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Revista do Servio Pblico


Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996
Crise e reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor Caio Mrcio Marini Ferreira A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico Jacques Chevallier Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil? A Lvia Barbosa Modernizando a administrao pblica na Amrica Latina: problemas comuns sem solues fceis Geoffrey Shepherd e Sofia Valencia Os controles GAetano D'Auria

ENAP

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Revista do Servio Pblico
Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Conselho editorial Regina Silvia Pacheco presidente Edson de Oliveira Nunes Evelyn Levy Marcus Faro Maria Rita G. Loureiro Durand Tnia Fischer Vera Lcia Petrucci Colaboradores (pareceristas ativos): Alexandrina Sobreira; Antonio Augusto Junho Anastasia; Antnio Carlos Moraes Lessa; Caio Mrcio Marini Ferreira; Carlos Manuel Pedroso Neves Cristo; Diogo Lordelo; Elizabeth Barros; rica Mssimo Machado; Ernesto Jeger; Fernando Abrucio; Jacques Veloso; Jos Geraldo Piquet Carneiro; Jos Luiz Pagnussat; Jos Mendes; Ladislau Dowbor; Luiz Aureliano Gama de Andrade; Marcel Burzstyn; Marcelo Brito; Marco Aurlio Nogueira; Marcus Andr Melo; Maria das Graas Rua; Maria Helena de Castro Santos; Maristela Andr; Paulo Modesto; Paulo Roberto Haddad; Paulo Roberto Motta; Philippe Faucher; Rgis de Castro Andrade; Sheila Maria Reis Ribeiro; Slvia Velho; Sonia Amorim; Tnia Mezzomo; Tereza Cristina Silva Cotta. Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Norma Guimares Azeredo Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Accio Valrio da Silva Reis Maria Marta da Rocha Vasconcelos Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP Diretoria de Pesquisa e Difuso SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefones: (061) 245 5086 e (061) 245 7878, ramal 210 Fax: (061) 245 2894 ENAP, 1981 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 24,00

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(trs edies) Exemplar avulso: R$ 8,00

Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica vol. 1, n. 1 (nov. 1937) vol. 120, n 3 (set-dez/1996). Braslia: ENAP, 1937 quadrimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP. Publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. De 1981 a 1988, publicada trimestralmente. Em 1989, periodicidade quadrimestral. Interrompida de 1989 a 1993.

Sumrio

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 S e t - D e z 1996

Crise e reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor Caio Mrcio Marini Ferreira A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico Jacques Chevallier Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil? Lvia Barbosa Modernizando a administrao pblica na Amrica Latina: problemas comuns sem solues fceis Geoffrey Shepherd e Sofia Valencia Os controles Gaetano D'Auria

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Crise e reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor


Caio Mrcio Marini Ferreira

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

1. A Crise do Estado: Governabilidade e Governana


Dois componentes so fundamentais quando se trata de implementar programas de mudana na administrao pblica: a governabilidade e a governana. O primeiro diz respeito s condies de legitimidade de um determinado governo para empreender as transformaes necessrias, enquanto que o segundo est relacionado a sua capacidade de implement-las. Essa capacidade abrange tanto condies tcnicas/administrativas, quanto financeiras. Durante muito tempo, a crise do Estado na Amrica Latina e, em particular, no Brasil se caracterizou, fundamentalmente, por uma crise de governabilidade, dado que os processos de escolha e seleo dos governantes careciam de legitimidade, por seu carter nem sempre democrtico de implementao. Nesse contexto, a questo central colocada era a da inviabilidade de proceder s reformas estruturais por falta de credibilidade e, por conseguinte, de comprometimento da sociedade com o conjunto de mudanas a implementar. Esse estgio, ainda que no completamente superado na regio, apresenta sinais positivos de evoluo, a partir dos avanos nos processos de democratizao, que tomam ares de irreversibilidade, aumentando a confiana na hiptese de superao da crise. Na verdade, a questo da governabilidade assume outra perspectiva, dado que a legitimidade assegurada por processos
Caio Mrcio Marini Ferreira Diretor da Secretaria da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

eleitorais democrticos nem sempre se traduz em condies efetivas de implementar reformas estruturais que, muitas vezes, dependem de complicados processos de negociao entre poderes, notadamente nos regimes presidencialistas. Entretanto, ainda que garantida a governabilidade, esta no suficiente para produzir a mudana, o que coloca em relevo a necessidade de ampliar a governana, como ingrediente determinante da estratgia de enfrentamento da crise, a partir de duas manifestaes centrais: a crise financeira e a crise de desempenho. A primeira responde pela incapacidade do Estado contemporneo de gerao de poupana pblica positiva, que lhe permita realizar os investimentos sociais e de infra- estrutura necessrios, j que o custeio da mquina compromete a maior parte da arrecadao (BRESSER P EREIRA, 1996). A segunda se caracteriza pela baixa qualidade na prestao dos servios pblicos, gerando insatisfao por parte da sociedade pelo no atendimento de seus requerimentos bsicos. Ainda que esta situao no deva ser generalizada para toda a administrao pblica, o dficit de desempenho vem se agravando e gerando, como conseqncia, deteriorao da imagem do servio pblico perante a sociedade. Desta forma, o desafio de reformar o Estado est circunscrito no contexto de mudana social, poltica e econmica que caracteriza o momento atual. Essa enorme tarefa de transformao impe ao Estado a necessidade de rever seus papis, funes e mecanismos de funcionamento, mas isso no suficiente. O momento de transformao impe, da mesma forma, novas exigncias sociedade como um todo, incluindo a seus diversos segmentos. O objetivo comum e trata, fundamentalmente, de encontrar alternativas de superao das desigualdades, ampliando o espao de incluso na vida social, poltica e econmica na direo do desenvolvimento, a partir da internalizao dos conceitos de cidadania e equidade. Isso, certamente, obrigar adoo de abordagens no convencionais na construo da estratgia de enfrentamento da crise, o que passa, seguramente, pela construo e fortalecimento de mecanismos de parceria Estado-Sociedade. Isoladamente, as foras direcionadas para a mudana perdem vitalidade e objetividade. Portanto, necessrio consolidar alianas que assegurem sinergia, a partir da ampliao da conscincia de cidadania e da proposio de solues criativas e inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade s transformaes exigidas pela sociedade. Este cenrio d um carter emergente necessidade de reformar o Estado e, mais particularmente, o seu aparato adminis-

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trativo, a partir de trs movimentos centrais: o primeiro voltado para a dimenso financeira da crise, enquanto que o segundo e o terceiro orientados para a superao da crise de desempenho. So eles: a busca permanente de aumento da eficincia da mquina pblica, por intermdio da racionalizao e incremento de produtividade (fazer mais com menos); a melhoria contnua da qualidade na prestao dos servios pblicos, visando atender aos requerimentos da sociedade no que diz respeito satisfao das demandas sociais bsicas (fazer melhor); o resgate da esfera pblica como instrumento de expresso da cidadania e frum de aprendizado social (fazer o que deve ser feito).

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2. O esgotamento do paradigma burocrtico


KLIKSBERG (1987) faz um balano de trinta anos de reformas administrativas na Amrica Latina, apontando elementos positivos e negativos nesses processos. Como positivos destaca: o desenvolvimento de alta sensibilidade sobre a necessidade de reforma junto opinio pblica; o estabelecimento de instituies especializadas de pesquisa e capacitao sobre o tema; e a formao de profissionais latino-americanos que representem respeitvel massa crtica no campo da reforma administrativa. No obstante, esses movimentos de reforma no concretizaram os reais objetivos de transformao pretendidos. Em seguida, Kliksberg procura analisar as razes desse insucesso, que no deve ser imputado falta de apoio poltico ou econmico, como muitos insistem, mas necessidade de reviso da base conceitual de fundamentao dos processos de mudana na administrao pblica. Dentre esses pontos merecem destaque: a natureza da mudana administrativa, que enfatizou reformas globais e mudana formalista da ordem jurdica e institucional tendo produzido, como conseqncia, simples redesenhos de organogramas, normas e legislao. Em contraposio, a tendncia dominante recomenda o realismo administrativo, que consiste na adoo de uma estratgia seletiva, baseada na atuao sobre pontos de estrangulamento e avanos sucessivos. Outro aspecto o da dicotomia entre poltica e administrao, que parte do pressuposto da existncia de uma direo poltica, eleita pela populao, e um aparato administrativo que a executa, que, se no cumpre o determinado, o faz por uma

questo meramente tcnica, exigindo, como medida corretiva, a modernizao desse aparato. Na verdade, essa abordagem desconsidera a existncia de trs tipos de grupos que determinam os movimentos das organizaes: os grupos intraburocrticos de presso, os grupos externos organizao e os usurios dos servios. Alm desses, o autor assinala a necessidade de reviso dos modelos obsoletos de percepo da realidade, tanto na tica dos formuladores de polticas, quanto na dos planejadores e reformadores do Estado; tambm destaca a pobreza do pensamento estratgico, que prioriza a introduo de metodologias de simplificao antes de uma anlise global da efetiva necessidade da realizao da atividade, tendo como conseqncia o risco de se fazer melhor o que no precisa ser feito. Finalmente, aponta o problema da poltica de pessoal meramente logstica, baseada no estabelecimento de controles ao invs de privilegiar a introduo de mecanismos voltados para a motivao e participao dos funcionrios. Assim, a realizao dos objetivos da reforma do aparelho do Estado passa, necessariamente, pelo questionamento da suficincia do paradigma burocrtico vigente. O modelo de administrao pblica burocrtica surge com a preocupao de combater os excessos do modelo patrimonialista, caracterizado pela confuso entre o interesse pblico e o privado: o Estado, nessa viso, era quase que uma extenso da famlia real e tinha como atribuio fundamental administrar os bens da realeza. As conseqncias inevitveis dessa abordagem foram: corrupo, clientelismo, fisiologismo etc. No sentido de combater essa lgica ingrata do patrimonialismo, o socilogo alemo Max Weber analisa o modelo burocrtico como forma de desenvolvimento da sociedade capitalista, a partir de suas reflexes sobre as formas de expresso da autoridade, definindo os atributos da organizao racional-legal. Esses atributos esto voltados para a garantia da funcionalidade: a impessoalidade, a formalizao, a diviso do trabalho, a hierarquizao e a competncia tcnica baseada no mrito. Segundo G UERREIRO RAMOS (1966: 254), Weber foi quem, pela primeira vez, conferiu burocracia o significado de elemento caracterstico de sistemas sociais relativamente avanados, a partir da seguinte definio: agrupamento social que rege o princpio da competncia definida mediante regras, estatutos, regulamentos, da documentao, da hierarquia funcional, da especializao profissional, da permanncia obrigatria do servidor na repartio durante determinado perodo de tempo, e da subordinao do exerccio dos cargos a normas abstratas.

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Nesse sentido, a implementao dos princpios do modelo burocrtico cumpriu com propriedade o papel de frear a lgica patrimonialista e foi determinante tanto na administrao pblica, quanto na de empresas, onde tambm foi importante mecanismo de profissionalizao das empresas familiares. Entretanto, ainda que o modelo no tenha sido integralmente implementado, a sua adoo passou a ser questionada. Vale mencionar que a crtica ao modelo burocrtico no nova, nem original. Todas tm em comum certa reverncia e reconhecimento ao criterioso e consistente modelo, concebido por Weber. No obstante, foi observado que tanto o excesso na aplicao das categorias traz imperfeies administrao, quanto a ausncia destas mesmas categorias pode conduzir a situaes anrquicas. Esta, em essncia, a crtica de MERTON (1957), quando fala da disfuncionalidade da burocracia, ao examinar as suas conseqncias imprevistas. J A MITAI E TIZIONI (1967) considera exagerada a distino entre as trs formas de autoridade e de estrutura social: a tradicional, justificada pelo conformismo, a carismtica, baseada no personalismo do lder e a burocrtica (a legtima), fundamentada nas categorias da organizao racional-legal antes mencionadas. Segundo ele, existem tipos mistos dependendo das circunstncias e caractersticas do momento vivido pela organizao, alm do que pode-se passar de uma estrutura mais burocrtica para uma mais carismtica e depois voltar a ela. Por fim, THOMPSON (1967), ao se referir buropatologia, insinua que um apego quase cerimonial rotina e aos mtodos habituais contribui para a resistncia mudana. Estas referncias histricas foram recuperadas com o intuito de introduzir uma nova dimenso crtica ao modelo burocrtico, dada por uma drstica transformao de contexto. Durante muito tempo, vivemos num ambiente caracterizado por poucas mudanas ou por mudanas razoavelmente estruturadas e previsveis. Nesse contexto, dominado por certo determinismo e linearidade, a premissa que condicionou a gesto, tanto pblica quanto privada, se caracterizava pela lgica em que o futuro era uma mera extenso do passado, ou o passado explicava o futuro. Nesse sentido, o problema da gesto reduzia-se a, simplesmente, olhar para trs, descobrir as leis de formao das variveis relevantes da organizao, construir um modelo explicativo para as mesmas e projetar o futuro. Vale destacar que esta ainda a lgica determinante dos processos de oramentao de boa parte das instituies pblicas. Nesta situao, baseada numa razovel estabilidade, o modelo burocrtico atendia

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s necessidades, j que seus princpios eram compatveis com o contexto. Entretanto, esta no a situao atual. Vivemos hoje num ambiente caracterizado por um ritmo acelerado de transformaes (a mudana a norma) e, alm disto, pela imprevisibilidade com relao s mudanas. Nesta perspectiva, o rigor no cumprimento do ritual burocrtico dificulta o alcance dos objetivos institucionais. A velha lgica perde suficincia como embasamento dos processos de gesto: o sucesso no passado no garante o xito no futuro. O novo recurso estratgico, diferenciador das organizaes de sucesso, a capacidade de reao veloz frente mudana. As organizaes, para sobreviver nesse contexto, precisam desenvolver a capacidade de anteviso e, alm disto, necessitam de agilidade e flexibilidade para adaptar-se s novas condies e demandas externas.

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3. A experincia internacional recente


3.1. O modelo gerencial A necessidade de rediscutir o papel e as formas de funcionamento do Estado, com vistas ao atendimento dos requerimentos atuais, vem motivando o debate acerca das reformas no cenrio internacional. Os desafios de implementar programas voltados para o aumento da eficincia e melhoria da qualidade dos servios parecem ser a tendncia dominante, ganhando a denominao genrica de gerencialismo na administrao pblica. Conforme ABRUCIO (1996), observa-se uma invaso desses conceitos no setor pblico dos Estados Unidos e Gr-Bretanha, a partir da eleio dos governos conservadores, tendo como nfase inicial programas de reduo de custos. Abrucio tambm apresenta uma classificao do modelo gerencial, a partir dos seus principais objetivos, relao com a sociedade e segundo a ordem cronolgica de criao. Assim, o primeiro movimento, que foi denominado gerencialismo puro, tinha como objetivo bsico a preocupao com a eficincia, economia e produtividade, pretendendo sensibilizar, desta forma, os contribuintes de impostos. Em seguida, surge o movimento do New Public Management, que incorpora a idia da efetividade e da busca da melhoria da qualidade dos servios, na perspectiva dos clientes/usurios destes servios. Finalmente, o modelo evolui para a viso do Public Service Oriented, baseado na noo de eqidade, resgate do conceito de esfera pblica e

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ampliao do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova viso, ainda que no completamente delimitada conceitualmente, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de polticas pblicas, e outra, a partir da mudana do conceito de cidado, que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de servios no segundo modelo para uma conotao mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. 3.2. O caso norte-americano A experincia recente norte-americana ganhou espao na bibliografia tcnica internacional, a partir do livro de OSBORNE & G AEBLER , Reinventando o Governo (1994). Nele, os autores exploram a idia do governo empreendedor, inspirados na formulao original do economista francs Jean Baptiste Say: empreendedor aquele que transfere recursos de setores menos produtivos para setores mais produtivos. Assim, reinventar significa adequao era da informao, desenvolvimento da capacidade criativa e inovadora para enfrentar as limitaes impostas pela forte cultura burocrtica dominante. Este novo modelo, denominado governo empresarial/empreendedor, se fundamenta em um conjunto de dez princpios voltados para a viabilizao de um novo paradigma para a administrao pblica. Os principais so os seguintes: Governo catalisador, a partir da redefinio do papel do governo, de provedor direto para promotor (...navegar, no remar); Governo competitivo, que destaca as vantagens da competio (a questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio); Governo da comunidade, que transfere responsabilidades da burocracia para o cidado; Governo orientado por misses e resultados, que muda o enfoque em regras e procedimentos para misses e resultados; Governo voltado para clientes, que destaca o papel preponderante do governo de servir aos cidados com qualidade e enfatizando o controle social. Osborne transformou-se em importante assessor do vicepresidente Al Gore na conduo da reestruturao da administrao pblica norte-americana, que teve como objetivos a melhoria da qualidade e a racionalizao dos gastos. O registro mais significativo desta experincia est num relatrio apresentado por Al Gore ao Presidente Clinton, em setembro de 1993: o The National Performance Review. Neste documento so identificados

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os principais obstculos implementao dos princpios do Reinventando o Governo, com destaque para o excessivo monoplio estatal, alto grau de burocratizao, a falta de incentivos para o sucesso e a impunidade nos casos de fracasso, alm da ausncia de mecanismos que encorajem processos criativos voltados para a inovao. Toda a mquina est concentrada nos controles burocrticos: No mundo altamente politizado de Washington, o maior risco no que um programa tenha um baixo desempenho, mas que surja um escndalo. Finalmente, o Relatrio aponta para algumas solues, enfatizando a necessidade de estudar os casos de sucesso. Por anos, o governo tem estudado os fracassos e os fracassos tm persistido. No Relatrio so propostas: a reduo significativa da burocratizao, liberando as organizaes para cumprir as suas misses; a focalizao no consumidor; a delegao de poder aos empregados; e a racionalizao. 3.3. O caso ingls A marca registrada da administrao pblica inglesa dada pela ntida separao entre administrao e poltica, que tem como objetivo garantir a neutralidade e proteo contra as alternncias de poder. Esta separao garante, em tese, duas impossibilidades: de funcionrios participarem da vida poltica e de polticos tirarem proveito dos cargos administrativos, com exceo dos cargos diplomticos, alta direo e direo de estatais. A progresso funcional dentro da carreira decorre, fundamentalmente, do tempo de servio e de processos sistemticos de avaliao, realizados pelos superiores hierrquicos. O processo de renovao da administrao pblica inglesa tem como marco o relatrio Fulton, elaborado em 1968. PLOWDEN (1984), destaca o ataque ao culto do funcionrio generalista: o administrador capaz de cobrir todas as reas, cuja capacidade era mais poltica do que tcnica, e cuja falta de interesse na gerncia constitua importante fator do fraco desempenho do governo central (e, assim, conseqentemente, do pas). A recomendao organizacional bsica do relatrio era a criao de um novo Departamento de Servio Civil, retirando do Tesouro a responsabilidade de administrar o servio civil. Esta medida simbolizava a nova importncia dada ao Departamento e sinalizava um novo estilo de administrao. Outras recomendaes foram a de criao de uma nova Escola Superior de Administrao Civil, completa e independente, e a eliminao de divises existentes dentro do Servio.

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Esse perodo, final dos anos 60, incio dos 70, foi marcado por significativas reestruturaes, baseadas nos princpios de eficincia (criao de unidades maiores, capazes de desenvolver e manter aperfeioadas as estruturas gerenciais), abrangncia (a ordenao da miscelnea confusa e desnorteante de jurisdies divididas e superpostas, que haviam crescido no decorrer dos anos), e autonomia municipal (criando maiores e mais eficientes unidades locais, reduzindo a interveno central). Entretanto, no perodo Thatcher que ocorre a mais profunda reforma da administrao inglesa, num contexto caracterizado pelo alto custo da mquina pblica e pela baixa eficincia na qualidade dos servios prestados. O processo de mudana foi, inicialmente, implementado sem muita preocupao com formulaes estratgicas; havia muita determinao e vontade poltica para a ao de transformao. O primeiro movimento foi o de reduzir os quadros e extinguir o tradicional Ministrio da Funo Pblica. A orientao geral era ter definio clara da finalidade de cada rgo e seu custo. O segundo movimento foi o da privatizao, algo ainda pouco experimentado internacionalmente, naquele momento. O terceiro, foi o da busca da melhoria da qualidade no servio pblico e aumento da eficincia (fazer mais com menos). Foi criada uma pequena unidade central de coordenao (Efficiency Unit), com os objetivos de desenvolver a conscincia de custos (value for money) e incentivar a competitividade. A metodologia empregada foi a da avaliao (scrutiny), que consistia no exame rigoroso de funes, processos e atividades, a partir da identificao de problemas, e na implementao de um plano de ao de curto prazo, em reas-piloto pr-selecionadas. No perodo de 1979 a 1992, foram realizadas mais de 300 avaliaes, gerando uma reduo de custos de, aproximadamente, dois bilhes de libras. O quarto movimento foi o do Next Step Program, que deu origem ao processo de criao das Agncias Executivas. A idia central consistia em separar as funes de formulao das de execuo das polticas pblicas. Os Ministrios so responsveis pela formulao das polticas, ficando a implementao a cargo das Agncias, que, a partir dos compromissos de resultados assumidos, passam a gozar de flexibilidade administrativa, principalmente nas reas de gesto de pessoal e gesto financeira. O Next Step Program estabelece as regras do jogo e orienta o processo. A relao do Ministrio com a Agncia est baseada na figura de um contrato, denominado Framework Document, que tem a seguinte estrutura:

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Apresentao, normalmente assinada pelo Ministro, contendo uma viso global da instituio. Introduo, contendo dados bsicos de identificao da Agncia, como ano de criao, finalidade e recursos globais. Planejamento Estratgico, com a definio de misso, viso, valores, metas e indicadores de desempenho. Responsabilizao (accountability), contendo as definies de responsabilidade e graus de prestao de contas de cada nvel envolvido no processo (Ministro, Secretrio Permanente, Diretor Geral, Membros do Parlamento etc). Planejamento, finanas e servios de suporte, com a descrio e detalhamento do plano, atribuies e delegaes para o cumprimento dos resultados. Pessoal, contendo definies relativas gerncia e pagamentos. Reviso, com as regras de ajustes e variaes do contrato. Delegao financeira, contendo limites de delegao por rubrica (grandes nmeros) para o Diretor Geral. Finalmente, merece destaque a implementao do programa de melhoria dos padres de prestao dos servios pblicos, denominado Citizens Charter, baseado no incentivo competitividade, com remunerao atrelada ao desempenho. O programa pressupe a elaborao de um estatuto, onde se estabelecem padres bsicos de desempenho na prestao de servios pblicos (por exemplo, nos centros de sade, os horrios so marcados com antecedncia e padres de atendimento so estabelecidos). Alm disso, os resultados alcanados tm ampla divulgao e so realizadas auditorias para avaliar a performance na prestao dos servios. 3.4. O caso francs O princpio fundamental que orienta o servio pblico francs o de assegurar o interesse geral, garantindo aos cidados condies de igualdade, adotando, para essa finalidade, um modelo que enfatiza o carter estatizante e centralizador. CROZIER (1989) comenta o salto fantstico dado pela sociedade francesa, a partir de 1945, assinalando o papel de contrapeso exercido pelo Estado visando a assegurar a estabilidade de um veleiro que anda muito rpido. Hoje, com a modernidade que a sociedade obteve (triplicao do nvel de vida, duplicao da produo industrial) esta armadura se rompe por todo lado, e o Estado que cada vez mais bloqueia o desenvolvimento. Em seguida, CROZIER (1989: 55-61) analisa o significado do Estado francesa, destacando o papel das relaes humanas como expresso das

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prticas administrativas como determinante desta filosofia estatizante: ele est por toda parte, intervm em tudo, invade a sociedade em todos os seus aspectos. Como conseqncia desse enfoque de manter o interesse geral a qualquer preo, o Estado francesa fortalece a lgica burocrtica, privilegiando os controles, mais particularmente os controles de conformidade: isso no muito grave em um mundo que se transforma lentamente, mas se torna insuportvel em um mundo que se transforma rapidamente, onde a inovao desempenha um papel cada vez mais decisivo. Num tom mais otimista, Crozier conclui essa reflexo apontando um cenrio favorvel mudana, a partir das seguintes tendncias: a) a evoluo da cultura francesa conduz a maiores exigncias de simplicidade nas relaes sociais, encontros mais diretos, livres das barreiras do formalismo; b) renasce o esprito empreendedor, baseado na idia de autonomia e menor dependncia de ajudas ou autorizaes externas para a realizao das atividades: c) a fora do movimento da qualidade e sua real possibilidade de utilizao na funo pblica francesa; e d) a irreversibilidade dos processos de abertura para o exterior e aumento de competitividade. Nesse contexto de transio em direo a um modelo menos estatizante e centralizador, a experincia francesa recente apresenta uma evoluo bastante peculiar, que merece ser apreciada. O documento base da reforma do Estado do atual governo (Nota tcnica MARE/cooperao francesa 1996), definiu os seguintes objetivos prioritrios: Definir o papel do Estado, focalizando os aspectos de possibilidades de parceria com o setor privado, adaptao modernidade e concorrncia, descentralizao de competncias para as administraes territoriais e integrao com a Unio Europia; Focalizar o cidado, enfatizando os novos princpios de simplicidade, qualidade, acessibilidade, rapidez, transparncia, mediao, participao e responsabilidade, a serem acrescentados aos princpios clssicos da neutralidade, igualdade e continuidade; Reformar o Estado central, a quem devem caber as funes de regulao entendidas como: previso, anlise, formulao de polticas, legislao e avaliao; Delegar responsabilidades, racionalizar o aparelho do Estado, renovando as relaes entre o Estado central e os executores; Renovar a gesto dos recursos humanos, reduzindo o nmero de carreiras, aperfeioando a avaliao individual e os

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critrios de remunerao, dotando o funcionrio de polivalncia e capacidade de adaptao profissional; Renovar a gesto oramentria, por intermdio da fixao de prioridades, melhoria dos sistemas de informao, discusso dos oramentos futuros com base nos resultados de exerccios findos, criao de quadro oramentrio plurianual, controle e gesto oramentrios. O processo de modernizao tem enfatizado a transferncia de atividades para os nveis locais, mediante desconcentrao, que significa repassar a prestao de servios para as projees regionais da administrao central, e da descentralizao, que transfere funes do poder central para os departamentos ou governos locais. A descentralizao, alm de territorial, pode ser tambm funcional, por meio da transferncia de atividades aos estabelecimentos pblicos (algo similar s nossas autarquias), ou mesmo pela concesso ao setor privado. Estes movimentos visam a reduzir o nvel central, delegando a prestao dos servios aos nveis locais e fortalecendo o papel regulador. Outra tendncia a da contratualizao das atividades dos rgos pblicos (projetos de servio/centro de responsabilidade), apoiadas por um sistema de informaes e de avaliao. A desconcentrao e a descentralizao visam aproximar do usurio a execuo ou centro de deciso, enquanto que os projetos de servio/centro de responsabilidade visam dotar a administrao pblica de maior eficincia e eficcia nos servios e melhor atendimento ao usurio. Os centros de responsabilidade so rgos vinculados a ministrios, geralmente direes, que tm por competncia a execuo de determinados servios - diretamente ao pblico ou a outros rgos da administrao, caracterizando-se pela associao do pessoal envolvido na busca da eficincia e eficcia, pela gesto rigorosa e pela determinao de resultados mensurveis e qualificveis, dentro de um padro de desempenho, segundo as especificaes dos projetos de servio. Para tanto, os rgos passam a gozar de algumas flexibilidades regulamentares e o desempenho pode ser premiado com bonificaes aos funcionrios. Os resultados tm sido positivos e h um interesse crescente em aumentar a experincia. A adoo dos centros de responsabilidade em um dado ministrio formalizada por uma conveno firmada entre os ministros da Economia e Oramento, da Funo Pblica e do ministrio interessado. A constituio de um centro se d quando se atribui tal condio a um rgo subordinado ao ministrio em questo, mediante a assinatura de um contrato, normalmente de trs anos, estabelecendo compromissos e flexibilidades.

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4. A experincia brasileira
4.1. Antecedentes A primeira experincia concreta de reforma administrativa no Brasil ocorre na dcada de 30, no governo de Getlio Vargas. A preocupao central era a da introduo do modelo burocrtico, de corte weberiano, na administrao pblica brasileira para enfrentar a expanso patrimonialista vigente. L. MARTINS (1995) analisa esse perodo, comentando as trs diretrizes propostas por Maurcio Nabuco, importante diplomata brasileiro, encarregado de estudar o assunto, junto com Luis Simes Lopes: definio de critrios profissionais para ingresso no servio pblico, desenvolvimento de carreiras e estabelecimento de regras de promoo baseadas no mrito. Dentro deste esprito criado o DASP Departamento de Administrao do Servio Pblico, que assume as funes de implementar essas diretrizes, de supervisionar a administrao pblica e de formar os administradores pblicos do primeiro escalo, alm de fixar o oramento nacional. O resultado objetivo, ainda segundo Martins, foi o estabelecimento de um duplo padro: os altos administradores seguiram essas normas e tornaram-se a melhor burocracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores (incluindo os rgos da rea social) foram deixados ao critrio clientelista de recrutamento e manipulao populista dos recursos pblicos. Com o tempo, o DASP cristaliza sua atuao, tomando ares de super-instituo, afirmando os princpios de centralizao e hierarquia. Embora continue cumprindo o seu papel de profissionalizao do servio pblico, o Departamento comea a apresentar os primeiros sinais de disfuncionalidade. Surge a famosa expresso: necessrio fugir das raias do DASP. BRESSER P EREIRA (1996) observa que, j em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial, com a criao da primeira autarquia, a partir da idia de descentralizao na prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que estaria liberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administrao direta. Entretanto, continua Bresser, a primeira tentativa real de reforma gerencial na administrao pblica brasileira ir ocorrer em 1967, com o DecretoLei 200, sob o comando de Amaral Peixoto e inspirao de Hlio Beltro, com o ntido objetivo de enfrentar as limitaes do modelo burocrtico. O referido instrumento legal, que continha aspiraes descentralizadoras bastante significativas, preconizava o

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fortalecimento da administrao indireta por intermdio da descentralizao e da autonomia das autarquias, fundaes e empresas estatais, como forma de agilizar a atuao do Estado. Entretanto, cometeu o equvoco de no repensar os mecanismos de controle, enfraquecendo, desta forma, o ncleo central do aparelho estatal responsvel pela formulao das polticas pblicas. Isto permitiu tanto a realizao de experincias exitosas no campo da gesto pblica, quanto usos indevidos das flexibilidades e autonomias, desvirtuando o objetivo proposto. Tanto assim que, em 1988, quando da promulgao da nova Constituio brasileira, que, sem dvida, representou um avano significativo no campo da participao popular e incorporao do valor da cidadania, houve um importante retrocesso no captulo da administrao pblica, de tal sorte que, hoje, no h rigorosamente diferena significativa entre as administraes direta e indireta do ponto de vista dos graus de liberdade. Alm disto, o que mais grave, perdeu-se a cultura de gerenciamento por resultados, talvez pela ausncia destas flexibilidades a partir do argumento da inviabilidade de realizar os objetivos por falta de autonomia para gerir os meios e recursos necessrios. A lgica prevalecente, infelizmente, baseada numa certa impunidade, j que fazer tudo, ou seja cumprir com os objetivos, d no mesmo que fazer nada. 4.2. A reforma de 1995 4.2.1. Prembulo A partir de 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso estabelece uma nova estratgia para a reforma da administrao pblica brasileira integrada a um processo mais abrangente de reforma do Estado. A sinalizao evidente desta prioridade dada quando da transformao da ento SAF Secretaria da Administrao Federal num novo ministrio, que, alm das funes tradicionais de gesto da funo pblica, assume o papel de coordenador do processo de reforma do aparelho do Estado. Este novo ministrio, denominado MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado passa a funcionar desde o primeiro momento de instalao deste governo, a partir de janeiro de 1995. Tambm instalada a Cmara da Reforma do Estado, instncia interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementao da reforma, alm de um Conselho da Reforma do Estado, integrado

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por representantes da sociedade civil, com atribuies de assessorar a Cmara nesta matria. O primeiro semestre de 1995 foi dedicado ao desenho da estratgia, a partir da elaborao da verso preliminar do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que foi submetido apreciao da Cmara quando da reunio de sua instaurao, em junho, em sesso coordenada pelo Presidente da Repblica. Em seguida, iniciou-se um processo de discusso do referido documento visando ao seu aperfeioamento, sendo o mesmo aprovado pela Cmara em meados de outubro. 4.2.2. O plano diretor e a administrao pblica gerencia l O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), representa, na verdade, um esforo de sistematizao da estratgia de enfrentamento dos principais problemas da administrao pblica brasileira, num contexto que determinado, por um lado, pela presena de uma forte cultura burocrtica e, por outro, pela existncia de prticas ainda patrimonialistas. Essa estratgia visa, ao mesmo tempo, criar condies para a superao desses problemas, assegurando ganhos de eficincia no aparelho do Estado e aumentos na qualidade dos servios prestados sociedade. Em sntese, o que se pretende implantar o modelo de administrao pblica gerencial, baseado na adoo dos seguintes princpios: Focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania. O Estado deve ser entendido como o frum onde o cidado exerce a cidadania, portanto todo e qualquer esforo de reforma deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestao do servio pblico na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania; Reorientao dos mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir de uma lgica baseada to somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrtica atual representam um entrave ao eficiente e inovadora, ao invs de ajudar representam um obstculo ao. Na medida do possvel dever acontecer uma evoluo natural dos controles a priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados; Flexibilidade administrativa, que permita a instituies e pessoas alcanarem seus objetivos. No se trata de outorgar

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autonomia pela autonomia, mas sim a necessria para o alcance dos resultados. Isto exigir a delimitao dos espaos de atuao da mquina pblica, a partir do fortalecimento dos papis de formulao de polticas e regulao, gerando, como conseqncia, um tratamento sob medida da questo, j que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida. Hoje, notadamente na administrao indireta, ocorre uma realidade no mnimo curiosa, a da autonomia invertida: as instituies so bastante autnomas para decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios; Controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestao social de contas e avaliao de desempenho prximos da ao. Se o objetivo o resgate da cidadania e a reorientao para resultados, este controle no pode se limitar apenas dimenso interna, com base em quem presta o servio. Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestao dos servios pblicos; Valorizao do servidor, que representa, na verdade, a ncora do processo de construo coletiva do novo paradigma, orientado para o cidado e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar o modelo de administrao pblica gerencial no significa mudar sistemas, organizaes e legislao; muito mais do que isso, significa criar as condies objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduziro e realizaro as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o esprito pblico de sua misso e o seu comportamento tico visando o resgate da auto-estima e o estabelecimento de relaes profissionais de trabalho. No se trata simplesmente da aplicao direta de princpios da administrao de empresas na gesto pblica; nem tampouco de abandonar as categorias da burocracia clssica por completo. O importante fazer as apropriaes e adaptaes necessrias no sentido de dotar a administrao pblica de um modelo que, efetivamente, a ajude cumprir com suas finalidades. Em complemento, o plano diretor aprofunda, na conceituao do modelo proposto: A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de empresas, mas no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a

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administrao das empresas, a sociedade por meios polticos eleitos controla a administrao pblica. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administrao pblica gerencial no se diferencia da administrao pblica burocrtica. Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado. Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob este princpio, os administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas pblicas relegado a um segundo plano. A administrao pblica gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando o interesse pblico com o interesse da coletividade e no com o do aparato do Estado (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995). 4.2.3. O redesenho institucional proposto Para implementar a administrao pblica gerencial foi necessria a proposio de um modelo conceitual que melhor explicasse o funcionamento do aparelho do Estado. Obviamente, a opo de construo de um modelo traz implicitamente o inconveniente da imperfeio: um modelo sempre uma simplificao da realidade, mas a alternativa no utilizao do modelo induziria a optar-se por uma estratgia com um grau de generalidade tal que, certamente, no geraria contestaes mas, tambm no atacaria os problemas com a especificidade requerida. Assim, a proposta de reforma do aparelho do Estado supe os seguintes quatro setores: Ncleo estratgico, entendido como o setor do Estado que edita leis, formula polticas e busca assegurar o seu cumprimento. representado pelo Legislativo, Judicirio e, no Executivo, pela cpula que decide sobre a formulao de polticas;

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Atividades exclusivas, que so aquelas atividades indelegveis e para o seu exerccio necessrio o uso do poder de Estado, como por exemplo, a polcia, as foras armadas, a fiscalizao, a regulamentao, o fomento; Servios no-exclusivos, que so aqueles relativos normalmente prestao de servios de alta relevncia ou os que envolvem economias externas e no podem ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios. Alm disto, a prestao desses servios no implica a utilizao do poder de Estado, e so, por exemplo as universidades, os hospitais, os centros de pesquisas, os museus; Produo de bens e servios para o mercado, representado pelo setor de infra-estrutura, onde atuam as estatais, e que apresenta tendncia de privatizao. Esta classificao permite a reflexo sobre trs aspectos fundamentais relacionados necessidade de reforma do aparelho do Estado. A primeira diz respeito forma de administrao mais adequada para cada um dos setores antes mencionados. Para o ncleo estratgico, por suas caractersticas mais estveis ligadas s condies adequadas para a formulao de polticas, o modelo buracrtico com avanos na direo do modelo gerencial parece ser a forma mais recomendada. A idia de carreiras, concursos pblicos mais rgidos e estabilidade do servidor parece adequada realidade e dinmica do setor. J para os demais, recomenda-se a utilizao do modelo de administrao pblica gerencial. A segunda reflexo est relacionada forma de propriedade mais adequada para a realizao eficaz dos objetivos de cada setor. Esta, certamente, uma discusso polmica, interessante e pouco aprofundada na realidade brasileira. Normalmente, quando se discute sobre formas de propriedade, a discusso se limita aos dois extremos da questo: privada ou estatal. Quanto ao ncleo estratgico e o setor de atividades exclusivas, a propriedade deve ser estatal, enquanto que, para o setor de produo para o mercado, a tendncia natural a da propriedade privada. J no setor de servios noexclusivos a histria diferente. H um terceiro setor pouco considerado quando desta discusso: a esfera pblica no-estatal, que se apresenta como uma alternativa bastante vivel para este setor. Ela composta de organizaes voltadas para a prestao do servio pblico, portanto organizaes sem fins lucrativos, mas que no pertencem ao aparelho do Estado. BRESSER P ERREIRA (1996: 27-28) explora este conceito a partir da diviso clssica do Direito entre Direito Pblico e Privado, onde o Direito Pblico foi identificado com o Direto Estatal e o Privado foi entendido como

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englobando as instituies no-estatais sem fins lucrativos, que, na verdade, so pblicas. Observa que: O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente importante em um momento em que se aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas as receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condies de assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao para o pblico no-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o reexame das relaes Estado-Sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de intermediao ou poder facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Finalmente, a terceira reflexo est orientada para o escopo institucional mais adequado, tendo em vista o modelo conceitual proposto. Assim, para o ncleo estratgico mantm-se a estrutura similar ao que hoje se denomina administrao direta. Para o setor de atividades exclusivas, o modelo institucional proposto o de agncias executivas, que representam um esforo de recuperao do conceito original de autarquia e fundao, perdido com a Constituio de 1988, naturalmente ajustado nova realidade do controle por resultado. Para o setor de servios no-exclusivos o modelo o das organizaes sociais, que so entidades pblicas no-estatais que tm autorizao do parlamento para participar do oramento pblico. Finalmente, para o setor de produo para o mercado a alternativa institucional mais adequada a de empresa, pblica, estatal ou privada. Vale ressaltar, que em todos os casos, Agncias, Organizaes Sociais ou Empresas, a relao com o ncleo estratgico ser formalizada por meio de contratos de gesto a partir do estabelecimento de compromissos de resultados e a contrapartida de recursos e autonomias necessrios. 4.2.4. A estratgia A reforma do Estado, mais do que um conjunto de intenes, um processo complexo e permanente, que requer, para o seu pleno desenvolvimento, objetividade, persistncia e construo de uma estratgia que permita enfrentar conflitos e ambigidades. Num contexto determinado por profundas transformaes, nem sempre

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previsveis, torna-se fundamental criar as condies que garantam a irreversibilidade dos processos de mudana. Assim, realizar a reforma do aparelho do Estado, implica, na verdade, em realizar trs grandes reformas, ou, em outras palavras, realizar a reforma a partir de trs dimenses estratgicas bsicas: A dimenso institucional-legal, que tem por objetivo o aperfeioamento de todo o sistema jurdico-legal vigente que represente obstculos implementao do modelo de administrao pblica gerencial. Isto implica a necessidade de operacionalizar alteraes de ordem constitucional na legislao corrente, nas normas e procedimentos em geral. A segunda diz respeito dimenso cultural, que visa substituir a cultura burocrtica dominante pela gerencial. O Plano Diretor assinala: os indivduos so vistos como essencialmente egostas e aticos, de forma que s o controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitir a proteo da coisa pblica. A mudana para uma cultura gerencial uma mudana de qualidade. No se parte para o oposto, para uma confiana ingnua na humanidade. O que se pretende apenas dar um voto de confiana provisrio aos administradores, e controlar a posteriori os resultados. A terceira dimenso, muito prxima da segunda, a da gesto, onde efetivamente se processa e se implementa a reforma. Consiste basicamente da introduo de novos princpios e tcnicas de administrao voltados para a melhoria do desempenho das instituies pblicas. Isto pressupe dois movimentos centrais de modernizao: o primeiro, numa perspectiva global, a partir da implementao de um programa de qualidade e participao, que inclui a reestruturao estratgica, estabelecimento de compromissos de resultados e desenvolvimento de recursos humanos; e o segundo, numa perspectiva mais localizada, a partir da seleo de unidades-piloto de experimentao, que tem por objetivo transformar as atuais organizaes dos setores de atividades exclusivas e no-exclusivas de Estado respectivamente em Agncias Executivas e Organizaes Sociais, incluindo a reestruturao e capacitao necessrias para a assinatura de contratos de gesto. Estas dimenses, embora guardem certa independncia, no limite se complementam. Naturalmente possvel avanar na direo das mudanas cultural e de gesto, ainda que mantido o status atual da legislao vigente. Mas at certo ponto: a verdadeira reforma implica a realizao integral das trs dimenses enunciadas, ou seja, no se realiza a reforma do aparelho do Estado a partir de uma s perspectiva do problema. Em outras palavras, e tendo outra vez C ROZIER (1989: 62-63) como referncia, no se faz reforma por decreto: as medidas legislativas e executivas tm

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sua importncia, s vezes decisiva, mas no dessa maneira que se transforma um conjunto institucional. A diferena estar nos homens e na organizao feita por eles. Convm, portanto, influir sobre os homens e sobre o conjunto institucional que eles constituem.

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5. O futuro da gesto pblica: impactos do modelo da administrao pblica gerencial


5.1. Mudando atravs das pessoas Antes de discutir os impactos do modelo da administrao pblica gerencial nos sistemas bsicos de gesto, necessrio discutir, ainda que simplificadamente, as tendncias de transformao dos papis e formas de atuao do Estado a partir das experincias nacional e internacional recentes. Uma primeira tendncia parece ser a de concentrao das aes do Estado naquelas funes tpicas, visando suprir com qualidade as demandas sociais bsicas. Outra, diz respeito a sua maneira tradicional de atuao, onde parece irreversvel a tendncia de evoluo de um papel meramente executor do atendimento das demandas sociais para o de promotor. Parece existir uma certa confuso quando se trata do verdadeiro papel do Estado no campo da prestao dos servios sociais. Uma coisa imaginar que seu papel o de atender a estas demandas, outra entender que seu papel o de garantir que estas demandas sejam atendidas. O exame da experincia recente parece indicar que as reformas empreendidas, tanto no contexto nacional, quanto no internacional, no so reformas voltadas simplesmente para a melhoria da capacidade de execuo do Estado; elas tm como objetivo central ampliar as capacidades de garantia da prestao dos servios. Em tese, para o cidado deveria ser transparente esta questo, que de arranjo interno do aparato estatal. Fazer diretamente, no mbito central ou local, ou fazer indiretamente atravs de parcerias com organizaes no-governamentais, ou ainda atravs do setor privado no a questo central. O importante fazer, e fazer garantindo qualidade, quantidade e eqidade na prestao destes servios. Esta discusso indica uma expanso do espao pblico no-estatal e fortalecimento do aparelho do Estado como formulador e regulador das polticas pblicas. Na prtica, entretanto, a indefinio institucional, tpica desse momento de transio, leva o Estado a

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assumir papis e funes nem sempre compatveis com as caractersticas desejveis, da mesma forma que induz a superposio de atuao ou, ainda, omisso em reas estratgicas. O ideal seria concluir a discusso sobre os papis e funes do Estado que a sociedade deseja para, em seguida, iniciar o movimento de mudana, promovendo os ajustes necessrios. Entretanto, nem sempre possvel seguir esse caminho, porque a discusso sobre papis uma discusso sem fim e porque a emergncia da crise exige ao. Assim, a realidade impe uma estratgia onde, simultaneamente, se pensa sobre o futuro e se age sobre o dia-adia. Como conseqncia, surgem ambigidades e conflitos que precisam ser administrados. Nesse sentido, torna-se necessrio traduzir os impactos dessa nova abordagem aos sistemas de apoio gesto pblica, como o planejamento governamental, o oramento, a gesto financeira, a modernizao administrativa e a gesto de pessoal. Hoje, predomina uma lgica bastante centralizadora e rgida nesse campo, como resposta crise fiscal do Estado e incapacidade real de estabelecimento de prioridades, dada a ausncia de polticas pblicas consistentes. Como esto cada vez mais escassos os recursos, administra-se na boca do caixa a partir do contingenciamento e de cortes lineares, atendendo somente o emergencial. Essa prtica, ainda que compreendida situacionalmente, no se sustenta, porque retira do administrador a responsabilidade do resultado final. Como no h minimamente autonomia sobre os meios (no se pode contratar, promover, demitir, comprar, gerir as finanas), no se responsabiliza pelos resultados. Reverter essa situao significa reconstruir a capacidade analtica do Estado a partir da delimitao clara e objetiva de seus novos papis e do redesenho de sistemas de apoio compatveis com esse cenrio. preciso: resgatar, em outras bases, a cultura de planejamento perdida; evoluir de um oramento, hoje considerado como pea de fico, para: a) um instrumento gerencial, vinculado ao planejamento e flexvel, e b) um instrumento de viabilizao do controle social (o oramento participativo); conceber uma nova sistemtica de gesto financeira que assegure a disponibilidade de recursos de forma coerente com os compromissos de resultados; construir uma conscincia de custos na administrao pblica que permita avanar na busca da eficincia;

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modernizar as estruturas organizacionais, que devem ser leves, flexveis, descentralizadas, horizontais, reduzindo nveis hierrquicos; repensar o controle; e, fundamentalmente, construir uma poltica de recursos humanos que assegure e delimite o espao do novo servidor do pblico. Implementar processos de transformao organizacional tem, no desenvolvimento das pessoas seu fator chave de sucesso, representa a ncora deste processo: eu no mudo as organizaes, mudo as pessoas, que promovem processos de mudana organizacional. Neste sentido, dois aspectos so fundamentais. O primeiro, j discutido anteriormente, trata da organizao orientada por misses. Se no houver uma clara e objetiva declarao de misso, e um alto grau de compartilhamento junto s pessoas, no haver condies favorveis para implementar a mudana. Outro aspecto relevante o da delegao de poderes e competncia para implement-las (empowerment). necessrio aumentar o poder de deciso das equipes e indivduos no sentido de viabilizar a ao, naturalmente tendo como contrapartida a responsabilizao por resultados. Como conseqncia, ser necessrio realizar um amplo programa de sensibilizao, buscando assegurar o comprometimento das pessoas, alm da capacitao dos quadros para a nova realidade da administrao pblica. Essa nova realidade exigir uma nova gerncia. Mais do que gerncia, liderana, pois o novo contexto caracterizado por profundas transformaes, vai demandar habilidades de negociao e administrao de conflitos. SENGE (1990), discutindo a nova viso de liderana nas organizaes, destaca trs funes bsicas do dirigente: a) o dirigente como projetista, enfatizando que para o exerccio de seu papel de liderana fundamental sua atuao desde a etapa de projeto da organizao; b) o dirigente como guia, rompendo com a viso tradicional que separa, nas organizaes, os pensadores dos executores, transformando o dirigente no orientador dos diversos objetivos da sua equipe; c) o dirigente como professor, responsvel pela promoo das condies de aprendizagem, ajudando as pessoas no desenvolvimento de suas habilidades. Finalmente, no campo da avaliao do desempenho dos recursos humanos, ser fundamental proceder a modificaes significativas. No faz mais sentido aquela avaliao tradicional focada no desempenho individual. Esta postura induz competio selvagem que em nada ajuda o desenvolvimento das organizaes. Neste campo a tendncia tem sido a de vincular o desempenho

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mais s equipes que ao indivduo, num esprito muito mais de cooperao que de competio. 5.2. Uma nova viso do planejamento Num ambiente caracterizado por profundas transformaes e pela imprevisibilidade das mudanas, o planejamento assume papel determinante. Mas certamente no se trata do planejamento que estamos acostumados a fazer. Muda o conceito e muda o mtodo. Aquela velha lgica determinista e linear, coerente com um contexto de estabilidade, quase imutvel, d lugar a um processo mais dinmico e gil baseado na adoo de uma postura estratgica ao invs do simples cumprimento de ritos metodolgicos. Antes era possvel imaginar processos, quase rituais, em que as organizaes, diante de um problema, idealizavam a soluo em dois momentos: um do planejamento e outro da operao. Para isto, isolavam-se da sua realidade, desligavam o mundo real por algum tempo e produziam um belo documento com misses, anlises de ambiente, objetivos, metas, indicadores, programaes, oramentos e, depois de alguns meses, religavam o mundo para implementar o plano salvador. Certamente este plano enfrentaria uma realidade completamente distinta da imaginada na etapa de formulao. Hoje, mais do que preciosismos metodolgicos, a organizao moderna necessita de prontido. Perde o sentido a eterna discusso se o processo deve orientar-se de cima para baixo ou de baixo para cima, o relevante est em conseguir faz-lo de fora para dentro. O mtodo, se preciso, o planefazendo, e para isto fundamental desenvolver duas capacidades: a de anteviso e de adaptao, simultaneamente! Neste contexto, as organizaes orientadas por vises fazem a diferena. Ter uma bela e inspiradora viso e compartilh-la dentro da organizao, no significa adivinhar o futuro, significa sim, constru-lo. Uma viso tem fora, mais do que isto tem poder, pode substituir o lder nos seus impedimentos, funcionando como orientadora das aes institucionais. Sobre os enfoques alternativos ao planejamento convencional, voltados para a realidade do setor pblico, convm examinar a importante contribuio do economista chileno Carlos Matus contida no livro Poltica, Planejamento e Governo e o artigo do indiano Ravi Ramamurti, Planejamento Estratgico em Empresas Dependentes de Governo.

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5.3. Repensando o controle A implementao do modelo de administrao pblica gerencial induz a duas importantes reorientaes nos sistemas tradicionais de controle: uma de foco, outra de forma. Algumas iniciativas j apontam nesta direo, mas outras precisam ser rapidamente realizadas. A primeira das reorientaes trata especificamente da necessidade de fazer evoluir o controle voltado ao cumprimento do rito burocrtico, na direo do controle por resultados. Hoje, sem risco de cometer exageros, pode-se afirmar que o controle, quando existe, est preocupado, to somente, com a legalidade da ao administrativa: o bom administrador o que cumpre o rito, o manual, o que segue a cartilha, e no o que atinge os objetivos. Recentemente a imprensa noticiou que um prefeito recebeu recursos para construir duas escolas e fez trs e por isto est sendo questionado. Se tivesse feito uma , mas seguido rigorosamente o rito, nada aconteceria. Claro que no se est propondo o descumprimento dos dispositivos legais vigentes, mas, certamente, algo precisa ser feito, incluindo a revises na legislao, no sentido de garantir um controle mais efetivo dos resultados. Alm disto, necessrio recuperar a cultura perdida de planejamento, desenvolver novos mtodos e introduzir novos valores voltados para o controle de resultados. Neste sentido, a utilizao de instrumentos, como o contrato de gesto, por exemplo, pode ajudar a realizar este importante desafio. Vale destacar que a questo no se limita a simplesmente introduzir este instrumento, mais do que isto o objetivo o de implementar uma nova filosofia de controle baseada na avaliao dos resultados. A segunda reorientao est voltada para os meios de realizao do controle, se interno ou externo. Quando se aborda esta questo, duas dimenses do problema vm tona: o controle da eficincia e o da efetividade. O primeiro est centrado na anlise da relao insumo/produto: quo eficiente a organizao na alocao dos insumos para a obteno dos produtos? Outra questo saber qual o verdadeiro impacto dos produtos junto aos usurios dos servios prestados pela organizao? O que mudou, na realidade com os produtos gerados? Esta segunda dimenso coloca a necessidade de encontrar caminhos que viabilizem o controle social, aproximando, cada vez mais, a prestao dos servios aos nveis locais de governo e explorando o espao pblico no-estatal, o que permite uma realizao mais direta do controle por parte dos cidados-usurios dos servios prestados.

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Algumas experincias apontam a tendncia nessa direo. No Brasil, a experincia do SUS Sistema nico de Sade, baseado na integrao de esforos das esferas de governo na prestao de servios na rea de sade pblica, sob a superviso de conselhos comunitrios; a proposta de fortalecimento do espao pblico no- estatal por intermdio da implantao das organizaes sociais cujo conselho de administrao contar com a participao majoritria de representantes da sociedade civil que usam os servios da organizao; a experincia da adoo do oramento participativo por parte de algumas administraes locais brasileiras, como Porto Alegre e Braslia; a experincia de atendimento ao cidado SAC, realizado pelo governo do estado da Bahia a partir da integrao da prestao do servio ao pblico envolvendo as diversas esferas de governo em locais de grande concentrao populacional com elevado padro de atendimento e avaliao permanente por parte dos usurios. Em Portugal, o INFOCID, experincia baseada na disponibilizao de informaes ao cidado em quiosques, a partir de um sistema global e integrado, utilizando tecnologia multimdia. Na Gr-Bretanha, o programa de melhoria da qualidade na prestao dos servios pblicos (Citizens Charter), onde so estabelecidos padres de atendimento e mecanismos de avaliao sobre a performance dos servios prestados populao. Nos EUA, a experincia realizada por algumas administraes locais, de distribuio de vales educacionais para a comunidade, transferindo para o cidado a deciso sobre a escolha da escola mais adequada para matricular seus dependentes. Assim, repensar o controle uma responsabilidade coletiva. Envolve a sociedade a partir do desenvolvimento permanente do conceito de cidadania. Envolve, tambm, toda a administrao pblica que precisa se preparar para essa nova realidade. Nesse sentido torna-se fundamental construir uma nova viso do controle a partir da capacitao dos quadros tcnicos e gerenciais, tanto no ncleo estratgico quanto nas instituies executoras das polticas pblicas visando a adequao aos novos requerimentos. No caso brasileiro vale destacar os esforos pioneiros de antecipao que vm sendo promovidos pela Secretaria Federal de Controle, rgo do Ministrio da Fazenda, e pelo Tribunal de Contas da Unio no sentido de acompanhar as tendncias e implementar programas de aperfeioamento contnuo de mtodos e sistemtica de atuao, alm dos investimentos realizados no campo do desenvolvimento dos seus recursos humanos.

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6. Construindo a aliana estratgica necessria: guisa de concluso


Realizar um processo de transformao, que envolva mudana de cultura e atitudes no tarefa trivial. Ao contrrio, requer habilidade e liderana para a conduo do processo, que certamente acontecer num contexto caracterizado por resistncias e ambigidades. Toda mudana cria um clima de instabilidade, o que natural, diante do novo, que supe um custo inicial de aprendizado. Tambm, inevitavelmente associada a um processo de transformao, est a possibilidade de ganhos e perdas, na perspectiva dos atores envolvidos no processo. No sentido de enfrentar os obstculos naturais, nesse contexto de mudana, torna-se fundamental estabelecer uma estratgia que viabilize o processo, por intermdio de mecanismos que neutralizem as ameaas e potencializem as oportunidades. Peter Senge, em A Quinta Disciplina, enfatiza que o sucesso de uma organizao est diretamente relacionado sua capacidade de aprender: as melhores organizaes do futuro sero aquelas que descobriro como despertar o empenho e a capacidade de aprender das pessoas em todos os nveis da organizao. Isso significa muito mais do que obter informao. Em palestra para o programa Leadership and Mastery, compilada por R AY e R INZLER (1993), Senge afirma: aprender tem muito pouco a ver com informar-se. Em essncia, aprender consiste em melhorar a capacidade. Aprender criar e construir a possibilidade para fazermos aquilo que antes no podamos. O aprendizado est intimamente relacionado com a ao, o que no acontece com a absoro de informao. Uma das razes pelas quais o aprendizado tradicional to aborrecido esta: a absoro de informaes aborrecidssima, passiva demais. J o verdadeiro aprendizado est sempre no corpo, liga-se ao. Assim, fundamental explicitar com bastante objetividade os resultados pretendidos com a mudana e as conseqncias positivas e negativas, visando a ampliar o espao de adeso. Normalmente associa-se risco mudana, mas, muitas vezes o risco maior est em no mudar! Nos processos de transformao organizacional, tanto no mbito da administrao de empresas, quanto no da administrao pblica, dois so os elementos-chave, que funcionam como sujeito e objeto da mudana: quem presta o servio e quem dele se beneficia . A mudana ser sempre conduzida pelas pessoas que prestam o servio para as pessoas que usam o servio. No caso da administrao pblica,

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essa abordagem motiva a discusso da necessidade de construo de uma importante aliana estratgica entre servidores e cidados na direo de um objetivo comum, qual seja, o de (re)construir um Estado que permita ao cidado o exerccio pleno da cidadania, por intermdio de servidores do pblico. O que nos remete origem deste artigo, j que a governabilidade necessria para garantir a legitimidade dada pelo cidado, que elege seus representantes, e a governana, que significa a construo das capacidades de governar, dada pelos servidores, que prestam o servio ao pblico.

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Referncias Bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

Crise e reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor Caio Mrcio Marini Ferreira O artigo discute a evoluo recente da problemtica da crise do Estado a partir dos trs movimentos voltados para a sua superao: a busca da eficincia, a melhoria da qualidade e o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania. Em seguida so analisadas as limitaes impostas pelo modelo burocrtico de administrao pblica e apresentadas as experincias recentes de reforma nos EUA, Gr-Bretanha, Frana e Brasil. So tambm avaliados os impactos do novo modelo de gesto pblica nas reas de planejamento, controle e desenvolvimento de pessoal. Finalmente o artigo discute o contexto de mudana e transformao do Estado destacando a necessidade de vincular os conceitos de governabilidade e governana aos de cidadania e valorizao do servidor pblico.

Crisis y reforma del Estado: Una cuestin de ciudadana y valorizacin del funcionario pblico Caio Mrcio Marini Ferreira El artculo debate la evolucin reciente de la problemtica de la crisis del Estado a partir de los tres movimientos dirigidos hacia su superacin: la bsqueda de la eficiencia, la mejora de la calidad y el rescate de la esfera pblica como instrumento de ejercicio de la ciudadana. A continuacin, se analizan las limitaciones impuestas por el estndar burocrtico de administracin pblica y se presentan los experimentos recientes de reforma en los EE.UU., Gran Bretaa, Francia y Brasil. Tambin se evalan los impactos del nuevo modelo de gestin pblica en las reas de planificacin, control y desarrollo de personal. Finalmente, el artculo trata del contexto de cambio y transformacin del Estado resaltando la necesidad de vincular a los conceptos de gobernabilidad y Gobierno a los de ciudadana y valorizacin del funcionario pblico.

State crisis and reform: a question of citizenship and civil servant merit recognition. Caio Mrcio Marini Ferreira

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A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico


Jacques Chevallier

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

Gostaramos de tentar avaliar, nesta oportunidade, os efeitos da reforma do Estado e dos servios pblicos divulgada pela circular do dia 26 de julho de 1995 sobre a concepo tradicional do servio pblico. 1) Esta confrontao , primeira vista, problemtica. Porque foi contruda no curso da evoluo histrica, a concepo francesa do servio pblico repousa, na realidade, sobre a combinao e a fuso de trs dimenses: funcional, axiolgica e jurdica: 1 ela se caracteriza pela extenso da esfera da gesto pblica, pela especificidade dos valores que governam seu funcionamento e pela particularidade das regras jurdicas que a ela se aplicam; ora, a reforma do Estado no atinge nenhum destes aspectos. Ela no visa resolver o sensvel problema da delimitao da rea de ao dos servios pblicos. verdade que a circular do dia 26 de julho de 1995 2 fizera desta delimitao seu primeiro objeto prioritrio. Tratava-se de tornar claras as funes do Estado e a rea de ao dos servios pblicos, notadamente definindo, domnio por domnio, a fronteira entre as funes que pertencem s pessoas pblicas e aquelas que podem remontar a protagonistas privados; mas este objetivo desapareceu do documento de trabalho, 3 cujas diretrizes determinaram a abertura, em maro de 1996, de uma extensa composio entre as diferentes pessoas envolvidas nesta supresso que, sem dvida, resultou dos movimentos sociais que agitaram o setor pblico, em dezembro de 1995. A reforma do Estado no tem

Jacques Chevallier professor da Universidade de Paris II, Panthon Assas.

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mais a ambio de promover uma nova axiologia aplicvel ao pblico, mas antes pretende aprofundar e ampliar as referncias tradicionais; tambm no modifica a prpria essncia do regime administrativo, mesmo se ela pretende inverter a regra segundo a qual o silncio da administrao provoca uma deciso implcita de recusa. Ainda mais explicitamente, o documento de trabalho indica que no se trata nem de modificar o estatuto da funo pblica, nem de atacar os princpios do servio pblico. A reforma do Estado pretende, ao contrrio, ser fiel aos princpios fundamentais da nossa tradio republicana: na Frana, o Estado identificar-seia, com efeito, Repblica, e este Estado Republicano, responsvel pela coeso social da nao, pela igualdade de acesso de todos aos grandes servios pblicos, pelo respeito ao direito, pela defesa dos interesses da Frana no mundo, no poderia ser posto em causa; tratar-se-ia apenas, ento, de adaptar os servios pblicos s exigncias do mundo moderno. A continuidade em relao circular Rocard de 23 de fevereiro de 1989, 4 segundo a qual os servios pblicos deveriam ser capazes de assegurar o cumprimento das funes primordiais do Estado, ou seja, a defesa dos valores republicanos, a defesa do interesse geral e a promoo do progresso econmico e social, , neste aspecto, surpreendente. 2) Convm, no entanto, ir alm desta primeira apreciao. Por um lado porque a reforma do Estado no pode ser dissociada dos movimentos paralelos de reforma que afetam alguns servios pblicos, particularmente sob a presso das diretrizes europias: a reforma das telecomunicaes que foi adotada em junho de 1996 um bom exemplo disto; a reforma do Estado intervm num contexto no qual os servios pblicos so constrangidos a um processo de redefinio que destri seus modos de organizao e de funcionamento, o que no deixa de lhe conferir um colorido singular. Por outro lado, porque ela mesma atinge alguns aspecto talvez menos visveis mas no menos essenciais da concepo francesa do servio pblico: afora os elementos anteriormente evocados, esta concepo implica, com efeito, em uma certa viso da relao entre a administrao e a sociedade, do exerccio do poder no interior do Estado (hierarquia) e da arquitetura administrativa (unidade), que precisamente a meta da reforma do Estado; tambm o impacto do movimento em curso sobre o servio pblico no poderia ser subestimado. a) Sob este aspecto, a reforma do Estado apresenta-se, aparentemente, como representante da poltica de modernizao administrativa que foi desenvolvida na Frana, como em outros pases ocidentais, a partir do incio dos anos oitenta.5 Pondo em questo as estruturas axiolgicas e prticas sobre as quais repousava a ao

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pblica, a crise do Estado-provedor provocou, com efeito, a retomada do reformismo administrativo: esta retomada foi expressa de incio pelo surgimento de novas temticas (produtividade, avaliao, novas tecnologias, inovao, transparncia...); em seguida, estas diversas dimenses foram integradas a uma problemtica global de reforma sustentada pela idia de modernizao. Diversas variantes desta poltica foram sucessivamente elaboradas: o caminho da qualidade, asseverado pelo governo Chirac em 1986, visava melhorar as performances dos servios pblicos, inspirando-se acentuadamente em mtodos de gesto privada; a renovao do servio pblico, expedida pelo governo Rocard em 1989, apoiavase em funcionrios institudos como motores de mudana e sobre o desenvolvimento do dilogo social nos servios; quanto reforma do Estado, conduzida pelo governo Jupp em 1995, ela coloca em primeiro plano o administrado melhor servir os cidados aparece como o objetivo primeiro de uma reforma que visa situar o usurio no centro da administrao, o cidado no corao do servio pblico. A ordem das prioridades , ento, evolutiva; mas, alm destas diferenas, perfilam-se fortes elementos de continuidade: trata-se ainda de buscar uma maior eficcia administrativa, atenuando-se a rigidez interna e externa inerente concepo tradicional do servio pblico, fortemente marcada pela racionalidade burocrtica. Este reformismo no exclusivo da Frana: em toda parte as administraes pblicas confrontaram-se com os mesmos desafios e foram foradas a adaptar seus modos de organizao e de ao; 6 se estas polticas variam em funo dos contextos nacionais e dos equilbrios partidrios, elas se caracterizam por uma convergncia evidente de inspirao e envolvem implicaes idnticas (abrandamento dos mtodos de gesto, responsabilizao dos dirigentes, melhoria do servio prestado aos usurios). b) No deveramos, todavia, ir to longe nesta via, sob o risco de resvalar num esquema determinista (haveria uma nica trajetria de reforma) e um pouco fatalista (a sucesso dos rumos das reformas testemunharia, ao mesmo tempo, a amplitude das resistncias e a dificuldade de fazer as coisas evolurem). As polticas de modernizao administrativa no so uma simples repetio literal de um processo recorrente: cada uma delas deve ser considerada na sua singularidade: ademais, elas contribuem para a reformulao do problema da reforma administrativa, uma vez que o conduzem em novas direes. Se, ento, a reforma do Estado se situa no prolongamento das polticas precedentes de modernizao, em especial da renovao do servio pblico, isto

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no significa que ela no apresente elementos prprios, que devem ser postos em evidncia. Uma das dificuldades da anlise provm do carter bastante heterogneo de uma reforma cujos objetivos se situam em nveis muito diferentes, mais do que da necessidade de se detalhar as mltiplas medidas pontuais,7 relativas, por exemplo, simplificao e qualidade, ou de se interessar pelas reformas setoriais, visando melhor organizar a ao pblica numa srie de reas como a sade, a cultura, o ensino superior ou a pesquisa; ns nos deteremos s orientaes de conjunto, que testemunham inflexes no negligenciveis no que concerne conduo da mudana (I), relao administrativa (II), ao estatuto dos agentes (III) e arquitetura administrativa (IV). Uma questo permanece colocada, questo que constitui, sem dvida, o ponto cego da reforma, a saber, qual vem a ser o lugar do servio pblico na economia e na sociedade, o que ser conveniente evocar na concluso.

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I A conduo da mudana
A maneira de se conduzir o processo de mudana administrativa no constitui um simples problema de mtodo ou de estratgia de reforma: ela constitui, na realidade, o revelador da lgica que preside a construo do servio pblico. por este motivo que o estilo autoritrio, que por muito tempo prevaleceu na Frana em matria de reforma administrativa, era indissocivel da concepo tradicional do estatuto dos funcionrios: os funcionrios eram tidos como sujeitados, no dispondo, enquanto tal, de um direito de considerao, fiscalizao e controle das regras que comandam o funcionamento administrativo;8 e, desde ento, sofrem o impacto das reformas decididas sem sua participao e na verdade contra eles na medida em que a problemtica clssica da reforma administrativa era, durante a terceira Repblica, do tipo deflacionista. Desde os anos oitenta, uma nova viso da modernizao administrativa foi apresentada: claro que esta modernizao no pode ser levada a cabo sem a adeso e a participao ativa dos agentes; ela deve ocorrer com, e mesmo pelos agentes. Este novo estilo consensual de reforma mostra que os funcionrios perderam a condio de sujeitados para tornar-se protagonistas, devendo estar totalmente envolvidos nas grandes decises concernentes ao servio pblico. H, assim, congruncia entre o estilo de reforma adotado (autoritrio/ consensual) e a prpria concepo do que o servio pblico.

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O processo em curso caracterizado por alguns elementos significativos. 1) De incio, a existncia de uma vigorosa fora poltica. Isto , a bem dizer, uma caracterstica geral das polticas de modernizao administrativa que surgiram a partir dos anos oitenta no mundo ocidental (por exemplo, o programa Next Steps no Reino Unido em 1988, o programa Reform 88 nos Estados Unidos no governo Reagan, ou ainda o projeto Reinventar o Estado no governo Clinton): em todos estes casos, o que se elaborou foi um programa global de reforma, resultado do trabalho de especialistas, elevado condio de prioridade da ao governamental. Do mesmo modo, na Frana, a poltica da renovao do servio pblico, fortemente inspirada pelos trabalhos da associao Servios pblicos e concebida em estreita relao com os trabalhos da comisso Eficcia do Estado, foi promovida pelo governo Rocard condio de grande canteiro de obras da ao governamental; e sua aplicao concreta foi garantida pela organizao de um trabalho interministerial contnuo e de uma conduo administrativa assegurada pela Direo Geral da Administrao e da Funo Pblica (DGAFP). A reforma do Estado foi ainda mais longe no sentido de um voluntarismo, em funo da definio de um calendrio e do estabelecimento de estruturas ad hoc encarregadas de assegurar o acompanhamento. Um calendrio: a circular do primeiro-ministro de 26 de julho de 1995, definindo as orientaes de conjunto foi seguida, no dia 14 de setembro, de um seminrio governamental, durante o qual foram examinadas as notas estratgicas que os ministros haviam sido encarregados de redigir e determinar os principais eixos de um plano trienal de reforma; aps a elaborao, em maro de 1996, do documento de trabalho preparatrio colocado em discusso, a verso definitiva foi concluda no fim de junho. 9 Estruturas ad hoc: um decreto de 13 de setembro de 1995 10 criou, com durao de trs anos, um comit interministerial e tambm uma comisso encarregada de elaborar todas as propostas de reforma, coordenar a preparao das decises governamentais e zelar por sua execuo. A criao destas estruturas especializadas encarregadas de conduzir a reforma cria, evidentemente, problemas de distribuio das atribuies com as estruturas existentes, em especial com a DGAFP. Este voluntarismo faz lembrar a abordagem top-down clssica que, por muito tempo, dominou, em se tratando de reforma administrativa; ele tambm evoca a configurao tradicional das relaes entre o poder poltico e a administrao, na qual a

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administrao transformada em bode expiatrio e alvo das reformas determinadas pelos governantes; esta configurao esteve muito presente no Reino Unido e nos Estados Unidos, onde a poltica de modernizao foi includa no rol das ofensivas contra a administrao, tendo surgido de uma verdadeira campanha de difamao dos funcionrios. As condies nas quais a reforma do Estado foi anunciada (em julho), e a insistncia do novo Presidente da Repblica em asseverar a necessidade do restabelecimento do leadership poltico 11 sobre a administrao, prenunciava uma reativao do estilo autoritrio de reforma; mas o movimento social de dezembro de 1995 produziu um reajuste e o retorno a um modelo mais consensual, ao preo de se ultrapassar os prazos fixados no incio para a elaborao da reforma. 12 2) Seguindo esta reorientao, um processo de concertao desenvolveu-se em torno dos eixos da reforma: o documento de trabalho elaborado em maro serviu de base a um vasto debate nas reparties, mas tambm com os sindicatos e, mais amplamente com os eleitos, associaes e especialistas; o objetivo desta concertao era permitir validar e tornar mais pontuais os diagnsticos, enriquecer as proposies, escolher solues mais adequadas, refletir a respeito dos meios de execut-las. 13 Por este vis, os sindicatos de funcionrios foram reintegrados, in extremis, em um processo de reforma do qual haviam sido, ao contrrio do que tinha se passado na renovao do servio pblico, 14 excludos no incio; e a negociao com eles deve continuar no plano da execuo. Estas flutuaes mostram que a posio dos sindicatos de funcionrios das estruturas administrativas continua ambgua e que o problema de seu envolvimento no processo de modernizao em curso permanece. Pelo menos quatro posies so possveis a este respeito: ou a modernizao se efetua contra os sindicatos, cuja influncia se pretende diminuir, utilizando-se especificamente todos os recursos do gerenciamento participativo; 15 ou ela decidida sem eles, partindo do postulado de que so, por essncia, hostis mudana; ou, ainda, ela conduzida com a participao deles, buscando integrlos ao movimento; inversamente, a idia de uma modernizao conduzida pelos sindicatos de funcionrios corresponde a uma viso ultrapassada do sindicalismo que figurava, no incio do sculo, no centro da doutrina dita sindicalismo integral. A oscilao da reforma do Estado entre a excluso e o envolvimento dos sindicatos testemunha uma dificuldade persistente em avaliar corretamente o fato sindical na funo pblica; e, neste caso, para que os sindicatos fossem integrados ao processo em curso, tornou-se necessrio manifestar sua existncia por meio de aes diretas nas ruas.

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Inversamente, e mesmo que a circular de 26 de julho de 1995 advertisse ser a fora ativa dos agentes pblicos no empreendimento da reforma uma condio indispensvel para o sucesso, os prprios funcionrios foram, neste momento, muito pouco envolvidos na reforma do Estado, enquanto que a renovao do servio pblico havia feito deles os personagens principais das evolues a serem executadas. Sem dvida a recusa e a execuo da reforma do Estado devem, segundo o documento de trabalho, ser assunto da competncia de todos, um chamamento feito mobilizao dos agentes: trata-se de fazer com que cada funcionrio assuma o risco da responsabilidade; mas este anseio permanece, presentemente, como mera boa inteno, enquanto no se definem as condies e o modo de se efetuar este envolvimento. 3) Um interesse em racionalizar o processo de mudana aparece, enfim, atravs de duas novas idias. A primeira a avaliao. Esta via se aplica, de imediato, ao passado: a primeira ambio do documento de trabalho era avaliar as aes de modernizao introduzidas ao longo dos ltimos anos providncia que j fora adotada aps o ano de 1993, com a instalao da comisso Srieyx encarregada de realizar um balano dos projetos de servio na administrao; 16 no se trata mais de pretender fazer do passado uma tabula rasa, mas de partir do que j foi feito. A generalizao totalidade dos servios descentralizados dos modos de gesto dos crditos de funcionamento, experimentados nos quadros dos centros de responsabilidade, a traduo concreta deste mtodo. Mas a idia de avaliao diz respeito tambm s novas aes que sero lanadas, funo que adquire, deste ento, apoio na comisso para a reforma do Estado. A segunda a experimentao. No h dvidas de que a reforma do Estado privilegia a via top-down em relao bottomup, muito apreciada nos anos oitenta, momento em que as polticas de modernizao apoiavam-se freqentemente sobre as iniciativas tomadas, quer na periferia do aparelho (especialmente nos servios descentralizados), quer por administraes inovadoras (equipamento, telecomunicaes), num esforo de extenso e generalizao: 17 todavia, no plano da execuo, busca-se modificar pouco a pouco os mtodos de trabalho, os procedimentos, as organizaes, justamente atravs da experimentao; e os fundos para a reforma do Estado so chamados a contribuir no financiamento destas inovaes. A conduo do processo de mudana confirma, ento, a evoluo que ocorreu, desde os anos oitenta, nas representaes do ser-

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vio pblico e na definio dos protagonistas envolvidos na modernizao administrativa. A inflexo estratgica que se produziu aps dezembro demonstra claramente que os funcionrios e suas organizaes tornaram-se os personagens principais deste processo, sem a adeso e o envolvimento dos quais toda reforma corre o risco de fracassar.

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II A relao administrativa
Com a relao administrativa ns nos encontramos no ponto central daquilo que constitui a especificidade do servio pblico: enquanto as organizaes privadas so introvertidas, quer dizer, constituem o seu prprio fim, as organizaes pblicas so, por sua parte, extrovertidas, isto , colocadas a servio de interesses que as ultrapassam, de modo que toda reforma administrativa visa, desta forma, a uma melhor satisfao do administrado, restando, porm, um equvoco quanto a se saber se o administrado se refere aos usurios ou ao pblico em geral. 18 Este objetivo estava presente em diversos programas de modernizao executados desde os anos oitenta, porm de maneira varivel. A poltica da qualidade visava muito claramente melhorar a prestao dos servios pblicos. A renovao do servio pblico recorreu a um caminho um pouco mais complexo: sendo o objetivo melhorar o funcionamento dos servios pblicos em geral, tratavase de responder s aspiraes dos funcionrios tanto quanto satisfazer os usurios, e a transformao das relaes de trabalho (o primeiro ponto e o mais desenvolvido da circular de 23 de fevereiro de 1989) era claramente transformado em objetivo prioritrio e em ferramenta da mudana; inversamente, a parte concernente aos usurios era muito mais decepcionante, a poltica de acolhimento e de servio preconizada pela dependncia do desenvolvimento da informao do pblico, da personalizao das relaes, da simplificao das formalidades e trmites, da associao dos usurios, s tarefas. A reforma do Estado modifica a ordem das prioridades, conforme uma orientao esboada aps o ano de 1993: 19 levar mais em conta as necessidades e as expectativas dos cidados figura como segundo item (logo aps a clarificao das funes do Estado) na circular de 26 de julho de 1995; e o documento de trabalho insiste em sua ambio de recolocar o usurio no centro da administrao ou ainda situar o cidado no corao do servio

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pblico. Antes de examinar as expresses concretas desta ambio, deve-se investigar se a concepo mesma do administrado se encontra modificada. 1) A reforma administrativa est procura de um novo perfil do administrado sobre o qual se apoiar, representao necessria administrao levando-se em conta a lgica de extroverso que domina seu funcionamento. Este perfil no pode mais ser o do submisso, que evoca o modelo clssico de relaes fundadas sobre a unilateralidade, nem mesmo o do simples usurio, na medida em que o usurio pode ser um usurio cativo, 20 o que nos remete ao modelo precedente. Viu-se, desta forma, emergir vrios novos perfis do usurio que implicam representaes diferentes do administrado e desembocam em diferentes perspectivas de reformas: o usurio protagonista, dotado de um poder de interveno no andamento dos servios (de onde decorre o tema da participao); o usurio parceiro, capaz de se colocar como um interlocutor de servios (da o tema da transparncia); o usurio cliente, cujas aspiraes devem ser satisfeitas pelos servios pblicos (donde o tema da qualidade). Todos estes perfis permanecem, todavia, equvocos, na medida em que a participao pode ser ilusria, a parceria uma aparncia enganosa e a clientela manipulada. Um novo personagem tende a emergir a partir do incio dos anos noventa, o do cidado: figura sintetizante, cuja tendncia absorver e ultrapassar os aspectos precedentes; figura que implica o reconhecimento dos direitos (fenmeno de juridicizao concomitante ao movimento mais geral de retorno ao direito); figura, enfim, que faz surgir uma dimenso suplementar na relao administrativa, a dimenso propriamente cvica, que vai alm da simples imposio de obrigaes ou concesso de prestaes. No obstante, esta figura, tambm, no escapa aos equvocos: na Frana, a cidadania esteve tradicionalmente ligada nacionalidade e situada na ordem poltica; sua promoo no terreno administrativo traz o risco de alimentar uma certa politizao do ato administrativo. Sua utilizao supe, portanto, no apenas uma disjuno entre cidadania e nacionalidade, mas ainda uma considervel ampliao de uma noo que no caracterizaria apenas uma relao do tipo poltico, mas repercutiria tambm nos processos mais gerais de integrao social. Mais do que pretender condensar a relao administrativa numa figura nica, convm sublinhar a existncia de figuras mltiplas, que apontam para uma diversidade de modos de relaes possveis com os servios pblicos, frente aos quais ns somos ora submissos, ora devedores, ora usurios, ora clientes, ou ainda cidados...

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A reforma do Estado tende a assimilar e a fundir as figuras do usurio e do cidado: o documento de trabalho fala, com simplicidade, na mesma pgina,21 em recolocar o usurio no centro da administrao e situar o cidado no corao do servio pblico (se esperaria antes o contrrio); as categorias de usurio e de cidado definem-se, portanto, mutuamente numa relao paradigmtica de substituio, como se pudssemos recorrer indiferentemente a uma ou outra. A idia, bem francesa, de codificar a totalidade dos direitos dos usurios cidados num documento nico que figurou na circular de 26 de julho de 1995 (item 2.1) foi, no entanto, abandonada: tal documento, em relao ao qual o documento de 1992 constituiu uma prefigurao, corria o risco de ser muito geral, muito abstrato e, no limite, pouco operante; de todo modo, este documento teria sido meramente uma reproduo do cdigo da administrao, cuja elaborao figura no programa geral de codificao anunciado pela circular de 30 de maio de 1996.22 2) O arsenal de reformas pretendidas se inspira numa vontade de ampliao do servio pblico. A circular de 26 de julho de 1995 desejava acrescentar aos trs princpios tradicionais de neutralidade (curiosamente substituto do princpio de mutabilidade que era, no entanto, a terceira lei de Rolland), igualdade, continuidade, no menos do que oito novos princpios: qualidade, acessibilidade, simplicidade, rapidez, transparncia, mediao, participao, responsabilidade; deste modo, ela sobrecarregou excessivamente, de uma s vez, e no sem redundncia (todos estes princpios originavam-se de um modo ou de outro da idia de qualidade) e contradio a barca do servio pblico, correndo o risco de diluir a especificidade de seu regime. 23 O documento de trabalho menos ambicioso e menos loquaz: coloca em primeiro plano apenas os novos princpios de qualidade, acessibilidade, simplicidade,24 sendo a reforma do Estado inspirada, de modo geral, em princpios de simplicidade, de responsabilidade e de eficcia,25 para finalmente deter-se no captulo 1 nos princpios de simplicidade (que englobam a acessibilidade) e de qualidade. Acham-se, assim, seno esquecidos ao menos diminudos, os temas da participao e da transparncia que haviam sido privilegiados (o primeiro nos anos sessenta, o segundo nos anos setenta) como pontas de lana e vetores da transformao das relaes com o pblico: nenhuma nova medida foi considerada com respeito participao, tendo, ademais, a Fora Operria se declarado, em 9 de abril de 1996, diante da comisso de modernizao dos servios pblicos, hostil a qualquer forma de co-gesto, tanto quanto presena de usurios nas instncias administrativas de

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deciso; e, com relao transparncia, apenas previsto que o acesso aos documentos administrativos ser melhorado e clarificado, os poderes do mediador achando-se, por outro lado, reforados estando estas medidas significativamente ligadas ao tema da qualidade. A passagem destes temas ao segundo plano revela uma percepo nova dos presumidos anseios do pblico. Os dois objetivos de simplicidade e de qualidade aparecem indissociveis desde que adotemos uma acepo ampla de qualidade: uma administrao de qualidade , de incio, uma administrao simples e acessvel; , portanto, como conseqncia de uma definio restrita da qualidade (a saber, a qualidade das prprias prestaes) que esta distino feita aqui. a) A simplicidade um tema enganosamente simples, na medida em que procedimentos e formalidades so indispensveis para assegurar a proteo dos direitos dos administrados. 26 Muitas medidas essenciais so previstas nesta direo. A primeira a extenso das decises implcitas de aceitao. Sabemos que a regra estabelecida em 1864, segundo a qual o silncio mantido pela administrao faz surgir uma deciso implcita de recusa ao final de um prazo de quatro meses, foi elevada condio de regra geral do direito administrativo: apenas uma lei poderia derrog-la; e o desenvolvimento progressivo, especialmente a partir dos anos cinqenta, de textos prevendo decises implcitas de aceitao, 27 suscitou inflamadas reaes tanto da administrao como do juiz administrativo, em nome da proteo do direito de terceiros, do imperativo da seguridade jurdica e da defesa do interesse geral. O seminrio de 14 de setembro de 1995 decidiu, sem contrariar a regra precedente, desenvolver amplamente o nmero de casos nos quais o silncio mantido pela administrao valer como aceitao, 28 notadamente a cada vez que h um regime prvio de autorizao administrativa. Na realidade, o objetivo essencial desta medida obrigar a administrao a responder s demandas que lhe so endereadas: a circular de 9 de fevereiro de 1995, relativa ao tratamento das reclamaes endereadas administrao, j ressaltava, com veemncia, que uma resposta explcita sempre prefervel ausncia de reao, a fim de prevenir o recurso via de contenda; a frmula aplicada a todas as situaes nas quais a administrao envolvida por demandas da parte dos administrados. Em seguida, aparece a reduo do nmero de autorizaes prvias. Tambm aqui, o princpio foi decidido pelo seminrio governamental de 14 de setembro de 1995, tendo uma circular de 15 de maio de 1996 29 convidado os ministros a preparar o inventrio dos regimes aplicveis nos seus setores e a fornecer propostas de supresso. A

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circular de 15 de maio de 1996 relativa execuo do plano de reforma do Estado julgou as proposies insuficientes para que os objetivos fixados fossem atingidos: proposies complementares so requisitadas aos ministros, e o princpio de sries sucessivas de supresses e transformaes de agora at o fim de 1997 foi conservado, com o objetivo de suprimir o maior nmero possvel de regimes, 30 e simplificar aqueles que forem mantidos, particularmente atravs da extenso do princpio do acordo implcito e da descentralizao do poder de deciso. Enfim, a vontade de conter a proliferao de textos e de aumentar sua legibilidade conduziu, por um lado, imposio de que, ao menos experimentalmente,31 os novos textos fossem acompanhados de um estudo de impacto dotados de uma anlise precisa das vantagens visadas e das mltiplas incidncias do texto (circular de 21 de novembro de 1995) 32 e, por outro lado, levou elaborao de um programa geral de codificao do conjunto das leis e regulamentaes num prazo de cinco anos (circular de 30 de maio de 1996). O documento de trabalho prev, mais amplamente, para assegurar uma maior proximidade com o pblico, a introduo de uma nova funo, a de facilitador administrativo, assim como a polivalncia dos servios pblicos, tema presente desde os anos setenta. b) Quanto qualidade, o documento de trabalho prev, alm de medidas pontuais, a elaborao, conforme o modelo dos Citizens Charts britnicos, cartas de qualidade em cada administrao que comportem objetivos numricos de qualidade e instrumentos de medida da satisfao dos usurios. A influncia do modelo britnico faz vir tona equvocos nascidos de um tema que pode significar, quer, na verso dura, identificao com o privado e o tratamento do administrado como cliente, quer, na verso suave, melhoramento da prestao de servios, de modo que o problema reside na possibilidade de se definir normas ou padres de qualidade e indicadores de realizao. A reforma do Estado no acarreta, portanto, uma transformao profunda da relao administrativa como demonstra o refluxo dos temas da participao e da transparncia, cujas potencialidades eram muito mais promissoras: fora de uma catalogao de medidas pontuais teis, ela pretende apenas prolongar e ampliar as polticas em curso (simplificao, qualidade), buscando elevar o nvel de satisfao do pblico.

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III O estatuto dos agentes


A reforma do Estado se curva, por sua vez, ao tema da gesto de recursos humanos (GRH) que se imps desde os anos oitenta como um tema consensual por excelncia e como um dos objetivos privilegiados da reforma administrativa. A administrao pblica no extrairia todo o partido possvel do excepcional potencial humano que possui: 33 ela deveria renovar profundamente suas relaes com os seus agentes, passando de uma administrao de pessoal baseada exclusivamente em preocupaes jurdicas e oramentrias, a uma autntica gesto de recursos humanos, levando em conta os aspectos organizacionais e pessoais. Na mesma linha da renovao do servio pblico que preconizava uma gesto mais dinmica de pessoal, o documento de trabalho estabelece como segundo objetivo a renovao da gesto de recursos humanos. 1) Confrontada com o problema da possibilidade de uma gesto de recursos humanos no setor pblico, a reforma do Estado no consegue dissipar as grandes incertezas que pesam sobre este ponto. A gesto de recursos humanos foi, com efeito, introduzida em empresas privadas como um dos instrumentos de seu gerenciamento; trata-se de saber se a sua transposio aos servios pblicos possvel, especialmente tendo em conta a existncia de um estatuto da funo pblica, comandado por uma lgica diferente. Como foi notado com preciso, 34 uma autntica gesto de recursos humanos suporia a reunio de duas condies. Por um lado, uma diferenciao das carreiras segundo as performances dos interessados, pela recompensa do mrito e pela sano de carncias, o que exigiria no apenas a implantao de um sistema de avaliao real destas performances, como tambm a possibilidade de se extrair concluses concretas: ora, esta diferenciao incompatvel tanto com o estatuto da funo pblica, baseado na idia de igualdade, como com a existncia de instncias (as comisses administrativas paritrias) que lutam por uma homogeneizao cada vez maior das carreiras. Por outro lado, necessria uma responsabilizao dos quadros de funcionrios, que lhes permita gerir as carreiras dos empregados sob sua autoridade, mas que tambm os exponha a recompensas ou sanes segundo os resultados obtidos; ora, os interessados no esto prontos a assumir as conseqncias de tal responsabilizao. Sem estas duas condies, a gesto de recursos humanos na administrao corre o risco de se encerrar num plano quase que exclusivamente retrico, ou ento limitar-se a ser mero coadjuvante, no tocando o essencial.

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A reforma do Estado visa renovar a funo pblica, porm sem pr em questo os princpios fundadores, particularmente o estatuto geral da funo pblica, e sem ameaar a existncia de instncias paritrias, que so uma das aquisies essenciais do estatuto de 1946, cuja discusso seria pouco recomendvel; ela visa, no entanto, no plano da afirmao da gesto descentralizada de pessoal, desenvolver comisses administrativas paritrias locais. No h dvidas de que as comisses nacionais sero mantidas, com uma funo de harmonizao; mas vemos aparecer a uma brecha no sistema de gesto de carreiras e um esboo de diferenciao que os sindicatos de funcionrios se empenharo, sem sombra de dvidas, em reabsorver. A descentralizao de uma srie de decises relativas aos agentes, e a experimentao de um novo espao de trabalho nos quadros dos contratos de servio chamados a tomar o lugar dos centros de responsabilidade, claramente o elemento mais apto a produzir mudanas, rompendo com um igualitarismo estrito. 2) As modalidades de gesto de recursos humanos no apresentam qualquer aspecto realmente original: elas se situam em continuidade direta com as reformas anteriormente empreendidas. A gesto preventiva de empregos, que visa adaptar a estrutura dos empregos evoluo das funes e assegurar a alocao tima dos empregos em funo das necessidades, deve ser melhor organizada e generalizada a partir de uma melhor previso das necessidades do Estado: a esse respeito, um documento metdico deve ser elaborado no segundo semestre de 1996, seguido de um esquema diretor por ministrio em 1997. Seria isto suficiente para assegurar, no futuro, a alocao tima dos empregos, imposta pela rarefao dos recursos oramentrios? Podemos duvidar disto: h mais de quinze anos 35 que se fala em gesto preventiva dos empregos, e a administrao sempre foi incapaz de prever a evoluo das funes administrativas e organizar os remanejamentos necessrios de um setor a outro, que no fosse sempre ltima hora, sob o imprio da necessidade; a France Tlcom encontra-se frente a um grave problema de inadaptao da estrutura dos empregos, que no foi capaz de prever nem de gerir de maneira satisfatria. A nfase na formao contnua no nova: o novo acordo assinado em 22 de fevereiro de 1996 se situa na mesma linha dos acordos anteriores de 29 de junho de 1989 e 10 de julho de 1992: ele simplesmente se restringe a aumentar os recursos financeiros consagrados formao contnua (3,8 % da massa salarial em 31 de dezembro de 1998), aumentar a durao mnima de formao reconhecida a cada funcionrio (cinco dias para as categorias A e

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B, seis dias para a categoria C), reforar o aspecto avaliativo (ficha individual de formao para cada agente, curso anual de formao, balano profissional a pedido de agentes que totalizam mais de dez anos de servios efetivos...), assim como assegurar a gesto descentralizada dos crditos de formao. Este acordo constitui o plano de ao do Estado neste domnio, para os prximos trs anos. A renovao dos procedimentos anunciados de notao e de entrevista individual foi largamente estimulada ao longo dos ltimos anos, sem que os resultados tivessem sido to convincentes. Toda alterao do sistema de notao, quaisquer que sejam os defeitos freqentemente apresentados, 36 choca-se com a hostilidade dos sindicatos, na medida em que isto percebido por eles como uma tentativa de reduzir a co-gesto das carreiras, de restaurar a autoridade hierrquica e de recriar perfis de carreira diferenciados atravs do questionamento do sistema de repartio e, portanto, de comprometer o poder sindical.37 Quanto frmula de entrevista de avaliao, cujo estatuto permanece equvoco ( paralela ou articulada aos procedimentos de notao?), ela no poderia tomar o seu lugar; a personalizao da relao hierrquica que ela envolve , alm disto, excessivamente subordinada s tradies burocrticas para que no suscite resistncias. A idia de favorecer a mobilidade e a polivalncia profissionais atravs do reagrupamento em fileiras, tambm no nova: h muito tempo denuncia-se a atomizao como um fator de rigidez e de esclerose da funo pblica. A estaria situado o elemento indiscutivelmente mais suscetvel de abalar as estruturas do edifcio: o exemplo dos PTT mostra que a resistncia que uma tal medida suscita pode ser superada, mas ao preo de um constante dilogo social, e somente se esta medida percebida como favorvel pelos interessados, ou seja, ligada a uma reforma de qualificaes, a uma reordenao da pirmide e ao aumento das remuneraes; 38 ora, se o documento de trabalho fala sobre renovar o regime das remuneraes, os contornos desta renovao no se desenham com clareza e o contexto de rarefao de recursos acaba por reduzir as conseqncias positivas para os interessados. A reforma do Estado pretende flexibilizar e fornecer maior espao de trabalho em matria de gesto de pessoal, suprimindo certas intransigncias presentes na aplicao do estatuto; a gesto descentralizada dos recursos humanos aparece como um meio privilegiado para a realizao deste objetivo. No entanto, as provveis resistncias que os sindicatos oporo a medidas que coloquem em

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questo o poder por eles adquirido provavelmente atenuaro o impacto das medidas pretendidas. Reencontramos, assim, o ltimo aspecto.

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IV A arquitetura administrativa
A idia central da reforma do Estado a respeito da arquitetura administrativa distinguir claramente as funes ditas estratgicas, pertencentes ao Estado central, e as funes operacionais de execuo, que devem se originar de estruturas perifricas (servios descentralizados, estabelecimentos pblicos, e mesmo parceiros privados): como indica o documento de trabalho, no pertencem ao Estado central, de maneira genrica, tarefas relativas a assuntos de gesto ou de prestao de servios. Estas devem ser de responsabilidade dos servios operadores, servios descentralizados de competncia nacional ou territorial ou estabelecimentos pblicos.39 Esta orientao compartilha da mesma orientao das reformas que, em inmeros pases ocidentais40 levou a distinguir, conforme o modelo aplicado no Reino Unido aps o relatrio Next Steps de 1988,41 as responsabilidades de elaborao de polticas, distribudas pelos departamentos ministeriais, das tarefas de gesto, confiadas a agncias autnomas: a Frana permaneceu margem deste movimento, ainda que centros de responsabilidade tenham sido institudos em carter experimental, no mbito da renovao dos servios pblicos mas sua fonte de inspirao foi totalmente diferente daquela 42 e que estruturas explicitamente qualificadas de agncias tenham sido criadas, particularmente no domnio social e em questes do meio ambiente; 43 mas uma srie de relatrios havia preconizado recentemente que o recurso a esta frmula constitua um meio de transformao das estruturas administrativas.44 Alm das crticas suscitadas pelas condies nas quais estas operaes de reestruturao foram conduzidas, 45 e pelos efeitos perversos que freqentemente produziram, 46 convm notar que o postulado segundo o qual a distino entre funes estratgicas e operacionais garantiria uma boa gesto cada vez mais contestado nos pases que o puseram em ao: a idia de que seria possvel estabelecer uma linha de demarcao clara entre a elaborao e a execuo, ou ainda entre poltica (encarregada de definir as orientaes) e a administrao (encarregada de execut-las) parece no apenas irrealista mas tambm custosa e, no limite, contrria ao imperativo de eficcia; ela privaria a poltica dos meios de ao necessrios, implantando uma forma de governo distncia, e

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impossibilitaria um controle real sobre os servios que se tornaram autnomos. Tambm o modelo das agncias autnomas foi parcialmente questionado em certos pases que o haviam executado:47 em ltima instncia, a gesto dos assuntos pblicos seria mais eficaz quando da responsabilidade dos ministrios integrados, nos quais se articula a orientao poltica e a execuo, e no repartidos em departamentos centrais e agncias executivas. Podemos, ento, perguntar pelo fundamento da concepo da arquitetura administrativa sobre a qual se assenta a reforma do Estado. Este postulado determina um conjunto de mudanas que visam consolidar cada um destes nveis ou plos da ao pblica. 1) Do lado das funes operacionais, a reforma do Estado preconiza um poderoso movimento de delegao de responsabilidades;48 ela se situa, neste ponto, no centro da poltica de renovao do servio pblico que elevou a descentralizao condio de regra geral da repartio de atribuies e de meios nos servios do Estado (art. 1 da carta da descentralizao de 1 de julho de 199249) e conferiu aos servios descentralizados uma maior liberdade de gesto (especialmente pela utilizao em seu benefcio da frmula dos centros de responsabilidade). Trata-se, segundo o documento de trabalho, de concluir, garantir e comandar a descentralizao, particularmente atravs de novas transferncias de responsabilidade na direo dos servios descentralizados, e da afirmao de sua autonomia de gesto: previsto que o modo de gesto dos crditos de funcionamento presentemente utilizados pelos centros de responsabilidade ser estendido totalidade dos servios descentralizados e que, mais alm, sero experimentadas novas flexibilizaes no mbito dos contratos de servio. Por outro lado, e sobretudo, medidas de simplificao da organizao territorial, j projetadas, sero implantadas; uma tal simplificao evidentemente indispensvel tendo-se em conta a complexidade do sistema francs de organizao territorial. Para alm destas medidas, convm assinalar que a unidade dos processos de descentralizao (territorial ou funcional), assim como sua freqente superposio, so, deste momento em diante, percebidas claramente; passamos, assim, para uma viso global da descentralizao, inserida numa problemtica centro/periferia. As funes operacionais podem ainda ser confiadas a estruturas personalizadas (estabelecimentos pblicos), mesmo a outros personagens (coletividades territoriais, organizaes profissionais): o Estado adentra, ento, a lgica de uma parceria que, nos termos do documento de trabalho, constituiria, em inmeros domnios, o meio

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mais eficaz de mobilizar as vontades e os meios. Em se tratando da gesto personalizada, o desenvolvimento atual da frmula das agncias demonstra a preocupao em extrair todas as conseqncias da lgica da personalizao inerente ao estatuto do estabelecimento pblico, atravs da atribuio de uma autonomia de gesto aumentada. Quanto atrao de parceiros de fora, evoca-se irresistivelmente a lgica da privatizao: o Estado deve em realidade procurar confiar a terceiros o cuidado com funes das quais ele no seria necessariamente o melhor executor; e esta lgica esteve efetivamente presente, especialmente no Reino Unido, atravs da frmula do market testing, toda vez que se pretendia distinguir funes estratgicas de funes operacionais. Reencontramos, por este vis, o item 1 da circular de 26 de julho de 1995, a respeito da clarificao do campo do servio pblico; mas nenhum elemento de clarificao incidiu sobre os critrios de avaliao da oportunidade de evocar a iniciativa privada. 2) Do lado das funes estratgicas (o documento de trabalho fala, alis, explicitamente de um Estado estrategista), encontramos um conjunto de medidas que visam tornar o Estado central mais eficaz. Esta abertura nova em relao renovao do servio pblico que apresentava somente a idia de avaliao das polticas pblicas, mas tambm em relao ao reformismo administrativo tradicional, que, afinal, pouco se ocupava com a parte mais sedimentada do Estado central; isto , incontestavelmente, um dos pontos centrais da reforma. Convm, todavia, no exagerar a respeito de sua novidade, uma vez que se trata, antes de mais nada, de uma sntese de elementos que at o momento se encontravam dispersos, por exemplo, no que se refere s condies dos recursos ao direito,50 aos procedimentos de preparao oramentria, elaborao e avaliao de poltica pblicas, tutela de empresas pblicas, ao enxugamento das estruturas ou, ainda, renovao da gesto pblica; a nfase colocada sobre a poltica patrimonial do Estado , inversamente, especfica. O elemento mais interessante, que no deixa de nos espantar, a nfase dada ao reforo das capacidades de elaborao das polticas pblicas, que conduz reativao da concepo, tradicional na Frana, de um Estado crebro da sociedade: o Estado encontrase, com efeito, referendado no seu papel de previso a funo estatstica e estudos econmicos deve ser racionalizada prospectiva, mas tambm de planificao, atravs da reforma pretendida do Comisso Geral do Plano: o Estado estrategista no , portanto, de modo algum, um Estado modesto, mas, como dizia o presidente da Repblica,51 um Estado forte, capaz de construir um projeto

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de desenvolvimento e de manter a coeso social. Podemos nos perguntar se esta viso, to gaulliana, ainda compatvel com o processo de internacionalizao em curso. A reforma do Estado impele o movimento de fragmentao do Estado, perceptvel a partir dos anos oitenta, ainda antes, pela delegao sistemtica de responsabilidades de gesto e de autonomizao dos servios gestionrios; ela pretende, no entanto, paralelamente, preservar a coerncia das polticas pblicas atravs de um reforo da capacidade estratgica do Estado central: uma tenso existe, assim, entre dois movimentos contraditrios, fundados na aposta gerencial da dissociao entre o operacional e o estratgico. Por todos estes aspectos, a reforma do Estado atinge, verdadeiramente, a concepo tradicional do servio pblico: a conduo da mudana tende a promover um estilo consensual de gesto no interior das estruturas administrativas; a relao administrativa modificada pela promoo da figura do usurio cidado; a funo dos agentes flexibilizada pela introduo da gesto descentralizada de recursos humanos; por fim, a arquitetura administrativa deve ser reordenada em torno dos plos estratgico/operacional. O ponto cego continua sendo, todavia, o problema da posio do servio pblico na economia e na sociedade. A reforma do Estado no d, com efeito, respostas claras a este problema, a despeito das afirmaes tericas sobre a importncia dos servios pblicos e o apego concepo francesa do servio pblico. No que concerne posio dos servios pblicos com relao ao mercado, convm lembrar que uma ligao estreita foi estabelecida na Frana entre servio pblico e monoplio: consideramos por muito tempo que o servio pblico implicava o monoplio; supunha-se que os interesse coletivos, que justificaram sua instituio, no poderiam ser protegidos seno na ausncia de concorrncia. A regresso dos monoplios pblicos, ao menos no domnio econmico, sob a presso europia, coloca a questo de se saber como garantir a realizao das finalidades do servio pblico num contexto de concorrncia. Segundo o documento de trabalho, o Estado deve zelar ao mesmo tempo pelo cumprimento dos objetivos do servio pblico e pelo respeito a regras leais de concorrncia; um pouco como a quadratura do crculo, ainda que a funo de regulao seja organizada com cautela; o dispositivo previsto pela lei das telecomunicaes servir, evidentemente, sobre este ponto, como referncia.

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Quanto ao lugar dos servios pblicos na sociedade, um conjunto de questes permanece referentes ao grau de especificidade dos servios com relao s outras atividades sociais,52 s finalidades que lhes so destinadas, esfera a eles destinada. Ainda sobre todos estes pontos, a reforma do Estado no traz elementos de resposta: mas poderia faz-lo, uma vez que estas questes so, por essncia, abertas, e dependem, antes de mais nada, de uma dinmica social e poltica.

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Notas

1 CHEVALLIER , J., Le service public, 3 ed. Paris: PUF, 1994, Col. "Que sais-je?" 2 Circular de 26 de julho de 1995 relativa preparao e execuo da reforma do

Estado e dos servios pblicos, JO de 28 julho de 1995, p. 11217.


3 Rflexion prparatoire la reforme de l'Etat", Documento de trabalho publicado

em 8 de maro de 1996, 81p.


4 Circular de 23 de fevereiro de 1989 relativa renovao do servio pblico, JO

de 24 de fevereiro de 1989, p. 2526. C HEVALLIER , J., A poltica francesa de modernizao administrativa, In L'tat de droit-Mlanges en l'honneur de Guy Braibant, Paris: Dalloz, 1996, pp. 69-87. 6 Ver "Les administrations en Europe: d'une modernisation l'autre", RFAP, n 75 julho setembro de 1995. 7 THOENIG, J., C. fala a respeito destas "medidas muito heterclitas" relativas a um verdadeiro "inventrio Prevert" (Reforma da administrao e reforma do Estado, In Revue politique et parlementaire, n. 982, maro/abril 1996, p.56). 8 CHEVALLIER , J., Os funcionrios e a modernizao administrativa, Revue administrative, n. 271, janeiro de 1993, pp. 5 e seguintes. 9 Esta verso permanece fiel s orientaes definidas no documento de trabalho de maro (ver a apresentao feita pelo primeiro-ministro na Ouest France, no dia primeiro de julho, e a entrevista do Ministro da Funo Pblica do mesmo dia): ele prev tornar a administrao "mais simples", particularmente pela supresso de um certo nmero de autorizaes administrativas e da multiplicao de casos nos quais a no resposta da administrao vale como um acordo tcito, "mais prximo dos cidados, pela reafirmao da desconcentrao, "mais moderna e mais responsvel, por uma srie de medidas destinadas a favorecer uma maior eficcia de ao pblica: no que concerne aos agentes, o ponto essencial reside na elaborao de uma "nova forma de avaliao individual". 10 Decreto n. 95 1007 de 13 de setembro de 1995, relativo ao comit interministerial para a reforma do Estado e comisso para a reforma do Estado, JO de 14 de setembro de 1995, p. 13558. 11 Trata-se, segundo J. Chirac (Le Monde, 6 de maio de 1995) de "reencontrar o equilbrio dos poderes que o general de Gaulle havia desejado": "pouco a pouco o poder poltico diluiu-se em favor da administrao que , por natureza,
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conservadora e reticente a mudanas"; " necessrio restabelecer a primazia do poder poltico, ficando a administrao destinada s funes de proposio e execuo que lhe so prprias". 12 Na origem, o plano trienal deveria ser publicado no final de dezembro; aps a etapa intermediria e nova do documento de trabalho submetido consulta dos interesses, os prazos foram ampliados, primeiro para abril, depois para junho, e, por fim, o excesso de formalismo acabou sendo abandonado. 13 Rflexion prparatoire, p. 5. 14 A circular de 23 de fevereiro de 1989 insistia sobre a necessidade da "proteo do pessoal e de suas organizaes sindicais" para a estratgia da reforma; de fato, as posies dos sindicatos relativas "renovao do servio pblico" foram elencadas a partir da adeso desconfiana. 15 Os ciclos de qualidade vieram, assim, abalar as estruturas oficiais de participao, sobre as quais se apia o poder sindical na funo pblica. 16 L'tat dans tous ses projets un bilan des projets de service dans l'administration, Paris: A documentao francesa, 1994. 17 Isto foi visto com os ciclos de qualidade (CHEVALLIER , J., Le discours de la qualit administrative, RFAP n. 46, 1988, pp. 21 e segs.) ou ainda com as novas prticas de descentralizao da gesto de crditos ou da avaliao de agentes (CURAPP, L'valuation dans l'administration, Paris: PUF, 1993). Como assinala justamente J. C. THOENIG (op. cit. p. 57), a reforma administrativa antes de tudo "um assunto de dinmica de terreno, ou seja, de confrontao entre experimentaes e situaes diversificadas": trata-se de "impelir o terreno a tomar iniciativas, fornecer-lhe autonomia e avaliar os resultados deste modo obtidos", mais do que lhe dizer, "em seu lugar, o que se deve fazer" ou de enunciar "medidas que ele j utiliza". 18 A nuance importante na medida que os servios pblicos podem ser levados, em nome de um "interesse geral" do qual o Estado o nico juiz, a tomar medidas eventualmente contrrias aos interesses especficos e categorias dos seus usurios o que leva a legitimar a primazia da oferta (administrativo) sobre a demanda (social). 19 O relatrio Picq (L'Etat en France: Servir une nation ouverte sur le monde, Paris: A documentao francesa, 1995, col. "Rapports officiels") pretendia, tambm ele, "situar os cidados no centro da administrao". 20 CHEVALLIER , J., Figures de l'usager, In Psychologie et science administrative, Paris: PUF, 1985, pp. 44 e segs. 21 Rflexion prparatoire, p. 5. 22 Circular de 30 de maio de 1996, relativa codificao dos textos legislativos e regulamentares, JO de 5 de junho de 1996, p. 8263. 23 O documento dos servios pblicos de 1992 acrescentara: transparncia, participao, simplificao. 24 Rflexiom prparatoire, p. 4. 25 Rflexion prparatoire, p. 4. 26 Ver BULLINGER, M., ed., Von der brokratischen Verwaltung Smanagement zum (De ladministration bureaucratique au management administratif) Colquio franco-alemo, Friburgo 26-27, junho 1992, Verwaltung 2000 1993 (ver especialmente as contribuies de R. Drago, M. Le Clainche, J., Chevallier, M. Fromont, D. Truchet). 27 Ver MONNIET, M., Les dcisions implicites d'acceptation de l'administration, Paris: LGDJ 1992, e tambm Fromont, M., op cit.

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28 C OLLIN D EMUMIEUX , M., Quelques lments nouveaux sur les dcisions

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implicites d'acceptation, Les Petites affiches, 1996. 29 Circular de 15 de maio de 1996, relativa execuo do plano de reforma do Estado: reduo do nmero de autorizaes e declaraes administrativas prvias, JO de 27,28,29 de maio de 1996, p. 7922. 30 S devem ser mantidos regimes fundados no interesse pblico indiscutvel e atual, justificando uma interveno administrativa prvia. 31 A experimentao iniciou em 1 de janeiro de 1996 para a totalidade dos projetos de lei (exceto as leis de finanas), devendo ser feito um balano ao final do primeiro semestre; aps o dia 1 de julho de 1996, ela foi estendida para a totalidade dos decretos regulamentares no Conselho de Estado, e uma avaliao global deve ocorrer no fim de 1996. 32 Circular de 21 de novembro de 1995, relativa experimentao de um estudo de impacto acompanhando os projetos de lei e de decreto no Conselho de Estado, JO de 1 de dezembro de 1995, p. 17566. 33 Segundo o documento de trabalho, Os funcionrios so a principal riqueza do Estado p. 4. 34 V ERRIER , P. E., Les spcificits du management public: le cas de la gestion des ressources humaines, Politiques et management public n. 4, 1989, pp. 47 e segs. 35 Sobretudo com o modelo CHEOPS: ver Badeyan G. Un nouvel instrument pour la politique de l'emploi dans la fonction publique: CHEOPS, Bulletin RCB, n 50, setembro 1982, p.15 e segs., e tambm: Notion et connaissance des effectifs dans la fonction publique: la diversit des points de vue In Revue administrative, n 232, 1986, p. 393 e segs. Ver o suplemento La gestion prvisionnelle des persolnels, In Cahiers franais, n 197, julho-setembro 1980, sobre a funo pblica. 36 Ver por exemplo V ERRIER, P. E., Y a-t-il de mauvais fonctionnaires? Remarques sur l'infaillibilit administrative et la notation, "Politiques et management public", 1989, n. 2, pp. 81 e segs., GONZALES, J., En finir avec la notation des fonctionnaires, Regards sur l'actualit, setembro/outubro de 1989, pp. 23 e segs. 37 RANGEO, F., La notation des fonctionnaires en question, Politiques et management public n. 2, 1992, pp. 193 e segs. 38 Mesmo neste contexto, as oposies podem ressurgir na fase de aplicao; por isto que a despeito das vantagens concedidas, o procedimento de reclassificao suscitou o descontentamento social da PTT (B ARREAU, J., La reforme des PTT quel avenir pour le service public? Paris: La Dcouverte, 1995). 39 Rflexion prparatoire, p. 31. 40 Ver La rforme de gestion: agences gouvernementales et administrations centrales, Revue internationale des sciences administratives n. 4, 1995. 41 O relatrio preconizava a transformao dos servios prestadores de servios e cuja atividade pudesse ser individualizada em "agncias de execuo" (Executive Agencies), dispondo de maior autonomia de gesto, e dirigidas por um Chief Executive, nomeado por um perodo de cinco anos e pessoalmente responsvel por seu desempenho (ver particularmente S TEVENS , A., Les agences d'excution et leur impact sur le Civil Service, in RFAP, n. 55, 1990, pp. 485 e segs.): em 1992, 75 agncias deste tipo j haviam sido criadas, 300 000 agentes, praticamente a metade do Civil Service nelas trabalhava; quando a aplicao do programa estiver concluda, 79% dos funcionrios estaro vinculados a 173 agncias.

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42 No apenas os centros de responsabilidades instalados em carter experimen-

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tal (209 em 1 de janeiro de 1994) beneficiam-se de uma flexibilizao oramentria, mas, sobretudo, a frmula beneficia quase que exclusivamente os servios descentralizados. 43 BRAUD, C., La notion dagence en France: ralit juridique ou mode administrative?. Les Petites affiches n. 104, 30 agosto de 1995, pp. 4 e segs. Do modo como atualmente concebida na Frana, a agncia simplesmente uma variante do estabelecimento pblico que se caracteriza pela injeo de competncias tcnicas, pela introduo de dispositivos de avaliao e sano dos resultados, enfim, por uma autonomia de gesto nos aspectos financeiro e de pessoal. 44 O relatrio Blanc do XI plano (1993) faz dela uma meio privilegiado de descentralizao funcional: o Conselho invoca a si mesmo no relatrio de 1993 para "aprofundar uma reflexo sobre as agncias"; enfim, o relatrio Picq incita a "criar novas agncias para gerir de outro modo o servio pblico". 45 Para B. HOGWOOD (Les familles de Whitehall: les administrations centrales et les types d'agences en Grande-Bretagne , RISA, op. cit. pp. 587 e segs.), "a iniciativa Next Steps no foi bem definida, nem executada". 46 Ver por exemplo HOOD, C., L'volution de la gestion publique au RoyaumeUni et la suppression des privilges de la fonction publique, RFAP n. 70, 1994, pp. 295 e segs. 47 Particularmente na Dinamarca (T.B. Jorgensen e C. A. Hansen) e nos Pases Baixos (W. Kickert e F. Verhaak) RISA, op . cit. 48 Rflexion preparatoire, p. 31. 49 Decreto n. 92.601 de 1 de julho de 1992, sobre o protocolo de descentralizao, JO de 4 de julho de 1992, p. 8898. 50 Os termos da circular Jupp de 26 de julho de 1995 se aproximam, neste ponto, dos da circular Rocard de 25 de maio de 1988. 51 No seu discurso de 3 de fevereiro de 1996, J. Chirac insistia na idia de que o "Estado no deve ser modesto. So seus servidores que possuem o dever da modstia. J o Estado, ele deve ser grande. 52 A confrontao com a noo europia de "servio universal" contribuiu para melhor esclarecer suas implicaes. Ver, por exemplo, Debene, M., "Sur le service universel: renouveau du service public ou nouvelle mystification?", In Actualit juridique Droit administratif, maro de 1996, pp. 183 e segs. e tambm "Le service public et la construction communautaire", Revue franaise de droit administratif, 1995, n.3.

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Resumo Resumen Abstract

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A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico Jacques Chevallier O artigo pretende avaliar os efeitos da reforma do Estado sobre a concepo francesa tradicional do servio pblico, a qual repousaria sobre trs dimenses: a funcional, relativa extenso da esfera da gesto pblica, a axiolgica, pertinente aos valores que governam seu funcionamento e a jurdica, associada ao conjunto de leis que a ela se aplicam. O autor sustenta que a iniciativa de reforma do Estado teve repercusso nos seguintes aspectos: a conduo da mudana, pela promoo de um estilo consensual de gesto no interior das estruturas administrativas; a relao administrativa, modificada pela promoo da figura do usurio-cidado; o estatuto dos agentes, flexibilizado pela introduo da gesto descentralizada de recursos humanos e a arquitetura administrativa, reordenada em torno dos plos estratgico e operacional. O autor afirma que a reforma do Estado no contempla um ponto fundamental, qual seja, o problema da posio do servio pblico em relao economia e sociedade.

La reforma del Estado y la concepcin francesa de los servicios pblicos Jacques Chevallier El artculo pretende evaluar los efectos de la reforma del Estado desde el punto de vista de la concepcin francesa tradicional del servicio pblico, la cual estara basada en tres puntos: la funcional, que se refiere al alcance de la gestin pblica, la axiolgica, pertinente a los valores que gobiernan su funcionamiento y la jurdica, asociada al conjunto de leyes a las cuales se aplica. El autor sostiene que la iniciativa de la reforma del Estado repercuti en los siguientes aspectos: la conduccin al cambio, tras la promocin de un estilo consensual de gestin en el interior de las estructuras administrativas; la relacin administrativa, modificada por la promocin de la figura del usuario-ciudadano; el estatuto de los agentes, flexibilizado por la introduccin de una gestin descentralizada de recursos humanos y la arquitectura administrativa, reordenada alrededor del polo estratgico y del operacional. El autor sostiene que la reforma del estado no contempla un punto fundamental que es el problema de la posicin del servicio pblico con relacin a la economa y a la sociedad.

The reform of the State and the French concept of public service. Jacques Chevallier The article aims at the evaluation of the effects of the reform of the State on the traditional French concept of public service, which is based on three aspects: the functional aspect, relating to the size of the public management domain; the axiological aspect, which has to do with the values that govern its operation; and the legal aspect, associated with the set of laws that are applicable to it. The author argues that the State reform initiative made an impact in the following aspects: the management of the change, by promoting a management style, within

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Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil?

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

Lvia Barbosa

l. Introduo
Quando polticos, intelectuais, imprensa e classe mdia em geral discutem a administrao pblica no Brasil falam, quase sempre, da necessidade imperiosa de se implantar uma meritocracia no pas. Afirmam que falta um sistema que privilegie o mrito e as pessoas que efetivamente trabalham. Os critrios utilizados na avaliao dos funcionrios e na concesso das promoes so sempre criticados e vistos como fundamentados em interesses polticos, nepticos e fisiolgicos, que excluem qualquer mensurao de desempenho, eficincia e produtividade. 1 O preparo dos avaliadores bem como as metodologias utilizadas tambm no escapam s crticas. O interessante acerca desta discusso o tom de excepcionalidade e novidade em que ela vem envolta, sempre que vem tona, como se o Brasil fosse um caso especial e a adoo da meritocracia nos colocasse no primeiro mundo. Duas perguntas cabem, de imediato. Primeiro: ser que se justifica o carter de novidade e modernidade, que quase sempre acompanha as discusses sobre o estabelecimento de uma meritocracia no servio pblico federal brasileiro? Segundo: ser que cabe o tom de excepcionalidade, no nosso caso? A resposta primeira pergunta no, se considerarmos a evidncia histrica, tanto geral como especfica. Sistemas meritocrticos no so uma inveno da modernidade e, no Brasil,
Lvia Barbosa professora do Departamento de Antropologia da Universidade Federal Fluminense e doutora em Antropologia Social

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desde 1824, possvel registrar a presena de um sistema meritocrtico, em termos de formulao jurdica. Portanto, se h mais de um sculo e meio j existia a iniciativa de se estabelecer entre ns um sistema deste tipo, a questo que me parece mais relevante : por que essa forma de hierarquizao no consegue se reproduzir e, principalmente, encontrar legitimidade na nossa sociedade, considerando-se que, depois daquela data, foram formulados e postos em prtica vrios planos que procuravam estabelecer uma meritocracia no servio pblico brasileiro? 2 A resposta segunda questo tambm no. Qualquer reviso da bibliografia especializada indicar que a questo da meritocracia e da sua avaliao polmica para toda a teoria da administrao moderna e envolve uma dimenso poltica no s no Brasil como em outros pases tambm. A partir dessas constataes, cabe perguntar em que medida um novo plano de avaliao de desempenho que hoje aparece atrelado reforma do Estado poder atingir os resultados almejados? Ou melhor, ser que desta vez vamos? No acredito. Por que no acredito? Porque estaremos, mais uma vez, tentando resolver por decreto, ou seja, por mecanismos jurdicos e formais, uma problemtica que no pode ser resolvida dessa maneira. A questo no a existncia de um sistema de meritocracia no servio pblico brasileiro, mas sim a sua legitimidade na prtica social. Ou melhor, a transformao deste sistema meritocrtico existente no plano formal e no plano do discurso, em uma prtica social meritocrtica. Esta transformao, contudo, no surgir como uma conseqncia natural de bons e modernos planos de avaliao de desempenho, porque, na realidade, j tivemos vrios deles. No vir nem de avaliadores treinados e preparados para execut-los, nem da vontade poltica de um nico governo. A questo , a meu ver, muito mais ampla e no ser resolvida, automaticamente, apenas com a reforma do Estado, nem com a introduo de uma nova metodologia de aferio de desempenho. No creio que avanaremos muito mais para alm de onde j nos encontramos, se no for entendida a raiz da diferena entre a existncia de sistemas meritocrticos formais e sua legitimidade prtica; o que desempenho e mrito para diferentes grupos da sociedade brasileira; como as diferentes percepes destas categorias culturais se relacionam com outros valores centrais na nossa dinmica social como senioridade, lealdade, dedicao e relaes pessoais; o que significa, do ponto de vista sociolgico, no Brasil, excluir por falta de desempenho e, finalmente, como esses temas se relacionam

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com fluxos culturais mais amplos estou me referindo s teorias da moderna administrao de recursos humanos e s mudanas nas relaes de trabalho em curso no mundo capitalista. Em suma, no creio que avanaremos muito mais se no entendermos o que realmente est sendo dito neste debate cultural pelos diferentes grupos que dele participam. A partir do que foi dito, creio que a melhor maneira de enriquecermos nossa compreenso sobre este tema olharmos a questo da meritocracia em um contexto mais amplo, comeando por seu tratamento no interior da teoria da administrao, passando em seguida a analis-la em uma perspectiva intercultural e, posteriormente, sob uma tica histrico-sociolgica, no interior da sociedade brasileira. Desta forma, talvez possamos nos confrontar com velhos mitos a seu respeito e v-la no como mais um fracasso da sociedade brasileira, mas como uma leitura especfica de um determinado conjunto de valores que engendra uma dinmica social que coloca em confronto uma prtica no meritocrtica e uma representao social da realidade que privilegia princpios de uma sociedade moderna e igualitria.

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2. Meritocracia, avaliao de desempenho e teoria de administrao


Embora o discurso poltico e o da teoria de administrao no deixem transparecer a complexidade do tema, bom ter-se claro que meritocracia e avaliao de desempenho so temas extremamente polmicos, no s no Brasil como em outros pases, alm de serem questes controversas para a teoria de administrao moderna, tanto no mbito do servio pblico como no das empresas privadas. Do ponto de vista histrico, a poltica de avaliar as pessoas e suas respectivas produes como um procedimento administrativo regular no interior das organizaes comea mais ou menos junto com a revoluo nas relaes de trabalho trazida por Frederik Taylor. Quando, no incio da revoluo da produtividade trazida pela administrao cientfica, Taylor sugeriu a aplicao de seu mtodo de eficincia administrao de pessoal, ningum imaginou na poca a grande quantidade de problemas que estava surgindo. Uma coisa medir a eficincia de mquinas e linhas de produo, que podem ser objetivamente medidas. Outra, julgar, comparar, avaliar e medir

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as produes humanas, que possuem caractersticas difceis de serem objetivamente avaliadas. Mesmo assim, durante um longo perodo e ainda hoje em alguns lugares, desempenho ficou associado s produtividade, quantidade de trabalho. A filosofia por trs desse tipo de poltica de avaliao estava assentada em uma viso de mundo estritamente industrial e empresarial que visava identificar quem trabalhava e quem no trabalhava, melhor dizendo, quem produzia e quem no produzia. A partir da dcada de vinte, com a escola das Relaes Humanas e sua nfase eminentemente humanista, a viso da avaliao de desempenho, como um artifcio punitivo e controlador da produo, comea a ser nuanada. A viso do homo economicus, respondendo apenas aos planos de incentivos salariais foi substituda pelo homo socialis, que responde melhor a incentivos sociais e simblicos. Entretanto, em um perodo bem mais recente que a avaliao de desempenho, como uma poltica importante de recursos humanos, foi incorporada administrao moderna. Ela perde o carter subjacente punitivo, de identificar quem trabalha e quem no trabalha, e adquire o status de termmetro das necessidades e das realizaes das organizaes e dos indivduos. 3 Segundo esta perspectiva, atravs da avaliao de desempenho dos funcionrios de uma instituio, podemos identificar as reas nas quais o treinamento se faz necessrio, se os critrios de seleo utilizados esto realmente adequados, se esto selecionando as pessoas certas para os lugares certos, que funcionrios devem ser remanejados para serem melhor aproveitados etc. Embora a filosofia sobre a avaliao de desempenho tenha mudado e, na poca atual, ela seja concebida como um poderoso instrumento para a orientao e promoo do crescimento pessoal e profissional das pessoas e das empresas, na prtica, contudo, ela uma fonte de atritos, insatisfaes e frustraes para aqueles que a concebem e aplicam, bem como para aqueles que so alvo de sua aplicao. E esta constatao comum e antiga no s no Brasil, como tambm em outros pases, como os Estados Unidos. As insatisfaes e polmicas atreladas avaliao de desempenho existem desde a primeira metade deste sculo. Em 1938, John M. Pfiffner escreveu: No h, provalvelmente, campo que oferea conflito mais agudo entre a teoria e a prtica do que o que diz repeito apurao do merecimento. A teoria diz que seria excelente apurar o merecimento dos empregados de acordo com o seu valor e desempenho das funes. Com isso concorda a adminstrao, assim como os empregados. Mal, porm, se

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tenta pr a idia em execuo, ela bloqueada ou a sua eficcia reduzida por obstculos quase insuperveis. 4 Em 1937, outro especialista norte-americano em recursos humanos, Harvey Walker, afirmava: Os sistemas menos eficientes so olhados com desconfiana pelos empregados e, provavelmente, melhor no ter sistema algum do que ter um que produza resultados nos quais a maioria dos empregados no deposita confiana. 5 Entretanto, o ataque mais famoso de toda a teoria da administrao contra a avaliao de desempenho dos assalariados partiu de Edward Deming, guru norte-americano dos programas de qualidade no Japo, que considera esse processo uma das cinco doenas fatais que atingem a administrao. Segundo Deming, o sistema anual de avaliao de desempenho dos assalariados negativo porque um sistema arbitrrio e injusto, que desmoraliza os empregados, alimenta o desempenho imediatista, aniquila o trabalho em equipe, estimula o medo e a mobilidade administrativa, j que as pessoas mal avaliadas tendem a procurar outros empregos. 6 Outros tericos modernos, como Juran e Ishikawa, ligados tambm aos programas de qualidade, afirmam que se 80 a 85% dos problemas das empresas so de origem sistmica e no da responsabilidade individual dos funcionrios, como avali-los devidamente? Como ser possvel discernir, em um mau desempenho, a parcela de culpa do sistema e a da responsabilidade do indivduo?7 Entretanto, paralela viso anterior encontra-se outra, to antiga quanto a primeira, que v na avaliao de desempenho uma necessidade fundamental para qualquer administrao moderna. Em 1937, Mosher, Kingsley e Stahl afirmavam acerca do assunto: Em concluso, francamente reconhecido que os sistemas de apurao ou avaliao do merecimento revelaram-se, no passado, acima de tudo, rudimentares e imperfeitos processos de apreciao e registro de aptides e hbitos de trabalho. Desde, porm, que eles so preferveis a julgamentos no escritos formulados individualmente pelos administradores, a administrao de pessoal deve aceitar o desafio da situao e fazer por desenvolver instrumentos mais adequados e teis.8

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Outra citao de um gerente da mesma poca uma verdadeira profisso de f acerca da necessidade da avaliao de desempenho: Acredito que, praticamente, experimentamos todos os tipos de sistemas de apurao de merecimento que apareceram. Nem um deles se revelou inteiramente satisfatrio e qualquer um , sem sombra de dvida, melhor do que nada.9 Se quisermos desconsiderar esta questo, afirmando que a bibliografia muito antiga, basta verificar que a considerao de novas tcnicas de seleo, de avaliao, de treinamento e acompanhamento continua sendo um dos temas mais presentes nos seminrios e congressos de administradores, nos artigos de perodicos especializados e nas discusses dirias das organizaes.10 Para aqueles que defendem a avaliao de desempenho, a questo se reduz a encontrar o melhor mtodo de avaliao. Nesta perspectiva, toda a discusso sobre o assunto torna-se uma discusso formal, de como fazer, e no uma discusso substantiva, sobre se desempenho e mrito podem e devem ser medidos e avaliados e em que consistem. As afirmaes de J.B. Probst, embora datadas de 1938, sintetizam todo o dilema que perpassa a administrao moderna ainda hoje.11 Apurar ou no o merecimento no mais a questo. O essencial como apurar o merecimento como apur-lo meticulosamente, facilmente, sem preconceitos e sem levantar antagonismo. Os argumentos a favor da avaliao de desempenho fundamentam-se em dois tipos de causas: uma de natureza pragmtica e outra de cunho psicolgico. A primeira afirma que vrios outros subsistemas da rea de recursos humanos e no s a avaliao de desempenho ensejam tambm distores como o recrutamento, a seleo, a demisso e a movimentao das pessoas no interior da empresa e nem por isso deixam de ser realizados. E a razo para isso muito bvia: toda e qualquer empresa tem que selecionar, encarreirar e excluir pessoas, pois os quadros de uma empresa no so ilimitados nem a insero uma deciso voluntria e unilateral. Portanto, a avaliao, como a seleo de pessoas, uma exigncia lgica do prprio sistema econmico administrativo.

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A segunda se baseia em uma viso acerca da constituio da natureza humana, que bem sintetizada pelas teorias de motivao produzidas nos Estados Unidos por David McClelland, Abraham Maslow, Frederick Herzberg e Victor Vroom. No cabe resenh-las aqui uma a uma, mas, de modo geral, estas teorias afirmam que os atos humanos so movidos por aes racionais, motivadas ou impulsionadas por foras interiores, que visam satisfazer alguma necessidade humana bsica do tipo: achievement, power, expectativa etc. Negar reconhecimento e espao para esses impulsos humanos universais o caminho mais rpido para o desestmulo, a baixa produtividade e a estagnao, pois tira do homem a vontade de crescer e progredir.12 Neste contexto, a avaliao de desempenho, e o resultado que dela advm em termos de mobilidade vertical interna nas empresas, funciona como um instrumento fundamental para a satisfao de algumas dessas necessidades, induzindo as pessoas a tentarem obter resultados melhores com vistas a obterem recompensas maiores. Na prtica, os dilemas criados pelos sistemas de avaliao de desempenho tm sido desde o incio resolvidos pela teoria de administrao e pelos administradores atravs da atribuio de culpa aos instrumentos utilizados para a avaliao. Ou os sistemas utilizados so vistos como inadequados ou os avaliadores so considerados mal preparados.13 O objetivo, ento, encontrar um sistema de avaliao ideal e uma metodologia que consiga, de alguma maneira, neutralizar ou controlar a subjetividade do avaliador. O que se observa, ento, uma crtica permanente ao sistema em uso e a proposta de novos planos que terminam sempre tendo o mesmo destino do que o precedeu. Essa viso das razes dos males da avaliao de desempenho baseia-se na suposio da existncia de uma realidade concreta e objetiva que pode ser captada em sua dimenso concreta, fotogrfica, nos seus mnimos detalhes, e livre da subjetividade do observador, desde que se usem os meios cientficos adequados. O objetivo final a criao de uma engenharia social que consiga mapear e controlar a realidade to exatamente como se imagina que ainda possa ocorrer no mundo fsico. Embora este seja um pressuposto geral da teoria de administrao, existem diferenas (e veremos isso posteriormente) na maneira como as sociedades lidam com essa pressuposio, que refletem o que elas pensam sobre o que meritocracia e quais os problemas que surgem no momento da sua implementao prtica. nesta dimenso que residem as especificidades dos diversos universos sociais a esse respeito.

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O que realmente importante para os nossos propsitos enfatizar que meritocracia e a sua aferio no so uma questo tranqila para a teoria da administrao. Portanto, os descompassos existentes entre ns no so fruto de nenhuma incapacidade nativa de implementao.

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3. Ideologia meritocrtica e sistemas meritocrticos


Seguindo a nossa proposta de analisar as questes da meritocracia e da avaliao de desempenho num contexto mais amplo, importante perceber que, do ponto de vista intercultural, a polmica em torno desses temas configura-se hoje em um debate cultural que j extravasou as fronteiras da administrao e, junto com a idia de cultura, utilizado para explicar ritmos e estilos de desenvolvimento. Por exemplo, o tradicional sistema japons de senioridade, no qual a posio e o salrio de uma pessoa so determinados pelo seu tempo em uma organizao o mrito dos anos visto como estando com os dias contados. 14 Segundo a discusso corrente hoje entre intelectuais, empresrios e administradores na sociedade japonesa, para o Japo continuar crescendo, a mobilidade vertical das pessoas no interior das empresas deve ser determinada pelo desempenho delas e no mais pelo tempo de servio de cada uma. 15 Pergunta-se: que tenses nascero deste movimento de um sistema que privilegia a antigidade para outro que enfatiza o mrito, e como isso ser feito em uma sociedade que sempre trabalhou em grupo e capitalizou o mrito individual para o grupo? Por outro lado, nos Estados Unidos uma sociedade que, via de regra, sempre funcionou considerando o desempenho e o mrito individual das pessoas como o principal ordenador das hierarquias, mensurando-o da forma a mais objetiva possvel discute-se hoje, na era do trabalho em equipe, como estimular essa nova forma de relaes de trabalho e, ao mesmo tempo, continuar a reconhecer a contribuio individual.16 Portanto, esse no um dilema tipicamente brasileiro como muitas vezes se faz crer. Alm do mais, a sociedade brasileira opera no seu interior com vrios e diferentes sistemas meritocrticos. Os concursos pblicos, o vestibular, as entrevistas e a avaliao de curriculum utilizados pelas

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grandes empresas privadas e os seus sistemas de promoo esto todos calcados em uma viso meritocrtica. Um outro aspecto central desta discusso, sistematicamente ignorado, mas que nos permite enfoc-la em uma outra perspectiva, a evidncia histrico-sociolgica do dilema que as sociedades complexas, de forma geral, sempre enfrentaram entre escolher o mrito, a antigidade e o status hereditrio na hora de se organizarem social e administrativamente. Mais ainda, o reconhecimento secular de que a capacidade individual aleatoriamente distribuda entre os diferentes segmentos, sem que isso implique uma concepo igualitria de sociedade. No Japo Tokugawa este debate claro. Nishikawa Joken, no incio do sculo XVIII, sugeria que o Japo deveria seguir o exemplo da ndia, onde grande parte das pessoas, com exceo de alguns poucos funcionrios designados hereditariamente, permanecia analfabeta e ignorante de qualquer coisa que no fosse a lei a que tinha que obedecer, ao contrrio da China, onde os postos na administrao pblica eram ocupados por funcionrios concursados, escolhidos por competncia e independentemente da posio social. Alis, a China Imperial, um antigo modelo para o Japo, em termos culturais, durante sculos, 17 era uma fonte permanente de referncia para esse debate. Ogyu Sorai, um intelectual da poca Tokugawa, contrastava o sistema feudal hereditrio com o governo centralizado, administrado por funcionrios escolhidos por mrito, e afirmava que apenas na China antiga e feudal e no Japo da poca em que ele escrevia, podiam ser encontrados governos estveis e bons. Seus argumentos vo todos na direo de mostrar que o sistema meritocrtico ameaava a ordem social e estimulava a deslealdade dos funcionrios, na medida em que, primeiro, o sistema de exames podia fazer com que um homem de posio inferior se sasse melhor do que um superior e, segundo, estimulasse a deslealdade, pois funcionrios que se movem de um posto para outro no esto ligados por nenhum lao emocional, nem aos seus superiores, nem aos inferiores. O resultado disso, segundo Sorai, era a necessidade de um rgido sistema de controle e punio para vigiar o comportamento desses funcionrios e o estado de suspeio e rebelio que se estabelecia entre eles. Um sculo mais tarde, um outro intelectual japons, Hirose Tanso, alinhavava um argumento dentro dos mesmos parmetros. Segundo ele, como os funcionrios chineses no possuam nenhuma segurana de serem mantidos no emprego, podendo ser dispensados a qualquer momento e nada sendo garantido a seus filhos, eles se

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preocupavam apenas em usufruir de seus momentos de poder sem nenhuma preocupao com as geraes futuras. Essas posies no eram unnimes e eram frontalmente contestadas por outros intelectuais da mesma poca. Ise Sadatake afirmava que nomear funcionrios por nascimento e status como botar gatos para amedrontar ladres e cachorros para caar ratos. Um outro afirmava que o daimyo (senhor feudal) tendia a escolher como seus subordinados pessoas que lhe eram semelhantes em temperamento e habilidades, aumentando, desmesuradamente, as suas prprias deficincias de carter. Kamei Nammei assinala, na mesma poca, que funcionrios apontados por favoritismo no so confiveis aos olhos de seus superiores. Conseqentemente, esses superiores interferem constantemente no trabalho dessas pessoas, de forma que os subordinados perdem tanto a autoridade como o incentivo para trabalharem bem. Mesmo comungando dessas idias, nenhum dos intelectuais japoneses do perodo Tokugawa tinha iluso quanto possibilidade de o sistema hereditrio ser abolido. Por outro lado, os que defendiam o sistema hierrquico de privilgios compartilhavam com os seus oponentes a idia de que, pelo menos em determinado grau, o princpio bsico de um bom governo era promover o mais capaz em detrimento do incapaz. O consenso terminava exatamente onde comeava a questo de at quanto se deveria permitir que o mrito suplantasse a hereditariedade e a posio social. 18 Como podemos ver, tanto a China quanto o Japo so exemplos claros da antigidade e da natureza estrutural do debate acerca de que critrio uma sociedade deve adotar para preencher os seus cargos administrativos e polticos. Ele no veio com a modernidade nem com o sistema econmico capitalista. Mas, podemos perguntar, esta sua natureza estrutural adquire alguma especificidade na poca contempornea e nas sociedades industriais modernas? Certamente que sim. E esta especificidade dada por uma distino bsica, mas raramente feita entre sistemas meritocrticos e ideologia de meritocracia. Meritocracia enquanto, critrio de ordenao social, diferente de meritocracia enquanto ideologia. No primeiro caso, o mrito a capacidade de cada um realizar determinada coisa ou se posicionar em uma determinada hierarquia, baseado nos seus talentos ou esforo pessoal invocado como critrio de ordenao dos membros de uma sociedade apenas em determinadas circunstncias. No segundo, ele o valor globalizante, o critrio fundamental e considerado moralmente correto para toda e qualquer

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ordenao social, principalmente no que diz respeito posio scioeconmica das pessoas. Ou seja, num universo social fundado em uma ideologia meritocrtica, as nicas hierarquias legtimas e desejveis so baseadas na seleo dos melhores. Existe, portanto, uma grande diferena entre sistemas sociais meritocrticos apenas para determinados fins e sociedades organizadas a partir de uma ideologia de meritocracia, onde quase toda e qualquer posio social deve ser ocupada pelos melhores com base no desempenho individual. Desta distino anterior derivam vrias proposies. A primeira que toda e qualquer sociedade reconhece que seus membros individuais (sujeitos empricos) diferem entre si em termos dos resultados que apresentam no desempenho de determinadas funes. Esse reconhecimento, contudo, pode ser socialmente legitimado ou no, atravs do estabelecimento de hierarquias formais especficas, que apenas possuem valor num certo contexto social. Isso significa que o mrito o valor globalizante apenas para determinados fins, por exemplo para a admisso no servio pblico (como era o caso dos mandarins da China Imperial), no implicando a sua utilizao para outros domnios, para os quais esses universos sociais lanam mo de atributos pessoais adquiridos por nascimento ou casamento. A segunda proposio de que no existe ligao necessria entre sistemas meritocrticos e sociedades complexas e, conseqentemente, no h relao excludente entre sistemas meritocrticos e sociedades tradicionais e hierrquicas. Os exemplos da China e do Japo falam por si mesmos. A terceira proposio, derivada da distino entre sistema meritocrtico e ideologia meritocrtica, de que existe uma relao clara entre sociedades modernas, complexas e igualitrias e a vigncia de uma ideologia meritocrtica. Explico melhor. O fato de uma sociedade hierarquizar seus membros para determinados fins, tomando como base os seus atributos e talentos pessoais, no faz dessa sociedade uma sociedade igualitria. Ou seja, ela no vai considerar sempre os indivduos como tabula rasa e os diferenciar entre si apenas atravs dos seus respectivos desempenhos, desconhecendo os atributos adquiridos ou por nascimento ou por status. Em muitas circunstncias, essas sociedades vo ordenar seus membros justamente por esses atributos, que nada tm a ver com o mrito ou o esforo de cada um. As sociedades hierrquicas podem funcionar como meritocrticas em determinadas circunstncias, embora no seja essa sua ideologia globalizante. Elas partem do pressuposto de que as pessoas no so iguais em relao

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a um determinado valor que elas tomam como central e globalizante para a ordenao geral da sociedade. Por outro lado, as sociedades igualitrias tm como princpio bsico o fato de que os indivduos so iguais e que a nica coisa a diferenci-los, para fins de ordenao social, em termos de status, poder econmico e poltico, o desempenho de cada um. De acordo com a ideologia prevalecente no interior das sociedades individualistas e modernas, a posio de cada pessoa no interior da estrutura social deve ser determinada pela capacidade individual, por aquilo que cada um capaz de realizar. Em outros termos, neste tipo de sociedade, o nico tipo de hierarquia desejvel e legtima a que classifica as pessoas exclusivamente por seus talentos e capacidades individuais demonstrados no desempenho de determinadas tarefas e funes. Isso significa que as pessoas so comparadas e classificadas tomando-se como base o desempenho relativo de cada uma, e que nenhum outro fator (relaes pessoais e consangneas, poder econmico e poltico) pode ser levado em conta nesse processo classificatrio, sob pena de invalidar a filosofia central de todo o sistema. A estes so atribudos reconhecimento pblico e formal sob a forma de cargos, salrios, privilgios, status e prestgio. Alm disso, o sistema meritocrtico uma exigncia de uma sociedade democrtica, que, do ponto de vista dos princpios, garante a igualdade de oportunidades para todos. Na medida em que as nomeaes e promoes recaem em indivduos capazes, de competncia reconhecida e comprovada, esse princpio concretizado, pois as oportunidades esto abertas a todos os que demonstram ter competncia e no esto circunscritas s pessoas dotadas de relaes pessoais e de parentesco. Em suma, nesta perspectiva, a meritocracia alia igualdade de oportunidades com eficincia. Se este o valor central que norteia o processo de estratificao e mobilidade social desses universos sociais, nada mais lgico, portanto, do que se estabelecer processos de avaliao que permitam a formao de hierarquias de desempenho, nas quais as posies mais elevadas devem ser ocupadas por aqueles que, comprovadamente, se desincumbiram de forma melhor de um trabalho ou se sobressaram em um determinado domnio. Neste sentido, as hierarquias construdas pelas meritocracias so excludentes, pois elas almejam a seleo do melhor ou melhores. Mais ainda, so duplamente excludentes porque, dentre os selecionados como os melhores, escolhem novamente os melhores para liderar os processos e ocupar os lugares no topo da hierarquia. As sociedades individualistas modernas so simultaneamente

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sociedades que operam atravs de sistemas meritocrticos e tm uma ideologia de meritocracia. Conseqentemente, no contexto destas sociedades, a questo central do debate no mais qual o critrio que deve servir de parmetro para as hierarquias sociais, pois este j est dado mrito/desempenho , mas sim uma questo de ordem prtica: se todos ns queremos os melhores, como selecion-los e que instrumentos utilizar para realizar esta seleo? Tudo que foi dito acima pode parecer muito bvio e muito simples quando explicitado teoricamente, mas quando nos voltamos para a prtica tudo se complica, j que as definies e os critrios sobre o que desempenho e os fatores que entram na sua contabilizao no so unvocos. Lingisticamente, as categorias mrito e desempenho so as mesmas; entretanto, o contedo cultural pode divergir de sociedade para sociedade e no interior da mesma sociedade, gerando interpretaes divergentes. A polmica em torno da questo da meritocracia e da avaliao de desempenho no Brasil origina-se, justamente, dessa atribuio de contedos distintos para uma mesma categoria lingstica por diferentes segmentos sociais e pelo exerccio de um discurso que valoriza a meritocracia como critrio bsico de ordenao social, mas que contrasta, fortemente, com a prtica social de todos os segmentos da sociedade brasileira. Ela se encontra permeada por uma total falta de entendimento sobre o que est sendo dito pelos diferentes grupos envolvidos e pela confuso entre sistema meritocrtico e ideologia da meritocracia. Do ponto de vista formal e jurdico, a sociedade brasileira, de um modo geral, e o servio pblico, de forma particular, encontram-se, sem dvida alguma, organizados como um sistema meritocrtico, tanto para o ingresso quanto para a mobilidade no seu interior. Entretanto, a leitura da realidade emprica pelos diferentes segmentos sociais envolvidos nesse debate elites polticas, intelectuais e servidores pblicos no ratificam o Brasil como uma sociedade ideologicamente meritocrtica. Primeiro, porque outros critrios, como relaes pessoais, de parentesco, de posio social e de antigidade so utilizados, lado a lado com princpios meritocrticos, na colocao das pessoas no interior da nossa estrutura social. E, segundo, porque o significado do que desempenho e a sua importncia relativa aos valores anteriores no a mesma para todos os grupos. A histria da implantao de um sistema meritocrtico no servio pblico brasileiro um exemplo do que falei. Alm de nos demonstrar a existncia desses mtiplos critrios na classificao das pessoas no interior das hierarquias

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administrativas, ela nos sugere, tambm, os diferentes contedos culturais correntes na sociedade do que mrito e desempenho e que levam pessoas de diferentes segmentos a valorizarem vnculos de natureza diversa morais e profissionais com as suas respectivas organizaes.

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4. Sistema meritocrtico e administrao pblica brasileira


4.1. Ingresso A idia de que o servio pblico deva ser estruturado como uma meritocracia , do ponto de vista histrico, bastante antiga no Brasil, embora a impresso do senso comum de que esta discusso recente e moderna. A Constituio de 25 de maro de 1824 delineia claramente os fundamentos de uma meritocracia. O artigo 179, item XIV, reza: Todo cidado pode ser admitido aos cargos pblicos civis, polticos ou militares, sem outra diferena que no seja por seus talentos ou virtudes.19 Este artigo colocava o acesso aos cargos pblicos como uma possibilidade aos indivduos que tivessem virtudes e talentos, ou seja, no os tornava bens exclusivos das nomeaes nepticas e polticas. Como o artigo no especificasse o processo de aferio dos referidos talentos e virtudes, as nomeaes ficavam, na prtica, ao sabor de quem tivesse o poder de nomear. Esta Constituio, no que dizia respeito entrada para o servio pblico, estabelecia, pela primeira vez no Brasil, a possibilidade de um critrio meritocrtico, embora no fornecesse instrumentos para orientar a prtica social na mesma direo. Salvo algumas excees, como o caso da legislao que organizou o Tesouro Pblico Nacional e as Tesourarias das Provncias lei de 4 de outubro de 1831 que, no seu artigo 96, estabelecia alguns critrios para a contratao das pessoas: No se admitir de ora em diante pessoa alguma, seno por concurso, em que se verifique que o pretendente tem os princpios de gramtica da lngua nacional e da escriturao por partidas dobradas e clculo mercantil, unindo a isto boa letra, boa conduta moral e idade de vinte e um anos para

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cima. Os casados em igualdade de circunstncias sero preferidos aos solteiros.20 importante observar, conforme assinalei anteriormente, quando da distino entre sistemas e ideologia meritocrtica, que essa mesma Constituio de 1824, que colocava o mrito/ desempenho individual como uma possibilidade para a admisso ao servio pblico, estabelecia distines entre os indivduos no momento da concesso do direito ao voto. Este era um direito de apenas algumas categorias. 21 No seu interior temos, portanto, tendncias inteiramente opostas. O artigo 179 apontava o mrito como um critrio de acesso ao servio pblico, um outro o 170 afirmava a igualdade de todos perante a lei e os artigos 92, 93, 94 e 95 estabeleciam os critrios para o direito ao voto, critrios estes que excluam do exerccio pleno da cidadania pessoas em determinadas posies sociais e nveis de renda. Para alguns fins, essa Constituio apontava para um sistema meritocrtico, para outros apontava para uma hierarquizao baseada no status e posio econmica. Ela mesclava, do ponto de vista formal e juridico, critrios que hoje se encontram combinados apenas na prtica social brasileira. A primeira Constituio da Repblica de 24 de fevereiro de 1891 no seu artigo 73 reafirma o direito de livre acesso de todos os brasileiros aos cargos pblicos civis e militares, observadas as condies de capacidade especial exigidas pela lei sendo, porm, vedadas as acumulaes remuneradas. Ficou a cargo da lei ordinria dispor sobre os critrios exigidos para a entrada. 22 A Constituio de 16 de julho de 1934 vai inovar duas vezes. Primeiro, no seus artigo 168, reafirma o direito ao livre acesso de todos os brasileiros aos cargos pblicos e inova ao estabelecer que no haveria mais distines de sexo e estado civil, existentes na legislaes anteriores, que asseguravam aos homens casados prioridade na obteno de um cargo pblico em relao aos solteiros. Ou seja, estabelece um critrio universalizante para o ingresso. Segundo, no artigo 170, dispor que a primeira investidura nos postos de carreira das reparties administrativas e nos demais que a lei determinar efetuar-se- depois de exame de sanidade e concursos de provas ou ttulos.23 Com essa disposio, assegura-se o direito universal de acesso ao servio pblico a todos os brasileiros, independente de sexo ou estado civil, atravs de concurso aos seus cargos iniciais, ao mesmo tempo que libera os escales superiores para as nomeaes e influncias polticas, tradio que se mantm, em parte, at hoje. Esta tradio, de alocar os cargos mais altos da administrao para

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as nomeaes polticas, deu origem ao conto de Monteiro Lobato, Luzeiro Agrcola, de 1928, no qual um poeta fracassado pede emprego pblico a um chefe poltico. Este lhe oferece os cargos mais altos e, diante da solicitao do poeta para cargos mais humildes, recebe a resposta: mas para estes, s com concurso.24 As demais constituies 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988 no fazem referncia explcita capacidade individual. Contudo, ao estabelecerem que o critrio de admisso ao servio pblico deveria ser o concurso aberto a todos os brasileiros, deixam implcita a idia de que o anonimato e a impessoalidade que, teoricamente, cercam esse procedimento, selecionam pelo mrito pessoal, por ignorarem atributos sociais como status, poder poltico e econmico, relaes consangneas e pessoais.25 A presena destes dispositivos em todas as constituies no significa, contudo, a consagrao definitiva do mrito como sistema prevalecente na admisso para o servio pblico. No perodo que vai de 1934 at os dias atuais, registram-se avanos e recuos na legislao no que concerne consagrao definitiva do concurso pblico como o nico meio de ingresso. Segundo Couto (1966), de acordo com estatsticas da Diviso de Seleo e Aperfeioamento do DASP, de 1937 a 1962. Inscreveram-se em concurso 695.499 candidatos, dos quais compareceram primeira prova somente 285.852, logrando habilitao, afinal, apenas 75.1555, o que equivale a pouco mais de 10% dos inscritos. Destes, preciso frisar, alguns no chegaram a ser nomeados e outros, por terem conseguido habilitao em vrios concursos, o foram mais de uma vez. Atualmente, o Servio Pblico Civil conta com aproximadamente 677.000 funcionrios, sendo 312.000 da Administrao centralizada e 365.000 da descentralizada, dos quais pouco mais de 100.000 ingressaram atravs de concursos pblicos realizados pelo DASP ou por outros rgos da administrao, que dispunham do seu prprio sistema de mrito. Como facilmente se conclui, as cifras esto a evidenciar que, na batalha das leis, tem sado vencedor o regime do pistolo, com uma diferena superior a 500.000 sobre o seu adversrio, o sistema de mrito. 26 Embora, hoje, no tenhamos dados acurados a respeito do servio pblico brasileiro que nos permitam fazer clculo semelhante ao da era do DASP, a evidncia emprica sinaliza, contudo, para a manuteno de uma situao semelhante. Se considerarmos que,

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at h bem pouco tempo, existiam, no servio pblico brasileiro, inmeras tabelas especiais que permitiam a contratao de pessoas sem concurso e a prtica, bastante comum e sustentada politicamente por vrios grupos, de se efetivar os contratados e os chamados trens de alegria das vsperas de fim de mandato a proporo de no concursados para concursados certamente seria bem maior.27 Antes de prosseguirmos, acho importante registrar que, necessariamente, no a existncia ou no de um dispositivo como o concurso que garante que um determinado sistema privilegie o mrito. Existem sistemas meritocrticos que no selecionam os melhores por um concurso e sim pelo desempenho j comprovado em determinadas tarefas ou pela qualificao. Entretanto, no Brasil, e voltarei a esse ponto mais adiante, o concurso um elemento paradigmtico na legitimao de meritocracia. Na realidade, existe no plano das representaes na nossa sociedade uma superposio entre instrumentos democrticos, como o caso do concurso, e sistemas meritocrticos. 4.2. Mobilidade interna Da mesma forma que o ingresso no servio pblico brasileiro esta centrado na idia do mrito de cada um seja explicitamente, co-mo na Constituio de 1824, seja implicitamente, como nas demais , via concurso, a mobilidade vertical ou a promoo tambm concebida no interior da nossa administrao federal como devendo ser o resultado do desempenho de cada um.28 A partir da chamada lei do reajustamento lei 284 de 28 de outubro de 1936 que pode ser considerada o incio da administrao moderna no servio pblico brasileiro , foi institucionalizado o sistema do mrito atravs do concurso e foram fixadas as diretrizes do primeiro plano de classificao e de avaliao de desempenho e cargos. Os ltimos sistemas colocados em vigor em 1966, 1977 e 1980 reafirmam a meritocracia como o critrio absoluto e condicionam a promoo por antigidade a um bom desempenho. Ou seja, embora esses planos de avaliao contemplem a progresso por antigidade, a sua concretizao depende, pelo menos no papel, da avaliao de desempenho do funcionrio. Por exemplo, o plano de 12 de julho de 1960, promulgado pela lei n 3780, que reestruturava a carreira do servidor pblico federal, estabelecendo os critrios para a promoo por merecimento e por antigidade pela metodologia da escala grfica, estabelece que somente poder ser promovido por

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antigidade o funcionrio que tiver obtido, pelo menos a metade do mximo atribuvel (50 - 2 = 25). De fato, em se tratando de servidor descumpridor de seus deveres funcionais ou inapto para exercer atividades mais relevantes que as atuais, no deve a Administrao premilo com promoo mesmo que seja o mais antigo na classe. 29(?) E continuava : ... a rigor, no deveria haver promoes por antigidade, mas exclusivamente por merecimento. A razo bvia: o funcionrio deve estar comprovadamente apto a desempenhar as tarefas especficas da classe para a qual promovido. E essa condio fundamental no satisfeita pela simples circunstncia de ser o funcionrio mais antigo na classe anterior, mas sim atravs de criteriosa aferio de sua eficincia funcional e das qualificaes exigidas para o desempenho daquelas atribuies... 30(?) O sistema de 24 de outubro de 1977, promulgado pelo decreto n 80.602, que institua a avaliao de desempenho no servio pblico federal pelo mtodo da distribuio forada, chegou ao ponto de extinguir a promoo por antigidade. De acordo com este plano, somente 20% dos funcionrios poderiam receber avaliao MB (muito bom ), 70% de avaliao B (bom), e 10% de R (regular). O sistema atual, seguindo o modelo de 1960, submete, tambm, a promoo por antigidade, teoricamente, avaliao de desempenho. Digo teoricamente porque, na prtica, as pessoas so automaticamente promovidas. Por exemplo, no caso dos professores universitrios, a cada interstcio de 24 meses a pessoa pode ser promovida, caso apresente desempenho para isso. De um modo geral, forma-se uma comisso, em cada departamento, que avalia as atividades desenvolvidas e o desempenho do professor candidato progresso ao longo desse perodo. O contedo desses relatrios muito significativo. So relatrios basicamente descritivos das atividades corriqueiras do magistrio, do tipo de curso dado, orientao de alunos etc. ... nos quais no h parmetro que mea ou avalie o que foi realizado. O interessante que so feitos e exigidos como um fator que condiciona a progresso vertical do professor. Na maioria dos casos, eu arriscaria 99,9%, todos

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so considerados com um bom desempenho das suas funes, o que transforma esta promoo em um dispositivo automtico, e a exigncia do relatrio, em um dispositivo estritamente burocrtico. O resultado desse burocratismo com base na descrio de atividades que a maioria dos departamentos das universidades federais est congestionada de professores adjuntos IV, encontrando-se nas categorias inferiores apenas os que entraram mais tarde. Depreende-se disso que, para chegar quase ao final da carreira do magistrio universitrio, basta ficar tempo suficiente no cargo, pois so muito variadas as qualificaes dos professores adjuntos IV: professores com mestrado, com doutorado, com especializao ou apenas com graduao e, tambm, aqueles que fazem pesquisa, escrevem artigos e livros, participam de congressos, orientam alunos e os que s do aula e escrevem no quadro-negro. bem verdade que existem experincias particulares e diferenciadas no seio das universidades pblicas federais a esse respeito. So experincias que procuram estabelecer critrios que, de alguma forma, avaliem o que os professores fizeram nesse interstcio de 24 meses e a qualidade do que fizeram, como por exemplo, a produo acadmica, a participao em congressos etc. .... Entretanto, so iniciativas isoladas que no refletem a mdia do que ocorre no mundo universitrio, embora possamos v-las como expresses concretas de leituras diferenciadas que a questo do desempenho recebe no interior da universidade e a tenso crescente entre elas e o que normalmente praticado. Considerando a evidncia histrica, apresentada anteriormente, resta-nos perguntar em que medida um novo plano de avaliao dos servidores pblicos pode vir a ser, efetivamente, um instrumento poderoso na transformao da meritocracia em uma prtica social legtima? Ser que alguma coisa mudou no contexto do servio pblico brasileiro que indique que este novo plano no sofrer o mesmo destino dos anteriores? E mais, por que no difcil estabelecer sistemas meritocrticos formais, embora seja difcil legitim-los na prtica social? difcil responder a essas questes de forma cabal. Entretanto, parte das respostas pode ser encontrada nos discursos sobre as razes que levaram s modificaes dos diferentes planos de avaliao e nas declaraes de funcionrios sobre a realidade em que vivem.

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Como mencionado, o primeiro plano de estruturao da carreira do servidor pblico foi promulgado a partir da Constituio de 1934. Em 1960, foi proposto um novo plano de reestruturao da carreira do servidor pblico, em substituio ao de 1934. Na poca, apontava-se como um de seus objetivos diminuir a margem de arbtrio que a legislao precedente (decreto-lei n 284, de 28 de outubro de 1936) atribua aos chefes, extinguindo o apadrinhamento de chefes de repartio ou as influncias polticas, que acabavam por preterir os funcionrios mais qualificados. O critrio de classificao dos funcionrios por desempenho, adotado pelo boletim de merecimento, descrito como objetivo e impessoal, propunha, tambm, desafogar os dirigentes (Presidente da Repblica, Ministros de Estado e Presidentes de Autarquias), bem como os parlamentares, da avalanche de pedidos que recebiam, nem sempre possveis de serem atendidos, por se referirem a interesses contraditrios (se atendesse ao A, descontentaria ao B e ao C, e assim por diante). 31 Em 1977 (decreto-lei n 80.602), um novo plano proposto e a argumentao adquire um novo matiz. Ao invs de o objetivo ser apenas neutralizar o apadrinhamento e as relaes pessoais, a implantao de um novo sistema de avaliao em substituio ao de 1960 objetivava, segundo o diretor do DASP na poca, Darcy Siqueira, forar os chefes a efetivamente avaliarem os seus subordinados e fazer vigorar na prtica uma verdadeira meritocracia. Em declarao ao Jornal do Brasil de 25 de outubro de 1977, Darcy Siqueira afirmava que, no servio pblico brasileiro, sempre que se solicita opinio dos chefes sobre os funcionrios, 99% deles so considerados acima da mdia. Para corrigir essa distoro, tinha sido adotada a metodologia da escala de distribuio forada, que definia, a priori, a percentagem mxima de funcionrios que poderia ser considerada de desempenho elevado, mdio ou baixo. Alm dessa inovao, o novo plano tinha como proposta bsica enfatizar as promoes por mrito e extinguir as por tempo de servio. Segundo o diretor do DASP, no servio pblico brasileiro existe o sujeito com 30 anos de servio que nunca fez nada e aquele com 10 anos de servios efetivamente prestados. Ento, precisamos medir atributo. O plano adotado em 1977 durou apenas trs anos. Em 1980, ele foi substitudo por outro que, ao contrrio, voltava a enfatizar a promoo por antigidade. Desempenho ser o critrio utilizado apenas para a progresso horizontal (mudana de referncia salarial dentro da mesma classe) e a antigidade para a progresso vertical, independendo do merecimento do servidor, tendo como requisito

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o interstcio de doze meses, a escolaridade, a habilitao profissional e a formao especializada, quando necessrias ao exerccio da classe a ser provida. Alm desses aspectos, era sempre atribudo o conceito 1 (o mais alto existente), independentemente de qualquer avaliao, aos seguintes servidores: ocupantes de cargos de natureza especial, ocupantes de cargos ou funes de direo e assessoramento superior ou intermedirio em exerccio nos Gabinetes Civil e Militar da Presidncia e no Servio Nacional de Informao; requisitados para o exerccio de cargos e funes de direo e assessoramento superior nos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio, do Distrito Federal e Territrios; afastados para cargos de direo superior em empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes institudas pela Unio e nos servios dos Estados e Municpios; designados membros de rgos colegiados federais. Como sabemos que esses cargos so, na sua maioria, ocupados por nomeaes e o critrio a orient-las predominantemente o das relaes pessoais, fica claro o peso que ainda hoje atribudo a essas relaes, mesmo que no apaream como um critrio explcito. O mais interessante acerca dos motivos invocados para as alteraes dos diferentes planos que eles so os mesmos invocados ainda hoje para justificar a falncia do sistema atual de avaliao de desempenho, no servio pblico. Em pesquisa realizada entre servidores pblicos da administrao direta e indireta, num total de 432 questionrios respondidos como parte de um projeto de anlise cultural de uma empresa estatal, verifiquei que os mesmos dilemas que se encontravam na base das alteraes dos antigos planos continuam presentes ainda hoje. Primeiro, quase todos concordam, em tese, que o mrito e o desempenho devem ser os principais, seno os nicos, critrios de avaliao dos funcionrios. Portanto, do ponto de vista representacional, as pessoas se colocam como adeptas de uma meritocracia. Segundo, todos esto insatisfeitos com o atual sistema, pois, alm de no funcionar em muitos lugares est suspenso , muitas pessoas nem sabem que um dia existiu alguma forma de avaliao. O tipo de sistema de avaliao, o processo, a forma como realizado e os avaliadores, todos so criticados. Terceiro, a desconfiana acerca do sistema total. Ningum confia nos resultados. Verifiquei que as pessoas normalmente acham os critrios injustos (79.1%), assim tambm como os avaliadores (50.7%) e, via de regra, os mais bem avaliados so vistos como apadrinhados, puxasacos dos chefes etc., mesmo que estas pessoas sejam reconhecidas como bons profissionais e de alto desempenho. Ou seja, quem no recebe uma boa avaliao, via de regra, no legitima a boa avaliao alheia. Quarto, descobri que a antigidade como um critrio de

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ascenso vertical vista negativamente por 54.8%, um mal necessrio na medida em que corrige as injustias da avaliao de desempenho e, ao mesmo tempo, um incentivo para a acomodao do funcionrio, na medida em que, trabalhando ou no, o indivduo vai ser promovido de qualquer maneira; os outros 46% consideram que a antigidade deve ser valorizada. Entretanto, ningum a quer fora dos sistemas, o que indica, da parte dos 54%, uma desconfiana em relao aos critrios utilizados. E, por fim mas no menos importante, constatei que os chefes no gostam de avaliar porque isso sempre gera insatisfao entre os funcionrios. Como forma de evitar tenses dessa natureza, eles tendem a avaliar todos positivamente. O que se constata na histria dos critrios de ingresso, nos diferentes planos de avaliao de desempenho, nas argumentaes utilizadas para justificar as alteraes e na pesquisa realizada por mim, entre funcionrios da administrao direta e indireta, que, embora esta esteja aparelhada h bastante tempo, do ponto de vista formal, para avaliar e medir o desempenho dos funcionrios pblicos federais, este processo nunca chegou a ser implementado de forma sistemtica, ficando alguns perodos, como aconteceu na dcada de 1960 e acontece hoje, sem qualquer forma de avaliao. Neste contexto de alterao de planos, observa-se uma inverso hierrquica: o mrito de valor globalizante nas representaes simblicas passa a valor englobado pela senioridade e pela desconfiana acerca do peso das relaes pessoais. Por conseguinte, seria interessante indagar a razo de, na nossa cultura administrativa, mrito e desempenho funcionarem, na prtica, como fatores secundrios senioridade e relaes pessoais. 32 Mais ainda, por que num grande nmero de circunstncias, quando o mrito acionado como critrio, ele no legitimado por quem no foi bem avaliado? Como disse uma das minhas entrevistadas, eu sempre vou achar que injusta, seno comigo pelo menos com um colega. O que se constata, aqui, uma forma de resistncia profunda avaliao, enquanto conceito, princpio, independente dos seus resultados prticos ou possveis efeitos seletivos, que contrasta fortemente com os discursos sobre a primazia do mrito como valor central das hierarquias administrativas. A partir do exposto acima, parece-me que a resposta para um melhor entendimento do que est sendo efetivamente dito, nesse debate sobre meritocracia na sociedade brasileira, reside na questo bsica: o que as pessoas consideram mrito e desempenho? Qual a explicao dada para as diferenas entre os resultados individuais no desempenho de uma mesma tarefa?

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5. Igualdade e desempenho
primeira vista, pode parecer estranho relacionar a idia de igualdade questo da avaliao de desempenho. Igualdade parece ser um valor poltico mais associado a questes, opinies e atitudes relativas a eleies, candidatos, governo e ideologias. Na realidade, a idia de igualdade muito mais do que um tema poltico; ela um valor estrutural nas sociedades modernas, na medida em que se configura como um dos atributos centrais do personagem social caracterstico dessas sociedades o indivduo. Mas, por que igualdade se relaciona com desempenho? Porque, de acordo com a ideologia das sociedades modernas, todos os indivduos nascem livres e iguais. 33 Alm de sujeitos empricos, eles tambm so sujeitos morais. Isso significa que nenhum atributo social do tipo ascendncia, riqueza, status, relaes pessoais etc. pode ser levado em conta no tratamento que a sociedade dispensa aos seus membros. Eles no definem o indivduo. O que define o indivduo uma suposta semelhana moral dada pela existncia de uma dimenso natural/fsica idntica entre todos os seres humanos. Essa semelhana de forma tomada como base de um sistema de direitos ao qual todos devem ter acesso igual. Neste contexto, o nico elemento a diferenciar uma pessoa da outra so as caractersticas idiossincrticas de cada uma delas, ou seja, tanto os seus talentos naturais como a sua disposio interior para realizar o que os norte-americanos chamam de achievement. E a nica hierarquia ideologicamente possvel aquela construda a partir da avaliao dos diferentes desempenhos individuais. Contudo, para que o desempenho dos indivduos tenha legitimidade social, ele deve estar inserido num contexto juridicamente igualitrio, no qual a igualdade funcione como uma moldura para os acontecimentos e proporcione as condies para que as pessoas sejam avaliadas exclusivamente pelas suas realizaes. Ou seja, nenhum outro critrio como, por exemplo, poder econmico, status, relaes familiares e pessoais pode influenciar esta avaliao. por isso que desempenho e igualdade esto intimamente associados. Esta ltima fornece as condies necessrias e suficientes para a sua legitimidade. Em termos de representaes simblicas, as coisas funcionam mais ou menos como o descrito acima. As variaes comeam a surgir quando samos deste nvel geral da ideologia e passamos sua implementao prtica em universos sociais distintos. Ento, possvel observar-se que os conceitos anteriores igualdade, desempenho e mrito embora continuem na base da organizao

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social e administrativa das sociedades complexas, possuem contedos sociais distintos, bem como as condies sociais consideradas legtimas para a avaliao das produes individuais. As implicaes dessas variaes so bsicas para o nosso objetivo pois, se compararmos as concepes sobre igualdade e desempenho desenvolvidas no Brasil e nos Estados Unidos, podemos entender porque, embora possuamos sistemas meritocrticos, estes no possuam legitimidade na nossa prtica social. Poderemos constatar, sem muita dificuldade, que o discurso oficial da sociedade norte-americana sobre desempenho e igualdade assemelha-se ao que alguns grupos da sociedade brasileira, particularmente as elites polticas e econmicas e os setores mais individualistas e intelectualizados da populao, pensam que deva ser desempenho e igualdade. Esse discurso, contudo, contrasta bastante com a prtica social de todos os segmentos da populao brasileira que, no momento de aplicar no seu contexto e para si e o seu grupo esses princpios, atribui ao que se entende por desempenho um sentido bastante distinto do norte-americano. Creio que esses pontos podero ficar mais claros atravs de um exerccio comparativo entre os significados das categorias igualdade e desempenho para os Estados Unidos e o Brasil.

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6. O significado de igualdade e desempenho nos Estados Unidos


A igualdade norte-americana dada pela lei e a ela circunscrita. Traduz-se como direito de acesso igual ao sistema legal e no como uma garantia de sucesso. Concretamente, a concepo de igualdade como um direito significa garantir a todos os indivduos, independentemente de suas posies na sociedade, de suas desigualdades naturais (sexo, fora fsica, inteligncia, desempenho, talentos especficos etc.), um tratamento igual perante a lei, de forma que ningum seja privilegiado na consecuo de seus objetivos e no exerccio de seus demais direitos. Portanto, no intrnseca idia de igualdade norte-americana a busca de um estado substantivamente igualitrio. A existncia da diferena entre os indivduos reconhecida, legitimada e percebida como o resultado do diferencial de talento aptido inata que permite a alguns indivduos realizarem e praticarem certas aes com muito mais eficincia e eficcia alm de desempenho que outros resultantes da capacidade e desejo de realizao (achievement) que cada um possui. Mais ainda, a diferena positivamente

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valorizada, pois exprime a essncia de cada um de ns, enaltecendo o elemento central de todo o sistema social moderno, igualitrio e individualista o indivduo como personalidade nica e irrepetvel. As diferenas so assim percebidas como inevitveis e desejveis. O que deve ser evitado qualquer tentativa de usar, do ponto de vista social, qualquer diferena de talento as chamadas desigualdades naturais do liberalismo e de desempenho para marcar distines perante a lei.34 A sociedade norte-americana est pronta a admitir a igualdade jurdica um ideal a ser buscado, de forma permanente, na vida poltica e a desigualdade de fato, conseqncia das diferenas entre os desempenhos individuais e das desigualdades naturais. A sociedade no coloca como tarefa anular ou aplainar, nem institucional nem juridicamente, essas diferenas. Assim sendo, a idia de justia social se aproxima mais de um conceito de proporcionalidade ou eqidade e menos de igualdade, esta ltima funcionando, basicamente, como um valor-meio e no um valor-fim.35 Neste contexto de igualdade jurdica, o desempenho como conjunto de aptides e realizaes funciona como um mecanismo socialmente legtimo, que permite sociedade diferenciar, avaliar, hierarquizar e premiar os indivduos entre si. Ele composto pelo conjunto das realizaes objetivas de cada indivduo, entendidas como o resultado das propriedades idiossincrticas de cada um de ns. Portanto, o desempenho o resultado de processos e mecanismos intrnsecos ao ser humano, de ordem mais psicolgica do que social. Ele , na perspectiva norte-americana, mais um produto individual do que social. O desempenho a expresso paradigmtica do credo de self-reliance. Ou seja, a capacidade que cada indivduo tem de perseguir seus objetivos e viver a sua vida baseado em seus prprios recursos. Neste cenrio, desempenho configura-se como a medida que diferencia e atribui valor social aos indivduos. Conseqentemente, avaliar se faz necessrio pois, s a partir da comparao das diferentes realizaes, posso e devo estabelecer hierarquias entre os indivduos que sejam socialmente legtimas na sociedade norte-americana. Entretanto, como o desempenho percebido como produto de foras intrnsecas ao ser humano, no momento da avaliao, as circunstncias sociais, no interior das quais foram produzidas as diferentes realizaes, devem ser mantidas constantes. Quero que reconheam as minhas produes como exclusivamente minhas, o que fui capaz de fazer independentemente de meus determinantes sociais. O que voc fez e o que eu fui capaz de fazer, independentemente das circunstncias em que o fizemos. O que

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est sendo avaliado resultado contra resultado, individualidade versus individualidade. Pela lgica do self-reliance, as circunstncias sociais em que as diferentes individualidades operaram quase nunca so explicitadas ou declinadas a priori para fins de avaliao. Quando aquelas so trazidas baila, elas o so para valorizar ainda mais o desempenho individual. So utilizadas para comprovar e reforar ainda mais o valor das realizaes, na medida em que comprovam a superao de condies desfavorveis, que foram revertidas pela fora daquela individualidade. a prova cabal da superioridade ontolgica do indivduo sobre o grupo social. 36 Por isso que a mobilidade social norte-americana to grande e pareceu uma coisa indita para o olhar europeu de um aristocrata francs como Alex de Tocqueville. 37 O que parecia impossvel em outros universos sociais, parecia factvel e comum na sociedade norte-americana. Nela, possvel se ter um curriculum escolar ruim, um emprego medocre com vinte e dois anos e conseguir reverter toda essa situao atravs de um bom desempenho, de forma que, atravs de mudanas sucessivas de emprego para emprego, se chegue a diretor de uma empresa aos quarenta anos.38 No toa que o heri norte-americano por excelncia o self made man. Aquele indivduo que se fez sozinho, sem a ajuda de amigos e parentes, que venceu todas as barreiras baseado apenas em seus mritos pessoais. E este personagem aparece no imaginrio norte-americano representando os mais diferentes papis cowboy, superman ou um ordinary guy e nos mais diferentes cenrios, mas sempre reproduzindo a mesma histria, que a histria da sua luta e quase sempre tambm da sua vitria. O heri norteamericano basicamente um sujeito pr-ativo, que age sobre a realidade, transforma-a e molda-a de acordo com a sua viso de mundo. No tem ajuda de ningum, a no ser dos inferiores estruturais. No aceita gratuitamente a realidade ou as imposies do sistema (leia-se sociedade). Por conseguinte, no toa, tambm, que um dos grandes dramas sociais norte-americanos seja a construo de uma identidade social desvinculada de relaes pessoais e familiares, baseada apenas na prpria trajetria pessoal. Esse drama social se faz presente de vrias maneiras nos mais diferentes domnios da vida social norte-americana. A cinematografia ilustra, com abundncia de detalhes, o drama social das pessoas para serem reconhecidas pelos seus prprios mritos, como indivduos por si mesmos e no como apndices de outras identidades, como filho de fulano e beltrano.39 A prpria maneira da apresentao pessoal nos Estados Unidos, quando

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comparada com o mesmo procedimento no Brasil, indica a importncia de se ser reconhecido como um indivduo em si e por si. A pessoa , via de regra, apresentada pelo seu pr-nome e qualificada pela sua atividade profissional, o que ela faz. Dificilmente h o uso da teknonymy a identificao de uma pessoa por suas relaes de parentesco como um aposto ao nome pessoal, de maneira a localizar melhor o indivduo na estrutura social, como fazemos comumente aqui no Brasil, sem causar indignao em quem est sendo apresentado. Isso no quer dizer que, na sociedade brasileira, as pessoas no lutem por criar identidades marcadas por opes prprias e desvinculadas do ncleo familiar, a prpria expresso filhinho de papai nos sinaliza para a existncia de um personagem social, negativamente avaliado em seu comportamento, que se caracteriza por trazer as marcas da trajetria paterna. O que estou chamando ateno que este no um drama central na sociedade brasileira, sua importncia restringe-se a um segmento bem marcado do tipo segmento mdio, urbano, intelectual, individualista e analisado. Voltando problemtica norte-americana, a questo do desempenho tambm aparece nas relaes familiares, via criao de uma cultura de self-reliance, na qual, desde a mais tenra infncia, as crianas so estimuladas a serem independentes e a marcarem a sua individualidade, atravs de opes prprias, da independncia dos cuidados maternos at a independncia econmica e o afastamento fsico do ncleo familiar para estudar fora ou trabalhar. No contexto familiar bem conhecida a comparao entre o comportamento de um pai norte-americano e outro chins em relao ajuda recebida do filho na velhice, popularizada por um antroplogo sino-americano, Francis Hsu. Neste exemplo, enquanto um pai norte-americano esconderia esse fato, considerado humilhante por muitos, significando seu fracasso enquanto indivduo, pois seu desempenho no foi suficientemente bom para prov-lo na velhice, transformando-o em dependente de seu filho, o pai chins gritaria em altos brados por toda a aldeia a bondade e generosidade de seu filho e a sua sorte de pai. Uma outra dimenso na qual o significado do desempenho como produto da individualidade aparece com clareza o permanente debate, nos ltimos anos de forma mais candente, sobre o destino da poltica de cotas nos Estados Unidos. Esta uma outra instncia que ilustra o drama de se legitimar enquanto indivduo atravs do desempenho pessoal. Como do conhecimento geral, a poltica de cotas, estabelecida na dcada de 60 com o objetivo de integrar o negro e

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outras minorias sociedade norte-americana, via mercado de trabalho e de uma poltica de discriminao positiva, oferecia condies preferenciais a esses grupos no momento da contratao para um emprego. Em virtude de os empregadores terem a necessidade de preencher, em suas empresas e organizaes, determinado nmero de vagas, as chamadas cotas, estabelecidas em lei, de pessoas oriundas de grupos minoritrios, negros, pior qualificados e com menos skills, eram escolhidos em detrimento dos brancos para ocuparem um nmero determinado de vagas. Passados quase 30 anos, grupos negros e brancos requerem uma reviso desta poltica e o conjunto de argumentos utilizados por ambos os grupos ilustra claramente o significado do que desempenho na sociedade norte-americana. Os negros, que desejam a revogao da poltica de cotas, alegam que ela, implicitamente, afirma a inferioridade dos negros, na medida em que lhes fornece condies privilegiadas para a obteno de emprego. Ou seja, o que est sendo dito, indiretamente, atravs das cotas que, em igualdade de condies com os brancos, os negros no obteriam os empregos que hoje possuem. Por outro lado, o que os crticos brancos argumentam que, nos ltimos 30 anos, os negros j tiveram a sua oportunidade e se no conseguiram, enquanto grupo, progredir socialmente, agora, o problema deles. O que no possvel a permanncia de uma poltica de discriminao das maiorias, no caso o homem branco, um argumento alis que j foi acolhido em juzo. E o que ambos os grupos esto condenando so as condies privilegiadas dos negros, que colocam o contexto social e histrico no caminho da avaliao, o que impede que a insero dos negros se d via desempenho contra desempenho, resultado contra resultado, individualidade contra individualidade. Mas o que mais exemplifica a concepo do desempenho nos Estados Unidos o chamado star system. O star system , justamente, a premiao dos melhores entre os melhores, a consagrao do desempenho individual como resultado das caractersticas nicas excepcionais de determinados indivduos. Significa a concesso de privilgios e benefcios muito acima da mdia, como forma de reconhecimento de um talento e um desempenho considerados excepcionais. a exaltao mxima da individualidade. O star system aparece com clareza em todos os domnios da vida pblica norte-americana: na contratao de professores para as grandes universidades, nas quais ningum em um mesmo departamento ganha o mesmo salrio, pois a remunerao de cada um est ligada s suas publicaes e patentes, capacidade de atrair alunos e investimento para aquelas universidade etc.; na

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contratao de executivos para as grandes empresas onde existem verdadeiros concursos de vantagens para se contratar uma determinada pessoa. Ele ocorre tambm nos esportes e nas artes, onde aos grandes dolos so concedidas vantagens excepcionais. 40 O star system s poderia existir em uma sociedade profundamente impregnada por uma ideologia de meritocracia e por uma concepo de igualdade como um direito e no como um objetivo social. Por outro lado, ele inexiste em uma sociedade como a brasileira, cuja concepo de igualdade dificulta a formao de uma determinada hierarquia meritocrtica, neste sentido norte-americano que acabamos de descrever.

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7. O significado de igualdade e desempenho na sociedade brasileira


No Brasil, as idias de igualdade e desempenho so concebidas de forma bastante distinta da norte-americana, impossibilitando o estabelecimento de hierarquias que efetivamente se baseiem nas diferenas dos resultados individuais e inviabilizando qualquer coisa semelhante a um star system. Vejamos: No Brasil, hoje, entendemos igualdade como um conceito duplo. 41 Ela um direito e, simultaneamente, um fato. A igualdade de direitos dada pela lei e a ela circunscrita. Ela se define em relao a um sistema legal e funciona como a explicitao da igualdade de todos perante a lei. A igualdade de fato tem como base um sistema moral mais abrangente, que define a igualdade legal como conjuntural e que considera a igualdade mais do que um direito, define-a como a necessidade de ser, um fato, uma realidade indiscutvel. Neste sistema moral, mais importante do que a equivalncia jurdica entre os indivduos a sua equivalncia moral perante uma ordem que se sobrepe sociedade. Somos todos iguais, no porque um sistema legal assim nos defina, mas porque, num sistema moral globalizante, a equivalncia jurdica aparece como um fato conjuntural que em nada afeta ou modifica nossa equivalncia moral como membros da espcie humana. Essa concepo de igualdade, como um fato, tem suas razes na idia de que uma mesma condio fsica e um idntico e inexorvel destino final nos confere um valor a humanidade, que d a medida de nossa equivalncia. Essa concepo muito interessante porque, embora usando os mesmos argumentos do liberalismo que sustenta a concepo de igualdade norte-americana para fundamentar a idia de direitos, a sociedade brasileira chega a um resultado bastante diferente. 42

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O fundamento dos direitos naturais do liberalismo encontrase na semelhana dos homens entre si, enquanto sujeitos morais, seres racionais e fisicamente iguais. Na sociedade norte-americana, como vimos, essa semelhana, dada na natureza, tomada como base para um direito. Embora a semelhana seja um fato emprico, ela vista como estritamente formal. Ela no garante um contedo idntico. As desigualdades naturais e de desempenho, estas sim, so consideradas como substantivas, pois delas resultam produtos individuais diferentes, sendo legtimas essas distines. No Brasil, o que ocorre que a semelhana de forma tomada como base substantiva e irredutvel a qualquer outra coisa. As desigualdades que se estabelecem entre os indivduos so tidas, exclusivamente, como oriundas das condies sociais dos indivduos e no como contedos distintos de uma mesma forma. Portanto, nenhuma legitimidade lhes atribuda. O esforo de cada um, a vontade de realizar (achievement) e as diferenas de talentos naturais so tidos no como vetores que transformam winners em loosers, como na sociedade norte-americana, mas como resultados inevitveis e indesejveis, na medida em que so expresses de processos sobre os quais no temos nenhum controle. O indivduo, nesta perspectiva, tende a ser percebido como um ser passivo, ao contrrio do agente pr-ativo da viso norte-americana, que atua e transforma o ambiente em que vive por fora da sua vontade individual. Devido a essa lgica da igualdade substantiva, o desempenho entendido mais como o resultado do ambiente e circunstncias em que os indivduos operam do que como conseqncia dos talentos e de foras intrnsecas ao indivduo, do tipo esforo, vontade de realizar e talento, ou seja, de mecanismos inatos e psicolgicos. Ele o somatrio de duas variveis externas e uma interna a cada um de ns, que se combinam em propores diferentes nos indivduos. So elas: a posio social de cada indivduo (pobre, rico, remediado etc.) as deficincias estruturais do sistema brasileiro (o governo no d dinheiro para a educao, portanto, ele no tinha o livro para estudar, ele carente, mora longe, no teve oportunidades etc.) as minhas idiossincrasias pessoais, subjetivas ( o meu estado de esprito, meu ritmo pessoal, minhas condies familiares e psicolgicas etc.). Devido a essa concepo de desempenho, na sociedade brasileira esperamos sempre que nossas produes individuais sejam avaliadas no contexto em que foram produzidas e cada um de ns atuou. Isso significa que queremos ser analisados dentro da lgica

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do eu e as minhas circunstncias. O que eu fui capaz de fazer dentro do contexto social em que operei. Se, na sociedade norteamericana, as circunstncias so invocadas apenas para valorizar o desempenho individual, na sociedade brasileira elas so sempre lembradas para justificar a qualidade do que cada um foi e capaz de produzir. A conseqncia disso que as produes individuais se tornam incomparveis entre si, pois o produto de cada uma visto como fruto de condies histricas e subjetivas particulares e nicas, no equivalentes a nenhuma outra, na medida em que, dificilmente, o peso de cada uma das variveis no desempenho de um indivduo pode ser medido e, portanto, comparado com o de outro, com as mesmas condies. Por isso que ou todos so avaliados positivamente ou ningum avaliado. Pela mesma lgica, explica-se o sentimento de injustia que permeia todos os avaliados, quando no recebem uma boa avaliao por parte do superior. O que implicitamente est sendo apontado que as suas condies de realizao do trabalho e de vida no foram levadas em considerao. Para a pessoa que avalia e que tem que enquadrar o desempenho de seus subordinados dentro de categorias preestabelecidas as quais no contemplam as variveis que perfazem o contedo da categoria desempenho na sociedade brasileira, o drama lidar com essa noo implcita de desempenho e com os critrios exigidos pelas avaliaes que, via de regra, esto longe de se conformarem a essa lgica. A melhor forma de sintetizar a concepo do que desempenho para ns dizer que, no Brasil, desempenho no se avalia, se justifica. Essa nfase na justificativa do desempenho, fruto de uma tica igualitria radical, dificulta a construo de hierarquias baseadas no mrito. E a igualdade de atributo do sistema torna-se o objetivo do prprio sistema, ou seja, a igualdade, enquanto um valor, passa a ser equacionada a um outro: o de justia social. Almejamos no o desenvolvimento e o reconhecimento dos aspectos idiossincrticos de cada um, mas o estabelecimento de um estado igualitrio, onde o que concedido a um deve ser estendido a todos, independente do desempenho individual e das desigualdades naturais. Da a sndrome de isonomia, as progresses automticas para todos e o engessamento do servio pblico, no qual diferentes categorias funcionais se encontram amarradas umas s outras, de forma que qualquer diferenciao, mesmo baseada na diferena de funes, vista como concesso de direitos que devem ser estendidos a todos, o que leva ao famoso efeito cascata. Este no deve ser olhado apenas como um dispositivo jurdico, mas como um dispositivo jurdico que expressa uma dificuldade em se explicitar

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diferenas ao nvel simblico e, acima de tudo, concretiz-las na prtica social. Na sociedade brasileira, o estabelecimento de gradaes ou hierarquias visto como a introduo de uma desigualdade que vai de encontro ao prprio objetivo do sistema. O nico valor com legitimidade a vazar desta perspectiva igualitria radical a senioridade. E isso faz um extremo sentido. A senioridade est entranhada no cdigo gentico e, portanto, um atributo ao alcance de todos. J o mrito, resultado do desempenho e das diferenas substantivas individuais, depende do indivduo e de suas especificidades: nem todos podem t-lo ou consegui-lo. Por isso, embora os governos, via de regra, suspendam sempre as promoes por mrito a ttulo de economia, mandando uma mensagem clara do status dessa categoria no interior da sociedade brasileira, dificilmente se imiscui com a progresso por antigidade. Por essa mesma lgica, o nico plano de avaliao de desempenho do servio pblico federal o de 1977, mencionado anteriormente, que suspendeu as promoes por antigidade e estabeleceu as por mrito pelo mtodo da distribuio forada durou apenas trs anos, sendo substitudo por outro que privilegia a senioridade e as relaes pessoais e polticas. Do ponto de vista morfolgico, a mobilidade social vertical se d de forma inteiramente diferente do que ocorre na sociedade norteamericana. No Brasil, do ponto de vista individual, todos se diferenciam a partir do critrio de antigidade ou senioridade, que o nico valor a vazar a nossa tica igualitria e a introduzir gradaes, ou ningum se move isoladamente pelo desempenho pessoal. Quer dizer, os atributos associados identidade individual, por mais desenvolvidos que sejam, no so fortes o suficiente para puxar o indivduo acima da condio igualitria final em direo qual todos se encaminham. Se permitimos que o critrio de senioridade seja o nico a vazar o nosso igualitarismo, temos a certeza de que o ideal de igualdade ser mantido. O critrio de antigidade algo que est ao alcance de todos e pode ser estendido, indiscriminadamente, a todas as categorias. J o desempenho (mrito) depende dos indivduos, de suas especificidades, enquanto personalidades e caracteres, e do contexto histrico onde vivem. Portanto, o que observamos na prtica o movimento vertical de grandes grupos de status e a imobilidade dos indivduos particulares. Por exemplo, dentro da categoria dos professores universitrios temos aqueles que possuem doutorado, mestrado, especializao e graduao. So essas categorias que so diferenciadas entre si e no os indivduos. No interior delas, vigora a mais radical

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das igualdades, sendo que a nica coisa que diferencia um doutor de outro, ou um mestre de outro justamente o tempo que eles esto na universidade, ou seja os seus respectivos tempos de casa. 43 Na administrao direta, essa viso tambm aparece com clareza, no prprio sistema de avaliao de desempenho formalmente em vigor. Embora o sistema distinga entre progresso por mrito e por antigidade, deixando implcito que o servidor poderia ter uma ou outra, o que ocorre na prtica que, embora o governo diga que os servidores precisam ser avaliados, atravs do argumento de falta de recursos, ele sempre probe a progresso por mrito, permitindo apenas a de antigidade e, de certa forma, enviando uma mensagem clara do status da idia de desempenho na sociedade brasileira. Em um universo como este, a luta pelo reconhecimento do mrito individual extremamente difcil e polmica. Difcil porque o sistema pblico, por deciso poltica, nega sistematicamente a sua concretizao ao proibir as promoes por mrito, embora exercite um discurso inverso e polmico porque, socialmente, quem clama explicitamente pelo reconhecimento pblico de suas produes individuais visto de forma bastante negativa. O reconhecimento pblico das produes individuais tem que vir junto com uma boa poltica de relaes pessoais. No Brasil, quem quer fazer carreira, de forma ostensiva pelo seu alto desempenho , via de regra, hostilizado, porque este agente, atravs de sua trajetria, impe a todos, no contexto onde se encontra, a explicitao de uma competio baseada em uma concepo de desempenho por produes objetivamente mensurveis do tipo "eu fiz, eu vendi, eu realizei etc.", que desconhece as variveis apontadas anteriormente e que gera um ambiente agressivo devido hierarquia que ir instituir se tiver seu reconhecimento estabelecido. 44 Num contexto como esse impossvel o estabelecimento de um star system como o norte-americano. A concesso de vantagens e privilgios, como forma de reconhecimento de um desempenho excepcional bastante conflituosa no interior da sociedade brasileira. O caso de Romrio, jogador do Flamengo, exemplar deste conflito de interpretaes sobre o que desempenho no Brasil. Emprestado pelo Barcelona ao Flamengo por quatro milhes e meio de dlares, no primeiro semestre de 1995, Romrio chegou ao Rio nos braos da torcida. Desfilou em carro aberto at a sede do clube e recebeu todos os elogios possveis e imaginveis da crnica esportiva. Em menos de dois meses, j se havia estabelecido publicamente o debate que nos interessa. Acostumado a ser cobrado pelo seu desempenho individual pelo tcnico do Barcelona, Creyfus, ou seja, pelo nmero de gols e no pelo seu comportamento moral e social,

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Romrio foi surpreendido pela reao de parte da torcida e da crnica esportiva. Seu estilo de vida e sua arrogncia, ao afirmar que queria ser cobrado pelo seu desempenho em campo e no pelo que ele fazia fora dele, deu incio a uma polmica altamente significativa. Ao no aceitar as mesmas regras de treinamento e concentrao impostas aos seus colegas de time, ao afirmar a sua superioridade em relao aos outros e marcar publicamente a sua excelncia, ele gerou um forte antagonismo. Em pouco tempo, a lua-de-mel havia acabado, tendo se estabelecido entre o jogador, a crnica esportiva e outros jogadores uma troca de insultos e acusaes de falta de profissionalismo. O Flamengo havia alugado uma estrela, que queria um tratamento de estrela, altura dos talentos de que ela se julgava possuidora. S que, na sociedade brasileira, tratamento de estrela ostensivamente cobrado, em termos de desempenho individual, difcil de ser aceito, pois ele estabelece uma hierarquia que o sistema simblico brasileiro no legitima. Roberto Carlos e Pel, alm de serem ou terem sido excepcionais em suas respectivas reas de atuao, foram, acima de tudo, estrelas que nunca exigiram, ostensivamente, um tratamento de estrela pelo seu diferencial de desempenho. Sempre procuraram no estabelecer, de cara e de pronto, a diferena entre eles e os demais; preenchem com perfeio o papel de bom moo e no de reis, como a prpria sociedade os qualifica. Por essa mesma lgica que, no mbito das universidades federais, nunca se conseguiu estabelecer um sistema que avaliasse o desempenho individual dos professores atravs de suas publicaes. As tentativas de se estabelecer um sistema como este sempre encontraram a maior resistncia no meio acadmico. Os argumentos so os mais variados e vo desde a deslegitimao da publicao como uma forma de avaliar desempenho at a qualidade das revistas. Uma das ltimas tentativas nessa rea foi feita pelo ex-ministro da Educao, Jos Goldenberg, que tentou estabelecer um sistema atravs do qual os professores seriam hierarquizados por suas respectivas produes acadmicas. Resumidamente, o projeto procurava saber o que cada um dos professores teria produzido nos ltimos cinco anos e em que tipo de publicao cientfica tinham sido publicados os seus resultados. Quando o projeto ainda estava em fase de planejamento, foi jogado na imprensa e bombardeado por todos os lados. O interessante que qualquer professor universitrio sabe exatamente quais so as melhores revistas em sua rea, quanto tempo necessrio para se publicar resultados iniciais de pesquisa, quais so os professores que, sistematicamente, esto envolvidos em pesquisa etc., da mesma

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forma que qualquer funcionrio pblico, quando perguntado, sabe responder quem ou no competente e quem trabalha ou no na sua repartio. Isso, contudo, no significa concordar com o estabelecimento ou a premiao dessas pessoas. No momento desta hierarquizao e, principalmente, na distribuio de qualquer tipo de benefcio material, esse reconhecimento neutralizado por argumentos de ordem moral. O tempo de empresa, a dedicao a ela, os servios prestados no passado, a pontualidade etc., so invocados para justificar o direito s promoes ou a um bom conceito no momento da avaliao de desempenho. Esse tipo de argumentao sempre mais comum medida que se desce na hierarquia administrativa. Para os seus segmentos inferiores, os argumentos a favor de uma boa avaliao so quase invariavelmente centrados em argumentos que devem premiar mais o vnculo moral do que o profissional. Uma outra instncia ilustrativa da dificuldade existente, na sociedade brasileira, de se criar hierarquias baseadas no reconhecimento explcito das diferenas nos desempenhos individuais a Academia Brasileira de Letras. Instituies deste tipo surgem justamente da inteno de premiar publicamente as excelncias da sociedade naquela rea. Ou seja, o seu objetivo premiar os melhores naquele setor, concedendo-lhes o ttulo e as honrarias de um acadmico. de se supor, portanto, que ali entrem os melhores selecionados justamente pela sua produo literria. No entanto, o mecanismo no esse. Na verdade, no se precisa ter nenhum mrito literrio para pertencer quela Casa. L se entra por eleio, que ganha pelo trabalho minucioso feito pelos candidatos de mobilizar, de acordo com a capacidade de cada um, o seu capital de relaes pessoais. A eleio funciona como uma forma de neutralizar, do ponto de vista social, o desempenho intelectual e literrio dos candidatos, ao colocar em posies substantivamente iguais candidatos com desempenhos altamente diferenciados. Portanto, no interior daquela instituio, encontramos militares, expresidentes, religiosos, mdicos famosos, todos com obras literrias desconhecidas, e do lado de fora poetas como Mrio Quintana, de obra potica conhecida e apreciada, que jamais foi sequer convidado para o famoso ch das cinco das quintas-feiras. claro que esta viso de desempenho no homognea, no mbito da sociedade brasileira. Existem segmentos que advogam, ao nvel simblico, um entendimento de desempenho no sentido norte-americano. Quando as pessoas da administrao pblica federal, no momento atual e, por exemplo, na dcada de 1970, falam e falavam da necessidade da construo de uma meritocracia entre

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ns, a concepo entretida a do mrito, no sentido de algo relativo s produes individuais. Alguns segmentos, principalmente executivos, administradores do setor privado e alguns intelectuais, procuram exercer, na prtica, atravs dos seus sistemas de avaliao, essa concepo. Por exemplo, grande parte do setor privado, principalmente as empresas multinacionais, avalia o mrito gerencial dentro de uma perspectiva de resultado contra resultado. O interessante que as freqentes insatisfaes so expressas atravs de argumentos que fazem uso da linguagem e perspectiva da igualdade radical e da justificativa de desempenho porque, embora o discurso seja o de desempenho, que coloca o resultado individual no eixo da responsabilidade de cada um, no momento da aplicao prtica a lgica que preside exatamente a outra. Mesmo assim, no setor pblico existem experimentos que procuram fazer avaliaes nas quais se contemple o desempenho no sentido de resultados, seja atravs de sistemas de avaliao cruzada, nos quais uma pessoa avaliada por vrias pessoas diferentes com quem interage profissionalmente, ou atravs de votao por pontos. Mas o interessante nesses experimentos que, embora esses sistemas hierarquizem os funcionrios entre si em termos da qualidade de seus desempenhos objetivos, no momento da distribuio dos benefcios financeiros, retorna-se linguagem da igualdade radical. A distribuio se d igualitariamente e no atravs da hierarquia de desempenho estabelecida, seja pela avaliao cruzada, seja pela votao por pontos. O argumento que, normalmente, como o dinheiro disponvel muito pouco, melhor dar um pouquinho para cada um para todos receberem alguma coisa. O importante a marcar que, mesmo no sendo a nica leitura sobre o que desempenho na sociedade brasileira, a viso dele como um somatrio de variveis que acabam por justificar a qualidade das produes individuais, ao invs de avali-las, funciona como um pano de fundo contra o qual se trava o debate sobre o que desempenho e como avali-lo em diferentes grupos na sociedade brasileira. Embora os demais segmentos usem os termos desempenho e mrito para se referirem necessidade de avaliao e premiao de quem trabalha, a concepo que se tem a da justificativa de desempenho. Critrios como lealdade, dedicao e pontualidade so invocados, principalmente pelas pessoas que no foram bem avaliadas ou as que ficaram de fora dos possveis benefcios de uma avaliao, para justificarem o seu prprio desempenho. Neste contexto, enquanto no se explicitar o que cada segmento est realmente dizendo neste debate, de pouco adiantar qualquer novo sistema de avaliao.

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Concluso
Procurei demonstrar, nas pginas anteriores, que a questo da meritocracia e da avaliao de desempenho, no setor pblico brasileiro e na sociedade sob um perspectiva mais ampla no uma questo da existncia formal de um sistema que avalie o mrito e o desempenho de seus funcionrios. Sistemas que preenchem essa funo existem desde o sculo passado. Centrar esforos apenas nessa direo se condenar ao mesmo fim de todos os planos e gestes anteriores: a inoperncia ou esquecimento. A questo bsica para a mudana de rumos o entendimento, primeiro da diferena entre sistemas meritocrticos e ideologia da meritocracia e, segundo, dos pressupostos culturais que esto informando implicitamente todo este debate. O servio pblico brasileiro, embora esteja aparelhado sob a forma de um sistema meritocrtico, tanto para o ingresso quanto para a mobilidade interna de seus funcionrios, no possui uma ideologia de meritocracia, como um valor globalizante e central. Embora, no discurso, todos os segmentos se coloquem como partidrios do imprio do mrito, na prtica, qualquer tentativa de implant-la esbarra em um processo sistemtico de desqualificao desse critrio, a partir de uma estratgia de acusao que, ora afirma serem o mtodo de avaliao e os avaliadores inaptos para a tarefa, ora terem os escolhidos mritos que, na verdade, no possuem, recebendo uma boa avaliao ou promoo por fora de suas relaes pessoais. Sem querer, por um lado, negar a existncia de mtodos de avaliao anacrnicos, de avaliadores despreparados, do peso das relaes pessoais no resultado das avaliaes de desempenho, por outro lado, no possvel ignorar concepes culturais bsicas que informam, implicitamente, todo esse processo e que, a meu ver, fundamental serem compreendidas para que seja obtido algum resultado. Refiro-me existncia de uma concepo de igualdade substantiva, que no legitima as diferenas individuais de talento e desempenho como um critrio para o estabelecimento de hierarquias, aliada a uma concepo de desempenho que entende os diferentes resultados das produes individuais como oriundos de mecanismos sociais que exigem as suas respectivas contextualizaes e explicitaes. O resultado disso um processo que no avalia, no sentido de estabelecer diferenas e hierarquizaes, mas que justifica o desempenho.

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A modificao de uma situao como essa extremamente difcil, na medida em que a alterao de concepes culturais um processo lento. Por outro lado, inegvel que o estabelecimento de um servio pblico mais eficiente, eficaz e de qualidade passa por uma reestruturao desse sistema. Como fazer? Certamente no ser seguindo a tradio da cultura administrativa brasileira, profundamente autoritria, na qual quase todo novo plano de avaliao de desempenho introduzido como uma maneira de punir, de pr todo mundo para trabalhar, de separar o joio do trigo. A avaliao nunca foi usada no Brasil como instrumento de crescimento e melhoria do servio, mas como um instrumento de punio de um corpo de funcionrios desmotivados e que nunca foi alvo de uma poltica sistemtica de capacitao e melhora de quadros. Analisando-se a histria do treinamento e da educao no Brasil, ningum fica em dvida de que ambos so vistos como custos e no como investimento. Portanto, neste momento crucial, no qual se prope uma reforma do Estado e um novo plano de avaliao por objetivos, espero que se olhe criticamente a experincia histrica brasileira e se aprofunde o debate sobre as nossas lgicas culturais, para que o crculo vicioso que se estabeleceu entre projetos novos e velhos no implementados seja, finalmente, rompido.

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Notas

1 Tecnicamente, funcionrio pblico aquele que titular de cargo pblico. Na

prtica, contudo, costuma-se chamar de funcionrio pblico tanto as pessoas que ingressaram por concurso e, conseqentemente, so titulares de cargo pblico, como aquelas que entraram no servio pblico sem concurso, atravs de um processo seletivo simplificado e de apadrinhamento poltico. Para fins desse trabalho, estou considerando funcionrio pblico todas as pessoas que entraram por concurso ou no e que trabalham como contratadas e temporrias, tanto na administrao direta como indireta. 2 Um sistema meritocrtico, no servio pblico brasileiro, estabelece-se, tanto para o ingresso como para a mobilidade interna, ainda no sculo XIX. Esse sistema meritocrtico tem existncia formal, ou seja, pode ser percebido atravs da reconstruo de uma srie diacrnica de leis e decretos referentes ao ingresso no servio pblico e promoo interna das pessoas. A pesquisa dessa legislao difcil de ser realizada, na medida em que nos rgos federais no se encontram as informaes necessrias disponveis. Os dados aqui apresentados foram

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recuperados atravs da bibliografia especializada e da consulta a fontes primrias pela prpria autora. 3 Para um panorama introdutrio das diferentes escolas de administrao ver C HIAVENATO , I. Administrao, Teoria, Processo e Prtica. So Paulo: McGraw-Hill, 1985. 4 Citado a partir de P IMENTEL , A. F. A Apurao do Merecimento no Servio Federal Brasileiro. RSP, ed. DASP, vol. 4, n.2, nov.1953, pp.92-101. 5 Citado de P IMENTEL A. F. Opus cit. 6 Ver DEMING, E. As sete doenas fatais da administrao. 7 Ver J URAN ET AL . Quality Control Handbook. Mc Graw-Hill Book Company, 1974; ISHIKAWA, K. Controle de Qualidade Total. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1993. 8 Citado a partir de PIMENTEL , A. F. Opus cit. 9 Citado a partir de P IMENTEL , A. F. Opus cit. 10 Ver M C E VOY, G. M. e B EATTY , R. W. Assessement centers and subordinates appraisals of managers: a seven-year examination of predictive validity. Personal Psychology, Houston, 42(1): 37-52, Spring 1989; M ALVEZZI , S. Habilidades e Avaliao de Executivos. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, 31(3): 83-91, jul./set.1991. 11 Ver LEGGE, K. HUMAN . Research Management. London: Macmillan Press, 1995. 12 A respeito do bias cultural das teorias de motivao, ver o estimulante artigo de HOFSTEDE, G. Motivation, leadership and organization: do american theories apply abroad?. Organizational Dynamics, Ed. Amacom, 1980, pp. 42-63. 13 Ver essa seleo de artigos para a viso dos problemas da avaliao de desempenho como centrados na metodologia de aferio e no preparo dos avaliadores: B EGAMINI , C. W. Novo exame preocupado da avaliao de desempenho. Revista de Administrao, vol 18, n.2, abr./jun. 1983, pp.5-11; CARVALHO, M.S.M.V. Anlise de desempenho: relatrio de anlise. In: Painel sobre avaliao de desempenho. Revista de Administrao Pblica, Ed. Fundao Getlio Vargas, vol.13, n.1, jan./mar. pp.105-114; W AHRLICH, B. Contribuio ao estudo da avaliao do desempenho. In: Painel sobre a avaliao de desempenho. Opus cit. 14 Para uma descrio detalhada do sistema de avaliao nas empresas japonesas ver OUCHI, W. Theory Z. Reading, Mass., Addison-Wesley, 1981; PASCALE,R. E ATHOS, A. G. The Art of Japanese Management, Nova York: Simon & Schuster, 1981; H AYASHI, S. Culture and Management in Japan. Tokyo: Univ. of Tokyo Press, 1988; MARCH, R. Working for a Japanese Company: insights into the multicultural workplace. Tokyo: Kodansha International, 1992. 15 Ver Japan Times. Tokyo, maro 1996; D ORE , R. The Future of Japan Meritocracy. Bulletin, International House of Japan, n.26, 1970, pp.30-50. 16 P ARKER , G. M. O Poder das Equipes. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1994; M ANZ, C. C. E e SIMS , H. P. Empresas sem Chefes! So Paulo: Makron Books, 1996; KATZENBACH , J. R. e SMITH , D. K. A fora e o Poder das Equipes. So Paulo: Makron Books, 1993. 17 Ver S ANSOM , G. B. Japan, a short cultural history. London: Barrie & Jenkins, 1991. Especificamente captulo XI The development of chinese institutions on japanese soil. Ver GLUCK , C. Japans Modern Myths: Ideology in the Late Meiji Period. New Jersey: Ed. Princeton, 1985. 18 D ORE , R. P. Education in Tokugawa Japan. Ann Arbor, The Athlone Press, Center for Japanese Studies, The Univeristy of Michigan, 1984.

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19 Ver CAMPANHOLE, A. & CAMPANHOLE, H. L. Todas as Constituies do Brasil. So

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Paulo: Editora Atlas, 1976. 20 COUTO , L. C. A Luta pelo Sistema de Mrito. Petrpolis: Editora Vozes, 1966, RJ. O decreto-lei n. 2549 de 14 de maro de 1860 regulava o concurso e o provimento dos empregos do Tesouro Nacional e da Tesouraria de Fazenda das Provncias e dispunha que o resultado final do concurso seria dado atravs da votao de esferas brancas e pretas; o decreto-lei n. 10 340 de 14 de setembro de 1889 dispunha que o resultado final da prova oral seria dado atravs da votao por meio de cdulas depositadas em uma urna. 21 O captulo IV, artigo 92 e 94 dispunha o seguinte em relao ao direito de voto: Art.92 So excludos de votar nas Assemblias Parochiaes: I . Os menores de vinte e cinco annos, nos quaes se no comprehendem os casados, e Officiaes Militares, que forem maiores de vinte e um annos, os Bacharis Formados, e clrigos de Ordens Sacras. II . Os filhos famlias, que estiverem na companhia de seus pais, salvo se servirem Officios Pblicos. III . Os criados de servir, em cujas classe no entram os Guarda-livros, e primeiros caixeiros das casa de commercio, os Criados da Casa Imperial que no forem de galo branco, e os administradores das fazendas ruraes e fabricas IV . Os Religiosos, e quaesquer, que vivam em Communidade claustral. V . Os que no tiverem de renda lquida annual cem mil ris por bens de raiz, industria, commercio, ou empregos. Art.94 Podem ser Eleitores e votar na eleio dos Deputados, Senadores, e Membros dos Conselhos de Pronvincia todos, os que podem votar na Assembla Parochial. Exceptuam-se: I . Os que no tiverem de renda liquida annual duzentos mil ris, por bens de raiz, industria, commercio, ou emprego. II . Os Libertos. III . Os criminosos pronunciados em querela ou devassa. O artigo 96 tambm exclua do direito ao voto os que no tivessem quatrocentos mil reis de renda lquida, na forma dos arts 92 e 94, os estrangeiros naturalizados e os que no professassem a Religio do Estado. Para as constituies brasileiras ver CAMPANHOLE , A. & CAMPANHOLE , H. L. Opus cit. pp.532-533. 22 Ver CAMPANHOLE , A. & CAMPANHOLE , H. L. Opus cit. p.476. 23 Ver CAMPANHOLE , A. & C AMPANHOLE , H. L. Opus cit. pp.433-434. 24 Citado a partir de C OUTO , L. C. A Luta pelo Sistema de Mrito. Petrpolis: Editora Vozes,1966. 25 Ver C AMPANHOLE , A. & C AMPANHOLE , H. L. Opus cit. 26 Ver COUTO , L.C. Opus cit . 27 S a ttulo de enriquecimento do que dissemos acima FRANA, Brbara, no seu livro O barnab: conscincia poltica do pequeno funcionrio pblico. So Paulo: Editora Cortez, 1993, de uma amostra de 50 pessoas utilizadas na sua pesquisa, 60% tinham entrado no servio pblico por outros meios que no o concurso como enquadramento, tabela especial, cargo comissionado etc. 28 Embora eu tenha pesquisado, no encontrei nenhuma informao acerca da existncia de algum sistema de avaliao de desempenho utilizado no perodo do Brasil monrquico e no incio do perodo republicano. 29 Ver MEDEIROS , J. Estudos de promoo e acesso. Rio de Janeiro: DASP, 1966. Opus cit., pp.32-33 30 Idem 31 Ver MEDEIROS , opus cit.

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32 Para a idia de cultura administrativa ver BARBOSA , L. Cultura administrativa,

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uma alternativa ao conceito de cultura organizacional. Rio de Janeiro, 1994, mimeo. 33 Para uma discusso sobre a ideologia moderna ver D UMONT , L. Homo Hierarchicus. Paris: Editions Tel, 1967; DUMONT, L. Homo Aequalis. Paris: Gallimard, 1977. Para uma discusso sobre modernidade ver GIDDENS, A. As consequncias da Modernidade. So Paulo: UNESP, 1991; TOURAINE, A. Crtica da Modernidade, Petrpolis: Editora Vozes, 1994. Para uma discusso sobre ideologia moderna e sociedades igualitrias no contexto da sociedade brasileira ver D AM ATTA , R. Carnavais, Malandros e Heris. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1979; BARBOSA, L. O Jeitinho Brasileiro ou a Arte de Ser Mais Igual que os Outros. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1992. 34 Ver BOBBIO , N. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992; MERQUIOR , J. G. O Liberalismo antigo e moderno. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1990. 35 Ver BARBOSA , L. O Jeitinho Brasileiro ou a Arte de Ser Mais Igual que os Outros. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1992; BARBOSA, L. e DRUMMOND, J. A. Os direitos da natureza em uma sociedade relacional; reflexes sobre uma nova tica ambiental. Estudos Histricos. Rio de Janeiro, vol.7, n. 14, 1994. 36 Um dos temas centrais da administrao moderna o conceito de mudana organizacional e cultural. A forma como a mudana concebida, dentro do que denomino uma cultura de negcios internacionais, de forte influncia norteamericana, na medida que os grandes gurus da administrao so norteamericanos, uma ilustrao dessa viso do poder do indivduo sobre o grupo. Uma das caractersticas bsicas dessa concepo de mudana, tanto organizacional como cultural, de que ela um processo planejado e controlvel, no qual a vontade individual desempenha um papel central. A figura de um lder desempenha um papel fundamental neste processo. Sua ao e capacidade de motivar as pessoas vista como um dos ingredientes de uma mudana bem sucedida. A viso do processo de mudana to substantivada que grandes empresas de consultoria do tipo Artur Anderson, MacKinsey etc. no titubeiam em fornecer a seus clientes descries de mudana organizacional nas quais se encontra uma frmula de mudana bem sucedida do tipo: MBS = . Uma outra fonte interessante sobre esse assunto so os prprios livros de administrao que tratam da questo da mudana. Os prprios ttulos so sugestivos e indicam a viso como um processo controlvel por um ato da vontade individual. Ver, por exemplo, C HAMPY , J. Reengenharia da Gerncia. Gerenciando a Mudana na Reengenharia. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1995; CONNER , D. R. Gerenciando na Velocidade da Mudana, como Gerentes Resistentes So Bem Sucedidos e Prosperam Onde Outros Fracassam. Rio de Janeiro: Infobook, 1995, dois grandes sucessos editoriais do momento. 37 Ver T OCQUEVILLE , A. Democracy in Amrica. Nova Iorque: Vintage, 1945. 38 Guardadas as devidas propores, este o modelo seguido no Brasil no segmento de executivos no qual, atravs do desempenho, os profissionais vo trocando de emprego, sempre para posies melhores e organizaes mais importantes, at atingir o nvel de diretoria. O circuito inverso tambm verdadeiro. Um desempenho ruim pode levar uma pessoa a fazer todo o caminho contrrio. Sair de uma posio boa em uma companhia importante e terminar os dias em uma posio de pouco destaque em uma companhia de mdio porte. Alis, esta circulao de talentos acompanhada de perto e com interesse no mundo dos executivos. Todos sabem quem teve o seu passe comprado por quem e em que condies, quem subiu e quem desceu. 39 Love Story, um sucesso da dcada de 1970 um clssico desta temtica.

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40 fundamental se ter em mente que o star, embora receba vantagens maiores

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que os simples mortais, essas vantagens so o pagamento e o reconhecimento concreto da excepcionalidade de seu desempenho e nada mais do que isso. No lhe confere direitos diferenciados perante a lei. Alis, a sua condio de estrela o coloca sob um controle social muito maior. 41 Quando falo no Brasil hoje entendemos..., estou me referindo a um conjunto de representaes que fazem parte do que poderamos dizer, na ausncia de um termo melhor, de uma grande tradio ou de um sistema cultural dominante. Quando tambm digo grande tradio ou um sistema cultural dominante no estou me referindo unicamente a uma questo de poder, de dominao. Estou me referindo, alm disso, alis, a mais do que isso, dimenso estrutural desses sistemas, percebida pela sua permanncia e expresso em vrios domnios da sociedade e pelo seu compartilhamento por vrios segmentos. Isso tudo, porm, no significa a excluso da existncia de outras leituras e contedos dessa categoria. 42 Para a questo da igualdade no Brasil ver BARBOSA, L. O Jeitinho Brasileiro ou a Arte de Ser Mais Igual Que os Outros. Rio de Janeiro: Editora Campus, terceira impresso, 1995 e B ARBOSA, L. e DRUMMOND , J. A. Os diretos da natureza em uma sociedade relacional. Estudos Histricos. 43 Anunios, binios, quinqunios so formas de diferenciao atravs da antigidade. 44 Em cursos para executivos da administrao direta e para empresas privadas, quando as pessoas so perguntadas sobre o que preferem alto desempenho e um ambiente de trabalho competitivo e um desempenho mais baixo e um ambiente de trabalho mais harmnico, 90% preferem a segunda hiptese. Esse dado combina com as concluses de Geertz Hofstede sobre a cultura administrativa brasileira. Em seu mais famoso trabalho, Cultures Consequence, ele indica, a partir de uma pesquisa realizada em 42 pases e que durou cerca de oito anos, que no Brasil as pessoas apresentam um baixo ndice de atitude de risco.

Referncias Bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

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Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil? Lvia Barbosa O artigo trata da questo da meritocracia e da avaliao de desempenho no setor pblico brasileiro e na sociedade sob uma perspectiva mais ampla, enfatizando a diferena entre a existncia de sistemas meritocrticos formais e sua legitimidade social. Para a autora, o cerne desta discusso passa pelo entendimento da diferena entre sistemas meritocrticos e ideologia da meritocracia e pela compreenso dos pressupostos culturais que esto informando este debate. O artigo situa a questo da meritocracia em contextos mais amplos, como a teoria da administrao, a perspectiva intercultural e a tica histricosociolgica, sem perder de vista as especificidades da sociedade brasileira.

Meritocracia a la brasilea: qu es el desempeo en Brasil? Lvia Barbosa El artculo trata de la cuestin de la meritocracia y de la evaluacin del desempeo en el sector pblico brasileo y en la sociedad bajo una perspectiva ms amplia, haciendo hincapi en la diferencia entre la existencia de sistemas meritocrticos formales y su legitimidad social. Para la autora, el cierne de esta discusin es la comprensin de la diferencia entre sistemas meritocrticos y la ideologa de la meritocracia y la comprensin de los fundamentos culturales que estn informando este debate. El artculo sita la cuestin de la meritocracia en contextos ms amplios, tales como la teora de la administracin, la perspectiva intercultural y la ptica histrico-sociolgica, sin perder de vista las especificidades de la sociedad brasilea.

Merit-based bureaucracy, Brazilian style: What is perfomance in Brazil? Lvia Barbosa The article deals with the issue of merit-based bureaucracy and of performance evaluation in the Brazilian public sector and in society through a wider focus, stressing the difference between the existence of formal merit-based systems and its social legitimacy. According to the author, the central point of this discussion has to take into account the understanding of the difference between merit-based systems and the ideology of merit-based bureaucracy, and the understanding of the cultural assumptions that inform this discussion. The article places the issue of merit-based bureaucracy in wider contexts, such as the administrative theory, the intellectual perspective, the historical-sociological angle, without loosing sight of the characteristics of the Brazilian society.

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Modernizando a administrao pblica na Amrica Latina: problemas comuns sem solues fceis1
Geoffrey Shepherd e Sofia Valencia

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

I. Introduo
Desde os anos 80, os pases da Amrica Latina esto envolvidos em um processo de profunda reforma econmica. No coincidncia que isso tenha acontecido num momento em que a democratizao deu grandes saltos. Hoje, parece existir um consenso de que as administraes pblicas precisam ser urgentemente reformadas se se quiser sustentar o processo de reforma econmica e poltica. As administraes pblicas de muitas naes latinoamericanas so tipicamente disfuncionais superdimensionadas, ineficientes, incapazes de prestar servios aos que mais necessitam, alm de serem basties do comportamento oportunista. Sem uma administrao pblica efetiva, como os servios podem ser oferecidos com maior eficincia? Como pode o processo de desregulamentao continuar? Como podem os governos atender os pobres? E como podem os governos funcionar sem ameaar a disciplina fiscal? A necessidade de uma reforma pode ser inquestionvel, mas o jeito de faz-la no. Infelizmente, reformar a administrao pblica no um objetivo de poltica, como reestruturar as reas comercial ou financeira, por exemplo, onde temos propostas para reformas, e mesmo algum consenso no diagnstico do problema. Este ensaio trata das formas de melhorar a performance das administraes pblicas na Amrica Latina, isto , daquelas corporaes permanentes que executam programas feitos por um
Geoffrey Shepherd e Sofia Valencia so professores da Escola de Assuntos Pblicos da Universidade de Maryland e trabalham no Banco Mundial

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Executivo poltico ou pelo Legislativo. A principal preocupao do ensaio como as administraes pblicas fazem seu trabalho, mais do que quais as tarefas que elas deveriam realizar. Este ensaio no oferece um projeto e nem apresenta um diagnstico completo, mas tenta sugerir alguns elementos de uma estrutura para se pensar em reformar administraes pblicas para tentar relacionar solues possveis com diagnsticos realistas. E o faz: diagnosticando os problemas genricos de monoplio e controle poltico que representam desafios para uma boa administrao pblica; discutindo as abordagens passadas e presentes sobre administrao pblica nas naes mais avanadas, que hoje constituem o principal ponto de referncia para a reforma nos pases menos avanados; discutindo as causas e consequncias de administraes pblicas fracas na Amrica Latina e indagando quais as lies mais importantes que a Amrica Latina deveria retirar da experincia dos pases mais avanados. H, no momento, uma ebulio de novas idias e discusses sobre a reforma do setor pblico nas naes mais avanadas. Para combater a ineficincia e a inflexibilidade associadas ao modelo de administrao pblica tradicional, alguns pases esto experimentando introduzir conceitos de mercado e competio em reas tradicionais da administrao pblica, especificamente para criar mecanismos baseados naqueles conceitos que permitam aos gerentes maior liberdade para administrar. Outros esto atacando o mesmo problema de uma forma mais evolutiva, conservando uma parte maior da estrutura hierrquica tradicional. A experimentao emprica refletida num debate vivo sobre as idias que esto por trs das reformas. Nesse debate, idias mais tradicionais da administrao pblica esto sendo alimentadas por cruzamentos com idias de outros campos, especialmente com teorias afins extradas do campo da new institutional economics (public choice, anlise agente/ principal, teoria do custo de transaes). Uma ponte est sendo gradualmente construda a partir da prtica e a teoria nos pases mais avanados para os pases da Amrica Latina. A preocupao manifestada neste ensaio de que a ponte ainda esteja pela metade. Realmente, o temor de que algumas das mais novas solues de reformas para naes mais avanadas corram o risco de serem imitadas pelas naes mais atrasadas antes que se tenha certeza de que o diagnstico est correto. Certamente, pode-se argumentar que a natureza e a origem dos atuais problemas da administrao pblica na Amrica Latina so suficientemente diferentes dos atuais problemas das naes mais avanadas e que as solues tambm podem necessitar de

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adaptaes. Existe o perigo de que a aplicao prematura de mtodos modernos de reforma na Amrica Latina possa condenlos ao fracasso em questo de poucos anos. Esses mtodos sero ento estigmatizados com o mesmo criticismo que outras valiosas tentativas de reformar a administrao pblica encontraram, no passado, na Amrica Latina. Assim, a proposta central deste ensaio a de que precisamos construir uma ponte melhor.

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II. O problema genrico da Administrao pblica


Os bons governos democrticos que provm os produtos que o eleitorado quer com eficincia e honestidade enfrentam vrios problemas genricos. So esses problemas que explicam por que os governos tm sido organizados da forma como so e por que muitos pases procuram reform-los. Os problemas podem ser divididos em trs grupos (sendo os dois ltimos problemas agente/ principal, ou seja, problemas de como os principais utilizam seus agentes para executar seus desejos) . 2 Primeiro, a administrao pblica oferece, principalmente, servios dos quais ela detm o monoplio. (Este , por definio, o caso dos bens pblicos). O monoplio fornece o incentivo clssico para que se produza de maneira ineficiente. Segundo, o controle dos eleitores sobre os polticos (como o dos acionistas sobre diretores ou gerentes de empresas privadas) normalmente imperfeito, por vrias razes. A ao coletiva de um grande nmero de pequenos agentes difcil. Instituies polticas destinadas a representar os eleitores (partidos polticos, Congresso) no trabalham sem atritos. A informao aos eleitores sobre a convenincia, quantidade e qualidade dos servios ou bens pblicos imperfeita. Terceiro, igualmente difcil para os polticos controlar os funcionrios pblicos (e isso tambm verdadeiro para os dirigentes de empresas privadas, quando elas ficam maiores). A dificuldade especfica em comparao com as empresas privadas reside na maior complexidade em definir e medir com alguma exatido os resultados da administrao pblica e, por esta razo, monitorar a performance dos servidores uma tarefa bastante penosa. No fcil submeter bens e servios tpicos do governo ao teste do mercado.

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III. A administrao pblica nos pases mais avanados


As administraes pblicas surgiram como entidades distintas das empresas privadas para enfrentar esses problemas polticos e produtivos genricos. Na verdade, o modelo tradicional ou clssico de administrao pblica entrou em cena no sculo XIX como uma resposta prevalecente interferncia poltica, corrupo e falta de profissionalismo falta de honestidade, disciplina e competncia do servio pblico de ento. De um modo geral, o modelo ainda intacto em sua essncia utiliza duas tcnicas para encorajar um governo mais eficiente e honesto a se identificar com o interesse pblico: o sistema de pesos e contrapesos polticos e uma forma hierrquica de organizao e controle centralizado da administrao pblica. Na primeira, os sistemas de pesos e contrapesos normalmente repousam numa separao constitucional de foras, que proporciona a especializao de funes, segundas opinies nas tomadas de deciso e a superviso de comportamento. Os polticos eleitos no Executivo e no Legislativo possuem um papel dominante na elaborao de polticas. (Algumas vezes, o Legislativo subordinado ao Executivo e em outras, como nos EUA, ele independente). Os polticos supervisionam a execuo dos programas, mas obedecem a regras que limitam sua interferncia na administrao pblica profissional. Outras instituies, notadamente o Judicirio e um auditor pblico independente, fazem a superviso autnoma externa. Na segunda, as formas de organizao hierrquicas e centralizadas da administrao pblica (command-and-control) so destinadas a fornecer os meios para criar servidores pblicos profissionalizados, sensveis a um amplo mandato poltico mas isolados de influncias polticas individuais. Na sua forma idealizada (mais ou menos como Max Weber a definiu), o modelo tradicional tem as seguintes caractersticas: organizao do trabalho em unidades especializadas onde informaes tcnicas e financeiras precisas fluem para cima, para baixo e para os lados, ordens so obedecidas, reparties cooperam e a tomada de decises delegada ao nvel apropriado (incluindo a descentralizao para as unidades do governo politicamente independentes); pessoal qualificado contratado estritamente com base no mrito e sob regras que relacionam faixas de remunerao com atividades definidas e apresentam procedimentos abertos e razoveis

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para contratar, despedir e promover (e oferecer um sistema de aposentadoria e outros incentivos no pecunirios); os oramentos (receitas e gastos planejados) so previstos com exatido e os sistemas financeiros conferem se tais gastos esto ocorrendo de forma honesta e de acordo com o que foi orado; os registros so corretos e os procedimentos so codificados. De um modo geral, o modelo tradicional tem funcionado bem nas naes mais avanadas, ao limitar a liberdade dos polticos e dos servidores pblicos de agir fora do interesse pblico e na criao de um servio pblico profissionalizado. Essas naes geralmente possuem uma administrao pblica honesta e competente, fornecendo uma ampla gama de servios pblicos.3 Mas este modelo est sob presso por vrias razes: o sistema de autoridade e controle (command-and-control) criou seus prprios problemas de ineficincia e inflexibilidade; isso tem sido exacerbado pelas mudanas de expectativa quanto ao papel do governo. Desde a origem do modelo, tem havido um tremendo crescimento na expectativa pblica em relao ao governo e aos servios por ele fornecidos. Os governos tornaramse ativistas macroeconmicos (depois de Keynes e outros). Eles construram Estados do Bem-Estar e diversificaram suas atividades, passando a produzir bens privados. Como resultado, os dficits fiscais se transformaram numa constante ameaa ao governo moderno; governos agigantados tm sido especialmente suscetveis ao aprisionamento por aqueles estimulados a usar seus conhecimentos especializados para obter vantagens pessoais ou grupais isto se aplica a grupos de interesses ou aos prprios burocratas. Como resultado desses fatores, o nvel de insatisfao popular e poltica com o desempenho da administrao pblica cresceu nas ltimas dcadas. Com certeza, todas as naes avanadas tentaram modificar o modelo tradicional, embora seja difcil identificar qualquer padro nico (veja LAKING, 1996). Os governos tm constantemente experimentado novas tcnicas de oramento, mas nem sempre com sucesso na verdade, as novas tcnicas levaram freqentemente a uma perda do controle oramentrio. A tendncia a transferncia de maior autoridade aos gerentes num nvel mais baixo e ao aumento do uso de relatrios de avaliao de desempenho. Os governos tm se aproveitado das novas tecnologias de informao e comunicao. Mais recentemente, eles passaram a exercer maior controle sobre o crescimento do emprego pblico e renunciaram, de forma

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substancial, a atividades que o setor privado pode assumir com maior lucratividade. Existe atualmente uma variedade de idias e experimentos para modificar ainda mais o modelo. conveniente imaginar duas correntes, uma modificando o o que do governo e outra modificando o como (para usar as palavras de HOLMES e SHAND , 1995). Primeiro, virtualmente, todos os governos de naes avanadas se utilizaram de diversos expedientes para aumentar a competitividade (isto , devolvendo atividades ao mercado ou simulando condies de mercado), atravs de privatizaes e incorporaes, esquemas de voucher (em que o Estado financia o servio, particularmente o de educao, mas o mercado que oferece), contrataes externas, reparties do governo que passam a cobrar pelos servios (at mesmo internamente), transferncia de fundos para usurios e devoluo de atividades para os nveis mais baixos do governo. Segundo, vrios governos esto adotando uma gama de opes e experimentos para mudar o modo como fazem negcios (ver: REID e SCOTT, 1994; HOLMES e SHAND, 1995; N UNBERG, 1995; L AKING, 1996). Neste conjunto de novas idias fomentado por um caloroso debate acadmico , 4 os principais temas de reforma indicam um enfoque maior no aprimoramento do desempenho (quanto a resultados), isto , mudando a nfase do controle dos insumos para o controle dos resultados e para uma maior transparncia e accountability. prematuro falar em qualquer consenso sobre a reforma, mas existe uma unio de idias ao redor de um modelo promissor, novo e radical baseado em algumas das idias acima, utilizando abordagens referidas ao mercado que permitem maior flexibilidade aos administradores em troca de melhor performance. Ns vamos nos referir nova abordagem como gerencialismo (tambm denominada novo gerencialismo, nova gerncia pblica, ou gerncia baseada no desempenho). O modelo promete substanciais ganhos na eficincia e transparncia (e, por conseqncia, na accountability) da administrao pblica. Ele de particular interesse nesse ensaio devido enorme curiosidade que despertou na Amrica Latina. O novo modelo imita os mtodos gerenciais do setor privado. De um lado, isso significa o aumento do arbtrio dos gerentes pela reduo da uniformidade e generalidade das regras de procedimento. De outro, significa a adoo, onde for possvel, de medidas oriundas do setor privado (indicadores de desempenho, de produo etc.), bem como de seus mtodos de transao (contratos transparentes e de curto prazo). O modelo pretende solucionar o problema da responsabilidade poltica das

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agncias atravs de contratos bem especificados. Substituindo relacionamentos hierrquicos por relacionamentos contratuais, ele garante uma transparncia e uma responsabilidade maiores. O gerencialismo reduz os controles de entrada, mas no os elimina, alterando a sua natureza. Tipicamente, os controles tornam-se menos especficos (categorias de oramento mais amplas, por exemplo) e mudam de ex-ante para ex-post (por exemplo, contratos explcitos, normas de responsabilidade aperfeioadas para reduzir atos ilegais). Eles no se tornam necessariamente menos complexos os contratos de desempenho, por exemplo, so documentos bastante complexos. Desde os anos 80, um pequeno nmero de naes mais avanadas, principalmente Austrlia, Nova Zelndia e Inglaterra, executaram importantes reformas seguindo o esprito do novo modelo. (A Sucia tambm est com uma reforma semelhante e ainda mais radical em curso.) A Austrlia redefiniu o gabinete ministerial e as responsabilidades gerenciais dos departamentos para criar tanto um controle central mais forte (atravs de tomadas de deciso estratgicas, oramentos e clculos) e para dar maior discernimento gerencial aos departamentos. A Inglaterra, at agora, devolveu dois teros do emprego pblico para as agncias executivas, visando separar a elaborao dos programas da execuo dos mesmos e fornecer a essas agncias maior liberdade de ao gerencial relacionada ao desempenho. O caso da Nova Zelndia de especial interesse. a nao que aplicou o modelo na sua forma mais completa, conceitualmente rigorosa e integrada. As reformas neozelandezas so caracterizadas pelos seguintes elementos principais:5 os oramentos so definidos por programas, ao invs de por recursos. Esses programas esto ligados a indicadores de desempenho ou de sada. As prticas contbeis ficaram mais transparentes com a adoo da contabilidade de pleno acrscimo (isto , contabilidade dos ativos e produo de demonstrativos financeiros); a forma de organizao hierrquica e as regras de procedimento correspondentes foram substitudas por uma maior discricionariedade gerencial, maiores incentivos e relaes contratuais ou quase-contratuais; para simplificar os relacionamentos contratuais, as agncias so separadas. A reestruturao pode separar agncias produtoras de polticas de agncias implementadoras ou pode ir mais alm e separar agncias de compras das agncias de suprimentos (o Ministrio da Sade de um hospital, por exemplo). O ltimo caso

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vai envolver um processo de devoluo privatizao, outsourcing ou incorporao; a competio estimulada entre os fornecedores de servios, sejam eles pblicos, privados ou organizaes no-governamentais. As reformas na Nova Zelndia, Austrlia e Reino Unido esto colhendo muitos benefcios de uma maior eficincia e melhores servios, embora nem sempre sem controvrsias. A Nova Zelndia e a Inglaterra so as nicas naes da OCDE (Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmicos) que conseguiram cortar os empregos do setor pblico nos anos 80 e no princpio dos 90. O resultado geral das pesquisas na Nova Zelndia e na Austrlia evidencia que os benefcios da melhoria na eficincia suplantam os custos. Mas ainda parece um pouco cedo para um veredicto mais abrangente a respeito da desejabilidade ou da viabilidade desse novo caminho. Porque, como vamos argumentar mais adiante, a questo da implementao das reformas gerencialistas de especial relevncia para as naes latino-americanas, e preciso ter uma considerao especial pelos seus principais problemas (para o debate sobre esses pontos, veja: P OLLITT, 1990; D UNLEAVY e HOOD, 1994; NUNBERG , 1995; PUMA, 1995; e LAKING, 1996). Colocar um sistema gerencialista em funcionamento difcil devido, principalmente, s caractersticas intrnsecas do setor pblico. Muitos dos produtos do governo, tais como servios governamentais ou informaes sobre polticas, enfrentam um problema de identificao os produtos so intrinsecamente difceis de identificar, especificar, medir e avaliar. Os ativos de um governo, da mesma maneira, tambm so difceis de avaliar (um monumento nacional, por exemplo). No setor privado, os indicadores de resultados foram introduzidos h mais de uma dcada. Mais tarde, eles foram usados em certas reas pelas administraes pblicas de alguns pases avanados, mas com resultados imprecisos devido ao problema de identificao. Alm disso, o gerenciamento efetivo orientado pelo desempenho tambm depende da avaliao de desempenho de indivduos ou pequenos grupos em relao a resultados, associando o mesmo a recompensas ou sanes. Algumas naes desenvolvidas conseguiram introduzir satisfatoriamente indicadores detalhados de desempenho para suas agncias, mas as evidncias sugerem que elas enfrentaram dificuldades bem maiores na avaliao do desempenho individual nessas circunstncias.

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A menos que uma atividade possa ser completamente privatizada ou adquirida externamente, o governo, no tendo habilidade de acionar a si mesmo, no possui os plenos poderes de enforcement que uma empresa privada teria. Um maior arbtrio gerencial pode levantar problemas quanto a uma possvel perda de controle. Algumas pessoas acreditam que separar as agncias o suficiente para encorajar relacionamentos prximos envolve o risco de perda de coerncia e gera um ambiente propcio corrupo: elas temem que as autoridades centrais percam o controle, pois as agncias de implementao tero maior liberdade em formatar suas prprias agendas pela redefinio de resultados, por exemplo seja para aumentar seus negcios, para fugir ao trabalho, para responder s demandas polticas da clientela, ou para buscar influncia. A questo do quanto, ou do que dar em troca, um problema de julgamento e bastante difcil na prtica. Alm disso, a experincia dessas naes sugere trs lies importantes sobre as condies para uma transio satisfatria para o gerenciamento orientado por desempenho. Uma abordagem gradual foi adotada na introduo do novo sistema. Especificamente, os indicadores de desempenho no foram associados a incentivos oramentrios at que se mostraram efetivos. Fica claro que a condio necessria para uma transio bem sucedida na Nova Zelndia, Austrlia e Inglaterra foi a existncia de um corpo de funcionrios pblicos profissionalizados. O que se infere disso que um maior arbtrio gerencial, ou seja, o relaxamento de controles a priori s pode ser concedido quando o profissionalismo dos servidores for suficiente para resistir ao comportamento oportunista (isto , corrupo, fraude, clientelismo e/ou fuga ao trabalho) que a liberdade enseja e quando eles forem capazes de gerenciar seus recursos. Uma outra condio necessria a importncia da manuteno dos key input controls, que so: oramento efetivo em todos os nveis; um sistema de servio pblico com algum grau de gerenciamento geral centralizado, o que inclui estratgias gerais de pagamento, seleo e treinamento de gerentes, monitoramento de gastos com pessoal atravs de controles na classificao e remunerao; relatrios informativos e peridicos; publicao prvia e acompanhamento dos planos e oramentos. Vrias naes permanecem cautelosas com uma reforma gerencialista total (veja: N UNBERG, 1995: PUMA, 1995; e L AKING, 1996). O Japo, a Alemanha e a Frana, principalmente, tm sido cuidadosos em manter as tradies burocrticas bsicas, embora com pequenos toques de reforma na direo do gerencialismo (tais

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como o uso mais intensivo de avaliao formal das polticas existentes, maior utilizao de avaliao de desempenho, ao menos em relatrios, descentralizao, contratao externa mais extensiva de servios no-essenciais e maior ateno qualidade dos servios). Eles mantiveram a tradio hierrquica nos nveis em que necessrio assegurar a manuteno de uma tica de servio pblico, a administrao eqitativa do direito pblico e da poltica, o gerenciamento eficiente do servio pblico e, finalmente, o controle do tamanho do setor pblico e das finanas pblicas.

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IV. A administrao pblica na Amrica Latina


Para que as naes da Amrica Latina sejam capazes de extrair lies da experincia das naes mais desenvolvidas, elas devem estar aptas a julgar se a cura apropriada para os sintomas e os sintomas para as causas da doena. Nesta seo, indicamos os desafios da reforma da administrao pblica nas naes latinoamericanas e sugerimos algumas hipteses sobre as origens e os sintomas de uma administrao pblica insatisfatria. Os desafios produtivos que os governos sul-americanos enfrentam numa era de reformas parecem maiores do que os encontrados pelas naes avanadas. (Para uma estimulante viso desses desafios, veja N AIM, 1993.) Em primeiro lugar, os governos devem estender o alcance dos servios bsicos que eles provm educao, sade, lei, ordem e justia, comunicaes, acesso aos ativos econmicos aos pobres, que freqentemente tm sido excludos do mbito do Estado. Em segundo, so necessrios ganhos em eficincia muito grandes para se fazer isso. Em terceiro, tambm so necessrias maior continuidade e legitimidade na elaborao e execuo das polticas, possibilitando ao governo ganhar mais da experincia cumulativa e da memria institucional. Finalmente, esses trs primeiros objetivos no podem ser atingidos sem uma profissionalizao da administrao pblica . Mas, para fazer frente a esses desafios, as naes da Amrica Latina podero enfrentar problemas genricos crticos de governo. Essas naes possuem hoje, ao menos superficialmente, problemas semelhantes aos das naes mais desenvolvidas em termos de gigantismo da mquina e de crise fiscal, mas os obstculos polticos e institucionais so maiores.

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Em muitos pases latino-americanos, particularmente difcil para os eleitores controlar os polticos. As instituies democrticas tm se desenvolvido h menos tempo do que na maioria dos pases avanados. O sistema de pesos e contrapesos, apesar de inscrito nas constituies, tambm no funciona. 6 No passado, com instituies democrticas mais fracas e algumas vezes ausentes governos ou faces desfrutando de reas de poder dentro dos governos foram motivados a servir a seus prprios interesses ao invs dos interesses dos cidados. E uma vez que os governos da Amrica Latina quase sempre no tm a perspectiva de desfrutar do poder por um perodo prolongado, seus prprios interesses tm sido mais servidos pela utilizao de seu monoplio temporrio em cobrar impostos, pelo clientelismo e pela corrupo do que pelo investimento em bens pblicos. Assim, a modernizao da administrao pblica se v constrangida por um histrico poltico herdado.7 (Para uma melhor abordagem do tema controle poltico, veja Box 1). Box 1 - Organizao poltica e desenvolvimento econmico Na discusso do papel do Estado no desenvolvimento econmico, importante fazer a seguinte pergunta: quem o Estado? (isto , quem so as pessoas que detm o legtimo monoplio do poder na nao?) Consideraes de economia poltica quem detm o poder poltico na sociedade? Por quanto tempo se permanece no poder? e Quanto consenso existe no seio da populao sobre o que o governo deveria fazer por ela? podem ser muito importantes em determinar como o Estado se comporta em relao sociedade, economia e ao mercado. til propor vrios tipos ideais tericos de regime para ver como esses quesitos de poder, consenso e longevidade afetam as propenses do Estado para a concordncia com as preferncias dos cidados (e para contribuir para o desenvolvimento econmico). (O raciocnio adaptado por SHEPHERD , 1996, de MCG UIRE e OLSEN, 1996 e WINTROBE, 1996). Primeiro, vamos imaginar duas formas puras de Estado uma onde o poder absoluto e outra onde a democracia perfeita. A ditadura forte. Suponha um ditador muito forte, com poder absoluto e certeza de permanecer no poder por um longo tempo. Mesmo o mais forte dos ditadores precisa pagar para

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manter o seu poder e, assim, ele usaria seus poderes de governo para: pagar pela represso dos inimigos e para o apoio ou criao dos amigos necessrios para manter esse poder; fornecer bens pblicos suficientes para assegurar algum crescimento econmico (para garantir que ele possa continuar a taxar); e taxar quem puder, para seu proveito prprio. A democracia perfeita. Quando toda a populao compartilha dos objetivos do governo e aceita as regras democrticas do jogo no preciso o governo pagar para manter o poder ou encher o bolso do ditador. Ao invs disso, a populao taxada para fornecer um equilbrio perfeito entre o consumo atual e os bens pblicos que vo assegurar o crescimento econmico. Na maioria dos casos do mundo real, o poder raramente absoluto e a democracia raramente perfeita. Os que detm o poder precisam comprar apoio redistribuindo parte dos ganhos. til sugerir duas formas intermedirias, o Estado pluralista forte e o Estado pluralista fraco. Eles podem ser, constitucionalmente, democracias ou ditaduras. As avanadas economias industriais e os tigres asiticos geralmente parecem corresponder ao tipo Estado pluralista forte e a maioria das naes em desenvolvimento, ao pluralista fraco. O Estado pluralista forte. Existe um amplo consenso do eleitorado quanto aos objetivos e regras e perspectiva de estabilidade a longo prazo dessas regras. A populao taxada com um propsito de redistribuio, tanto para comprar o apoio dos grupos mais poderosos (atravs do clientelismo, empresas estatais, subsdios ou regulamentaes favorecidas), como para investimento em bens pblicos. O Estado pluralista fraco. O poder mais disperso, os interesses so menos inclusivos e as perspectivas de continuidade no governo so fracas, os que ocupam o poder so, por definio, relativamente fracos. Assim, eles precisam gastar muito para comprar apoio. Devido ao horizonte de tempo relativamente curto, eles tero poucos incentivos para fornecer bens pblicos, particularmente os que refletem a preferncia popular. Os cidados dispem de meios limitados para conseguir que o Estado atenda s suas necessidades.

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Tambm, com freqncia, parece ser extraordinariamente difcil para os polticos controlarem os servidores. Isso no fcil de explicar e a tendncia concluir que o fato reflete um problema social mais amplo, de confiana, que subjaz a uma sociedade civil que funciona bem. 8 razovel argumentar que essa maior gravidade dos problemas genricos na Amrica Latina esteja associada a um perfil de comportamento dentro das administraes pblicas que as torna muito diferentes das congneres das naes industriais desenvolvidas.9 As administraes latino-americanas possuem regras formais e estruturas muito compatveis com o modelo tradicional (hierrquico e centralizado) predominante nas naes mais avanadas. Mas o verdadeiro comportamento burocrtico diferente. A caracterizao que melhor exemplifica isso, com algumas excees, a da informalidade.10 A informalidade ocorre quando o comportamento (informal) burocrtico real no corresponde s regras formais. Embora ele freqentemente aparea como concordante, as regras so quebradas ou burladas o primado da lei no existe. A informalidade um arranjo institucional com custos e benefcios nacionais. O oportunismo (corrupo, fraude e clientelismo) e a ineficincia florescem e so institucionalizados enquanto os custos das transaes burocrticas aumentam. De outro lado, a informalidade permite que algumas transaes essenciais sejam completadas apesar das regras. De acordo com DE SOTO (1989), a informalidade desabrocha quando o sistema legal fixa regras que ultrapassam a estrutura socialmente aceita e quando o Estado tem autoridade coercitiva insuficiente. (Assim, a informalidade est diretamente ligada aos obstculos polticos e institucionais de uma boa administrao pblica, como mencionamos acima.) Existe com freqncia um crculo vicioso no qual a falncia do Estado alimenta mais regras corretivas que so aplaudidas pelo reformador (dominado por noes formalistas e legalistas equivocadas de como reformar) e pelos oportunistas (porque sabem que a reforma vai fracassar). Realmente, a existncia de muitas leis poluio legal pode significar a anttese do primado da lei. A informalidade parece refletir a lacuna entre expectativas sobre o que o Estado deveria estar fazendo e a realidade do que ele pode fazer.11 A informalidade apresenta um dilema para a reforma da administrao pblica. Mudar o que est no papel no altera o comportamento. De fato, o repetido fracasso da reforma no papel

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ou legalista encoraja a informalidade por fomentar a indiferena dos burocratas s novas regras. O Box 2 cita a descrio de R IGGS (1964) dos problemas de um suposto reformador, defrontando-se com um sistema de arquivos inoperante, e nos fornece um exemplo sinttico da informalidade numa administrao pblica de um pas em desenvolvimento e o embarao que isso acarreta para a reforma. Box 2 - Informalidade I: o sistema de arquivos Suponha que encontramos um sistema de arquivos catico no escritrio central do governo. Ns decidimos que preciso um equipamento novo, um esquema de classificao aperfeioado, arquivistas treinados e regulamentos revisados. Depois de todas essas mudanas, descobrimos que houve poucas melhoras, embora o nosso modelo nos levasse a pensar que essas reformas resolveriam o problema. Ns nos aprofundamos na questo e descobrimos que os relatrios arquivados esto fora de ordem cronolgica e foram compilados em resposta a um questionrio antiquado e preparados por pessoas no qualificadas, que deram informaes imprecisas. Conseqentemente, os escales mais altos acharam tais papis inteis e no se incomodaram em l-los. Uma vez que os escritrios que preparam tais relatrios sabem que eles no vo ser lidos, eles no vem a necessidade de investir no sentido de melhorar o modelo do questionrio ou fornecer melhores respostas para velhas questes. Isso significa, claro, que existe uma demanda pequena ou quase nula dos relatrios da seo de arquivos e, assim, no h incentivos para os funcionrios manterem os documentos em boa ordem. Alm disso, como os escales mais altos no lem os relatrios, eles no podem estabelecer critrios para o descarte de materiais inteis e da os servidores no ousarem jogar nada fora, j que so pessoalmente responsabilizados por quaisquer perdas.Os arquivos ento se transformam em depsitos de relatrios no utilizados, numa situao que dificilmente pode ser corrigida por novos procedimentos e equipamentos de arquivo". A existncia de tal situao pode parecer paradoxal porque, certamente, o escritrio central deve querer saber o que suas

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unidades subordinadas esto fazendo. Ns constatamos que comunicaes importantes so amplamente realizadas em entrevistas orais, mais do que atravs de montanhas de papis. As razes e as conseqncias dessa situao podem nos levar cada vez mais longe, para a natureza do relacionamento pessoal entre esses funcionrios pblicos e o contedo de suas comunicaes. Pode-se descobrir que o que eles tm a dizer entre si no pode ser colocado no papel porque diz respeito s polticas do escritrio, lealdade ou deslealdade junto panelinha e disposio para aceitar propinas. Talvez, tambm, as polticas a serem implementadas pelo escritrio no estejam claramente definidas, de modo que os modelos de formulrios com questes importantes no podem, com a melhor boa vontade do mundo, ser adequadamente elaborados. O exemplo escolhido pode ser extremo, mas ele deve ilustrar o dilema do tcnico administrativo o especialista em gerenciamento de relatrios, digamos quando requisitado para corrigir as mazelas de um sistema de arquivos catico num escritrio formalista. Sua tecnologia aceita como verdadeira a existncia de uma demanda efetiva por boas comunicaes por escrito. Os procedimentos e equipamentos mais modernos e cientficos no remediaro a situao se tal demanda no existir. (RIGGS, 1964, pp. 17-18). A informalidade no setor pblico no foi descoberta recentemente, embora possa hoje estar completamente esquecida. Vamos, rapidamente, caracterizar a informalidade em maiores detalhes em termos de no-delegao (centralizao) da tomada de decises, da informalidade geral dos cdigos de procedimento e da informalidade nos sistemas de administrao financeira e de pessoal. Os processos de tomada de decises esto concentrados num pequeno nmero de pessoas e agncias e os benefcios da delegao (e o contato com os usurios finais) so previamente determinados. Isso reflete uma ausncia de cooperao e confiana. E, ao mesmo tempo, a tomada de decises tambm fica fragmentada, uma vez que os tcnicos em nveis inferiores muitas vezes acumulam informaes tcnicas. As regras formais de procedimento so excessivas porque os gerentes no confiam nos servidores pblicos. Contudo, elas tm um efeito limitado, tanto porque um excesso de regras significa regras

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contraditrias (algumas vezes refletindo uma estrutura legal projetada em partes que, quando reunidas, no se encaixam), ou porque no existem mecanismos de coao que funcionem e as regras escritas podem ser simplesmente ignoradas. Muito freqentemente, quando uma lei vista como ineficiente, outra promulgada, tipicamente com um empenho insuficiente para anular os efeitos da primeira e da a poluio legal. Uma conseqncia a de minimizar as interaes (ou transaes) administrativas: as agncias no se coordenam e a informao fica acumulada. Um outro resultado o de encorajar as solues informais. Se as linhas ministeriais no funcionam, novas agncias externas estrutura administrativa formal so criadas. Se funcionrios pblicos de carreira so ineficientes so feitas designaes especiais para a tarefa. Outro efeito claro o de estimular o comportamento oportunstico (corrupo e fuga ao trabalho). As regras de pessoal baseadas no mrito so desvirtuadas em favor de procedimentos que permitem o emprego por razes de clientelismo ou de confiana pessoal. Tipicamente, o sistema de mrito usado para encobrir a prtica de patronato ou a escolha de empregados que sero pessoalmente leais. Ou, alm disso, o sistema burlado atravs de designaes ad hoc. As regras para a elaborao e execuo de oramentos, freqentemente, significam muito pouco. Os oramentos so irreais: aumentos inesperados nos gastos e quebras repentinas das receitas so a norma. As informaes das agncias sobre gastos so imprecisas, muitas vezes de forma deliberada. Assim, o oramento que vai sendo executado em nada se parece com o originalmente planejado. O Box 3 oferece, num trabalho de CAIDEN e WILDAVSKY (1964), uma descrio sinttica do crculo vicioso da incerteza fiscal e da informalidade que caracterizam os sistemas de oramento nas naes em desenvolvimento. Box 3 - Informalidade II: o sistema de oramento "Os governos que so muito fortes quanto autonomia nos seus assuntos podem, no entanto, ser fracos para orar com eficincia. A fraqueza do governo em naes pobres est no centro de seus problemas oramentrios. Incapazes de coletar impostos em quantidade suficiente e carentes de controle sobre uma significativa parte dos recursos que coletam, os governos trabalham numa perptua aura de crises financeiras. Quando chega o momento de separar a retrica da realidade, os ministros das finanas geralmente carregam o fardo da

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deciso. Temerosos de levar a culpa quando o dinheiro sumir e ansiosos para atender ao que eles consideram as verdadeiras prioridades dos atuais governos, os ministros procuram desesperadamente proteo contra o inesperado. A manuteno da liquidez torna-se o motivo principal das suas atividades. Sob circunstncias normais de extrema incerteza (se no, de plena ignorncia), esse compreensvel desejo leva a uma seqncia de artifcios tais como estimativas conservadoras, oramentos repetitivos, atrasos na liberao de fundos e montanhas de papis de que j falamos anteriormente. Num primeiro momento, tais procedimentos cumprem seus objetivos; um supervit mantido por algum tempo, o Ministro das Finanas capaz de se adaptar a circunstncias mutveis protelando as decises e as causas da incerteza so empurradas para os departamentos funcionais. Eles respondem, por sua vez, tentando estabilizar seus prprios ambientes. Os departamentos seguram informaes de saldos no utilizados, aumentando assim as sobras para poder manter uma certa flexibilidade. Eles se tornam mais polticos, pois devem se empenhar em incessantes esforos para segurar o mais possvel as verbas a eles alocadas a fim de que no caiam nas garras do ministro. Por ltimo, procuram suas prprias frmulas de financiamento atravs de receitas tributrias vinculadas ou rompem com tudo, formando organizaes autnomas uma seqncia de eventos encorajada por doadores externos procurando estabilidade atravs da criao de organizaes recipientes com as quais eles podem ter relaes mais previsveis. Devido ao oramento oficial no ser um guia confivel quanto ao montante que eles realmente podem gastar, os departamentos no so motivados a lev-lo a srio. A embromao assume propores cada vez maiores e isso vai alimentar a tendncia do Ministro de Finanas de desconfiar dos departamentos e coloc-los em variadas camisas de fora. (C AIDEN e WILDAVSKY, pg.302) A descrio da informalidade no , claro, o diagnstico completo dos problemas da administrao pblica na Amrica Latina. Existem outros elementos importantes, como baixos salrios e qualificaes e uma corrompida estrutura de remunerao, os quais, ainda que ligados informalidade, no foram mencionados acima. Alm do mais, nossa caracterizao da prevalncia do

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comportamento informal foi estilizada e generalizada. Na realidade, a informalidade um fenmeno mundial da administrao pblica nas naes em desenvolvimento e no est ausente nas naes avanadas. Nem todos os pases latino-americanos so iguais. O Chile, particularmente, um pas no qual, atravs de um longo processo de construo e reformas, a informalidade foi reduzida e sua prtica, nos dias de hoje, fica prxima dos nveis observados nas naes mais avanadas (veja V ALENCIA ). Como o Chile, os pequenos pases de lngua inglesa do Caribe, herdeiros da tradio de Westminster de governo e administrao, tambm fornecem um interessante contraste. Essas naes tendem a ter estruturas legais mais desembaraadas (com menos justaposies entre as agncias), um servio pblico mais profissionalizado, mais centralizado, com controles de pessoal e financeiros mais rgidos e menos comportamento oportunista do que as naes latino-americanas tpicas. Realmente, o sistema de controle funciona ao ponto da efetiva centralizao e a inflexibilidade associadas ao mesmo algo parecido com o que ocorre nas naes mais avanadas serem um dos principais problemas que os reformadores tiveram que manejar no Caribe de lngua inglesa e no Chile. O diagnstico dominante que muitos governos latinoamericanos esto fazendo hoje e fizeram com freqncia no passado o de que suas administraes pblicas esto sofrendo de excesso de controle. Esse diagnstico , at certo ponto, compartilhado pelas instituies financeiras internacionais. O diagnstico anuncia, ao menos implicitamente, que a abordagem tradicional para a administrao pblica falhou. Da o atrativo das novas abordagens baseadas nas regras de mercado para a flexibilidade gerencial. (Curiosamente talvez, existem tambm outros diagnsticos que reconhecem sintomas similares em diferentes pases mas que sugerem causas diferentes uma guerra civil aqui, idiossincrasias culturais ali.) Tem havido uma variedade de abordagens para a reforma melhores leis, desenvolvimento de agncias autnomas (parcial ou totalmente externas estrutura legal da administrao pblica), investimentos em sistemas e em hardware (sistemas de gerenciamento financeiro, principalmente). At um certo ponto, diferentes abordagens envolvem diferentes diagnsticos. Nenhuma delas at agora provou ser particularmente bem sucedida e os problemas persistem.12 O diagnstico de excessivo controle pode ser demasiadamente precipitado. Claramente, existe excesso de controle, mas ns assumimos que isso um sintoma de informalidade de baixo consentimento antes de ser uma causa (embora exista um evidente

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crculo vicioso entre controles e baixo consentimento). Da mesma forma, pode-se argumentar que, longe de ter falhado, o modelo tradicional estava apenas nominalmente instalado (isto , em leis escritas), mas o que funcionava de fato era um sistema informal. A aplicao de modernas tcnicas de gerenciamento isoladamente pode no atingir os problemas de formalidade. Alm disso, distores na arena poltica podem limitar ou solapar sua implementao.

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V. Alguns comentrios e concluses


As concluses deste ensaio, pelo menos no que diz respeito ao rumo que as reformas deveriam tomar, so modestas. Nossas dedues tocam primeiramente os diagnsticos e, depois, sugestes de polticas. No primeiro tema, sustentamos que a ponte deveria ser concluda; o foco da diagnose deveria girar na direo das naes menos avanadas para que as solues apropriadas possam ser conjugadas s anlises apropriadas. O diagnstico deveria ser completado em duas reas relacionadas. Acreditamos que as conseqncias das diferenas polticas e institucionais entre as naes mais e menos avanadas vo assegurar mais estudos no contexto da reforma da administrao pblica. Existe, por exemplo, uma vasta literatura terica e emprica um pouco dispersa entre disciplinas e subdisciplinas sobre governance e desenvolvimento econmico que poderia ser melhor encaminhada para a Amrica Latina e seus problemas de administrao pblica (veja, por exemplo, MCGUIRE e OLSON, 1996, e WINTROBE, 1996). Tambm acreditamos que vai ser mais proveitoso pensar nos problemas da administrao pblica dentro de um esquema que enfatize a informalidade (e sua oponente, a regra da lei). tempo de se reviver o diagnstico da informalidade que existe em algumas obras da literatura sobre a administrao pblica. Tambm parece claro que a informalidade na administrao pblica espelha a informalidade da sociedade, em sentido mais amplo. Assim, seria coerente incorporar uma parte da metodologia e anlise sobre a informalidade. (A literatura sobre a informalidade problemtica, mas o trabalho do Instituto Libertad y Democracia, do Peru, como refletido por D E SOTO, em 1989, fornece um excelente ponto de partida.) Um diagnstico baseado no comportamento observado (e nas razes para tal), assim como nas leis, deve fornecer uma base melhor para a reforma. Para um exemplo dessa abordagem a formalizao dos direitos de propriedade no Peru veja o Box 4.

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Segundo, ns suspeitamos que tentar introduzir as novas abordagens baseadas no mercado antes de estabelecer as condies para que elas tenham xito envolve um grande risco de fracasso. Mesmo que um sistema aparentemente centralizado parea ter falhado no passado, vemos poucas alternativas seno a de comear a reforma implantando sistemas centralizados e efetivos de controle financeiro e de pessoal, incluindo um sistema eficaz de oramento em todos os nveis, algum resduo de controle central sobre pessoal, relatrios completos e convenientes e exames de planos e oramentos. Este o ponto de partida para a profissionalizao do servio pblico. Sem isso, tentativas de introduzir mais formas de gerenciamento orientadas para o desempenho provavelmente iro falhar. (Veja REID , 1996, nos passos necessrios para fazer as reformas gerencialistas funcionarem na Amrica Latina). Box 4 - Informalidade III: legalizando os direitos de propriedade no Peru No Peru, o domnio informal ou consuetudinrio da propriedade privada (isto , sem o reconhecimento legal) muito difundido. A maior parte dessas propriedades formalmente pertence ao Estado (no caso dos assentamentos na periferia urbana), ou ento a alguma cooperativa agrcola extinta. O Peru possui agora um novo sistema de administrao da propriedade, at aqui operando somente numa base limitada, para legalizar ou formalizar a propriedade. A experincia pode sugerir formas de reduzir a informalidade dentro do governo. O mtodo foi partir dos servios pblicos finais requeridos para estudar por que os processos formais davam errado na prtica e para dar solues cabais que reelaborassem leis, processos e reparties. Proprietrios informais tiveram que empreender uma longa batalha para convencer o Estado da legitimidade de suas pretenses. Essa luta foi agora vencida, em princpio, apesar de o Estado ainda no estar capacitado para formalizar o domnio isto , emitir e registrar um ttulo legal devido ao fracasso de suas prprias agncias. O Ministrio da Agricultura e as municipalidades deveriam emitir ttulos pblicos de terra. Mas a ineficincia, o oportunismo e a politizao nessas reparties tornaram isso difcil. Os tribunais ento tinham que validar quaisquer novos ttulos emitidos, mas eles incorreram nas mesmas falhas. Um ttulo validado tinha ento que ser registrado, mas o cartrio de registro da propriedade legtima obrigava a utilizao de carssimos

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notrios (um monoplio fechado, no Peru), usava tcnicas antiquadas e tambm impunha empecilhos burocrticos. Como resultado desses obstculos cumulativos, a formalizao dos ttulos provou ser virtualmente impossvel. No comeo dos anos 80, o Instituto da Liberdade e da Democracia (ILD), uma organizao particular, comeou a estudar os direitos da propriedade informal como parte de um estudo maior sobre informalidade no Peru (veja captulo 2 de DE SOTO, 1986). O mtodo era o de confrontar o processo legal (terico) da formalizao com o processo real (informal) e as caractersticas do domnio consuetudinrio e das instituies informais que o sustentam. Esse mtodo demandou uma investigao emprica substancial, com a utilizao de tcnicas participativas nas comunidades locais, as quais forneceram as bases institucionais para o domnio consuetudinrio. No final dos anos 80, o governo transformou em lei as propostas do ILD para o novo sistema de administrao da propriedade. Esse sistema tem vrias caractersticas: uma nova lei de registro e inscrio usando informaes da comunidade isto , lei consuetudinria para estabelecer os direitos de propriedade, contornar os notrios e em muitos casos, o Judicirio; campanhas de registros em massa para instruir o entendimento local dos direitos de propriedade e diminuir os custos de formalizao, e um moderno e econmico sistema de informaes sobre a terra. Inicialmente, o novo registro foi favorecido por um status autnomo dentro do governo, permitindo uma substancial eficincia gerencial. Mas o governo at recentemente pouco fez para mant-lo funcionando, em grande parte devido oposio de advogados e notrios ao novo sistema. O ILD o manteve vivo com o auxlio de fundos de doadores estrangeiros e de fundaes. Mais recentemente, o principal apoio do registro passou a ser fornecido por uma empresa privada interessada em oferecer emprstimos usando as propriedades recm-registradas como garantia. O governo agora est desempenhando um papel mais ativo no desenvolvimento do sistema. Na sua curta existncia, o novo sistema alcanou resultados significativos: 300.000 propriedades foram registradas a baixo custo. Os novos registros parecem j estar trazendo resultados para os proprietrios, muitos dos quais agora esto investindo em melhorias de construes usando suas propriedades como garantia nos emprstimos.

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Ao sugerir, como fez este ensaio, que a modernizao da administrao est intimamente ligada ao desenvolvimento poltico, um programa de reforma tambm levanta o tema da reforma poltica. (Realmente, a democratizao pode ser interpretada como o processo de estabelecer regras justas e efetivas para o jogo). Este ensaio no o espao para abordar diretamente este assunto. Porm, abordagens mais tcnicas tambm podem ajudar, no mnimo marginalmente. Reformas tcnicas podem contribuir para as reformas polticas se elas ampliarem as informaes disponveis para o pblico, fornecerem garantia pblica no padro dos servios, criarem mecanismos para o governo ouvir os clientes, ou fortalecerem tecnicamente outros rgos do governo, como o Legislativo ou o gabinete do auditor geral. Para terminar com uma nota otimista, a forte onda de reformas econmicas e polticas na Amrica Latina oferece precisamente o contexto no qual a modernizao do setor pblico pode prosseguir.

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Notas

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1 Esta uma reviso (25 de outubro de 1996) do texto apresentado na Conferncia

e os comentrios so bem-vindos. As descobertas, interpretaes e concluses so prprias dos autores e no devero ser atribudas ao Banco Mundial, seu Conselho Executivo de Diretores, ou a quaisquer de suas naes-membro. 2 Para maiores referncias literrias sobre a relao agente/principal no funcionamento do setor pblico, veja: B LAU (1974); M ORGAN (1986); S COTT e GORRINGE (1989); e LANE e NYEN (1995). 3 Este ensaio tende a falar dos sistemas das naes avanadas em termos do tipo ideal. Claro, interferncias polticas, corrupo, incompetncia etc., existem nas administraes pblicas desses pases. Poder-se-ia admitir que no existe nada mais do que diferenas de grau entre naes mais e menos avanadas mas, ao invs disso, ns assumimos o efeito limite: de um lado do limite, o sistema funciona adequadamente, apesar das suas fraquezas; do outro lado, as fraquezas so suficientes para solapar o sistema. 4 O debate acadmico reflete abordagens concorrentes. O enfoque da public choice, escolha pblica enfatiza a necessidade de cercear a liberdade dos burocratas atravs de controles, de cima para baixo. A abordagem agente/principal se concentra, um pouco ao contrrio, na utilizao de incentivos, anlises e informao, para dar maior liberdade aos burocratas.(Veja A UCOIN, 1990, nas tenses entre elas.) Algumas abordagens insinuando uma orientao mais prxima ao cliente (por exemplo, S ALMEN, 1992) freqentemente contm o fracasso dos sistemas polticos ou dos mercados. Outros autores enfatizam as limitaes do novo gerencialismo no trato de problemas das administraes pblicas das naes avanadas, entre eles, POLLIT (1993), CAIDEN(1994), MOE (1994), BORINS (1995), e SAVOIE (1995). 5 Para uma descrio dessas reformas, veja S COTT e G ORRINGE (1989) e SCOTT , BUSHNELL e SALLEE (1990), MCCULLOCH e BALL (1992), e PALLOT e WALSH (1996). 6 As constituies regulam o exerccio e a transferncia do poder, mas suas previses no so necessariamente observadas, como ilustra PRZEWORSKI (1991, pg. 35) Na Argentina, a constituio adotada em 1853 permaneceu, no papel, em vigor at hoje, exceto durante um breve perodo entre 1949 e 1957. No entanto, nos ltimos cinqenta anos, os conflitos polticos na Argentina foram processados apenas na metade do tempo cumprindo o prescrito. Ao contrrio, na Frana, a constituio mudou vrias vezes, desde 1789; realmente, a cada sublevao poltica importante, era produzida uma nova. Contudo, enquanto estava em vigor, cada constituio regulava o exerccio do poder e o modelo de sucesso. 7 Para caracterizao de instituies polticas na Amrica Latina, veja: WIARDA e KLINE (1990); PRZEWORSKI (1991); e MAINWARING, ODONNEL e VALENZUELA (1992). 8 Veja PUTNAM (1993) para argumentao empregada na evoluo de um governo regional na Itlia, sobre como a confiana molda o desempenho institucional. 9 Essa caracterizao baseada em literatura geral mas, em particular, nas informaes disponveis no Banco Mundial, sobre os seguintes pases: Bolvia, Chile, Equador, El Salvador, Honduras e Peru, com algumas informaes comparveis para Belize, Jamaica e Trinidad-Tobago.

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10 Ns estamos em dbito com Allen Schick pelo seu discernimento sobre

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informalidade no setor pblico na Amrica Latina. 11 RIGGS (1964) comenta um conceito de formalismo um termo freqentemente usado para caracterizar os sistemas legais na Amrica Latina mais ou menos o mesmo que informalidade: leis que no so colocadas em prtica. 12 Para uma reviso dos persistentes problemas nas reformas do setor pblico na Amrica Latina, veja: R OTHWELL (1972) pp. 119-120; H EADY (1984) pp. 281-85; e H OPKINS (1991).

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Resumo Resumen Abstract

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Modernizando a administrao pblica na Amrica Latina: problemas comuns, sem solues fceis Geoffrey Shepherd e Sofia Valencia A inteno dos autores fornecer subsdios para o debate sobre a reforma da administrao pblica na Amrica Latina. O artigo comea pela caracterizao dos desafios colocados para a burocracia pelos problemas do monoplio e do controle poltico. Em seguida, so analisados os modelos de administrao pblica adotados pelos pases desenvolvidos, dado que estes constituem os principais pontos de referncia para as iniciativas de reforma nos pases em desenvolvimento. E, finalmente, os autores identificam as causas e os efeitos das disfunes da administrao pblica na Amrica Latina, sugerindo que as experincias e o debate acadmico relativos aos pases desenvolvidos podem fornecer lies aos pases em desenvolvimento desde que no se perca de vista as especificidades do contexto latino-americano. Os autores sustentam que nestes pases as iniciativas de reforma administrativa so dificultadas pelo baixo nvel de desenvolvimento poltico e pela vigncia de padres informais de comportamento no mbito da burocracia pblica.

Modernizando la administracin pblica en Amrica Latina: Problemas comunes, soluciones no tan fciles Geoffrey Shepherd y Sofia Valencia La intencin de los autores es dar subsidios para el debate sobre la reforma de la administracin pblica en Amrica Latina. El artculo comienza caracterizando los desafos presentados a la burocracia por los problemas del monopolio y del control poltico. A continuacin, se analizan los modelos de administracin pblica adoptados por los pases desarrollados, una vez que stos constituyen los principales puntos de referencia para las iniciativas de reforma en los pases en desarrollo. Finalmente, los autores identifican las causas y los efectos de las disfunciones de la administracin pblica en Amrica Latina, sugiriendo que los experimentos y el debate acadmico relativos a los pases desarrollados pueden proporcionar enseanzas a los pases en desarrollo siempre y cuando no pierdan de vista las especificidades del contexto latinoamericano. Los autores sostienen que en estos pases las iniciativas de reforma administrativa son inhibidas debido al bajo nivel de desarrollo poltico y por la vigencia de estndares informales de comportamiento en el mbito de la burocracia pblica.

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Modernizing public administration in Latin America: common problems, no easy solutions. Geoffrey Shepherd & Sofia Valencia The objective of the authors is to supply inputs for the discussion of the public administration reform in Latin America. The article begins by characterizing the challenges faced by the bureaucracy in view of the issues of monopoly and political control. This is followed by an analysis of the public administration models adopted by the developed countries, inasmuch as these countries are the premiere reference for reform initiatives in developing countries. Finally, the authors identify causes and effects of the malfunctioning of the public administration in Latin America, suggesting that the experiences and the academic discussion with respect to developed countries can offer lessons to the developing countries, provided that one does not loose sight of the specific characteristics of the Latin American context. The authors argue that in these countries the administrative reform initiatives are constrained by the low level of political development and by the informal patterns of behavior existing within the public bureaucracy.

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Os controles

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

Gaetano DAuria

1. Introduo

Na Itlia, os controles administrativos foram, por muito tempo regidos pelo princpio da ineficincia. Os controles internos eram, at h poucos anos, quase desconhecidos, salvo nos casos de despesa pblica, onde sempre tiveram, porm, pouca eficcia. Os controles externos so desenvolvidos por uma srie de rgos, nem sempre afinados entre si e nem todos em uma posio de neutralidade e independncia em relao ao poder poltico e administrao. Existem, portanto, amplas reas de sobreposio entre controles de diversas naturezas (internos e externos, de legitimidade e de resultado), enquanto existem importantes atividades e gestes que fogem de fato a qualquer tipo de controle. O fato que o sistema dos controles data, em suas linhas essenciais, da segunda metade do sculo passado, quando era organizado em duas partes: controle dos pagamentos das despesas do Estado, confiados s Contabilidades centrais e ao Tribunal de Contas, e controles do Estado sobre as entidades locais (tambm chamadas de entidades menores), a cargo dos prefeitos e das juntas provinciais administrativas. Nos dois casos, a funo dos controles era impedir erros e abusos e s poderiam ser, portanto, preventivos e de legitimidade abrangendo a totalidade dos atos administrativos. A Constituio de 1947 introduziu importantes novidades na organizao dos controles. Mas, para as administraes do Estado,

Gaetano D'Auria Conselheiro do Tribunal de Contas da Itlia

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tudo ficou como antes, faltando as leis necessrias para restringir a rea dos controles preventivos de legitimidade e ampliar, em contrapartida, a dos controles sucessivos sobre a gesto do oramento. Quanto s entidades locais, o controle foi atribudo a um rgo regional, eliminando, portanto, a tutela opressora dos rgos municipais, mas o erro foi dos constituintes no se pensou em mudar tambm o modelo preexistente de controle (preventivo e sobre os atos) . A partir de 1947, a administrao pblica sofreu, naturalmente, profundas modificaes (multiplicao das entidades, criao de autoridades administrativas independentes, privatizao de funes e de empresas pblicas etc.). Entretanto, estes fenmenos apenas tangenciaram o problema dos controles que, permaneceu, portanto, substancialmente estranho com exceo de alguns ajustes perfricos aos processos de transformao dos ltimos cinqenta anos. preciso mencionar, entretanto, que importantes novidades legislativas foram introduzidas em 1993 e na primeira metade de 1994, mas seus resultados s sero visveis naturalmente dentro de alguns anos.

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2. Os controles internos
Conforme foi mencionado, os controles internos nunca tiveram muita sorte ou at mesmo faltaram, no passado empresas de inspeo altamente profissionalizadas. Sobre a razo de estas empresas no existirem mais ou estarem reduzidas a pouca coisa, S. Cassese explicou que, de um lado, as inspees eram contrrias ao interesse dos polticos que deveriam dirigir a administrao e, ao contrrio, aproveitavam-se disto em benefcio prprio; por outro, elas incomodavam os prprios burocratas que se viam julgados pelos seus prprios pares. Na administrao do Estado, os controles internos sobre as despesas foram atribudos Contadoria Geral do Estado e a suas articulaes perifricas. Mas estes controles, por um lado, duplicam os controles do Tribunal de Contas, reproduzindo seus defeitos. Na parte mais importante, em compensao, no so sequer exercidos: referimo-nos aos controles de proficuidade da despesa (que seriam, substancialmente, controles de gesto), atribudos Contadoria desde 1923.

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preciso, porm, assinalar algumas novidades. A lei de reforma das autonomias locais (n 142/1990) prev expressamente controles internos de gesto. Uma previso semelhante est contida, para a generalidade das administraes, na lei de delegao ao Governo (n 421/1992) para a reforma entre outras coisas do emprego pblico. Na vigncia da delegao, o Decreto-lei n 470/ 1993 tornou obrigatria nas administraes seja do Estado ou das entidades pblicas, seja das regies ou de entidades locais a instituio, onde ainda no existam, de servios de controle interno ou ncleos de avaliao, com a tarefa de verificar, atravs de avaliaes comparativas dos custos e dos rendimentos, a realizao dos objetivos, a correta e econmica gesto dos recursos pblicos, a imparcialidade e o bom andamento da ao administrativa. De uma forma geral, porm, as administraes no deveriam ser levadas a esperar comandos legislativos para poder efetuar os controles internos de gesto que, portanto, esperam apenas ser desenvolvidos.

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3. Os controles externos. Os controles preventivos


Quanto aos controles externos, o tipo mais difundido na organizao italiana o controle preventivo de legitimidade, que tem como objeto os atos produzidos pela administrao, sua conformidade ou no em relao s normas jurdicas. O aspecto positivo do controle (que se exprime pela colocao de um visto de legitimidade) determina a conquista de eficcia do ato administrativo; o aspecto negativo tem, ao contrrio, efeitos diversos conforme o caso e, de qualquer forma, impede pelo menos temporariamente que o ato se torne eficaz. A Constituio e as leis tratam de maneira diversa os controles preventivos, conforme digam respeito administrao do Estado, s regies ou s entidades locais. O controle preventivo de legitimidade sobre os atos da administrao do Estado desenvolveu-se no Tribunal de Contas (art. 100, pargrafo 2, Constituio). Este controle deveria se desenvolver sobre os atos do Governo, deveria dizer respeito aos atos administrativos mais importantes e insistir, portanto, sobre uma rea muito mais restrita do que a que ele se ocupava no perodo pr-constitucional. J foi observado, porm, que, durante muito tempo, nada mudou em relao ao regime precedente, embora o

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Tribunal tenha continuado a exercer o prprio controle pelo menos at o incio de 1993 sobre o universo dos atos produzidos pela administrao (cinco milhes em 1992). Alm disso, por uma srie de deformaes do sistema, fugiam aos controles preventivos do Tribunal de Contas antes da reforma recente atos fundamentais da gesto, como, por exemplo, os atos mais importantes de programao das despesas emanados dos comits interministeriais, grande parte dos atos administrativos gerais, todos os atos atravs dos quais se programa e se direciona a atividade dos grandes grupos empreendedores pblicos e quase todas as medidas de organizao dos ministrios. Quanto aos atos das administraes regionais e das entidades locais, a Constituio de 1947 previu que rgos adequados, respectivamente do Estado (Comisses de controle sobre atos das regies) e das regies (Comits regionais de controle sobre os atos dos rgos locais) exercessem o controle de legitimidade e, em casos determinados (mas no necessariamente) tambm o controle do mrito (artigos 125 e 130). Sobre os controles de legitimidade, no estava definido, na Constituio, se deveriam ser realizados preventivamente ou sucessivamente, mas o silncio recriminvel sobre as normas favoreceu a perpetuao do sistema precedente, baseado em medidas exclusivamente preventivas. Leis recentes (n 142/1990 para as entidades locais; n 40/1993, para as regies) reduziram consideravelmente, porm, a rea dos atos submetidos a controle preventivo e eliminaram os controles de mrito. Quanto posio institucional dos rgos de controle, o Tribunal de Contas um rgo auxiliar do Parlamento e do Governo, constitucionalmente garantido nos confrontos entre ambos quanto sua autonomia de julgamento e independncia dos seus componentes (que so magistrados). Alm disso, seus pronunciamentos so entendidos como afirmao de interesses gerais e no particulares, pelos quais so submetidos a impugnaes diante dos rgos da jurisdio. So totalmente diferentes as caractersticas dos rgos de controle externo sobre os atos administrativos das regies e das entidades locais. Estes rgos no tm funo auxiliar nas relaes dos governos e das assemblias representativas das regies e entidades locais; a sua tarefa se esgota no mbito das atribuies de ordem administrativa e seus pronunciamentos constituem medidas inexpugnveis diante dos julgamentos administrativos; nenhuma garantia de independncia dada aos seus componentes.

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As medidas do controle preventivo (os remdios, isto , pressupostos do ordenamento para obter o restabelecimento da legalidade violada) diferem tambm conforme se trate de administrao do Estado ou at de administraes regionais e locais. O nico elemento comum s duas "reas" que o xito positivo do controle requisito de eficcia do ato (que permanece suspenso na dependncia do procedimento de controle). Muito diferentes, porm, so os efeitos que derivam da concluso com resultado negativo do procedimento de controle. Pelos atos das administraes do Estado, a relao de colaborao entre Tribunal, Governo e Parlamento faz com que ao controle preventivo do Tribunal no se acrescentem medidas de anulamento nos confrontos dos atos submetidos a controle. Portanto, o resultado negativo do controle impede que o ato adquira eficcia, mas o Governo tem o poder de fazer prevalecer, sob o juzo negativo da Corte, a razo poltica pela qual a medida passa a constituir o ordenamento. O instrumento o do registro com reserva, em virtude do qual o Conselho dos ministros, quando o Tribunal de Contas nega ao ato o visto de legitimidade, pode declarar que a disposio deva igualmente ter continuidade. Assim, o Governo asssume a responsabilidade poltica perante o Parlamento. Para os atos das administraes regionais e das entidades locais, ao contrrio, permanece a idia de que o controle com resultado negativo no possa seno determinar o anulao do ato. O ato de controle negativo , portanto, um contrarius actus em relao ao ato submetido ao controle: da, segundo os princpios gerais, a obrigao de motivao e impugnabilidade do ato (de controle) diante do juiz administrativo.

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4. Os controles externos. Os controles sucessivos


O predomnio dos controles preventivos faz-se simultaneamente difusa conscincia de que estes no tm condio de assegurar a eficincia, a eficcia e a economia da ao administrativa. De onde a exigncia de controles sucessivos sobre a atividade ou sobre a gesto, visando revelar no apenas em termos de conformidade lei da ao administrativa desperdcio e erros, ineficincia e desorganizao, congruncias e incongruncias com os objetivos que, na administrao, so indicados pelos rgos

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representativos (Parlamento, conselhos regionais, conselhos provinciais, conselhos comunais) e pelos rgos do governo (o governo central, a junta regional e as juntas locais). Enfim, por permitir que estes rgos assumam as decises necessrias elevao do rendimento das instituies administrativas. Estes controles, entretanto, so ainda escassamente praticados na administrao italiana. A Constituio prev controles sucessivos necessrios principalmente para a administrao do Estado e das entidades pblicas. Nada menciona, porm, quanto s regies e entidades locais, o que no significa, por outro lado, que os vete (falaremos disso adiante). Quanto administrao do Estado, o artigo 100, pargrafo 2 da Constituio atribua ao Tribunal de Contas uma tarefa relativamente nova em relao ao passado: a de exercer o controle sucessivo sobre a gesto do oramento do Estado. Um controle que a norma constitucional no define como de legitimidade (como faz, ao contrrio, com relao ao controle preventivo) e que teria condies, portanto, de ampliar bastante os limites dentro dos quais se desenvolve a confrontao formal de conformidade-desconformidade em relao s normas jurdicas. Mas, a previso constitucional de tal controle no conseguiu, como foi dito, reduzir a extenso do controle preventivo da legitimidade. O primeiro tipo de controle sucessivo necessrio aquele sobre toda a gesto do oramento do Estado, que se desenvolve atravs do julgamento de parificao da prestao de contas (oramento consultivo) e que culmina com a deciso anual do Tribunal de Contas sobre a prestao de contas geral do Estado. A deciso vem acompanhada de uma relao, atravs da qual o tribunal d cincia ao Parlamento sobre fatos e problemas que, de vrias formas, se relacionam com a gesto do oramento e que a esta esto ligados. Semelhantes julgamentos de parificao, sempre a cargo do Tribunal de Contas, esto previstos para as prestaes de conta das regies com autonomia diferenciada e das provncias autnomas, com as conseqentes decises e relaes a cada conselho regional ou provincial. Controles sucessivos necessrios, tambm estes previstos na Constituio, so aqueles do Tribunal de Contas sobre a gesto financeira das entidades para as quais o Estado contribui normalmente. So regulados pela lei n 259/1958 e culminam em relaes peridicas enviadas ao Parlamento sobre cada entidade (ou em pronunciamento ad hoc, de determinaes, sobre atos singulares ou vicissitudes de gesto).

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H, pois, controles sucessivos menos penetrantes e satisfatrios, ou porque so exercidos de maneira no sistemtica, ou porque concebidos pelo legislador de maneira decisivamente incongruente. So, de um lado, os controles sobre prestaes de contas administrativas dos funcionrios delegados, gestes fora do oramento, contas consultivas de organismos particulares (Conselho Nacional da Economia e do Trabalho, Conselho Superior da Magistratura, Comisso Nacional para as Sociedades e a Bolsa etc.); e de outro, os controles sucessivos de legitimidade sobre os atos das empresas autnomas do Estado e de outras administraes. Os primeiros se desenvolvem como consultivos sobre gestes financeiras. O Tribunal de Contas tem a faculdade de limitar a sua verificao a determinadas gestes, mas trata-se, portanto, de um controle episdico e desenvolvido, na maior parte das vezes, a uma distncia de anos do encerramento de cada gesto; desta forma, os resultados do controle tornam-se inteis para melhorar a gesto dos exerccios imediatamente sucessivos. Ainda menos satisfatrios, os controles definidos como sucessivos unicamente para no atrapalhar a atividade produtiva ou o trabalho das empresas; portanto, como os controles preventivos, limitam-se a reencontrar a mera legitimidade de atos cujos efeitos j foram explicados, dos quais porm no h interesse em saber se e de que modo se produziram. So realizados controles deste tipo sobre as empresas autnomas do Estado e sobre algumas outras administraes. Quanto a regies e entidades locais, a Constituio previu apenas controles sobre os atos. A legislao ordinria encarregou-se dos controles sobre atividades ou sobre gestes pelo menos em relao s entidades locais, mesmo sem contradizer o regime de controle estabelecido pelo artigo 130 da Constituio. Assim, em primeiro lugar, foi instituda, em 1982 (lei n 51), a Seo entidades locais do Tribunal de Contas, com a tarefa de examinar a gesto financeira das entidades locais e de cientificar, de uma parte, ao Parlamento e ao Governo e, de outra, a comunas e provncias, sobre a situao real das finanas locais e sobre suas eventuais disfunes, para que os rgos da representao possam assumir as medidas corretivas necessrias. Em 1990, portanto, foi introduzido (lei n 142, citada) um interessante controle sucessivo sobre a gesto, remetido a indivduos (revisores de contas) estranhos entidade e configurado, portanto, como controle de qualquer modo independente.

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Os dois novos controles o da Seo de entidades locais e o dos revisores de contas foram concebidos para auxiliar os rgos nacionais e locais, de endereo poltico e administrativo e no pretendem, portanto, anular atos ou reprimir comportamentos, sendo principalmente controles que, embora no munidos de uma explcita cobertura constitucional, revestem indiscutveis caractersticas de neutralidade e terceiredade (o controle da Seo entidades locais) ou, pelo menos, de desinteresse (o controle dos revisores) em relao s entidades.

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5. A evoluo da relao de colaborao entre o Tribunal de Contas e o Parlamento


A atividade referendria do Tribunal de Contas merece meno particular, entendida como atividade de observao, informao e avaliao, que envolve o perfil financeiro, organizativo e contbil da gesto do dinheiro pblico, atividade que veio se desenvolvendo alm da sua natural evoluo com relao ao exerccio do controle (artigo 100 2, Constituio). No entanto, o Relatrio sobre a prestao geral de contas do Estado enriqueceu enormemente os seus contedos, at se tornar o principal documento para o conhecimento da administrao italiana e no apenas sob o aspecto financeiro. Em segundo lugar, a relao de colaborao entre o Tribunal de Contas e o Parlamento desenvolveuse de forma a gerar novos canais de comunicao entre ambos. Cada vez mais freqentemente, de fato, as leis pedem ao Tribunal de Contas para elaborar relatrios peridicos para o Parlamento sobre determinados assuntos, gestes ou setores de administraes: por exemplo, sobre o custo do trabalho pblico (Decreto-lei n 29/93), sobre a informtica pblica (decreto-lei n 39/93), sobre a gesto da escola elementar (); mas tambm prescindindo de expressas previses normativas, o Parlamento pede ao Tribunal anlises e avaliaes de matrias as mais diversas; por sua vez, o Tribunal se considera legitimado ao elaborar para o Parlamento, por sua prpria iniciativa e tambm durante o exerccio financeiro, relatrios sobre temas especficos que considere de interesse do mesmo. Nestas bases, o Tribunal de Contas produziu nos ltimos dez anos, aproximadamente quatro dezenas de relatrios. J foi mencionada a Seo das entidades locais e sua funo. Deve ser assinalado, entretanto, que em 1988 foram introduzidos (lei n 67 e 362) os relatrios ao Parlamento sobre a cobertura

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financeira das leis de despesa, atravs dos quais o Tribunal de Contas envia ao Parlamento, a cada quatro meses, a sua prpria avaliao de toda a legislao de despesas lanada pelo Parlamento, relativa tipologia das coberturas financeiras e s tcnicas de quantificao dos nus das despesas. A recente lei da reforma das funes de controle atribuda ao Tribunal de Contas (n 20/1994: voltaremos a ela mais adiante) previu, finalmente, que este exera o controle sobre a gesto das administraes do Estado e de todas as outras administraes, inclusive as regionais (respeitando, obviamente, as prerrogativas de autonomia das regies constitucionalmente reconhecidas), e locais, e referindo-se ao Parlamento e aos Conselhos regionais sobre o resultado dos controles realizados. Com o que, a funo exercida pelo Tribunal se estende, tambm, em direo aos parlamentos regionais.

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6. As tendncias recentes
Um olhar sobre a evoluo dos controles ao longo de quarenta anos, desde a entrada em vigor da Constituio, permite constatar que as leis de maior relevncia so apenas trs: n 259/1958, para os rgos pblicos, n 1041/1971, para as gestes fora do oramento e talvez a mais importante n 142/1990 para as entidades locais. As tendncias em vigor (nem todas conscientemente seguidas) referem-se tentativa de remediar de alguma forma o estado de runa no qual caiu o sistema de controles e o distanciamento crescente, quase impossvel de ser contido, entre a demanda de controles vistos como forma de impedir a corrupo dos administradores e a desordem das contas pblicas e sua efetividade. Neste cenrio, devem ser registradas trs tendncias. A primeira aquela iniciada no campo das autonomias locais e atualmente estendida a todas as administraes e que traz, por um lado, a essencializao dos controles preventivos sobre os atos (acrescidos de controles eventuais sobre os atos com risco de ilegitimidade) e, por outro lado, a inveno de controles sucessivos de carter referente. A segunda tendncia, de sinal negativo, a da transformao dos controles preventivos em controles sucessivos sobre os atos (e no sobre as gestes) e, portanto, em controles fingidos. A terceira tendncia emerge da legislao dos dois ltimos anos (1993 e 1994) e consiste, por um lado, em dar nova vida aos controles internos (como foi dito acima) e, por outro lado, na decisiva

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expanso dos controles sucessivos sobre a gesto das administraes (como ser dito adiante).

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7. Controles, reforma constitucional e efeitos da Unio europia


A reforma dos controles sempre foi, na Itlia, um leit motiv das propostas e dos debates sobre a reforma administrativa. Desde a entrada em vigor da Constituio, ocuparam-se disto sete comisses de estudo e uma dzia de projetos de lei. Todos sem sucesso. Por ltimo, o Comit garantia da Comisso parlamentar para as reformas institucionais observou, em outubro de 1992, que a atual formulao do artigo 100, pargrafo 2 da Constituio, segundo o qual o Tribunal de Contas exerce o controle preventivo da legitimidade sobre os atos do Governo, fruto de uma viso superada da funo de controle, com o duplo e negativo efeito de ser, de um lado, intil e, de outro, insuficiente. Intil porque o controle preventivo freqentemente exercido sobre os atos da administrao ordinria (quase sempre devida), insuficiente porque no permite uma viso orgnica do conjunto. Seriam modificados, entretanto, os artigos 125 e 130 da Constituio, relativos, respectivamente, ao controle dos atos administrativos das regies e das entidades locais. As principais propostas de modificao seriam as seguintes: descentralizao territorial do Tribunal de Contas, ao qual seria confiado o controle sobre os atos administrativos das regies; uniformizao do controle sobre os atos administrativos das regies pelos controles que sero previstos pela administrao do Estado; supresso do controle de mrito nos atos das regies, que se revelou intil e substancialmente invasivo em relao s atribuies regionais; favorecimento das formas de controle sobre as atividades mais do que sobre os atos, introduzindo tambm no mbito da norma constitucional institutos destinados a realizar controles de eficincia. No est claro, finalmente, de que modo a Unio europia agir sobre o exerccio das funes de controle e, em particular, das funes atribudas ao Tribunal de Contas. Por ora, deve-se registrar a criao de um protocolo de intenes entre o Tribunal de Contas europeu e o Tribunal italiano, que regula a modalidade da colaborao recproca em relao ao controle da utilizao, em mbito nacional, dos recursos financeiros provenientes do oramento comunitrio. Com este objetivo, disciplinado o desenvolvimento dos que - usando terminologia

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comunitria vm definidos como controles coordenados e controles conjuntos: os primeiros realizados diretamente pela instituio nacional de controle com base nos programas acordados com o Tribunal comunitrio; os segundos desenvolvidos por uma equipe de representantes do Tribunal comunitrio e do nacional, com um planejamento e uma abordagem comuns.

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8. As novidades legislativas de 1993 e de 1994


A reforma dos controles sofreu, entre o incio de 1993 e o incio de 1994, um claro movimento de acelerao, seja pelo efeito das leis setoriais (em matria de emprego pblico, de contratos para a informtica pblica, de controles sobre os atos das administraes regionais: Decretos-lei n 29, 39 e 40/1993), seja pelo efeito das normas legislativas vlidas para as administraes em geral (lei n 29/1994). As normas setoriais derivaram do exerccio de delegaes legislativas concedidas ao Governo pela lei n 421/1992. Todas so marcadas pela inteno de restringir a rea dos controles preventivos e, na mesma proporo, estender a dos controles consultivos sobre os resultados das aes administrativas envolvendo informaes ao Parlamento. Pode-se dizer, portanto, que estas normas esto na direo de uma melhor leitura do artigo 100, pargrafo 2 da Constituio. A lei n 20/94 leva a um adiamento do sistema de controles, permanecendo no interior das referncias constitucionais mas liberando os intrpretes e os operadores da leitura mais tradicional que era feita, naquela poca, dos artigos 100, 125 e 130 da Constituio. Os seus aspectos mais evidentes so: a individualizao de uma srie circunscrita de atos do Governo, sobre os quais o Tribunal de Contas continuar a desenvolver o controle preventivo de legitimidade; a instituio de servios de inspeo inerentes s administraes (que ainda no disponham deles) para restabelecer o exerccio dos controles internos; a atribuio ao Tribunal de Contas da funo de controle sucessivo da gesto de toda a administrao pblica, na exata convico de que tal previso seja totalmente alinhada tambm com as normas constitucionais sobre controles em relao s administraes regionais e locais; a atribuio ao Tribunal de Contas da tarefa de verificar a funcionalidade dos controles internos a cada uma das administraes.

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O resultado deveria ser duplo: de um lado, uma gesto mais responsvel dos recursos disposio dos administradores pblicos e, de outro, um encontro no mais formal e exterior dos atos administrativos (como hoje acontece no exerccio dos controles preventivos de legitimidade), mas verificaes e anlises de resultados de produtos administrativos e, inclusive, de legtima impostao e desenvolvimento de atividades administrativas. A lei n 20/1994, precedida, no decorrer de 1993, de quatro Decretos-Lei no subtitudos (ns 143, 232, 359, 453), reflete boa parte das resistncias culturais reforma dos controles e, de fato, amplia sensivelmente, com relao aos controles de 1993, a rea dentro da qual o Tribunal de Contas continuar a exercer os controles preventivos de legitimidade. Da reforma, entretanto, no se perdeu o motivo do fundo, que consistia em conferir ao Tribunal de Contas uma posio finalmente central na organizao da administrao italiana e dos controles. Como foi dito, as grandes modificaes administrativas dos ltimos cinquenta anos tinham deixado substancialmente imutvel pelo menos at h alguns anos o sistema dos controles, assim como o Tribunal de Contas permaneceu, por muito tempo, o Tribunal de Contas estatais, mais algumas contas pblicas; com as reformas, porm, este deveria se tornar o Tribunal de Contas Pblicas. O sucesso da reforma est, em grande parte, ligado capacidade do Tribunal de promover uma cultura dos controles o mais aberta possvel a modelos que no se esgotam na pura e simples correspondncia (preventiva ou sucessiva) dos atos singulares em relao s normas jurdicas. De onde, entre outros, a exigncia de converter o Tribunal de Contas ao emprego de metodologias, tcnicas e parmetros de tipo econmico-estatstico e econmicofazendrio, para lhe permitir avaliar, em todos os seus aspectos, as gestes administrativas e indicar aos rgos da soberania (governos e parlamentos: nacionais, regionais, locais) as linhas diretivas das intervenes sobre as estruturas, procedimentos, distribuio de recursos entre os diversos centros de despesa necessrios ou teis para acrescentar economicidade e eficincia, para aumentar a satisfao dos usurios e melhorar em ltima anlise a funcionalidade das administraes pblicas.

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Referncias Bibliogrficas

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Sobre a problemtica geral dos controles, sempre fundamental, M. S. GIANNINI, Controllo: nozioni e problemi, Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1974, n 4. As reflexes mais atualizadas em : Atti del convegno (no prelo) Sistema dei controlli e riforma della Costituzione, organizado pelo Tribunal de Contas de Milo 11 e 12 dezembro 1992, com texto de S. C ASSESE (tambm in Corriere giuridico, 1993, n. 2), V. ONIDA, V. GUCCIONE, G. BERTI, G. CORSO, A. ANGIOI, A. MANZELLA ; S. CASSESE (a cargo de), I controlli nella pubblica amministrazione, Bologna: il Mulino, 1993; Universit di Venezia Consorzio Venezia Nuova, Atti del Convegno Attivit di controllo sulle opere pubbliche (Venezia, 22-23 janeiro 1993), Venezia, s.e., 1993; I controlli, in Presidncia do Conselho de ministros. Departamento para a funo pblica, Raporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni, Roma: Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, 1993 (na qual se assume boa parte das avaliaes contidas neste texto); Presidncia do Conselho dos ministros Departamento para a funo pblica, La riforma della pubblica amministrazione (atti delle Commissioni e dei Comitati di studio), vol. III, La contabilit e i controlli, Roma: Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1994. Sobre este tema, ver, tambm, G. D E G IORGI C EZZI , I controlli nellamministrazione moderna, Roma-Bari: Laterza, 1990. Sobre os controles internos desenvolvidos pela Contadoria Geral do Estado, ver R. PEREZ, Il controllo preventivo di legittimit della Ragioneria generale dello Stato e della Corte dei conti. Profili storici ed attuazione, in Ministrio do Tesouro. Contadoria Geral do Estado, Saggi in onore del cinquantenario del riordinamento della Ragioneria generale dello Stato e della istituzione dei servizi ispettivi di finanza, Roma: Ipzs, 1991. Interessante notar que neste volume (umas 530 pginas) no h outros estudos alm do de R. Perez, sobre controles internos da Contadoria. Mais recentemente, reflexes sobre os contornos internos de gesto podem ser encontradas na Presidncia do Conselho de ministros Departamento para a funo pblica, Il nuovo sistema di controllo interno nelle pubbliche amministrazioni, Roma: Instituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1993. Sobre os controles do Tribunal de Contas: G. CARBONE, Art. 100, in Commentario della Costituzione, dirigido por A. PIZZORUSSO, Bologna-Roma: Zanichelli-Il Foro italiano, 1991 (extrato antecipado do volume Gli organi ausiliari Art. 99 100); G. CLEMENTE M. A. RUCIRETA, La Cour des comptes italienne: ralit et perspectives, in Revue franaise des finances publiques, n. 36, 1991. Para o controle do Tribunal de Contas sobre as entidades pblicas, ver: R. C OLTELLI, Loggetto del controllo della Corte. dei conti sugli enti sovvenzionati dallo Stato, in Rivista della Corte conti, 1989, n. 5; R. P EREZ, (a cargo de), La disciplina finanziaria e contabile degli enti pubblici, Bologna: il Mulino, 1991; F. BATTINI, Il controllo della Corte dei conti sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria: un veicolo di rinnovamento? Interveno in Atti del convegno, Sistema dei controlli e riforma della Costituzione, cit. Sobre o desenvolvimento da relao entre Tribunal de Contas e Parlamento, ver GUCCIONE, Il rapporto Corte dei conti-Parlamento. Contributo ad una riflessione sulla funzione referente, in Scritti in memoria di Antonino De Stefano, Milano: Giuffr, 1990.

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Sobre a Seo entidades locais do Tribunal de Contas, ver Studi per il decennale della Sezione Enti locali della Corte dei conti, 2 volumes, Roma: Ipzs, 1992. Sobre os controles nos confrontos entre regies e entidades locais, ver G. PASTORI et al., I controlli amministrativi sulle regioni, Milano: Angeli, 1990. Um reconhecimento peridico da matria em Controllo sulle regioni e Controllo sugli enti locali dellAnnuario delle autonomie locali [vrios anos], Roma: Edizioni delle Autonomie. Para um primeiro balano da reforma dos controles sobre as administraes, ver Osservatorio legislativo interregionale, Il sistema dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni dopo il decreto legislativo 13 fevereiro 1993, n. 40, Firenze: Nerbini, 1993; Idem, Aggiornamento, Firenze: Nerbini, 1994. O excerto de S. C ASSESE, citado no pargrafo sobre Os controles internos, foi extrado de Appalti e tangenti: chi controlla i controllori?, in la Repubblica, 2 de setembro de 1992. O protocolo de intenes entre Tribunal de Contas europeu e Tribunal de Contas italiano, mencionado no penltimo pargrafo, foi estipulado a 23 de outubro de 1990 e no foi at hoje publicado. As novidades introduzidas pelos Decretos-lei de 1993 sobre as reformas dos controles so comentadas favoravelmente por G. CARBONE, I controlli doppo Tangentopol, in la Repubblica, 4 de junho de 1993, e por G. C AIANIELLO, Corte dei conti, meno controlli perch siano pi efficaci in Italia Oggi, 7 de junho de 1993; opinies contrrias, que refletem a inteno de deixar imutvel o tipo e a extenso dos controles preventivos tradicionais de legitimidade esto expressas por L. S CHIAVELLO , Riforma costituzionale per la Corte dei conti, in Il Giornale, 15 de junho de 1993, e por C. PINOTTI, Leconomicit non pu prevalere sulla legittimit, in Italia Oggi, 23 de junho de 1993. Sobre a reforma dos controles, realizada pela lei n. 20/1994 ver R. P EREZ , Il nuovo sistema dei controlli e la Corte dei conti, in Banca dItalia, Atti del Convegno (Perugia, 9-10 de junho de 1994), Nuovo sistema di controlli sulla spesa pubblica (no prelo); D. MARCHETTA, Il controllo della Corte dei conti fra passato e futuro, in Rivista Corte conti, 1994, n. l; P. VIRGA, Corte dei conti: riforma sofferta ed incompleta, in Corr. giur., 1994, n. 6; M. C ARABBA, La nuova disciplina dei controlli nella riforma amministrativa, no prelo in Riv. trim. dir. pubbl. A transformao do Tribunal de Contas, depois da reforma de 1993-94, de Corte das contas estatais em Corte das contas pblicas foi assinalada pelo ministro ao qual se deve a iniciativa da reforma: S. CASSESE, DO controle sobre o processo ao controle sobre o produto, in Presidncia do conselho dos ministros Departamento para a funo pblica, Il nuovo sistema di controllo interno, cit. Sobre alguns problemas surgidos nas primeiras atuaes da lei n. 20/1994, ver: G. DAURIA, Primi passi di una riforma istituzionale introdotta con decreto legge: i controlli della Corte dei conti, in Foro it., 1993, n. 10, parte III; Idem, Controllo successivo su Gestioni amministrative e controllo di legittimit su atti: alla ricerca di una onorevole convivenza, Ivi, 1994, n. 4, parte III.

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Resumo Resumen Abstract

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Os controles Gaetano DAuria O texto explora a questo dos controles administrativos na Itlia, tanto no que se refere aos controles internos quanto no que se refere aos controles externos. O autor aponta a debilidade dos controles internos, em particular no tocante aos controles de gesto, e analisa o tipo mais difundido de controle externo na ordenao italiana, os controles preventivos de legitimidade, que na sua opinio deveriam ser substitudos pelos controles sucessivos sobre a atividade ou sobre a gesto administrativas. O texto fala ainda da evoluo das relaes entre o Tribunal de Contas e o Parlamento, das tendncias recentes de transformao na rea de controle, incluindo aspectos relativos reforma constitucional e Unio Europia, e das novidades legislativas surgidas em 1993 e 1994.

Los controles Gaetano DAuria El texto trata de la cuestin de los controles administrativos en Italia, tanto en lo que se refiere a los controles internos, como en lo relativo a los controles externos. El autor seala la debilidad de los controles internos, en especial en lo que atae a los controles de gestin y analiza el tipo ms difundido de control externo en la ordenacin italiana, los controles preventivos de legitimidad que en su opinin deberan ser sustituidos por los controles sucesivos sobre la actividad o sobre la gestin administrativa. El texto trata tambin de la evolucin de las relaciones entre el Tribunal de Cuentas y el Parlamento, de las tendencias recientes de transformacin en el rea de control, incluyendo aspectos relativos a la reforma constitucional y a la Unin Europea y de las novedades legislativas surgidas en 1993 y 1994.

The Controls Gaetano DAuria The paper examines with the issue of both internal and external administrative controls in Italy. The author points out the weakness of the internal controls, especially management controls, and examines the most widely used type of external control in the Italian system, the preventive legitimacy controls, which in his opinion should be replaced by sucessive controls of the administrative activities or of the administrative management. The document also deals with the progress in the relationship between the General Accounting Office and the Parliament, with the recent transformation trends in the control area, including aspects related to the constitutional reform and to the European Union, as well as new legislative facts that occurred in 1993 and 1994.

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