Coletanea Políticas Públicas - Vol I

Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
Escola Nacional de Administrao Pblica
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35
Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br
SUMRIO
Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut
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Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato
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PREFCIO
O ano de 2006 marca o aniversrio de 20 anos da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Uma das iniciativas organizadas para comemorar a ocasio a publicao de duas coletneas de textos clssicos e pioneiros sobre reas-chave para a administrao pblica brasileira: planejamento, oramento governamental e polticas pblicas. A ENAP, partindo da constatao de que textos clssicos sobre esses temas eram referncias utilizadas, e tendo o desafio de formar servidores que possam enfrentar a complexidade da administrao pblica brasileira, assumiu a tarefa de prover os cursos de formao e de aperfeioamento de carreiras com livros didticos especialmente preparados, em vez de utilizar apenas as tradicionais apostilas. As vantagens so muitas, da oferta de textos inditos em lngua portuguesa at a oportunidade de apresentar ao leitor um espectro variado de autores que trabalham desde os temas bsicos at os considerados de ponta. Embora fossem dirigidas inicialmente aos alunos de formao de carreiras Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Analista de Planejamento e Oramento % as temticas tratadas podero ser utilizadas em outros cursos da ENAP, como os de aperfeioamento, especializao e eventos de capacitao em polticas pblicas, planejamento e oramento. Oferecer a esse pblico um convite a sua leitura e releitura em forma de coletnea estruturada foi o nosso compromisso. Pela problematizao e reflexo que provoca, a leitura dos livros certamente interessar a um pblico maior, aos tcnicos e dirigentes pblicos que atuam em planejamento, oramento, gesto, formulao e implementao de polticas pblicas. Instituies pblicas federais, estaduais e municipais podero contar com boa referncia para sua atuao, alm de professores e pesquisadores.
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Desde 1990, a Escola realizou 23 cursos de formao inicial para as carreiras citadas, alm de cursos de especializao e aperfeioamento voltados para tcnicos que atuam nos programas e projetos governamentais, e tem participado ativamente do processo permanente de capacitao de gerentes de programas e tcnicos responsveis pelas aes do Plano Plurianual (PPA). A ENAP espera cada vez mais atender aos servidores com material didtico especialmente preparado aos objetivos dos cursos e s necessidades de desenvolvimento profissional, tendo em vista que a formao deve prepar-los para enfrentar, sob vrias perspectivas, os complexos problemas da administrao pblica brasileira. Esperamos, com essas publicaes, contribuir para aumentar o conhecimento e o uso das informaes disponveis sobre os temas tratados, bem como para incentivar o debate e a reflexo crtica sobre os paradigmas fundadores dos campos planejamento, oramento e polticas pblicas. Helena Kerr do Amaral Presidente da ENAP
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APRESENTAO
Elisabete Ferrarezi
O principal objetivo deste livro constituir uma fonte de pesquisa para o estudo do processo de produo e implementao de polticas pblicas. Por meio de textos selecionados, analisa-se o prprio conceito de polticas pblicas, discute-se as definies utilizadas para distinguir suas diversas fases e apresenta-se algumas das principais correntes tericas de anlise sobre o processo de polticas pblicas. A proposta inicial de elaborao dessa coletnea surgiu durante a reformulao dos cursos de formao para carreiras, que teve incio em 2003, em que foram feitas mudanas visando atualizar os programas e melhorar a gesto desses cursos. Nesse processo, constatamos a ausncia de trabalhos sistematizados sobre polticas pblicas, em lngua portuguesa, o que dificultava a indicao bibliogrfica essencial para a segunda fase do concurso pblico das carreiras dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) e dos Analistas de Planejamento e Oramento (APO). Naquele momento, a presidente da ENAP, Helena Kerr do Amaral, props substituir a antiga prtica de usar cpias de textos como bibliografia bsica pelo uso de livros especialmente preparados para os cursos e confiou-me o desafio de organiz-los. Foi assim que demos incio a essa publicao, e sua irm gmea, a Coletnea de planejamento e oramento. Embora o objetivo inicial fosse oferecer uma bibliografia bsica obrigatria para os cursos de formao e aperfeioamento de carreiras, a coletnea no apenas dirigida a esse pblico, j que poder ser til para os que trabalham com o tema, tm interesse por ele ou precisam dele: dirigentes pblicos, gerentes, planejadores, pesquisadores, estudantes e professores. Grande parte da coletnea composta por captulos que seguem as fases da produo das polticas pblicas, dos quais alguns textos so considerados clssicos. Segundo Alexander1, clssico o resultado do primitivo esforo da explorao humana que goza de status privilegiado em face da
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explorao contempornea no mesmo campo. Significa que os modernos cultores da disciplina acreditam poder aprender tanto com o estudo dessa obra antiga quanto com o estudo da obra de seus contemporneos. Assim, foram escolhidos autores clssicos e pioneiros no desenvolvimento dos modelos de polticas pblicas, como Charles Lindblom, Yehezkel Dror e Amitai Etzioni, e autores que revisam o debate terico daqueles. H os que consideramos clssicos, embora no necessariamente antigos, como Ellen Immergut, Michael Hill, Joan Subirats e John Kingdon. Na seqncia do processo de polticas pblicas, vm os captulos que versam sobre a sua elaborao, formulao, implementao e execuo. A parte de avaliao ficou propositalmente fora da coletnea, porque possumos, hoje, uma boa bibliografia que trata exclusivamente do assunto. Uma segunda vertente da coletnea explora algumas especificidades brasileiras nas polticas pblicas. o caso do texto que discute as caractersticas da descentralizao das polticas sociais; do que aborda um caso sobre execuo e dos que versam sobre os novos arranjos no desenho e na implementao das polticas, propiciados, principalmente, pelos governos locais em suas parcerias com o setor privado e o terceiro setor e pela participao dos conselhos locais. No poderiam faltar, ainda, questes contemporneas pouco exploradas, s quais o policy maker deve estar atento. Assim, comparecem as discusses sobre a tomada de decises e a adequao dos modelos de poltica pblica em pases em desenvolvimento, bem como as redes de poltica pblica. De modo algum houve a pretenso de esgotar essas temticas, at porque, nas cincias sociais, essa uma tarefa metodologicamente improvvel, j que so muitos os paradigmas que as compem. No caso especfico das polticas pblicas, o conhecimento cientfico ainda reconhecidamente incompleto e o campo relativamente novo. Mesmo tendo clareza em relao a essas limitaes e definio dos objetivos que a coletnea deveria perseguir, o drama das escolhas, em um grande universo de possibilidades, permaneceu. Para nos auxiliar nessa tarefa, contamos com a participao do professor Enrique Saravia, que, de pronto, aceitou nosso convite. Os debates com ele tornaram o processo de seleo das obras muito mais interessante, e
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Apresentao
creio que as diretrizes metodolgicas para a organizao do livro foram, assim, muito bem traduzidas. Sua vasta experincia em sala de aula trouxe a possibilidade de tornar a leitura mais agradvel e pedaggica, guiando o leitor pelos temas e explicando os conceitos-chave para uma compreenso mais completa das abordagens realizadas pelos autores. A introduo constitui uma orientao para a leitura dos textos, apontando os assuntos que sero trabalhados por cada autor em cada fase do ciclo das polticas pblicas. Nela, o professor Saravia convida o leitor a conhecer como se originou e desenvolveu o campo da teoria da poltica pblica, apresentando seus fundamentos conceituais e um resumo dos temaschave tratados no livro. Por fim, destaca-se o fato de a coletnea apresentar textos de autores de diferentes nacionalidades espanhola, argentina, mexicana, chilena, inglesa, francesa, americana, sul-africana e brasileira retratando um amplo e diverso leque da produo intelectual no campo das polticas pblicas. Essa coletnea no teria sido produzida sem a participao de vrias pessoas a quem gostaria de agradecer. Primeiramente, minha equipe na ENAP, a quem deixo meus agradecimentos especiais: Adlia Zimbro, assessora, e Talita Victor Silva, estagiria, que foram incansveis na produo do livro, e Surda Farias da Silva, que nos apoiou nos procedimentos administrativos. assessoria da Presidncia, Juliana Silveira Leonardo de Souza e Maria Rita Garcia de Andrade, que nos auxiliaram na rdua busca da permisso de uso das editoras e dos autores. Ao pessoal da biblioteca da ENAP, Elda Campos Bezerra e Incio Soares de Oliveira, na busca de material bibliogrfico. Ao pessoal da editorao, coordenado por Livino Silva Neto. presidente da Escola, Helena Kerr do Amaral, e ao diretor de Formao Profissional, Paulo Carvalho, por terem tornado possvel esta publicao. s editoras e aos autores que permitiram a utilizao dos direitos de publicao dos textos, contribuindo para a constituio de um livro indito sobre polticas pblicas no Brasil.
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Elisabete Ferrarezi
Nota
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ALEXANDER, Jeffrey C.. A importncia dos clssicos. In: GIDDENS, Anthony; TURNER, Jonathan (orgs.). Teoria social hoje. So Paulo: Ed. Unesp, 1999.
Elisabete Ferrarezi doutora em Sociologia pela Universidade de Braslia, mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas/SP. Pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal. Foi coordenadora-geral de formao de carreiras da ENAP, de 2003 a 2006. Atualmente, coordenadora-geral da Pesquisa ENAP. 12
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POLTICA PBLICA: DOS CLSSICOS S MODERNAS ABORDAGENS. ORIENTAO PARA A LEITURA

Enrique Saravia
O propsito deste livro oferecer ao leitor de lngua portuguesa uma coletnea de textos fundamentais sobre polticas pblicas. Eles foram classificados de acordo com a diviso tradicional do ciclo da poltica pblica, ou seja, em etapas. A etapa de avaliao ser matria de outra coletnea. Viso geral O volume 1 comea com um texto introdutrio, Introduo teoria da poltica pblica, que analisa a evoluo da perspectiva sobre a atividade estatal, confrontando a viso tradicional com a abordagem de poltica pblica. Tece consideraes sobre o conceito de poltica pblica e seus diversos significados e enuncia os termos da discusso sobre a racionalidade do processo. Enumera as caractersticas de uma poltica pblica e detalha as diversas etapas do ciclo respectivo. Analisa, finalmente, a interao das polticas e a importncia das instituies para a configurao da poltica. O trabalho seguinte, Estudio introductorio, por Luis F. Aguilar Villanueva, analisa os diversos conceitos de poltica e seus componentes principais. Comenta idias de Theodore S. Lowi, em particular a tradicional classificao de polticas regulatrias, distributivas e redistributivas, e as contribuies posteriores de Graham T. Allison sobre modelos conceituais e marcos de referncia das polticas (modelo da escolha racional, modelo do processo organizacional e modelo da poltica burocrtica). O terceiro texto, Poltica y polticas pblicas, por Eugenio Lahera trata das influncias recprocas da poltica (politics) e das polticas (policies) e estabelece as caractersticas de uma boa poltica pblica. Determina as etapas analticas do processo e a articulao da poltica
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geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica. Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a participao democrtica no eleitoral. Modelos de poltica pblica O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelos de poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, por Charles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicado em 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta o modelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo excees muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reitera a sua tese original, atualizando-a. Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, e La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones, de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idias de Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui os processos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmica baseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e do estilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos em razo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica. O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraes sobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos Estados Unidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particularidades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciam dos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experincia do Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricas e s condies especficas de cada pas. Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobre O ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linha de pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas e conclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da
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Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura
teoria das organizaes (ou institucionalismo sociolgico) e do institucionalismo histrico. Formao da agenda O captulo III do volume 1 abre-se com um texto de Joan Subirats, Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos, que discute as dificuldades da definio precisa dos problemas que originam as polticas pblicas, especialmente no que diz respeito determinao dos objetivos das polticas. Analisa, tambm, as razes que levam a incorporao dos problemas lista de prioridades da ao pblica, bem como os elementos que devem ser considerados no processo de formao da agenda. Os textos de Kingdon, extrados de seu j clssico livro Agenda, alternative and public polices, relacionam os motivos que fazem com que um assunto se torne relevante para o poder pblico. Formula uma definio de agenda e analisa os processos que permitem a sua construo. Elaborao de polticas pblicas Os textos Os nveis de anlise das polticas pblicas e O processo decisrio de poltica foram extrados do livro Fundamentos de poltica pblica, de Jorge Vianna Monteiro, que um clssico da literatura brasileira sobre a matria. O primeiro trata dos diferentes cenrios e perspectivas em que se efetua a anlise de polticas. O autor ilustra suas afirmaes com exemplos da realidade brasileira, tais como a poltica nuclear, a poltica de sade e a poltica de fixao de preos pelo Conselho Interministerial de Preos (CIP). O segundo texto distingue certos atributos mais especficos das polticas pblicas relacionados, em geral, concepo de que as polticas so produtos de um processo decisrio interorganizacional. A crise petroleira de 1973-1975 e outros exemplos brasileiros ilustram essa parte da obra. O artigo de Lenaura Lobato, Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas, discute a especificidade do processo de formulao de polticas e, em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de
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interesses, com base em diferentes abordagens tericas para a anlise de polticas (pluralismo, neocorporativismo, marxismo) e dos interesses representados na relao Estado-sociedade. Formulao de polticas pblicas No captulo I do volume 2, parte-se da considerao de que, uma vez adotada a deciso central da poltica, isto , a determinao de qual ser o caminho definitivo de soluo do problema que a originou, necessrio formalizar essa deciso. Isso significa, comumente, o estabelecimento das normas que permitiro sua implementao pelos diversos atores envolvidos. necessrio, para tanto, que essas normas cumpram os requisitos de clareza e preciso, que permitiro atingir os objetivos desejados. O texto do professor Jos Hctor Meehan, Principios generales de tcnica legislativa, analisa os requisitos de tcnica legislativa material e formal que devem ser observados para que os dispositivos legais tanto legislativos como administrativos sejam observados (eficcia) e produzam os efeitos perseguidos (convenincia). Implementao de polticas pblicas O captulo II do volume 2 comea com outro texto clssico, Implementao: uma viso geral, extrado do livro The policy process, de Michael Hill. O autor destaca a importncia da implementao no processo de poltica pblica, apresentando duas abordagens tpicas de implementao: de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) e analisa vrios trabalhos realizados nos Estados Unidos, que usaram essas abordagens. O artigo da professora Marta Arretche, Federalismo e polticas sociais no Brasil. Problemas de coordenao e autonomia, estuda os problemas de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais para a execuo de polticas pblicas, colocando as polticas sociais como objeto de anlise. Examina, em detalhe, a interao dos sistemas fiscal e tributrio com as polticas de sade, habitao e saneamento e educao fundamental.
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Execuo de polticas pblicas O papel da burocracia no processo de determinao e implementao de polticas pblicas discutido por Joan Subirats no texto que leva esse ttulo e foi extrado da obra clssica do professor catalo, Anlisis de polticas y eficcia de la administracin. O autor menciona as caractersticas principais da viso tradicional (principalmente jurdica) da burocracia pblica, os recursos que a burocracia possui, os quais explicam a importncia do seu papel nas polticas pblicas e, finalmente, as razes da sua influncia. A mesma temtica analisada no artigo A poltica industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguilar. As autoras discutem o papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as interaes de polticos e burocratas. So exploradas algumas questes, tais como o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas e, finalmente, a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta as mencionadas interaes e constitui um mecanismo de controle democrtico do processo decisrio. Novos arranjos para a poltica pblica O captulo IV do volume 2 est integrado por textos que tratam de assuntos especficos: conselhos setoriais de poltica, redes de poltica pblica e arranjos institucionais no mbito municipal. Trata-se de temas decisivos para a implementao das polticas e que se referem a novas acomodaes que obrigam a mudanas do contexto em que se desenvolvem as polticas pblicas. O texto de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao, trata das questes tericoconceituais decorrentes da anlise dos conselhos e estuda os problemas da participao e representao e da autonomia e dependncia. A autora teve como foco os conselhos de direitos da criana e do adolescente e os de assistncia social do Estado de Minas Gerais.
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As redes de poltica pblica constituem um dos temas mais discutidos e controvertidos pelos analistas de poltica pblica. O texto de Gilles Massardier, Redes de polticas pblicas, extrado de seu livro Politiques et action publiques, estabelece os termos do debate atual, em especial no que diz respeito abertura, representao, ao elitismo e capacidade de coordenao de redes. Enuncia, tambm, uma classificao dos diversos tipos de rede. O artigo da professora Marta Ferreira Santos Farah, Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo, analisa as iniciativas dos governos municipais desenvolvidas, nas ltimas duas dcadas, no processo de formulao e implementao de polticas pblicas e na gesto pblica. Essas iniciativas privilegiam as parcerias entre o Estado e a sociedade civil e as internas ao prprio Estado, que se caracterizam pela emergncia de novos arranjos institucionais. O contexto poltico dos pases em transio e os modelos de poltica pblica A coletnea se encerra com dois textos que discutem a temtica das polticas pblicas e, em particular, os modelos clssicos de anlise baseada nas condies polticas dos pases em transio. O primeiro texto, A formulao da poltica pblica nos pases em desenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomada de deciso, de Oliver Saasa, argumenta que a maior parte das teorias e dos modelos de poltica pblica tem limitada utilidade na compreenso dos processos de formulao de poltica nos pases em desenvolvimento e prope um esquema de anlise aplicvel realidade desses pases. O segundo texto, Implementacin de las polticas y asesora presidencial, de Eugenio Lahera, descreve e analisa o rgo central de coordenao de polticas pblicas estabelecido pelo governo do Chile.
Enrique Saravia doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e coordenador do Ncleo de Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (PanthonSorbonne). 18
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As vises sobre a atividade estatal

A anlise das realidades estatais foi feita, ao longo dos tempos, com base em diversas perspectivas: a filosfica, a da cincia poltica, a da sociologia, a jurdica, a das cincias administrativas. A viso antropolgica e a psicolgica so, tambm, alternativas metodolgicas. Cada uma delas prevaleceu em algum momento da histria. A viso jurdica das realidades estatais foi hegemnica durante longo perodo, que domina a segunda metade do sculo XIX e estende-se at a Segunda Guerra Mundial. A viso das cincias administrativas ou organizacionais aparece timidamente no comeo do sculo XX e torna-se dominante nos Estados Unidos. Vai-se alastrando pelo mundo a partir dos anos 60; e a que hoje prevalece. Beatriz Wahrlich1 afirma que a evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina caracterizou-se [...] segundo a predominncia dos seguintes enfoques: jurdico ou legalista, primeiramente; em seguida, das teorias da organizao e da administrao, tais como as teorias hoje consideradas clssicas ou tradicionais (taylorismo, fayolismo). Posteriormente, assinala-se o desafio crtico das cincias do comportamento. Mas, frisa, essa evoluo no significou a substituio ou eliminao da prtica continuada do modelo jurdico e das teorias clssicas ou tradicionais de organizao, e sim a coexistncia desses vrios enfoques, nem sempre compatveis entre si. Nos pases de cultura latina, a perspectiva jurdica mantm sua vigncia alicerada no legalismo prprio da conformao dos seus sistemas estatais.
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Essa viso leva a uma considerao um tanto esttica do Estado e da administrao pblica, que privilegia o estudo das estruturas e das normas que organizam a atividade estatal. O estudo circunscreve-se s questes de lege data e de lege ferenda e deixa de lado as realidades vitais que permeiam as estruturas pblicas. Se o direito pretende organizar e orientar a vida social, esta um elemento substantivo na formulao da regra jurdica. Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio essencial da sua cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. Eles eram, por sua vez, tributrios de muitos sculos de legislao romana. A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases latino-americanos e o direito administrativo francs foi a inspirao da legislao administrativa da maioria dos pases dessa parte do mundo. Esse sistema jurdico constitui uma diferena substantiva em relao s culturas anglo-saxs. Com efeito, no sistema do common law o mundo jurdico est integrado por outras normas e princpios, entre os quais prevalece o princpio dos precedentes jurisprudenciais. A justia norte-americana equiparou os atos jurdicos da administrao aos atos privados, razo pela qual o Direito Administrativo no teve a elaborao e o aprofundamento que teve nos pases latinos2. Alguns aspectos da organizao administrativa considerados, nos pases de tradio romana, como matria do direito administrativo, so considerados como estranhos rea jurdica nos Estados Unidos. Mas o que h de diferente nessas culturas a forma externa do mundo jurdico, porque a sua substncia similar. A administrao pblica como disciplina foi-se consolidando ao longo do tempo, inclusive nos Estados Unidos. Os estudos pioneiros de administrao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim, neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais. Para ele, a melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar
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Introduo teoria da poltica pblica
do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manuteno do cargo e nas promoes. Mas isso no significava, para ele, que negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no empresa. vida social orgnica3. A viso norte-americana das cincias administrativas integra a descrio e anlise das realidades administrativas pblicas e privadas, mas no as confunde. Tnia Fischer lembra que at 1930 O administrador pblico era considerado um mero executor de polticas, dentro de princpios de eficincia, considerados no apenas o fim do sistema, mas tambm a medida de eficcia do mesmo. A partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o crescimento do aparato estatal influiu na mudana do conceito de administrador, j ento percebido como formulador de polticas pblicas4. Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a superioridade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado e propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica como forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Alguns representantes do new public management preconizaram esse tipo de transferncia. Trata-se, na verdade, de afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso empresarial no considera. A dependncia em relao aos recursos do mercado quase total na administrao privada e os objetivos organizacionais so diferentes e muitas vezes opostos. Peter Drucker, arauto indiscutvel do management empresarial, lembra que, [...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores que se preocupavam com a administrao comeando por Frederick Winslow Taylor, mais ou menos na virada do sculo, e terminando com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial presumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso da administrao geral. Para eles, o termo administrao aplicavase a qualquer tipo de organizao, no apenas s empresas5.
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Enrique Saravia
Drucker lembra que a primeira aplicao consciente e sistemtica dos princpios da administrao no se deu numa empresa. Foi na reorganizao do Exrcito dos Estados Unidos, feita em 1901 por Elihu Root, secretrio da Guerra de Theodore Roosevelt. Lembra, tambm, que o primeiro congresso de administrao em Praga, em 1922 foi organizado no por empresrios, mas por Herbert Hoover, ento secretrio de comrcio americano e depois presidente dos Estados Unidos, e por Thomas Masaryk, historiador mundialmente famoso e presidente-fundador da ento recm-criada Repblica da Tchecoslovquia. A identificao da administrao com a administrao de empresas comeou apenas com a Grande Depresso, que gerou hostilidade em relao s empresas e desprezo por seus executivos. Para no ser contaminada pela associao de sua imagem com a de empresas, a administrao no setor pblico foi rebatizada de administrao pblica e proclamada uma disciplina distinta com seus departamentos universitrios, terminologia e hierarquia profissional prprios6.
A perspectiva da poltica pblica

O contexto em que se desenvolvem as atividades estatais crescentemente dinmico. A interao entre indivduos, empresas e outras organizaes nacionais e internacionais, bem como entre Estados tem-se intensificado como conseqncia da globalizao das finanas e do comrcio, facilitada pela evoluo das comunicaes e da informtica. Essa situao foi-se acelerando a partir do final da Segunda Guerra Mundial e exigindo, como conseqncia, a permanente adequao das estruturas organizacionais a um contexto condicionado por variveis novas ou modificadas. Os ministros da funo pblica dos pases da OCDE sintetizaram da seguinte forma as principais razes para reexaminar o papel do governo7: a mudana profunda e rpida do contexto econmico e institucional, os problemas de complexidade crescente vinculados globalizao, que levam necessidade de competir na economia mundial e internacionalizao de muitos assuntos que anteriormente eram preocupaes domsticas, a diversificao das
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necessidades da sociedade, as novas tecnologias de comunicao e informao e o papel decisivo da mdia, a crescente participao dos usurios e grupos de presso nos processos decisrios e a exigncia de maior transparncia e proviso de informao em todas as reas de ao governamental. No mbito das empresas privadas, a necessidade de sobreviver nesse contexto em rpida mutao e de continuar implementando nele suas misses e objetivos provocou o surgimento de novas tcnicas de administrao. Tal o caso, por exemplo, do planejamento. Nos anos 50 e 60, as organizaes adotaram o planejamento organizacional hoje clssico que orientava a organizao para a fixao de objetivos e metas e para a determinao de meios destinados a atingi-los. Parecia que bastava a vontade gerencial, corretamente articulada, para alcanar as finalidades almejadas. No mbito estatal, foi a poca dos grandes sistemas de planejamento governamental. Os pases institucionalizaram rgos comisses, ministrios, corporaes destinados a elaborar planos ambiciosos de desenvolvimento e, em geral, foram bem-sucedidos. Na Amrica Latina, foi uma poca de grande crescimento econmico, orientado, financiado e realizado pelo Estado. Diversos fatores foram esgotando as possibilidades dos modelos implementados. As transformaes do cenrio internacional exigiram a adoo de formas mais flexveis de planejamento e administrao. As empresas adotaram, ento, as tcnicas do planejamento estratgico, isto , um planejamento que leva em considerao as variveis externas organizao, a maioria delas no controlveis pelos gerentes. O dinamismo do contexto exigia estratgias e no mais metas e objetivos claros, bem delimitados e rgidos. A necessidade de auscultar a conjuntura e prever a evoluo da estrutura socioeconmica tornou imprescindveis as tcnicas de construo de cenrios. Essas permitiriam modelar organizaes capazes de implementar suas estratgias em cenrios alternativos. A ocorrncia de algum dos cenrios previstos seria independente da vontade e da ao dos responsveis pela organizao. Mas os acontecimentos da dcada de 70 guerras, crises petroleiras e financeiras, etc. , com a conseqente transformao do contexto e o surgimento de novas variveis, mostraram que os sistemas de planejamento
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estabelecidos eram muito lentos e rgidos para dar conta de uma conjuntura que exigia respostas imediatas. Vai-se impondo, assim, a gesto estratgica, que no prescinde do planejamento, mas permite reao imediata da organizao aos desafios e s oportunidades que surgem do contexto. As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se modificaram em face das novas circunstncias. O resultado foi uma deteriorao de sua capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da populao e um correlato declnio de sua credibilidade. No mbito pblico, registrou-se, ademais, um desejo crescente de participao democrtica nas decises estatais, na sua implementao, no seu controle e nos seus benefcios. A telemtica (comunicaes + informtica) permitiu fortalecer a transparncia e o conseqente controle social das aes do Estado. Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao fortalecimento progressivo da concepo mais gil da atividade governamental: a ao baseada no planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Sem descartar os aspectos positivos do planejamento, a dinmica estatal enriqueceu-se com alguns conceitos derivados das transformaes operadas no campo da tecnologia, da economia e da administrao. A democratizao do sistema poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as mudanas sociais tornaram-nas possveis e desejveis. Esse processo, hoje claramente visvel, apenas se insinuava nos anos 50. Algumas vozes profticas alertavam para a necessidade de modificao rpida da dinmica organizacional e das estruturas e dos mtodos de ao pblica. E, aos poucos, as circunstncias foram mostrando a convenincia de analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua dinmica, e modificar, assim, a perspectiva at ento privilegiada ou nica de exame de normas e estruturas. A anlise estrutural, anatmica, do Estado e da administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-se incorporando uma viso da dinmica, da fisiologia, do funcionamento estatal. Com efeito, a partir de ento, [...] a produo em matria de polticas pblicas busca analisar o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas
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fazedoras de poltica; dos atores participantes desse processo de fazer polticas; das inter-relaes entre essas variveis (agncias e atores); e das variveis externas que influenciam esse processo8. Isso sem se esquecer da preocupao por obter maior conhecimento a respeito das caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro. A incorporao dessa viso no foi fcil para culturas impregnadas de filosofia do Estado e do direito e de profundos fundamentos no direito. O fato de a nova perspectiva originar-se nos Estados Unidos suscitou a dvida sobre a sua validade nas realidades latinas e germnicas. Tratar-se-ia de viso enraizada nas realidades culturais e filosficas anglo-saxnicas, ou seria ela aplicvel universalmente? As democracias evoludas fazem da observncia de normas jurdicas abstratas e impessoais e do respeito aos direitos dos outros o fundamento bsico da convivncia social. Mas uma anlise que s leve em considerao a perspectiva jurdica seria limitada e insuficiente para compreender a riqueza e diversidade das variveis que compem o universo do fenmeno estatal, nas suas relaes com a vida nacional e internacional. Mesmo que a discusso ainda continue, percebe-se que se trata de vises complementares e no excludentes. A perspectiva da poltica pblica integra adequadamente a dimenso jurdica e esta se auxilia dos insumos que as anlises de poltica pblica lhe provm. Como Aguilar Villanueva aponta com relao Amrica Latina, nossa teoria da administrao pblica ficou presa entre as consideraes jurdico-institucionais (repertrios de leis e regulamentos, mbitos de competncia e jurisdio, instncias e procedimentos formais) e as consideraes administrativas menores sobre cumprimento de ordens e execuo de decises prvias. Ao aproximar a administrao pblica do processo decisrio das polticas e da sua complexa colocao em prtica, seria possvel resgatar seu esquecido sentido clssico de governo, de bom governo, e poder-se-ia reconstruir a viso integral de seu objeto de estudo9.
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Fbio Konder Comparato diz que O government by policies, em substituio ao government by law, supe o exerccio combinado de vrias tarefas que o Estado liberal desconhecia por completo. Supe o levantamento de informaes precisas sobre a realidade nacional e mundial, no s em termos quantitativos (para o qual foi criada a tcnica da contabilidade nacional), mas tambm sobre fatos no redutveis a algarismos, como em matria de educao, capacidade inventiva ou qualidade de vida. Supe o desenvolvimento da tcnica previsional, a capacidade de formular objetivos possveis e de organizar a conjuno de foras ou a mobilizao de recursos materiais e humanos para a sua consecuo. Em uma palavra, o planejamento10. O processo de poltica pblica mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto. Comea com os esforos de alguns pases europeus, do Japo, dos Estados Unidos e do Canad para responder, de forma mais eficiente, s demandas e necessidades sociais. Na Amrica Latina, o Chile aplica critrios e tcnicas de poltica pblica em algumas reas de ao governamental, particularmente no que diz respeito coordenao central das polticas. Em outros pases, com exceo de algum setor especfico, as polticas pblicas so mero discurso poltico e tecnocrtico. No entanto, possvel analisar formas de conduo das atividades do governo por meio das categorias de poltica pblica.
O conceito de poltica pblica

Mas o que uma poltica pblica? Trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idias e vises dos que adotam ou influem na deciso. possvel consider-las como estratgias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que
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participam do processo decisrio. A finalidade ltima de tal dinmica11 consolidao da democracia, justia social, manuteno do poder, felicidade das pessoas constitui elemento orientador geral das inmeras aes que compem determinada poltica. Com uma perspectiva mais operacional, poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. importante destacar que o processo de poltica pblica no possui uma racionalidade manifesta. No uma ordenao tranqila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. No h, no presente estgio de evoluo tecnolgica, alguma possibilidade de fazer com que os computadores aparelhos de racionalidade lgica por excelncia sequer consigam descrever os processos de poltica. A perplexidade perante a turbulncia e a aparente nogovernabilidade das polticas pblicas e da ao governamental, a sensao de desordem que elas deixam perceber, no afetam apenas o cidado. Os atores administrativos, polticos e seus analistas constatam igualmente a extrema complexidade das polticas pblicas e as aparentes debilidades do Estado para cumpri-las. As modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma visualizao adequada da dinmica social12, ou o tipo especfico de organizao que March e Olson denominam anarquia organizada13. Para eles, so caractersticas das instituies do Executivo as preferncias problemticas, as tecnologias no claramente especificadas e a participao fluida. Da a dificuldade de racionalizar os processos de poltica pblica. No entanto, o modelo racional de anlise tem sobrevivido e continua vigente. Hill manifesta sua surpresa com [...] o poder e a habilidade do sistema racional para sobreviver, se considerarmos que os seus pressupostos foram minados pelos estudos empricos do processo de poltica e que sua capacidade de predizer irregular. A principal explicao para sua continuada existncia deve estar no seu status de modelo normativo e no mito dignificado, que
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freqentemente compartilhado pelos formuladores de poltica. A aceitao do modelo racional contribui para a vida confortvel do pesquisador; permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de poltica, na base de que a informao fornecida pelos pesquisadores pode ser uma ajuda para melhor elaborao de polticas14. O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public choice theory)15, que est no alicerce das polticas econmicas chamadas de neoliberais, mostra a persistncia do modelo racional. A racionalidade transforma-se, assim, no critrio supremo na ausncia de qualquer outra premissa com base na qual seja possvel argumentar. No muito exagerado afirmar que a racionalidade tem substitudo a verdade e a moral como critrio ltimo de julgamento tanto das crenas como da conduta humana16. No que diz respeito aos diversos significados da expresso poltica pblica, Aguilar Villanueva afirma, inspirando-se em Subirats17 e em Hogwood e Gunn18, que a poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade governamental (poltica de sade, educacional, comercial), um propsito geral a ser realizado (poltica de emprego estvel para os jovens), uma situao social desejada (poltica de restaurao de centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma proposta de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), um conjunto de objetivos e programas de ao que o governo tem em um campo de questes (poltica de produtividade agrcola, de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como produto e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir n nmero de casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade governamental (diminuio do crime urbano, aumento da concluso do ciclo bsico de estudos, diminuio dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo terico ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental
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(poltica da energia, poltica de renda regressiva, poltica de ajuste e estabilizao)19. Existem diversas formas de estudar uma poltica, que dependem do ponto de vista em que se situa o analista. Segundo Hogwood e Gunn20, h, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma poltica: 1) estudos de contedos polticos, em que o analista procura descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas especficas; 2) estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto; 3) estudos de produtos de uma poltica, que tratam de explicar por que os nveis de despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas; 4) estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos; 5) informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organizados para ajudar os tomadores de deciso a adotar decises; 6) anlise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaborao de polticas; 7) anlise de polticas, em que o analista pressiona, no processo de poltica, em favor de idias ou opes especficas.
Caractersticas de uma poltica pblica

Nas definies dos dicionrios de cincia poltica, encontram-se os seguintes componentes comuns: a) institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante; b) decisrio: a poltica um conjuntoseqncia de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades; c) comportamental, implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular; d) causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social. Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma poltica so cinco:
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[...] um conjunto de medidas concretas; decises ou formas de alocao de recursos; ela esteja inserida em um quadro geral de ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos); apresente definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em funo de normas e de valores21. Os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. O formato concreto delas depender de cada sociedade especfica. O estgio de maturidade de cada uma delas contribuir, ou no, para a estabilidade e eficcia das polticas, para o grau de participao dos grupos interessados, para a limpidez dos procedimentos de deciso.
O processo de poltica pblica

Cada poltica pblica passa por diversos estgios. Em cada um deles, os atores, as coalizes, os processos e as nfases so diferentes. As polticas pblicas estruturam o sistema poltico, definem e delimitam os espaos, os desafios, os atores, diz Thoenig22. As etapas normalmente consideradas em matria de poltica pblica formulao, implementao e avaliao precisam de certo grau de especificao na Amrica Latina. necessrio, por exemplo, distinguir elaborao de formulao. A primeira a preparao da deciso poltica; a segunda, a deciso poltica, ou a deciso tomada por um poltico ou pelo Congresso, e sua formalizao por meio de uma norma jurdica. A implementao tambm deve ser mais detalhada na Amrica Latina. necessrio separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo (ou, em outras palavras, a elaborao de planos, programas e projetos), da execuo, que pr em prtica a deciso poltica. Essa distino necessria, porque cada uma das etapas mencionadas campo para tipos diferentes de negociao. J se analisaram, neste texto, as limitaes do modelo racional, mas, numa viso seqenciada do processo que pouco mais que mero exerccio de compreenso , possvel verificar vrias etapas num processo de poltica pblica.
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1) O primeiro momento o da agenda ou da incluso de determinado pleito ou necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder pblico. Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o estudo e a explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema pblico, transformando-os em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia. Freqentemente, a incluso na agenda induz e justifica uma interveno pblica legtima sob a forma de deciso das autoridades pblicas23. 2) O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. Para Hill, [...] os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elaborao de polticas , essencialmente, um processo racional baseado nos clssicos passos, que vo desde a formulao do problema e avaliao de alternativas at a implementao. Podem ser admitidos os conflitos sobre metas ou percepes da situao, mas considera-se que eles resultam em efeitos estveis e determinados e no interferem na consistncia das operaes do sistema. O problema visto como tcnico, o clima como consensual e o processo como controlado24. Ao contrrio, a elaborao de polticas pode ser vista como atividade poltica incontornvel, em que as percepes e os interesses dos atores individuais entram em todos os estgios. Nesse caso, a implementao transforma-se em atividade problemtica e no em algo que deva ser dado como bvio, como no modelo racional: a poltica vista como barganha, o meio ambiente como conflitivo e o processo mesmo caracterizado pela diversidade e pelas suas limitaes. 3) A formulao, que inclui a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declarao que explicita25 a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.
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4) A implementao, constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. Segundo Hill26, a implementao refere-se a objetivos especficos, traduo, na prtica, das polticas que emergem do complexo processo decisrio. Os efeitos (outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da deciso e da implementao, isto , o que realmente aconteceu. Quais so as precondies que deveriam ser satisfeitas numa implementao perfeita e por que elas podero, muito dificilmente, ser atingidas na prtica? Hogwood e Gunn respondem27 que a implementao possvel se as circunstncias externas ao agente implementador no impem obstculos paralisantes; se o programa dispe de tempo adequado e recursos suficientes; se a combinao precisa de recursos est efetivamente disponvel; se a poltica a ser implementada baseia-se numa teoria de causa-efeito vlida; se a relao entre causa e efeito direta e se existem poucos, ou nenhum, vnculos de interferncia; se as relaes de dependncia so mnimas; se existem compreenso e acordo sobre os objetivos; se as tarefas esto totalmente especificadas e na seqncia correta; se h perfeita comunicao e coordenao; e se as autoridades podem pedir e obter perfeita obedincia. Basta esse enunciado para perceber que essas precondies sero muito dificilmente satisfeitas na prtica. 5) A execuo, que o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia. 6) O acompanhamento, que o processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos. 7) A avaliao, que consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente
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no que diz respeito s realizaes obtidas e s conseqncias previstas e no previstas. A avaliao a rea de poltica pblica que mais tem-se desenvolvido nos ltimos tempos.
A interao das polticas

A diviso por etapas28 antes descrita mais uma esquematizao terica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prtica. O processo nem sempre observa a seqncia sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas esto geralmente presentes29. Por outra parte, toda poltica pblica est integrada dentro do conjunto de polticas governamentais e constitui uma contribuio setorial para a busca do bem-estar coletivo. Cada poltica, pela sua vez, inclui diferentes aspectos aos que d prioridade, em funo de urgncias e relevncias. As polticas pblicas so influenciadas, a partir da sua incorporao ao elenco de aes setoriais do governo, pelas contingncias que afetam a dinmica estatal e pelas modificaes que a teoria sofre como conseqncia. por isso que, no comeo, esto impregnadas pelas idias vigentes em matria de planejamento: fixao de metas quantitativas pelos organismos centrais de planejamento, geralmente dominados por tcnicos mais ou menos esclarecidos; subordinao de toda a vida social ao crescimento econmico; determinao do futuro com base em projees das tendncias do passado. O predomnio da racionalidade tcnica absoluto e as prioridades so estabelecidas na base de consideraes supostamente racionais. Como o critrio econmico o dominante, so privilegiadas as atividades que influiriam mais diretamente na produo e no desenvolvimento. Mas as prioridades outorgadas pelos planejadores no so determinadas como se pretende s pela razo tcnica: o poder poltico dos diferentes setores da vida social e sua capacidade de articulao dentro do sistema poltico so os que realmente determinam as prioridades. Existe uma crtica dura e permanente sobre a falta de coordenao entre as polticas econmicas e sociais. Os programas de ajuste estrutural implementados na Amrica Latina no consideraram, nas etapas iniciais da
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sua elaborao, os resultados sociais possveis. Como conseqncia, os indicadores da educao, da sade, da previdncia social, da habitao, do emprego e de outros setores sociais mostram a existncia de uma situao difcil, que se agrava com o tempo.
A poltica econmica
Os instrumentos de poltica pblica tiveram desenvolvimento maior no campo da poltica econmica, talvez pelo fato, lembrado por Lindblom, de que o essencial da poltica econmico e o grosso da economia poltico30. Mas, como lembra Hayward, a economia tem procurado abstrair os estudos de mercado dos comportamentos do poder pblico, esquecendo que, por ser indireta e impessoal, a coero no , por isso, menos constrangedora31. Entende-se por poltica econmica [...] um processo pelo qual diversos atores identificveis, pertencentes comunidade poltica econmica, contribuem para uma deciso governamental, de forma que seus objetivos econmicos, no quadro de seus objetivos polticos gerais, sejam realizados pelas instituies existentes, ou reorganizadas, e com a ajuda dos meios de ao disponveis32. De acordo com Hayward33, os objetivos puros de uma poltica econmica so: o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da populao ativa, a redistribuio da renda, a reduo das disparidades regionais, o desenvolvimento ou a proteo de setores da indstria ou de empresas particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida ativa ou do tempo de trabalho. Na verdade, certos objetivos, como a redistribuio da renda e a reduo das disparidades regionais, no podem ser consideradas objetivos econmicos puros, porque esto evidentemente inspirados em consideraes de justia social. Outros, como o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da populao ativa, esto claramente vinculados a uma poltica de crescimento econmico. Existem, tambm, quase-objetivos de natureza intermediria: atingir um equilbrio favorvel do balano de pagamentos, assegurar o fornecimento
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indispensvel de energia e de matrias-primas, o aumento do comrcio internacional e da mobilidade de bens, de servios, de capital e de trabalho, e a promoo da concorrncia interna. Esto, tambm, os objetivos intermedirios relacionados com as mudanas das estruturas econmicas: modernizao das atividades existentes e desenvolvimentos das atividades de ponta (por exemplo, transferncias da agricultura para a indstria e da indstria para os servios), aumento dos investimentos e modificao dos modos de consumo.
A importncia das instituies

Em toda poltica pblica, as instituies desempenham um papel decisivo. Com efeito, delas emanam ou elas condicionam as principais decises. Sua estrutura, seus quadros e sua cultura organizacional so elementos que configuram a poltica. As instituies impregnam as aes com seu estilo especfico de atuao. Elmore aponta que [...] como praticamente todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente entendendo como as organizaes funcionam que podemos entender como as polticas so modeladas no processo de implementao34. Os estudos de poltica pblica mostram a importncia das instituies estatais tanto como organizaes, pelas quais os agentes pblicos (eleitos ou administrativos) perseguem finalidades que no so exclusivamente respostas a necessidades sociais, como tambm configuraes e aes que estruturam, modelam e influenciam os processos econmicos com tanto peso, como as classes e os grupos de interesse. Ham e Hill dizem que as complexas e, s vezes, conflitivas tendncias no estudo das organizaes devem ser mencionadas pela enorme importncia que as burocracias complexas tm no processo de poltica pblica. Para compreender a parte que jogam as organizaes, necessrio entender sua estrutura e seu comportamento dentro dela. Mas esse
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entendimento ser deficiente se as organizaes no so consideradas em sua mais ampla estrutura social35. Selznick lembra que todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e a suas metas estabelecidas. Toda organizao formal sindicato, partido poltico, exrcito, empresa, etc. tenta mobilizar recursos humanos e tcnicos como meio para atingir seus fins. No entanto, os indivduos dentro do sistema tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem como seres integrais, trazendo seus prprios e especiais problemas e propsitos; mais ainda, a organizao est imersa numa matriz institucional e est, portanto, sujeita a presses do seu prprio contexto, ao que um ajuste geral deve ser feito. Como resultado, a organizao pode ser vista significativamente como estrutura social adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente porque ela existe como organizao em um meio ambiente institucional, independentemente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que provocaram sua existncia36. Benson um dos tericos que enfatizaram a importncia de se vincularem diferentes nveis de anlise da organizao. Ele diz que uma anlise completa das relaes interorganizacionais necessita explorar trs nveis na estrutura dos setores de poltica. Primeiro, a estrutura administrativa, que nvel superficial de vinculaes e redes entre agncias mantidas juntas pela dependncia de recursos. Segundo, a estrutura de interesses, que o conjunto de grupos cujos interesses esto embutidos no setor, seja positiva, seja negativamente. Esses grupos compreendem os de demanda, os de apoio, os administrativos, os de fornecedores e os de coordenao. A estrutura de interesses importante, porque ela prov o contexto para a estrutura administrativa, que no poderia ser adequadamente entendida, a no ser em termos das relaes subjacentes de poder que se manifestam dentro da estrutura de interesses. Por sua vez, a estrutura de interesses tem de ser localizada no terceiro nvel, isto , as normas da formao de estruturas. Nas sociedades capitalistas avanadas, essas regras so, principalmente, as relacionadas com a acumulao de capital37.
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Para Benson, o papel das organizaes estatais, nesse tipo de sociedade, ajudar no processo de acumulao de capital e desempenhar a funo de legitimao. Notas
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WAHRLICH, Beatriz M.de Souza. Evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina. Revista de Administrao Pblica, v. 13, n. 1, p. 31-68, jan./mar. 1979. 2 ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba, 1954. p. 22. 3 WILSON, Woodrow. Congressional government. New York: Houghton Mifflin, 1885. p. 290. 4 FISCHER, Tnia. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria brasileira. Revista de Administrao Pblica, v. 14 , n. 4, p. 278, out./dez.1984. 5 DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999. 6 Idem., ibidem. 7 OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). Ministerial Symposium on the Future of Public Services, Paris, OCDE, Mar. 1996. 8 VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996. 9 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las polticas. Mxico: Porra, 1992. p. 8. 10 COMPARATO, Fbio Konder. Para viver a democracia. So Paulo: Brasiliense, 1989. p.102. 11 Alguns autores a denominam de metapoltica. 12 As diversas proposies da Teoria do Caos tm em comum a recusa em aceitar que as relaes de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma profuso de efeitos. Afirmam, tambm, que no mundo real no existem sistemas passveis de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observao isenta. O universo formado de colees de entidades individuais que se articulam e desarticulam formando sistemas efmeros. Afasta-se, assim, da crena de que o passado, o presente e o futuro formam um continuum inteligvel (THIRY-CHERQUES, Hermano R. O caos e a confuso. Revista da ESPM, p. 21-22, maio/jun. 1999. A no-previsibilidade de um sistema catico no se deve falta de leis reitoras, mas ao fato de o produto ser sensvel a variaes, imensurveis e instantneas, nas condies iniciais (HONDERICH, Ted (Ed.). The Oxford companion to philosophy. Oxford: Oxford University Press, 1995. p. 129. 13 Anarquia organizada uma coleo de opes procurando problemas, de temas e sentimentos procurando situaes decisrias em que eles possam vir luz, de solues procurando por assuntos que elas poderiam responder e decisores procurando por trabalho. (Is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they can be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision makers looking for work). MARCH, James G.; OLSON, Johan. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972. 14 HILL, Michael. The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993. p. 7. 15 BUCHANAN, James M. ; TULLOCK, Gordon. El clculo del consenso. Barcelona: PlanetaAgostini, 1993. CORONA RAMN, Juan Francisco. Una introduccin a la teora de la decisin pblica (public choice). Madrid: INAP, 1987. 39
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BARRY, Brian. Theories of justice: a treatise on social justice, 1. Berkeley: University of California Press, 1989. p. 368. 17 SUBIRATS, Joan. Anlisis de polticas y eficacia de la administracin. Madrid: INAP/MAP, 1989. 18 HOGWOOD, Brian W.; GUNN, Lewis A. The policy orientation. Centre for the Study of Public Policy, University of Strathclyde, 1981.
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AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 22. HOGWOOD; GUNN, op. cit. 21 THOENIG, Jean-Claude. Lanalyse des politiques publiques. In: GRAWITZ, Madeleine; LCA, Jean. Trait de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. 7. 22 THOENIG, op. cit., p. XIV. 23 GARRAUD, Philippe. Agenda/emergence. In: BOUSSAGUET, Laurie; JACQUOT, Sophie; RAVINET, Pauline. (Dir.). Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de la Fondation National des Sciences Politiques, 2004, p. 49-50. 24 HILL, op. cit., p. 7. 25 Existem casos em que a poltica no explcita: so as polticas de no inovar ou de omisso.
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Idem, ibidem, p.19. HOGWOOD; GUNN, op. cit., p. 238. Laswell foi pioneiro na identificao de etapas de poltica pblica, que ele classifica em compreenso, recomendao, prescrio, colocao em prtica, execuo, avaliao e terminao (intelligence, recommending, prescribing, invoking, applying, appraising e terminating). LASWELL, Harold. The public interest. In: FRIEDRICH, C. F. (Ed.). The public interest. New York: Atherton Press, 1962. H autores que criticam esse tipo de diviso por etapas. Charles Lindblom (The policy making process. New Jersey: Prentice-Hall, 1980, p. 3), por exemplo, diz que uma anlise de elaborao de polticas, feita passo a passo, poderia ocultar temas e fenmenos universais, medida que procura aspectos de elaborao de polticas prprios de cada um desses passos. LINDBLOM, op. cit., p. 10. HAYWARD, Jack E. S. Les politiques industrielles et conomiques. In: GRAWITZ, Madeleine; LCA, Jean. Trait de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. 89. Idem, ibidem, p. 93. Idem, ibidem, p. 95. ELMORE R. Organizational models of social program implementation. Public Policy, 26 (2) 1978, p.187. HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist State. Brighton: Wheatsheaf Books, 1988. p. 130. SELZNICK, Philip. TVA and the grass roots. New York: Harper and Row, 1949. p. 123. BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David; WHETTER, David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University Press, 1983. p. 6.
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Enrique Saravia Doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e Coordenador do Ncleo de Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (PanthonSorbonne). 42
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
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POLTICA Y POLTICAS PBLICAS

Eugenio Lahera Parada
Aspectos analticos
La poltica y polticas pblicas; una relacin recproca La poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema poltico. Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en general, las polticas pblicas corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los asuntos pblicos. El idioma ingls recoge con claridad esta distincin entre politics y policies. Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones del gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer polticas pblicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas1. El objetivo de los polticos tanto conservadores como radicales, idealistas o motivados por el inters propio consiste en llegar a establecer polticas pblicas de su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan inconvenientes. En cualquiera alianza de gobierno, confunden su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su concrecin en polticas. La poltica en su sentido ms amplio tiende a conformar, tanto las propuestas de polticas pblicas, como aquellas que se concretan. Quien quiere el gobierno, quiere polticas pblicas. Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de polticas pblicas Ms que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico, como
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dado por su organizacin, conviene mirarlo como un instrumento para la realizacin de las polticas pblicas. As como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, ms que su estructura. Por lo ya dicho, las polticas pblicas resultan tiles para estudiar diversos aspectos de la poltica, tales como la discusin de la agenda pblica por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposicin, los esfuerzos analticos sobre estos temas. En torno a polticas pblicas se puede: acotar las discusiones polticas diferenciar problemas y soluciones de manera especfica precisar las diferencias vincular los temas a soluciones ms amplias o secuenciales plantearse esfuerzos compartidos participar de manera especfica. Sin embargo, la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse al interior de un sistema poltico dado, o encontrarse de maneras muy diversas2. Por una parte, puede haber poltica sin propuestas de polticas pblicas y entonces se tiene un sistema poltico concentrado en la distribucin del poder entre los agentes polticos y sociales. La poltica sin polticas pblicas es ms demaggica, menos moderna. Y, por la otra, puede haber polticas pblicas que desconsideren la poltica, lo que debilita la gobernabilidad social. Las polticas pblicas sin poltica tienen un problema de diseo. Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la poltica y fuera del gobierno no se pueden olvidar las polticas pblicas. Si no, se trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto. Qu es una buena poltica pblica? Una poltica pblica de excelencia corresponde a aquellos cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido
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Poltica y polticas pblicas
en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados. Lo principal es la idea, el punto de vista, o el objetivo desde el cual plantear o analizar normas o disposiciones. As es posible considerar a una norma o decisin o a varias (como el programa de Estados Unidos). Tambin se ha usado la expresin espacio de las polticas para denotar un conjunto de polticas tan interrelacionadas que no se pueden hacer descripciones o enunciados analticos tiles de ellas sin tener en cuenta los dems elementos del conjunto3. Las polticas pblicas de excelencia incluyen el aspecto poltico como su origen, objetivo, justificacin o explicacin pblica. Si las polticas pblicas no son enmarcadas en un amplio proceso de participacin, ello puede sesgar a los actores pblicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los comunicadores o encuestlogos hacia al populismo inmediatista. Una alternativa a la inclusin de las consideraciones polticas en las polticas pblicas es la simple agregacin de especialistas sobre algunos temas, o de soportes comunicacionales incluyendo el uso de cuas y de encuestas a las actividades tradicionales del gobierno. Las polticas pblicas de excelencia tienen caractersticas que favorecen una mejor discusin poltica; la principal es que son comparables formalmente:
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Recuadro 1: Caractersticas de una poltica pblica de excelencia

1 Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea?, a dnde vamos?) 2 Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento 3 Factores para una evaluacin de costo-beneficio social 4 Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es prioritario?) 5 Consistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?) 6 De apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas) 7 Oportunidad poltica 8 Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (qu es primero?, qu condiciona qu?) 9 Claridad de objetivos 10 Funcionalidad de los instrumentos 11 Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia)
Fuente: CIPE. Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets. Washington: 1996.
Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica. An la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta respecto de la correccin de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma poltica. De hecho, las polticas pblicas habitualmente son un second best respecto de una poltica ptima en lo sustantivo, la que puede no existir. Con frecuencia la definicin misma de las polticas pblicas es el tema en disputa. En definitiva, es una cuestin de poder y de astucia quien engloba o incluye a quien. En la filosofa poltica existen criterios para opinar al respecto: Segn el ptimo de Pareto, el nico criterio de mejora social es que una situacin alternativa sera mejor si el cambio aumentara la utilidad de algunos, sin disminuir la de otros. Las crticas al utilitarismo se canalizaron, sin embargo, hacia el hecho que las comparaciones interpersonales de utilidad no tienen bases cientficas.
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Para Sen el bienestar no es la suma de las utilidades agregadas, sino las libertades de las que efectivamente dispone el individuo, utilizando los derechos y oportunidades que estn a su alcance. No parece necesaria la existencia de comparaciones interpersonales muy refinadas para llegar a decisiones sociales. Una forma que estas comparaciones pueden tomar es la sensibilidad a las desigualdades en el bienestar y en las oportunidades4. Por otra parte, es posible juzgar la situacin de las personas en trminos de su control sobre los bienes fundamentales, que corresponden a recursos de uso general, tiles para cualquiera, cualquiera sean sus objetivos. Una sociedad bien ordenada sera la aquella en que los arreglos sociales se basan en un acuerdo que todos aprobaran, de tener la oportunidad; esta es la solucin de Rawls5. Desde el punto de vista ms instrumental, debe recordarse que las polticas pblicas necesariamente representan algn tipo de simplificacin de los problemas, caracterstica de la que deriva su carcter operacional. Dicha simplificacin puede tener un efecto negativo sobre una comprensin ms amplia de los temas o problemas, e incluso puede sesgar la respectiva investigacin acadmica. Ms que despolitizacin de las decisiones gubernamentales lo que habra habido es una politizacin y degradacin de un segmento considerable de las actividades de investigacin6. Los temas econmicos y sociales son tan dinmicos y relacionados y las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisin en la interpretacin de los desarrollos o en la prediccin de los resultados de cualquier nueva intervencin parece dudosa. En todo caso, es necesario considerar tambin el peligro de la ideologizacin de los temas de la agenda pblica, o su anlisis en contextos no especficos o imposibles de convertir en polticas reales. El concepto de polticas pblicas incluye tanto temas de gobierno como de Estado. Estas ltimas son, en realidad, polticas de ms de un gobierno, lo que plantea una especificidad poltica. Tambin es posible considerar como polticas de Estado aquellas que involucran al conjunto de los poderes del Estado en su diseo o ejecucin.
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Etapas analticas Desde un punto de vista analtico pueden distinguirse cuatro etapas en las polticas pblicas y en cada uno existe una relacin con la poltica: origen, diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. La articulacin de la poltica y las polticas pblicas puede ser mejorada en cada una de las etapas analticas de estas ltimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse parte de la modernizacin del sistema poltico. En Nueva Zelandia y otros pases se ha intercalado otro momento analtico, aquel en que diversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre los montos a ser recaudados y gastados, en una declaracin explcita de qu se har con los recursos disponibles7. Las polticas rara vez se extinguen por completo; es ms habitual que cambien o se combinen con otras8. Se ha llegado a decir que las polticas pblicas son inmortales. Sin embargo, existen polticas con aspectos temporales definidos, despus de los cuales dejan de existir, por diseo (fade-out). Cada parte del proceso tiene una naturaleza especfica. Estas fases no necesariamente se dan en etapas causales y consecutivas, sino que en momentos analticos de calidad y duracin heterogneas9. La discusin social, la propuesta de polticas pblicas y el proceso poltico tienen dinmicas distintas, si bien entre ellos existen efectos recprocos, aunque asimtricos. En algn momento de la dinmica de los temas pblicos es posible la aceptacin de una poltica, su rediseo o su extincin. Este momento requiere que coincidan la preocupacin social, la existencia de una solucin tcnica y el apoyo poltico. Dado que ello es as, hay una ventaja en el uso temprano de las polticas pblicas en el proceso que va de la agenda al programa y a las polticas. La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces, como en el caso de una renovacin establecida de un programa. Otras veces ella se abre de manera impredecible. Quienes acten en el terreno de lo pblico deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus problemas especiales bien documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo. Un requisito del desarrollo es que los procesos polticos y sociales sean gobernables, esto es, tengan un curso preestablecido para la articulacin
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de propsitos y la resolucin de conflictos; todos los conflictos, no slo aquellos referidos a la macroeconoma. La gobernabilidad debe ser integrada10. Ella debe referirse al conjunto de los sistemas sociales y no slo a la organizacin productiva. Cuando la gobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser inestable, como ha sucedido con aquella que slo busca complementar el Consenso de Washington. La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un tiempo, pero es probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistema que posibilita una gobernabilidad incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definicin este sistema permite cambiar a los gobernantes sin crisis mayores. Un modo populista y conciliador de hacer poltica privilegia la viabilidad poltica por sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficacia econmica por sobre la viabilidad poltica y por eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Lo importante es que hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia, mediante la adecuada utilizacin de las polticas pblicas. Es indispensable percibir las limitaciones reales de este ciclo en la realidad11. En cada etapa del ciclo de las polticas pblicas existe la posibilidad de fugas o discrepancias entre los aspectos analticos del enfoque y los aspectos positivos a los que se aplica. Esto puede verse con mayor detalle. No toda idea entra a la agenda. No todos los temas de la agenda se convierten en programas. La permanente posibilidad de pensar los arreglos sociales de otro modo, imposibilita que se complete el paso de la agenda al programa. En el paso de la discusin pblica al programa y de ste a la agenda siempre hay fugas y no se logra captar toda la riqueza de la discusin. El diseo puede ser defectuoso porque no considere aspectos institucionales o porque no incluya modalidades de evaluacin de las polticas. Sus orientaciones pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal. La gestin de las polticas es habitualmente imperfecta. Cuando no se mejora la poltica sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten ms recursos sin que los resultados mejoren, o lo hagan de manera menos que proporcional.
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La gestin puede ser discordante con las polticas, incluso para enriquecerlas o adaptarlas. Buena parte de los equvocos con los funcionarios pblicos civiles vienen de polticas mal diseadas en cuanto a su puesta en prctica, o con correcciones laterales, en vez de una modificacin integrada. Mientras no se encaren las reformas sustantivas, de modo integral los funcionarios pblicos considerarn que los cambios son para perjudicarlos. En la evaluacin las fugas pueden ser an peores. Ella puede simplemente no existir, con lo que la prdida de eficiencia y efectividad potencial es enorme. O puede haber una evaluacin parcial o ad hoc, para resultar conforme a una opcin elegida de antemano. O, todava, pueden evaluarse polticas de menor trascendencia, en vez de las ms importantes y complejas.
La articulacin de la poltica y las polticas

En el debate pblico Cmo se puede pasar del mundo de las ideas a la accin pblica? Todos podemos generar, refinar o combinar ideas, si bien algunas ideas o sistemas de ideas son ms potentes que otras. Muchas ideas tienen consecuencias sociales pueden ingresar al conjunto de los temas que una sociedad discute. Toda sociedad tiene un debate sobre si misma. La riqueza de una sociedad se mide por su discusin pblica, as como por su capacidad de transformarse a partir de ella. De all que la democracia debe educar a sus ciudadanos en su habilidad de plantearse pblicamente. Qu ideas son ganadoras en la discusin social? Es indudable que algunas personas y corporaciones tienen mayor capacidad de incluir, jerarquizar y excluir temas en la discusin social. As, la agenda pblica se constituye como un juego de poder en donde se construyen legitimidades e ilegitimidades y el ordenamiento de unos valores a otros, aunque sea de manera implcita. Que los intereses particulares compitan y confluyan en la formacin de las polticas pblicas es de la esencia de la democracia. Pero, como en todo juego, debe haber reglas comunes para quienes participan. Y el lobby, la corrupcin y la falta de transparencia en el financiamiento de la poltica son reglas de la desigualdad.
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Qu factores condicionan la riqueza de la discusin social? Entre ellos destaca el acceso desigual a la educacin y al Internet, as como la falta de representatividad de los medios de comunicacin y el lobby indirecto, mediante la movilizacin de la opinin pblica. Todos ellos pueden inhibir o sesgar la discusin social. James Madison, uno de los padres del constitucionalismo en Estados Unidos pensaba que cuando distintos grupos de inters o facciones tratan de influir en adhesiones del gobierno, es probable que ninguno de ellos prevalezca y el resultado sea la bsqueda del inters general o agregado. Pero es evidente que dichos sesgos tambin pueden agregarse, multiplicando as la distorsin de una voluntad ciudadana. Las ventanas de oportunidad para los problemas en general y para sus aspectos polticos estn relacionadas. Cuando se abre una ventana de oportunidad porque un problema gana importancia, las soluciones planteadas tienen ms xito si tambin obtienen aceptacin poltica. Al revs la falta de aceptacin poltica las hace menos viable. La definicin de la agenda pblica es definida y redefinida tambin segn la dinmica de las fuerzas polticas. Tambin son importantes la factibilidad tcnica y una previsin de costos tolerables. La agenda pblica incluye muchos puntos de vista, incluso contradictorios, los que podran no tener cabida en el mismo programa. Tambin porque hay sectores sociales subrepresentados, mientras otros tienen una capacidad desproporcionada de representacin de sus propios intereses. La participacin es un bien que se distribuye de manera muy heterognea. La discusin social cambia. En el mediano plazo, los temas debatidos tienen diversos grados de concrecin: algunos se realizan, otros slo parcialmente. Algunos son superados u olvidados. En el sistema poltico y las elecciones La capacidad de definir un programa en lo social, poltico y econmico es determinante de la estabilidad y del carcter reformista de la democracia, as como la precisin del respectivo pacto fiscal.
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Los programas de estabilizacin y de reforma, y los consiguientes cambios institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; tambin las propuestas para anticipar o superar situaciones crticas. Por otra parte, en relacin a los bienes y servicios pblicos esenciales y otras de acceso universal se requiere una decisin social o colectiva sobre los niveles de provisin y respecto de si y cmo asegurar el acceso igualitario a la salud, educacin y bienestar, en general. Por supuesto, la provisin de estos bienes puede ser privada o mixta. La lnea de menor resistencia siempre ser la suma de gestiones e intereses, que habitualmente resultar en programas perversos. De all que se requieren esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear opciones jerarquizadas de polticas que sean consistentes, financiables y que cuenten con apoyo poltico sostenido. Habitualmente un programa es una seleccin de temas y propuestas hecha por el sistema poltico, principalmente por los partidos. Esta seleccin puede ser hecha con mayor o menor arte en cuanto a su coherencia, secuencia, financiamiento y proyeccin del apoyo poltico. La posibilidad de articular un programa es terreno privativo de lo poltico, porque los nmeros no hablan por s solos y las programaciones no pueden ser autoevidentes. Por otra parte es poco realista eliminar las polticas entregando a los filsofos la determinacin de la amplitud de la libertad individual y la distribucin de los bienes sociales y a los jueces su aplicacin. La poltica es la esfera de la decisin social, particularmente en democracia12. Las elecciones son muy importantes no slo por la posibilidad de algn tipo de mandato desde la ciudadana, sino tambin porque pueden variar las personas en posiciones de autoridad. Sin embargo, los partidos polticos subutilizan a sus cuadros tcnicos, pese a la excelencia que stos puedan demostrar despus en el gobierno. En las propuestas que los partidos realizan suelen faltar una o ms de las condiciones deseables de una poltica pblica. El sesgo particularista ya no slo se da en el origen de las polticas, sino tambin en la conceptualizacin y seleccin de ellas; de hecho, algunas
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ni siquiera tienen la oportunidad de ser rechazadas por la ciudadana, lo que puede reforzado por sistemas electorales poco representativos. En la discusin poltica habitualmente predomina la retrica en torno a unos pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran inters pblico. Los partidos polticos, de gobierno y de oposicin, rara vez examinan con profundidad las actividades de los gobiernos; los institutos de polticas pblicas lo hacen con mayor frecuencia, pero su relacin con los partidos, el gobierno y el Congreso es poco fluida. Los polticos, actuando en un marco institucional adecuado, pueden administrar las restricciones del Teorema de las Imposibilidades de Arrow en la realidad13. Los programas representan en la prctica una posibilidad de articulacin social de preferencias individuales o de grupos que de otro modo podran ser eternamente inconsistentes. Pese a los intentos de agregar las racionalidades individuales en una racionalidad colectiva, siempre persistir una brecha entre ambas. Si bien es posible que existan divisiones unvocas y consistentes del electorado en torno a algunos temas, es claro que esta no es la situacin general. Por otra parte, Anthony Downs seala que los partidos plantean polticas para ganar las elecciones, ms que ganan elecciones para plantear polticas. En la prctica tiende a darse que las polticas convergen hacia el centro de modo que coinciden la media, la moda, y el promedio. La mediana correspondiente al resultado es independiente de la distribucin de las preferencias; los votantes que se ubican entre la posicin del candidato y un extremo hacia el otro candidato, son atrapados a votar por l. El nico equilibrio poltico posible corresponde a que los dos partidos propongan lo mismo, evitando una respuesta del adversario. Un supuesto de este enfoque es que la opinin poltica corresponde a una sola dimensin tal como liberal-conservador o derecha-izquierda14. Una condicin de xito al respecto es la efectiva articulacin de la voluntad general: ella requiere la formulacin de programas claros y consistentes de polticas pblicas, de alta calidad tcnica y poltica y respecto de los cuales se logre reunir el mximo de apoyo poltico y se asegure la gestin ms eficiente y eficaz posible.
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A partir de esta discusin social, son privilegiadas algunas propuestas de poltica y se conforman los programas polticos. Aqu se agregan a los anteriores factores de inhibicin o de sesgo de las polticas pblicas el que los partidos y candidatos polticos tengan acceso a niveles de financiamiento muy dismiles, de cero a m de lo necesario, incluyendo el mal uso de la propaganda de los gobiernos. Para ello, debera reformarse el estatuto de los partidos polticos para que puedan ser mejores canales de las opiniones ciudadanas, incluyendo formalidades precisas en la eleccin de candidatos y de directivas, as como modalidades de vida partidaria. Debera haber financiamiento pblico para la informacin programtica de los partidos, adems de hacer transparente el gasto poltico de origen privado. Se trata de un mercado imperfectamente competitivo, en el que se deben incurrir grandes costos de ingreso. Los sistemas electorales, as como las normas de agregacin, ejercen influencia sobre la naturaleza de la coordinacin, la credibilidad y los problemas de agencia que los sistemas fiscales deben encarar afectando el nmero de actores. Para los mismos resultados electorales, algunas normas de agregacin como el sistema electoral britnico pueden dar lugar a grandes mayoras, mientras que otras como los sistemas de representacin proporcional pueden conducir a numerosos pequeos partidos que deben gobernar a travs de coaliciones15. Para los mismos resultados electorales, un sistema en el que las inversiones sobre caminos son decididas por los gobiernos elegidos localmente podra conducir a una asignacin de recursos muy diferente de un sistema en el cual las decisiones se adoptan en un congreso nacional. El sistema poltico no se familiariza bien todava con esta nueva situacin, en donde las polticas pblicas han ido ocupando terreno antes privativo de la retrica. La estabilidad de la agenda del sistema poltico se debe a lo que podemos llamar sus anclas. Cuando existe una menor estructuracin, la agenda puede cambiar de manera ms rpida. La fragmentacin del sistema poltico afecta la estabilidad de su agenda16.
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La plataforma o programa de los partidos polticos en general no constituye una gua suficiente para las polticas que se seguirn en el gobierno, si bien en ellos se introducen o eliminan temas y planteamientos novedosos, lo que puede dar origen a modificaciones de agenda y en las orientaciones de polticas. Fuera del gobierno y, con frecuencia, tambin de los partidos, los institutos de polticas pblicas habitualmente renen a tcnicos y polticos que encuadran sus propuestas de polticas en determinados marcos analticos, e ideolgicos. Estos institutos parecen cubrir un espacio descuidado por los partidos polticos; slo el tiempo dir s para detrimento de dichas organizaciones, o como una respuesta funcional a una demanda. Los Institutos en general se plantean en torno al diseo si bien no exclusivamente de las polticas pblicas, tanto para apoyar determinados aspectos como para bloquear otros. Es habitual, en este sentido, que se relacionen con los partidos polticos y el Poder Legislativo, sin perjuicio de llegar tambin a pblicos corporativos o especializados17. Recuadro 2: Institutos de Polticas Pblicas en Amrica Latina
Destacan, la Fundacin de Investigacin Latinoamericana (FIEL) y el Instituto de Estudios Econmicos de Argentina y Amrica Latina, ligado a la Fundacin Mediterrnea, en Argentina; el Instituto Atlntico y el Instituto Liberal de Ro de Janeiro, en Brasil; el Instituto de Libertad y Desarrollo y el Centro de Estudios Pblicos en Chile; el Centro para la Orientacin Econmica en Repblica Dominicana; el Centro de Investigacin Econmica Nacional, de Guatemala; el Instituto APOYO y el Instituto de la Economa de Libre Mercado, en Per; el Centro para el Estudio de la Realidad Econmica y Social (CERES) en Uruguay; y el Centro para la Diseminacin de Informacin Econmica, en Venezuela.
Fuente: CIPE. Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets. Washington: 1996.
La participacin no eleccionaria Pero la comunidad puede influir polticamente en la determinacin de las polticas pblicas de manera ms continuada que a travs de los partidos polticos y las elecciones.
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A nivel de la sociedad civil no se puede esperar que los individuos formen grandes asociaciones voluntarias para fomentar temas de inters pblico, a menos que existan condiciones especiales para ello18. Los procesos de concertacin suponen la existencia de una serie de factores, tales como la participacin de los agentes sociales en la elaboracin y toma de decisiones de polticas pblicas; su responsabilidad respecto a normas de la negociacin y su voluntad de cooperacin19. Para que la concertacin sea percibida como un ejercicio legtimo y conveniente, ella debe atender a los diversos intereses y partes. Por otra parte, el consenso representa una observacin en un continuo. Es poco frecuente y poco duradero, salvo excepciones. Los acuerdos de concertacin deben ser institucionalmente procesados, evitando reducir a las instituciones democrticas al papel de instancias de mera ratificacin de lo acordado. Junto al impulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; de otro modo el consenso se puede convertir en su propio enemigo, al intentar reemplazar la dinmica social por negociaciones cupulares20. En el anlisis poltico suele asumirse muy estrictamente una racionalidad de las expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cambio de poltica los agentes deben entender completamente como los afectara tal cambio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio21. Mediante la participacin de personas o grupos ellos pueden influir, hacerse presentes, en la agenda pblica y tambin en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas22. Esto puede favorecer el tratamiento de los temas pblicos, al haber menos temas no atribuibles a algn grupo social23. Ella permite una distribucin ms equitativa del poder y una mayor visibilidad de los problemas sociales; con frecuencia puede ser la base de capacidades determinadas en los grupos beneficiarios, adems de aumentar la efectividad y la eficacia de las polticas24. La participacin es un modo privilegiado en que los ciudadanos y las organizaciones que los agrupan puedan hacer valer sus opiniones en el perodo que va entre un acto eleccionario y otro.
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Ella representa un complemento indispensable de la burocratizacin de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema poltico y agiliza la consideracin de los problemas sociales ms relevantes; es tambin fundamental si se desea transferir ms poder a la ciudadana o a los potenciales participantes en otros mbitos. La participacin es tambin un modo privilegiado de expresar la participacin social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas especficas, como en su visin del mundo. Es una manera en la que la sociedad se reconoce a s misma. Desde otro punto de vista, la participacin es una avenida de doble trnsito, en la que puede haber problemas de ida y de vuelta. Por una parte, con ella se abren posibilidades de la manipulacin por quien la organiza o conforma. Por la otra, tambin puede ser ocasin de una avalancha, debido a un potencial efecto multiplicador de las demandas. En cuanto al nmero de personas que participa, parece claro que un medio potente de lograr un aumento de la participacin es el desarrollo sostenido de los esfuerzos de descentralizacin, ya que con sta se puede lograr una dimensin ms adecuada para la interaccin entre las autoridades y los diversos grupos sociales. La cercana entre las autoridades y las comunidades ofrece una mejor capacidad de respuesta y otorga ms transparencia al suministro local de bienes y servicios, as como un claro incentivo a la introduccin de innovaciones a la gestin fiscal local y a la mayor responsabilidad de la poblacin en la esfera poltica25. En cuanto a la complejidad de los temas respecto de los cuales puede darse la participacin, cabe preguntarse si ella tiene un lmite natural. Sin duda existen asuntos extremadamente complejos, cuya resolucin se vera demorada en caso de requerir una participacin detallada. Por otra parte, tanto la voluntad poltica de hacer realidad la participacin como la tecnologa de comunicaciones, hacen retroceder dicho lmite cada da. Forma parte del desarrollo el que la opinin pblica tenga una capacidad creciente de entender y opinar sobre temas complejos. Segn los temas, la participacin puede alcanzar diversos niveles de intensidad, incluyendo el compartir informacin, realizacin de
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consultas, participacin en las decisiones y/o en la implementacin de las polticas. La organizacin y la capacitacin son requisitos de existencia para la participacin de numerosos grupos sociales. Tambin es necesario un ordenamiento criterioso de las modalidades de participacin y su adecuada jerarqua. Diversas organizaciones sociales tradicionales han perdido vigencia; por otra parte, nuevas situaciones en las que la participacin sera posible, todava no encuentran una expresin institucional adecuada. La informacin es un antecedente indispensable de toda participacin. Se trata de informacin bsica, abierta y no predigerida, a la que se pueda acceder libremente. De este modo puede generarse opinin pblica y no slo preconformarla mediante encuestas. La tecnologa de comunicaciones facilita una interaccin significativa, incluso con grupos mayores. Sin embargo, cuando la sociedad civil tiene fuertes rasgos tradicionales, incluyendo el autoritarismo, ello dificulta la ocupacin de los espacios naturalmente llamados a la participacin. Las comunidades de polticas son aquellos grupos de especialistas que comparten una determinada rea temtica y que tienden a algn grado de relacin entre ellos. Es habitual, sin embargo, que predominen en ella los consultores de empresas. Por otra parte, y pese a las expectativas a su respecto, el internet no parece haber modificado de manera importante la poltica. En lo principal parece haber reforzado la participacin de los diversos sectores con acceso a la tecnologa. Sin embargo, es evidente que en internet ha removido el principal obstculo a la democracia directa, cual es la dificultad fsica de distribuir informacin, participar en debates y obtener las votaciones. La perspectiva de crecientes cursos de democracia directa plantearn la necesidad de nuevas reglas, procedimientos y desarrollos institucionales. El acceso a la informacin se seguir expandiendo, lo que puede favorecer una mayor participacin. Desde otro punto de vista, es posible que internet se desarrolle en una herramienta de control social. La participacin puede mejorar la gestin pblica de diversos modos26:
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la informacin acerca de las necesidades, prioridades y capacidades de las comunidades o sectores involucrados puede incrementarse; los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, lo que favorece un mejor uso de los recursos; la entrega de los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a la demanda; permite movilizar recursos locales; puede mejorar la utilizacin y la mantencin de las instalaciones y servicios gubernamentales. Sus inconvenientes incluyen: mayores costos de transaccin iniciales; aumento de las expectativas racionales; eventual captura de recursos del desarrollo por lites locales; y la posibilidad de sustituir, en vez de complementar, el conocimiento tcnico con la informacin local. La produccin no lucrativa por la sociedad de bienes o servicios pblicos no exclusivos del Estado, requiere del fortalecimiento de las organizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo27. Es de particular importancia reconocer la significacin de la voz en casos en los que no hay salida factible de los usuarios de determinados servicios pblicos; en casos de monopolios naturales, por ejemplo28. La participacin no slo debe aumentar los canales de expresin a la sociedad civil, sino tambin hacerla responsable de sus demandas y preocupaciones. El aumento de la participacin ciudadana requiere tambin mayores posibilidades de resistencia legal respecto de las decisiones de gobierno. La capacitacin sobre gestin a lderes elegidos por sus grupos comunitarios puede contribuir a precisar responsabilidades y facilitar la rendicin de cuentas29. Por otra parte, la participacin de los usuarios en relacin a los servicios aumenta la accountability de los funcionarios. La opinin pblica puede afectar ms la agenda que las polticas. Los actores visibles tienden a afectar ms la agenda, mientras quienes influyen ms en las polticas son menos visibles. Otra de las limitaciones para que la opinin pblica afecte el diseo de las polticas es que muchas esferas importantes son casi invisibles para el pblico en general30.
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En los pases cuyos medios de comunicacin representan un arco considerable de las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos medios no tengan una influencia decisiva en la conformacin de sta. Sin embargo, en los pases donde los medios de comunicacin representan opciones pequeas de la agenda, su influencia tiende a ser mayor. Contribuye a tal resultado el que la relativa falta de competencia permite alargar los tiempos de atencin sobre temas determinados. Los medios de comunicacin se han erigido en el espacio fundamental de la poltica, aquel en el que se forman las opiniones y las decisiones de los ciudadanos. Esto no quiere decir que los medios de comunicacin tengan el poder, pero en ellos se juega el poder, por lo cual la poltica tiene que adaptarse a un lenguaje meditico que tiene tres reglas: simplificacin del mensaje, personalizacin de la poltica, predominancia de los mensajes negativos de desprestigio del adversario sobre los positivos que tienen poca credibilidad. Todo ello conduce a la poltica del escndalo como arma fundamental de acceder al poder, por eliminacin del contrario. En la sociedad civil slo un nmero pequeo, aunque creciente, de entidades realiza planteos integrados de polticas pblicas. Las organizaciones de la comunidad tienen poco acceso a la informacin, lo que sesga la participacin. Por otra parte, las polticas pblicas todava no reciben la atencin que merecen a nivel acadmico y de los medios de comunicacin. La discusin habitualmente se ha caracterizado por el predominio de la retrica y la falta de precisin, mientras el conjunto de polticas reales (de mayor o menor calidad tcnica) resulta privativo de los gobernantes y estudiosos, o aparece de modo desdibujado en la prensa. Pareciera, sin embargo que los ejercicios retricos tienden a concentrarse en unos pocos temas de alta visibilidad, aunque no siempre de gran inters para la gente. Gobierno y polticas Los lmites, los tiempos y las tcnicas que separaban a las actividades propias del gobierno y aquellas correspondientes a las campaas polticas se han hecho ms borrosos31.
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Las campaas buscan persuadir y el gobierno hacer, pero esta distincin es ms o menos aguda, segn el sistema poltico de cada pas y la mayora que el gobierno tenga en el parlamento. Los plazos en las campaas son indefinidos, todo parece posible en cualquier minuto. No es as en el gobierno, donde las opciones y las secuencias son muy importantes. Como resultado, el tiempo de la poltica parece haberse hecho permanente lo que con frecuencia resulta en un descrdito de la actividad. Las campaas polticas tienen por objeto obtener votos o porcentajes de aprobacin en las encuestas, objetivo compartido por los gobiernos. Por otra parte, las campaas no requieren ser precisas o detalladas, sino que basarse en frases simplificadoras. Las campaas se basan en la utilizacin de encuestas como proxy de votaciones menos espaciadas; y en las comunicaciones basadas en una frase por da, los seudoeventos y el privilegio de las imgenes televisivas. El gobierno tendr habitualmente ms material con el que plantearse frente al pblico y tendr logros que exhibir, mientras los partidos siguen en el limbo hasta las prximas elecciones. Esta tendencia puede contribuir a la declinacin de los partidos polticos. Se ha planteado la existencia de la paradoja de la determinacin, conforme a la cual las grandes condiciones de equilibrio poltico-econmico, cualquiera que ellas sean, predeterminan lo que suceder. Sin embargo, se comete un error cuando se aconsejan polticas pblicas sobre la base de una visin estrecha de su factibilidad. No hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones tcnicas, econmicas, polticas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad de eleccin del gobernante, y su violacin lleva siempre consigo una sancin32. Los gobiernos deben especificar los programas en polticas pblicas para su perodo. Esta determinacin es un modo efectivo para no darle a mucha gente lo que quiere. Lo habitual es que no haya polticas pblicas ptimas, sino un rango de soluciones posibles. No hay garanta de escoger la mejor poltica pblica. Pero es un deber de los gobiernos elegir cursos de accin. Las nuevas polticas pblicas corresponden a una seleccin de temas y objetivos del programa de gobierno. Sin embargo, ellas se vienen a sumar a todas las polticas en efecto.
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Es conveniente distinguir entre el programa pblico y la agenda del gobierno, a veces porque la demagogia infl el programa y, en todo caso, porque se aspira a elegir secuencias ptimas, efectos de cascada, momentos polticos y econmicos. Una actividad central de un grupo de inters es lograr incorporar sus propias alternativas a temas de agenda que otros han hecho prominentes. As se afectan las polticas consideradas, incluso si no se afecta la respectiva agenda33. Los gobiernos requieren coordinar sus polticas pblicas con los partidos polticos34. Los partidos polticos deben ser capaces de organizarse para las elecciones, pero tambin de gobernar; para ello, sera conveniente fortalecer los institutos de estudio ligados a ellos e insistir en la incorporacin de personas con capacidad tcnica y cientfica para disear las propuestas de polticas pblicas35. Para el diseo de las ms diversas polticas pblicas, el Poder Legislativo tiene un papel de gran importancia. All es ms frecuente la bsqueda de acuerdos basadas en la negociacin. En este ltimo caso las coaliciones se construyen en un intercambio de concesiones, a veces se negocia, mas que por la virtud de una poltica porque quedarse afuera sera peor. Es conveniente formalizar diversos mecanismos de informacin y consulta entre el gobierno y el Parlamento, de modo de mantener oportuna y debidamente informadas a las bancadas sobre las iniciativas del Ejecutivo. Ellos pueden incluir reuniones semanales de ministros del rea poltica con los presidentes de los partidos y los jefes de las bancadas, la constitucin de comisiones bipartitas Poder Ejecutivo-bancadas parlamentarias y una fluida red de informacin con los partidos de oposicin36. Cuando no ha llegado el momento de algn tema quienes hacen planteamientos al respecto tienden a adherir a posiciones extremas. Pero cuando el tema tiene una posibilidad seria de accin legislativa o gubernamental quienes lo plantean adquieren mayor flexibilidad. Se ha planteado la existencia de un ciclo de atencin a los temas, el que llama a una accin rpida cuando se presenta la oportunidad, especialmente en los aspectos financieros y los costos sociales de la accin propuesta37.
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La adecuada conjuncin de los aspectos tcnicos y polticos caracteriza a las polticas pblicas de excelencia, cmo lograrla? Una posibilidad es la de combinar una sucesin de estudios de opinin pblica con el consecuente acomodo de las polticas pblicas a ser planteadas. Entre las habilidades de un tcnico-poltico destacan la capacidad de presentacin y anlisis, incluyendo el manejo de analogas y el conocimiento acabado de los aspectos institucionales, as como del sentido poltico de la oportunidad. En este sentido se valora especialmente el ser capaz de poner los temas en una perspectiva ms amplia, que permita formarse una opinin que considera, pero trasciende, las minucias especficas. El acabado manejo de la informacin y del conocimiento necesario para plantear alternativas no es suficiente, ya que se requiere seleccionar lo relevante y destacar los resultados y costos previsibles. Es fundamental adquirir habilidad y precisin en el lenguaje escrito, saber razonar por analoga, conocer detalles institucionales y aspectos legales de los diversos procesos. Es tambin importante ser capaz de anticipar cmo sern percibidas las polticas y plantear su defensa en trminos ms amplios, ideolgicos o filosficos38. Adems es necesario poder establecer supuestos simplificadores y reducir la complejidad de los temas a ser tratados. Traducir los diseos de poltica en actitudes del mundo real, en un medio de gestin caracterizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difciles o absurdas; tambin la capacidad de experimentar con soluciones novedosas. En un sistema de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el anlisis aun el anlisis profesional tiene menos que ver con las tcnicas formales de solucin de problemas que con el proceso de argumentacin. Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de accin razonable cuando el ptimo terico se desconoce o es prcticamente inalcanzable. El analista de polticas es un productor de argumentos de las polticas, ms semejante a un abogado un especialista en argumentos legales que a un ingeniero o un cientfico. Sus capacidades bsicas no son algortmicas, sino argumentativas: para examinar con espritu crtico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. 87
Vale la pena considerar el tema de la calidad de las asesoras sobre polticas pblicas. En el caso de Nueva Zelandia se han establecidos estndares de calidad al respecto los que incluyen: claridad de propsitos, lgica intrnseca, precisin, adecuado rango de opciones, realizacin de las consultas necesarias, carcter prctico de su implementacin, presentacin efectiva39. Los gobernantes necesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) por lo menos tanto como del prospectivo (anterior a la decisin), y probablemente ms. Algunas polticas pblicas son ms importantes que otras. Y est en la naturaleza del buen gobierno que su accin se ordene principalmente en torno a orientaciones y polticas estratgicas. Son polticas estratgicas aquellas que prefiguran el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales criterios de evaluacin de la gestin propia y permitir ordenar a los partidos que apoyan al gobierno. Se requiere una visin estratgica de mediano plazo que conjugue adecuadamente la dimensin poltica y la tcnica en las polticas pblicas. Para ello conviene institucionalizar una hoja de ruta para la gestin del gobierno, que se evale y actualice peridicamente. La funcin de anlisis prospectivo debera convertirse en una rutina formal en la gestin del Poder Ejecutivo. Las encuestas miden resultados, ms que generarlos; no debe confundirse al termmetro con la temperatura. Las preguntas importantes son: qu puede ocurrir?; qu puede hacer el gobierno?; qu har el gobierno?; y cmo lo har? Qu se deduce de las proyecciones? No se puede entregar asesora sobre polticas pblicas suponiendo que la autoridad es un dspota benevolente, sino considerando la estructura donde se toman las decisiones de poltica pblica40. El lobby es una actividad con la que se busca influir en la elaboracin, gestin o interpretacin de polticas pblicas para privilegiar unos intereses en perjuicio de otros. Conviene regular y no pretender ignorar a los grupos de presin, as como a las actividades de lobby. Existen diversas clases de lobby: el directo se ejerce sobre los poderes pblicos, sean ellos el Poder Ejecutivo o el Congreso; el indirecto se ejerce a travs de la movilizacin de la opinin pblica, por ejemplo mediante el
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envo de cartas o mensajes a parlamentarios o autoridades. El lobby puede ser ejercido directamente por el grupo de presin o empresa, o por profesionales de la actividad, independientes o integrados en una agencia. Los institutos de polticas pblicas habitualmente realizan diversas actividades de lobby. Convendra inhabilitar a ex funcionarios de alto nivel y ex parlamentarios para ejercer actividades de lobby, por ejemplo por dos aos. En la gestin pblica de las polticas, o con ocasin de sta, que puede aparecer la corrupcin, habitualmente como actividad conjunta pblica y privada, para un beneficio particular. La evaluacin de las polticas es una actividad casi inexistente en Amrica Latina y que llega poco a la opinin pblica. En cambio, dicha opinin pblica suele ser bombardeada con resultados parciales o estudios ad hoc para sesgarla de manera favorable hacia intereses particulares. Puede notarse que hay actores que forman parte del elenco tanto en la discusin social, como en la conceptualizacin, diseo y gestin de las polticas pblicas. Se trata de los institutos de polticas pblicas los que, en buena medida, han venido a reemplazar el papel propositivo de los partidos polticos. Ellos tambin suelen tener financiamientos muy dismiles, a veces con subsidios pblicos en forma de reducciones impositivas. Las personas y organizaciones que tienen un inters en la poltica o programa evaluado y en las conclusiones de la evaluacin (stakeholders) deben poder conocer y utilizar los resultados de las evaluaciones. Los stakeholder pueden participar en las comisiones de evaluacin o en un grupo asesor. La evaluacin no puede sustituir a un debate pblico informado, si bien puede aportar a ste. Tampoco puede sustituir las decisiones polticas o administrativas que deban tomarse, pero s ubicarlas en un plano de discusin ms racional. Se ha llamado evaluacin interactiva al proceso de investigacin participativa que analiza la organizacin, el funcionamiento y desarrollo de un programa en relacin con sus objetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos. Ella est basada en la interaccin directa
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o indirecta de los usuarios del programa, de stos con los tcnicos y de los tcnicos con los directivos41. En los servicios pblicos resulta muy conveniente la definicin de estndares de servicio, los que pueden incluir una descripcin del servicio y/ o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripcin de la calidad que puede esperarse en la entrega del servicio, objetivos especficos relativos a los principales aspectos de la prestacin, el costo del servicio, y mecanismos que pueden utilizar los usuarios cuando sienten que no se han respetado los estndares correspondientes42. Estos estndares de servicio pueden ser diseados de modo ms preciso en relacin a los diversos grupos de usuarios o de finalidades43/44. Para medir la satisfaccin de los usuarios de servicios pblicos pueden utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las instalaciones fsicas del servicio, la facilidad de comunicacin y comprensibilidad de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad de los servicios recibidos, y una apreciacin de conjunto hecha por el usuario45. Desde otro punto de vista, los usuarios deberan ser consultados rutinariamente sobre la calidad de la gestin pblica y sus resultados.
Conclusiones
Los sistemas polticos difieren, sea superficial o profundamente. De all que la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse, hacerlo parcialmente o de modo espordico; esto es un hecho. La bsqueda de la poltica y las polticas pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica; este es un juicio. Tal mejora requiere cambios en el sistema poltico y en el gobierno: los partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar el anlisis de los institutos de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno o en la oposicin y la reforma del estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que cambie la funcin; un gobierno con entradas y salidas46.
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Notas
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Sobre las polticas pblicas como la unidad de transaccin de lo pblico vase: LAHERA, Eugenio. Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica, 2003. (Coleccin Brevarios, 538) Un caso de lo tcnico buscando lo poltico puede verse en: RODRGUEZ, Angela. De la Ficha CAS al Programa Chile Solidario, 2003. Tesis de pre-grado, Universidad de Los Lagos, Santiago. Un ejemplo de desencuentro puede verse en: MEDELLN, Pedro. La poltica en los procesos de estructuracin de las polticas pblicas en Colombia, 2003. Documento de trabajo, Bogot: 2003. MAJONE, Giandomenico. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997. Sobre este tema vase a: SEN, Amartya. The possibility of social choice. The American Economic Review, v. 89, n. 3, 1998. RAWLS, John. A theory of justice. 1971. Traducido al espaol por el FCE, en 1979; la 3ra. edicin es del ao 2000, y RAWLS, John. Collected Papers, Harvard, 2000. Sobre estos temas puede verse: BEAM David. If public ideas are so important now, why are policy analysts so depressed?. Journal of Policy Analysis and Management, v. 15, n. 3, 1996. SCHICK, Allen. Why most developing countries should not try New Zelands reforms. The World Bank Research Obsever, v. 13, n. 1, feb., 1998. KAUFMANN, Herbert. Are governmental organizations inmortal? Brooking Intitution, Washington DC, 1976. Vase una crtica al respecto en: JENKINS-SMITH, Hank; SABATIER P.A. The study of the public policy process. In: SABATIER, Paul A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Eds.). Policy change and learning: an advocacy coalition approch. Boulder, CO: Westview Press, 1993. LAHERA, Eugenio; CABEZAS, Mabel. Governance and institutional development of the chilean Economy. Journal of International Development, 12, pp. 1087-1109, 2000. Un enfoque que exagera la desarticulacin de las facetas del proceso es el llamado modelo cesto de la basura, de Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972), A garbage can model of organizacional choice, Administrative Science Quarterly 17, marzo. A travs de las estructuras de organizacin y decisin fluyen cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y oportunidades de eleccin. Cada una de estas corrientes tiene una vida propia, en su mayor parte no relacionada con las dems. Este tipo de organizacin es una coleccin de selecciones buscando problemas, temas y sentimientos buscando situaciones de decisin en las cuales puedan ser planteados, soluciones buscando temas para los que puedan ser la respuesta, y tomadores de decisiones buscando trabajo. Una oportunidad de seleccionar una poltica es, por lo tanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos de problemas y soluciones. Con este enfoque los problemas y soluciones tienen un status igual como corrientes separadas en el sistema y la popularidad de una solucin determinada a menudo afecta los problemas que estn siendo considerados. En: KINGDON, John. Agendas, alternatives, and public policies. Nueva York: Harper Collins,1995. DEUTSCH, Karl. The nerves of government. New York: The Free Press,1996. ARROW, Kenneth. Social choices and individual values. Nueva York: Wiley, 1951. DOWNS, Anthony, citado em La fin du conflict droite-gauche, par Daniel Cohen, Le Monde, abr., 2002.
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Eugenio Lahera Parada Ph.D. e Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade de Princeton, EUA. Professor Associado da Universidade do Chile. Diretor de Polticas Pblicas da Presidncia da Repblica do Chile (2000-2006). Editor da Revista da CEPAL (1987-2000). Diretor Executivo da Fundao Chile 21. Texto originalmente publicado em: PARADA, Eugenio Lahera. Poltica y polticas pblicas, Serie Polticas Sociales, n. 95 (LC/L.2176-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), agosto. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.04.II.G.103. 2004.
Copyright (2004): Naciones Unidas, agosto de 2004. Todos os direitos reservados.

Reimpresso autorizada pelo autor e pela CEPAL. 95
Polticas pblicas
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DEFINICIN DEL PROBLEMA. RELEVANCIA

PBLICA Y FORMACIN DE LA AGENDA DE ACTUACIN DE LOS PODERES PBLICOS
Joan Subirats
Supuesta objetividad de los problemas y dificultades en su definicin

A menudo, refirindose al mundo de la administracin pblica, se nos advierte sobre la falta de definicin de los deseos de los que tienen capacidad de decidir. En este sentido, se afirmara, no hay la suficiente claridad en la determinacin de objetivos que permita introducir mecanismos de medida y control de eficacia y eficiencia que, en cambio, parecen operativos en el mundo de lo privado. Sin negar lo anterior, deberamos, no obstante, retroceder un poco ms y plantearnos el momento previo a la toma de la decisin: la definicin del problema resolver . En opinin de algunos, esta es una cuestin casi irrelevante. El problema a resolver nos vendra dado por las condiciones objetivas externas, por los hechos tal como se nos aparecen. Si recordamos las distintas versiones que merecen los incrementos estadsticos de factores como la inflacin, el paro o la criminalidad por parte de los distintos actores y analistas polticos podramos caracterizar como naif esta manera de abordar la definicin de los problemas con los que se enfrenta la administracin pblica. Y ello no slo ocurre porque muchas veces los factores considerados son inconsistentes entre s, sino sobre todo porque son muy distintas las maneras de ver elementos como la conducta humana, la accin de gobierno o las oportunidades o prioridades en la intervencin de los poderes pblicos. Nos enfrentamos, pues, con uno de los aspectos ms cruciales y menos estudiado del proceso de actuacin de la administracin pblica. Cuando, en
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cambio, hay quien opina que se producen muchos ms errores como consecuencia de la errnea definicin de un problema que al ofrecer malas soluciones a problemas bien planteados (DUNN, 1981, p. 98). Intentaremos en este apartado introducir algunas reflexiones sobre las vas de estructuracin de los problemas, as como acercarnos a algunas tcnicas que faciliten esa tarea. Como ya hemos avanzado, la primera reflexin a hacerse es la siguiente: los problemas no estn all fuera. No existen los problemas objetivos. Deberemos construir, estructurar nuestra propia (la del analista) definicin del problema a plantear y resolver. Refirmonos al tema, por ejemplo, de los accidentes en carretera. Hace unos aos, la cuestin se planteaba como un problema de conducta del automovilista. Los esfuerzos se encaminaban a conseguir que el conductor cumpliera las normas. En la actualidad el tema se considera ms como un problema de seguridad en carretera: seguridad del vehculo (normas tcnicas de proteccin, sistema anti-bloqueo de frenos, etctera), y de seguridad del conductor y dems ocupantes (cinturones, etc.). En el fondo, lo que ha cambiado es la percepcin de una misma realidad. Una realidad que se nos presenta polidrica e interdependiente. Cada nueva cara o faceta del problema, cada nuevo factor que descubrimos nos hace ms compleja su estructuracin, pero al mismo tiempo puede considerarse una nueva oportunidad, an no contemplada, para su mejor solucin. El mundo de los problemas estar, pues, en directa relacin con el mundo de las soluciones, ya que muchas veces diferentes soluciones se refieren de hecho a distintos problemas. Si en una instalacin deportiva se constata un excesivo consumo de agua, podemos empezar partiendo de la hiptesis de que ese es el problema a resolver: se gasta agua en exceso; y, por tanto, deberamos buscar la solucin en una reduccin del consumo de agua por parte de los usuarios. Cmo conseguirlo?: mentalizando al usuario con una campaa de sensibilizacin sobre la necesidad de ahorrar energa? o, introduciendo un sistema de grifera que obligue a una constante intervencin-presin por parte del usuario para conseguir agua? Pero tambin podramos considerar que las caeras estn en mal estado o que el coste de las cuotas de socio son excesivamente bajas. En el fondo, al rechazar el
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Definicin del problema
objetivismo como mtodo para encararse con el mundo de los problemas estamos posibilitando considerar a toda definicin de un problema como buena, legtima o adecuada. Deberamos centrarnos en aspectos que fueran comunes dentro del complejo campo de la definicin de problemas que generan la actuacin de los poderes pblicos. En primer lugar, conviene ser consciente de que los problemas que generan la formacin de las polticas pblicas son casi siempre interdependientes (vase Figura 1). Normalmente no podemos afirmar este es un problema estrictamente energtico, ya que casi siempre envuelve otros aspectos relacionados, por ejemplo, con el desempleo o el transporte. Nunca es un nico problema el que plantea la preocupacin de la comunidad o de uno de sus sectores. Se trata de un conjunto de factores que precisan de una aproximacin holstica, global, que impida una perniciosa segmentacin. Hay quien opina que incluso es ms sencillo resolver un conjunto de problemas que tratar de enfrentarse nicamente con el ms aparente (ACKOFF, 1974). Por otra parte, los problemas dependen de la subjetividad del analista, que a partir de la situacin problemtica planteada construye el problema, lo define, clasifica, explica y evala.
Figura 1 : Interdependencia de polticas Los problemas son artificiales, en el sentido de que responden a una decisin voluntaria de que existan y se resuelvan. Los problemas, as, no tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen.
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Los problemas y sus soluciones estn relacionados constantemente. De la misma manera que hay muchas posibles definiciones de un problema, hay muchas soluciones para un mismo problema.
Vinculacin del problema con la solucin del mismo

Podramos intentar avanzar en algunos aspectos que nos ayuden a conceptualizar mejor esos problemas. Es preciso que la manera de plantear el problema resulte instrumental, es decir, que se haga desde una perspectiva que posibilite la intervencin y que permita una va de mejora. Para ello podramos empezar imaginando los problemas, bsicamente, como situaciones que no nos satisfacen. Describir un problema se acercara a definir una situacin. Deberamos entonces preguntarnos sobre las causas de los problemas, para ir retrocediendo a las causas de las causas, etc. Lo que parece poco operativo. Tambin podramos considerar que los problemas fuesen las discrepancias entre aquello que es y aquello que nos gustara que fuera. Los problemas seran, desde esta perspectiva, lo que separa la realidad de lo que desearamos que fuera. Y ello conecta con la dimensin del decisor racional que al formular sus objetivos es consciente de la distancia existente entre la realidad y sus deseos, formulando objetivos, identificando alternativas y mecanismos para alcanzarlos y seleccionando la ms eficaz y eficiente. Pero ello implia el admitir que los objetivos existen previamente e independientemente del anlisis. Y por otro lado conviene recordar que a cada definicin del problema le corresponder una nueva definicin de los medios a disposicin. Al plantear el problema como discrepancia entre realidad y deseos, no se resuelve la dificultad de cmo atravesar la distancia entre las dos situaciones. Quiz deberamos referirnos a los problemas como discrepancias superables. Ello significa no limitarse a sealar las discrepancias, sino tambin subrayar las diferencias entre lo que es y lo que debera ser, pero al mismo tiempo articulando una solucin que permita salvar la distancia. Qu sera solucin en este sentido? Davis ha definido la solucin como una combinacin de ideas ya existentes (DAVIS, 1973, p. 14). Eso puede no implicar
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una mejora de la situacin, aunque de entrada solucione el problema. Puede aspirarse, por ejemplo, a que se resuelva un problema de falta de dinero, asumiendo que el resto de las actuales condiciones de vida no cambiarn. Pero si no se plantea explcitamente puede ocurrir que la nueva situacin de bienestar econmico provenga, por ejemplo, del cobro de la pliza de vida de uno de los seres queridos. Deberamos, pues, partir siempre de la intercomunicabilidad de los factores y ser conscientes de los posibles efectos no queridos de ciertas actuaciones. Evaluando, si es necesario, el balance entre costos y beneficios de las acciones emprendidas. Para salir de este impasse debera abandonarse definitivamente la concepcin que liga problema a situacin observable. El problema es bsicamente una construccin analtica. Y de hecho, distintas partes implicadas defienden distintas visiones del problema a resolver, lo mismo que distintos analistas pueden definirlo de manera diferente. A partir de un conjunto de condiciones consideradas no deseables o perniciosas, pueden darse varias definiciones del problema a resolver o, si se prefiere, distintas vas para mejorar esa situacin. De hecho, al ligar de manera clara definicin o planteamiento del problema con el proceso de toma de decisiones (yo decido que ese es el problema), nos acercamos a una visin laberntica del tema. En un laberinto se dan distintas vas cuya nica distincin reside en lo que encontramos a su trmino: premio o callejn sin salida. Unas sern las vas correctas y las restantes sern errneas. Por tanto, lo importante ser construir correctamente ese laberinto, es decir, introducir todos los factores que permiten o no permiten ciertas actitudes o conductas. En el mundo de las polticas pblicas es muy importante sealar las limitaciones polticas, econmicas, sociales o de organizacin que plantea su puesta en prctica (MAJONE, 1975). Y si nos referimos a limitaciones estamos, de hecho, reduciendo el espacio del analista o, en otro sentido, dirigiendo mejor la actuacin encaminada a la consecucin de objetivos. Si concebimos los problemas como oportunidades de mejora (DERY, 1984, p. 25-26), entonces el proceso de definicin de los problemas se convierte en el de bsqueda, creacin y primer examen de las ideas o vas de solucin. Se examinarn esas propuestas para ver si son oportunidades
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reales de mejora (por ejemplo, si satisfacen ciertas condiciones o limitaciones), y para comprobar cul es su beneficio neto. Se ir as construyendo el laberinto, en el que se proceder a colocar las distintas vas de salida, convirtiendo, en definitiva, la definicin del problema en un problema de decisin. En definitiva, se tratara de escoger distintas alternativas de solucin o, siguiendo nuestra anterior idea, establecer distintos problemas o distintas oportunidades de mejora. Nos inclinamos as, pues, por considerar los problemas como oportunidades de mejora, que una vez identificadas o definidas pueden poner en marcha la accin de los poderes pblicos. Su misma artificiosidad, en el sentido de construcciones analticas, les puede dar un gran dinamismo. A medida que se va solucionando el problema planteado, de hecho, lo que sucede es que cambia la oportunidad de mejora planteada, cambia el problema, en un proceso continuo de aprendizaje.
Relevancia pblica de los problemas

Decamos anteriormente que los problemas, una vez identificados, pueden dar lugar a la accin de los poderes pblicos. De hecho, estamos subrayando la distincin que establece la literatura especializada entre los denominados problemas y lo que podramos denominar temas o cuestiones (issues). Es decir, aquellos problemas lo suficientemente relevantes (desde distintas consideraciones) para ser considerados como problemas por parte de los poderes pblicos y, por tanto, susceptibles de formar parte del programa o agenda de esos mismos poderes pblicos (vase Figura 2). Muchas veces la consideracin de issue depende de una previa batalla por la definicin del problema entre los distintos actores presentes.
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Figura 2: Proceso formacin agenda institucional Pero, en general, podramos plantearnos el porqu unos problemas llegan a formar parte del programa de accin de los poderes pblicos y otros no. En principio, podemos imaginar que una de las causas esenciales ser la limitacin de recursos, tanto econmicos como humanos, pero puede tambin derivar de la falta de legislacin sobre el tema que autorice la accin, la falta de voluntad poltica, de adecuada presin por parte de los medios de comunicacin o de los sectores implicados, etc. Por tanto, nos encontramos ante una cierta competencia entre cuestiones o temas planteados, ante la cual los poderes pblicos establecern prioridades, otorgando status de problema pblico a determinados temas y no a otros. En lneas generales, podra afirmarse que un nuevo tema resulta susceptible de convertirse en problema pblico y, por tanto, llegar a formar parte del programa de actuacin: a) Si el tema o cuestin ha alcanzado proporciones de crisis y, por tanto, no puede continuar siendo ignorado. Una lectura detallada de muchas exposiciones de motivo de las leyes podra reafirmarnos en lo expuesto. Otra posibilidad es que el tema plantee claras posibilidades de agravamiento en el futuro, con lo que se pretende anticiparse a la previsible situacin de crisis (por ejemplo, residuos nucleares). b) Cuando ha adquirido caractersticas peculiares o significativas que lo diferencian de una problemtica ms general (por ejemplo, el tema de la
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lluvia cida surgido con caractersticas singulares del ms global problema de la polucin atmosfrica). c) Cuando la cuestin provoca una seria situacin emotiva que atrae la atencin de los medios de comunicacin (ejemplos como el de la talidomida en procesos de gestacin, aceite de colza, etc.). d) Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuando en sus inicios tena unas dimensiones y efectos muy limitados (aumento generalizado de impuestos locales obliga a intervencin central). e) Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con legitimidad o poder y que, por tanto, afectan al ncleo sensible del poder pblico, arrastrando una gran carga simblica (sueldos funcionarios, pago impuestos,...). f) Temas que alcanzan gran notoriedad pblica por conectar con tendencias o valores ms de moda (rehabilitacin cascos antiguos, diseo urbano,...).
Formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos

Todos estos elementos no garantizan por s solos la politizacin del tema, su acceso al programa o agenda de actuacin pblica. El trnsito al programa o agenda precisa de la intervencin de aquellos que tienen cierta influencia en la formacin del mismo (agenda setters). As, los grupos organizados representativos de intereses sociales, los partidos polticos. los sectores influyentes del aparato burocrtico, los creadores de opinin, las acciones de protesta de los sectores afectados por la posible actuacin, la opinin informada, etc., pueden, todos ellos, intervenir en ese trnsito delicado entre surgimiento de la cuestin y encaramamiento al programa o agenda de actuacin pblica. Podramos afirmar que todo el proceso de consideracin de la cuestin, definicin de la misma como asunto pblico a resolver y puesta en marcha de las vas de resolucin depender en buena parte del nmero de gente afectada por el problema y las medidas de solucin, el grado de agregacin de los intereses afectados y su nivel y tipo de organizacin.
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En la formacin del programa o agenda de actuacin de los poderes pblicos en un momento determinado se concentra, pues, toda la compleja problemtica de definicin de los problemas, agregacin de intereses y su representacin y organizacin. La agenda nos muestra cul es la percepcin de los poderes pblicos, en un instante concreto, sobre lo que se debe resolver. En ese programa o agenda detectaremos muchos temas recurrentes y pocas novedades. De ah ya podemos deducir que sern cosas distintas el acceder a ese programa yel mantenerse en l, aunque cualquier especialista de organizacin burocrtica o de poltica presupuestaria (Por ejemplo, ROURKE, 1986; WILDAVSKY, 1986) podra recordarnos que una vez alcanzado el nivel de problema pblico a resolver y decididas unas determinadas asignaciones presupuestarias y recursos humanos, resulta ya complicado hacer desaparecer ese problema del programa de actuacin pblico, dadas las tendencias ampliamente debatidas sobre el incrementalismo y la autoexpansin de las organizaciones burocrticas complejas. As, el acceso al programa o agenda depende en buena parte del nivel de crisis o escndalo que ha asumido el tema o cuestin planteado. Ejemplos como los de la crisis energtica del 73 y las medidas de Contencin o ahorro de energa, la crisis de Chernobyl del 86 y las medidas de seguridad nuclear, o las instalaciones de ciertos aeropuertos espaoles y los acontecimientos del 92, pueden resultar esclarecedores. En estos casos, los efectos de la crisis sobre el programa de actuacin pueden ser de desplazamiento, de expansin o de transformacin (JONES, 1984, p. 57 y ss.). En el caso del desplazamiento aludimos al hecho de la prdida de status de problema pblico a resolver debido a la situacin de crisis planteada. En el caso de expansin nos encontramos en el caso de que la crisis provoca un reforzamiento de una o ms reas de actuacin pblica. Y en el caso de la transformacin hacemos referencia a la posible modificacin de la situacin debido a un nuevo establecimiento de prioridades. Podemos tambin aludir al papel del gobierno o del organismo decisor (sea el nivel que sea) en la formacin del programa o agenda. Una primera opcin que se plantea es la llamada alternativa pluralista, consistente en dejar que transcurra el tiempo, asumiendo el organismo decisor un papel
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ms o menos pasivo, lo que implica asumir como un simple dato el desigual nivel de fuerza y representacin ya existente socialmente. Una segunda va pasara por un rol ms activo del organismo decisor en el sentido de impulsar o reforzar determinada visin del problema. Y quedara finalmente una tercera alternativa, de carcter anticipador y no reactivo, que prev una actuacin previsora del organismo decisor ante una posible agravacin o surgimiento de crisis posterior. En esta tercera hiptesis no resultan, lgicamente, imprescindibles la existencia de seales procedentes de sectores o grupos afectados. En la dinmica de formacin de la agenda podemos considerar tres caractersticas generales que permiten que un determinado tema o cuestin reciba la atencin necesaria de los poderes pblicos para integrarse en el programa de actuacin. En primer lugar, valorar el grado de apoyo que el tema o cuestin puede recabar o, lo que es lo mismo, valorar el impacto general de la cuestin. En segundo lugar, valorar su significacin, es decir, su nivel de impacto sobre la realidad social. Y en tercer lugar, la viabilidad de la solucin anticipada o previsible. Junto a estos elementos cabra detenerse ms en detalle en aquellos aspectos que resultan de imprescindible consideracin en el proceso de formacin del programa o agenda de actuacin pblica. Los hechos Deberamos, ante todo, preguntarnos cules la importancia de los hechos planteados o, si se quiere, la cantidad de gente afectada, cul es su grado de conciencia y cules son los resultados de tal percepcin. Despus convendra detenerse en la definicin del problema: Se entiende la situacin planteada como un problema?, por quin?, existen diferentes versiones del problema? Y cuestionar asimismo la intensidad de tal situacin: la intensidad de la tensin es constante?, vara con el tiempo o desde las diferentes perspectivas presentes? La organizacin de los grupos presentes Desde la perspectiva del organismo pblico en cuestin, cabra plantearse la problemtica de la gente afectada y de su organizacin: cul
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es la extensin organizativa de los grupos presentes en la escena? Cuntos miembros afectados por el problema tienen esas organizaciones presentes y el grado de relevancia de esos miembros? Cul es la estructura de los grupos, su jerarqua, su organizacin interna? Cul es la estructura de liderazgo existente y sus vas de acceso? La problemtica de la representacin No debera tampoco olvidarse cul es la relacin entre los sectores afectados y los mecanismos de representacin poltica. Tienen los afectados acceso directo a la estructura representativa de los decisores pblicos? Existe o puede existir un proceso de empata o solidaridad entre afectados y policy makers? Pueden construir ese mecanismo de apoyo o de solidaridad por ellos mismos? Estructura decisoria Pero conviene no perder de vista tampoco la relacin entre sectores afectados y actores relevantes del proceso de formacin de la agenda o programa de actuacin pblico dentro de la estructura formalmente establecida: cul es la relacin formal entre actores relevantes y afectados (vas de negociacin, jerarqua democrtica...)?, cules son los requisitos formales del proceso de formacin de la agenda? Tradicin o capacidad de respuesta del sistema Ser asimismo importante ver cul es la tradicin de respuesta de los poderes pblicos ante el tipo de problemtica planteado. Plantearse la percepcin sobre la capacidad de respuesta del sistema que tienen los afectados puede resolver dudas sobre el nivel de resultados que esperan alcanzar. Liderazgo En este proceso parece tambin relevante plantearse el proceso de seleccin de los lderes, su grado de autoridad y su estilo o capacidad de conexin. El paso de un tema o cuestin de relevancia pblica a la consideracin de asunto pblico a resolver y, por tanto, a su inclusin en el programa o
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agenda de actuacin de los poderes pblicos implica una cierta definicin oficial del problema a resolver. Ser una versin oficial de un problema que, en cambio, puede tener muy distintas consideraciones desde las distintas posiciones de los actores implicados. Ello no quiere decir que pase a ser la nica versin. Ser la que provisionalmente prevalezca, hasta que se d el debate legislativo, o la implementacin administrativa posterior. No debemos tampoco olvidar que puede cambiar la correlacin de fuerzas imperante (partido o coalicin de gobierno) y ello puede llevar a una redefinicin o incluso a una desaparicin del problema de la agenda de actuacin (vase Figura 3). En definitiva, volvemos a remarcar el carcter no objetivo, no dado de la consideracin y definicin de problema dentro del campo de actuacin de las polticas pblicas. En cada caso depender de la movilizacin, de la organizacin de los sectores implicados, de su fuerza y representatividad, y no tanto de una consideracin objetiva y racional sobre su existencia, definicin, la consideracin de las necesidades reales existentes y de los valores y objetivos a conseguir. Ello significa, normalmente, que la aparicin de una cuestin o tema en el marco de un programa de actuacin pblica no implica que se haya procedido a un estudio o examen profundo de sus implicaciones e interdependencias. Y ello es an ms normal en temas derivados de situaciones de crisis o emergencias, que desencadenan presiones polticas insostenibles que obligan a respuestas inmediatas.
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Fuente: STARLING, G., 1988, p.69.
Figura 3 : Diagrama de desarrollo de la formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Nos encontramos, pues, en un marco en el que los juicios de valor, las consideraciones subjetivas, pueden y de hecho predominan sobre los hechos subjetivos. La relacin entre esos valores y los hechos objeto de consideracin pasan obligatoriamente por el nivel de decisin poltica, ya que son los dirigentes polticos quienes expresan los valores dominantes en un momento dado en una sociedad determinada. Ello implica una localizacin clara del decisor y una explicacin del sistema de valores tericamente (programa poltico) imperante. Lo que en general podra tener una consecuencia positiva: facilitar y personalizar el mecanismo y proceso de decisin se enturbia y complica al producirse una cierta confusin o abstraccin de los valores dominantes y, por tanto, una menor capacidad de decisin y definicin de objetivos. No es ajeno al tema el hecho de que si bien todo proceso de decisin poltica conlleva un cierto grado de consenso y acuerdo que, normalmente, facilita la obtencin del acuerdo, ello provoca al mismo tiempo un cierto enmascaramiento de los objetivos.
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Anlisis del problema previo a la toma de decisiones

Como hasta ahora hemos visto, en la formacin de la agenda o programa de actuacin de los poderes pblicos interviene un conjunto de factores poco controlables desde las instancias decisoras y que, adems, provocan que los procesos de decisin se vean constantemente alterados y condicionados por una presionante realidad externa. No existe normalmente el suficiente tiempo ni tranquilidad poltica como para proceder a un anlisis serio de evaluacin de necesidades que la cuestin plantea, y relacionar las mismas con los objetivos a definir. Sera necesario, en definitiva, mejorar la capacidad de decisin y anlisis sobre los problemas a resolver. No podemos empezar preguntdonos, por ejemplo, dnde construir un centro penitenciario despus de constatar la necesidad de su construccin. Tampoco es suficiente preguntarse cmo disear un sistema de consulta y negociacin que permita a los mismos decisores responder a esa pregunta. Es imprescindible mejorar el sistema de decisin, y para ello el primer paso sera plantearse cmo poder hacer mejores preguntas. Es evidente que en ciertas cuestiones o temas, la decisin puede ser rpida, pero convendra proporcionar algn instrumental a los centros decisores para que ellos mismos pudieran evaluar la necesidad de realizar un anlisis previo, es decir, profundizar en el estudio del tema previamente a la toma de cualquier decisin. Veamos algunos criterios a tener en cuenta (HOGWOOD-GUNN, 1984, p. 92 y ss.):
El contexto de la cuestin planteada

Hay tiempo para hacer el anlisis? Esta puede parecer una pregunta redundante, pero ya hemos anunciado que en determinadas ocasiones la presin poltica es tan aguda o los compromisos previos han sido ya fijados ya externamente (el ministro se ha comprometido a decir tal cosa tal da) que no parece haber tiempo para un estudio ms pormenorizado. Pero an as siempre es posible tomar alguna
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iniciativa: limitar lo ms posible las decisiones urgentes a tomar, convencer al decisor poltico de posponer su decisin a la vista de lo imprescindible del anlisis, partiendo de la hiptesis de que casi siempre hay ms tiempo del que se supone, y sobre todo, si los otros criterios aqu expuestos demostrasen lo perentorio del anlisis. Hasta qu punto el tema tiene implicaciones polticas? Implicaciones polticas no slo en relacin a los partidos, sino tambin a departamentos ministeriales, niveles administrativos, etctera. Conviene examinar si el tema incide sobre las lneas divisorias formales entre estos rganos, grupos o protagonistas, ya que ello puede indicarnos una mayor facilidad de politizacin. A veces el tema o cuestin hace inmediatamente sospechar de su rpida politizacin. En general, podramos decir que el hecho de tratarse de temas de una especial sensibilidad pueden aconsejar un anlisis ms detallado, o por el contrario desaconsejar el mismo. Su politizacin resulta un arma de doble filo, ya que si bien puede requerir dotarse de mayor instrumental analtico para defender la opcin tomada, por otro lado al proceder al anlisis se est abriendo el tema, hacindolo ms abordable desde posiciones crticas. Por tanto, la politizacin de un tema puede potenciar la necesidad de un anlisis o puede precisamente impedirlo. Existen ya posiciones fijas sobre el tema? Muchas veces, cuando se trata de un asunto intensamente polmico o politizado, las posiciones de las distintas partes implicadas estn ya muy claras y difcilmente el anlisis podr variarlas. Resulta el tema muy central para la organizacin de que se trate? Este es tambin un criterio de los que podramos denominar de contexto que resulta tambin relevante. Hay ciertas cuestiones que al estar relacionadas con factores clave para la organizacin, o que afectan a sus valores ms importantes, o por tener implicaciones a muy largo plazo, a
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pesar de que no tengan una especial consideracin poltica, requieren y motivan un anlisis sobre la cuestin a decidir.
Caractersticas internas del tema

El tema permite plantearse alternativas? En general podramos afirmar que cuanto ms problemtica es una poltica ms necesario parece un anlisis sobre su planteamiento o la bsqueda de las diferentes alternativas posibles. Ello no ser lgicamente posible cuando slo aparezca una opcin o cuando todas parezcan dar los mismos resultados, pero, cuando mayor sean las posibilidades de opcin, mayor ser el requerimiento de anlisis. Qu grado de consenso existe sobre el tema y su solucin? Si el tema planteado goza de un elevado grado de consenso, entonces las aportaciones del analista pueden resultar poco tiles, a no ser que se pretenda que ejercite su labor como abogado del diablo ante una opcin que parece demasiado convencional. Si no existe tal consenso, y s un notable grado de desacuerdo, el anlisis parece aconsejable. Cul es el grado de complejidad del tema? Cuanto ms complejo es el tema, cuantos ms factores parecen intervenir en el mismo, ms necesidad de profundizar en el estudio parece existir. Cul es el grado de incertidumbre en torno al tema y a sus posibles consecuencias? Tambin en este sentido la necesidad del anlisis parece relacionada con las incertidumbres presentes, precisamente para evaluar y estimar todas las posibilidades presentes.
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Se trata de un tema fcilmente objetivable o, por el contrario, resulta muy cargado de valores? Si se trata de un tema objetivable, fcil de cuantificar y que permite una cmoda comparacin de las medidas a tomar, entonces el anlisis parece ms recomendable y ms aceptable por las distintas partes. Si, por el contrario, se trata de un tema ms normativo, con una mayor presencia de valores socialmente polmicos, entonces el anlisis deber limitarse a los hechos, o a clarificar los valores aadidos al tema desde cada perspectiva.
Repercusiones del tema

Qu alcance tienen las repercusiones que la solucin del tema puede desencadenar? La resolucin del tema puede provocar el cambio de una estructura organizativa, el fin de un conjunto de actividades, etc. Este tipo de decisiones que conllevan unas repercusiones importantes precisan con mayor insistencia del apoyo de un anlisis especfico. Cunta gente puede resultar afectada? Es evidente que este es un tema muy importante. Cul es el tamao de la constituency afectada. Cuanta ms gente resulte afectada mayor ser la necesidad de contar con anlisis previos que permitan justificar las medidas a tomar y que signifiquen soportes tcnicos a la decisin poltica. Cul es la significacin de los grupos afectados? En muchas ocasiones la relevancia de las personas afectadas por la decisin no vendr tanto determinado por el tamao del grupo como por lo relevante o especfico de su composicin. Cuanta mayor sea su fuerza, organizacin o capacidad de movilizacin mayor ser la necesidad del anlisis.
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Joan Subirats
Puede el tema tener ramificaciones o afectar a otros temas? A pesar de que en general ya hemos mencionado la interdependencia de los temas en el campo de las polticas pblicas, sin duda podemos referirnos a temas de una mayor o menor insularidad. Ciertos temas presentan menos puntos de contacto con otros y, por tanto, sus repercusiones externas son menos importantes. Otros en cambio tienen tendencia a ramificarse, y ello puede requerir un anlisis especfico, dada su centralidad y por tanto su mayor complejidad. Puede ser que la actividad que desencadene la resolucin del tema afecte en el futuro a la flexibilidad de actuacin del mismo servicio? En este sentido es muy importante examinar hasta qu punto el actuar en un campo especfico cierra posibilidades de actuacin futura o posibilidades de intervencin en otros campos. Temas como los de costeoportunidad surgen aqu como relevantes y pueden requerir un mayor estudio.
Costos de la accin y del anlisis

Es muy importante el coste de la accin que plantea el tema? Es evidente que toda accin comporta un coste. Aquellos temas que requieren una mayor inversin (no slo econmica, sino de recursos humanos, de equipamiento, de tiempo) son ms susceptibles de requerir el anlisis. Incluso en algunos pases se establece que al tomar determinadas decisiones legislativas que comporten un cierto nivel de gasto (a partir de los x millones, por ejemplo) se requerir un estudio pormenorizado de la decisin y sus consecuencias (caso en Espaa de la nueva normativa sobre autopistas y la evaluacin de su impacto).
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El tema plantea un simple incremento de costos o es realmente un salto adelante de proporciones notables? Ciertas decisiones sobre determinados temas pueden asumirse simplemente usando el proceso incrementalista tradicionalmente usado en la administracin pblica. Incluso ello puede asumirse como una tctica de pruebaerror, empezando a pequea escala la resolucin de un tema, e ir ampliando la dotacin a medida que se constata su funcionamiento. Hay ciertas decisiones, sin embargo, que requieren grandes inversiones desde sus inicios y que no permiten hacerlas frente a travs del mecanismo incrementalista. El nivel de gasto que llevan aparejado y su cierto carcter de irreversibilidad les hacen especialmente susceptibles de anlisis a gran escala. Por cunto tiempo quedan comprometidos los recursos? Hay decisiones que implican largos perodos de inversin y condicionan la disposicin de recursos posterior. Este tipo de decisiones plantean, asimismo, problemas de coste-oportunidad que aconsejan el anlisis de soporte. Pero al mismo tiempo requieren que se valore el factor tiempo y sus efectos sobre la inversin solicitada. Cul ser el coste del anlisis en s mismo? Vale la pena hacerlo? Es un factor tambin a tener en cuenta. El coste del anlisis en relacin al conjunto del tema, y su posterior utilizacin real, plantean dos cuestiones que conviene examinar antes de emprender el estudio. Una vez establecidos estos criterios, podran organizarse de manera que facilitasen su evaluacin, a travs, por ejemplo, de una matriz de prioridades en la que se fueran sealando aquellos aspectos que propician la realizacin del anlisis y aquellos otros que lo desaconsejan, e incluso cuantificando, concepto por concepto, la valoracin que se hace de la necesidad del anlisis. Cada organizacin puede, lgicamente, valorar de manera distinta los factores recogidos anteriormente. As podran tambin introducirse factores numricos que ayudaran a una mejor afinacin de la
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Joan Subirats
necesidad o la oportunidad del anlisis. Otra va posible podra ser la utilizacin de los llamados rboles decisionales que permiten de manera grfica ir siguiendo las distintas valoraciones efectuadas e introducir variables disuasorias o que cierran la oportunidad del anlisis. Referncias bibliogrficas
ACKOFF, R. A. Redesigning the future: a system approach to societal problems. Nueva York, John Wiley, 1974. pp. 21. DAVIS, G. A. Psychology of problem solving: theory and practice. Nueva York, Basic Books, 1973. DERY, D. Problem definition in policy analysis. University Press of Kansas, 1984. DUNN, W. N. Public policy analysis. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. HOGWOOD, B. W.; GUNN, L. A. Policy analysis for the real world. Oxford: Oxford University Press, 1984. JONES, C. O. An introduction to the study of public policy. Monterey (Ca): Brooks/Cole Publishers, 1984. KINGDON, J. W. Agendas, alternatives and public policy, Boston. Little Brown, 1984. MAJONE, G. The feasibility of social policies. Policy Sciences, n. 1, pp. 49-69, Mar. 1975. ROURKE, F. E. Bureaucratic power in national policy making. Boston: Little Brown,1986. WILDAVSKY, A. Budgeting, New Brunswick: Transaction Books, 1986.
Joan Subirats Doutor em Cincias Econmicas. Professor catedrtico de Cincia Poltica e Diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas e do Programa de Gesto Pblica da Universidade Autnoma de Barcelona, Espanha. Membro do Grupo Europeu de Administrao Pblica. Texto originalmente publicado em: SUBIRATS, Joan. Definicin del problema. Relevncia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos. In: . Anlisis de polticas y eficcia de la administracin. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1989. pp. 47-66 (Srie Administracin General). Reproduo autorizada pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Espanha. 218
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
ENAP
SUMRIO
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OS NVEIS DE ANLISE
DAS POLITCAS PBLICAS*
Jorge Vianna Monteiro
Estes so tempos fascinantes para os que se interessam pela origem de novas idias em organizaes econmicas (GRANICK, 1959).
Os nveis de anlise das polticas pblicas

Na seqncia da argumentao desenvolvida no captulo anterior, conclui-se que o estudo de poltica pblica no deve ficar restrito a este ou quele segmento das Cincias Sociais. Tal recomendao especialmente relevante quando se tem em conta a diferenciao metodolgica da Economia, Sociologia, Cincia Poltica e Administrao, no trato do problema de poltica. Consideremos um exemplo concreto para ilustrar esse aspecto. Seja a poltica nuclear no Brasil, nos ltimos quatro a cinco anos, cujo estado atual pode ser percebido por diferentes ngulos: a) Essa poltica teria resultado da tentativa de se obter a mdio e longo prazos a independncia brasileira relativamente a fontes de abastecimento externo de energia, tanto quanto de se atender a objetivos de segurana nacional. Assim, ela seria uma decorrncia lgica no atendimento a objetivos mais amplos de poltica. O policy-maker brasileiro fez uma escolha racional num conjunto de escolhas possveis. b) Essa poltica seria a resultante da interao de diferentes segmentos da organizao governamental brasileira, na qual diferentes objetivos e critrios de deciso so conciliados. De um lado, unidades de deciso como o Ministrio da Fazenda ou o Ministrio das Minas e Energia estabelecendo condies oramentrias e tecnolgicas a serem observadas nessa poltica e, de outro, unidades como o Conselho de Segurana Nacional ou os ministrios militares estabelecendo outras condies operacionais do Programa Nuclear e, ainda,
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a rea diplomtica estabelecendo as condies pelas quais o Pas pode adequarse a exigncias e regulamentaes de governos e entidades estrangeiras. c) Essa poltica pode ainda ser percebida pelo ngulo da negociao poltica em nvel internacional. Como se sabe, o Programa Nuclear Brasileiro desenvolve-se segundo um acordo bilateral de cooperao com a Alemanha, enquanto o uso de equipamentos, instalaes e materiais nucleares submete-se s regras da Agncia Internacional de Energia Atmica. Ademais, inmeros pases so signatrios e encampam os pressupostos do Tratado sobre a No-Proliferao das Armas Nucleares, de 1968, o qual no aceito pelo Brasil. Assim, essa poltica refletiria as presses e limitaes impostas por outros pases, bem como as possibilidades de negociao da poltica externa do Brasil frente a tais presses e limitaes. Nessa ordem de idias, percebe-se que a evidncia factual sumariada em a, b e c, acima, interliga-se com trs ngulos de anlise de poltica: a) A poltica como uma escolha racional de um agente de deciso. Esse como veremos no Captulo IV o ngulo de anlise tpico da Economia. b) A poltica como um output da organizao governamental. Nessa perspectiva, o estudo de poltica articula-se diretamente com as reas de conhecimento da Administrao e da Teoria de Organizao. c) A poltica como uma resultante da negociao (ou barganha) poltica. Esse o cenrio tpico das anlises desenvolvidas por cientistas polticos e socilogos. A literatura de poltica pblica apresenta pelo menos trs importantes estudos de caso em que se tenta estabelecer a reconstruo de decises governamentais, a partir desses trs ngulos de anlise: a) o estudo a nosso ver, pioneiro de Snyder e Paige (1958) sobre a deciso norte-americana de se envolver militarmente na chamada guerra da Coria (1950); b) o estudo de Allison (1971), tambm na rea de poltica externa, sobre o bloqueio de Cuba na crise dos msseis (1962); e c) o estudo de Hah e Lindquist (1975) sobre a deciso do Governo Truman de embargar usinas siderrgicas norte-americanas (1952). Em relao a essas opes metodolgicas, h dois comentrios relevantes que podem ser feitos:
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Os nveis de anlise das politcas pblicas
a) As opes anteriormente sumariadas em a , b e c so, de fato, cenrios bsicos de anlise. A partir deles, o analista de poltica pode compor uma variedade de outros cenrios em que se interligam seus diferentes ingredientes. Assim que tem sido freqente a incurso de economistas e cientistas polticos no campo da teoria de organizao, dando expresso ao modelo b, tanto quanto crescente a presena de economistas no trato de aspectos burocrticos e de processos polticos em suas anlises de poltica, interligando os modelos b e c . b) Cada uma dessas opes , em si mesma, um rumo metodolgico em que se descortinam melhor certos temas, enquanto deixam de ser explicitados outros temas. Um exemplo relevante o do tema da coordenao de polticas. Na perspectiva do processo decisrio individual no modelo a, virtualmente impossvel dar ateno ao tema da coordenao. A noo de processo decisrio a adotada muito limitada para permitir uma viso adequada da interdependncia de decises e a decorrente necessidade de gerenciar essa interdependncia1. Outro exemplo refere-se representatividade das polticas face sociedade, como um todo, ou a seus grupos constitutivos. Nessa discusso importante ampliar a noo de governo para incluir no apenas o Executivo, mas o Legislativo e o Judicirio, alm de reconhecer, eventualmente, a presena e atuao de grupos de interesse. Esse um contexto tpico na perspectiva c. De modo geral, pressupomos neste livro que a poltica pblica uma ocorrncia organizacional ou, mais precisamente, interorganizacional. O Esquema I.3 do captulo anterior ilustra essa possibilidade com o caso da poltica industrial no Brasil em anos recentes. Nesse esquema tem-se a composio da organizao governamental em termos de unidades de deciso que atuam no processo decisrio da poltica industrial, caracterizando-se a noo de poltica como um conjunto de decises inter-relacionadas (grade)2. O Esquema 1 uma verso simplificada dessa noo matricial da poltica. A perspectiva organizacional analiticamente mais rica do que a perspectiva individual, por permitir a observao e o estudo do princpio da diviso do trabalho no processo decisrio de governo. Nesse sentido, consideremos, em seqncia, trs aspectos relevantes da operao desse princpio:
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a) diferenas de informao e linguagem na organizao governamental; b) diferenciao e integrao de atividades na organizao governamental e o problema associado de definio da base dessa organizao; e c) tipologia de aes ou decises de poltica.
Informao e linguagens no processo decisrio de polticas

Um corolrio da diviso do trabalho no decision-making governamental a complexidade do fluxo das informaes, que so emitidas e recebidas por cada unidade de deciso na organizao governamental. Tal complexidade pode ser ilustrada por dois atributos: a) A reduo no anonimato dessa informao, ou seja, a resposta informao recebida por uma unidade de deciso depende da origem da informao, e no apenas de seu contedo, e essa informao, ademais, discrimina (do ponto de vista do emitente) entre as unidades de deciso. Em decorrncia, o fluxo de informaes passa a interligar assimetricamente os diferentes participantes do processo decisrio de poltica pblica. Essa assimetria, por seu turno, define contedos e timings especficos no fluxo de informaes. Esquema 1: Noo matricial de poltica pblica i - sima unidade de deciso (i= 1,2, ...,N)
j - sima unidade de deciso (j= 1,2, ...,N)

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b) O aumento da privacidade da informao, isto , uma unidade de deciso no dispe de conhecimento quanto ao processo decisrio interno das demais unidades de deciso. Tal fato implica uma tendncia maior disperso da informao na organizao governamental. Essas propriedades do fluxo de informao concorrem para o surgimento de certas caractersticas operacionais importantes na organizao de poltica, tais como: a) A prpria compreenso do processo decisrio, por parte dos policymakers, torna-se difcil. Como lembra Dror (1968, esp. pp. 12 e 81), muitos policy-makers no estariam conscientes de como as decises so tomadas ou quais as foras que moldam essas decises, porm os policy-markers mais sofisticados teriam uma sensao ttica desses processos, e alguns seriam mesmo capazes de, em certa medida, manipular esses processos. Note-se que esse um tipo de transparncia do processo decisrio distinto do que comumente se conceitua do ponto de vista dos demais agentes da sociedade, exgenos em relao ao processo decisrio de governo. b) A necessidade de mecanismos de coordenao entre esses processos decisrios e suas polticas. Outra vez, uma rpida vista de olhos no Esquema I.3 convence-nos de que s por mero acaso os diferentes compartimentos da organizao ali descrita atuariam de forma coordenada. Mais adiante, esse tema da coordenao de poltica ser retomado. Especialmente devido reduo do anonimato nas informaes, uma caracterstica operacional tpica na organizao de poltica a hierarquizao das decises, ou seja, uma unidade de deciso d maior ateno s informaes mais importantes3, em detrimento das menos importantes, num comportamento que Brown e Neuberger (1968) chamam de violao seletiva de instrues. Tambm Kornai (1959, p. 122), passando em revista a poltica industrial na Hungria, acentua esse fato: Segundo quais sejam suas conseqncias, algumas instrues tm grande autoridade e peso, e so muito efetivas, enquanto outras so de importncia apenas mais ou menos formal, tendo sua existncia apenas no papel. c) A especificidade do fluxo de informaes tambm concorre para a setorializao da poltica pblica. O aumento da privacidade dos processos decisrios na organizao governamental, reforado pela fraqueza, ou mesmo
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inexistncia dos mecanismos de coordenao, concorre para que cada unidade de deciso movimente-se no sentido de unificar suas decises (v.g., identificando mais precisamente sua clientela, em termos de seus problemas, de seu entendimento das informaes transmitidas, etc.). Por outro lado, a reduo do anonimato permite maior liberdade de ao s unidades centrais (de coordenao ou planejamento) para institurem novas polticas, seja por acrscimo ao elenco de polticas j existentes, seja pela redefinio da diviso de trabalho. Esquema 2: Linguagens no processo decisrio de poltica (Classificao Shubik)
I Na deciso poltica e no estabelecimento de objetivos
Gaming operacional II Na deciso administrativa e implementao Gaming operacional Simulaes especficas III Na coleta e no armazenamento de dados Tecnologia da informao Mtodos estatsticos de survey IV No processamento de dados* Simulao geral Tecnologia da informao Mtodos estatsticos de survey V No planejamento Gaming operacional Simulaes especficas Simulao geral Econometria Teoria econmica VI Na pesquisa Simulaes especficas Simulao geral Mtodos estatsticos de survey Econometria Teoria econmica Gaming experimental * No contexto de seu uso projetado. 254
Um outro aspecto da diviso de trabalho, em parte relacionado a caractersticas do fluxo de informaes, reflete-se no diferente grau de racionalidade e no uso de metodologias ao longo do processo decisrio de poltica. Trata-se da diferenciao de linguagens que se estabelece nos diferentes segmentos da organizao de formulao de polticas. O Esquema 2 ilustra tal diferenciao, segundo a classificao de Shubik (1971). Uma constatao importante a ser feita, margem do Esquema 2, diz respeito ao variado contexto em que pode ser enunciada uma mesma poltica o que, por vezes, concorre para dificultar a prpria identificao dessa poltica. Essa uma questo que, vez por outra, surge na discusso de experincias de planejamento e no contedo de seus planos. O teor sofisticado dos planos e documentos de poltica em geral pode constituir-se num srio obstculo sua implementao (cf. SEERS, 1972; Leys, 1972).
Diferenciao e integrao de atividades

Um segundo corolrio na operao do princpio da diviso do trabalho relaciona-se diferenciao e integrao de atividades no governo. Esse tema, embora razoavelmente explorado nos estudos organizacionais, ainda tem escassas evidncias aplicadas ao setor pblico.4 O que levaria a organizao de formulao de polticas e o setor pblico, em geral a apresentar diferenciao entre unidades de deciso? Primeiro, a prpria heterogeneidade do meio externo induz a que a organizao se adapte de forma consistente. Em boa parte, a organizao governamental, num dado momento, reflete na sua composio a lista crescente de temas que acabam sendo transferidos para a responsabilidade do setor pblico5, como seria o caso, por exemplo, da fragmentao da poltica social, em temas como habitao, saneamento, desenvolvimento comunitrio, etc. A essa fragmentao corresponde uma diferenciao mais fina entre as unidades de deciso do governo. Com efeito, esse o contexto da chamada teoria contingencial6, que vincula a diferenciao na organizao heterogeneidade de seu meio externo (ou ambiente). Seria, contudo, despropositado no considerar que tambm significativa a relao entre diferenciao organizacional e a prpria motivao
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dos membros de organizao governamental (vale dizer, dos policymakers)7, ou seja, o policy-maker tem preferncia por um determinado design organizacional. Assim, por exemplo, notrio na organizao federal no Brasil, no perodo 1966-1974, a criao e atuao de unidades em colegiado8, tanto quanto em nvel mais operacional a proliferao de empresas estatais. Por outro lado, essas duas razes da diferenciao da poltica pblica no operam em compartimentos estanques. Assim que, num meio de substancial incerteza (ou de crise), a preferncia do policy-maker tende a uma maior tolerncia com a ambigidade, e desse modo a organizao de deciso apresenta uma estrutura mais frouxa (ou flexvel) do que num contexto de menor incerteza. Um sintoma disso a distncia maior que se observa entre a organizao, como formalmente estabelecida, e os arranjos informais a que se recorre em fase de turbulncia. Cyert e March (1963), em seu celebrado estudo sobre oligoplios, introduzem o conceito de folga organizacional, isto , o hiato entre o desempenho efetivo e o potencial de uma firma. Os arranjos informais aqui mencionados so, em certa medida, um sistema organizacional para a reduo do montante de folga na organizao de poltica. O mecanismo, pelo qual isso ocorreria, pode ser bastante complexo, envolvendo as prprias aspiraes gerenciais dos policy-makers. Aproximadamente, a ocorrncia de folga organizacional e a sua eventual reduo tambm vlida no contexto da poltica de curto prazo versus a poltica de longo prazo. A disfuno do Sistema de Planejamento Federal (SPF) mencionada no Captulo I um exemplo nesse sentido. Embora empiricamente seja complexo tentar separar o quanto a diferenciao da organizao do setor pblico se deve heterogeneidade do meio externo e a uma predisposio do policy-maker quanto ao design organizacional, essa constatao nos permite relacionar atributos de qualidade da poltica pblica a caractersticas operacionais da organizao de governo. Essa conexo , por vezes, tomada como o rationale de reformas organizacionais empreendidas no governo. Dois exemplos relativamente recentes no Brasil ilustram essa afirmao: a) a alterao, em 1974 (no comeo do governo Geisel), do vnculo do Sistema de Planejamento Federal na organizao de formulao da poltica
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econmica visou a eliminar o divrcio que at ento se observava entre as atividades formais de planejamento e a formulao e coordenao de polticas;9 e b) em 1977, a criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas) visou a tornar mais gil e menos onerosa a poltica de previdncia social, desmembrando-se a organizao at ento centrada no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) em trs novas organizaes: o novo INPS; o Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas); e o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps). Um terceiro exemplo do vnculo entre variedade organizacional e qualidade da poltica pblica tambm pode ser observado na vasta experincia que se vem processando em pases da Europa Oriental, especialmente na Hungria, desde meados da dcada de 196010. Trata-se de uma reforma de toda a organizao econmica, na direo de promover os processos de mercado e com o intuito de ampliar as possibilidades do crescimento econmico, ou seja, a partir do reconhecimento de que a organizao econmica (v. g., os controles governamentais, o tipo de planejamento, a falta de motivao dos agentes econmicos) tornava-se um forte determinante da inoperncia da poltica econmica11, empreendeu-se uma alterao dessa organizao (movimento conhecido como reforma do mecanismo econmico). Outra vez, nota-se a mo dupla entre caractersticas organizacionais e atributos de qualidade (ou eficincia) da poltica econmica. De fato, a experincia hngara e de modo geral da prpria Unio Sovitica, desde meados da dcada de 1960, com a alterao dos pressupostos das relaes entre agentes econmicos (governo, produtores, consumidores, etc.) extremamente rica, tanto para o analista de poltica, quanto em termos de exerccio em descontrolao de uma economia. Para o Brasil, essa experincia no deveria ser ignorada, como vem sendo at aqui. Pelo menos desde o incio de 1979, com o governo Figueiredo12, fala-se com mais vigor na reduo da tutela do governo na economia; e o caso das reformas nas economias da Europa Oriental fornece um paralelo importante e renovador para a definio de controles mnimos que se poderia ter nas relaes setor pblico/setor privado na economia brasileira13.
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Esse desvio muito longo na linha bsica da argumentao sobre o caso das reformas nas economias da Europa Oriental objetivou reforar a importncia da varivel organizacional para a teoria econmica, em especial na teoria de poltica. Voltando ao corolrio da diviso de trabalho, que a diferenciao nas atividades do setor pblico, a poltica pblica est constantemente refletindo as variaes de organizao que ora caminham no sentido da maior diversificao, ora da maior uniformidade (ou integrao) de atividades. Sob esse aspecto, h uma questo interligada que a definio da base da organizao, ou seja, a base do princpio da diviso de trabalho. O exemplo do Sinpas mencionado anteriormente ilustra uma diviso de tarefas por produtos da previdncia social: a assistncia mdica fica com o Inamps, a concesso de benefcios com o novo INPS e a arrecadao de contribuies com o Iapas. De modo geral, a organizao pblica tradicionalmente se estabelece na base funcional, isto , por variedades de poltica, com as unidades de deciso das polticas industrial, agrcola, monetria, etc., articulando-se a uma unidade de deciso central. o esquema ministerial tpico: a cada variedade de poltica, o seu ministrio. Uma base mais apropriada para lidar com a complexidade dos problemas de poltica pode ser estabelecida em termos de objetivos de poltica. De fato, freqente observar-se a base funcional sendo precedida da base por objetivos de poltica. O Esquema 3 mostra essas duas possibilidades. H dois comentrios relevantes que podem ser feitos em relao ao Esquema 3. Primeiro, essa uma representao pura, e a organizao pblica efetiva combina as bases de modo complexo, no hierarquizado. Assim, ainda que se possa alocar variedades de polticas por unidades de deciso especficas (v. g., poltica industrial e Ministrio da Indstria e do Comrcio), o grau de inter-relao dos objetivos de poltica (e mesmo dos instrumentos acionados em cada variedade de poltica) torna necessria a atuao simultnea dessas unidades14. Segundo, junto a essas duas dimenses (a funcional e a de objetivos), pode-se estabelecer uma terceira base, a temporal. Esse , em geral, o contexto em que corriqueiramente se discute a presena do planejamento na organizao pblica.
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Esquema 3: Bases na organizao governamental
Uma tipologia de polticas

Um terceiro corolrio da diviso de trabalho que se estabelece na organizao governamental refere-se decomposio da noo de poltica pblica. Como estabelecemos no Captulo I, poltica pblica envolve um conjunto de aes interligadas que so desempenhadas por diferentes policymakers, em diversos estgios do processo decisrio. Com efeito, um mesmo tema de poltica pblica, digamos previdncia social, pode ser analisado sob o ngulo agregado das decises do Conselho de Desenvolvimento Social (CDS) ou do Ministro da Previdncia Social, tanto quanto, sob um aspecto mais operacional; a poltica de previdncia pode ser estudada, por exemplo, em termos do atendimento ambulatorial do Inamps15, ou mesmo, abrangendo ambos os aspectos, desde uma deciso do CDS at suas eventuais ramificaes da ao do Inamps. Esse exemplo ilustra a necessidade de termos um conceito de poltica pblica que articule diferentes segmentos de decises ou aes ao longo do processo decisrio. A literatura de Cincias Sociais prdiga em sugestes nesse sentido. Todavia, parece que as tipologias em voga na literatura de
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planejamento estratgico-empresarial16 so no apenas mais precisas, como melhor adaptveis ao contexto de poltica pblica. Suponhamos, pois, que na organizao governamental exista, implcita ou explicitamente, uma hierarquia de decises ou aes que estabelece: a) O mbito das atividades de uma unidade de deciso, seja em termos de seu produto ou servio, ou de sua clientela. Chamamos a esse conjunto de regras maiores de misses (da organizao governamental, ou de uma unidade de deciso especfica). Essas misses englobam tantos as regras de ao, que valem para toda a organizao de governo e, por isso mesmo, esto comumente definidas na legislao maior da sociedade (v. g., na Constituio do pas), como no caso de uma determinada unidade de deciso, em que as regras de ao norteiam a formao dessa agncia ou rgo pblico e tambm, comumente, esto definidas na documentao bsica que rege a ao desse rgo (v. g., decreto ou lei de criao, regulamento interno)17. O primeiro tipo de misses (as constitucionais) sui generis na anlise da organizao de formulao de polticas pblicas, especialmente pelo fato de que a transferncia de regras de ao para o nvel constitucional pode ser vista como a promoo de maior representatividade da poltica pblica, tanto quanto de maior limitao ao poder discricionrio do policy-maker18. b) Os resultados ou metas desejadas. So objetivos da organizao (ou de suas unidades de deciso), que no envolvem necessariamente a quantificao; de fato, podem-se constituir do enunciado de propsitos qualitativos. c) As grandes linhas de ao para diferentes nveis e unidades de deciso da organizao, na promoo dos objetivos. So as polticas, propriamente ditas. d) As principais linhas de ao especficas, para a promoo dos objetivos e viabilizao das polticas. So as estratgias. e) Os procedimentos gerais da organizao utilizados em resposta a um tipo particular de estmulo. So os programas, que podem ser to detalhados quanto quisermos, descendo at o nvel do desempenho individual. Nessa seqncia, poderiam ainda vir os projetos, os oramentos, os planos de aplicao, etc.
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O Esquema 4 sumaria essa hierarquia de aes ao longo do processo decisrio na organizao de Governo. A decomposio estabelecida nos itens acima um conjunto articulado de conceitos de tal sorte que uma determinada poltica pblica pode ser situada em qualquer daqueles cinco nveis, tanto quanto pode ser vista como uma cadeia de decises que se inicia com as misses e vai at a alocao de recursos. O Esquema 5 ilustra uma utilizao dessa tipologia. Trata-se de uma aplicao hipottica ao caso da poltica de controle de preos e ao Conselho Interministerial de Preos (CIP). Nesse esquema no esto enunciadas as misses constitucionais que transcendem a poltica de controle de preos e se aplicam poltica pblica, como um todo (v. g., a preservao da propriedade privada) Esquema 4: Hierarquia de aes no processo decisrio de poltica pblica
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Esquema 5: Poltica de controle de preos: um exemplo hipottico de hierarquizao de aes no processo decisrio do CIP
Misses M1: Adequar o controle de preos s necessidades conjunturais da poltica econmica do governo M2: Supervisionar as prticas de mercado e coibir os mecanismos inibidores da eficincia competitiva M3: Sensibilizar empresrios, consumidores e a opinio pblica em geral, para os objetivos do controle de preos Objetivos O1: Estabilidade global de preos O2: Estabilidade da rentabilidade econmico-financeira das empresas O3: Compatibilidade de estrutura intersetorial de custos O4: Atendimento de padres mnimos de qualidade dos produtos e servios nos setores sob controle O5: Progressiva especializao do controle na formao de preos em setores monopolistas e oligopolistas, bem como dos produtos e servios providos pelo setor pblico O6: Regulao da concorrncia O7: Simplificao burocrtica e minimizao dos custos do controle de preos Polticas P1: Definio e operao de critrios de reajuste de preos P2: Definio e operao de um sistema de informaes bsicas sobre a estrutura de custos de empresas e setores sob controle P3: Autorizao de repasses de elevaes nos itens de custo das empresas aos preos finais dos produtos e servios P4: Acompanhamento dos preos praticados comparativamente aos preos autorizados P5: Definio e operao de um sistema de informaes bsicas sobre empresas e setores liberados, de modo a acompanhar sua evoluo Estratgias* E1: Autorizao dos repasses de elevao de custos no perodo, tentando evitar que a mdia dos aumentos de preo autorizados seja superior taxa desejada de inflao, em igual perodo E2: Adequao das decises de incidncia dos repasses atravs de: a) diferenciao do regime de controle, em funo da essencialidade conjuntural do setor ou empresa, ou mesmo da necessidade de simplificao burocrtica b) fixao do percentual do repasse, ou seja, o grau em que a elevao de custos se transmite aos novos preos autorizados c) parcelamento dos repasses ao longo do tempo E3: Coero de empresas que atuem contra os objetivos do controle de preos, seja coero moral** (v. g., exposio do infrator opinio pblica), seja econmico-financeira (ameaa e efetivao de corte de crdito em organizaes oficiais) Programas PG1: Liberao do controle de preos: a) identificao de setores (ou empresas) a serem liberados do controle de preos a. 1) significado do setor na poltica industrial do governo
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a. 2) sensibilidade dos preos do setor relativamente a outros controles que no o controle direto de preos a. 3) grau de competitividade existente no setor a. 4) participao da formao de preos no setor no clculo dos ndices oficiais de preo b) determinao de setores (ou empresas) a serem transferidos para o regime de liberdade vigiada, regimes especiais de controle e liberao total c) determinao de tipos de controle e reajustes de preos a serem impostos a setores e empresas monopolistas e oligopolistas, bem como formao de preos de produtos e servios providos pelo setor pblico d) estudo do impacto potencial da liberalizao do controle de preos na evoluo da economia em perodos futuros PG2: Desburocratizao: a) unificao de critrios de reajuste de preos b) consolidao de normas e regulamentos do controle de preos c) ampliao e racionalizao do uso de computao no arquivamento, processamento e anlise de informaes relevantes ao controle de preos d) simplificao de rotinas administrativas internas PG3: Interdependncias do controle de preos: a) vinculao do controle de preos aos reajustes de preos administrados a. 1) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses dos reajustes da taxa de cmbio a. 2) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de elevao de custos do leo combustvel b) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de reajustes salariais c) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de outros eventuais reajustes decorrentes da poltica econmica do governo PG4: A fase de descontrolao e o futuro do CIP: a) desenvolvimento de estudos relativos evoluo do CIP, a mdio e longo prazos, face ao programa de liberalizao do controle de preos (PG1) a. 1) o CIP como organizao de superviso das prticas de mercado e regulador da concorrncia, de modo a evitar a concorrncia predatria e arranjos oligopolistas a. 2) o CIP como unidade central de um sistema de informaes e planejamento . de preos a. 3) o estabelecimento de uma poltica de preos administrados e maior controle sobre atividades de servios pblicos a. 4) O CIP como organizao de informao e defesa do consumidor. Obs.: A listagem acima no implica que no haja alguma incompatibilidade (ou conflito) entre as misses, os objetivos, as polticas, as estratgias e os programas. O exemplo relevante pela relao vertical (entre faixas) entre os diferentes elementos de hierarquia. Igualmente, a listagem acima no exaustiva e a enumerao dentro de cada faixa arbitrria. Utilizou-se, no obstante, a evidncia recente do controle de preos no Brasil, desde meados do governo Geisel at fins do primeiro semestre de 1979. * Na nomenclatura utilizada na teoria de poltica econmica (ver Captulo IV, adiante), esses seriam exemplos de instrumentos da poltica de controle de preos. ** Embora de pouco uso no controle de preos no Brasil, o recurso coero moral tem sido o ponto central do controle de preos em alguns pases, como, por exemplo, a Austrlia.
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A decomposio de uma poltica pblica nos moldes aqui sugeridos merece alguns comentrios. Inicialmente, devemos notar que uma tipologia como essa no se constitui propriamente numa decomposio do processo decisrio de governo. As etapas de um processo decisrio, de fato, constituem-se muito mais em rotinas de comportamento do que em tipos de decises tomadas. Em segundo lugar, deve-se notar que essa decomposio de aes do governo est intimamente associada a uma distribuio de papis desempenhados por inmeras unidades de deciso no setor pblico. Assim, por exemplo, a reforma organizacional empreendida no incio do governo Geisel (1974) atribua o estabelecimento de misses e objetivos da poltica pblica aos ento criados Conselhos de Desenvolvimento Econmico (CDE) e Social (CDS), integrados no Sistema de Planejamento Federal (SPF), quando, anteriormente, essa atribuio era desempenhada efetivamente pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN), em razovel divrcio do SPF. Essa distribuio de papis na hierarquia das aes do governo um elemento muito importante na anlise de poltica, mas que tem sido negligenciado pelos cientistas sociais, especialmente pelos economistas. Boa parte dos problemas de efetivao ou implementao das polticas decorre de uma distribuio inadequada de papis nos vrios compartimentos da organizao governamental19. Por fim, voltando ao tema da transparncia ou percepo da poltica pblica, podemos notar que uma poltica pblica, no nvel de suas misses e seus objetivos, , tipicamente, menos transparente do que no nvel de suas estratgias ou de seus programas. Desse modo, a reao de grupos na sociedade tende a se dirigir muito mais sobre as estratgias das polticas ou as caractersticas de seus programas do que sobre as etapas mais agregadas dessas polticas20. Esse um aspecto relacionado ao chamado efeitofunil, ou seja, o estabelecimento de misses e objetivos refletiria a influncia generalizada das condies socioeconmicas e de variveis como poder, cultura, ideologia e instituies polticas; j no nvel do estabelecimento de estratgias e programas o mbito das decises mais especficas e operacionais , as condicionantes mais diretas decorrem de caractersticas do prprio processo decisrio (v. g., grau de centralizao, maior ou menor extenso das cadeias de deciso).
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Notas
*
NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa. Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. A posio que aqui defendemos decorre de uma argumentao de Simon, segundo a qual uma teoria de organizao no existe sem sua contrapartida, uma teoria da escolha. Ver, a respeito, Monteiro (1979 a e 1979 b). A propsito, o Esquema I.3 uma forma de se definir o policy-space. O que no tem necessariamente contrapartida na organizao formal do processo decisrio. Para o leitor que no considere tal observao to notria, ilustrativa a argumentao de Scharff (1976). Essa uma preocupao muito atual quanto sobrecarga do governo e com a possvel implicao da ingovernabilidade do setor pblico. Uma referncia central a esse respeito King (1975). Entre inmeras referncias, ver Lorsch (1976). Evidncias sugestivas nesse sentido e relativas a organizaes privadas so apresentadas em Lorsch e March (1974). Para o sentido preciso dessa ocorrncia, ver Captulo VII, adiante. Ver, a esse respeito, o Captulo VII. A bibliografia relevante sobre esse tema substancial e incessante. Uma referncia importante e sofisticada ainda Bornstein (1973). Publicaes como Problems of communism e Eastern European economics permitem vises mais diretas e atualizadas dessa experincia. No caso de alguns pases da Europa Oriental a Hungria, por exemplo , tal ocorrncia pode ser traada s circunstncias histricas de adoo de uma poltica de desenvolvimento tipo Unio Sovitica sem que o pas se enquadrasse nos pressupostos-chave do modelo sovitico, entre os quais a abundncia de recursos naturais e extenso territorial. Veja-se o documento Diretrizes do planejamento e, especialmente, o documento setorial da Fazenda, escrito sob inspirao do ento ministro Rischbiter, ambos divulgados amplamente no ms de maro de 1979. Paralelamente, h um outro aspecto que eventualmente pode ser relevante para ns: o caso hngaro ilustra uma reforma que endogeneza os limites polticos que devem ser observados na poltica econmica. Embora no Brasil tais limites polticos venham sendo redefinidos e alargados (a chamada abertura poltica do governo Figueiredo) diferentemente do caso hngaro , a semelhana est na necessidade de se lidar explicitamente com variveis polticas na definio da poltica econmica. Outra vez, um exemplo disso seriam as unidades colegiadas. Ver, a respeito, o Captulo VII, adiante. importante notar que sob esse ngulo que a poltica de previdncia social pode se tornar mais transparente. Afinal, so as filas porta dos ambulatrios do Inamps que do aos beneficirios da previdncia uma viso concreta dessa poltica. Duas referncias relevantes so King e Cleland (1978) e Paine e Naumes (1974). Note-se que, por vezes, um rgo pblico pode estabelecer sua misso margem (ou em adio) da sua misso, como estabelecida no ato de sua criao. A diversificao de atividades 265
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to caracterstica das empresas estatais brasileiras na dcada de 1970 um bom exemplo nesse sentido. Igualmente, esse recurso pode ser um fator de sobrevivncia na organizao pblica. Sobre esse ponto de vista, ver Kaufman (1976).
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Esse um ponto de vista polmico e atual que encontra seu tratamento mais explcito em Buchanan e Wagner (1977). Em especial, isso verdadeiro no circuito interjurisdicional, ou seja, quando uma poltica articulada em nvel federal, regional, estadual e municipal. Um estudo de caso interessante sobre essa incidncia diferenciada de conflitos apresentado por Mayntz (1976) e diz respeito poltica de proteo ambiental da Repblica Federal da Alemanha.
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Leituras complementares
ALLISON, G. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little, Brown and Company, 1971, cap. 1, 3 e 5. Este um celebrado texto de recomposio de uma poltica (no caso, uma deciso de poltica externa), a partir de trs histrias alternativas: a do modelo do policy-maker racional, a do processo organizacional e a da barganha poltica. GRANICK, D. An organizational model of Soviet industrial planning. The Journal of Political Economy, pp. 109-30, abr. 1959. O pano de fundo o planejamento industrial na Unio Sovitica, porm a linha meldica deste brilhante artigo de Granick a articulao da organizao econmica. A leitura no simples, mas a profundidade de viso analtica que se obtm neste texto torna-o uma msica rara. KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd: North Holland, 1971, cap. 4, 5, 6 e 7. Kornai possivelmente o grande inovador do pensamento econmico na dcada de 70. Seu trabalho est ultimamente vinculado reforma econmica hngara, mas sempre evidente a preocupao de construir um quadro analtico mais amplo que acomoda a ao governamental. Os captulos aqui indicados so preciosos em termos de elaborao de conceitos organizacionais. MONTEIRO, J. V.; CUNHA, L. R. A. A formulao da poltica industrial no Brasil. In: SUZIGAN, W., (Ed.). Indstria: poltica, instituies e desenvolvimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1978, pp. 11-34. Srie Monogrfica, 28. Embora parcialmente superada pelas constantes alteraes na organizao do governo federal, esta leitura particularmente indicada pelo uso da definio de poltica como categoria analtica. De fato, os autores utilizam uma noo matricial de poltica industrial que evidencia a inter-relao de decises. SMITH, T. The policy implementation process. Policy Sciences, 4, pp. 197-209, 1973. Uma inteligente caracterizao dos obstculos na operacionalizao das polticas pblicas. Interessante o envolvimento do grupo-meta de uma poltica e sua articulao com a organizao implementadora. Trata-se de uma concepo analtica de grande maleabilidade emprica.
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ALLISON, G. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little Brown and Co., 1971. BORNSTEIN, M. Plan and market: economic reform in Eastern Europe. New Haven, Yale University Press, 1973. BROWN, A.; NEUBERGER, E. Basic features of a centrally planned economy. In: Brown, A.; Neuberger, E. (Eds.). International trade and central planning. Berkeley: University of California Press, 1968, pp. 405-415. BUCHANAN, J.; Wagner, R. Democracy in deficit: the political legacy of Lord Keynes. New York: Academic Press, 1977. CVERT, J.; MARCH, J. A behavioral theory of the firm. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1963. DROR, Y. Public policymaking re-examined. San Francisco: Chandler, 1968. HAH, C.; LINDQUIST, R. The 1952 steel seizure revisited: a systematic study in presidential decision making. Administrative Science Quarterly, 20, pp. 587-605, dez. 1975. KAUFMAN, A. Are government organizations immortal? Washington: Brookings Institution, 1976. KING, A. Overload: problems of governing in the 1970s. Political Studies, XXIII, pp. 162174, jun. 1975. KING, A.; CLELAND, D. Strategic planning and policy. New York: Van Nostrand Reinhold Company, 1978. KORNAI, J. Overcentralization in economic administration. Oxford: Oxford University Press, 1959. LEYS, C. A new conception of lanning. In: FABER, M.; SEERS, D. (Eds.). The crisis in planning. Londres: Chatto and Windus, 1972, v. 1, pp. 56-76. LORSCH, J. Contingency theory and organization design: a personal odyssey, In: The management organization design: strategies and implementation. New York: North Holland, 1976, v. I, pp. 141-165. LORSCH, J.; MORSE, J. Organizations and their members: a contingency approach. New York: Harper & Row, 1974. MAYNTZ, R. Enviromental policy conflicts: the case of the German Federal Republic. Policy Analysis, 2, pp. 577-587, 1976. MONTEIRO, J. V. Comportamento, formulao de decises e organizao: contribuio de Herbert Simon Economia. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, 9 (1), pp. 261-264, abr. 1979. . Coordenao e interdependncia de atividades na organizao governamental. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, 9 (2), pp. 505-516, ago. 1979. PAINE, F.; NAUMES, W. Strategy and policy formation: an integrative approach. Philadelphia: Saunders Company, 1974. SCHARPF, F. Does organization matter? task structure and interaction in the ministerial bureaucracy. Berlin, International Institute of Management, Preprint Series, I/76-12, fev. 1976. SEERS, D. The prevalence of pseudo-planning. In: FABER, M.; SEERS, D. (Eds.) The crisis in planning. Londres, Chatto and Windus, 1972, v. I, pp. 19-34. 267
SNYDER, R.; PAIGE, G. The United States decision to resist aggression in Korea: the application of an analytical scheme. Administrative Science Quarterly, pp. 341-378, dez. 1958.
Jorge Vianna Monteiro professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e editor da carta de conjuntura quinzenal Estratgia macroeconmica. Texto originalmente publicado em: MONTEIRO, Jorge Vianna. Os nveis de anlise das polticas pblicas. In: _____.Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. cap. 2, pp. 33-53. Reimpresso autorizada pelo autor e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea). 268
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
ENAP
SUMRIO
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13 19 21 43 67
97 99 123
133
149 155
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PROCESSO
DECISRIO DE POLTICA*
Se uma deciso importante deve ser tomada, eles (os persas) discutem a questo enquanto esto bbados e, no dia seguinte, o chefe da casa onde se deu a discusso submete sua deciso para reconsiderao, quando eles esto sbrios. Se eles a aprovam, ela adotada; se no, ela abandonada. Contrariamente, qualquer deciso que eles tomem quando esto sbrios reconsiderada depois, quando eles esto bbados. (HERDOTO, 484-425 a.C.)
O processo decisrio de poltica

Tendo especulado com algum detalhe sobre o contedo analtico do termo poltica pblica, os captulos anteriores nos permitem agora distinguir certos atributos mais especficos das polticas pblicas, boa parte dos quais esto relacionados concepo de que a poltica pblica o output de um processo decisrio interorganizacional. A literatura das cincias de deciso costuma distinguir dois contextos amplos em que se processam as decises: a) O contexto de oportunidade, em que a poltica estabelecida voluntariamente pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situao em que a capacidade de rastreio1 da organizao governamental utilizada com ampla folga, em grande parte devido: relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de poltica a ser resolvido, o que no significa necessariamente um modo nico de percepo da conjuntura (se h percepes diversas dentro e fora da organizao de deciso elas so incorporadas no processo decisrio); e
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reduzida (ou mesmo ausente) presso de grupos de interesse, o que torna o tempo da ao relativamente flexvel. Essas duas condies (relativa clareza de diagnstico e flexibilidade de cronograma) tanto podem ocorrer em decises rotineiras, no sentido de processos decisrios cclicos (v. g., poltica oramentria, poltica tributria), como em nveis de definio de poltica muito amplos (v. g., universalizao da previdncia social, Plano Nacional de Sade). b) Em outro extremo esto as conjunturas de crise, em que as polticas adotadas ocorrem muito mais por provocao do que por atitude voluntria dos policy-makers. Nesse sentido, em situao de crise ocorre: sobrecarga na capacidade de rastreio da organizao governamental face ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicao, torna-se crtica a prpria definio ou caracterizao do problema sobre o qual se pretende atuar. Na possibilidade de vises alternativas quanto ao problema de poltica elas so bastante conflitantes e mesmo em boa margem no se chega a ter a percepo dessas alternativas; e presses intensas de dentro e de fora da organizao de poltica no sentido de se estabelecer um curso de ao. Por implicao, o tempo de ao torna-se pouco flexvel, e o timing da poltica passa a ser um elemento importante a ser considerado pelo policy-maker. A sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do tempo de ao levam ao estabelecimento de polticas que no contemplam opes, aumentando a probabilidade de correes a ajustamentos2. Essas so duas situaes extremas, e seria despropositado pensar que as polticas pblicas tambm se distribussem por esses casos limites. Com efeito, toda poltica envolve elementos de oportunidade, tanto quanto de crise, e, assim sendo, relevante ver essa gradao de oportunidade crise desdobrando o processo de formao de polticas, segundo: o grau de inovao que requerido no estabelecimento de uma poltica; e os procedimentos internos (ou fases) do processo decisrio dessa poltica. Esse o folclore da anlise de processos decisrios. Outra vez, so incontveis as sugestes encontradas na literatura especializada: uma delas a de Mintzberg, Raisinghani e Thort (1976), que nos parece bastante densa para adapt-la ao contexto de poltica pblica.
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As polticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua emergncia ao longo do processo decisrio. Em processos decisrios rotineiros (v.g., processo oramentrio), as aes dos policy-makers j so, em geral, programadas de incio. Sua efetivao apenas aguarda o tempo apropriado, dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim tambm ocorre com a operao de certos instrumentos3 de poltica em determinadas conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir a dosagem ou mistura desses parmetros cuja atuao tpica naquelas conjunturas. Esto nesse caso boa parte das polticas fiscal, cambial e monetria. certo que essa calibrao e a mistura de instrumentos de poltica podem-se constituir num ponto crtico do estabelecimento da poltica. Uma segunda possibilidade e que se encontra bastante prxima da anterior que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde to simplesmente com a operacionalizao de uma determinada poltica, mas envolve alguma capacidade analtica mais ativa de compreender o problema de poltica e suas possveis solues. Uma variante dessa possibilidade a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se, nesse caso, a comparao de experincias em outras economias, lidando com circunstncias semelhantes. Por exemplo, polticas de energia seguem padres semelhantes pelo mundo afora, copiando-se, adaptando-se umas s outras. Tambm a introduo da indexao (correo monetria), no mbito da poltica econmica, um bom exemplo de soluo adaptada, isto , uma modificao de solues disponveis e j praticadas em outros pases. Todavia, a complexidade dos processos decisrios de poltica pblica encontra sua caracterizao mais tpica nas situaes em que o policymaker um inovador, ou seja, quando a conjuntura requer uma ao absolutamente nova, fora dos padres habitualmente praticados. Em boa margem, o prolongamento das situaes de crise contribui para tais processos inovadores. Uma reflexo sobre a crise do petrleo que j se estende desde 1972/1973 pode indicar em vrios pases em especial no Brasil uma mudana radical na concepo macroeconmica que se vem revelando no teor das polticas adotadas: tanto no tipo e mistura de parmetros de poltica que so acionados, como na intensidade dessa manipulao. Um exemplo significativo
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nesse sentido a poltica econmica proposta em meados de 1979 pelo ento novo ministro do Planejamento (Delfim Netto), comparativamente que vinha sendo praticada pelo seu antecessor (Mario Simonsen)4. Uma dimenso habitual dessa inovao no processo decisrio de poltica relaciona-se a reformas organizacionais de maior ou menor amplitude. A criao de novas unidades de deciso ou a redefinio de atribuies nas unidades j existentes um sinalizador dessa necessidade de adaptao crise. Em tempos recentes (v.g., incio do governo Geisel, segundo trimestre de 1974, e incio da administrao do ministro Delfim Netto na Secretaria de Planejamento, no segundo semestre de 1979) h numerosas evidncias dessas reformas. O captulo VII, que trata da organizao de formulao de polticas no Brasil, ilustra com maior detalhe algumas dessas inovaes organizacionais. A discusso anterior torna-se mais significativa quando recorremos ao expediente de tentar identificar fases homogneas no processo decisrio de poltica. De fato, processo decisrio de poltica um rtulo muito amplo que oculta aspectos relevantes para entendermos o output desse processo, ou seja, a poltica pblica. No captulo II mencionamos o princpio de diviso de tarefas que vigora na organizao governamental. A dimenso dessa diviso foi estabelecida em termos da diferenciao de linguagens e informao, da definio da base (v.g., funcional, por objetivos, temporal) da organizao, e do nvel de desagregao das polticas. Agora, vamos considerar esse princpio de diviso de tarefas atravs de procedimentos tpicos, ao longo do processo decisrio. Para facilitar a argumentao, vamos rotular tais procedimentos internos ao processo decisrio, como resumido no Esquema 1. Um aspecto das polticas pblicas que tem sido muito ignorado pelos economistas, mas que tem ocupado os cientistas polticos, o de quando e como o policy-maker tem a sensao de que algo precisa ser feito, ou seja, como se d a formao da agenda do policy-maker. Em variados graus de formalizao, o policy-maker tem um padro esperado5 para uma dada conjuntura. Tal diferena aliada a uma margem de tolerncia que difere a cada caso introduz o tema de poltica nas preocupaes do policy-maker. Por outro lado, podemos imaginar que h um continuum de nveis em que tais
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Esquema 1: procedimentos internos ao processo decisrio de poltica pblica

P.1 Identificao 1.1 Reconhecimento 1.2 Diagnstico P.2 Desenvolvimento 2.1 Busca 2.2 Design P.3 Seleo 3.1 Peneiramento 3.2 Avaliao Escolha 3.3 Autorizao Obs.: As categorias acima so originariamente propostas em Mintzberg e outros (1976).
Esquema 2: a relao da diferena entre a ^ conjuntura esperada (C) e a efetiva (C) e o contedo dos fluxos de informao no processo decisrio de poltica
Contedo dos fluxos de informao Cmputo dos impactos da poltica adotada Caracterizao do curso de ao (poltica) necessria em C Caracterizao da crise ou oportunidade, sua extenso, cronologia, etc. Identidade da fonte de descontinuidade
Evidncias de provvel descontinuidade

O Sensao de que C^ C Identificao Estimao da da fonte na diferena ^ diferena entre C e C ^eC entre C Adoo de uma poltica para lidar com C Conseqncias efetivas da poltica adotada ^ C, C
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Esquema 3: contedo de um fluxo de informao: uma cronologia da crise do petrleo*

1 o -9-73 5 a 9-9-73 Nacionalizao pela Lbia dos interesses de companhias de explorao de petrleo. Conferncia de pases em desenvolvimento, em Argel, vincula a ao de associaes de produtores a presses para retirada de Israel de terras do mundo rabe. 35a reunio da OPEP, em Viena, trata de negociao coletiva de preos junto s companhias de explorao de petrleo. Incio da guerra entre rabes e Israel. Iraque nacionaliza interesses de companhia de explorao de petrleo. Reunio do comit de ministros da OPEP com representantes das companhias de explorao de petrleo para reviso de acordo de preos estabelecido em 1971. Falham as negociaes. Alguns pases do Golfo Prsico aumentam unilateralmente o preo do petrleo de $3 para $5 por barril. Em reunio no Kuwait, ministros do petrleo de pases rabes acertam o uso do preo do petrleo como arma no conflito rabesIsrael, tanto quanto o embargo e o corte nas exportaes. Arbia Saudita e outros pases rabes decretam embargo de exportao de petrleo para os Estados Unidos. O embargo estendido Holanda. No Kuwait, renem-se os ministros do petrleo dos pases rabes e anunciam corte de 25% na produo alcanada em setembro. Anncio no Kuwait de novo corte de 5% na produo de petrleo. Comit ministerial da OPEP decide aumentar preo do petrleo cru para $11,6 por barril, a partir de janeiro. Ministros do petrleo reunidos no Kuwait cancelam a reduo de 5% na produo e reduzem o corte de 25% para 15% a partir de setembro. Chefes de Estados rabes (Arglia, Egito, Sria e Arbia Saudita) discutem a estratgia do petrleo face evoluo da guerra rabesIsrael. Em Trpoli anuncia-se o fim do embargo aos Estados Unidos e restaura-se a produo aos nveis de antes de outubro. Suspenso do embargo Holanda.
15 a 16-9-73 6-10-73 7-10-73 8 a 10-10-73
16-10-73 17-10-73
19 a 20-10-73 23 a 28-10-73 4 a 5-10-73 9-12-73 22 a 24-12-73 24 a 25-12-73
12 a 14-2-74
13-3-74 10 a 11-7-74
*Composto a partir de Smart (1975).
diferenas so detectadas: das mais vagas s mais concretas. O Esquema 2 ^ associa os diversos nveis das diferenas do estado esperado (C) e o estado efetivo (C) de uma conjuntura e o contedo do fluxo de informaes que chegam organizao de poltica. Pode-se constatar nesse Esquema que a
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poltica pblica estabelecida em variados graus de incerteza: ao longo do eixo horizontal, da esquerda para a direita, essa incerteza se reduz. Por seu turno, o Esquema 3 ilustra esse variado grau de preciso de um fluxo de informao, a partir de uma cronologia de eventos relacionados crise do petrleo. O leitor lucrar em examinar as variadas leituras a que os elementos dessa cronologia permitem chegar, bem como em tentar relacionlas maior ou menor prontido da organizao de formulao de polticas. Esse reconhecimento de que algo precisa ser feito pode-se dar pela manifestao, mais ou menos intensa, de grupos de fora da organizao governamental, tais como grupos de interesse, rgos de opinio pblica, governos de outros pases, a prpria classe poltica (Congresso), ou mesmo no sentido do voto em uma eleio. De modo geral, em regimes polticos pouco representativos usual limitar a atuao da classe poltica outra ponta do processo decisrio (a fase de autorizao), excluindo-a ou tornando-a meramente cerimonial do papel sinalizador de necessidades de poltica. Em tais circunstncias, o processo decisrio de governo essencialmente o processo decisrio do Poder Executivo. J em regimes polticos democrticos (ou seja, no contexto de governo representativo), o Legislativo tem participao muito ativa nessa fase de reconhecimento do processo decisrio, se no por iniciativa prpria, como canal das demandas da coletividade. A fase de reconhecimento est tambm intimamente associada ao que vem sendo rotulado na literatura especializada de capacidade de rastreio do meio externo, isto , a maior ou menor percepo dos policy-makers quanto s mudanas que ocorrem no meio externo sobre o qual atua a poltica. Esse rastreio envolve um problema de traduo6, isto , de como interpretar os sinais que chegam organizao. Por exemplo, se os juros no Euromarket esto caindo ou subindo, como devemos incorporar tal evidncia formulao de poltica econmica? At que ponto o policy-maker deve-se inquietar com essa ocorrncia? Para responder a tais questes, h que interpretar relaes bem conhecidas entre variveis o que sempre ser a tarefa da expertise dos tcnicos do governo. Mas tambm h que conhecer as relaes que no so bem conhecidas. So essas que tipicamente desempenham um papelchave no processo de deciso, e nesse sentido que a capacidade de rastreio
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requer uma sensibilidade, uma quase capacidade artstica, que poucos policymakers, de fato, exercitam ou possuem. O rastreio falho pode levar a aes que acabam por transferir pesados nus para a coletividade, e mesmo para geraes futuras, tanto quanto por acarretar a perda de uma oportunidade ou a aproximao de uma crise o que, inicialmente, sugere as fortes conotaes ticas da poltica pblica. A atividade de rastreio tambm envolve a definio e construo de bases de dados estratgicos (BDE), que so evidncias sobre os aspectos mais significativos no s de grupos de variveis do meio externo organizao de poltica, como tambm de variveis referentes ao prprio desempenho do setor pblico. Entre outras BDEs, desempenham papel relevante no processo decisrio da poltica pblica as seguintes: a) BDE de Condies Polticas: interpretao das posies e valores dos diferentes grupos da sociedade quanto conjuntura econmica e social do pas, incluindo as posies e os valores do grupo dirigente; b) BDE de Condies Organizacionais: estrutura e desempenho da organizao de poltica, em termos de suas interdependncias e divises de tarefas, e avaliao do papel desempenhado pelo governo nos setores econmico e social; c) BDE da Conjuntura Interna: tendncias e projees de agregados como produto real, meios de pagamento, inflao, etc.; d) BDE das Condies Empresariais: tendncias e projees do nvel de atividades em termos de desempenho setorial (preos, custos, emprego, captao e aplicao de recursos financeiros, tecnologia, etc.); e e) BDE da Conjuntura Internacional: tendncias e projees de balano de pagamentos, captao de recursos externos, importao e exportao. A fase de identificao da poltica torna-se mais densa com o diagnstico, em que de fato se estabelece qual o problema de poltica7, com a identificao da natureza do estmulo e de relaes de causa e efeito. Outra vez, h diversos graus de formalismo com que esse procedimento pode ocorrer: desde o simples envolvimento dos setores de pesquisa, planejamento e assessoria tcnica da organizao, at a constituio de um grupotarefa ad hoc (v.g., o Grupo de Trabalho do Desenvolvimento do Nordeste GTDN , como precursor da Sudene), ou mesmo da transferncia do
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encargo do diagnstico a organizaes externas ao governo (v.g., os think tanks e as empresas de consultoria, de modo geral). Em seqncia identificao, atravs das fases de reconhecimento e diagnstico, chega-se a uma elaborao mais complexa da poltica: o desenvolvimento de solues. Boa parcela do tempo e dos recursos humanos e materiais no processo decisrio costuma concentrar-se nessa fase. Inicialmente, procede-se busca de solues, que representa a tentativa de encontrar polticas j disponveis, eventualmente j praticadas em circunstncias anlogas. Essa busca tanto pode ser passiva, no sentido de o policymaker aguardar que sejam propostas solues (v.g., atravs de um balo de ensaio), ou ativa, quando em diferentes segmentos da organizao h a busca direta por alternativas. Todavia, o estabelecimento de solues ou polticas criadas especificamente para o problema diagnosticado que requer a engenhosidade do policy-maker (essa a fase do design de poltica, propriamente dito). Em certas conjunturas, essa uma tarefa totalmente inovadora; em outros casos, a inovao limita-se a adaptaes de solues j disponveis. Como mencionado anteriormente, essa inovao sempre mais intensa em situaes de crise. Assim, comparativamente ao incio dos anos 70, a segunda metade da dcada de 70 ilustra uma intensa inovao institucional macroeconmica, com a reorganizao e a reorientao tanto dos instrumentos da poltica macroeconmica, como da estrutura de deciso que trata dos problemas macroeconmicos. A seleo logicamente a fase final do processo decisrio, podendo envolver diferentes estgios de investigao de alternativas. Segundo Kornai (1971), o esforo intelectual no processo decisrio concentra-se nas fases de identificao e desenvolvimento, de tal sorte que a seleo da poltica em grande parte uma escolha aleatria. Contrariamente, a literatura de processo decisrio, especialmente a de Economia, apenas enfatiza essa etapa final da deciso propriamente dita, negligenciando o processo de preparao da deciso8. A seleo envolve a determinao, tentativa de um nmero maior de alternativas do que efetivamente ser avaliado. a fase do peneiramento, que feito segundo critrios bastante flexveis. De modo geral, a preocupao apenas a de eliminar as polticas que no so viveis. Um desses critrios
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amplos utilizados no peneiramento costuma ser do tipo alternativas que no comprometam as possibilidades eleitorais do governo. Na avaliao ou escolha propriamente dita, as polticas j so mais formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critrios analticos, como a barganha poltica9. Por fim, ocorre a autorizao, de vez que nem sempre quem escolhe a poltica tem autoridade legal para comprometer a organizao com esse curso de ao. A tramitao legislativa , por vezes, a contrapartida formal dessa fase de autorizao, que obviamente pode ser meramente simblica ou homologatria. Todavia, no deveramos supor que essa autorizao uma conseqncia inevitvel, ou to pacfica, das fases anteriores do processo de formao de uma poltica. Nem mesmo que seria uma fase sem maior interesse para o analista de poltica. De modo geral, na autorizao que a poltica se torna mais transparente, tanto para os policy-makers, quanto para a sociedade como um todo, e nessa circunstncia que se poder perceber melhor os interesses de diferentes grupos, os critrios de deciso utilizados, os mecanismos pelos quais se pensa operacionalizar a poltica, etc. Um estudo de caso relevante consiste na tramitao de boa parte da poltica econmica, no mbito do Conselho Monetrio Nacional (CMN) com seu sistema de compresso do processo decisrio, isto , em uma nica reunio do CMN so apresentadas e discutidas alternativas de poltica (atravs das chamadas declaraes de voto de um ou mais membros do conselho), dado o detalhamento a essa poltica, e a emisso pelas unidades de deciso competentes de decretos, portarias, resolues, etc. Tal compactao do processo decisrio tanto mais favorecida pela composio variada de membros do CMN10, que envolve ministros e elementos de nveis de deciso mais subalternos que atuam nos estgios mais operacionais das polticas. Os processos decisrios de poltica do mundo real apresentam algumas complexidades margem dessas fases hipotticas que acabamos de passar em revista. Primeiramente, vale lembrar que a tramitao de uma poltica em seu processo de formao no necessariamente linear, ou seja, freqente a ocorrncia de loops (v.g., na ocorrncia de algum impasse imprevisto ou esbarra-se na limitao da prpria capacidade analtica da organizao),
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quando ento uma ou mais fases do processo de deciso podem-se alongar indefinidamente. Esse teria sido o caso do racionamento de combustveis no Brasil, ao final do governo Geisel (em torno de 1975 e meados de 1977), quando poderamos apontar um loop na fase de avaliao ou escolha da poltica de racionamento. O rompimento de um loop pode ocorrer pela redefinio de uma fase do processo anterior fase em que ocorre o loop. Suponhamos que o loop esteja ocorrendo na fase de autorizao; por fora de grupos de interesse, a autorizao (digamos, um projeto de lei a ser enviado ao Congresso) no se materializa. Aps algum tempo decorrido, o ministro, ao qual diz respeito essa autorizao, aciona sua assessoria para reestudar o assunto, isto , volta-se fase de seleo, ou mesmo ao diagnstico11. Tais feedbacks podem tornar extremamente complexos os processos decisrios de poltica pblica. Outro aspecto relevante a ser notado diz respeito ao grau de comunicao externa que se observa em cada fase do processo de poltica. comum imaginarmos que o padro tpico de um processo de poltica, no que toca s suas ligaes externas, de contatos no ponto terminal (fase de autorizao) do processo decisrio, especialmente pelo vnculo poltico desse processo decisrio: seria nesse ponto que a classe poltica (ou os polticos) desempenharia um papel mais ativo na elaborao de uma poltica. Todavia, podemos ter uma variedade de outros padres em que a discusso tcnica e a negociao poltica se estabelecem em fases intermedirias da formao de uma poltica. Um exemplo notrio em anos recentes no Brasil foi a elaborao da chamada reforma poltica, com destaque na atuao do ento ministro da Justia, Petrnio Portella. Os interlocutores externos organizao governamental incluam rgos de classe (como a OAB, a ABI), tcnicos (como juristas de renome) e a prpria classe poltica (individualmente, ou as direes partidrias). Em certo sentido, o exemplo da reforma jurdica revela um expediente ad hoc de consultas e contatos. No entanto, importante estabelecer at que ponto a organizao governamental pode ser estruturada para facilitar essa participao externa. O sentido mais amplo dessa participao externa obviamente o do governo representativo, isto , do governo como reflexo
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das aspiraes da coletividade. Nesse caso, o processo decisrio de poltica no s generalizadamente sensvel s demandas da coletividade, como o Congresso e o Judicirio desempenham papis relevantes nas diferentes fases da formao de polticas. O exemplo mais notrio dessa participao dado pelos comits do Senado norte-americano. Tambm ocorre com muita freqncia a participao tcnica setorializada quando representantes de associaes de classe ou do setor privado, em geral, compem comisses consultivas, grupos executivos, etc., da organizao de poltica. So exemplos as Comisses Consultivas do Conselho Monetrio Nacional (CMN)12 e os Grupos Setoriais do Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI).
Defasagens nas polticas pblicas

Ao mencionarmos o grau de autonomia das polticas, no Captulo I, ilustramos que o regime de uma poltica pode ser descrito, entre outros atributos, pela ocorrncia de defasagens (ou lags). Ao nvel de generalidade do Captulo I, no caberia elaborar sobre esse aspecto. Agora, dentro da viso do processo decisrio de poltica, podemos retomar, em maior detalhe, esse assunto, Tanto quanto os feedbacks e os loops, as defasagens observadas na poltica pblica podem seguir padres variados, tornando a anlise de poltica substancialmente complexa. De modo geral, grande e notria a ignorncia do cientista social quanto ao grau de resposta que efetivamente ir resultar da adoo de uma poltica. Em parte, essa uma questo tcnica (v.g., como prever o comportamento de variveis aleatrias), porm, tambm decorrente de uma viso intelectual mope quanto adoo de cenrios organizacionais e de processos decisrios por demais simplistas. Na parte tcnica, a Econometria, bem como outros recursos de projeo quantitativa, tem aprofundado o tratamento emprico dessas defasagens, embora os resultados dessas aplicaes apontem muito mais na direo dos efeitos do que na preciso de suas intensidades, quando no encampam de vez a idia do ajustamento automtico13.
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Assim, o tema das defasagens no regime de uma determinada poltica acaba por ser deslocado para a prtica dessa poltica, numa espcie de aprender fazendo. Dificuldades parte, pode-se sempre atenu-las examinando conceitualmente tais defasagens. Num processo decisrio de poltica, h pelo menos quatro tipos de defasagens: a) Tipo I ou defasagem de sinalizao. Trata-se de uma defasagem que surge na fase de identificao, no processo decisrio, e que decorre da maior ou menor capacidade de rastreio da organizao de poltica, ou seja, ela se define pela diferena na deteco da necessidade de agir e o reconhecimento dessa necessidade (cf. FRIEDMAN, 1948, p. 255). Essa defasagem tem sinal negativo quando o rastreio falho e nos defrontamos com uma ocorrncia no antecipada. As evidncias factuais da poltica econmica do Brasil em anos recentes apontariam generalizadamente nessa direo? (O leitor lucrar em percepo analtica se explorar um pouco mais esse ponto.) O sinal positivo na defasagem do Tipo I seria, por outro lado, indicativo de uma prontido maior dos processos decisrios de poltica. Nas polticas rotineiras, em que os reajustes e as calibraes so quase automticos, essa defasagem virtualmente nula14. b) Tipo II ou defasagem de ao. Trata-se de uma defasagem que surge entre as fases de desempenho e de seleo no processo decisrio. Tanto quanto a defasagem do Tipo I est associada qualidade do rastreio, no Tipo II h uma variedade de limitaes de ordem legal, organizacional, etc., que contribue para a sua ampliao. Mesmo que o reajuste na poltica seja automtico (Tipo I nulo), pouco provvel que no ocorra defasagem do Tipo II, isto , a diferena entre a leitura da necessidade e o empreendimento da ao. Um exemplo notrio de defasagem do Tipo II dado na rea fiscal pelo impedimento legal de, num mesmo exerccio (ou ano fiscal), coincidir a criao de um imposto e sua arrecadao: prev-se uma defasagem de um perodo (ano) entre esses dois fatos. De igual modo, a capacidade de um municpio ampliar sua dvida est condicionada por uma aprovao do Senado Federal. Tambm as rotinas administrativas costumam fornecer exemplos (por vezes, exagerados) de tais limitaes: freqentemente a imprensa do Pas15 noticia
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entraves burocrticos na transferncia de recursos do setor pblico para o setor privado, contribuindo para uma protelao das intenes do governo. c) Tipo III ou a defasagem de resultado, ou seja, a diferena entre o empreendimento da ao e a ocorrncia de impactos. Esse possivelmente o tipo de defasagem mais discutido na literatura de poltica, como tambm parece ser o mais abrangente e complexo. Entre outros aspectos, vale notar: a) que essa defasagem do Tipo III interliga-se com a defasagem do Tipo I, na medida em que a organizao de poltica no pode dispensar a orientao dada pelo rastreio de polticas j adotadas (as experincias de planejamento que negligenciam o acompanhamento dos planos so por demais notrias para necessitar de maiores consideraes); e b) as polticas apresentam diferentes defasagens de resultados: poucos sero os casos de efeitos contemporneos, e com freqncia h defasagens que se distribuem, segundo variados padres, ao longo do tempo (essa distribuio de defasagens concorre para dificultar a identificao de uma poltica, de vez que o analista sempre estar observando misturas ou hbridos de vrias polticas e de seus efeitos) . Essa distribuio de defasagens do Tipo III torna razoavelmente simplista a viso de que as polticas agrupam-se em categorias de curto prazo, mdio prazo e longo prazo. A poltica monetria habitualmente tida como poltica de curto prazo pode ter seus impactos distribudos ao longo de seis ou oito meses, em que podem ser observadas inmeras correes de curso que iro alterar ainda mais essa distribuio. Segundo Friedman (1948, p. 256), a ordenao das vrias polticas segundo a extenso dessa defasagem do Tipo III inversa ordenao segundo a extenso da defasagem do Tipo II. Fica o leitor encarregado de prover um ou dois exemplos ou contra-exemplos quanto a essa afirmao. d) Tipo IV ou a defasagem de correo, ou seja, a diferena entre a deteco de conseqncias no desejadas (ou no antecipadas) de uma poltica e a introduo de correes ou reajustes a essa poltica. Em parte, essa defasagem est relacionada observao feita acima, quanto ao necessrio rastreio do curso seguido por uma poltica. O Esquema 4 sintetiza a incidncia desses quatro tipos de defasagens.
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Esquema 4: tipos de defasagem no processo decisrio de poltica

Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV
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Sinal
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Leitura
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Ao
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Efeitos
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Correo
Por fim, vale notar que tais defasagens so em certa medida administrveis pelo policy-maker, ou seja, um recurso freqente na formulao de polticas o prolongamento intencional do perodo de leitura, seja na emergncia de um problema de poltica, seja no acompanhamento de uma poltica. Igualmente, pode interessar ao policy-maker adotar polticas cujos efeitos sejam menos intensos contemporaneamente, sobretudo se eles podem ser percebidos como nus, por parte de amplos segmentos da coletividade: uma poltica de impactos diferidos pode ser uma escolha deliberada do policymaker, ainda que ele disponha de alternativas mais imediatas.
Transferncia e representatividade
Anteriormente, fizemos meno a um atributo das polticas pblicas que nos parece relevante tornar a ele, nesta altura de nossa discusso. Tratase do grau de transparncia de uma poltica: por transparncia entenda-se a percepo do processo decisrio, tanto por parte dos prprios policy-makers (interna), como, especialmente, do ponto de vista dos agentes de deciso externos organizao governamental, que tanto podem ser os destinatrios (ou grupo-meta) de uma poltica, como a sociedade como um todo. Por certo, nenhuma poltica apresenta transparncia total ou perfeita, porque essa poltica deixaria de ser poltica para ser um mero cerimonial homologatrio: com os grupos a que se destina essa poltica antecipando com certeza completa as decises dos policy-makers. Suponha-se, por exemplo, um rgo de governo que controlasse os preos de produtos industriais, segundo uma determinada frmula matemtica que o levasse a cortar invariavelmente 10% dos pleitos de reajuste de preos. Se assim
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ocorresse, certo que os empresrios cuidariam de encaminhar seus pleitos devidamente inflados de 10%, para que a conteno do rgo controlador eliminasse essa margem de 10%. De igual modo, podemos perceber que h certo tipo de poltica que se situa no outro extremo: o do reduzido grau de transparncia. As polticas de armamentos, de segurana nacional, nuclear, e mesmo a poltica externa, costumam apresentar pouca transparncia. Na rea econmica, o exemplo mais notrio o da poltica cambial: governo algum, em parte alguma, pode deixar que se antecipe, em toda a extenso, uma desvalorizao cambial, por exemplo. Como costumava dizer um ministro da Fazenda, em assuntos cambiais no me perguntem nada, pois serei forado a mentir. De modo geral, a prtica continuada de uma poltica pode colaborar para que a situao descrita acima torne-se mais plausvel, com os empresrios e outros grupos de interesse familiarizando-se com o processo decisrio das polticas. Via de regra, esse no ser um problema crtico, mas h casos em que a maior transparncia pode contribuir para minimizar os impactos antecipados (pelo policy-maker) de uma poltica. No caso das desvalorizaes cambiais, por exemplo, certo que a maior transparncia poder levar especulao com a moeda estrangeira, de sorte que, quando de sua implementao, a desvalorizao j estaria superada e em nvel insuficiente o que seria uma ocorrncia perversa. O Esquema 5 indica a possibilidade da associao inversa entre a transparncia de uma poltica e seu padro de repetio (medido pelo nmero de perodos de tempo em que tal poltica adotada). Essa uma possibilidade freqente na regulao econmica, sobretudo pelas interligaes que acabam por se estabelecer entre o rgo regulador e sua clientela. De resto, sempre relevante lembrar que a formao da poltica pblica muito mais um jogo contra um adversrio inteligente do que um jogo contra a natureza, ou seja, sempre do interesse dessas clientelas quebrar a intransparncia das polticas que lhes so destinadas.
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Esquema 5: curva de transparncia de uma poltica pblica
Cabe tambm notar que a transparncia de uma poltica no homognea para todos os agentes de deciso do meio externo organizao de governo. Fundamentalmente, a transparncia de uma poltica, do ponto de vista de um indivduo (cidado) ou grupo de interesse, depende de sua proximidade ao tema dessa poltica (v.g., onde se localizam nossos custos e benefcios advindos dessa poltica?) e sua capacidade privada de rastreio. Por vezes, um cidado pode ter grande interesse numa poltica, porm no ter recursos (monetrios, tempo disponvel) para levantar informao e desenvolver anlises quanto a essa poltica. J uma empresa tem mais condies de desenvolver essa habilidade de rastreio, com a formao de unidades de pesquisa e planejamento econmico. Vale ressaltar que o grau de transparncia de uma poltica um parmetro passvel de ser administrado pelo prprio policy-maker. Por vezes, to prejudicial aos propsitos de uma poltica a grande intransparncia, tanto quanto o ser a grande transparncia. Outra vez, a poltica cambial
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serve de exemplo: sejam as desvalorizaes cambiais fixadas por uma frmula matemtica do tipo:
= (Ii Ie)
em que , Ii e Ie so, respectivamente, as variaes na taxa de cmbio, no ndice da inflao interna e no ndice da inflao externa, e um parmetro do tamanho do reajuste. Desse modo, talvez convenha ao policy-maker anunciar uma poltica de reajuste cambial nos moldes dessa frmula, ficando a intransparncia restrita seja fixao do valor de , seja sistemtica de clculo dos ndices de inflao, seja prpria oportunidade (ou timing) do reajuste. O anncio aberto da poltica segundo a frmula contribuiria, entre outros aspectos, para uma maior facilidade do clculo econmico e da avaliao de alternativas por parte do setor privado. Ainda com relao ao atributo de transparncia, h um ponto polmico que, a nosso ver, tem recebido pouca ateno na anlise de polticas. Trata-se da vinculao da transparncia com a representatividade das polticas pblicas16. Problema de difcil tratamento analtico, a representatividade costuma ser considerada tanto no sentido de representao poltica, atravs de mecanismos como plebiscitos e eleies para provimento direto (v.g., a eleio de um prefeito) ou indireto (v.g., os membros da administrao do prefeito eleito) de cargos na organizao de poltica, como tambm no sentido de participao, ad hoc, de representantes de grupos de interesse, em todo ou parte do processo decisrio de poltica. Embora ambos os sentidos de representatividade possam ocorrer simultaneamente, a motivao e o contedo ideolgico deles so distintos, e cremos que a representatividade no segundo sentido fica considerada de modo mais adequado quando vista pelo ngulo da transparncia. Tm sido freqentes no Brasil as reivindicaes propostas por grupos empresariais (ou oferecidas por membros do governo) de aumento na participao no processo decisrio de poltica (basicamente, pelo aumento do nmero de membros no-governamentais no CMN, CIP e CDI). Tais propostas corresponderiam de fato a um aumento de transparncia das decises de poltica, e esse aumento na participao talvez seja uma forma
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pouco eficaz de aumentar essa transparncia17, especialmente porque: a) poder ocorrer a substituio do outro sentido de representatividade por este; e b) os limites da transparncia costumam ser bem mais estreitos que os da representatividade. Ademais, vale notar um corolrio comum aos dois atributos citados: o de possibilitarem um maior controle da coletividade sobre os atos dos policy-makers. bvio, porm, que s a representatividade garantiria a cobrana de responsabilidade por esses atos. Nesse particular, a transparncia um atributo incuo.
Notas
*
NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa. Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. Para uma caracterizao mais detalhada dessa capacidade, ver mais adiante, neste mesmo captulo. O que em geral transparece como poltica tipo pra-e-anda ou casustica. Para o sentido mais exato desse termo, ver Captulo IV. guisa de salutar exerccio intelectual, o leitor estimulado a levantar evidncias formais dessa inovao na poltica pblica. Para tanto, parece-nos suficiente o recurso documentao (v.g., discursos, entrevistas) divulgada nos jornais da poca, ou seja, maro-abril de 1979 e agosto-setembro de 1979. Em outros termos, esse padro esperado definido pelas preferncias do policy-maker. Devemos creditar a Erich Willner a percepo de alguns aspectos que aqui desenvolvemos. Muito da literatura de poltica nos textos de macroeconomia parte de pressuposto simplista: que o problema de poltica um dado. Ao policy-maker resta estabelecer a soluo desse problema. Para um exerccio extremamente interessante de definies alternativas para um problema de poltica (no caso, a poltica de combate ao uso de txicos) e que demonstra como simplista supor que o problema um dado, ver Moore (1976). Ver Captulo IV, adiante, em que esse ponto de vista ilustrado pela teoria quantitativa de poltica econmica. Segundo Kornai (1971), tanto a utilizao de critrios tcnicos como a negociao poltica seguiriam padres aleatrios. O que especialmente verdadeiro no perodo de 1965 a 1974. Ver, a respeito, o Captulo VII, adiante. Segundo material apresentado em um seminrio que conduzimos, esse teria sido o caso da Poltica Nacional de Desportos, elaborada no MEC, no governo Geisel. Segundo as evidncias apresentadas, essa recorrncia da autorizao para fases anteriores do processo de deciso teria ocorrido mais de uma vez, retardando substancialmente o advento daquela poltica. A atual composio do plenrio do Conselho Monetrio Nacional envolve ainda nove representantes de entidades privadas. 287
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Para uma posio meio demolidora, mas, no obstante, refrescante no contexto habitualmente pedante e faccioso do uso de tcnicas de projeo, ver Armstrong (1978). Essa a pressuposio da celebrada discusso sobre os estabilizadores embutidos freqente na argumentao de poltica em textos de macroeconomia. Em 7 de julho de 1978, o jornal O Estado de So Paulo noticiava que a Usiminas, nos processos de compra de equipamentos para seu estgio 3 de ampliao de produo, teve de submeter os papis necessrios a 238 assinaturas em nvel de ministro de Estado. Esse aspecto inicialmente abordado em Monteiro (1978). Outras formas seriam, por exemplo, as consultas, sistemticas ou no, aos grupos de interesse (v.g., ida de ministros a So Paulo e Rio de Janeiro quando do encaminhamento de alguma legislao importante na rea industrial) e o full disclosure da documentao bsica que instrui o processo decisrio de poltica (como em 1978 foi adotado, atravs de demanda no Judicirio, nos Estados Unidos).
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ARMSTRONG, J. S. Long range forecasting: from crystal ball to computer. New York, Wiley, 1978. FRIEDMAN, M. A monetary and fiscal framework for economic stability. The American Economic Review, XXXVIII, 3, pp. 245-264, jun. 1948. KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd, North Holland, 1971. MINTZBERG, H.; RAISINGHANI, D.; THORT, A. The structure of unstructured decision process. Administrative Science Quarterly, pp. 246-275, jun. 1976. MONTEIRO, J. V. Representatividade e transparncia de uma poltica pblica. In: SIMPSIO
SOBRE PESQUISA ECONMICA, DECISES DE GOVERNO E PARTICIPAO DA SOCIEDADE. Gramado, Rio
Grande do Sul, 5-8 de dezembro de 1978. Mimeografado. MOORE, H. Anatomy of the heroin problem: an exercise in problem definition. Policy Analysis, pp. 589-613, 1976. SMART, I. Uniqueness and generality. Daedalus, 104, n. 4, pp. 259-291, 1975.
Jorge Vianna Monteiro professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e editor da carta de conjuntura quinzenal Estratgia macroeconmica. Texto originalmente publicado em: MONTEIRO, Jorge Vianna. O processo decisrio de poltica. In: _____.Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. cap. 3, pp. 63-83. Reimpresso autorizada pelo autor e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea). 288
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
ENAP
SUMRIO
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97 99 123
133
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ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A

REPRESENTAO DE INTERESSES NO PROCESSO DE FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS
Lenaura Lobato
Introduo Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam formulao e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas dcadas, no sentido de superar anlises que procuravam apreender o desenvolvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia, eficincia e mesmo efetividade que essa impunha sua rea fim. Apesar de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente definidas, esse enfoque se mostrou insuficiente para dar conta da complexidade que, na verdade, constitui o longo processo que vai da proposio de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano legal e segue por sua implementao. Esse processo sabidamente inclui uma gama de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises fotogrficas que delas possamos ter. A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais analticos que permitem uma melhor compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse relacionamento, reconhecendo ser ele o lcus por excelncia de concretizao dessas polticas. Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante profundas que guardam entre si, reconhecem cada vez mais a importncia do que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
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Lenaura Lobato
Nossa inteno neste artigo discutir a especificidade do processo de formulao de polticas pblicas e, entre elas, as das polticas sociais, luz da representao de interesses, conforme abordagem de diferentes matrizes tericas. Inicialmente, apontamos, a partir da literatura, as linhas gerais de anlise de polticas pblicas e dos interesses representados no nvel da relao Estado/sociedade. Posteriormente, procuramos identificar as especificidades do processo de formulao de polticas, para, finalmente, localiz-las no interior das polticas sociais. Consideraes sobre polticas pblicas e a representao de interesses Em linhas gerais, so basicamente trs as grandes matrizes tericas sob as quais pode ser apreendido o processo de formulao de polticas pblicas. Apesar de todas possurem diferenas, interessa-nos trat-las em blocos, por suas concepes da relao entre Estado e sociedade. Uma das vertentes, chamada pluralista, desenvolvida principalmente a partir da experincia americana, tem como base terica a noo de que a formulao de polticas dada segundo o jogo de foras empreendido por diferentes grupos de interesses que, atuando junto ao governo, procuram maximizar benefcios e reduzir custos. Os indivduos se reuniriam nesses grupos com vistas a defender interesses similares, e sua conquista dar-se-ia pela capacidade de serem politicamente mais fortes que outros grupos com interesses contrrios. A forma de intermediao desses interesses, com vistas a impedir o excesso de poder poltico pelos detentores de maior poder econmico, seria o processo eleitoral, como garantidor supremo de um equilbrio extremo entre grupos diversos (VAITSMAN, 1989, p. 145). Segundo Labra (1990, p. 58), a poltica pblica seria aqui a busca permanente de um compromisso amoral entre foras contrapostas, ou bem a imposio de tal compromisso acima dos grupos contendores por algum corpo soberano. A esse corpo soberano caberia manter o equilbrio entre os grupos, sendo ele prprio um grupo de lderes cujo poder deriva de apoio que recebe de interesses corporificados em grupos (LABRA, 1990). Para os tericos do pluralismo, o equilbrio entre foras opostas, garantidor de uma sociedade livre, no que tange s polticas pblicas, ocorreria assim como no
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Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas
mercado econmico. Pela inexistncia de um poder monoltico a impor ao pas um nico estilo de vida (LABRA, 1990), o equilbrio seria dado pela competio plural, garantia de acesso de todos vida poltica. Os pluralistas no acreditam ou o fazem secundariamente na existncia de um interesse geral, que na teoria liberal clssica, da qual descendem, seria representado por um Estado neutro e imparcial. No entanto, creditam a um interesse pblico o papel de aliviador de conflitos, exercido pelo governo (que tratam no lugar de Estado), que para tanto neutraliza-se frente aos grupos. Como aponta Labra (1990, p. 54), o sentido ideolgico em que se havia transformado a teoria dos grupos, como justificativa para o sistema americano de governo, evidencia-se quando se reputa a defesa de um interesse geral como intrnseca sociedade americana, que elege a dissenso como instrumento de relacionamento social, mas aposta no consenso sobre as questes fundamentais da ordem poltica, a nica base possvel para uma convivncia democrtica. A complexidade das relaes sociais fez com que, a partir da dcada de 70, o prprio pluralismo revisse esses preceitos, principalmente pelo reconhecimento da presena e conseqente desigualdade de interesses diversos no plano das decises de polticas pblicas. Entretanto, mesmo criticando a idia de que todo o movimento da poltica d-se em torno dos grupos fazendo presso sobre o governo, os pluralistas no conseguiram romper o crculo que recorre s teses originais de sua matriz (LABRA, 1990). Autores como Schattchneider (1960), Dahl (1956) e Olson (1965), precursores da reviso no interior do pluralismo, procuraram apontar as debilidades da teoria dos grupos. Como resume Labra, Schattchneider, por exemplo, mostra o desequilbrio de poder entre os grupos ao reconhecer a existncia de interesses especiais de determinados grupos. Entretanto, creditou a uma separao entre poder econmico e poltico a capacidade de regular esses conflitos, pressupondo um sistema poltico que plural. Da mesma forma, mas por caminho inverso, Dahl credita ao sistema poltico americano a possibilidade de priorizar o consenso. Tambm Olson reconhece o desequilbrio entre os grupos, mas confere prpria existncia desses grupos a possibilidade de coeso (LABRA, 1990, p. 60-61). Mais aprofundadas teriam sido as teses de Macpherson (1978), mas que terminam por reiterar
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a preexistncia do pluralismo social como mantenedor do equilbrio entre a procura e a oferta de bens polticos (LABRA, 1990, p. 60). Teorias mais recentes, como o rent seeking ou jogo institucional, partem do princpio de que a atuao governamental em relao ao conjunto da sociedade, expressa em ltima instncia pelas polticas pblicas, no pode ser entendida como um corpo uniforme e racional. Criticam os chamados modelos racional ou organizacional, muito utilizados pela administrao pblica, em que as polticas seriam resultantes, no primeiro caso, do processo decisrio do governo (visto a como entidade individual) ou, no segundo caso, como resultante de processos decisrios fruto das diferentes unidades de deciso do governo (visto a como organizao, com tarefas distribudas hierarquicamente por diferentes nveis de deciso). Para esses autores (BUCHANAN et al., 1980; HARTLE, 1983; TOLLISON, 1982), os dois modelos no introduziriam no seio do processo decisrio o conflito entre diferentes interesses inerentes ao processo de formulao de polticas. Ao contrrio desses, o paradigma do jogo institucional procura caracterizar o processo internamente. Nesse modelo, o jogo objetiva a aquisio de ganhos especiais por parte dos jogadores, caracterizados como agentes de deciso. Para tanto, os diversos agentes (burocratas, polticos e grupos de interesse) procuram garantir para si ganhos que lhes permitam aumentar seu poder de deciso dentro do setor pblico. Mesmo desmistificando o altrusmo dos interesses em jogo, essas teorias ainda pecam por insistir em uma falsa delimitao pblico versus privado, que no reconhece a ocupao de espaos pblicos por diferentes grupos de interesse. Principalmente, no chegam a explicar a origem da desigualdade de poder entre diversos setores. Para Offe (1989, p. 224-225), terico neomarxista, as anlises pluralistas reduzem a representao de interesses sua organizao em interesses comuns e formas de articulao, no considerando que essa sempre um resultado de interesses mais a oportunidade mais o status institucional, ou, na linguagem estruturalista, determinada por parmetros ideolgicos, econmicos e polticos. Ou seja, para alm da formao de grupos que intervenham na formao de polticas segundo seus interesses especficos e para os que utilizam seu poder poltico, existem caractersticas intrnsecas ao prprio Estado, que
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interferem no direcionamento e atuao dos prprios grupos. Essas caractersticas respondem a uma determinada organizao scio-econmica, cujas necessidades devero ser permanentemente levadas em conta, fazendo com que, em diferentes perodos, determinadas polticas sejam privilegiadas, sendo os que as defendem mais aceitos pelo Estado, e mais negados os que as criticam ou a elas se opem. A carncia de capacidade que o pluralismo tem para explicar o processo de formulao de polticas nas sociedades industriais contemporneas no se d, portanto, pelo lado do reconhecimento da existncia de grupos organizados, mas sim, no que tange intermediao em si, como forma de relacionamento Estado/sociedade: intermediao que extrapola o plano especfico de uma determinada poltica, mas que nela interfere concretamente. Principalmente para pases com as caractersticas do Brasil, essa matriz no se aplica j que, como afirmam seus prprios tericos, requer um sistema poltico democrtico e plural, o que ainda difere bastante do nosso. Outra vertente, o neocorporativismo, surgiu principalmente da crtica ao pluralismo e da anlise dos modelos de relacionamento poltico adotados pelas democracias do Welfare State. Nessas, o consenso pela necessidade da interveno estatal importou em uma relao mais estreita entre a esfera pblica e a privada, determinando maior complexidade no atendimento a demandas opostas, expondo o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo os governos representativos e implicando maiores custos. A dinmica pluralista dos grupos de interesse tornava suas demandas excessivas, transcendendo os limites da tolerncia da ordem econmica (OFFE, 1989, p. 232). Novas formas de relacionamento Estado/sociedade procuram, assim, superar o pluralismo liberal esgotado. Isso ser desenvolvido teoricamente a partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica poltica das sociedades modernas. Schmiter, em Still the century of corporativism, define o corporativismo como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e sociedade civil, constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas, reconhecidas ou criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de representatividade junto a suas respectivas categorias, em troca de controle sobre a escolha de seus lderes e articulaes de demandas e apoio (SCHMITTER,
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1974). Segundo Labra (1990, pp. 69-70), o corporativismo pressupe as regras da democracia moderna, mas introduz a configurao de uma democracia concertada pela base e pelo alto, baseada no somente na soberania popular mas tambm na vontade cupular das organizaes de interesse que, monopolicamente, dominam o mundo do trabalho, do capital e das profisses. Contrariamente aos preceitos do pluralismo, nesse modelo a intermediao institucionalizada, com vistas no a ordenar a sociedade ou dirigir a economia, mas sim refere-se a um arranjo poltico (LABRA, 1990, p. 91). O corporativismo reconhece o conflito como inerente s relaes polticas, tendo sido o estabelecimento de um novo contrato entre Estado e sociedade o resultado no-intencional da atividade poltica moderna. Assim como o marxismo, identifica a contradio de classes no capitalismo como origem dos conflitos, mas, de forma diferente daquele, acredita na possibilidade de superao dessa contradio. O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de intermediao de interesses e, como modelo, visa exatamente sua manuteno, de forma pacfica e democrtica. Ou seja, propugna um novo contrato entre Estado e sociedade como forma de resoluo dos conflitos. Atravs da institucionalizao de grupos, sindicatos, corporaes, partidos, esses tornam-se co-responsveis pela elaborao da poltica, possibilitando agregar demandas difusas e permitindo uma viso intersetorial das mesmas. Assim, essas organizaes bloqueiam uma excessiva politizao dos conflitos, constituindo, portanto, mais um arranjo. O corporativismo assume tambm formas diversas segundo o sistema poltico no qual se insere. Como afirma Offe (1989, pp. 242-243), o corporativismo no define explicitamente uma situao, mas um eixo de desenvolvimento, dependendo do grau em que se atribui status pblico a grupos de interesse organizados. Estaria avanado onde esse status dado a um maior nmero de grupos e na maioria das dimenses importantes da institucionalizao. Poucos ou nenhum grupo representariam a posio inversa. Como extremos do que poderamos chamar um continuum e ligados a sistemas polticos tambm polares, Schmitter distingue corporativismo societal e estatal. Enquanto o primeiro relaciona-se a democracias com
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sistemas eleitorais partidrios abertos e competitivos, o segundo designaria formaes com rigorosa centralizao burocrtica e sistemas partidrio e eleitoral fracos ou inexistentes. O primeiro diz respeito, portanto, s democracias avanadas do Welfare State, substitutas dos sistemas liberalpluralistas, enquanto o segundo refere-se aos Estados autoritrios, de capitalismo retardatrio, sem experincia plena do pluralismo (SCHMITTER, 1974). Para a caracterizao de corporativismo estatal, Schmitter baseouse em estudos sobre o Brasil. Mesmo que no representemos mais um caso tpico, so bastante presentes ainda caractersticas desenvolvidas nos perodos autoritrios de Vargas e no ps-64, no tocante s instituies pblicas, organizao da sociedade civil e economia, determinando a persistncia de formas de relacionamento poltico que nos aproximariam mais dessa categoria do que daquela de corporativismo societal. Como matriz bastante abrangente, que procura abarcar aspectos tanto do pluralismo quanto do marxismo (VAITSMAN, 1989), o corporativismo discutido por ambos e encontra atualmente diversas interpretaes. Das transformaes pelas quais passou, o corporativismo tem procurado ajustar-se como modelo passvel de aplicao a sistemas polticos diversos, que no aqueles que se aplicam ao seu constructo tpico ideal, em que as polticas so negociadas sob a superviso do Estado, tendo como premissa a negociao com vistas reduo dos conflitos e onde a democracia premissa e resultado do ajuste de interesses de blocos do capital, trabalho e Estado. Na verdade, a negociao tripartite, institucionalizada, com regimes polticos democrticos e estveis, exemplo em muito poucos pases, entre os quais no podemos incluir o Brasil. Independentemente, contudo, da existncia de formas institucionalizadas de negociao via corporaes e Estado, da diversidade de regimes polticos e sistemas eleitorais, e das caractersticas polticas que propiciam as bases da negociao, inegvel que atravs da representao de interesses que se desenvolve atualmente a dinmica de relacionamento poltico nas sociedades industriais modernas. Assim, essa matriz tem avanado de um nvel macro de comparao de sistemas polticos nacionais, de difcil generalizao, para a anlise de formas de intermediao de interesses segundo as caractersticas especficas de diferentes formaes
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sociais, o que levou a que fossem privilegiadas situaes de formulao de polticas setoriais1. A contribuio do corporativismo reside para ns no reconhecimento de que o processo de formulao de polticas no se reduz presso de grupos frente ao governo, como no pluralismo. E principalmente contribui no debate com o marxismo, no sentido de superar as anlises desse processo como restrito contradio de classes. Contudo, sua aplicao aqui seria temerria, sob pena de reduzirmos um modelo terico a um mero instrumento de anlise, j que suas premissas no se aplicam ao caso do Brasil. Ou seja, seria arriscado proceder ao simples mapeamento das organizaes de interesse, suas demandas e os resultados da poltica, deixando de lado seu potencial explicativo e portanto prospectivo no tocante a novos arranjos poltico-institucionais, o que consideramos fundamental para a administrao pblica. A matriz marxista, que agrega outras contribuies, tem procurado avanar na compreenso do campo de formulao de polticas pblicas, frente a frente com o relacionamento Estado/sociedade, principalmente atravs do aprofundamento da anlise do Estado capitalista, buscando superar a viso clssica em que esse representaria exclusivamente os interesses da classe dominante. Mesmo que essa viso esteja ainda bastante presente na literatura latino-americana, refletindo, portanto, caractersticas de um capitalismo em que o Estado tem sido mais restrito que nos pases centrais, j se reconhece, principalmente a partir do debate com o corporativismo, que a dinamizao e a setorizao em formaes como a nossa indicam tambm um aumento da complexidade do papel do Estado e a conseqente presena de interesses diversos, no diretamente identificados com os interesses de classes. A partir do tratamento das caractersticas estruturais do capitalismo, juntamente com as caractersticas histricas de seu desenvolvimento em diferentes formaes sociais, foi possvel identificar diversas etapas e formas do processo de acumulao, e sua relao quanto evoluo do papel do Estado e suas instituies, constituindo padres diversos de relacionamento Estado/sociedade. No entanto, o que antes simplificava a compreenso da interveno estatal determinao, em ltima instncia, dos interesses de classe no conjunto da dinmica social, passou a tomar o
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papel inverso, qual seja, de como preencher o gap que possibilite relacionar desenvolvimento histrico-estrutural com processos polticos concretos e especficos. Em outras palavras, se diferentes padres de relacionamento Estado/sociedade so responsveis por formas tambm diversas de emergncia das polticas pblicas, a dificuldade estaria em conseguir estabelecer um locus de anlise dessas polticas que, mesmo embasando-se em suas caractersticas histrico-estruturais, desse conta de explic-las segundo sua especificidade. As anlises marxistas que se referem a formaes capitalistas avanadas tm procurado enfatizar a permanncia do antagonismo de classes no capitalismo, mas de forma renovada. De acordo com o conceito de Offe de seletividade estrutural do Estado capitalista, esse selecionaria, segundo interesses invisveis de classe, as questes que seriam ou no tratadas pelas instituies do Estado (GERSCHMAN, 1989, p. 131). Assim, criticando o modelo pluralista, para Offe os grupos de interesse no seriam os determinantes na formulao da poltica mas, ao contrrio, o status pblico que o Estado daria a um ou outro grupo que seria mais determinante em sua constituio e, portanto, em sua capacidade de interferir nas polticas. J quanto ao corporativismo, o mesmo autor defende que esse merece uma explicao dual ou combinada. Visando sempre atenuao do conflito, ao dar status pblico a organizaes da classe trabalhadora, estaria o Estado impondo restrio e disciplina; j no caso dos grupos de interesse pluralistas, visaria delegao, levando demandas para campos que no afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda (OFFE, 1989, pp. 247-248). Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no capitalismo avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na estrutura produtiva, mas segundo a relao de diversos setores com o Estado, as anlises marxistas procuram relevar o carter de classe das relaes entre Estado e setores sociais organizados. Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e diversos pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem, contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade,
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a identificao das formas de relacionamento Estado/sociedade como uma faca de dois gumes, pois reveste-se de uma dubiedade de difcil apreenso. Por um lado, a ausncia quase total, com breves interregnos, de sistemas representativos legtimos; a excluso de amplos setores sociais do processo poltico; e um tratamento variante entre a cooptao dominadora e a coero estrita sobre os setores populares indicariam uma fcil identificao dos setores dirigentes e dominantes do Estado, apontando para uma certa restringncia desse. Por outro lado, as mesmas caractersticas da acumulao induziram a uma complexidade na dinmica social, atravs da convivncia pari passu de padres diferenciados de relacionamento entre diferentes segmentos sociais e desses com o Estado, com o acmulo de formas pr-capitalistas ou marginais ao processo dominante, junto com formas tpicas do capitalismo avanado. A diversidade implicou a fragilidade dos setores envolvidos para a articulao do consenso necessrio acumulao, via industrializao, papel reconhecidamente assumido pelo Estado. Se em nosso caso o Estado conquistou uma autonomia bastante ampla frente s prprias classes, impedindo sua anlise segundo uma perspectiva restrita, essa mesma autonomia dificulta o entendimento de sua relao com a sociedade, que se d de diferentes formas. Assim, o complicador passa a compreender quais so essas formas e, no plano da representao de interesses, como se manifestariam em relao a diferentes padres de relacionamento. ODonnell (1976, p. 2), ao analisar o corporativismo em regimes que denomina burocrtico-autoritrios (onde o Brasil foi caso exemplar), ressalta ser ele til apenas se limitado a certas estruturas que vinculam Estado e sociedade, mas no se ampliado para utiliz-lo como caracterizao suficiente de um ou outra. Para o autor, esse corporativismo se distingue daquele predominante nos regimes populistas, em que, apesar de o Estado visar corporatizao das classes trabalhadoras com o objetivo de control-las, ele possibilitava sua politizao. J nos casos dos regimes burocrtico-autoritrios, o corporativismo seria bifronte, com dois componentes. Um que ele chama de estatista e consiste na conquista pelo Estado e posterior subordinao de organizaes da sociedade civil. O outro o componente privatista, em que o Estado abre a setores da sociedade civil reas institucionais prprias
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a ele, para a representao de interesses privados (ODONNELL,1976, p. 3). Alm de bifronte, o corporativismo nesses regimes seria segmentrio, pois a forma de relacionamento estaria definida em funo das classes. O autor no encontra, portanto, possibilidade de incorporar a matriz do corporativismo como forma de compreenso das relaes Estado/sociedade na maioria dos pases latino-americanos. Para ele, alguma semelhana daria-se no elemento privatista, mas apenas no plano formal, de assessoramento, e no na deciso de polticas. O carter do corporativismo nesses pases, ao contrrio de promover a coeso e negao de classes, aprofundou as diferenas estruturais (O DONNELL, 1 976, pp. 22-3). Alm do corporativismo, persiste em nossa sociedade o clientelismo. Forma que conviveu juntamente com o corporativismo populista e o bifronte dos perodos burocrtico-autoritrios, mantm-se de maneira bastante forte como canal de relacionamento entre a sociedade e o Estado de maneira ainda bastante forte. Com efeito de legitimao nos perodos populistas ou de cooptao nos autoritrios, visa troca de favores. Ademais, so caractersticas concomitantes na constituio histrica de nosso pas, a ausncia de sistemas partidrios fortes e a ainda fraca organizao de grupos pluralistas de interesse. incontestvel, portanto, a presena do Estado brasileiro como formador da prpria sociedade, diferindo daqueles dos pases centrais, e que poderia indicar pouca similaridade no plano da formulao das polticas pblicas luz da representao de interesses. No entanto, acreditamos que, exatamente pela enorme presena do Estado, as anlises sobre polticas pblicas devem considerar aspectos da representao de interesses. No Brasil, a presena absoluta do Estado sobre a sociedade importou no direcionamento de todas as demandas ao seu interior. No entanto, o processo de transio democrtica demonstrou uma inabilidade desse mesmo Estado em conviver com demandas advindas de formas diferenciadas daquelas tradicionais, que surgiram da dinmica societria, determinando formas plurais de representao de interesses, assim como diferenciaes nos padres ento existentes. Os movimentos populares, a criao de partidos de base e a excluso, mesmo que espasmdica, do Estado nas negociaes entre capital e trabalho, so, ao nosso ver, exemplares nesse sentido. A
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negao do Estado em abrir espaos a esses setores no impediu, contudo, que suas demandas fossem consideradas. Ao contrrio dos pases com sistemas democrticos consolidados, onde formas plurais de organizao no necessariamente dirigem suas demandas ao Estado, no nosso caso o Estado o alvo principal. Contudo, essas formas plurais localizam-se fora dele, sendo essa localizao a condio de possibilidade de que suas demandas sejam atendidas. Ou seja, elas emergem em oposio ao carter pactuado da transio democrtica no Brasil que, ao manter inalteradas as elites (ODONNELL, 1987), supunha a ampliao de canais de democratizao, mas no a alterao ou mesmo a ampliao das bases de negociao do regime burocrtico-autoritrio, em que prevaleciam a cooptao ou excluso de demandas de amplos setores sociais. O atendimento s demandas pode ocorrer independentemente de suas formas correspondentes de representao serem institucionalizadas pelo Estado. A especificidade aqui que essas formas plurais se institucionalizam (legitimam) na sociedade civil pela negao do Estado em considerar suas demandas ou por consider-las na forma de cooptao, mas com esse mesmo Estado como principal interlocutor. Essas formas de associao no representam, pois, grupos de presso como no pluralismo, j que seu acesso ao governo no supostamente garantido, sendo a ausncia dessa garantia fator crucial em sua constituio. No so tambm condizentes com as formas de associao do corporativismo, j que sua emergncia e relacionamento com o Estado pressupem a ausncia da premissa de atenuao de conflitos. Assim mesmo, se considerarmos a caracterizao de Offe (1989), para quem o corporativismo requereria uma forma dual ou combinada de relacionamento entre Estado e interesses representados, j que essas formas plurais no tm por parte do Estado nem um tratamento de dar-lhes status pblico, nem delegao. O surgimento de novos atores e os movimentos sociais so exemplares nesse sentido. No Brasil, sua emergncia esteve estreitamente vinculada falta de demandas, em sua maioria sociais, negadas pelo Estado. E sua articulao foi determinada mais pela ausncia, impossibilidade de utilizao ou descrena nos canais institudos de representao poltica, do que propriamente
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pela abrangncia de segmentos sociais diferenciados, atingidos pelo mesmo tema ou problema. Mesmo sendo a capacidade do Estado de rearticular-se bem maior, a partir da presso de demandas constitudas desde fora dele (e mesmo apesar dele), os interesses no seu interior tambm se diversificam, determinando novos arranjos. Assim, apesar da persistncia e mesmo predominncia das formas tradicionais de intermediao, outras passam a surgir. Se essas so marginais ao Estado, definitivamente no o so poltica. A perspectiva da representao de interesses traz, portanto, a possibilidade de superarem-se as anlises que vem as polticas pblicas como exclusivamente internas ao plano estatal, onde, no caso do Brasil, estariam presentes interesses articulados segundo as clssicas formas corporativista ou clientelista, em que os diferentes atores ou so excludos, ou representados, ou cooptados, ou legitimadores. Se essas caractersticas refletem o padro predominante de relacionamento Estado/sociedade, no do conta do processo de formulao de polticas, dado que Estado e sociedade exigem nveis diferentes de anlise, apesar de estarem mtua e estreitamente vinculados. Especificidades do processo de formulao de polticas Como locus por excelncia de realizao das polticas pblicas, o relacionamento Estado/sociedade determinado pelas condies histrico-estruturais de desenvolvimento de uma dada formao social. Essas condies remetem ao desenvolvimento das relaes de produo, que, interagindo dialeticamente com caractersticas histricas e culturais, determinam padres diversos desse relacionamento, em momentos histricos tambm diferentes, que permeiam direta ou indiretamente toda a sociedade. Mas os padres desse relacionamento no so necessariamente passveis de apreenso e podem, mesmo, ser contrariados, em situaes polticas especficas. J o plano de formulao de polticas pblicas requer outras condies, que residem em um nvel mais singular e so dadas pela organizao sociopoltica especfica onde se formula a poltica pblica. Nessa so relevantes as organizaes social e poltica vigentes (regime poltico e padro de organizao da sociedade), as condies econmicas e, em maior ou menor grau, as condies tecnolgicas e culturais. Como nvel intermedirio,
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a anlise de formulao de polticas tambm no possibilita que se incorra diretamente sobre padres de relacionamento Estado/sociedade. Para a anlise do processo de formulao de polticas pblicas necessrio, portanto, o tratamento de condies especficas de uma dada formao social. A importncia da representao de interesses reside em que essas condies, quando referidas ao processo poltico que inscreve uma determinada poltica pblica, no esto previamente dadas. Elas se manifestam atravs de diferentes atores sociais, que representam interesses diversos. Tanto as condies histrico-estruturais quanto as especficas que determinam direta e/ou indiretamente uma dada poltica pblica, localizam se no processo poltico que a circunscreve e se manifestam atravs de diferentes atores sociais. Os interesses so, portanto, a representao, no nvel poltico, daquelas condies. A possibilidade de que se perpetuem ou sejam modificadas, expressa na forma de demandas e atravs de grupos e/ou movimentos especficos da sociedade. O processo poltico tanto mais amplo, quanto mais atores sociais dele fizerem parte, sejam institucionalizados ou no, estejam ou no representados em grupos formais de interesse. Mesmo sob as mais variadas formas organizacionais, com interesses os mais diversos e, portanto, com diferentes graus de poder, o processo poltico engloba tantos atores sociais quantos dele quiserem fazer parte, ao menos onde existirem canais democrticos de manifestao de demandas. Das relaes estabelecidas entre esses atores, resultar a poltica pblica em si, sendo essa apenas uma das etapas de todo o processo. A representao de interesses no pode ser vista como restrita ao acesso de diferentes grupos ao aparelho estatal. Ela deve buscar o processo poltico que determina a poltica pblica, buscar a poltica em seu sentido lato. E isso nos parece vlido principalmente para aquelas sociedades onde o Estado amplamente dominado por interesses privados. Como vimos anteriormente, o acesso de grupos ao aparelho estatal como predominante para uma maior ou menor interferncia na elaborao da poltica pblica tratado de forma diversa pelas diferentes matrizes tericas. A diferena nas abordagens est no s no referencial terico que adotam, como tambm nas especificidades das formaes sociais nas quais predominam.
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O pluralismo predominante nos Estados Unidos, onde so historicamente mais delimitados os espaos pblico e privado, decorrncia de uma mais discreta presena do Estado nos diversos domnios da vida privada. Essa matriz defende, portanto, uma separao clara entre esses espaos, sendo o privado diretor do pblico e onde se d a conformao de demandas e suas representaes, segundo a iniciativa, a anuncia e a associao voluntria de seus prprios membros. O corporativismo tanto aplicvel para os Estados Unidos, pela crtica ao pluralismo, quanto a democracias com Estados de bem-estar consolidados, que apresentam forte interveno estatal. Tem procurado relevar a dimenso associativa de setores funcionais da sociedade como vertente importante da representao, para alm da dimenso corporativa, no intento de superar a referncia nos grupos plurais ou no Estado. Entretanto, a referncia ainda de sistemas polticos cuja base a intermediao com vistas ordem social. J o marxismo, ao relevar, com justeza, as caractersticas histrico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tende, em certa medida, a tornar absoluto esse Estado. Em verdade, a predominncia do Estado na formulao da poltica realidade em formaes sem sistemas democrticos consolidados e com forte interveno estatal. Entretanto, as revises do marxismo a partir das experincias com sistemas polticos democrticos e complexos, em que o pblico e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidncia do Estado, tm apontado, como no corporativismo, para uma limitao prevalncia desse na anlise da conformao de polticas pblicas. Ao tentarmos, mesmo que superficialmente, encontrar parmetros de comparao dessas formaes sociais com o Brasil, esbarramos logo na ausncia de um sistema poltico democrtico consolidado. Dada a forte presena do Estado, altamente privatizado, tenderamos a concluir que o Estado quem principalmente determina a interveno ou no de grupos nas polticas pblicas. No entanto, se essa assertiva verdadeira para o padro predominante de relacionamento Estado-sociedade, no o , ao nosso ver, para o plano da formulao de polticas. Por isso insistimos no tratamento diferenciado desses dois planos de anlise. No nvel da formulao de polticas pblicas, interagem mutuamente interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado.
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Esse, no entanto, a tanto arena quanto tambm ator, a partir ou para onde so canalizadas demandas e onde no existe como entidade autnoma e homognea. arena quando, atravs do aparelho estatal, poder constitudo que possibilita a concretizao institucional-legal de uma determinada poltica, assim como quando possui domnios diversos cuja apropriao total ou parcial favorece negociaes no seu interior e fora dele. E ator, tanto como constituio peridica de uma determinada hegemonia dirigente, quanto como hegemonia dominante. Enquanto essa referida, no capitalismo, ao carter estrutural de classes, aquela representa sua direo peridica. principalmente como representante dos interesses dos setores dirigentes que o Estado atua no plano da formulao de polticas, fato que muitas vezes no devidamente considerado. Os interesses das fraes de classe dirigentes dizem respeito muito mais anlise da formulao de polticas do que o carter de classe do capitalismo e sua reproduo atravs do Estado o fazem. Assim como interessam tambm as disputas no interior das diversas fraes, que so conflituosas e podem perpassar, em muitos casos, amplos setores da sociedade. J o carter estrutural da dominao garantido, no nvel da formulao de polticas, pelo que Offe (1984) denomina seletividade estrutural do Estado, mecanismo de seleo antecipada de demandas. Alm disso, h a constante possibilidade do uso da coero, assim como, numa analogia ao termo de Offe, h uma seletividade da sociedade que, estrutural ou no, garante tambm a manuteno da dominao. Se o Estado no capitalismo seleciona demandas no sentido de garantir sua permanncia, reproduo e expanso, essas demandas existem e, como vimos, so a tentativa de perpetuar ou modificar condies existentes. Como demandas, so a representao de interesses e so expressas de alguma forma. A interveno estatal em forma de poltica significa uma necessidade dada pela impossibilidade de que essas demandas sejam canalizadas por outros mecanismos, sejam do Estado ou no. Assim, h um momento em que a interveno requerida e um movimento circunscreve essa interveno, em que o Estado precisa abrir-se para a negociao de interesses diversos. o processo poltico que circunscreve a poltica pblica. o momento frgil do Estado, e ser tanto mais frgil quanto mais interesses estiverem envolvidos e quanto mais divergentes sejam.
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Da a necessidade estratgica do Estado de manter vnculos estreitos com setores diversos da sociedade e, conseqentemente, o far com aqueles que so virtuais demandantes, no s pela possibilidade de prever ou acomodar demandas, mas tambm pela capacidade que tenham de difundir interesses ou amortecer interesses contrrios. No entanto, para que tenham esse status pblico (OFFE, 1989), necessrio que os interesses se coadunem, principalmente em se tratando daqueles setores que o Estado visa a cooptar. Isso porque, para os setores do capital, a divergncia pode ser recompensada com privilgios na mquina estatal ou mesmo em outras polticas. J para os setores no dominantes, essa possibilidade praticamente inexiste, ou d se apenas para parcelas ou mesmo indivduos isolados. Assim, se possuem status pblico no coercitivo, no esto necessariamente sendo cooptados, nem tm seus interesses moldados por privilgios junto ao Estado, mas sim h uma convergncia de interesses para tanto. Isso ainda mais verdadeiro para sociedades menos democrticas, onde o status pblico atribudo a poucos grupos ou parcelas dos setores no dominantes. Na histria brasileira, por exemplo, podemos identificar o perodo populista, em que a participao do operariado foi proveniente de uma real emergncia de interesses, mesmo que a longo prazo o sentido fosse a cooptao. Assim tambm o foi em boa parte do perodo varguista. J os perodos de regimes discricionrios no podem ser considerados como tal, dado o uso da coero e a impossibilidade de os setores pretensamente representados se manifestarem. necessrio, portanto, que no se subestime a interferncia dos interesses em si na definio do status pblico. No s para que no se d carter absoluto ao Estado, como tambm para que, ao contrrio, no se subestime a sociedade. Tanto o Estado quanto os interesses e os grupos que o representam interagem mutuamente na determinao da representatividade que o Estado atribui, perena ou periodicamente, em maior ou menor grau, a diferentes setores. Assim tambm o no plano especfico da formulao de polticas. O fato de demandas serem ou no consideradas no reside exclusivamente na capacidade de o Estado reprimi-las ou coopt-las. Reside, tambm, na capacidade que tenham os diferentes atores sociais de ganhar espaos,
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institucionais ou no, assim como conquistar outros atores, estejam ou no representados no aparelho estatal. A necessidade de conquista desses espaos ser, no entanto, inversamente proporcional a essa representatividade. Ou seja, quanto mais as demandas forem contrrias aos interesses do Estado, maior ser a necessidade de aliar-se a outros atores, o que depender, por sua vez, dos interesses e da forma como sero canalizados. Por outro lado, o grau de acessibilidade ao Estado dado pela situao de diferentes reas de sua interveno, dependendo da agenda governamental em um determinado perodo, assim como dos interesses envolvidos. Onde o processo de formulao da poltica pblica inclui poucos interesses, esta tender a privilegiar interesses privados e as demandas sero canalizadas basicamente por grupos de interesse institucionalizados. J onde o processo de formulao inclui uma ampla gama de interesses diversos, a poltica pblica poder tender a privilegiar interesses pblicos, pela impossibilidade de fragmentar-se no atendimento a inmeros interesses privados. Contudo, mais do que a multiplicidade de interesses, importar o carter desses interesses: se mais pblicos ou privados. A existncia de uma multiplicidade de interesses, mas majoritariamente privados, facilitar o atendimento s demandas de grupos poltica ou economicamente mais fortes, em vez de interesses pblicos. Essa , sem dvida, uma caracterstica das polticas sociais nos pases de capitalismo retardatrio. sabido que as polticas sociais tm caractersticas prprias em relao ao conjunto das polticas pblicas. Apesar de matrizes tericas diversas tratarem diferencialmente essas caractersticas, no cabe aqui discorrer sobre elas. Importa apenas que as polticas sociais so extremamente dependentes do resultado das relaes polticas. E isso ainda mais verdadeiro na atualidade, na qual essas polticas tm sido responsabilizadas pelo dficit dos Estados, no sendo mais consideradas como estratgia para o desenvolvimento, como o foram no perodo do ps-guerra. Formulao de polticas sociais e representao de interesses Se a interveno estatal necessria para garantir determinados bens sociais, h um princpio intrnseco de que esses bens so incompatveis ou,
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ao menos, no so passveis de aquisio direta no mercado. Por princpio, a poltica social fornecedora de um bem pblico. Um bem que custeado pelo conjunto da sociedade e dirigido a todos aqueles a ela pertencentes; ou seja, so todos tanto responsveis quanto merecedores, mesmo que jamais o requeiram. Assim, a poltica social inclui a noo do direito e do dever sobre os bens sociais. O princpio do que pblico requer a existncia de um locus social no aproprivel por qualquer indivduo ou grupo privadamente: a esfera pblica. J o princpio do direito/dever exige o reconhecimento de igualdade de todos frente quela. Esses dois princpios se efetivam na noo que a sociedade contempornea associa cidadania. Essa, por sua vez, requer regras coletivas que garantam seu exerccio: a democracia social e um sistema poltico democrtico. Podemos considerar a poltica social como a interveno estatal pelo fornecimento de bens sociais dirigidos a todos os cidados de uma mesma sociedade (nao), que por eles se responsabilizam e dos quais so merecedores, podendo ou no deles precisar. A execuo dessa poltica garantida por mecanismos legais e/ou institucionais, aos quais os cidados podem recorrer, isoladamente ou em conjunto, caso no sejam atendidos. Essa definio pode ser considerada tpico-ideal, pois no inclui as contradies inerentes poltica social no capitalismo. No entanto, tem sido a partir do pblico em oposio ao privado e do direito em oposio ao favor que se tem travado o debate sobre a possibilidade das polticas sociais na atualidade. E essas polticas no residem, como pode parecer, no plano estritamente ideolgico, mas se referem aos problemas vividos pela sociedade contempornea, no que diz respeito nova ordem social que se delineia para o futuro. Com o fim das idias socialistas tradicionais e o avano das chamadas polticas neoliberais, esse embate , na realidade, uma reproduo, em nova roupagem, do dilema histrico entre liberalismo e bem-estar, ou proteo social. Na emergncia do Welfare State, a interveno estatal, via benefcios sociais, foi a forma vencedora contra os liberais de ento: a opo poltica passvel de direcionar o desenvolvimento capitalista com justia social,
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freando os movimentos de esquerda. J hoje, com a falncia do socialismo real, volta-se a pregar, atravs da justificativa da racionalidade econmica, o princpio bsico da doutrina liberal, o individualismo, em que o Estado deve fornecer o mnimo, ficando o resto para o mercado. As doutrinas socialista, socialdemocrata e suas tantas vertentes encontram dificuldades em se opor opo neoliberal, principalmente no que diz respeito ao seu referencial principal o Estado, entendido como alvo principal de demandas ou ataques. Umas e outras, guardadas as devidas diferenas, superestimaram o Estado e relegaram a segundo plano a dinmica autnoma da sociedade. As polticas sociais foram, mesmo com objetivos diversos, o canal principal de consolidao de ambas, que passaram a ser nas ltimas dcadas um assunto de Estado. No entanto, o desenvolvimento das polticas sociais no se restringiu ao Estado. Nem logrou acelerar a conscientizao das classes subalternas e, principalmente, do proletariado no sentido da oposio ao capitalismo, como previam setores socialistas, nem restringiu os benefcios sociais relao entre Estado-provedor e populao, como garantia da paz social, como prega a socialdemocracia. Nos pases do Welfare, o diferencial das polticas sociais que elas se desenvolveram como garantidoras de direitos sociais de cidadania. E desenvolveram se como direitos no por necessidades da acumulao, para o que seria suficiente o fornecimento de bens para garantia da reproduo, manuteno e formao da mo-de-obra, nem pela necessidade de legitimao via amenizao de conflitos, para o que tambm seria suficiente o Estado-provedor, executando a clssica frmula de antecipar-se queles conflitos. A emergncia das polticas sociais no exclue o Estado e as classes e, portanto, no desconsideram os componentes econmicos e polticos intrnsecos s contradies estruturais do capitalismo. Como afirma King (1988), os direitos civis e polticos no impuseram s sociedades pr-dcada de 40 a estreita relao entre Estado e economia, como o fariam os direitos sociais no ps-guerra. Isso no s teve conseqncias no plano restrito ou do Estado ou da economia, mas determinou um novo arranjo no plano das relaes polticas. Os direitos civis e os direitos polticos, apesar de requererem regras coletivas dinmica social, hoje so perfeitamente
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compatveis com os princpios liberais, e dirigem-se, em ltima instncia, aos indivduos. J os direitos sociais requerem um outro grau de arranjo social, que parta do coletivo e a ele se dirija. Como instituidoras de direitos de cidadania, as polticas sociais passaram a se localizar em um plano que subsume o Estado e as classes e que chamaramos de societrio ou tico-poltico, em que os indivduos atuam no no sentido restrito da maximizao de seus interesses privados, sejam eles econmicos ou no, mas no qual concordem em abrir mo de recursos em prol de um bem comum, mesmo que dele no se utilizem diretamente, mas que reconheam seu retorno pela responsabilidade que imputam a si mesmos pelas conseqncias advindas da ausncia de resposta a essas necessidades. Esse plano o que entendemos por esfera pblica, que transcende o Estado e a sociedade e que no passvel de ser apropriada privadamente. As polticas sociais na atualidade requerem, portanto, essa dimenso, que as coloca como garantidoras de bens sociais como direitos reconhecidos pela sociedade, que reclama a interveno estatal para sua efetivao, mas que as localiza na esfera pblica, em oposio privada e para alm do Estado. O reconhecimento de que os bens sociais so responsabilidade do conjunto da sociedade e no exclusivamente do Estado , portanto, o que possibilita sua aquisio como direito. O Estado intermedeia e institui o direito via polticas sociais, mas no plano societrio que elas alcanam o status de direito e, portanto, o Estado s o far como tal se assim for definido pelas relaes polticas que se estabelecem entre ele e a sociedade. Por isso as polticas sociais no se efetivaram plenamente no Brasil e em muitos pases de economia retardatria. Nesses, a incorporao de demandas sociais se deu de forma alienada, onde a universalizao de bens sociais no passou pela cidadania, mas pela extenso de privilgios. A cidadania o canal de intermediao entre Estado e sociedade, que viabiliza polticas sociais como garantidoras de direitos sociais. ela quem estabelece a criao e manuteno da esfera pblica. Estreitamente vinculada ao conceito de democracia, a cidadania , na definio de Sonia Fleury Teixeira (1989, p. 33), a mediao que d organicidade a essa relao (Estado moderno e sociedade) na medida em que, para alm ou em negao estrutura social, articula o conjunto de indivduos de uma
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nao ao Estado representativo, assegurando-lhe a legitimidade necessria ao exerccio do poder. Ao constituir padro de relacionamento predominante entre a sociedade e o Estado, a cidadania distingue um e outro, consente na preservao e autonomia de ambos e, principalmente, associa o conjunto dos cidados tanto individualmente quanto coletivamente. A cidadania seria, portanto, a forma contempornea de preservao da coletividade e controle sobre o Estado. A possibilidade desse controle , por sua vez, diretamente proporcional preservao da coletividade. Assim, quanto mais solidria for a sociedade, mais ampla ser a cidadania e, portanto, menor possibilidade ter o Estado de ser excludente ou exercer poder de fora. O ataque s polticas sociais, como causadoras de dficit pblico e, conseqentemente, de desemprego, mina a solidariedade social e reduz a cidadania, possibilitando o rearranjo dos grandes cartis internacionais revelia dos interesses dos cidados. Na verdade, no se reduz o tamanho do Estado, mas sim os interesses nele envolvidos. O enxugamento do Estado nas chamadas reas sociais possibilita o desmantelamento de instituies e interesses que no so regidos, principalmente nas economias de Welfare, por critrios de mercado. Como afirma King (1988, p. 76), o Estado de bem-estar altera as percepes pessoais acerca da natureza das relaes de mercado e de seu alcance efetivo (grifo nosso); e isso pouco surpreendente, dado que o descontentamento com as relaes de mercado alimentou muitas das demandas originais por servios pblicos e auxlios financeiros. Sendo os direitos sociais um dos pilares centrais da solidariedade social nas sociedades contemporneas, sero certamente contraditrios s iniciativas de recuperao do liberalismo e, portanto, alvo principal de ataque, via individualismo. Sua estreita relao com a cidadania decorre de que, se por um lado, ela por si s no garante os direitos sociais, esses so fundamentais para que ela se fortalea e efetive, assim como a ausncia desses a enfraquece. As polticas sociais requerem, na atualidade, caractersticas que residem no plano societrio. Mesmo de difcil apreenso, referem-se a uma necessria negociao social, que implica concordncia, estabelecida nesse plano societrio, de que determinados bens sociais so direitos de todos os
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cidados e, portanto, dever de toda a coletividade, que para sua efetivao requer a interveno estatal. Como procuramos apontar, tanto as caractersticas histrico-estruturais quanto as especficas de uma dada poltica pblica se reproduzem no processo poltico que circunscreve sua formulao atravs de interesses diversos, manifestos como demandas de diferentes atores sociais em interao com o Estado e suas instituies. No plano especfico da formulao da poltica social, a negociao social revela se nos interesses envolvidos atravs do que denominamos grau de universalizao, que implica a disponibilidade e/ou a possibilidade de que o senso pblico ou coletivo se sobreponha ao privado, no de forma contraditria, mas que o segundo possa ser atendido, direta ou indiretamente, pela subsuno ao primeiro. Em um continuum que estabelea os interesses essencialmente privados (particulares) em oposio aos exclusivamente pblicos (coletivos), a possibilidade de que se estabelea uma poltica social plena (que garanta bens sociais como direitos de cidadania) ser dada pela proximidade com o plo pblico, como resultado da correlao de foras estabelecida pelos diferentes atores no processo poltico. O grau de universalizao dos diferentes agentes ser, por sua vez, determinado tanto pela interao com outros, quanto por suas caractersticas especficas. Assim, as demandas originrias, que os diferentes atores levam para o processo poltico, tero seu grau de universalizao determinado principalmente por suas condies particulares (tanto histricas quanto conjunturais). J no processo poltico, essas demandas podero ser modificadas e tornar-se mais ou menos pblicas, dependendo da interao com outros atores, o Estado e seu aparelho.
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Notas
1
Importante vertente neste caso o chamado mesocorporativismo, que procura adaptar a intermediao de interesses a um rol menor de premissas do corporativismo macro (CAWSON, 1985). Contudo, carece ainda de modelos que dem conta da complexidade ao policy making pblico. Em especial para as anlises de polticas dos setores sociais, o prprio Cawson reconhece sua limitao diante da preponderncia dos processos histricos de cada formao social.
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Lenaura Lobato Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro. Professora e pesquisadora do Programa de Estudos PsGraduados em Poltica Social da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense. Coordenadora do Ncleo de Avaliao de Polticas Sociais. Pesquisadora colaboradora do Programa de Estudos da Esfera Pblica PEEP da Escola Brasileira de Administrao Pblica - EBAP/FGV- RJ e do Ncleo de Estudos Poltico-Sociais em Sade da Escola Nacional de Sade Pblica ENSP/FIOCRUZ. Texto originalmente publicado em: LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica (RAP). v. 31, n. 1, pp. 30-48, Rio de Janeiro, jan./fev.1997. Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP). 313

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