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"ANTONIO CARRILlO FlURES"


FECHA DE DEVOLUCION
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Experiencias de Buen
Gobierno Municipal
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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS Y
ADMINISTRACIN PBLICA
Seleccin de Textos
Ricardo Espinoza Toledo
Leticia Santn del Ro
Alicia Ziccardi
1 _
5 ..........._
Coordinadores Ejecutivos
Ricardo Espinoza Toledo
Leticia Santn del Ro
Coordinadores Administrativos
Claudio Guzmn
Marcela Gonzlez
Comit Acadmico
Enrique Cabrero
Maria del Carmen Pardo
Ricardo UvaIle Berrones
Alicia Ziccardi
Editor
Edgar J. Hemndez Garca
(CAPEM)
Diseo
Francisco Javier Abad
Captura
Josefina Garca Pineda
Huga Gmez Gmez
Colaborador
Aldo Muoz Ortiz
Colegio Nacional de CienciasPoliticas y AdministracinPblica, 1996. D.R.
Agustn Gutirrez 33, Col.General Anaya. Mxico,O.E
Primeraedici6n, 1996.
ISBN
Impresoen Mxico
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
CONTENIDO
Presentacin
Alfredo Bielrna Villanueva. Poltica Pblica v Gestin Municipal
Rosaura Salgado San Juan. Los Problemas de Diseo de Polticas
Pblicas en el Nivel Municipal (El caso del Municipio de Naucalpan
de Jurez)
Daniel Robles Torres. Anlisis del Aspecto Poltico del Ayuntamiento
de Ciudad Guzmn, Jalisco. 1992-1995
Martha Elena Garca Pea. Planeacton y Desarrollo Municipal en
Baja California
Jorge Enrique Murillo Martnez. Anlisis del Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal y Algunas Propuestas para el Estado de Nuevo
Len
Gerardo Escobar Galindo. Los Dilemas de las Polticas Pblicas
Felipe de Jess Vicencio lvarez. Jalisco: Una Transicin
Comprometida. La Perspectiva Municipal del Cambio
Augusto de la Rosa Castelazo. Una Aproximacin a la Relacin de los
Tres Niveles de Gobierno en Mxico
Jos de Jess Cruz Sibaja. Gestin Social: Hacia un Concepto de
Organizacin e Integracin Social para el Desarrollo Regional
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33
51
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109
131
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
PRESENTACIN
Bajo el ttulo Experiencias de Buen Gobierno Municipal, los ensayos aqu
reunidos tienen la intencin de establecer puentes entre las reflexiones tericas,
comparativas y de carcter general ofrecidas en el volumen titulado Poltica Pblica
y Gobierno Local y las modalidades regionales y locales del ejercicio
gubernamental. En ese sentido, estos trabajos resumen, de alguna manera,
conocimientos, estudios de caso y experiencias especficas de buen gobierno local, y
fueron desarrollados por alumnos de la edicin anterior del Diploma Nacional en
Poltica Pblica y Gobierno Local.
Este libro forma parte del conjunto de materiales didcticos que sirven de apoyo
a la nueva versin del Diploma, denominado Diploma de Verano, 1996. La seleccin
de textos corri a cargo del Comit Acadmico, particularmente de la Dra. Alicia
Ziccardi, y de la coordinacin nacional del Diploma.
Con esta base, Experiencias de Buen Gobierno Municipal es una obra
colectiva que contiene los trabajos de Alfredo Bielma Villanueva, Poltica pblica y
gestin municipal; Rosaura Salgado San Juan, Los problemas de diseo de
polticas pblicas en el nivel municipal; Daniel Robles Torres, Anlisis del
aspecto poltico del Ayuntamiento de Ciudad Guzmn; Martha Elena Garca
Pea, Planeacion y desarrollo municipal en Baja California; Jorge Enrique
Murillo Martnez, Anlisis del sistema nacional de coordinacin fiscal y algunas
propuestas para el estado de Nuevo Len; Gerardo Escobar Galindo, Los dilemas
de las polticas pblicas; Felipe de Jess Vicencio lvarez, Jalisco: una
transicin comprometida. La perspectiva municipal del cambio; Augusto de la
Rosa Castelazo, Una aproximacin a la relacin de los tres niveles de gobierno
en Mxico y Jos de Jess Cruz Sibaja, Gestin Social: hacia un concepto de
organizacin e integracin social para el desarrollo regional.
Agradecemos a la Fundacin Ford y especialmente a Kimberly Krasevac por el
decidido apoyo que brindaron para la realizacin del Diploma Nacional en sus dos
versiones.
Con esta obra, el Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica completa el conjunto de materiales didcticos -incluidos el libro de
materiales de trabajo Poltica Pblica y Gobierno Local y una coleccin de quince
videograbaciones sobre temticas afines- que sirven de base a la imparticin del
Diploma de Verano, 1996.
Ricardo Espinoza Toledo
Coordinador Ejecutivo
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
POLTICA PBLICA Y GESTIN MUNICIPAL
AlfredoBielmaVillanueva
"Es precisamente en el nivel local, en el mbito cotidiano, donde se
ejercen los derechos ciudadanos,donde la gestin de bienes y servicios
urbanos implica una relacin directa entre la burocracia local y los
usuarios, donde se pone a prueba la democracia territorial, donde la
participacin social, puede incidir en el diseo e implementacin de
las polticas pblicas".
Alicia Ziccardi.
La heterogeneidad municipal en Mxico es una interesante e insoslayable realidad,
cuyo estudio constituye un reto para quienes nos interesamos por el acontecer social,
poltico, econmico, financiero, ecolgico, etc., de ese mbito de gobierno, que es el
sustento de nuestra organizacin poltica y administrativa, y de la divisin territorial de
los estados.
La diversidad es caracterstica relevante del municipio en el espacio nacional;
sin embargo, ello no ha sido obstculo que impida el anlisis de esta institucin, tan
importante en nuestra configuracin poltica, y que se ha constituido ya en el potencial
promotor del desarrollo econmico y urbanstico del pas y, desde luego, factor crucial
en el desarrollo y modernizacin del federalismo mexicano.
Tal es la multiplicidad de las condiciones que rodean a los municipios, que resulta
prcticamente imposible elaborar polticas pblicas que se apliquen en forma
indiscriminada en cualesquiera de ellos, ya que en este enorme mosaico de referencias
que es nuestro pas, cada estado presenta condiciones diferentes respecto de los otros
( ya sea por su grado de desarrollo econmico, ya por la distribucin de la poblacin,
bien por las etnias asentadas en su territorio, por las tradiciones, por la marginalidad,
etc.), y estas caractersticas son reflejo, por supuesto, de los municipios en que se
dividen.
En estas condiciones, es un error disear polticas que no se atengan a realidades,
que no consideren circunstancias y desarrollo especficos, pues en algunos mbitos
municipales sern aceptables, pero carecern de factibilidad en otros.
Visto lo anterior, se han realizado esfuerzos para allegarse herramientas que
auxilien en el anlisis y para la mejor comprensin del vasto universo que representa
el municipio en Mxico: as, se han elaborado tipologas municipales que sirven para
abordar el estudio del municipio, sin olvidar ciertamente que "las tipologas no pueden
constituir verdades absolutas del conocimiento municipal, su caracterstica principal
es que son medios para acceder a ste y no son un fin en s mismas".'
'Luis Alberto Snchez Martnez. "Apuntes para el Estudio de las Tipologas Municipales", en Gaceta Mexicana
de Administracin Pblica Estatal y Municipal. Nms. 42, 43 Y 44, INAP.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Una de las inquietudes de todo investigador acadmico y, entre otros, tambin
del politlogo, es llegar a conocer si la alternancia en el poder conlleva inmediatos
beneficios materiales a la comunidad o si, por el contrario, significa un atraso en la
procuracin de obras y en la prestacin y calidad de los servicios pblicos por parte
de los ayuntamientos; o bien, si la condicin de ser alcaldes de oposicin afecta de
alguna manera a la gestin municipal, respecto de las relaciones con los demas mbitos
de gobierno.
El objeto de este ensayo es conocer el resultado del diseo de polticas pblicas
y su implementacin, consideradas las polticas pblicas como "decisiones de gobierno
que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los
privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes";' y la gestin de
tres ayuntamientos, en un estado en donde el Pronasol tuvo eficiente eco, ya que
debido a este programa muchos municipios tuvieron acceso a diversos apoyos que
mejoraron s';l infraestructura urbana. Asimismo, se intenta conocer cmo y en qu
medida los presidentes municipales (considerando su extraccin partidista), acertaron
a seguir los conductos institucionales adecuados para obtener los apoyos requeridos, y
llevar bienes y servicios a sus comunidades que, de otra manera, con sus raquticos
recursos, no hubieran podido realizar.
En qu medida se supo o se pudo convocar a la comunidad para que participara
en la ejecucin de las obras, tomando en cuenta la nueva concepcin de que la
administracin pblica ya no es slo el trabajo del sector pblico, sino tambien de la
sociedad.
3
Considerando que "la gestin pblica tiene que caracterizarse por su aptitud para
atender una diversidad de pblicos que demandan al gobierno bienes y servicios. Se
trata pues, de un asunto de gobemabilidad",? tambin es dable investigar si la gestin
de un ayuntamiento fue positiva, y desde la perspectiva de un alcalde de oposicin,
concluir si tal labor influy favorablemente en la eleccin de su sucesor, al margen del
llamado voto de castigo, que tan de moda est en estos tiempos de aguda crisis
econmica y del sistema poltico mexicano.
Saber si en la implementacin de sus polticas los alcaldes consideraron el
aspecto del costo-beneficio de las obras o, cuando menos, si estuvieron conscientes
del resultado que acarreara la seleccin de sus polticas, y en qu medida analizaron
-en la gestacin y decisin de las polticas- los costos-beneficios.
1Luis F. Aguilar Villanueva (coord.), "Estudio Introductorio", en El Estudio de las Polticas Pblicas, Porra,
Mxico, p. 36.
3Ibidem.
4Ricardo Uvalle Berrones. "El Papel del Estado en los Procesos Actuales", en Revista Gobiernos. Agosto-
septiembre, p. 56.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
As pues, estudiaremos tres municipios, clasificados como rurales,' dos de ellos
gobernados por la oposicin y uno por el partido oficial. Buscaremos conocer tambin
si la calidad de oposicin encierra algn elemento que pudiera orientarse hacia la
aplicacin de un programa de trabajo diferente a lo rutinario o a una conducta poltica
diferente a la mayora oficial.
Incluimos para su estudio los Planes de Arbitrios y los Presupuestos de Egresos
con los que trabajaron; as como la obra pblica que ralizaron.
Los municipios seleccionados para este estudio son: Hueyapan de Ocampo, Tatatila
y Xico. Los tres son rurales: dos sufren marginalidad alta y uno marginalidad media,
como se ver ms adelante.
EL ESTADO DE VERACRUZ
Despus de Oaxaca y Puebla, el estado de Veracruz es el que tiene ms
municipios (207), mientras que los estados de Aguascalientes, Baja California Sur,
Coahuila, Colima y Sonora "no tienen un slo municipio con marginacin alta o muy
alta; 94 de los 111 municipios de Chiapas y 431 de los 570 de Oaxaca se ubican en
esos grados de marginacin"." Veracruz, por su parte, tiene 132 municipios con grado
de marginacin alta y muy alta y, adems, cuenta con el "honor" de poseer al ms
pobre de la Repblica Mexicana( Tehuipango ).
Veracruz ocupa el lugar nmero 5 en grado de marginacin por entidad federativa
en la Repblica, con un ndice de 1.13030, que es muy alto.
"Se considera marginada o no participante a la poblacin que ocupa viviendas
de tamao inadecuado a sus necesidades, que carecen de condiciones materiales
socialmente mnimas o del acceso a los servicios pblicos".'
Se dan en el estado los siguientes ndices de marginacin:
Poblacin analfabeta, 0.15%.
Poblacin sin primaria completa, 1.66%.
Ocupantes en viviendas sin drenaje ni excusado, 0.38%.
Ocupantes de viviendas sin energa elctrica, 0.0090%.
Ocupantes en viviendas sin agua entubada, 1.04%.
Viviendas con piso de tierra, 0.41%.
Poblacin ocupada con ingresos menores a dos salarios mnimos, 3.48%.
En el contexto estatal, los municipios de nuestro estudio ocupan los siguientes
lugares, ndice y grado de marginacin:
S"En los municipios rurales con escaso desarrollo econmico es donde se encuentra con mayor evidencia la
problemtica social, polftica y administrativa del pais; sus principales actividades productivas estn relacionadas
con el sector primario, es decir, la agricultura, ganaderia, pesca y minera. Estas actividades resultan poco
redituables para la comunidad, por lo que en esos municipios se tienen bajos indices de ingreso per cpita y
sufren fuertes presiones sociales". Gustavo Martnez Cabaas, La Administracin Estatal y Municipal en
Mxico. Mxico. 1995, INAP. 4' ed., p. 147.
-cONAPO. Indicadores Socioeconmicos e ndice de Marginacin Municipal. 1993, p. 34
7/bdem,p. 23
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Municipio Lugar ndice Grado
Hueyapan de Ocampo 107 0.340 Alta
Tatatila 44 1.102 Alta
Xico 166 0.415 Media
1. Hueyapan de Ocampo.
Extensin 824.18 Km.', que representa el 1.3% del territorio estatal; tiene 119
localidades ( 13 de las cuales son congregaciones) y lo habitan 38,272 personas. Hay
7,859 viviendas particulares, de las que 3,873 cuentan con agua entubada; hay 4,707
viviendas con energa elctrica y 2,574 con drenaje."
En la congregacin ms grande e importante ( ms que la cabecera municipal,
inclusive ), Juan Daz Covarrubias, tiene su asiento un ingenio azucarero. La PEA
representa el 0.56% del total del estado, de la que el 64% se dedica a la agricultura y
la ganadera; el 12% a la industria manufacturera; el 5% a los servicios comunales y
el resto a otras actividades.
Su equipamiento urbano es el siguiente: cuenta con 6 dependencias del IMSS;
2 de la SSA; una dependencia del ISSSTE. En el aspecto educativo existen 44 escuelas
de preescolar; 60 primarias; 2 escuelas de capacitacin para trabajadores; 18
secundarias y 2 escuelas de enseanza media tcnica, y una escuela media superior.Por
otro lado, la poblacin escolar es la siguiente:alumnos de preescolar hay 1,541; de
primaria 7,310; en las escuelas de capacitacin para trabajadores estudian 176 alumnos;
en secundaria asisten 1,904; a las escuelas de enseanza media tcnica van 410 Ya la
media superior asisten 259 alumnos ( segn el censo de 1990 ).
Sus existencias ganaderas eran: bovino: 29,464; ovino: 1,024; caprino: 364 y
porcino: 16,600.
Finanzas Municipales
Planes de Arbitrio:
An Imrmestoe n.....eh""
""""""n.
Tnt.1
1992: 72,947 43,952 38,970 43,973 52,894 519,385 772,121
1993: 139,983 68,477 47,715 67,551 101,703 1,198,828 1'624,257
1994: 220,426 89,936 51,569 78,827 98,370 1,457,672 2'358,450"
Se agregan S361,6S0,,por concepto de "otros ingresos",
Secretaria de Finanzas del Gobierno de Veracruz. Tomado del censo 1990,
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Aplicacin de Recursos":
Ao Servicios Personales Servicios Bsicos Gasto Corriente Obra Pblica Gasto de Capital Deuda Pblica
1993 616,989 504,237 258,149 144,000 9,400 8,480
1994 772,883 575,541 403,584 412,800 36,000 157,642
Es fcil observar la enorme dependencia que este municipio mantiene de las
participaciones: 73.80% en el 93 y 61.80% en 1994 del total de sus ingresos. Su
renglnde impuestos es bajsimo, debido a que lapropiedad inmuebleen lacongregacin
ms importante es irregular, pues estando asentada en ejidos no poseen ttulos de
propiedad. Esta situacin se repite en la mayora de las comunidades, sobre todo de
la zona serrana, en donde notienen la cultura de pago del impuesto.Si bien el incremento
presupuestal es notable de 1992 a los dos aos subsiguientes, ello se debi
principalmente a que las participaciones tuvieron un sustancial aumento. Baste sealar
que en 1992 se recaudaron por concepto de impuestos slo 72,947 mil nuevos pesos-
el 9.44% del ingreso total !- para una poblacin de casi 40 mil habitantes. En
cuanto a la aplicacin del recurso, est ms que claro el raqutico monto destinado a
la obra pblica, ya que mientras los servicios bsicos y personales absorbieron en
1993 el 69 % del gasto, aqulla slo tuvo un insignificante 8.86%.
En cuanto a la inversin en obras pblicas municipales en Fondos Municipales
de Solidaridad yen Obra Estatal Concertada, tenemos los datos que se consignan en
el anexo, los cuales no reflejan una obra que sobresalga.
2. Tatatila
Extensin 82.25 Kms.', representa el 0.11% del estado; tiene 19 localidades ( 6
son congregaciones) y 4,788 habitantes; con 795 viviendas particulares, 324 con
agua entubada, sin tomas domiciliarias; 270 con energa elctrica y 102 con drenaje.
La PEA representa el 0.07% del total del estado. El 79% se dedica a la agricultura
ya la ganadera; e14% a la construccin, e13% a la industria manufacturera y el resto
a otras actividades.
En el aspecto educativo, este municipio cuenta con dos escuelas del nivel
preescolar a las que asisten 42 alumnos, trece primarias con 811 matriculados y una
secundaria con 42 alumnos.
En el sector salud cuenta con un consultorio de la SSA.
En el sector ganadero, segn el censo, haba 2,478 reses; de ganado ovino cuenta
con 6,603; del caprino tiene 4,044 y del porcino 1,570 ( cifras de 1990 ).
Debido a que estos programas no existlan en 1992, s610 presentamos los egresos de 1993 y 1994. En el
apartado de las conclusiones presentaremos brevemente el contenido de tales programas.
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Finanzas
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Como se ve su actividadpreponderante es la agricultura, seguidopor la ganadera;
adems, tiene 11 unidades comerciales y tres manufactureras y de minera ( explotacin
de mrmol).
Planes de Arbitrios:
Ao Impuestos Derechos Contribuciones Productos Aprovechamientos Participaciones Total
1992 10,863 7,387 246.00

4,908 271,412 294,026


1993 22,000 7,985 88.00 O 10,970 465,471 506,575*
1994 34,552 10,887 O O 14,904 663,998 769,998+
*Se sumaron $ 61.00, por concepto de "otros ingresos".
+Se sumaron $ 45,657, por concepto de "otros ingresos".
Aplicacin de los Recursos:
Ao Servicios Personale Servicios Bsicos Gasto Corriente Obra Pblica Gasto de Capital Deuda Pblica Total
1993 122,022 61,400 104,404 218,748 O O 506,575
1994 200,244 70,000 209.500 283,354 6,900 O 769,998
En anexo por separado presentamos los cuadros relativos a la obra pblica
realizada a travs de los programas de Fondos Municipales de Solidaridad y de Obra
Estatal Concertada.
Como se puede apreciar en las grficas correspondientes en el anexo que
incluimos, el gasto municipal de Tatatila se orient en buena medida hacia la obra
pblica. As lo evidencia el hecho de que en 1993 se destinara a ese concepto el
43.18% del presupuesto, y para los servicios bsicos y personales un porcentaje de
36.21. En tanto que en 1994, al incrementar su presupuesto, destin un 36.79% a la
obra pblica y 35% a los servicios bsicos y personales, el resto a gasto corriente.Ahora,
si consideramos la dimensin del aparato administrativo que compone el ayuntamiento,
debemos concluir que los gastos personales para 1994 son muy altos, ya que integran
ese aparato slo 17 elementos, contando policas y secretarias -cuyos sueldos son
muy bajos-, as como al Secretario y al Tesorero del Ayuntamiento. Las obras,
realizadas a travs de los programas de solidaridad u obra estatal concertada, son
ejemplo de que "la participacin ciudadana puede ser factor clave en la aceleracin
del desarrollo y los gobiernos deben ver en ella una salida idnea para enfrentar sus
lmites en la prestacin de servicios comunitarios"."
9Jos Meja Lira. La Participacin Ciudadana en el Contexto de la Nueva Relacin Estado-Sociedad. CIDE,
p.404.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
3. Xico.
Su extensin es de 176.85 KmS.2, que representa el 0.24% del estado y cuenta
con 24,162 habitantes. Tiene 53 localidades ( 3 son congregaciones ). La PEA,
representa el 0.41% del estatal; el 56% se dedica a la agricultura y a la ganadera; el
8% a la industria manufacturera, el 7% a los servicios comunales y el resto a otras
actividades.
Su equipamiento es: Salud. IMSS 2 unidades; SSA 2 unidades e ISSSTE 1
unidad. Educacin: preescolar 21, primarias 40 y secundarias 4 .
Su existencia ganadera, con datos del censo de 1990, era de: bovino.9,057; ovino
9,528; caprino 10,632 Yporcino 11531. La principal actividadeconmicaes la agricultura
y la ganadera. Existan 215 unidades comerciales, 51 de servicios y 47 manufactureras,
as como empresas exportadoras de caf.
Finanzas Municipales
Planes de Arbitrios:
Ao Impuestos Derechos Contribuciones Productos Aprovechamientos Participaciones Total
1992 147,115 52,433 O 30,666 61,050 443,535.82 724,799.82
1993 239,992 66,138 O 44,590 87,069 880,828.00 1'317,989.00
1994 404,433 71,278 O 66,095 118,842 1'083,177.00 1'900,594.00
Se agregaron $ 156,759, por concepto de "otros ingresos".
Aplicacin de Recursos:
Ao Servicios Personales Servicios Bsicos Gasto Comente Obra Pblica Gasto Capital Deuda Pblica Total
1993 540,131 160,500 414,608 151,150 51,600 O 1'3t7,989
1994 688,256 290,250 484,584 437,504 O O 1'900,594
La obra pblica realizada por el ayuntamiento de Xico est detallada en el anexo.
Es una obra grande, producto de un trabajo intenso de convocatoria a la comunidad y
de gestin ante las autoridades estatales. En ambos casos es evidente la eficacia con
la que el municipio actu y demuestran, como afirma Mauricio Merino, que "cuando
los gobiernos locales pueden precisar y representar las principales demandas ciudadanas
para gestionar las respuestas ms acertadas por parte de los otros dos niveles de
gobierno, aunque los recursos sean muy escasos, los resultados suelen ser
extraordnarios''.!" Dganlo si no los nmeros: con un presupuesto realmente pequeo,
IOMauricio Mecino. En Busca de la Democracia.COLMEX, p. 297.
13
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
del que se dedicaron, en 1993, tan slo en servicios personales y servicios bsicos el
53.15% del presupuesto y para obra pblica el 11.46%; en 1994, en los mismos
conceptos, 51.48% y 23.01% respectivamente.
Lo que nos demuestra que la obra ejecutada fue producto del eficiente manejo
de los programas sealados en los cuadros del anexo, e indiscutiblemente del tesn y
capacidad de convocatoria y de gestin del ayuntamiento.
POLTICA MUNICIPAL
Es fundamental conocer si el hecho de que en un ayuntamiento sea electo un
partido de oposicin garantiza una conducta poltica diferente ,y si se caracteriza por
la aplicacin de programas de gobierno diferentes que constituyan innovaciones en el
quehacer poltico. Igualmente importante es saber si ello implica que necesariamente
sea objeto de marginacin poltica por parte de la autoridad estatal y, como consecuencia,
esto le impida acceder con regularidad a los beneficios de programas de apoyo y a la
entrega puntual de las participaciones federales.
En el estado de Veracruz, desde tiempo atrs, se han dado casos de municipios
gobernados por la oposicin y no se ha enraizado particularidad alguna que se signifique
en la administracin municipal o en la procuracin de bienes y servicios.
La carencia de una cultura poltica de oposicin real ha sido, entre otras razones,
producto de la actitud abstencionista de la poblacin, derivada por la ya larga
permanencia del partido oficial en el poder, en todos los mbitos de gobierno. Ello trajo
como consecuencia el alejamiento ciudadano de las urnas, debido a resultados
electorales obvios, que en no pocas ocasiones iban acompaados de la ya reconocida
subcultura del fraude electoral. Por tal motivo, coincidimos con A. Ziccardi cuando
dice que "en la medida en que no hay una cultura poltica que acepte la alternancia
como un mecanismo propio de la democracia, que realmente es loque puede garantizar
en todo caso la competitividad poltica, si hay alternancia puede haber mayor eficiencia
porque hay competencia".11
El clientelismo, el corporativismo, los grupos de presin local, los cacicazgos,
etc., prohijaron conductas polticas que endurecieron los conductos que una vez fueron
democrticos en el partido oficial y trajeron como consecuencia actitudes de imposicin
de candidatos, marginando a prospectos cuya labor dentro y fuera del partido se haba
hecho relevante. Cuando esto suceda -yes un hecho que an se da--, los inconformes
acudan y acuden a siglas partidistas de oposicin para que les otorguen el marco
"Ma. Alicia Ziccardi. "El municipio y sus retos en la transicin democrtica". Memorias del seminario: El
municipio y sus retos en la transicin democrtica. Mxico, 1995, p. 130
14
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
normativo que los postule, logrando de esta manera, en muchas ocasiones, acceder al
poderY
Por ello, es muy importante el anlisis de la labor realizada por los ayuntamientos
de nuestro estudio. Xico es un municipio con marginacin media, cercano a la capital
del estado. Su ayuntamiento realiz un extraordinario trabajo, como lo revelan los
datos expuestos. El alcalde supo gestionar ante las autoridades estatales la entrega de
cientos de toneladas de cemento para la pavimentacin de calles y banquetas para el
mejoramiento urbano; adems tuvo la suficiente capacidad de convocatoria ante la
ciudadana para hacerla participar y ampliar el esfuerzo y eficientar los recursos
municipales al "canalizar e impulsar la participacin social mediante el mecanismo de
la faena como forma de organizacin comunal". 13
Hueyapan de Ocampo es el municipio de mayor extensin territorial en nuestra
investigacin y, al igual que Xico, estuvo gobernado por un alcalde de oposicin (PPS),
cuya labor se concentr principalmente en la zona serrana del municipio, la ms
marginada. Podemos decir que su administracin fue buena, a pesar, como l mismo
afirma, de haber iniciado como un novato su perodo: sin conocer procedimientos ni
tener contactos suficientes que lo encauzaran en la ruta de los apoyos estatales. Sin
embargo, Hueyapan de Ocampo, a pesar de su medianamente aceptable equipamiento
urbano, dista mucho de ser un municipio enfilado hacia el progreso y el mejoramiento
de su infraestructura urbana.
En Tatatila, como se observa por su obra, el ayuntamiento tuvo una gestin
aceptable. Sobre todo si consideramos que es un municipio pequeo, aunque con muy
alta marginacin y recursos muy escasos.
Con estos datos pudiramos concluir, siguiendo la hiptesis del voto de castigo,
que no lo habra en estos municipios. Es decir, siempre en la hiptesis, los partidos en
el poder mantendran la posicin. Sin embargo y como bien lo dice Alicia Ziccardi "en
el nivel local tiende a prevalecer la figura personal por sobre la pertenencia partidaria", 14
pues independientemente de la labor realizada por el alcalde en funciones, la eleccin
ciudadana tender a favorecer al candidato del partido que haya hecho la mejor
seleccin, segn criterio de la mayora ciudadana. As lo manifiestan los resultados
electorales ms recientes, que se celebraronpara sustituir a los ayuntamientos cuya
labor reseamos: /
'2No olvidemos que el contexto es el estado de Veracruz, donde la oposicin no est realmente estructurada
y donde histricamente las elecciones que ha perdido el PRI en contiendas municipales ha sido con contendientes
surgidos de sus propias filas, auspiciados por otros partidos. PARM, PPS, PAN, PRO se han repartido triunfos.
Aunque debemos sealar que el PAN logr triunfos relevantes en las elecciones municipales de 1994, an no
se puede afirmar la consistencia a futuro de tales triunfos; ya que muchos de ellos fueron coyunturales y
algunos con ex-militantes prilstas, el Puerto de Veracruz, por ejemplo.
"Enrique Cabrero. "La Nueva Gestin Municipal en Mxico", en Anlisis de Experiencias Innovadoras en
Gobiernos Locales, p. 9.
14Alicia Ziccardi. La Tarea de Gobernar: Las Ciudades y la Gobernabtlidad.tu 16.
15
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Hueyapan de Ocampo, con ayuntamiento electo con las siglas del PPS.
PAN PRl PPS PRD PFCRN
2,564 5,933 920 1,781 27
Tatatila, con ayuntamiento electo con las siglas del PRI.
11
PAN
645
PRl
699
PRD
3
PARM
4
ti
Xico, con ayuntamiento electo con las siglas del PRO.
PAN PRl PPS PRD PVEM
131 4,591 50 3,801 79
De estas cifras se desprende que a pesar de la obra realizada por los ayuntamientos
de Hueyapan, Tatatila y Xico, ni el PPS ni el PRO mantuvieron el poder, mientras que
en Tatatila el PRI recuper el poder con muy escaso margen de votacin sobre el
PAN.
En Hueyapan de Ocampo, su alcalde electo por el PPS haba sido presidente del
Comit Municipal del PRI los tres aos anteriores, por lo que, no olvidando sus
verdaderas races partidistas, apoy al candidato del PRI. Y en Xico, el anlisis del
exalcalde es en el sentido de que una congregacin del municipio es la que decidi la
votacin, porque en la cabecera municipal, la de mayor nmero de habitantes, gan el
PRO.
Ciertamente, como dice Mauricio Merino: "ninguno de estos movimientos se
explicara en el contexto de una democracia consolidada"."
De todo lo expuesto, podemos desprender las siguientes conclusiones:
1. En el mes de diciembre de 1992, el gobierno del estado y los 207 ayuntamientos
suscribieron el Convenio para el Fortalecimiento Municipal, que tiene como
condicin la planeacin conjunta y la concertacin de acciones entre estos mbitos de
gobierno para impulsar las polticas de descentralizacin de la inversin pblica estatal.
Este convenio tiene por objeto establecer las bases del fortalecimiento municipal
mediante la coordinacin de acciones para la realizacin de inversiones prioritarias,
15Merino... op. cit. p. 291.
16
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
con la asignacin de recursos financieros estatales y/o federales y con la participacin
de los ayuntamientos y/o los beneficiarios de los programas de inversin que se realicen.
Las fuentes de asignacin de recursos financieros para los programas son las siguientes:
1. Apoyo Estatal de Obra Concertada y 11. El Convenio de Desarrollo Social.
El Apoyo Estatal en Obra Concertada se asigna en programas prioritarios, con
aportacin tripartita: gobierno del estado, ayuntamientos y comunidad. En este
financiamiento la aportacin de recursos del estado es del 50% del costo total de la
obra, correspondiendo al ayuntamiento e130% y a la comunidad el 20%.
En los programas con fondos municipales de Solidaridad, algunos aportan recursos
federales por el 100% del costo total de la obra; en otros casos contribuyen con el
80%, y el 20% lo aporta el municipio. Aqu encontramos la explicacin de las obras
detalladas en el anexo, ya que sin estos programas simplemente no se hubiera realizado
la obra reseada.
2. En el apartado de las finanzas pblicas municipales es evidente el sustancial
incremento que reflejaron los planes de arbitrios; ello se debi a la recomendacin que
hiciera la Direccin de Glosa de la Legislatura Local a los muncipes para ajustar sus
planes a su realidad fiscal, ya que como se ve, fue notable la diferencia de ingresos
entre los aos de 1992 a 1993. Lo mismo ocurri con las participaciones, que se vieron
elevadas en forma considerable.
3. Los programas de fondos municipales de solidaridad y de obra concertada se
iniciaron en 1993, por lo que durante su primer ao de ejercicio -1992- no lo
ejecutaron. Fueron, sin embargo, el ms fuerte apoyo a los municipios, pues les
permitieron multiplicar la capacidad de sus recursos a travs de la participacin
ciudadana.
4. Debemos poner nfasis en la participacin ciudadana convocada por los edi les,
pues se gener una positiva interrelacin de la comunidad con el gobierno local, al
hacer que las necesidades pblicas se incluyeran en la agenda de gobierno municipal.
Fue a travs de la participacin inducida por los programas de referencia que la
ciudadana colabor para ejecutar obras que mejoraron su entorno urbanstico. Por su
parte, las autoridades municipales tuvieron el suficiente tino para convocar con xito a
la comunidad -sobre todo en los casos de Xico y Tatatila- a participar. Es digno
de hacer mencin la capacidad de gestin de los alcaldes para procurar
(independientemente de su pertenencia partidaria) los apoyos suficientes para el logro
de sus propsitos y el cumplimiento de su agenda. Una agenda, por cierto, hecha
sobre la marcha. )
5. Aqu el aparato administrativo es tan pequeo que realmente no se presenta la
dicotoma entre la decisin de la poltica y su implementacin. Aqu la decisin,
elaboracin e implementacin de las polticas o procesos decisorios las ejecuta directa
y discrecionalmente el presidente municipal, apoyado en la participacin ciudadana.
6. Son tantos los asuntos que contempla la agenda pblica y los recursos para
enfrentarlos tan raquticos, que los tres aos parecen cortos y que, en la vorgine de la
17
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
actividad, no alcanza para meditar en la prioridad de los problemas, pues stos estn a
la vista. Caso concreto el de Hueyapan de Ocampo: su extenso territorio, la poblacin
tan dispersa, los escasos recursos econmicos con que cuenta, etc., lo convirtieron en
un municipio carente de infraestructura urbana, con vas de comunicacin deficientes,
de tal manera que el presidente municipal decidi comunicar algunas comunidades
serranas, dejando a los ncleos de poblacin ms grandes sin la atencin debida.
7. Lo anterior nos hace reflexionar sobre los costos-beneficos de las obras. Lo
que decidi al presidente municipal de Hueyapan a invertir recursos en la sierra es la
situacin de marginalidad de sus habitantes y el hecho de que lo haban apoyado en su
campaa poltico-electoral. Agregado a lo anterior, tambin inclin su decisin el que,
en la congregacin ms grande e importante, la comunidad no respondi a la
convocatoria de participar en las obras programadas de pavimentacin de calles y la
construccin de un parque.
El presidente municipal de Xico explica que su obra la realiz con el apoyo de
casi toda la comunidad municipal que reconoci su esfuerzo, y excepto en una
congregacin, en las dems dej constancia de su trabajo. El costo-beneficio, desde
el punto de vista econmico, fue redituable pues logr eficientar su gasto. El costo-
beneficio poltico, sin embargo, .no tuvo la correspondencia deseada.
El Ayuntamiento de Tatatila trabaj con eficacia, slo que su labor result
comparativamente menor que la de su antecesor, cuya obra no podemos resear
aqu, pero que fue ejecutada con recursos an ms raquticos.
8. La pluralidad poltica que se vive, impulsa a los gobiernos municipales a trabajar
con mayor denuedo para demostrar, con obras, que el voto ciudadano fue para la
mejor opcin, y que el electorado no se equivoc,
18
ANEXO
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Hueyapan de Ocampo
Plan de Arbitrios 1992
Total $ 772, 121.00
Aprovechamientos
$ 52, 894 (7%)
Productos :"
$ 43,973 (6%)
/
Contribuc iones
$ 38, 970 (5%)
$ 43, 952 (6%)
Participaciones
$ 519, 385
(67%)
Impuestos
$ 72, 947 (9%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
Hueyapan de Ocampo
Plan de Arbitrios 1993
Total $ i: 624, 257.00
s 47,715 (3%)
Apeo vecham ie nto s
$ 101,703 (6%) _
Derechos /
$68,477(4%) /
P ro dueto.
s 67,331(4%)
hnpues to s
s 139,983 (9%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
20
Experiencias de Buen Gobierno A1unicipal
Hueyapan de Ocampo
Plan de Arbitrios 1994
Total $ 2' 358, 450.00
*Seagregaron $ 361,650 por concepto deotros ingresos
1mp u e s to s
S 220.426 (11%)
A Pro ve e h a m ie 1\ t o s
S 98, 370 ( ~ % ) -----.
D e r e e h o s ------------'"
s 89.936 (4%)
Prod",'" /
S 78,827 (4%)
e o ntrib ti e io 11e s
S 51. .526 ( . ~ % )
P a rt ic ip a e io 11 e s
S 1'457,672 (7.i%)
/
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
Hueyapan de Ocampo
Aplicacin de Recursos 1993
Total $ t: 624, 257.00
Servicios Bsicos
s 504.237 (:JI%)
J
Gasto Corriente -.-.
s 258,149 (16%)
Obra P blic a
s 144,000 (90/.)
G''''C'/ DJ. "'''"
s 92,400 (5.5%) s 8,480 (0.5%)
~ Se rv ic ro s
Personales
S 610, 98Q (JXo,o)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
21
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Hueyapan de Ocampo
Aplicacin de Recursos 1994
Total $ 2' 358, 450.00
Servicios Bsicos
$ 575,541(24%) ~
Gasto Corriente
$ 403, 584 (17%)
r
Obra Pblica
$ 412, 800 (17%)
Servicios
Personales
$ 772,883 (33%)
.- Deuda Pblica
$ 157,642 (7%)
Gasto Capital
$ 36,000 (2%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
Inversin de Obras Pblicas Municipales
Fondos Municipales de Solidaridad
Municipio: Hueyapan de Ocampo
Metas Inversin
Obras Unidad 1993 1994 1993 1994
Total
Ampliacin Sistem l O 78,862.00 0.00 78,862.00
Apoyo a productores agrcolas Has O 20 0.00 22, 380.00
22,380.00
Conservacin Kms O 18 0.00 262,342.00
262,342.00
Construccin Canch 26 13 421, 121.00 350, 340.00
771, 461.00
Plazas cvicas y parques Parque O 1 0.00 100, 000.00
100, 000.00
recreativos
Reconstruccin Kms O 2 0.00 43,243.00
43,243.00
Rehabilitacin
Obras O 1 0.00 28,393.00
28,393.00
Totales
27 55 499, 983.00 806,698.00 1'306,681.00
Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.
22
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Inversin en Obras Pblicas Municipales
Obra Estatal Concertada
Municipio: Hueyapan de Ocampo
Metas Inversin
Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total
Agua potable en zonas rurales Sistem 3 O 112, 311.00 0.00 112,311.00
Caminos rurales Km 11 O 182, 547.00 0.00 182,547.00
Conservacin Kms O 14 0.00 166, 822.00 166, 822.00
Construccin de calles Parque O 1 0.00 28,290.00 28, 290.00
Totales 14 15 294, 858.00 806, 698.00 489, 970.00
Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.
Tatatila
Plan de Arbitrios 1992
Total s 294, 026
Participaciones
S
Productos
SO(0'10)
ContribUCiones/
S 246 (0.1'10)

Impuestos
S 10,863 (3.7%)
..
Apro vechamientos
S 4,908 (L7'1o)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
23
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Tatatila
Plan de Arbitrios 1993
Total $ 506, 575.00
Participaciones
S 4 4 71
(9l98'!1o)
Pr-o duc t c s
SO (0'/0)
Contribuciones
$88
Otros Ingresos
S61(O.OW.)
Impuestos
S 22, 000
t
Aprovechamientos
S 7, 98.li (2%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
Derechos
$ 10,970 (2%)
,/
Tatatila
Plan de Arbitrios 1994
Total $ 769, 998.00
Contribuciones
P articipac io Des
S 663,998 (86'1.)
SO (0%)
P ro duelo s
SO(O%)
Otros Ingresos
S 0,651(6'10)
1mpuestos
S 34 .5.52 (.H/.)
!
Apro ve c ham le nte s
S 14.904 (2%)
'\
Derechos
S IO,887(W.)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.
24
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Tatatila
Aplicacin de Recursos 1993
Total $ 506, 575.00
Se rv icio s
B s ic o s
S,61,400{12%)
Gasto Corriente
S 104.404 (21%) __
Gas to Capital
SO (0%)
Deuda Pblica
S 0(0%)
Fuente: Direccin de Glosa, Legislatura Local.
Tatatila
Aplicacin de Recursos 1994
Total $ 769, 998.00
Servicio s
P ers ('1 nale s
S 122,022 (24%)
\
Obra P bhc a
s 218. 748
Obra Pblica
$ 283.354 (37%)
Servicios
Pers onales --------.
$ 200.244 (26%)
Deuda Pblica
$ 0(0%)

$ 6,900 (1%)
Servicios
Bs icos
$ 70,000 (9%)
Gasto Corriente
$ 209,500 (27%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.
25
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Inversin de Obras Pblicas Municipales
Fondos Municipales de Solidaridad
Municipio: Tatatila
Metas Inversin
Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total
Agua potable en zonas rurales Sistem 3 O 112, 311.00 0.00 112, 311.00
Caminos rurales Km II O 182,547.00 0.00 182,547.00
Conservacin Kms O 14 0.00 166, 822.00 166. 822.00
Construccin de calles Parque O I 0.00 28,290.00 28,290.00
Totales 14 15 294, 858.00 806,698.00 489,970.00
Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.
Inversin de Obras Pblicas Municipales
Obra Estatal Concertada
Municipio: Tatatila
Metas Inversin
Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total
Agua potable en zonas rurales Sistem 3 O 112,311.00 0.00 112,311.00
Caminos rurales Km 1I O 182,547.00 0.00 182,547.00
Conservacin Kms O 14 0.00 166, 822.00 166, 822.00
Construccin de calles Parque O I 0.00 28,290.00 28,290.00
Totales
14 15 294,858.00 806,698.00 489,970.00
Fuente: Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado.
26
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Xico
Plan de Arbitrios 1992
Total $ 724, 799.82
P artjc jpacione s
S 433.535.82
(60%)
~ c r e c h o s
S 52,433 (7
I
i
Aprovc:cham iento s
S 61.050(9%)
/
in pue s te s
S 147.11S (20%)
P ro dueto s
S 30.666 (4%)
Contribuciones
SO(0%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.
Xico
Plan de Arbitrios 1993
Total $ r: 317, 989.00
Contnbuciones
$0 (0%)
P artjcjpa cio ne s
s 880,200 (67%)
Productos
s 44,590 (3%) ---.
Impuestos
$ 239,992 (18%)
/
1
Aprovechamientos
$ 87,069 (7%)
Derechos
$ 66, 138 (5%)
Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.
27
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Xico
Plan de Arbitrios 1994
Total $ r: 900, 594.00
P artic ipa e io n e s
S 1,083,177(57%)
---
Otro s jng re s o s
S 156,759 (8%)
Productos
S 66,095 (4%)
/
Impuestos
$ 404,433 (21%)

~ Derechos
S 71,278 (4%)
Apro ve chamiento s
S 118,842 (6%)
Contribuciones
SO (0%)
Fuente: Direccin de Glosa, Legislatura Local.
Xico
Aplicacin de Recursos 1993
Total s t: 317, 989.00
Gasto e apita!
S 51,600 (4%)
\
Servicios Bsicos
S 160,500 (12%) --.,.
r
Servicios
Personales
S 540,131(41%)
\
Obra P bjic a
S 15l 150 (12".
Deuda Pblica
SO(0%)
Gasto Corriente
S 414,608 (31%)
Fuente: Direccin de Glosa, Legislatura Local.
cttmlG Uf DQCUiltNllc...
' ..... ' I 5 ~ 3
28
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Xico
Aplicacin de Recursos 1994
Total $ r: 900, 594.00-
r I
I!
I
i
s e rvic io s B s ic c s
s 290,250 (l.'i\)
..
Gasto Co rriente
s 484, .'i84 (26%)-.-...----..
Ga s ro Capital
S O (0%)
Deuda Pblica
So (0%)
r
Obra Pblica
$, 437,504 (23%)
S ervic 10 s
P e rs o na les
S 684.2.56 (36%)
/
Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.
Inversin de Obras Pblicas Municipales
Fondos Municipales de Solidaridad
Municipio: Xico
Metas Inversin
Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total
Adquisicin Lotes 2 2 14,870.00 23,070.00 37,940.00
Ampliacin Postes O 13 0.00 87,722.00 87,722.00
Anexo
Anexos 10 2 80,852.00 31,024.00 111,876.00
Apoyo a mujeres Taller 26 O 21 037.00 0.00 21,037.00
Apoyo a productores pesqueros y ae. Obras 1 1 0.00 18,998.00 18,998.00
Construccin Obras 12 7 171,616.00 358,558.00 530,174.00
Construccin en calles
M2
400 1,316 8,724.00 97,756.00 106,480.00
Empedrado de calles
M2
2,180 1,500 88,512.00 52,500.00 141,012.00
Fomento a la microempresa Obras 1 O 6,305.00 0.00 6,305.00
Guarniciones y banquetes
M2
400 O 15,330.00 0.00 15,330.00
Puentes peatonales Obras 1 O 2,968.00 0.00 2,968.00
Puentes vehiculares Mts 6 O 2,287.00 0.00 2,287.00
Rehabilitacin Sistem 8 13 83,899.00 406,666.00 490,565.00
Reparacin Lotes O 2 0.00 23,616.00 23,616.00
Urbana Colonia 1 O 3,600.00 0.00 3,600.00
Total 3,022 2,856 500,000.00 1'099,910.00 1'599,910.00
Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado,
29
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Inversin en Obras Pblicas Municipales
Obra Estatal Concertada
Municipio: Xico
Metas Inversin
Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total
Abasto y comercializacin Obra <, 2 O 17,890.00 0.00 17,890.00
Agua potable en zonas rurales Sistem I O 21,393.00 0.00 21,393.00
Alcantarillado en zonas urbanas Mts 2,810 O 48,421.00 0.00 48,421.00
Anexo Canch O 817 0.00 18,253.00 18,253.00
Construccin Salone O 21 0.00 40,205.00 40,205.00
Construccin de calles
M2
O 3,792 0.00 96,217.00 96,217.00
Empedrado de calles
M2
O 5,011 0.00 130,698.00 130,698.00
Infraestructura deportiva Mts 50 O 6,630.00 0.00 6,630.00
Infraestructura educativa preesc. Acula 1 O 11,146.00 0.00 11,146.00
Urbanizacin
M2
5,776 O 118,852.00 0.00 118,852.00
Totales 8,640 9,641 294, 858.00 285,373.00 509,705.00
Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.
30
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
BIBLIOGRAFA
Aguilar Villanueva, Luis F. "Estudio Introductorio", en El Estudio de las Polticas
Publicas, Porra, Mxico, 1992.
Cabrero, Enrique. "La nueva Gestin Municipal en Mxico", en Anlisis de
Experiencias innovadoras en Gobiernos Locales.
CONAPO. Indicadores socioeconomicos e Indice de Marginacin Municipal
1990. Mxico, 1993.
Martnez Cabaas, Gustavo. La Administracin Estatal y Municipal de Mxico,
INAP, 4
8
ed., Mxico, 1995.
Meja Lira, Jos. La Participacin Ciudadana en el Contexto de la Nueva
relacin Estado-Sociedad. CIDE. Mxico.
Merino, Mauricio. "En Busca de la Democracia", en La Participacin Ciudadana
en el Gobierno Local. COLMEX, Mxico.
Snchez Martnez, Luis Alberto. "Apuntes para el Estudio de las Tipologas
Municipales", en Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y
Municipal. Nms. 42, 43, 44. INAP.
Uvalle Berrones, Ricardo. "El Papel del Estado en los Procesos Actuales". en
Revista Gobiernos, Mxico, agosto-septiembre.
Ziccardi, Ma. Alicia. "El Municipio y sus Retos en la Transicin Democrtica", en
Memoria del Seminario Internacional: El Municipio y sus Retos en la
Transicin Democrtica. Mxico, 1995.
Ziccardi, Ma. Alicia. La Tarea de Gobernar: Las Ciudades y La Gobemabtlidad.
31
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
LOS PROBLEMAS DE DISEO DE POLTICAS PBLICAS EN
EL NIVEL MUNICIPAL
(El caso del municipio de Naucalpan de Jurez)
Rosaura Salgado San Juan
INTRODUCCIN
El presente trabajo incursiona en una temtica de crucial importancia en la
consideracin del diseo de polticas pblicas a nivel municipal; para tal efecto hemos
puesto como caso de estudio al municipio de Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico.
En esta nueva tendencia de los municipios, la planeacin del desarrollo constituye
un excelente apoyo para hacer ms gobernables las instancias de administracin locales,
sean stas metropolitanas, urbanas o rurales. Se puede decir que la planeacin local
constituye el mtodo para dar conduccin a la gestin municipal, por el perodo que
corresponde al ejercicio gubernamental de los propios presidentes municipales y
autoridades locales; as como el diseo de polticas pblicas, entendidas stas como el
instrumento para la accin, referidas en funcin de tcticas y estrategias del Estado
que, de acuerdo al inters general de la sociedad, elaboran planes y programas para
alcanzar los objetivos nacionales, estatales y locales.
En la primera parte se explica el entorno complejo de los municipios metropoIitanos
en los mbito mundial y regional, ya que para el caso de un municipio metropolitano el
diseo de las poIticas pblicas requiere de una idea precisa de cmo impactan en los
ambientes estatal y local las megatendencias: la globalizacin y la regionalizacin.
En la segunda parte se analiza el diseo de las polticas pblicas en el municipio
de Naucalpan, partiendo del proyecto de gobierno nacional, especialmente del PND
1995-2000, Ydel Plan Estatal 1993-1999, a los cuales deber ajustarse el Plan de
Desarrollo Municipal 1994-1996.
La tercera parte del presente trabajo seala la importancia de tomar en cuenta el
proyecto de gobierno estatal, con el propsito de precisar acciones por seguir en tres
aspectos fundamentales:
a) La calidad de vida, medio ambiente y desarrollo social; b) la generacin de los
servicios pblicos, y e) la promocin del desarrollo municipal.
Finalmente, la cuarta parte pretende mostrar el diseo de polticas pblicas, el
cual debe fundamentarse en un modelo sistmico que sea apropiado a la realidad
municipal; este modelo deber identificar las relaciones entre el medio natural y el
medio social y de cmo ser esta relacin a travs del trabajo, conocimiento y
33
E x pe r i e n e i a s de B u e n G o b i e r n o M un i e ip a /
tecnologa; y cuyos componentes sern a partir del medio ambiente local, las demandas
y recursos, procesamiento y transformacin, las polticas pblicas municipales, los
resultados y la retroalimentacin (ver anexo 2).
Este modelo tiene implcito un aspecto terico, que se deriva de hacer una
propuesta y una clara distincin entre lo que son diseo, formulacin, ejecucin y/o
seguimiento de polticas pblicas municipales con respectoa loque es el comportamiento
de la gestin de gobierno, entendiendo que poltica y desempeo son dos categoras
diferentes.
En el anexo 1 se presentan los criterios en la realidad estatal, para definir los
tipos de municipios que operan en las diferentes regiones; yen el anexo 2 se muestra
la propuesta de un modelo sistmico de las polticas pblicas municipales.
EL ENTORNO COMPLEJO DE LOS MUNICIPIOS METROPOLITANOS
1. El entorno mundial y regional
Para el diseo de las polticas pblicas de un municipio metropolitano, es necesario
tener una idea precisa de cmo impactan en los ambientes estatal y local las
megatendencias: la globalizacin y la regionalizacin, las cuales marcan tendencias
mundiales que sealan los comportamientos de la economa y flujos de capital, as
como los procesos de integracin econmica a escala mundial y regional.
Los actores principales en un proceso de desarrollo local son el gobierno y la
comunidad local, pero aqu habr que distinguir cul es el grado de intervencin y
control que el gobierno central puede y debe ejercer sobre la planeacin del desarrollo
en general. Esto incluye la planeacin y administracin del desarrollo local. A medida
que la nacin-estado se construye, y fortalece y a medida que el poder central se
ejerce cada vez con ms fuerza sobre sus alrededores, la necesidad de descentralizar
se hace ms evidente.
La descentralizacin puede enfocarse de varias maneras: a) descentralizacin,
b) delegacin a agencias semiautnomas o paraestatales, e) devolucin a los gobiernos
locales y d) transferencia de funciones.
En nuestro pas, el ms claro ejemplo de una descentralizacin regional es el
municipio, lo cual implica autonoma econmica y poltica; lo que falta es la voluntad
poltica para lograrlo. En el caso de municipios metropolitanos, es factor medular para
conseguir su desarrollo y cumplimiento de su objetivo, que es la prestacin de los
complejos "servicios pblicos".
Ante este panorama no hay que olvidar que existen alternativas de participacin,
de Organizaciones no Gubernamentales (ONG' s), que pueden coadyuvar a eliminar
la intervencin paternalista, de actuar para su propio desarrollo y de establecer como
34
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
grupos organizados y con su cuota de poder en el dilogo con los gobiernos locales.
Estas ONG's son importantes para los temas del desarrollo porque articulan y
multiplican la capacidad de individuos aislados y sin poder, y lenta pero gradualmente
aumentan su capacidad de negociacin como grupo.
Procurar que el nivel de vida de los seres humanos de una sociedad sea hoy igual
o mayor que al de ayer es el gran reto actual del municipio.
Mxico, con una poblacin mayor a los 90 millones de habitantes, enfrenta una
crisis econmica desde el 20 de diciembre de 1994, cuyas secuelas han significado
hasta el momento un costo social elevado en trminos de desempleo y contraccin en
los niveles de vida. Es borrosa la frontera entre los costos de la crisis y los del ajuste
para superarla. Est vigente un programa econmico que en estos trminos se
demuestra costoso, aunque se sostiene que se trata de costos transitorios porque la
crisis es, en s misma, transitoria. Sin embargo, los resultados del diagnstico revelan
que el fenmeno, lejos de tender a desaparecer, parece agravarse y perpetuarse.
El municipio de Naucalpan es el modelo clsico de la transicin del Mxico rural
al Mxico urbano. Considerado polo de desarrollo en la periferia metropolitana, en
slo 44 aos es uno de los municipios con mayor concentracin de poblacin (804,286
habitantes) con un crecimiento anual del 38% y la edad promedio apenas alcanza los
24 aos. Esta situacin plantea la necesidad de crear la infraestructura necesaria para
atender las demandas de la poblacin que ingresa al mercado laboral y que est a la
expectativa de mejores oportunidades en salud y educacin .
Naucalpan se ha considerado un municipio industrial; en l se asienta una de las
plantas industriales ms grandes del pas. Sin embargo, a ltimas fechas el sector
comercio y los servicios han adquirido un papel sobresaliente en la economa local, ya
que concentran el 60% de la poblacin ocupada, mientras que en la industria se ubica
e139%.
El crecimiento de Naucalpan ha rebasado todas las expectativas y previsiones,
lo que hace inoperantes los conceptos comerciales de la planeacin urbana. I El territorio
del municipio se urbaniz aceleradamente, la geografia accidentada no ha sido obstculo
para la proliferacin de asentamientos humanos, carentes en su mayora de los servicios
ms elementales. Esta es una de las razones para regular y dar forma planificada a
este desarrollo.
Determinada la poltica general y con la idea de enunciar un breve marco histrico
que sirva como referencia para el desarrollo del presente trabajo, a continuacin se
explicar de manera general en esta segunda parte qu es una poltica pblica,
empezando por delimitar la importancia de su estudio.
IPlan de Desarrollo Municipal 1994-1996, H. Ayuntamiento Constitucional de Naucalpan de Jurez, Estado
de Mxico, pgs. 20-21.
35
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
2. El entorno nacional
En el diseo de la poltica pblica de un municipio metropolitano' como Naucalpan,
se tiene que tomar en cuenta aspectos claves del proyecto de gobierno nacional, muy
especialmente el PND 1995-2000, que plantea lineamientos especficos, a los cuales
es necesario darles congruencia y aterrizarlos en el nivel local. Particularmente aspectos
de poltica macroeconmica que tienen relacin con la estrategia de desarrollo, de
cmo aumentar el PIB y mantener los niveles de ingreso, de incentivar y ampliar la
formacin de capital productivo social, y lo ms importante, de cmo estimular la
generacin de empleos.
El presidente municipal y sus expertos deben tomar en cuenta los aspectos
relevantes que tienen relacin con la desregulacin administrativa, el manejo
presupuestal y el equilibrio de las finanzas pblicas; el darle contenido en el nivel local
a lineamientos de fomento industrial; y el cmo promover la productividad y
competitividad, esto ltimo entendido como el fomento a la innovacin y calidad de los
servicios pblicos.
Esto exige una revisin del plan de desarrollo municipal, para darle un ajuste y
adecuarlo a las nuevas condiciones del proyecto de gobierno nacional.
Dentro de los planteamientos especficos que seala el PND 1995-2000 destaca
por su importancia el apartado referente al "Nuevo Federalismo", el cual seala: "El
reconocimiento de los espacios de autonoma de las comunidades polticas y del respeto
a los universos de competencia de cada uno de los rdenes gubernamentales, a fin de
articular, armnica y eficazmente, la soberana de los estados y la libertad de los
municipios".'
Contempla adems una profunda redistribucin de competencia de autoridad,
responsabilidades y recursos del gobierno federal en los dos mbitos de gobierno
estatal y municipal. Reconociendo la plena soberana de las entidades federativas y la
libertad municipal, descentralizar las funciones, recursos fiscales y programas pblicos
hacia los estados y municipios, con criterios de eficacia y equidad. Se propone un
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para otorgar mayores ingresos y atribuciones
de gasto a las entidades federativas, y reforzar el apoyo a las zonas ms atrasadas o
de menores recursos, para el surgimiento de nuevos polos de desarrollo. Dentro del
2La clasificacin de un municipio metropolitano es con base en el texto La Administracin Estatal y
Municipal de Mxico, cuyo autor es Gustavo Martlnez Cabaas, editado por el JNAP-CONACYT, julio de
1985, Mxico D.F. Pgs. 227, 228; asl como tambin en el texto Desarrollo, Administracin y Planeacin
Municipal: la experiencia del Estado de Mxico, Julin Salazar y otros, ed. UAEM, UAM, JAPEM. 1990,
Toluca, Mx. Cuadro No. 14, pg. 157, el cual se incluye en los anexos del presente trabajo como el cuadro
~ ~ ~ . de Nacional de Desarrollo 1995-2000, Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, mayo de 1995, pgs.
59, 60 y 61, Mxico, 1995.
36
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
nuevo federalismo se reconoce la diversidad municipal del pas y la necesidad de
promover al municipio como espacio de gobierno, vinculado a las necesidades bsicas
de la poblacin como representante de las comunidades y con capacidad para participar
ms activamente en la definicin de los programas.
La participacin municipal en el desarrollo ser fundamental para la preparacin
de planes y programas sectoriales y regionales. Finalmente, es importante sealar que
el PND 1995-2000 abre el debate para analizar con profundidad el perodo constitucional
de los ayuntamientos, que actualmente es de 3 aos, los cuales han sido insuficientes
para dar un cabal cumplimiento a planes y programas y su continuidad a corto, mediano
y largo plazos, obstaculizando en muchos de los casos la eficiente y eficaz prestacin
de los servicios pblicos.
Los lineamientos especficos que el PND contempla son: redistribucin de
competencias, vida municipal, participacin municipal en el desarrollo, periodo
constitucional de los ayuntamientos, municipios indgenas y coordinacin fiscal; estos
sern puntos a tomar en cuenta para la reorientacin de polticas pblicas, tanto en el
plan estatal como en el plan municipal de desarrollo, para darle su justa proyeccin
nacional.
Estos ajustes debern partir de los planteamientos ya mencionados en el PND
1995-2000, Ylos que se encuentran enmarcados en el plan estatal, entre los que destacan:
las finanzas municipales, la administracinmunicipal, planeacin urbana y las diferencias
sustanciales entre los municipios del Estado de Mxico (urbanos y rurales).'
3. El entorno estatal
En el diseo de las polticas pblicas locales es fundamental tomar en cuenta el
proyecto de gobierno estatal, a fin de precisar las acciones por seguir en tres aspectos
fundamentales, que son:
a) La calidad de vida, medio ambiente y desarrollo social
b) La generacin de los servicios pblicos municipales, y
e) La promocin del desarrollo econmico municipal
Estas tres acciones que dan sentido y contenido a las funciones del gobierno
municipal, necesariamente deben tener un grado de congruencia con lo que plantea el
plan de desarrollo estatal, el cual tambin tendr que ajustarse al plan nacional; sin
embargo, el actual plan estatal contiene una estrategia de desarrollo en tres reas:
poltica, econmica y social, de donde se desprenden los programas, objetivos y lneas
4
Plan
de Desarrollo del Estado de Mxico 1993-1999, Gobierno" del Estado de Mxico, Toluca, Mxico.
diciembre de 1993, pgs. IV-7 y V-g.
37
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
de accin que el actual plan de desarrol1o municipal de Naucalpan est l1evando a
cabo; tambin es importante sealar que dentro del diseo de polticas pblicas se
tiene que contemplar lo difcil que resulta la interpretacin de una compleja situacin
social y ver el impacto de una poltica pblica sobre ella.
Esto implica realizar un gran esfuerzo predictivo de lo que va a suceder sobre la
poblacin. Ah radica muchas veces la importancia de su estudio.
Las razones principales de su estudio pueden ser de tres tipos: razonescientficas,
profesionales y polticas.
Las razones cientficas son las que buscan entender las causas y las
consecuencias de la aplicacin de una poltica en funcin del entorno social; las
razones profesionales buscanencontrarsolucionesprcticasa los problemasde
la sociedad; en cambio, las razones polticas van encaminadas a atender lo
verdaderamente relevantey trascendente.
Las polticaspblicas, comoun procesode anlisis,nos enseana entender,
enprimerlugar, cundoesfactible queel propio gobierno asumaunapolticapblica,
ya que en ocasiones no es conveniente; tambin nos ensean a omitir, a definir
tcticas y estrategias, y de esta manera comprender cules son las "causas" o
"determinantes" quellevana formular unapolticapblica
Es necesarioexplicar alapoblacinlosmotivos quellevanal gobiernomunicipal
a tomar dichas acciones, as como las consecuencias de los "impactos" de la
aplicacin deunapolticapblica, susefectossobrelascondiciones econmicas de
lasociedad, el medioambiente, laeducacin, lasalud,laseguridad, el transporte, el
desarrollo urbano, la vivienda, los serviciospblicos, etc. En concreto, sepuede
sealar que una poltica pblica es un instrumentopara la accin(entendidasta
como la tcticay laestrategia)del gobierno,que de acuerdoconel intersgeneral
de la sociedadpreparaplanesyprogramas paraalcanzarlosobjetivosregionales y
locales.
Algunosautoreshanestablecido unatipologaparalaspolticaspblicas, que
son principios bsicos que debern tener para su funcionamiento: reguladora,
distributiva, redistributiva, capitalizabley tica. Enel casoregulador sedebemedir,
concertar, ajustar acciones, intereses y conductas de la sociedad y de los que
participan; mediante la distributiva se deber repartir los bienes y servicios a la
poblacin;la redistributivatendrque repartiry dividirlos bienesy serviciosen la
comunidad; lacapitalizable deberredituar, produciryrendir beneficios alasociedad,
la que se traduce en obtener el mximo de beneficios al menor costo posible; y
finalmente latica,enlaquedebeprevalecer lamoraly lahonradez: laaplicacin de
loscuatroprincipios anteriores implicaunacorrectaprcticaocriterio al desarrollar
yaplicarunapolticapblica.
38
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Dentrode las estrategiasde desarrollo, el planestatal contemplael contexto
internacional y nacional; el primero derivado de la creciente tendencia hacia la
globalizacin de laeconoma. Las economasnacionales hanidoconformando un
solo sistema econmico mundial; se mencionatambin la formacinde grandes
bloques regionales -laComunidadEuropea, laCuencadelPacfico, Norteamrica,
etc.-, generando la interdependencia entre las naciones. Seala el plan que el
TLC,noes ens mismouna solucin absoluta; sibienaliviar engradosustancial la
restriccinde recursosfinancieros parael desarrollo del pas, tambindemandar
esfuerzos en materia de competencia. El aumento de la productividad deber
realizarse con base en normas ecolgicas ms estrictas y una vigilancia en el
cumplimiento de lalegislacin laboral enMxico. Enel mbito nacional, comoenla
entidad, la transformacin del aparatoproductivoha tenido consecuencias en lo
social. El ajuste econmico de diez aos ha repercutido en el deterioro de las
condiciones de vidade lapoblacin, disminuy suingreso real,el empleosevolvi
anmsescasoen relacinconla dinmicademogrficay se acumularon rezagos
en la provisindeserviciospblicos.
Derivado deloanterior, laestrategiadedesarrollo del Estado deMxico deber
estar preparada para apoyar el proceso de expansin de los sectores y regiones,
conlaresponsabilidaddedefinir, apartirdeldiagnsticodelasituacinyperspectivas
del Estadoyde las demandasde lasociedad, losobjetivos enmateriade desarrollo,
las lneasrectorasde la accincolectivay las prioridades.
Laejecucin delaestrategia, de acuerdo conel planestatal, despus deconocer
los retos y los avances, implica definir los objetivos, a partir de los cuales se
determinan las principales acciones y las estrategias que son: retos poltico,
econmico y social.
4. El entorno y la realidad municipal
El diseodepolticaspblicasmunicipales debefundamentarse enunmodelo
sistmico apropiadoa larealidad local, stedebeidentificar lasrelaciones queexisten
entreel medio natural y el medio social municipal, de cmo se da esta relacina
travs deltrabajo, conocimiento y tecnologa. Esteaspectogeneral nosllevaaanalizar
lasrelaciones quedan sentidoy contenidoa las funciones del gobiernomunicipal,
que sonlas polticas pblicas armonizadascon la acciny serviciosofrecidosa la
ciudadana. Enel diseo de laspolticas pblicas no existenmodelosni frmulas
pre-establecidos, siemprehaydiferentes caminosparaempezarlos; sinembargo, es
39
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
necesario hacerlo segn nuestras propias opciones. Un modelo se puede definir
como "una simple representacin de la realidad". Por lo cual se sugieren los siguientes
aspectos:
Sencillo, ordenado y claro, para entender sus funciones y relaciones
Identificar los aspectos significativos y relevantes de los problemas
Fijar una congruencia entre las partes que lo componen
Directo, considerar que cada fenmeno sea objetivo, operable, medible y
verificable
Sugerir explicaciones y predecir posibles consecuencias
Representativo de la sociedad, que sea democrtico
Con base al esquema terico presentado, se proceder en esta ltima parte del
trabajo a considerar el diseo de polticas pblicas para el caso del municipio de
Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico.
En primer lugar hay que tomar en cuenta los programas, objetivos y lneas de
accin, mismos que se encuentran ya contenidos en el plan de desarrollo municipal,
enmarcados dentro de lo que se ha llamado retos poltico, econmico y social.
El reto poltico contiene siete programas: apoyo al proceso electoral y libertad
de expresin; administracin, desarrollo de personal y hacienda pblica; seguridad
pblica y trnsito; revisin y actualizacin de reglamentos; derechos humanos;
proteccin civil y participacin ciudadana, y fortalecimiento comunitario. El reto
econmico contempla diez programas: fomento agrcola, desarrollo de la ganadera,
desarrollo forestal, promocin acucola, apoyo al desarrollo industrial, promocin y
apoyo a las actividades artesanales, apoyo al desarrollo comercial, fomento al turismo;
modernizacin de las comunicaciones, carreteras, caminos y modernizacin del
transporte. Finalmente, el reto social contiene 18programas prioritarios: educacin,
cultura,empleo, agua potable,drenajey alcantarillado, vivienda, saludpblicay seguridad
social, preservacin y restauracin del medio ambiente, parques yjardnes, limpia y
disposicin de desechos slidos, alumbrado pblico yelectrificacin, regulacin, uso y
destino del suelo, embellecimiento y conservacin de los poblados y centros urbanos,
obras pblicas y panteones, desarrollo urbano, regularizacin de la tenencia de la
tierra, deporte y recreacin, asistencia social y atencin a grupos tnicos.
En este contexto tambin se recogen las demandas de campaa, que el propio
plan de desarrollo municipal desglosa de la siguiente manera: se recibieron 12,621
demandas, las cuales se aglutinan en cuatro grupos:
En el primer grupo destacan las demandas relacionadas con cuatro problemas:
seguridad pblica, disposicin de desechos slidos, alumbrado pblicoy pavimentacin,
los cuales concentran el 42% del total de las demandas.
40
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
El segundo grupo, constituido por aspectos relativos a cinco problemas: agua
potable, educacin, transporte y comunicacin, deporte, administracin y gestin, que
representan otro 27%. Y el grupo tres incluye cinco programas: caminos, drenaje,
vivienda, salud y abasto, y representan el 16% de las demandas.
Las demandas ciudadanas captadas en estas tres instancias fueron recogidas y
formuladas como prioridades dentro del plan municipal de desarrollo en su captulo
VI: objetivos, programas y metas.
Como lo hemos sealado en renglones anteriores, el diseo de polticas pblicas
municipales debe fundamentarse en un modelo sistmico, el cual debe construirse a
partir de los componentes siguientes:
a) El ambiente local. Constituye el medio en donde se desarrolla la actividad
del gobierno y sta se confronta con las actividades que realiza la sociedad local
b) Las demandas y los recursos. Corresponde a las demandas de la poblacin
y los recursos de que dispone el municipio, los cuales deben compatibilizarse a travs
de las polticas pblicas locales
e) Procesamiento y transformacin. Corresponde a la parte operativa y de
procesamiento de las demandas y recursos, mediante la formulacin y ejecucin de
laspolticas pblicas locales; as como la organizacin y conformacin de lasestructuras
formales, las normas y procedimientos del gobierno municipal.
d) Las polticas pblicas municipales. Deben definirse en funcin de los
objetivos, metas y esquemas de prioridades fijados por el plan de desarrollo municipal.
El sustento de las mismas lo da el proyecto de gobierno que postul en su campaa
electoral el presidente municipal.
e) Los resultados. Los resultados de las polticas pblicas municipales deben
medirse tal cual, en la realidad debern presentarse al pblico o poblacin local.
t) La retroalimentacin. Corresponde al proceso de seguimiento (control y
evaluacin) que se realice para hacer modificaciones y corregir errores, surgidos de
la ejecucin de las polticas pblicas municipales. La retroalimentacin es el proceso
sustantivo que toma en cuenta la ejecucin y los resultados de las polticas en el
contexto socioeconmico local: cmo impactan en el entorno y cmo se trasmite de
vuelta el proceso de conversin de las mismas, en forma de nuevas demandas y
requerimientos de recursos.
41
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Lo que se plantea con este modelo sistmico, es todo un marco conceptual y
representa un desafo para un gobierno metropolitano, que busca innovar en materia
de gestin y ejercicio del poder local. Este modelo tiene implcito un aspecto terico
interesante, derivado de su propuesta de hacer una clara distincin entre lo que son
diseo, formulacin, ejecucin y seguimiento de polticas pblicas municipales, con
respecto a lo que es comportamiento de la gestin de gobierno, entendiendo que poltica
y desempeo son dos categoras diferentes.
Este esquema preliminar, sobre diseo de polticas pblicas a nivel municipal,
permitir tener una visin de la complejidad del tema y su importancia para un mejor
gobierno del municipio metropolitano.'
A MODO DE CONCLUSiN
Han transcurrido ms de diez aos desde que se introdujeron reformas legales
para trasladar competencias del gobierno federal a los gobiernos estatal y municipal.
Tales reformas incluyen la planeacin y administracin del territorio, el suministro de
servicios bsicos (agua potable y alcantarillado, recoleccin de basura, seguridad pblica
y trnsito) y la capacidad de recaudar recursos propios (impuesto predial y de traslacin
de dominio, entre otros).
Sin embargo, los balances sobre esta desconcentracin administrativa han sido
desiguales. En los 31 estados y en los 2,395 municipios es posible encontrar diferentes
grados de avance en su capacidad para cumplir las competencias que les otorga la
ley.
Para el diseo de las polticas pblicas, sobre todo en municipios metropolitanos,
es necesario ver el impacto en los ambientes estatal y local, sobre todo en lo referente
a las megatendencias (globalizacin y regionalizacin).
El municipio de Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico, es el modelo clsico de
la transicin del Mxico rural al Mxico urbano, que requiere de estudio, anlisis y
regulacin para dar forma planificada a su desarrollo.
El presidente municipal y sus expertos debern considerar los aspectos ms
relevantes del manejo presupuestal y el equilibrio de las finanzas pblicas, dar los
lineamientos en el fomento industrial y promover la productividad y competitividad;
entendiendo esto como el fomento a la innovacin y calidad de los servicios pblicos.
El diseo de polticas pblicas deber sustentarse en un modelo sistmico acorde
a la realidad municipal, de cmo debe darse esta relacin a travs del trabajo, el
conocimiento y la tecnologa.
Debemos entender que el trmino polticas pblicas representa un instrumento
prospectivo que significa una ciencia de la accin y conduce a tener un panorama
amplio del entorno social y las varias alternativas relacionadas entre s.
5Ver anexos, Cuadro No. 2.
42
ANEXO
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
ANEXO 1
El Cuadro muestra los tres criterios utilizados en la realidad estatal para definir
los tipos de municipios que operan en las diferentes regiones.
Anlisis de los criterios para determinar las tipologas.
Estos criterios son muy generales y sealan un perfil de los mUnICIpIOS
metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales. Para el caso del Estado de Mxico,
habra que pensar en simplificar estos criterios y tomar nicamente tres variables
claves y relacionarlas entre s. Estas variables seran:
i) Poblacin
ii) Presupuesto
iii) Superficie territorial
variable demogrfica
variable financiera
variable geogrfica
Estas tres variables, al relacionarlas, proporcionaran el presupuesto per cpita
y el nmero de habitantes por Km
2
para cada municipio. Otra solucin puede ser el
adoptar nuevos criterios, combinando los ya utilizados en el estado en el sentido de
mantener la tipologa ya establecida, conservando nicamente la de los semi-urbanos
y no tomando en cuenta el criterio que define a estos municipios como en transicin, lo
cual confunde y no es preciso. Habra que buscar nuevos perfiles, mediante la
introduccin de ms variables mencionadas ---demogrfica, financiera y geogrfica-
y con ellas construir una matriz ms simplificada, como la que se presenta en el anexo
1 y 2.
44
.:,.
v.
Criterios utilizados en el Estado de Mxico para definir las caractersticas o tipos de municipios (1981-1989)
~
p--
Actividad econmica Educadn "Ilpos de comunidades o Servidos PUbllcos Monto de
S"""
Comunlcadones Observaciones
..:=:.
asentamientos humanos presupuestos y Trensperte
(mies de pesos)
Semiurbanos entre 30,000 y 59,439 Comercio, Instituciones de nivel Pueblos, colonias, Servicios bsicos De 50,000 a Clnicas, Servicios en
oen Insdustria pequea bsico a nivel tcnico ejidos en la cabecera y 119,000 Hospitales la cabecera y
transicin Turismo (en menor grado) algunas en algunas
Agricultura comunidades comunidades
Ganadera
Entre 30,000 y Agricultura Escuela primaria y Una comunidad Agua potable, De 300 a
60,000 Ganadera secundaria importante y alumbrado, 2,000
Pesca, Minera pequeos poblados drenaje, rastro,
Comercio. Pequea limpia en la
Industria cabecera
Entre 50,000 y Economa en Preescolar Crecimiento Servicios en la Entre
100,000 transicin de lo rural a Primaria Secundaria demogrfico en la totalidad de la 500,000 y
urbano. Preparatoria cabecera cabecera 1,000,000
Agricultura y Escuela Tcnica municipal. municipal.
temporal. Industria Normales Equilibrio esttico Equilibrio
creciente, Comercio. en otros. Centro de esttico en otros
Turismo. Ganadera la poblacin centros de la
Silvicultura. Pesca poblacin
Rurales Tipo "A" entre 20,000 Comercio. Turismo Instituciones de nivel Pueblos. Servicios bsicos Entre 20,000 Sanatorios. Servicios en
Y29,999 Agricultura. bsico y medio Rancheras. en la cabecera a 49,000 Casas de la cabecera y
Ganadera Ejidos. municipal Salud. en algunas
Comunidades Consultorios comunidades
agrarias.
Tipo "B" entre 10,000 Agricultura. Instituciones de nivel Pueblos. Servicios bsicos Entre 10,000 Casas de Servicios en
y 19,999 Ganadera. Comercio. bsico a nivel medio Rancherias. en la cabecera a 19,000 Salud. la cabecera y
Turismo muy poco Ejidos. Consultorios en algunas
Dispensarios. comunidades
Tipo "C" 10,000 Agricultura. Instituciones de nivel Pueblos. Pequeas Servicios bsicos Menor de Casas de Servicios en
Ganadera. bsico a nivel medio comunidades en la cabecera 10,000 Salud la cabecera
Principalmente dispersas. Consultorios
turismo y comercio Rancheras
muv poco aisladas
Menor de 30,000 Agricultura Escuelas Primarias Pequeos Agua potable y Menos de
Ganadera. Pesca. poblados dispersos alumbrado en la 300
Minera cabecera
Metropolitanos Ms de 400,000 Servicios (Comercio) Instituciones de Ciudad. Colonias Todos los Mayor de Todos los Todos los
Industria. Turismos enseanza de nivel Fraccionamientos servicios pblicos 500,000 servicios servicios
Agricultura (Baja bsico hasta los mdicos necesarios
I produccin) superiores
M
><
'"t::l
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n
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""
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C)-
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l:l
ro
....
:::
o
t>'l
:-c
"\:l
ro
....
ro
:::
~
l:l
'"
Cuadro 1 (cont.),
Ms de 300,000 Comercio. Industria. Universidades. Grandes Todos los Ms de No considera la
Turismo. Agricultura Postgrados. concentraciones servicios pblicos 15,000 parte de la salud,
y Ganadera Bibliotecas, etc. de asentamientos comunicaciones y
tecnificada humanos y transporte
poblaciones
importantes
No tiene criterio
No se tiene una
explicacindel cambio
de criterio en la
Secretaria de
Administracin del
Gobierno del Estado
de Mxicoen 1988
Urbanos Entre 60,000 y Comercio. Industria. Nivel bsico hasta Colonias. Todos los De Todos los Todos los
300,000 Turismo. Agricultura educacin tcnica Fraccionamientos. servicios pblicos 200,000 a servicios servicios
Pueblos. Ejidos en la cabecera y 499,000 mdicos necesarios
en algunas
localidades
Entre 60,000 y Industria. Comercio. Escuelas tcnicas. Ms de 2 Todos los De 2,000 No se considera la
300,000 Turismo. Agricultura. Preparatorias. comunidades servicios pblicos a 15,000 parte de salud.
Ganadera tecnificada Universidades. importantes y en la cabecera y comunicaciones y
Bibliotecas poblados regulares en algunas transportes
poblaciones
Mayor de 100,000 Industria. Comercio. Instituciones educativas Crecimiento Servicio en todos Ms de No se considera la
Turismo. Agricultura de todos los niveles: demogrfico los municipios 100,000 parte de salud,
Ganaderiatecnificada bsico, medio bsico, acelerado. Gran aunque irregular en comunicaciones y
medio superior, concentracin algunospoblados transportes
superior., posgrado, y poblacional. Polos
escuela tcnica. Museos deatraccin
y Bibliotecas
Menos de 50,000 Agricultura. Ganaderia. Escuelas primarias y Baja densidad de Servicios en la Entre
Pesca. Silvicultura. secundarias poblacin. cabecera municipal 300,000 y
Mineria. Comercio. Dispersin (deficientes e 500,000
Turismo poblacional. irregulares)
Poblacin rural
mavoria
Fuente: Salazar Medina, Julian; Saamuel Espejel y Luis Inostroza F. Desarrollo, Administracin y Planeacin Municipal: La experiencia del Estado de Mxico.
UAEM, UAM, IAPEM, primera edicin, diciembre de 1990. Toluca, Mxico.
a) Criterio de la Secretaria de Administracin. Gobierno del Estado de Mxico 1984.
b) Criterio del Lic. Ignacio Pichardo Pagaza. Introduccin a la Administracin Pblica en Mxico. 1984.
c) Criterio de la Secretaria de Administracin. Direccin de Organizacin y Documentacin. Gobierno del Estado de Mxico. 1988.
(*) Variable usada por la Direccin de Organizacin y Documentacin. 1988.
(**) Criterio usado por la Secretara de Administracin. Tipifica a los municipios rurales, 1984.
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Combinacin de criterios para definir las caractersticas y tipos de municipios del Estado de Mxico
Caracteri_ PolIlad6n Actividades Educacin Tipos de Servidos Pblicos MagDitud del Salud Comunlcadones y
T....... No. de HabltaDtes econmicas ComUJlidades presupuesto transporte
MUDIdp .... anual (mlUones
pesos 1989)
Metropolitanos Ms de 400,000 Industrial Escuelas Ciudad Todos los servicios Ms de 20,000 Todos los Todos los servicios
Servicios Preescolar Colonias pblicos en zonas servicios mdicos en centros, ciudad y
Comercio Primaras habitadas por en todas las zonas zonas residenciales
Agricultura (baja Secundarias Zonas residenciales familias de altos de familias de de alto ingreso
produccin) Tcnicas Fraccionamientos ingresos altos ingresos
Preparatorias Colonias populares Insuficiencia en las
Universidades Asentamientos Insuficiencias en Insuficiencias en colonias populares y
Inst. de Capacitacin irregulares colonias populares y colonias asentamientos
Posgrados asentamientos populares y irregulares
Museos irregulares asentamientos
Casas de Cultura irregulares
Bibliotecas
Urbanos De 60,000 a Industria Nivel bsico Ciudad Servicios pblicos De 19,999 a Todos los Todos los servicios
399,000 Servicios Nivel medio Colonias en centro, ciudad y 6,000 servicios mdicos en centro ciudad y
Turismo Nivel medio superior Zonas residenciales algunas localidades en centro ciudad y algunas localidades
Agricultura en Bibliotecas Fraccionamientos importantes algunas importantes
diversas localidades Casas de cultura Colonias populares. localidades
Asentamientos Insuficiencias en importantes Insuticiencias serias
irregulares colonias populares Insuficiencias en en colonias
Planteles de educacin Pueblos Asentamientos colonias populares
superior (limitados) Localidades irregulares populares Asentamientos
Pueblos y Asentamientos irregulares
localidades irregulares Pueblos y
Pueblos y localidades
localidades
Semiurbanos De 30,000 a Industria mediana y Nivel bsico Ciudad pequea Servicios bsicos en De 5,999 a Hospitales Servicios en la
59,999 pequea Nivel medio Colonias cabecera y algunas 1,200 Clnicas cabecera y algunas
Servicios Nivel medio superior Fraccionamientos localidades Sanatorios comunidades
Turismo (limitados) Pueblos Insuficiencias en Consultorios Insuficiencias en
Agricultura Casas de cultura Asentamientos asentamientos pueblos y
Ganadera Bibliotecas pequeas irregulares irregulares localidades
Barrios v eiidos Barrios v eiidos
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Cuadro 2 (cont.)
Rurales De 29,999 a Microindustrias Nivel bsico Pueblos Servicios bsicos De 1,999 a 889 Casas de salud Servicios en la
2,300 familiares Colonias con limitaciones en Consultorios cabecera
Talleres Nivel medio Rancheras cabecera Dispensarios Insuficiencias
Turismo en pequea Nivel medio superior Ejidos Insuficiencias en serias en
escala muy limitado colonias comunidades y
Agricultura Casas de cultura Comunidades comunidades y localidades
Ganadera Bibliotecas pequeas agrarias localidades aisladas aisladas
Acuaeultura Pequeas
Silvicultura comunidades
Minera dispersas
Fuente: Salazar Medina, Julin; Samuel Espejel y Luis Inostroza F. Desarrollo, Administracin y Planeacin Municipal: La experiencia del Estado de Mxico.
UAEM, UAM, IAPEM, primera edicin, diciembre de 1990, Toluca, Mxico.
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Modelo Sistmico de las Polticas Pblicas Municipales
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El medio am biente local
Procesamiento y transformacin
Proceso de seguimiento que se hace para hacer modificaciones y corregir errores que
surgen de la ejecucin de las politicas pblicas municipales es el proceso sustantivo
que toma en cuenta la ejecucin y los resultados de las polticas
Las demandas y recursos
Demandas de la poblacin y
recursos del municipio
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Deben medirse tal cual y
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Los resultados
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Las polticas pblicas municipales


Deben definirse en funcin de los objetivos,
metas y esquemas de prioridades fijadas en
el plan de desarrollo municipal.
Parte operativa y de procesamiento de las
demandas y recursos mediante la
formulacin y ejecucin de las polticas
pblcas locales.
La retroalimentacin
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donde se
la actividad del
Ambiente
desarrolla
gobierno
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
BIBLIOGRAFA
Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las polticas pblicas. Porra Eds., Colee.
Antologas, Mxico, 1992.
Cernea, Michel. "Organizaciones no gubernamentales y desarrollo local", en
Documentos para la Discusin del Banco Mundial. Washington, D C.
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INAP-CONACYT, Mxico, 1985.
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de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, mayo-agosto, 1987.
Salazar Medina, Julian; Espejel, Samuel e Inostroza F., Luis. Desarrollo:
Administracin y Planeacin Municipal: La experiencia del Estado de Mxico.
UAEM, UAM, IAPEM, Toluca, Mxico, 1990.
Uvalle Herrones, Ricardo. Los nuevos derroteros de la vida estatal. IAPEM, Mxico,
1994.
50
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
ANLISIS DEL ASPECTO POLTICO DEL AYUNTAMIENTO DE
CIUDAD GUZMN, JALISCO. 1992-1995
Daniel Robles Torres
PRLOGO
Este ensayo no pretende ser exhaustivo ni mucho menos una investigacin a
profundidad, sino un anlisis somero de lo que en materia poltica hay que destacar de
la buena administracin pblica del Ing. Alberto Crdenas Jimnez. Tomando en
consideracin un punto de vista muy particular de lo bueno que logr hacer en el
municipio a base de no pocas dificultades, personalizadas por los grupos tradicionales
de poder e incluso por su propia gente de cabildo. Mxico, y en especial Jalisco, se
encuentran en la ya tan trajeada y mencionada "transicin a la democracia", pero lo
que ya no es tan fcil decir es cundo va a terminar. El tiempo se est agotando y se
puede ver que la gente empieza a dar sntomas de una nueva cultura poltica, ya no de
paternalismo o de c1ientelismo, sino de exigencia de sus derechos y la bsqueda de
espacios de participacin poltica ms abiertos y cercanos a las decisiones.
Animado con esa inquietud va encaminado el siguiente trabajo, para hacer cada
da ms conscientes a los prximos gobernantes de lo que el Ing. Alberto Crdenas
Jimnez consideraba nuestra meta: "No es gobernar para con el Pueblo, queremos
gobernar con l", a travs de no confundir "tomar mi parte, idea obsoleta de la poltica,
a poner mi parte, accin que habr de perdurar el buen destino de nuestro pueblo".
INTRODUCCiN
El presente anlisis est enfocado al aspecto poltico de la administracin municipal
del Ayuntamiento de Ciudad Guzmn, durante el periodo comprendido entre el31 de
marzo de 1992 hasta el 15 de abril de 1995. Para aclarar posibles confusiones, se
entender por aspecto poltico, el gobernar mediante consensos en latoma de decisiones
y, siguiendo a Norbert Lechner, se entender por poltica democrtica "no slo con
quin y cmo se decide, sino igualmente con la forma en que est organizada
determinada sociedad y la forma con que concebimos y percibimos la intervencin
poltica en la vida social" ( Revista Nexos, diciembre de 1995, pg. 63 ). El trabajo
pretende hacer un balance sobre cuatro ejes temticos:
a) Anlisis de la relacin intergubernamental del presidente municipal con el
presidente de la Repblica y el gobernador del Estado, as como del Congreso
local.
b) Anlisis de las relaciones de poder entre el gobierno municipal y los grupos
de poder del municipio, sobre todo los sectores corporativos del PR!.
51
Experiencias de Buen Gobierno M'u n i c i p a l
e) Anlisis de las relaciones del gobierno municipal con la ciudadania, la vieja y
la nueva cultura poltica.
d) Anlisis de los criterios para determinar a los miembros de los directores de
dependencias municipales.
ANTECEDENTES
Es necesario hacer una presentacin del contexto poltico el) el cual tom posesin
el presidente municipal de Ciudad Guzmn del periodo analizado. De manera breve
diremos que es cabecera distrital del X distrito, que abarca 16 municipios, distribuidos
en 400 kilmetros a la redonda, teniendo su influencia en la zona denominada sur del
estado, importante tanto por su actividad comercial como por sus servicios.
Desde de la fundacin del PRI, se han dado una red de instituciones y reglas no
escritas entre los actores que conforman las lites polticas de ese municipio, agrupados
en sectores del PRI: tales son los casos de las familias Roln, los Pinto y los Galvn.
Dichas lites se rolaban el poder en tumo, tanto la presidencia municipal como el de la
diputacin, poder que les beneficiaba en el enriquecimiento personal y de sus negocios.
Esto no descarta la posibilidad de que desde "afuera" impusieran a candidatos con
poca presencia y con ello poca influencia de los grupos de poder municipales. Se dice
que en el periodo del Lic. Carlos Pez Stille ( 1980-1982) se realiz un trabajo eficiente
y honesto, reconocido por muchos de sus pobladores, en los renglones de obra pblica
y seguridad; pero muchas de sus acciones eran cuestionadas por las lites locales por
no darles prebendas. A tal grado era su enojo, que al siguiente periodo abandonaron
obras como el kiosco de la plaza central y destruyeron la placa conmemorativa en
donde se hacia alusin a su nombre, desaparecieron al grupo de bomberos voluntarios
creado por el Lic. Pez, descuidaron adems el funcionamiento del hospital civil que
l mismo haba equipado, entre otras acciones tendientes a borrar su obra.
Sin embargo, durante dichos periodos el PRI mantena su ventaja y su carcter
de partido casi nico en el mbito electoral. Es a partir del sismo de 1985 que se
empieza a dar un giro en las relaciones entre gobierno y sociedad, ya que el robo, por
parte de las autoridades municipales, de las donaciones a los damnificados provoc un
debilitamiento de los actores, mecanismos y bondades que imperaban en ese municipio.
En contraparte, el Partido Accin Nacional empezaba a engrosar sus filas con gente
nueva, ya que desde 1945 hasta 1970 haba 5 militantes con poca actividad, que adems
sufran hostigamiento e incluso la crcel. Segn sus propios datos, el PAN gan el
municipio en las elecciones de 1970, pero no se le reconoci el triunfo. De igual
manera sucedi en 1980 y 1988, cuando cre una estructura partidista nueva y se
convirti en la opcinpoltica para los descontentos ciudadanos, que buscaban la manera
de dar un voto de castigo. Aun cuando en 1991 el PAN demostr el fraude electoral
52
Experiencias de Buen Gobierno lvfunicipal
con las actas de casillas, pues resultaron ms votos que electores en las elecciones
federales, el Consejo Electoral, en manos de los supuestos diputados federales,
rechazaron la pruebas, dando as un triunfo inmerecido al candidato impuesto por el
PRI y con un divisionismo entre los compaeros de ese partido. Con este marco
previo, el PAN impulsa la candidatura del Ing. Alberto Crdenas Jimnez, presentndolo
como un joven preparado y con una trayectoria limpia y honesta. El partido, por su
parte, implement un operativo de vigilancia del voto afuera de cada casilla. El triunfo
del PAN se debi a la gran inconformidad de la gente y al divisionismo al interior del
PRI por los candidatos impuestos. Es de hacer notar que el PAN gan con 14, 313
votos mientras que el PRI obtuvo 10,804, habiendo una participacin de 60 % del
padrn, el cual tena alrededor de 44,000 electores: votaron poco ms de 27,000
personas. Se puede concluir que lleg con una legitimidad aceptable.
ANLISIS DE LAS RELACIONES INTERGUBE&"'AMENTALES
Durante la gestin administrativa del Lic. Alberto Crdenas Jimncz. la respuesta
del Poder Ejecutivo fue de indiferencia a su gestin. ya que de nueve solicitudes para
audiencias particulares con el Gobernador, slo se le concedieron dos. Una de ellas
fue cuando recibi, por parte de Solidaridad, el nombramiento del mejor presidente
municipal en su gestin administrativa. Aqu habra que ponderarlo en relacin a los
dems presidentes municipales, en lo relativo a peticiones de audiencia y cuntas
efectivamente se realizaron. excluyendo a los de la zona metropolitana. Este dato no
se pudo obtener por falta de tiempo: sin embargo. creemos que los dems estaran en
iguales o peores condiciones.
En el caso del Congreso del Estado, se puede considerar como una relacin
buena, con base en las leyes de presupuesto o de ingresos municipales (en los que casi
no peda aumento en las prestaciones de servicios). las cuales no se le rechazaron o
modificaron en ninguna ocasin.
Por lo que respecta al Poder Ejecutivo Nacional, su relacin era forzada. ya que
en la bsqueda por reestructurar su deuda y el incremento de las participaciones
federales, debi gestionar ante las autoridades federales correspondientes esas
peticiones. Un hecho que da fundamento a lo anterior, es su participacin en todos los
programas implementados por Solidaridad. los cuales logr concretar en su periodo
como presidente municipal.
ANLISIS DE LAS RELACIONES ENTRE LOS SECTORES DEL PRI
En este punto se dio un proceso de renovacin de los encargados "por tradicin"
en reas como el rastro, en manos del lder de la CROC municipal. Aqu se le deleg
53
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
la responsabilidad a un mdico veterinario zootecnista, encargado anteriormente por
la SAHR de la inspeccin zoo-sanitaria del ganado, en la Regin Sur. Ello origin una
huelga de los empleados del rastro por un lapso de tres meses, ya que quienes les
pagaban eran los introductores de ganado y no queran que el municipio les pagara,
pues les exiga una serie de requisitos como puntualidad, higiene y uniforme, entre
otros. Este problema se abord dialogando con el lder, quien cedi por presiones de
sus agremiados, quienes no tenan trabajo y por el hecho de que el ayuntamiento supli
la falta de carne al traerla de otros municipios y otorgando permisos de matanza a
particulares; los empleados aceptaron las condiciones de trabajo, pues se respet su
antigedad.
En cuanto al mercado municipal, que estaba en poder de la CTM, y de los
tianguistas bajo la tutela de la CNOP, se nombr a un locatario, el Sr. Benjamn Vargas
Osario, como director de mercados y tianguis, por sus relaciones con los dems y
porque era conocido por todos los vendedores al tener ms de cuarenta aos en el
negocio; logr limar asperezas al mediar entre las organizaciones y el ayuntamiento, a
, tal grado que se levant un padrn de locatarios y tianguistas, respetado por el presidente
municipal. Los lugares y las cuotas que se cobraban nacan del consenso entre las
partes. Esto represent ingresos para la tesorera municipal que se vio reflejado en
obras, tanto de pavimentacin de las calles del tianguis como en la remodelacin del
mercado, adems de que se les proporcion un servicio de aseo y seguridad.
En lo que respecta al PRI municipal, se dio un enfrentamiento por el terreno del
edificio; al fmal de la administracin, el ayuntamientoganel fallo del amparo promovido
por el PRI, pero del cual no se ha realizado la accin ejecutoria correspondiente. Con
la CNC su relacin no fue satisfactoria, ya que el lder de este sector fue a dar a la
crcel acusado de fraude, al vender terrenos de un ejido sin tener la autorizacin que
otorgan los ejidatarios, aunque al final sali libre por reintegrar el dinero que pidi a la
gente por la supuesta venta.
Por lo anterior, se puede concluir que se empez a dar una institucionalizacin de
las relaciones polticas con los grupos de poder municipales, aun a costa de choques y
de distanciamiento, lo que permiti al presidente municipal acumular poder poltico,
desbaratar las relaciones verticales y volverlas ms horizontales, al grado de que
surgi un nuevo sindicato de tianguistas independientes denominado Solidaridad y que
no est bajo la tutela de la CTM o de cualquier otro sector del PR!. En Ciudad Guzmn
existen alrededor de cuatro o cinco tianguis actualmente.
ANLISIS DE SUS RELACIONES CON LA SOCIEDAD
El estilo personal del Ing. Crdenas se puede evaluar desde la perspectiva
administrativa y su relacin con la sociedad a travs de los comits, patronatos y
juntas de colonos en su injerencia con las decisiones municipales.
54
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Durante la gestin del Ing. Alberto Crdenas se crearon 22 concejos municipales,
algunos eventuales y otros permanentes. Se puede destacar el Patronato Pro-
Construccin del Centro Histrico, cuyo proyecto se desarroll desde haca dos trienios
anteriores, pero por problemas de comunicacin por parte de las autoridades con los
vendedores de los portales, no se llegaba a ningn arreglo. Este comit lo integraron
los lderes de los vendedores, los comerciantes establecidos, los vecinos y la autoridades,
entre otros; a propuesta del presidente municipal se tuvieron dos reuniones: la primera
fue una labor de convencimiento, sobre la necesidad de que Ciudad Guzmn gozara
de un centro histrico ms digno y llamativo para el turismo; en la segunda se vot por
la remocin por parte de los vendedores, a los que las autoridades anteriores les
haban quitado el permiso para desalojarlos a la fuerza y as llevar a cabo el proyecto
de remodelacin. Una vez terminada la remodelacin y reubicacin de los vendedores,
se constituy el Comit Tcnico de Arquitectos e Ingenieros para la Conservacin del
Centro Histrico.
Se crearon algunos comits poco usuales, como el de "para uso de maquinaria
pesada", cuya funcin era el mejor aprovechamiento de la misma, integrado por
representantes de agricultores, delegados municipales, el director de obras pblicas y
ganaderos de la zona. Reintegr a 8 comits y patronatos, a los que les dio una mayor
participacin en las decisiones de gobierno; es el caso del Comit de Planeacin para
el Desarrollo Municipal, de donde dio lugar la Planeacin Estratgica, el Reglamento
de Ciudad Guzmn para la Explotacin de Bancos de Material Geolgico y del Relleno
Sanitario Municipal. Asimismo, El Consejo de Vialidad y Trnsito, cuyo objetivo era
mejorar los servicios de transporte y vialidad del municipio, logr la reestructuracin y
el mejoramiento del servicio, al ampliar y renovar las unidades. Por lo que se puede
ver, la participacin de los concejos fue alta, reflejado en 23 reglamentos expedidos
por la autoridad durante el periodo en cuestin. Incluso se formularon reglamentos
poco comunes, como el de "Protocolo para Recepcin de Visitantes Distinguidos" yel
de "Uso de las Instalaciones del Lienzo Charro".
Promovi las elecciones de la juntas de colonos, procurando que cada colonia
tuviera la suya y que los vecinos estuvieran de acuerdo con sus dirigentes. Dichas
juntas determinaban los fondos de Solidaridad para la realizacin de obra pblica y
dems servicios pblicos. El presidente municipal tomaba en cuenta las sugerencias
de los colonos y, junto con el Concejo de Colaboracin Municipal, determin que
empezaran las obras en las colonias perifricas del municipio. Una caracterstica de
Ciudad Guzmn es el hecho de que la cabecera concentraba el 98.66% de la poblacin
mientras que la dems (el 1.33%) se ubicaba en las reas rurales. Dichas colonias
perifricas eran las ms necesitadas de servicios (Primer Informe de Gobierno. Ciudad
Guzmn 1993, pgs. 79-85).
55
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Existen 91 colonias registradas y todas ellas tienen sus propias juntas de colonos,
lo que eleva el ndice de participacin de los ciudadanos en las decisiones de gobierno,
sobre todo en lo relativo a obras pblicas.
ANLISIS DE LOS CRITERIOS PARA ELEGIR A SU GABINETE
Son interesantes los criterios de seleccin que se siguieron para elegir a su gente
de nivel directivo.
Por lo que respecta a su cabildo, la eleccin se da por planilla. La ganadora
cuenta con 7 personas del mismo partido y un regidor de representacin proporcional,
que en este caso fue del PRI. En este caso, el titular no acept dicho nombramiento,
por lo que se llam al suplente. De acuerdo con entrevistas realizadas al exsecretario
y sndico, Lic. Mara de Guadalupe Castillo, comentaba que existan pugnas entre los
regidores y el presidente municipal. A tal grado fue ese divisionismo que se votaba en
bloque: tres regidores ( Sra. Laura E. Ruvalcaba Garca, Arq. M. Antonio Flores
Chvez y quien los lideraba, el Lic. Luis Severo Vizcano Ochoa) votaban casi siempre
en contra de las medidas que presentaba el presidente municipal. Contrariamente a lo
que se pudiera pensar, el regidor del PRJ vot en la mayora de las veces a favor de
las iniciativas del Jng. Alberto Crdenas Jimnez. La plantilla del PAN se puede
considerar de nuevo ingreso, ya que en 1988 se incorporaron al partido el Jng. Alberto
Crdenas, la Sra. Laura y el Arq. Antonio y en 1991 el Dr. Eleazar Snchez Ochoa, el
Profr. J. Jess del Toro, el Sr. Alfredo Ochoa Gonzlez y el Lic. Luis Severo Vizcano
Ochoa.
Al final, el Ing, Crdenas, al pedir la solicitud al cabildo para buscar la candidatura
del su partido para gobernador del Estado, realiz una consulta entre los habitantes
para pedirles su anuencia de faltar a su cargo, cuestin que la poblacin acept.
Dicha plantilla fue elegida entre el Comit Municipal del Partido y el candidato.
En lo que respecta al Director de Mercados ya se habl de l, as como el del rastro.
Como Oficial Mayor se eligi al Sr. Alfredo Chvez Barragn, quien se desempeaba
como director de personal de Pea Colorada, teniendo bajo su cargo a ms de 500
personas. Al parecer no haba desempeado cargo pblico alguno y tampoco conoca
al presidente municipal. Lleg por su curriculum.
El Secretario y Sndico fue la figura polmica, ya que represent la gente de
confianza del presidente municipal. Al principio estuvo la Lic. Mara de Guadalupe
Castillo, a quien se le reconoca un liderazgo en Ciudad Guzmn; fue la Coordinadora
de Campaa del Jng. Crdenas, tena experiencia de conciliadora por haber trabajado
en la Procuradura de Defensa del Trabajo y por haber sido asesora de la Coordinacin
del PAN en el Congreso del Estado. Ello determin que conociera las leyes,
procedimientos y dependencias a las que deba acudirse. Por conflictos con los regidores
56
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
fue destituida y reemplazada por el Sr. Roberto Espinoza Martnez, a quien se le crea
capaz para tal puesto, pero no se desenvolvi como se esperaba y al ao fue suplantado
por el Ing. Jos de Jess Alvarez Carrillo, a quien el Ing. Crdenas conoci en su
poca de estudiante. El Ing. lvarez laboraba en Colima y dej su trabajo para
desempear un puesto poltico.
En la Direccin de Deportes se nombr a una persona que era reconocido
deportista y entrenador de "volley-ball" en el Tecnolgico de Ciudad Guzmn, el Sr.
Mario Huerta. En Obras Pblicas nombr a un Ing. que haba trabajado en Planeacin
y Urbanizacin del Gobierno del Estado, originario de ese municipio. Se le llam por su
experiencia.
En Seguridad Pblica se nombr a un Director, pero al ver que no daba los
resultados esperados, se design a un Ing. Agrnomo que laboraba en el Departamento
de Administracin de Recursos Humanos de Atenquique, persona que realiz una
labor loable para no tener experiencia en materia de seguridad pblica. En la Direccin
del SAPACG (agua) se nombr como Director Tcnico al que era Director
Administrativo, yen su lugar se nombr al c.P. Ral Vargas de la Torre, quien se
desempeaba como encargado de Banamex de la regin sur.
En lo relativo a la Tesorera, se eligi al c.P. Hctor Velazco, quien era reconocido
en la regin, adems de que presida la Asociacin de Contadores Pblicos del Sur de
Jalisco. Otro C.P. fue designado Director de Finanzas, Jorge Preciado Martnez,
excolaborador del Grupo SIDEK en el rea financiera.
En Cultura se nombr a un maestro del Tecnolgico que tena conocimientos
culturales, de apellido Corts. En Ecologa el titular era una persona que por labor
social realizaba trabajos ecolgicos en la comunidad, al grado de proponer la
reforestacin y saneamiento de la laguna, conjuntando esfuerzos con la Universidad
de Guadalajara y la SEDESOL.
Como puede apreciarse, en su mayora, los funcionarios pblicos se buscaron en
funcin de su capacidad y su experiencia en la materia que dominaban, aunque no
siempre se tena la experiencia poltica que un puesto requiere, pero que a pesar de
ello lograron sacar adelante un municipio, con inters y ganas de hacer las cosas bien.
CONCLUSIONES
Lo importante de este trabajo es que uno se puede dar cuenta del liderazgo
poltico que ejerci el presidente municipal en su gestin administrativa. Su capacidad
para lograr consensos necesarios y negociar bajo reglas poco claras, dan realce a su
trabajo, dado su adversidad de pertenecer a un partido opositor al del gobernante en
turno y tomando en cuenta que en nuestro sistema poltico no es tan fcil llevar una
relacin institucional. Pero ello lo llev a ser creativo en la bsqueda de soluciones
57
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
para su municipio, anteponiendo el beneficio de su comunidad al propio, ya que al
parecer se dio cuenta de que mientras ms trabajaba en beneficio de su comunidad
ms ganaba en capital poltico. Al final se puede evaluar su trabajo poltico, con las
elecciones de 1995 en su propio municipio: el PAN volvi a triunfar con 22,626 votos
por 10,607 del PRI. Como se ve, el PRI mantuvo su votacin y el PAN la aument en
63% con respecto a la eleccin anterior. Aqu habra de considerar el incremento en el
padrn para dar un panorama ms real, as como su nominacin a la gobematura.
Mucho del trabajo poltico se debe a la capacidad de otorgar los servicios pblicos,
que al final se pueden resumir en la frase popular "obras son amores y no buenas
razones".
En este caso en particular, se puede encontrar una relacin entre las obras sociales
que realiz en su municipio y la popularidad del presidente municipal, apoyado en la
cogestin de los habitantes en los comits o juntas de colonos.
58
Ex p e r i e n e i a s de B u e n G o b i e r n o M u-n i e i p a 1
BIBLIOGRAFA
Primer Informe de Gobierno. H. Ayuntamiento de Ciudad Guzmn, Jalisco, 1993.
Segundo Informe de Gobierno. H. Ayuntamiento de Ciudad Guzmn, Jalisco, 1994.
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Ziccardi, Alicia (coord.). Ciudades y Gobiernos Locales en Amrica Latina en los
90's, Ed. Miguel ngel Porra. Mxico, 1994
59
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
PLANEACIN y DESARROLLO MUNICIPAL EN BAJA CALIFORNIA
Martha Elena Garca Pea
INTRODUCCIN
Ante las condiciones adversas que prevalecen en la actualidad, es necesario
implementar una efectiva planeacin para responder a los reclamos de una sociedad
civil ms informada, que requiere servicios en mayor cantidad y calidad para alcanzar
el bienestar social. La planeacin es esencialmente, desde este punto de vista, un
instrumento que permite crear en forma concreta alternativas que modifiquen las
condiciones imperantes, hacia el cual puedan dirigirse y coordinarse las polticas pblicas
que representen el inters general de la comunidad y que permita fortalecer el rgimen
de derecho, democrtico y participativo que sustente la legitimidad de la actuacin
pblica.
A pesar de la normatividad vigente en materia de planeacin, as como de la
instrumentacin del Convenio de Desarrollo Social y el funcionamiento del Comit de
Planeacin para el Desarrollo del Estado, an se revela como un mito la eficiente
aplicacin de los recursos y se hace notoria la excesiva regulacin.
Slo a travs de una eficaz planeacin estratgica, que permita un proceso racional
en el que participen realmente sociedad y gobierno, se lograr el desarrollo: papel que
debe desempear el gobierno municipal porque le es propio. Esto implica una accin
modernizadora que contemple la democratizacin de las estructuras institucionales,
as como el diseo y ejecucin de polticas pblicas tendientes a garantizar que las
relaciones administrativas entre el gobierno y sus gobernados se conduzcan en los
marcos de legalidadjurdica y de racionalidad tcnica.
La planeacin institucional, por el objeto social y econmico al que atiende, es un
proceso de constante transformacin que exige una capacidad de gestin eficaz por
parte de los tres niveles de gobierno, pero particularmente del municipio, por ser la
clula bsica de la sociedad.
La demanda ciudadana de mejores servicios, de eliminar normas excesivas, de
simplificar y abreviar trmites y, en general, dar respuestas efectivas a sus reclamos
para impulsar y promover el crecimiento econmico y generar condiciones de bienestar
social en los municipios, obliga a desarrollar la tcnica de la planeacin para lograr su
desarrollo.
Para avanzar en el fortalecimiento municipal es necesario coordinarse con los
dos rdenes de gobierno, a fin de cumplir con la responsabilidad que a cada quien le
corresponde en su mbito de competencia, as como para convertir los planes de
desarrollo municipal en verdaderos instrumentos de concertacin y decisin interna,
61
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
que hagan factible la implementacin de polticas pblicas, las cuales permitan el
desarrollo y crecimiento municipal y no encasillar la gestin de los ayuntamientos en
meros prestadores de servicios pblicos. La alternativa de la planeacin es viable
para proporcionar los servicios en los niveles de calidad y cantidad, a la altura de las
expectativas ciudadanas.
Los objetivos que se pretenden cubrir con el desarrollo del presente trabajo son:
Analizar bajo una perspectiva local la prctica de la planeacin en los
ayuntamientos de la entidad.
Relacionarel funcionamientode laplaneacinde los municipiosy suvinculacin
con el nivel inmediato, es decir, la planeacin estatal.
Asimismo, establecer parmetros que permitan hacer factible la congruencia
entre la planeacin de los mbitos municipal y estatal con el nivel federal.
El presente trabajo se ha estructurado en diez temas, a travs de los cuales se
pretende abordar la congruencia y la problemtica particular de los muncipios en
materia de planeacin, para lo cual se ha dividido en secciones: la primera relativa a
las caractersticas de nuestro estado; la segunda aborda los antecedentes de la
planeacin en Mxico bajo un enfoque deductivo; la tercera contiene el marco legal
en el que se fundamenta la planeacin, describiendo su conceptualizacin e importancia;
en la cuarta se aborda el aspecto de la participacin de la sociedad en el desarrollo
local; como quinto punto se describe el proceso de elaboracin del Plan de Desarrollo
Municipal; en el sexto se trata el aspecto de la organizacin del Copladem; como
sptimo apartado se especifica el proceso general de planeacin, programacin y
presupuestacin; el octavo punto trata el tema polmico de las participaciones federales
y el funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal; en el noveno se
presenta la alternativa y complementariedad de la planeacin estratgica con la
planeacin institucional; finalmente en el dcimo apartado tratamos de proponer algunas
posibles soluciones.
La administracin pblica municipal debe evolucionar hacia una gestin ms
responsable y democrtica, y para ello es necesario que se instrumente realmente el
federalismo en Mxico y dar plena vigencia al fortalecimiento municipal.
1. CARACTERSTICAS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
Los recursos con que cuenta el estado de Baja California son, como en otros
estados, limitados; lo que exige una gestin pblica eficaz y comprometida para lograr
su desarrollo. El acentuado crecimiento demogrfico en la entidad ha obligado a
racionalizar y mejorar el aprovechamiento de sus recursos. Para el presente ensayo
se tom como referencia a nivel macro el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica
62
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
con el fin de llegar a establecer sus limitaciones y posibilidades de apoyo al desarrollo
y fortalecimiento del municipio. En l se hace el planteamiento de acciones que se
consideran necesarias para lograr una mejor planeacin, acorde a las necesidades
actuales.
El estado de Baja California se localiza en la regin noroeste de la Repblica
Mexicana, est integrado por cuatro municipios: Ensenada, Mexicali, Tecate y Tijuana,
que abarcan 70,113 km", los cuales representan e13.6 por ciento del terriorio nacional.
En cuanto a su desarrollo demogrfico, Baja California se ha distinguido por un
acelerado crecimiento por arriba de la media nacional, a excepcin del perodo de
1970-1980, donde se registr una tasa similar a la nacional (3.1 por ciento); no obstante,
la tasa anual de crecimiento de 1980-1990 fue de 3.5 por ciento, mientras que la
nacional se ubic en ell.9 por ciento; de esta manera la participacin de la poblacin
del estado, dentro de la poblacin nacional, aument en 20 aos del 1.8 al 2.0 por
ciento.
La distribucin de la poblacin en el estado se presenta de manera irregular. El
municipio de Ensenada, con cerca de las tres cuartas partes del territorio, agrupaba el
14.9 por ciento de la poblacin en 1980 y el 15.7 por ciento en 1990.
El municipio de Mexicali, de concentrar el 43.3 por ciento de la poblacin en
1980, pas al 36.2 por ciento en 1990. Por loque respecta al municipio de Tijuana, con
el 2.2 por ciento de la extensin territorial, de agrupar el 39.2 por ciento de la poblacin
del estado en 1980, pas al 45 por ciento para 1990. Finalmente, el municipio de
recate, de participar con e12.6 en 1980, para 1990 contribuy con e13.1 por ciento del
total de la poblacin estatal.
Asimismo, las tasas de crecimiento a nivel municipal muestran marcadas
diferencias, observndose que los mayores ritmos de crecimiento demogrfico se
registran en la zona costera del estado: Ensenada 4.1, Tijuana 5.1 y Tecate 5.5 por
ciento, en tanto que el municipio de Mexicali registra una tasa del 1.7 por ciento en la
dcada de 1980-1990, con relacin a su participacin del total de la poblacin del
estado.
En general, la tasa de crecimiento de la poblacin urbana fue del3. 7 por ciento,
3.2 por ciento para la dcada de 1970-1980 y 4.2 por ciento para la de 1980-1990.
Estas tendencias se explican en el marco de los movimientos migratorios y de la
dinmica de crecimiento de las ciudades. El acelerado crecimiento urbano es influido,
por un lado, por el atractivo que ofrece la cercana de la entidad con los Estados
Unidos de Amrica como probable fuente de trabajo a la corriente migratoria, la que
por diversas causas, en un alto porcentaje se queda a residir de manera fija en las
ciudades fronterizas; por el otro, a que hacia el interior del estado se ha presentado
una reagrupacin en la distribucin de la poblacin, influida por el atractivo que ofrece
ladinmica sociodemogrfica ypor las expectativas de una mejor situacin econmica
y social en el campo.
63
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
En el contexto de su desarroIlo socioeconmico, su perfil se estructura con base
a la regionalizacin del Comit para el Desarrollo del Estado de Baja California
(COPLADE) y a los ndices de marginalidad elaborados por el Consejo Nacional de
Poblacin. En la entidad, el 66.6 por ciento de la poblacin se ubica en los rangos de la
denominada poblacin joven (de Oa 29 aos de edad), siendo los grupos quinquenales
ms representativos los ubicados entre los Oa 4 y de 15 a 19 aos de edad, con una
participacin del 24.4 por ciento con relacin al total de la poblacin estatal. En el otro
extremo, la poblacin con 65 aos o ms de edad, representa el 5.3 por ciento del
total. Este acortamiento de abajo hacia arriba refleja, en trminos generales, el papel
que ha venido jugando el crecimiento natural en la dinmica demogrfica en las ltimas
dcadas, as como los decrecientes ndices de mortalidad de la poblacin.
En el aspecto educativo, el Xl Censo General de Poblacin y Vivienda del INEGI,
SPP, seala que e185.5 por ciento de la poblacin de 5 a 14 aos de edad en el estado
haba asistido a la escuela; el 90.6 por ciento de la poblacin de 15 aos y ms contaba
con algn grado de instruccin; especficamente, e155.1 por ciento manifest contar
con instruccin posprimaria y el1 0.1 por ciento con instruccin superior, mientras que
el 4.7 por ciento es analfabeta.
En cuanto a la disponibilidad de servicios, se observa que el nmero de viviendas
con acceso a ellos se ha incrementado. As, de contar con agua, drenaje y electricidad,
respectivamente el 66.8, 43.3 Y79 por ciento del total de viviendas registradas en 1970,
se increment para 1990 al 80.5 por ciento en agua entubada, 66.8 por ciento en
drenaje y al 89.5 por ciento en energa elctrica.
2. ANTECEDENTES
No podemos hablar de descentralizacin de la vida nacional sin fortalecer
previamente y obviar los caminos de la participacin de la unidad poltica bsica de la
Repblica: El Municipio Libre; es sta una tarea de la ms alta prioridad nacional que
acogemos en el estado con singular inters.
En el plano nacional, los antecedentes ms importantes de la planeacin en nuestro
pas lo constituyen el Plan Sexenal 1934-1940, el Programa de Inversiones Pblicas
1954-1958, el Plan de Accin inmediata 1962-1964 yel Plan de Desarrollo Econmico
y Social 1966-1970, mismo que se complement con el Programa de Inversiones
Pblicas 1966-1970. Por su parte y en la Administracin del Lic. Jos Lpez PortiIlo
se formula el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, as como diversos planes sectoriales
y estatales.
La Ley de Planeacin del Estado de Baja California tiene como propsito definir
en forma precisa las responsabilidades y atribuciones que lecompeten a cada institucin
del sector pblico en el estado, y a cada nivel de gobierno, as como la relacin que
existe con los grupos sociales representativos de nuestra entidad en la formulacin,
instrumentacin, seguimiento, control y evaluacin del Plan Estatal de Desarrollo.
64
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Con ello se busca evitar que surjan esfuerzos aislados y desarticulados, duplicidades
o conflictos entre mbitos de competencia, en el diseo de planes y programas y en la
correspondiente aplicacin de los recursos para la ejecucin de los mismos.
La planeacin democrtica, como forma de gobierno, pretende organizar el trabajo
y las tareas del sector pblico de manera armnica con las de los sectores social y
privado, y con ello lograr conjuntamente los objetivos de desarrollo estatal. De este
modo, la planeacin no slo es una formalidad tcnica para ordenar las decisiones del
gobierno, sino que fundamentalmente es un permanente proceso de consulta y
participacin social, en el cual el dilogo y la negociacin legitimen los objetivos de
desarrollo de nuestra sociedad.
A travs de la planeacin se busca revertir el proceso tradicional en el cual antes
que el plan surgan los programas y presupuestos, quedando ste como un documento
de justificacin y conciliacin de las acciones ya emprendidas individualmente para
las entidades del sector pblico.
Siendo el gobierno estatal y municipal la expresin del mandato soberano del
pueblo, que legitima a sus representantes a travs del proceso electoral, las decisiones
que tome el gobierno deben expresar la voluntad poltica de la mayora ciudadana y
ser la expresin autntica y superior de nuestro proceso democrtico.
La planeacin estatal tiene la obligacin de preservar y perfeccionar nuestro
rgimen democrtico, republicano, federal y representativo que la Constitucin
establece; es misin del gobierno del estado hacer de la planeacin un camino para la
democracia y no de la democracia un camino para la planeacin, por ello es un medio
para lograr los fines del Estado y de ninguna manera un fin.
Es importante sealar tambin que a travs de la planeacin se apoyarn las
medidas tendientes a avanzar en la construccin de una sociedad ms justa, libre e
igualitaria, definiendo los principios de igualdad de derechos y oportunidades, y
atendiendo en forma prioritaria los rezagos en la satisfaccin de las necesidades bsicas
de nuestra poblacin, equilibrando los factores de la produccin para preservar el
empleo y distribuir equitativamente el ingreso; todo ello con la finalidad de mejorar la
calidad de nuestra vida y hacer ms digna nuestra convivencia.
Se instituye tambin con rangojurdico laobligatoriedad de laevaluacin, haciendo
de ella un proceso que incorpore a la sociedad, rompiendo as un esquema que no
rebasa el mbito interno de la evaluacin administrativa.
Fortalecer nuestro Sistema Estatal de Planeacin Democrtica significa avanzar
en la incorporacin de mayores recursos yen la absorcin creciente de facultades y
atribuciones que actualmente permanecen centralizadas, y significa avanzar en el
fortalecimiento de los tres rdenes de gobierno.
El perfeccionamiento de nuestros procesos sociales y polticos, en el marco del
federalismo, requieren de instrumentos y medios jurdicos que legitimen los resultados
de la consulta popular, y que encaucen normativamente los esfuerzos coordinados de
pueblo y gobierno hacia el proyecto nacional.
65
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
El municipio es la instancia que hace viable la consulta popular y donde se
ejemplifica el carcter democrtico de la planeacin, institucionalizando el dilogo y la
negociacin entre los grupos sociales que forman la comunidad, y entre stos y el
gobierno.
La planeacin democrtica es un proceso que mantiene activa la consulta cotidiana
y el dilogo continuo entre pueblo y gobierno.
As como la planeacin no representaen s misma la solucina todos los problemas,
la formulacin de programas y aun la asignacin de presupuestos no garantiza su
eficaz cumplimiento. De ah que se requiera de una adecuada fundamentacin jurdica
que nos permita hacer de los planes algo ms que meros documentos de buenos
propsitos.
3. MARCO LEGAL
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
La estructura del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica tiene su
fundamento en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que precisa
en sus artculos 25 y 26la rectora del Estado para planear, conducir, orientar y coordinar
la actividad econmica, de acuerdo con los valores del proyecto nacional.
Dentro de esta concepcin del Estado, como forma de organizacin al servicio
de la sociedad en su conjunto, el Sistema Nacional de Planeacin se fundamenta en la
democracia como valor superior: abre cauces para la participacin y colaboracin de
todos los sectores sociales; articula las demandas e intereses del pueblo a la capacidad
de respuesta del gobierno; se enlaza con los sistemas de planeacin de las entidades
federativas y municipales; definiendo los mecanismos de coordinacin
intergubernamental y de concertacin social para formular y ejecutar los planes y
programas de desarrollo.
As, el artculo 26 textualmente establece que: "El Estado organizar un sistema
de Planecin Democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la
democratizacin poltica, social y cultural de la nacin".
La participacin de los sectores social y privado es una condicin indispensable
del sistema, sealndose que: "bajo criterios de equidad social y productividad se
apoyar e impulsar a las empresas de los sectores social y privado de la economa,
sujetndolas a las modalidades que dicte el inters pblico y al uso en beneficio general
de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente.
Asimismo, faculta al Ejecutivo a determinar los rganos responsables del proceso
de planeaci6n y sienta las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante
66
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
convenios con los gobiernos estatales, e induzca y concerte con los particulares las
acciones derivadas de la planecin.
3.1 Artculo 115 Constitucional
El artculo 115 Constitucional sienta las bases de autonoma econmica, social,
polticay administrativa, al reintegrarle al ayuntamiento los instrumentos de autogobiemo
y gestin administrativa para su propio desarrollo.
Las reformas a este artculo, promovidas en 1983y 1987, contribuyeron a fortalecer
tres aspectos bsicos: la hacienda pblica municipal, laautonoma poltica y laautonoma
administrativa. El fin ltimo de estas reformas es erradicar paulatinamente la dinmica
centralizadora, otorgando al municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la
funcin primordial de esta institucin: el gobierno directo de la comunidad bsica.
Este precepto constitucional aspira a la libertad municipal y la reivindica como
parte del sistema democrtico, constituye el baluarte de los derechos de la comunidad
que se organiza para autogestionar la atencin de sus necesidades bsicas de
convivencia, y presupone la autonoma como facultad de autoregular la vida del
municipio en su esfera de competencia.
En los ltimos aos ya partir de estas reformas, en los mbitos federal y estatal
se promueve el compromiso de descentralizar al municipio, tanto la funcin de
administrar y planear su desarrollo, como la transferencia de recursos y apoyos
necesarios para que asuma dichas funciones, ampliando su capacidad de negociacin
con los otros niveles de gobierno y que pueda dar respuestas viables a las demandas
de la poblacin. Corresponde hoy al municipio consolidar este proceso.
Si el Federalismo Mexicano supone que cada mbito de gobierno cuenta con los
elementos que le permitan asumir cabalmente sus atribuciones, la modernizacin poltica
implica la voluntad de darle vigencia a las facultades que la Constitucin otorga a los
municipios del pas.
El gobierno municipal, como la instancia ms cercana a la comunidad y receptor
inmediato de sus demandas, debe de constituirse en la base misma del Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica.
Lo demuestra la trascendental reforma promovida al artculo 9 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, a fin de que mediante la planeacin democrtica
y la participacin de la sociedad, fuera posible formalizar a la sociedad civil y a la
propia capacidad del Estado, con la finalidad de alcanzar el desarrollo integral de la
nacin y el propio desarrollo poltico, econmico, social y cultural del pueblo de Mxico.
En este sentido, la programacin de las actividades de las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Centralizada y Paraestatal se conduciran con base en
las polticas, ,objetivos y prioridades que establezca el Ejecutivo Federal, bajo el
instrumento del Plan Nacional del Desarrollo.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
El artculo 90. pretende bsicamente conducir las actividades del Gobierno Federal
por medio de una estricta planeacin que incorpore las etapas de formulacin,
instrumentacin, control y evaluacin del plan, y los programas resultantes.
3.2 Ley de Planeacin
La Ley de Planeacin establece las normas y principios conforme a las cuales se
lleva a cabo el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, encauzando sta a las
actividades de la administracin pblica federal a fin de promover, por una parte, el
desarrollo integral del pas, fundado en el constante mejoramiento econmico, social,
poltico y cultural del pueblo e impulsando su participacin activa en la planeacin yen
la ejecucin de las actividades de gobierno; y por otra parte, fortalecer el pacto federal
y el municipio libre para lograr un desarrollo equilibrado, promoviendo la
descentralizacin de la vida nacional.
En los artculos 20 y 37 se establece que el Estado debe fortalecer y estimular
una participacin preponderante de los sectores social y privado en el marco del Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica.
Por lo que respecta a la coordinacin, en los artculos 33 y 34 se establecen las
bases para la realizacin de convenios entre la Federacin y los estados, considerando
la participacin que corresponda a los municipios a travs de propuestas que estimen
pertinentes y en congruencia con los objetivos y estrategias nacionales.
Por ltimo, se precisan las atribuciones de la administracin pblica federal donde
se define y establece la competencia de las dependencias y entidades, tanto del sector
central como de las paraestatales en la planeacin del desarrollo nacional, sealando
en forma explcita sus atribuciones.
En el mbito estatal, la planeacin se sustenta bsicamente en la Ley de
Planeacin del Estado de Baja California, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
del Estado y la Ley Orgnica Municipal.
3.3 Ley de Planeacin del Estado de Baja California
Al respecto, la planeacin en Baja California es el medio para el eficaz desempeo
de la responsabilidad del gobierno del estado y de los gobiernos municipales con relacin
al desarrollo integral de la entidad, basada en el proceso de consulta popular a nivel de
la comunidad como elemento bsico para el fortalecimiento municipal, garantizando la
atencin de las necesidades bsicas de la poblacin, para mejorar la calidad de la vida,
la igualdad de los derechos y lograr una sociedad ms justa e igualitaria.
Seala, adems, los elementos que configuran el Sistema de Planeacin
Democrtica y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control yevaluacin
del plan, y los programas a cargo del gobierno del estado y los de competencia municipal.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Determina las responsabilidades que como autoridades de la planeacin corresponden
al Gobernador Constitucional, al Congreso del Estado, los ayuntamientos y los
presidentes municipales, as como a las dependencias de las administraciones pblicas
estatal y municipal.
Por ltimo, tambin seala los instrumentos para que el Ejecutivo Estatal coordine
mediante convenios con los municipios, e induzca y concerte con los particulares las
acciones para la ejecucin del plan.
3.4 Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Baja
California
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal, a semejanza de la federal,
regula la organizacin y funcionamiento de las dependencias del ejecutivo y entidades
paraestatales en el estudio y despacho de los asuntos de la administracin; adems,
seala a la Secretara de Planeacin y Presupuesto como la encargada de conducir la
poltica estatal en materia de planeacin del desarrollo, con base en lo que seala la
legislacin aplicable.
3.5 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Municipal del Estado de
Baja California
En esta Ley se determinan las funciones y potestad que tiene el ayuntamiento
para participaren la planeacin del desarrollo al formular, aprobar, ejecutar y evaluar
el plan y los programas que tiendan a promover las actividades econmicas del
municipio; satisfacer las necesidades de asistencia social, vivienda, educacin, salud y
la prestacin de los servicios pblicos. Asimismo, retoma el carcter democrtico de
la planeacin "al impulsar y consolidar un proceso permanente y participativo que
tienda a enfocar, atender y resolver de manera sistemtica los problemas que afronta
el municipio y prever su futuro desarrollo"; para ello convoca a los grupos sociales de
la comunidad a que integren el Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal.
Bajo este esquema, la planeacin estatal y municipal, de acuerdo con los principios
que rigen la planeacin nacional, cumple con cuatro propsitos fundamentales:
Vincularse al Sistema de Planeacin Democrtica en una propuesta de
planeacin integral.
Lograr la congruencia de sus polticas de desarrollo con las prioridades y
objetivos nacionales.
Apoyar las tareas y acciones de planeacin con la asignacin de recursos va
programas de desarrollo regional en el marco del Convenio de Desarrollo
Social.
69
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Promover la participacin social como expresin autntica y legtima de
democracia.
Para ello, la planeacin democrtica es el instrumento por excelencia para la
conduccin del desarrollo y la modificacin de la realidad social, de manera ordenada
y racional; concretar las demandas de la poblacin a la consulta popular, mediante un
sistema que las reconozca, capte, responda y coordine los esfuerzos y recursos ante
las grandes necesidades sociales.
El plan es un instrumento poltico y tcnico que norma la accin gubernamental y
orienta la participacin de los grupos sociales organizados y la poblacin en general,
en el sentido de asignar prioridades nacionales, estatales y municipales, mediante un
sistema de trabajo que ordene demandas, fije metas, asigne responsables y defina
tiempos de ejecucin; pero sobre todo, armonice los diversos intereses sociales en un
horizonte ms amplio de nuestro futuro.
Para instrumentar la planeacin y sus programas se definen cuatro vertientes o
mecanismos: la vertiente obligatoria, la de coordinacin, la de induccin y la de
concertacin.
La vertiente obligatoria se refiere, principalmente, a las acciones de la
administracin pblica federal, y se manifiesta mediante la programacin de sus
actividades; la coordinacin, a las actividades que conjuntamente emprenden la
Federacin y los gobiernos locales, respetando la distribucin de competencias; la de
induccin, a las medidas que realiza el gobierno para motivar conductas compatibles
con los objetivos de la planeacin; y por ltimo, la de concertacin, a las acciones
negociadas con los sectores sociales.
Las cuatro vertientes requieren de la institucionalizacin de la consulta popular,
del dilogo, la concertacin y la negociacin para reforzar el carcter democrtico de
la planeacin.
4. LA PARTICIPACIN SOCIAL EN EL DESARROLLO LOCAL
A fin de dar vigencia al principio de democracia se debe promover y dar
participacin a la sociedad; se requiere una participacin que tienda a fortalecerla,
que permita recuperar el espacio real del poder perdido y que se reconozca su
capacidad como ente de interlocucin.
Actualmente el gobierno enfrenta una crisis de legitimidad, por lo tanto los
ciudadanos no estn siendo cabalmente representados. Para subsanar dicho
problema existen dos intrumentos: el primero, a travs de la bsqueda del consenso y
el segundo, mediante la imposicin de controles. El reto del gobierno es lograr la
armonia de estos factores que permitan mayor fluidez, y eviten que crezca el
descontento social.
70
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Adicionalmente a esta crisis estn las limitaciones de tipo legal, de recursos, as
como de falta de sensibilidad, por lo que al adoptar una poltica centralista se produce
el conflicto; en tales circunstancias, el Estado se est viendo limitado y la sociedad por
ende busca su propia organizacin, ya que en la medida en que la sociedad es
compleja se requieren nuevas formas de organizacin de la poblacin.
La funcin de la administracin pblica municipal se circunscribe en dos
vertientes: la primera, de tipo poltico, a travs de la cual al gobernar se pone enjuego
su capacidad para interpretar las inquietudes de la poblacin para elaborar polticas
pblicas acordes; la segunda, de tipo administrativo, a travs de la cual se ejecuta el
proceso de toma de decisiones, por lo que es responsable de disear el "pacto social".
La emisin del sufragio es, sin duda, una transferencia del poder que tiene la
ciudadana a la autoridad; pero esta transferencia es parcial, por lo que no debiera
implicar una renuncia a sus derechos politicos. En este sentido, tal parece que los
ciudadanos se despojan de sus derechos y facultades para gestionar la satisfaccin de
sus necesidades.
La responsabilidad se deposita como una sesin de facultades, mas no debe
generar un rompimiento de sus propios derechos. La corresponsabilidad requiere una
interaccin entre gobierno y gobernados, ya que no le corresponde al primero resolver
todos los problemas. La sociedad tiene un mosaico de intereses que se encuentran en
conflicto. Si una autoridad pretende que la sociedad sea un ente homogneo est en
un error, ya que sus principales actores participan en la diversidad de los municipios,
razn por la cual sociedad y gobierno deben participar conjuntamente en la
implementacin y vigilancia de las polticas pblicas adoptadas.
Asimismo, la relacin federacin-estado-municipio presenta tensiones por la
diversidad de actores, recursos e intereses, y sobre todo por la relacin de
subordinacin y dependencia en materia hacendaria; se presenta un contexto de
antagonismo y contradiccin que no materializan el principio de autonoma municipal,
a pesar de los medios de coordinacin formalmente establecidos.
Los retos que enfrentan los ayuntamientos son de diversa indole: con
representantes que no representan, es decir, el divorcio entre representantes y
representados; la casustica es variable dependiendo del grado de desarrollo de cada
muncipio, aunque en trminos generales se enfrentan problemas cuando hay un
proceso electoral limpio, pues no hay garantas; asimismo, cuando los gobernantes no
establecen una buena comunicacin con los representados. El debate sobre el
federalismo reclama nuevas formas de organizacin social, por lo que nos
preguntamos qu nuevo pacto es necesario establecer, ya que el actual est siendo
severamente cuestionado.
Tambin, ante la brecha entre necesidades y recursos, aumenta la tensin entre
sociedad y gobierno: en la medida en que se incrementan las demadas de la poblacin
71
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
se reduce la capacidad de respuesta del municipio. As como por la falta de una
adecuada planeacin que defina prioridades y proyecte el futuro para que ofrezca
alternativas de desarrollo, igualmente se enfrentan tensiones cuando los recursos
fiscales estn etiquetados. Ejemplo de esta situacin fueron los recursos del
Programa Nacional de Solidaridad; aunado a la ineficiencia de la poltica del gasto
pblico y la corrupcin, cuando la hay, en el mbito municipal.
En conclusin, la planeacin debe identificar los principales actores que
participan en la diversidad de la vida municipal, de tal forma que se encuentren
presentes los actores sociales, movimientos sociales coyunturales, organismos
gremiales, organismos patronales y no gubernamentales, partidos polticos,
organismos agrarios, grupos tnicos y los ciudadanos cuando actan con carcter
individual. Todos y cada uno de estos elementos se deben tomar en cuenta al
momento de planear, puesto que el gobierno necesita saber sus necesidades para
tomar medidas polticas, y efectivas propuestas de solucin para responder a todos.
Para ello se requiere instrumentar el pacto social a travs de la bsqueda del
consenso y el establecimiento de controles, stos se materializan desde el proceso de
elaboracin hasta la evaluacin de los planes de desarrollo municipal y sus respectivos
programas, ya que deben responder al pacto que permita lograr la armona social.
Los actuales mecanismos de participacin ciudadana son acciones
institucionales para formalizar su interaccin a travs de la instrumentacin del
correspondiente Sistema de Planeacion Municipal, en congruencia con el estatal y
nacional; stos tienen como objetivo que la sociedad civil exprese su opinin acerca
de la elaboracin, actualizacin y ejecucin del plan. Los foros de consulta popular se
integran por las organizaciones obreras, campesinas y grupos populares, adems de
diversas instituciones acadmicas, profesionales y de investigacin.
Por lo tanto, se requiere implementar un nuevo modelo de equilibrio de
corresponsabilidad para que la sociedad participe en la elaboracin y conduccin de
las politicas pblicas, ya que un gobierno es fuerte en la medida en que la sociedad
participa.
5. EL PROCESO DE ELABORACiN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL
El nivel municipal lo constituyen los trabajos de planeacin del desarrollo,
coordinados por los ayuntamientos en la circunscripcin territorial de sus municipios y
con base en el marco de sus competencias respectivas. La Ley Orgnica Muncipal
faculta al ayuntamiento a expedir su propio Plan Municipal de Desarrollo, el cual se
incorpora al plan estatal mediante esquemas coordinados.
Para garantizar la operatividad del proceso de planeacin, se entiende ste en
cuatro etapas desde el punto de vista metodolgico, aunque en sentido temporal puede
72
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
haber simultaneidad, dado que la planeacin se concibe como un proceso continuo,
sistemtico y permanente. Las etapas son: formulacin, instrumentacin, control y
evaluacin.
Formulacin: Se disean objetivos y metas por seguir sobre la base de la
filosofa poltica-econmica de la Nacin que se pretende crear.
Instrumentacin: Elaboracin de los programas operativos anuales. Aqu se
establecen los objetivos de corto plazo expresados en trminos de metas especficas
y, en aquellos casos en los que es posible, metas cuantificables; de igual modo se
definen los requerimientos fsicos, materiales, tcnicos y humanos y recursos de toda
ndole para el cumplimiento de las mismas. Existen cuatro vertientes: la vertiente de
induccin incluye el uso selectivo de los d'iferentes instrumentos de poltica econmica
y social al alcance del Estado, buscando que el impacto de stos orienten las
decisiones y acciones de la sociedad en general hacia el cumplimiento de los objetivos
establecidos en el plan. La poltica fiscal y de estmulos, las labores promocionales y la
poltica crediticia son instrumentos con que cuenta el Estado.
La concertacin abarca, de hecho, posibilidades en todas las ramas y sectores
de la planeacin y constituyen el elemento potencial ms rico de la misma; por esta
vertiente se afianzan compromisos comunes entre el sector pblico y la iniciativa
privada, as como con los representantes del sector social.
La vertiente de coordinacin establece la viabilidad para que el gobierno estatal
incorpore las acciones en materia de planeacin que realice el gobierno federal en la
entidad y sobre la base del respeto al municipio libre como orden de gobierno
autnomo, incluyendo coordinadamente la planeacin del desarrollo que en el mbito
de su competencia realizan los ayuntamientos.
Control: Se relaciona con la captacin de informacin sobre la ejecucin del
Plan para medir desviaciones, desfasamientos y corregirlos oportunamente.
Asimismo, en esta etapa se busca afinar insuficiencias que pudieran haber surgido en
la etapa previa de instrumentacin, de manera que se asegure el cumplimiento de los
objetivos trazados en la planeacin.
Evaluacin: El plan se orienta al cotejo peridico de resultados, de manera
que se obtengan conclusiones cuantitativas y cualitativas sobre el cumplimiento de los
objetivos del plan. A partir de los resultados obtenidos se retroalimenta nuevamente la
planeacin, incorporando a la fase de formulacin e instrumentacin los cambios y
reorientaciones que resulten de la evaluacin, con lo que se mantienen las flexibilidad
y vigencia permanente del plan.
73
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
6. ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DEL COPLADEM
Los COPLADEM forman parte del Sistema Estatal de Planeacin, constituyen
la instancia ms cercana de relacin entre la poblacin con sus autoridades, siendo
stos los foros en los cuales se institucionaliza la consulta popular para la planeacin
democrtica, y les corresponde:
Proyectar y coordinar las actividades de planeacin en el mbito territorial de
su municipio con la participacin de los sectores sociales, instituyendo la
consulta popular como prctica permanente para incorporar las demandas de
la comunidad al plan municipal y a los programas.
Elaborar el plan municipal tomando en cuenta las propuestas de las
dependencias y rganos auxiliares de la administracion pblica municipal.
Vigilar que el plan municipal y los programas mantengan congruencia en su
elaboracin y contenido con el plan estatal y los programas federales y
estatales, cuyo alcance sea el mbito del municipio respectivo.
Formular y proponer a los gobiernos estatal y federal, a travs del
ayuntamiento y del COPLADE, programas de inversin, gasto y
financiamiento, conforme a los cuales definen su respectivo presupuesto de
egresos.
Recibir y analizar las propuestas de inversin que le formulen las distintas
localidades del municipio, dndole curso a las que se consideren procedentes.
Proponer al COPLADE programas y acciones que se puedan concertar en el
marco del Convenio nico de Desarrollo, que ayuden a alcanzar los objetivos
y metas del plan municipal.
Promover la concertacin de acuerdos de cooperacin y colaboracin entre
los sectores pblico, social y privado, tendientes a orientar los esfuerzos al
logro de los objetivos del Plan Municipal de Desarrollo.
Levantar un inventario y elaborar un registro continuo de la obra pblica que
se ejecute en el municipio, como informacin bsica para la planeacin.
7. EL PROCESO GENERAL DE PLANEAClN, PROGRAMACiN y PRESUPUESTACIN
A medida que la intervencin del Estado se fue haciendo necesaria para afrontar
fluctuaciones econmicas que derivaban del exterior, fue considerndose que el
presupuesto fiscal podra ser utilizado como una herramienta eficaz de compensacin
frente a esas alteraciones. Por otra parte, en tanto que las presiones de los grupos
sociales por aumentar su participacin en el ingreso se fue haciendo ostensible,
penetr la idea de que el presupuesto fiscal podra ser tambin un instrumento til para
74
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
lograr una mejor distribucin del ingreso. La planeacin es estrictamente una tcnica
que se aplica al contexto de la actividad social y econmica, sta es un proceso para
lograr en el tiempo y en consistencia interna, las polticas pblicas que actan en
dichos campos.
La idea central de la planificacin es la racionalidad. Este principio supone que,
dada la multitud de posibilidades de accin del gobierno y sociedad, es necesario elegir
"racionalmente" qu alternativas son mejores para la realizacin de los valores finales
que se sustenten; planificar implica, entonces, reducir el nmero de alternativas que
se presentan a la accin, a unas pocas, compatibles con los medios disponibles. La
planificacin cierra el paso al ensayo de cualquier conducta futura: seala
inteligentemente lo que debe hacerse en el futuro y lo que no debe hacerse. De
acuerdo con el enfoque anterior, se ha definido la programacin como la seleccin
cuidadosa de fines y medios apropiados para alcanzarlos.
Si se observa el proceso de programacin, se percibe que, en este sentido,
queda definida por las acciones de "coordinar", "prever", "anticiparse al futuro",
"determinar una conducta a seguir", etc. Planificar es, en consecuencia, un proceso
en virtud del cual la "actitud racional" que ya se ha adoptado, se transforma en
actividad: se coordinan objetivos, se prevn hechos y se proyectan tendencias.
Desde un punto de vista, programar es una disciplina intelectual de ordenamiento
racional de recursos escasos tras objetivos precisos; implica, adems del diagnstico,
la tarea de pronosticar el futuro. Es un proceso de asimilacin y sustentacin de un
enorme caudal de informaciones que permitan apreciar todos los cursos alternativos
de accin.
Una vez definido el Plan Estatal de Desarrollo, el gobierno del estado integra el
Programa Operativo Anual, conformando por los programas de cada dependencia del
Ejecutivo, ms los Programas de Inversin, utilizando para ello la tcnica de
presupuesto por programas.
El proceso de programacin-presupuestacin pretende identificar claramente
los beneficios y resultados que se esperan con la aplicacin de los recursos que se
destinen; adems de reflejarse la accin de gobernar incorporando los conceptos
ideolgicos del gobierno.
Con la aspiracin de convertir el plan de desarrollo en verdaderas acciones de
gobierno, instrumentando la tcnica de presupuesto por programa, con la finalidad de
no llenar nicamente formatos, sino realizar verdaderos programas y/o proyectos que
reflejen claramente los objetivos y metas que se pretenden lograr.
Los objetivos y estrategias estatales y municipales fueron recogidos de la
consulta de la poblacin para la transformacin del estado. Se instrument el Sistema
General de Programacin-Presupuestacin con la finalidad de vincular la planeacin
con las tareas por desarrollar en las dependencias de los mbitos estatal y municipal,
75
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
traduciendo las estrategias y prioridades establecidas en acciones concretas, a travs
de los diferentes programas por realizar por la administracin pblica.
A travs de la estrategia anual:
Se establecen los objetivos, polticas y prioridades a corto plazo para el
desarrollo del estado.
Se establecen proyecciones para mediano y largo plazo.
Se lleva a cabo la coordinacin del estado y los municipios, con los rganos
del gobierno federal, para la consecusin de planes y programas.
Se formula y se lleva la conduccin del Plan Estatal de Desarrollo por parte
del COPLADE.
Se delimitan las normas, estrategias y lineamientos que orienten la
programacin y presupuestacin de corto plazo.
El Sistema General de Programacin-Presupuestacin es el medio para definir
las acciones de la administracin en el corto, mediano o largo plazos; por ello se
convierte en el medio para distribuir los recursos segn prioridades, partiendo de una
seleccin de objetivos, metas, actividades y/o proyectos.
Se anexa al presente trabajo esquemas y cuadros sinpticos que representan
grficamente la estructuracin del Sistema de Planeacin, Programacin y
Presupuestacin; la participacin de instituciones vinculadas en el proceso de
planeacin, y la conformacin de los subcomits que integran al Comit de Planeacin
para el desarrollo del Estado.
8. EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIN FISCAL
El Plan Nacional de Desarrollo se propone reformar el sistema para otorgar
simultneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto a las entidades
federativas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus
funciones pblicas.
Alentar el intercambio constructivo de opiniones entre los tres rdenes de
gobierno, a fin de formular nuevas bases para el Sistema de Coordinacin Fiscal. El
propsito compartido debe ser fortalecer el federalismo, mantener y reforzar el apoyo
a las zonas ms atrasadas o de menores recursos, e impulsar el surgimiento de nuevos
polos de desarrollo que sean palanca eficaz y duradera de crecimiento con equidad y
justicia. Con la transformacin del sistema se pretende realizar una adecuada
distribucin de ingresos, facultades de recaudacin y responsabilidad de gasto, entre
los distintos rdenes de gobierno.
76
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
1. Existen diversas responsabilidades pblicas que implican gastos, cuyos
efectos tienen consecuencias en todo el pas o en multiples regiones. En estos
casos el gobierno federal debe tener una participacin preponderante.
2. Aquellas funciones que afectan zonas delimitadas a los mbitos estatal o
municipal, normalmente sern mejor ejercidas por las autoridades locales.
A partir de los anteriores principios, el nuevo Sistema de Coordinacin
Hacendaria deber fortalecer las finanzas de los tres mbitos de gobierno. La
reforma debe fincarse en los siguientes criterios:
a) Transferir potestades tributarias a estados y municipios.
b) Aumentar los recursos que se transfieren a los estados y municipios y los
mecanismos de asignacin deben ser transparentes y generales.
e) Mejorar la colaboracin administrativa entre el Ejecutivo Federal y los
gobiernos locales en materia fiscal. Aprovechar las ventajas comparativas de
cada mbito de gobierno para realizar las tareas de fiscalizacin e introducir
incentivos que premien a los gobiernos locales, cuando contribuyan a lograr
un cumplimiento amplio y correcto de las obligaciones fiscales.
9. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE PLANEAClN DEMOCRTICA y ESTRATGICA
Aun cuando en los ltimos aos se han perfeccionado muchos mtodos para
ayudar a la prediccin, la investigacin y la toma de decisiones, la formulacin de
estrategias sigue basndose principalmente en la intuicin y la experiencia. Los
funcionarios pblicos de alto nivel analizan los problemas y la informacin disponible y
llegan a una solucin por medio de su intuicin. A pesar de que este enfoque se usa
muchsimo, est lleno de peligros, ya que la posicin ocupacional influye en la manera
en que una persona define un problema.
Con el avance en las investigaciones del entorno empresarial, sobre todo en
pases desarrollados, surge la planeacin estratgica como el medio para generar
competitividad en el futuro a partir del presente. Steiner define la esencia de la
planeacin estratgica como la identificacin sistemtica de las oportunidades y
peligros que surgen en el futuro (en el medio), los cuales, combinados con otros datos
importantes, proporcionan la base para que una empresa tome mejores decisiones en
el presente, para explotar las oportunidades y evitar los peligros de su entorno.
Ansoffy Hayes definen la planeacin estratgica como aqulla que consiste en
un anlisis racional de las oportunidades ofrecidas por el medio, de los puntos fuertes
y dbiles de la organizacin, y de la seleccin de un compromiso estratgico entre los
dos que mejor satisfagan los objetivos de la organizacin.
77
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
As, la planeacin estratgica constituye un proceso que se inicia con el
establecimiento de objetivos y metas organizacionales, define estrategias y polticas
para lograr estas metas, y desarrolla planes detallados para asegurar la implantacin
de las estrategias y con ello obtener los fines buscados por la organizacin.
La planeacin estratgica supone una reflexin mental que permite disear
estrategias para la organizacin en situacin de competencia y de adaptacin a su
medio. Sallenave propone que todo plan estratgico contenga al menos los siguientes
elementos:
l. Una descripcin del modelo competitivo
2. Un anlisis explcito de las ventajas competitivas
3. Definir los objetivos por alcanzar
4. Un programa de recursos para el periodo cubierto por el plan. La experiencia
de la planeacin estratgica se aplica en la administracin pblica mexicana
en los planes de desarrollo econmico y social. El Plan Nacional de
Desarrollo contiene los elementos siguientes:
Un modelo de pas al que aspira la filosofa y poltica del Estado Mexicano.
Un diagnstico general de la economa mexicana.
Los objetivos del plan.
Un conjunto de polticas (econmica, social, sectorial y regional).
El enunciado del que se deben derivar el plan, programas de mediano plazo y
presupuestos operativos para la asignacin de recursos.
La administracin estratgica aporta:
Una nueva concepcin de la institucin y el medio competitivo.
Tcnicas de anlisis del medio.
Anlisis de la estructura tradicional de la estructura de demandas, de la
estructura fiscal y legal, y de la estructura de mercados financieros, etc.
Los instrumentos conceptuales para disear un modelo competitivo.
Los elementos mnimos y la metodologa para disear planes estratgicos.
Cualquiera que sea el enfoque que se use, la planeacin estratgica comienza
con un anlisis del ambiente competitivo. Cannon propone cuatro pasos para la
verificacin del ambiente competitivo:
l. Establecer una definicin clara de demandas y satisfactores.
2. Determinar variaciones en los programas y polticas de la competencia.
78
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
3. Esbozar las estrategias de la competencia.
4. Definir la estructura ms apropiada para el esfuerzo de planeacin
estratgica.
La utilidad de la planeacin depende de muchas cosas, entre ellas lo apropiado
que sean para la satisfaccin de necesidades sociales, as como la motivacin de los
servidores pblicos para ejecutar los planes y programas.
10. CONCLUSIONES. HACIA POSIBLES SOLUCIONES
Generalmente, se entiende que un Plan de Desarrollo Municipal es tan slo un
listado de necesidades seguido por otro de acciones. Es sin duda, el insumo que debe
ser aprovechado para su elaboracin. A travs de la tcnica administrativa permite a
los ayuntamientos prever necesidades y programar sus actividades. En ambas
situaciones acordes en tiempo y espacio, con objeto de lograr el mejor
aprovechamiento de los recursos disponibles.
A continuacin presento una serie de inquietudes, observaciones y
consideraciones que he observado en la prctica laboral, en la que se requiere:
1. Lograr, a travs de la planeacin, el compromiso que tienen los
ayuntamientos de promover el desarrollo de su circunscripcin territorial y no
convertirse en meros prestadores de servicios pblicos.
2. Existe una subordinacin del ayuntamiento a una serie de leyes, cuya
aplicacin es el mbito municipal, ya que slo posee capacidad reglamentaria,
pero no legislativa. Por ello, recomiendo redefinir la intervencin o limitacin
del Congreso Local y promover consecuentemente las reformas a su mbito
de accin.
3. Se requiere de un marco jurdico para fortalecer los derechos de expresin
directa.
4. Se debe generar una nueva cultura poltica, reconociendo la diversidad y
buscando el consenso.
5. Deben sanearse los procesos democrticos que actualmente existen.
6. No hacer de la planeacin un mero listado de obras, sobre todo en aquellos
municipios con oportunidades de lograr crditos internacionales, cuyos
organismos cuentan con una rigurosa normatividad para hacer factible la
autorizacin de dichos crditos.
7. Contar con recursos humanos y materiales adecuados para el desarrollo de la
funcin de planeacin.
8. Evitar que la relacin poltica entre los diferentes niveles de gobiernos
condicione el xito o fracaso, desarrollo o estancamiento de un municipio.
79
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
9. Promover activamente las reformas al actual Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal.
10.Implementar sistemas de informacin y estadstica para contar con
indicadores de gestin propicios, logrndose una adecuada planeacin a corto
y mediano plazos.
II.No limitar a la planeacin por criterios eminentemente presupuestales, por la
asignacin de un techo financiero.
12.Se requiere implementar mecanismos de evaluacin de planes, proyectos y
presupuestos, verificando el cumplimiento de sus metas bajo criterios
cuantitativos y cualitativos.
13.La planeacin nos permite establecer parmetros para dar seguimiento y
evaluar la gestin administrativa, municipal, estatal y federal.
A travs de la planeacin, los ayuntamientos pueden mejorar sus sistemas
operativos y aplicar con mayor eficacia los recursos financieros que los gobiernos
federal y estatal le transfieren para el desarrollo de proyectos productivos y de
beneficio social, ya que actualmente la estructura de su distribucin es del 70 %,27 %
y 3 % para federacin, estado y municipios, respectivamente.
Uno de los aspectos ms relevantes en la administracin pblica municipal es la
obtencin de recursos que pueden provenir de diversas instancias oficiales o bien de
crditos. En todo caso, es necesario contar con el Plan Municipal de Desarrollo para
justificar las erogaciones objeto de la gestin de financiamiento que se haga; sin lugar
a dudas es mucho lo que se ha hecho ya, pero tambin es mucho lo que an falta por
lograr.
80
ANEXO
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j

1

I
.:::
x
Fases del Sistema General de Planeacin,
Programacin y Presupuesto
I I
Planeadll de la Estrateza Anual Prozramacin - Presunuestacin Ejercicio, y evaluacin
'"
o Se establecen objetivos, polticas y o Se defmen y jerarquizan los o Se publica la ley de ingresos y
prioridades para el desarrollo del programas, objetivos y metas en las presupuestos de egresos; se hace la
:
Estado a corto plazo. dependencias apertura presupuestal a travs de los
.:

registros y
:
o Se establecen proyecciones para
Se
elaboran los programas y
mediano y largo plazo. presupuestos en los niveles bsicos Difunde las normas para la ejecucin
.:
,

de programacin. del presupuesto por programa.


:.
o Se lleva a cabo la coordinacin del Direcciones
;
estado y los municipios con los Departamentos Las dependencias del gobierno
rganos del gobierno federal, para la -Unidades

proceden a ejercer sus programas y sus
"
consecucin de planes y programas. presupuestos.
.:

Se integra el presupuesto por


o Se formula y se lleva la conduccin programa del estado.
x
Se lleva a cabo el control y evaluacin

del PED 1990-1995 por parte del del avance programtico y del ejercicio :
COPLADE. Se formula el proyecto de ley de del gasto.
ingresos y del presupuesto de
,
Se delimitan los lineamientos, egresos.
.,
Se realizan las adecuaciones en caso
normas y estrategias que orienten la

necesano de los programas y
programacin y presupuestacin de o Se autoriza la ley de ingresos y el
<
presupuestos durante el ejercicio.
corto plazo. presupuesto de egresos.
.'
Se
presenta la cuenta pblica al
Congreso del estado.
;
..
'" .... :-- ..::: .. .-$:-:.x....xx..::::: :-:-x-: Yo... .. , :."" s
,
00
IV
Participacin de
Planeacin,
Instituciones Vinculadas al Proceso
Programacin y Presupuestacin
de
Municipios

Gabinetes:
.....

H. Congreso del Estado
l:;
'"
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'"
a
o
e-
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;;:
o

'"
"::l
'"
...
'" ;;:
"
"::l
l:;
COPLADE
Define y presenta al e Gobernador opciones de
poltica de ingresos, de gasto y de deuda pblica
que sean congruentes con las politicas y
estrategias para la programacin de las acciones
del estado.
Analiza las prioridades del estado con el fin de
armonizarlos y darles congruencia con los planes
y programas anuales que proponga la Federacin
Aporta elementos estratgicos contenidos en el
PED de acuerdo a los objetivos y necesidades
sociales. proyectados a corto, mediano y largo
plazo
Representa el soporte tcnico del C. Gobernador
para que ste pueda desarrollar sus funciones de
direccin y autoridad del sistem a general de
programacin y presupuestacin.
- --..
:::-
;:

I

sPP
Apoya tcmcarn ente a las dependencias
que lo requieran en la formulacin de
sus programas y analiza y consolida los
proyectos de presupuesto por programa
del gobierno del estado
Titular del Ejecutivo
Propone las normas, criterios y
metodolgias para llevar a cabo la
programacin y presupuestacin de las
dependencias del ejectuuvo,
Establece los marcos de poltica,
objetivos y prioridades para el desarrollo
socioeconmico del Estado.
Presenta las propuestas de opciones de
poltica de gasto e inversiones para el
estado
w*Zy::?$iw..

- ..
<>.

ss
w.
[
i
r
I
m

Fiscaliza, exam ma, discute y en su caso, aprueba
la cuenta pblica del ao inmediato anterior
Aprueba las iniciativas de ley de ingresos y
presupuesto de egresos
Form ula sus programas y sus presupuestos para
la aprobacin del H. Congreso del Estado
Formula la estrategia municipal de desarrollo,
procurando la mayor coordinacin con los
departamentes estatales.
Aportan necesidades socioeconmicas locales
para el diseo de la estrategia anual que realiza
el e Gobernador del Estado
oc
w
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
BIBLIOGRAFA
Ansoff, H. 1. El Planteamiento Estratgico: Nueva Tendencia de la
Administracin. Trillas. Mxico, 1983.
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Brace). Javanovich, 1968.
Faya Viesca, Jacinto. Administracin Pblica Federal. Editorial Porra. Mxico,
1983.
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra, Mxico, 1982.
Martner, Gonzalo. Planificacin y presupuesto por programas. Siglo XXI
Editores. Mxico, 1989.
Prez de Len, Enrique. Notas de Derecho Constitucional Administrativo, Sta.ed.
Editorial Porra. Mxico, 1982.
Sallenave, J.P. La stratgie de I'Enterprise lace a la concurrence. Les ditions
d'organisation. Pars, 1973.
Steiner, George A. Planeacin estratgica. CECSA. Mxico, 1983.
84
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
ANLISIS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIN
FISCAL Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA EL ESTADO DE NUEVO
LEN
Jorge Enrique Murillo Martnez
INTRODUCCIN
Uno de los temas de actualidad que ms se discuten dentro de la administracin
pblica mexicana es aqul que tiene que ver con la distribucin de los recursos fiscales
de manera equilibrada entre las tres instancias de gobierno: federacin, estados y
municipios.
Honda es la polmica acerca de la mejor forma de hacer justicia tributaria a
estados y municipios, por parte de la federacin.
Este breve ensayo pretende contribuir de manera modesta al conjunto de
propuestas en materia de lo que muchos llaman nuevo federalismo fiscal, al exponer
brevemente algunas ideas que tienen que ver con el estado de Nuevo Len, respecto
de la demanda creciente por una mayor equidad hacendaria.
Para ello, se plantean brevemente algunas de las bases jurdicas y tcnicas que
le dan sustento operativo al esquema de distribucin fiscal nacional, a fin de ubicar
correctamente el anlisis del objeto de estudio que nos ocupa.
Asimismo, se plantean las particularidades del estado de Nuevo Len y,
finalmente, se sugieren algunas modificaciones que hagan ms justo el reparto fiscal,
en proporciones mucho ms cercanas a la realidad, lo que posibilitar una mayor
capacidad de respuesta de las autoridades municipales a las demandas crecientes en
las comunidades locales.
Queda claro que no se puede avanzar en un desarrollo institucional de los mbitos
de gobierno estatal y municipal, si no se cuenta con ms recursos disponibles para
enfrentar la modernizacin de las entidades de gobierno y, por ende, el desarrollo de
sus poblaciones.
Por ello, avanzar en materia poltica, econmica, social y regional precisa un
reparto ms equitativo de los recursos de gobierno, en todas sus instancias
gubernamentales.
No hacerlo as es condenar a las regiones municipales y estatales a trastornos,
locales primero, y a problemas nacionales despus, ya que las injusticias se acumularn,
desatando una dinmica de impredecibles consecuencias.
85
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
LA COORDINACiN ENTRE FEDERACiN, ESTADOS y MUNICIPIOS
La estructura federal de la organizacin poltica mexicana ha planteado una serie
de problemas, derivados de la coexistencia y operacin de las tres instancias de gobierno
que la integran: federacin, estados y municipios; loque ha hecho necesaria la aplicacin
de diferentes estrategias para mantener el equilibrio de la organizacin federal y
fortalecer su unidad.
La necesidad de organizar las acciones para un mayor aprovechamiento de los
recursos y el fortalecimiento de los estados y municipios, provoc que en 1930 se
aprobara la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, en la que se establecieron
normas y principios para la coordinacin del gobierno federal con las entidades
federativas y en 1934 se formul el primer plan sexenal.
Los esfuerzos que en este sentido se realizaron fueron ms ostensibles en materia
fiscal, ya que la concurrencia de competencias tributarias entre la federacin y los
estados era muy marcada, por lo que en los aos de 1925, 1933 Y1947 se celebraron
las Convenciones Nacionales Fiscales para lograr la coordinacin en esta materia.
Finalmente, el28 de diciembre de 1953 se promulg la Ley de Coordinacin Fiscal.
Por lo dems, la necesidad de una articulacin coherente de acciones de
colaboracin de la federacin con los estados y municipios en diferentes mbitos de
competencia y de la transferencia de fondos federales y de funciones a los estados y
municipios, revel la falta de un instrumento adecuado que la regulara, por lo que se
estableci el Convenio nico de Coordinacin, con base en el Acuerdo del Ejecutivo
publicado en el Diario Oficial del2 de diciembre de 1976, convenio que sera celebrado
por el Ejecutivo Federal con cada uno de los ejecutivos estatales.
Los CONVENIOS DE COORDINACiN y LA LEY DE COORDINACiN FISCAL
Para el fortalecimiento del pacto federal y de las diversas regiones del pas se
toman dos medidas importantes: la celebracin de Convenios nicos de Coordinacin
con los gobiernos de los estados y la expedicin de la Ley de Coordinacin Fiscal
(1980). Estos convenios consisten en actos jurdicos bilaterales, de carcter obligatorio,
donde los intereses de la federacin y las entidades federativas convergen y se adecuan.
La Ley de Coordinacin Fiscal se justificaba en la exposicin de motivos, en la
ausencia de una delimitacin precisa de campos impositivos federales, estatales y
municipales, sobre todo de los dos ltimos, en que se dejaba abierta la posibilidad de
que tanto el Congreso de la Unin como las legislaturas locales establecieran
contribuciones sobre las mismas fuentes, duplicando los rubros fiscales a los
contribuyentes del pas.
Esta situacin jurdica propici el abandono de los gobiernos de los estados de
sus facultades impositivas, mediante la firma de convenios con la federacin, cuyos
86
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
resultados fueron la concentracin de ingresos por el Ejecutivo Federal, en detrimento
de las entidades federativas y municipios.
Pero la Ley de Coordinacin Fiscal no tiene como propsito explcito la reversin
de la tendencia concentradora de los recursos pblicos a favor de la federacin, ni la
cesin o devolucin de facultades impositivas a los gobiernos estatales y municipales.
Por el contrario, ms que avanzar hacia una autntica descentralizacin financiera,
centraliza an ms las facultades de recaudacin fiscal en detrimento de las entidades
federativas.
El efecto positivo es el de uniformar al sistema fiscal en beneficio de los causantes,
aligera la administracin fiscal estatal y establece mecanismos especficos para la
retribucin de recursos a los estados y municipios, buscando un equilibrio financiero
entre las entidades federativas.
BASES PARA LA COORDINACIN
Los esfuerzos desarrollados a travs de planes, programas, convenios, acuerdos
y leyes, carecan del soporte constitucional que los unificara y legitimara, por lo cual la
administracin promovi reformas y adiciones a los artculos 26 y 115constitucionales
y promulg la ley de planeacin con la que, como se expresa en su exposicin de
motivos, se pretende " ... establecer un marco normativo para la planeacin,
instituyndola y regulando su ejecucin de acuerdo con las necesidades del desarrollo
nacional..." Y as el captulo quinto fija las bases para "avanzar en la coordinacin de
las tareas de inters comn que correspondan a los ejecutivos federal y locales, a fin
de fortalecer conjuntamente el sistema federal que establece nuestra Constitucin y
de lograr el desarrollo armnico de los diversos estados y regiones del pas .."
La adicin de la fraccin X del artculo 115 Constitucional dio sustento a la
celebracin de convenios para la coordinacin de las acciones de las diferentes esferas
de gobierno y para la transferencia de funciones de la federacin a los estados y de
stos a los municipios, as como para la ejecucin y operacin de obras y la prestacin
de servicios pblicos.
Los CONVENIOS DE DESARROLLO SOCIAL
En 1994 el Ejecutivo Federal y los ejecutivos estatales de Guanajuato, Estado de
Mxico, Morelos, Michoacn, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Quertaro y Tabasco
firmaron los Convenios de Desarrollo Social. Este es un documento
jurdico-administrativo, programtico y financiero, mediante el cual los ejecutivos Federal
y estatales establecen las bases para la ejecucin de acciones en el mbito de sus
respectivas competencias.
87
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Estos convenios de desarrollo social, acordes con la nueva poltica del gobierno
federal de adoptar como objetivo principal luchar contra la pobreza, motiv la creacin
de la Secretara de Desarrollo Social, misma que tiene a su cargo formular, conducir y
evaluar la poltica general de desarrollo regional, urbano, vivienda y ecologa; as como
coordinar las acciones, por ambas instancias de gobierno, en tareas contra la pobreza,
llevadas a cabo por el Programa Nacional de Solidaridad.
Objetivos Fundamentales:
Impulsar la participacin estatal y municipal para el logro de los objetivos del
PND.
Vincular el desempeo de los diferentes programas derivados del PND.
Coordinar las acciones del desarrollo social en las entidades federativas.
Fortalecer las acciones y aplicacin de recursos entre federacin y estados.
Coordinar los esfuerzos para la realizacin de obras y prestacin de servicios.
Vincular las acciones en materia de ecologa, desarrollo urbano y vivienda.
Descentralizar funciones.
Impulsar la participacin de los sectores privado y social en los programas
sectoriales, regionales y especiales de los tres mbitos de gobierno.
Los principales rubros de los convenios de desarrollo social son la planeacin,
fomento y desregulacin de la vivienda, y los programas de solidaridad, ahora alianzas,
y desarrollo regional.
LAS PARTICIPACIONES FEDERALES A ESTADOS y MUNICIPIOS
El sistema de participaciones es uno de los mecanismos que utiliza el gobierno
federal para canalizar recursos a las entidades federativas y a los municipios. Los
propsitos fundamentales son:
Promover la coordinacin fiscal.
Operar un mecanismo "equilibrador" de recursos entre estados ymunicipios.
INTEGRACiN y DISTRIBUCiN DE LOS FONDOS PARTICIPABLES
La recaudacin federal participable son los ingresos que obtiene la federacin en
un ejercicio fiscal por todos los impuestos y recargos, por los derechos sobre
hidrocarburos y minera, excluyendo las devoluciones por los mismos conceptos y los
ingresos derivados del impuesto a la exportacin, as como el 5% sobre los derechos
88
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
de hidrocarburos. Sobre la recaudacin federal participable se aplican porcentajes
para integrar los fondos mediante los cuales se distribuyen las participaciones.
Esquema de participaciones 1980
Fondo General de Participaciones. Fondo de Fomento Municipal
Fondo Financiero Complementario
Esquema de participaciones 1990
Fondo General de Participaciones
Fondo de Fomento Municipal
Esquema de participaciones 1994
Fondo General de Participaciones
Fondo de Fomento Municipal
Fondo de Reordenamiento al Comercio Urbano
Derechos sobre Minera y Extraccin de Petrleo
Derechos Adicionales sobre Extraccin de Petrleo
18.5 %
0.56 %
0.44 %
0.136%
3.17 %
Si analizamos los criterios utilizados en la coordinacin fiscal para el Fondo General
de Participaciones, nos encontramos que el criterio poblacin en 1991 tena 18.05% del
fondo general de participaciones hasta llegar al 45.17% en 1994; por su parte, en las
modificaciones al criterio del esfuerzo recaudatorio, ste ha presentado una disminucin
importante, del 72.29% en 1991 al45 .17% en 1994, igualando al primer criterio que es
la poblacin. El tercer criterio es el inverso, ste se ha mantenido con el 9.66%. Cabe
mencionar que este criterio busca una redistribucin ms equitativa, al otorgar dicha
proporcin del fondo en razn inversa a la obtencin de los dos criterios anteriores.
Del Fondo de Fomento Municipal constituye 0.56% con respecto a la recaudacin
federal participable. De este monto, el 30% se distribuye a todas las entidades
federativas por partes iguales y el 70% restante entre las entidades coordinadas en
derechos. La normatividad existente obliga a trasladar el 100% de este fondo.
La distribucin de otros recursos participables
Las entidades federativas que estn coordinadas con la federacin en el Impuesto
sobre Adquisicin de Inmuebles (ISAI) y que tengan convenios en materia sobre tenencia
o uso de vehculos, reciben el 100% de la recaudacin que se obtenga por este concepto.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Las participaciones derivadas de los impuestos al comercio exterior son efectuadas
directamente por la federacin, con los siguientes porcentajes:
3.17% del derecho adicional sobre hidrocarburos exportados(excluyendo el
derecho extraordinario sobre los mismos).
3.00% sobre el impuesto general en exportaciones del petrleo crudo, gas
natural y sus derivados.
El sistema de coordinacin fiscal est siendocuestionado en los siguientes aspectos:
1. La eficiencia de la frmula de distribucin.
2. Los montos distribuibles.
3. La limitacin de la potestad tributaria de los estados y municipios.
4. La inequitativa distribucin de las participaciones.
Situacin de las Finanzas Estatales y Municipales
La situacin financiera de los gobiernos estatales y municipales ha cobrado
particular relevancia ante la inestabilidad financiera de la economa. Los aumentos en
materia de deuda han desequilibrado ms las finanzas de las entidades federativas.
Como elementos de importancia estn, por un lado, la deuda de estados y
municipios, la coordinacin fiscal y la centralizacin del gasto pblico. En los ltimos
aos, esta deuda (de las entidades federativas) se ha incrementado de 2,013 millones
de nuevos pesos en 1989 a 26,416 millones de nuevos pesos en 1994, con el sistema
bancario nacional. Se calcula que los gobiernos locales tendrn que desembolsar
aproximadamente un 28% de sus ingresos por participaciones, para cubrir el servicio
de deuda.
El gobierno federal cre instrumentos para apoyar las obligaciones a corto plazo,
mediante estos programas del ramo XXIII al desarrollo rural, la reestructuracin de
los pasivos con unidades de inversin y mayores participaciones federales derivadas
de los aumentos al Impuesto al Valor Agregado (lVA), gasolinas y tabacos, entre
otros.
OTROS PROGRAMAS
Los criterios aplicados para la regionalizacin de SEDESOL:
1. Se consideran los municipios con muy alta marginacin, segn clasificacin
de Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), a ms de 23 municipios
propuestos en los siete estados en donde no estaban contemplados y reduciendo
aqullas que incluan municipios no prioritarios.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
2. Se integr la regionalizacin propuesta por los delegados de la Secretara de
Desarrollo Social (SEDESOL) slo con municipios prioritarios.
3. En los estados que presentan los mayores ndices de marginacin,
especialmente en el sureste.
4. Se atendieron consideraciones geogrficas para integrar las regiones, es decir,
cuando haba municipios prioritarios y que no los consideraba la propuesta de
delegados, se integraron a la regin ms cercana, buscando dar congruencia
territorial a cada una de las regiones.
5. La propuesta no slo incluye regiones, pues en los casos en que los municipios
prioritarios no pudieron integrarse a alguna de las regiones existentes, se
respet su categora de prioritarios.
En total se contemplan 1,276 municipios, que representan el 53.5% del total
nacional.
En el estado de Nuevo Len se contemplan los siguientes municipios:
Aramberri
Dr. Arroyo
Galeana
Gral. Zaragoza
Iturbide
Mier y Noriega
Rayones
Que representan un total de 112, 787 habitantes con un grado de marginalidad
alto.
MODERNIZACiN DE LA pOLTICA FISCAL
I. Considerando cuatro elementos generales y prioritarios para analizar y evaluar
los criterios de contribucin y redistribucin hacendaria en los estados y municipios:
El desarrollo regional.
La descentralizacin.
El desarrollo local.
La capacidad de gestin.
11. En forma ms especfica:
La vinculacin de las polticas fiscales, estatales, sectoriales y municipales.
91
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Funcionalidad del sistema tributario.
La contribucin fiscal en relacin con el producto local.
Elementos propositivos que coadyuven en la gestin fiscal.
Un factor importante en el anlisis es que en 1989, en lo que toca a los impuestos
asignables de la reserva federal participable, el IVA qued suprimido. Con esto, los
estados han venido contribuyendo menos a la federacin. Las tasas promedio de
crecimiento anual de la mayora de las entidades federativas son negativas, adems
los estados que han venido contribuyendo menos a la conformacin de los impuestos
asignables son los de mayor actividad econmica. Esto demuestra que se busca
participar menos a los estados con cierto nivel de desarrollo y ms a los que estn por
debajo de ellos.
La captacin fiscal se concentra en cinco entidades que son:
l. Distrito Federal
2. Tamaulipas
3. Nuevo Len
4. Jalisco
5. Estado de Mxico
Juntas han contribuido con el 80% de la captacin: mientras que el D.F. aporta el
53%, el resto de las 27 entidades federativas slo estn aportando 20% del total.
Podemos observar en relacin al PIB, que por cada punto porcentual que aumenta, la
Reserva Federal Participable se incrementa en un 1.04%. Respecto al total de los
ingresos. se presenta una relacin inversa, ya que cada punto porcentual que ellos
decrecen, la Reserva Federal Participable aumenta un 0.55%, esto demuestra que la
tasa negativa de crecimiento anual(-3.31 %) y decrecimiento en trminos reales, nos
dice que se capt un 26 % menos que en 1982.
Las participaciones han fluido, en trminos reales, de manera irregular a las
entidades federativas. Estas variaciones no tienen una respuesta coherente
proporcionalmente hablando, y se hace necesario analizar algunas variables como
Producto Interno Bruto, poblacin y recaudacin tributaria.
Durante el periodo de 1982 a 1992 la tasa de crecimiento anualizada del PIB fue
del 1.43% a precios constantes de 1980. Las participaciones durante el mismo periodo
crecieron a una tasa del 3.46%, significando un desembolso mayor y realizado por
encima del crecimiento mismo de la economa.
Lo ideal es impulsar el crecimiento econmico sustentado en el mbito tanto
local como regional. Entonces habr que establecer nuevos mecanismos e indicadores
para lograr una redistribucin justa.
92
Experiencias de Buen Ci o b i e r n o Municipal
EL NUEVO FEDERALISMO FISCAL
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, que constituye precisamente el marco
de actuacin gubernamental, define varias lneas generales que reflejan los alcances y
el significado del nuevo federalismo fiscal, as como el papel que jugar el municipio
en todo este proceso.
Qu significa el nuevo federalismo? El reconocimiento de los espacios de
autonoma de las comunidades polticas y el respeto a los universos de competencia
de cada uno de los rdenes gubernamentales.
La redistribucion de competencias, autoridad, responsabilidades y recursos hacia
losrdenes estatal y municipal del gobierno; es decir, impulsar la descentralizacin de
funciones, recursos fiscales y programas pblicos se hace necesario.
La reforma al Sistema de Coordinacin Fiscal para avanzar hacia un nuevo
esquema de colaboracin entre los diferentes rdenes de gobierno, a fin de estabi Iizar
las finanzas pblicas de estados y municipios y consolidar sus propias fuentes de
ingresos.
La importancia en este proceso es la de fortalecer la capacidad financiera de los
gobiernos locales para que stos atiendan las demandas de la poblacin, en forma
eficaz y oportuna.
LA DISTRIBlICIN DE PARTICIPACIONES
La Federacin distribuye el Fondo General de Participaciones, que es el 18.5%
de la recaudacin federal participable, entre las entidades federativas del pas, de
acuerdo con tres criterios, que son:
a) 45.17 por ciento poblacin
b) 45.17 por ciento esfuerzo recaudatorio relativo
e) 9.66 por ciento el inverso de los dos criterios anteriores.
El estado de Nuevo Len recibe las participaciones correspondientes de acuerdo
con la Ley de Coordinacin Fiscal en su Art. 2A. Para el estado 80 por ciento y slo
20 por ciento para distribuirlos en los 51 municipios.
En el anteproyecto de la Tesorera y Secretara General de Finanzas de Nuevo
Len se contemplan porcentajes similares a los de la federacin, que son los siguientes:
a) 40 por ciento poblacin
b) 40 por ciento esfuerzo recaudatorio relativo
e) 20 por ciento el inverso de los dos criterios anteriores.
93
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
ANTEPROYECTO DE LA LEY DE COORDINACIN HACENDARIA EN NUEVO LEN
-Integracin del Fondo Comn de Participaciones
Lo que seale la Ley de Coordinacin Fiscal en el artculo 2-A.
50 por ciento de los ingresos que correspondan al estado, derivados del convenio
de coordinacin celebrado con la federacin en materia de derechos.
-Integracin del Fondo de Fomento Municipal
20 por ciento del rendimiento de los siguientes impuestos:
a) Estatal sobre tenencia o uso de vehculos.
b) Estatal sobre automviles nuevos.
e) Participacin estatal del impuesto federal sobre tabacos labrados.
d) Participacin estatal del impuesto federal sobre bebidas alcohlicas.
e) Participacin estatal del impuesto sobre gasolinas.
f) Participacin estatal del impuesto sobre consumo de cerveza.
- Distribucin del Fondo Comn de Participaciones:
- 40 por ciento en proporcin directa al nmero de habitantes, de acuerdo con
el ltimo censo del INEGI.
- 40 por ciento en proporcin directa al incremento relativo de la recaudacin
realizada por cada municipio en sus contribuciones propias en el ao presente,
respecto a la obtenida en el segundo ao anterior.
- 20 por ciento en proporcin inversa a la participacin por habitante que tenga
cada municipio.
- Distribucin del Fondo de Fomento Municipal
- 40 por ciento en proporcin directa a los recursos que los municipios destinen
en los siguientes rubros:
a) Programas de modernizacin catastral.
b) Planes municipales de desarrollo urbano.
e) Programas de auditora fiscal.
d) Programas de control patrimonial.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
- 40 por ciento en proporcin directa a los recursos que los municipios destinen
a los siguientes rubros:
a) Obras de agua potable y alcantarillado.
b) Obras de alumbrado pblico.
e) Obras de pavimentacin.
d) Programas de salud pblica y ecologa.
e) Construccin de canchas deportivas y recreativas.
- 20 por ciento en proporcin directa a la disminucin del gasto realizado por
cada municipio, en emolumentos a integrantes del cabildo, sueldos a
funcionarios y personal directivo, gastos de representacin y viticos, en el
ao presente, respecto al anterior.
PROPUESTAS PARA LA DISTRIBUCIN DEL FONDO COMN DE PARTICIPACIONES
Primera:
1. Modificar el criterio de la poblacin, quitndole peso (30 por ciento).
2. Incrementar el esfuerzo recaudatorio relativo (50 por ciento).
3. Mantener el inverso al 20 por ciento.
Observacin. En esta distribucin se busca que los municipios fuera del rea
metropolitana de Monterrey no sean tan afectados, ya que la mayora de los municipios
que ms poblacin tienen son los metropolitanos y por lo tanto son los que obtienen
ms beneficios en este criterio demogrfico.
Segunda:
1. Mantener el porcentaje en 45 por ciento demogrfico de la federacin.
2. El criterio de recaudacin a 40 por ciento como en el anteproyecto.
3. Disminuir el inverso a 15 por ciento.
Observaciones: Igualar el criterio demogrfico como lo hace la federacin, y
disminuyendo el inverso que tiene el anteproyecto de la Ley de Coordinacin
Hacendara en Nuevo Len en un 5 por ciento, es importante sealar que este criterio
pretende obtener una distribucin ms equitativa.
95
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Tercera
l. 40 por ciento criterio demogrfico.
2. 25 por ciento esfuerzo recaudatorio.
3. 10 por ciento productividad de la entidad.
4. 25 por ciento el criterio inverso.
Observaciones: En el caso particular de Nuevo Len, los tres primeros criterios
que proponemos benefician a los municipios que tengan mayor poblacin y que estn
implementando programas de modernizacin en sus haciendas pblicas, as como la
inclusin del 10% en la productividad del municipio; es decir, que se tome en
consideracin la contribucin que realiza el municipio en el desarrollo econmico y
regional del estado, pero aumentando los inversos para compensar de alguna manera
a los municipios que estn ms desprotegidos en los criterios anteriores.
PROPUESTAS PARA LA DISTRIBUCIN DEL FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL
Primera:
l. 20 por ciento programas de modernizacin fiscal y planes de desarrollo urbano.
2. 60 por ciento para obras y servicios prioritarios de cada municipio.
3. 20 por ciento a la disminucin del gasto de cada municipio.
Observaciones: Lo ms significativo es darle ms peso al rengln de obras y
servicios prioritarios, para cubrir las demandas bsicas en cada una de sus comunidades.
Segunda:
l. 80 por ciento para programas, obras y servicios.
2. 20 por ciento a la disminucin del gasto de cada municipio.
Observaciones: En esta propuesta slo incluimos dos criterios, ya que el criterio
de apoyo a los programas de modernizacin fiscal y de desarrollo urbano se fusionan
con el criterio de la diminucin del gasto, dejando el 80% para obras y servicios,
aclarando que el estado no debe condicionar las participaciones en este rubro, sino
que el 80% pase directamente al municipio y sea ste quien haga la asignacin del
gasto.
96
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Tercera:
l. Porcentaje en proporcin del servicio pblico (cobertura y calidad del servicio).
2. Porcentaje en proporcin a los programas fiscales y de desarrollo urbano.
3. Porcentaje en proporcin al personal capacitado y disminucin del gasto.
Observaciones: Lo importante aqu es proponer un porcentaje proporcional con
base en la demanda, cobertura y calidad de los servicios pblicos municipales que
marca la normatividad. El porcentaje al apoyo de los programas de modernizacin
catastral y de desarrollo urbano se debe consensar entre el estado y el municipio que
realiza estos programas, y por ltimo incluir un aspecto muy importante que es la
capacitacin del personal.
CONCLUSIONES
Las polticas pblicas, cuya sntesis atraviesa el consenso poltico, la viabilidad
administrativa, la justificacin fiscal y la legitimidad social, como nuevo paradigma
dentro del ejercicio de la administracin pblica, encuentra precisamente dentro de la
cuestin hacendaria un centro vital para su adecuado funcionamiento institucional.
El marco terico que ofrecen las polticas pblicas dentro del gobierno permiten
utilizarel instrumental tcnico y metodolgicocon que cuentanpara analizar, comprender,
modificar y promover mejores e inditas soluciones en materia fiscal, como en muchas
otras reas del quehacer gubernamental, aunado al hecho que la materia fiscal es un
punto neurlgico de la construccin de polticas pblicas eficientes. Por ello la poltica
pblica tiene mucho qu decir en el justo ejercicio financiero del Estado.
En este ensayo insistimos en la necesidad de revisar a fondo el Sistema de
Coordinacin Fiscal, la Ley de Coordinacin Fiscal, as como las frmulas y criterios
de asignacin de recursos hacendarios, a la luz de la nueva dinmica de la sociedad
nacional, en sus variantes regional y local. Este trabajo no agota un tema de la
envergadura y de la trascendencia histrica como lo es el reparto fiscal equitativo.
Apenas esbozamos y sealamos algunas directrices que consideramos
trascendentes para un ms sano equilibrio fiscal. Sin embargo, es mucho lo que tiene
an que decirse en este tenor, donde existen todava grandes tareas por hacerse, ya
que no existen antecedentes en Mxico que nos remitan a experiencias reales de
convivencia fiscal equilibrada entre las instancias de gobierno. Por ello, todo lo que
pueda expresarse en torno a este tema es materia prima valiosa para construir desde
todas las regiones de Mxico, a un ms justo sistema de reparto tributario.
97
Experiencias de Bu e n Gobierno Municipal
BiBLIOGRAFA
El Desafio Municipal. Centro Nacional de Estudios Municipales. Mxico, 1982.
Estudios Municipales. Secretara de Gobernacin, Centro Nacional de Estudios
Municipales. Mxico, 1987.
Federalismo y Desarrollo. Revista Banobras No. 47. Enero-febrero. Mxico, 1995.
Federalismo y Desarrollo. Revista Banobras No. 48. Marzo-abril. Mxico, 1995.
Federalismo y Desarrollo. Revista Banobras No. 49. Mayo-junio. Mxico, 1995.
Gobierno y Administracin Municipal en Mxico. Secretara de Gobernacin, Centro
Nacional de Desarrollo Municipal. Mxico, 1993.
Ortiz Reyes, Gabriel. El Control y la Disciplina en la Administracin Pblica.
FCE. Mxico, 1988.
Volumen 11, Mdulo 11, Diplomado en Polticas Pblicas y Gobierno Local. Colegio
Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Seccin N.L., en
coordinacin con la Universidad Autnoma de Nuevo Len, 1995.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
LOS DILEMAS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Gerardo Escobar Galindo
INTRODUCCIN
Generalmente todo trabajo argumentativo parte de una explicacin del porqu se
ha elegido el titulo que precede a las lneas que le siguen; es por esta razn que en mi
introduccin solamente me limitar a enfatizar que en aquellos aspectos de la toma de
decisiones, en donde la vida social se encuentra inmersa, siempre hay una serie de
disyuntivas, alternativas y dilemas que son, a su vez, elleit motiv de la construccin
emprica del fenmeno social que aqu vamos tratar. La realidad es diversa y por ello
tambin son diversas las formas de entenderla; as, aunque aqu vayamos a hablar de
un aspecto de la administracin pblica, no debemos dejar de tener presente la
complejidad que implica el acercarse al universo de las polticas pblicas.
En esta ocasin he decidido poner en la mesa de discusin lo que denomino
como los dilemas a los que se enfrentan las teorizaciones de las polticas pblicas; ya
que este tema me permite ponderar y utilizar las herramientas conceptuales de la
ciencia poltica (disciplina que yo he estudiado) que, a su vez, espero me sirvan para
tender un puente para con un tema que generalmente slo se le ve como privativo de
los estudios de la administracin pblica.
Entrando ya en materia, cules son esos di lemas? A continuacin los presento
en forma de preguntas:
1. Cul es la diferencia entre los conceptos "poltica" y "pblica" y por qu los
asocian los tericos de las llamadas ciencias polticas?
2. Cules son los grados de complejidad de la propuesta "poltica pblica" y
cmo esto impide que el ciudadano comn la comprenda y se haga partcipe
de ella, y por ello, no se d en la realidad tal propuesta?
3. En realidad la "poltica pblica" es pblica, o es poltica de gobierno?
4. Debe ser la misma persona la que disee y ejecute la llamada poltica pblica?,
y si as fuera, quin es esta persona: el legislador, el secretario de estado o
el administrador pblico?
5. Cul es la legitimidad de la disciplina llamada "poItica pblica"? (esta pregunta
se ver a modo de conclusin de este ensayo).
Aclaro que el presente ensayo no tiene como finalidad el dar respuesta a las
anteriores preguntas, sino la de intentar explicar de forma ms precisa estos
cuestionamientos, para as poder presentar al lector el por qu yo los entiendo como
dilemas y, por ende, como aspectos necesarios a tratar antes de dar por sentado
como inapelables todos los supuestos de las polticas pblicas.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
An admitiendo que yo no busco encontrar el hilo negro de estas
conceptualizaciones, s hemos de partir de la base de que la llamada "poltica pblica"
tiene origen en la amplia gama de fenmenos sociales y que, por ende, es susceptible
de ser analizada bajo los preceptos de la ciencia social. Defino que la forma de
acercarme a ella es con los fundamentos metodolgicos de la reduccin, es decir,
partiendo de la premisa menor hacia la mayor. Esto con el fin de resaltar que los
enunciados que postula se tienen por verdaderos hasta que no se demuestre lo contrario;
aqu resaltamos que la finalidad de este mtodo de falseacin no es para poner en
entredicho nada, sino para tener una base que permita abordar mis preguntas, bajo la
forma que ya mencion.
Slo me resta agregar que el abordaje de mis preguntas ser breve, de acuerdo
a las proporciones que debe guardar un trabajo como ste.
1. LA POLIS, LA POLTICA Y LO PBLICO
Cuando nos acercamos a los textos clsicos de la ciencia poltica siempre nos
encontramos con una pregunta muy simple, pero a la vez muy dificil de responder. Tal
pregunta es la siguiente: Qu es o qu significa la poltica? La primera respuesta es
la que tiene que ver con las significaciones de las races sintcticas de la propia palabra,
a saber que deriva de polis, palabra esta ltima que quiere decir ciudad en el idioma
griego. Entonces tenemos que en el libro de Aristteles, titulado la Poltica, se explica
que este concepto tiene que ver con todo lo relativo a la ciudad y por esta misma
razn, a su vez, con todo lo pblico. Pero a qu viene todo este recordatorio, pues
precisamente a que el tema que aqu nos ocupa pone en conjuncin a dos de las
palabras que ya desde los tiempos antiguos se mencionaban, stas son la denominada
"poltica" y lo llamado como "pblico". Es con la concepcin "poltica pblica" como
se ponen en conjuncin dos palabras que significan casi lo mismo y es aqu, donde
encuentro el primer dilema de esta teora.
Aqu se debe aclarar que las primeras teorizaciones sobre la llamada poltica
pblica fueron hechas en el presente siglo por tericos de la administracin pblica
norteamericana, y que ellos utilizan la palabra policy para definir todo lo referente a la
hechura de polticas, siendo en realidad las palabras "poltica pblica" una mala
traduccin al espaol. En ingls Politics y Policy tienen connotaciones diferentes: la
primera tiene que ver con la poltica vista desde los parmetros de la ciencia poltica,
en todo lo referente a la teorizacin sobre la esencia de la poltica; mientras que con la
segunda hay una referencia a las polticas que se planean y ejecutan como acciones
de gobierno, determinadas a satisfacer las demandas de los gobernados.
El criterio empleado para definir a la policy como "poltica pblica" es lo que
acarrea la dificultad de entender correctamente la esencia de la palabra en ingls; ya
100
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
que si aceptamos esa traduccin en seguida nos aparecen estas interrogantes: Qu
notoda poltica es pblica, porque comprende todo lo referente a la interaccin humana?
Qu no en todo lo pblico se da la poltica (la accin de gobierno) como el medio de
interrelacin entre los individuos? Evidentemente, aqu no intento cambiar lo que se da
por sentado, simplemente afirmo que para evitar estas interpretaciones (que aclaro,
tambin pueden ser malas) sera ms conveniente dejar el concepto en ingls y entender
ahora s que la policy tiene que ver con la poltica constituida como una accin de
gobierno, encaminada a satisfacer la demanda ciudadana.
Antes, conviene hacer una revisin de cmo surgen y qu comprenden las Policy
Sciences (Ciencias de Poltica) para asimilar ms esta propuesta terica y poder
tener una base que nos permita acercarnos a los otros cuestionamientos que hago en
la introduccin.
Desde las propuestas del movimiento generado por Harold D. Lasswell,
dispuesto desde sus orgenes a producir un conocimiento til para la toma de decisiones
gubernamentales ante problemas pblicos agobiantes y emergentes, presentes por el
estatismo de la segunda postguerra e impulsado tambin por la "lucha democrtica"
contra el socialismo, es como surge la base de una validacin del mtodo
especficamente publ iadministrativista.
Sin embargo, es a partir de la dcada de los 70's cuando los estudios polticos,
principalmente en EVA, Inglaterra y Europa Central se ubicaron en los procesos de
toma de decisiones y en las polticas institucionales, dando lugar, ahora s, al movimiento
de las Policy Sciences y que, con el "autotriunfo" del neoliberalismo -posterior a la
cada del muro de Berln- han sido contempladas como equivalentes de la llamada
ingeniera gubernamental, que ha pretendido integrar el discurso tcnico y cientfico
de la administracin pblica.
Tenemos entonces que las principales corrientes de pensamiento abocadas a
estudiar los problemas pblicos (que en Mxico se denominan como polipblicos) son:
Public Choice Theory: Teora de la eleccin pblica.
Collective Action Theory: Teora de la accin colectiva.
Rational Choice Theory: Teora de la eleccin racional.
New Economic History: Nueva historia econmica.
New lnstitutional Theory: Nueva teora de las instituciones.
New Political Economy: Economa poltica moderna.
Desde luego, la importancia de relacionar la Ciencia Poltica, la Ciencia de la
Administracin y las Ciencias de las Polticas est fuera de discusin. Como plantea
el profesor Ornar Guerrero, la separacin y la confusin entre la poltica y la
administracin ha obedecido ms a la diversificacin de las comunidades de cientficos
101
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
sociales en bsqueda de conocimientos especializados que a latotalidad social realmente
existente.
2. SOBRE LA ESPECIALIZACiN QUE IMPLICA LA "POLTICA PBLICA"
La teora de la Policy remite a la distincin entre fines y objetivos generales del
Estado y las formas idneas de alcanzarlos; es decir, existe un arco que va desde la
toma de decisiones polticas, hasta la toma de decisiones de poltica; o bien, desde el
discurso poltico hasta el discurso tcnico, y que de fondo remiten a la diferencia entre
poltica cientfica y poltica prctica.
La Policy se refiere a la dimensin tcnica de toda decisin social y, en sentido
amplio, el sujeto decisor puede ser un individuo o una organizacin. Si tenemos que
una decisin social, segn Luhmann, es aquella en la que un sujeto asigna un sentido
que se refiere a la conducta de otro sujeto, tambin tenemos aqu la presencia de
nuestro segundo dilema. En efecto, uno de los supuestos para llevar a cabo un proceso
de policy es el de la corresponsabilidad que debe haber entre el que toma las decisiones
y el ciudadano comn, mas el problema radica en que el segundo (por lo menos en un
pas como el nuestro) difcilmente tiene nociones sobre ese proceso y sobre su grado
de responsabilidad como demandante, en el sentido de cules son sus necesidades
prioritarias.
En el Diploma Nacional sobre Poltica Pblica y Gobierno Local llevado a cabo
por el Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica durante los
ltimos meses de 1995,el profesor Juan Carlos Len puso de relevancia la importancia
de la agenda pblica para la hechura de la policy, la cual debe tener presente una
dimensin de la problemtica desde el mbito micro hacia el macro, donde el gobernante
debe tener la fortaleza de sus electores. Sin embargo, esto implica una condicionante
de gran envergadura que es: cmo lograr ese paso del mbito micro al macro, si de
entrada no existen las condiciones necesarias de democracia y autntico federalismo
(en parte por la falta de cultura poltica participativa del ciudadano) que le permitan al
demandante del recurso pblico ser el iniciador del proceso de policy?
Se dice que con la policy se debe trabajar con el gobierno de consensos, pero
nos enfrentamos a otra disyuntiva cuando nos preguntamos sobre la legitimidad de
ese consenso, es decir, cmo lograr que esta base no sea vista simplemente como un
mercado poltico, I en donde el nico inters sea el de obtener el voto del ciudadano y
en donde para ello, incluso se llegue a ladesinformacin poltica. Est claro que ninguna
policy vlida se construye con este tipo de consensos, pero entonces, cul es el tipo
Para este tema en especial, revisar el libro de James Bucahanan y Gordon Tullock. El Clculo del Consenso.
Ed. Espasa-Calpe.
102
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
de consenso necesario? Si hablamos de que ste es el de las instituciones democrticas
entonces est por dems decir que en Mxico no puede haber una autntica policy.
La intencin de mi cuestionamiento no niega la totalidad de los distintos rdenes
en los que se puede dar un proceso de policy, de hecho en los niveles micro es en
donde se ven centralizados los esfuerzos por establecer la vida participativa en la
toma de decisiones, aunque esto tampoco es fcil, porque nuestra clula primaria del
Estado, que es el municipio, no slo se encuentra limitado por factores internos
inherentes a su estructura, sino tambin por factores externos, en los que sus resultados
en la satisfaccin de demandas ya no dependen de ellos.
Si bien es cierto que la racionalidad es un factor que siempre se tiene presente en
laelaboracin de la policy, tampoco deja de ser problemtica la cuestin de los grados
de racionalizacin que sobre la teora tienen los diferentes actores sociales, incluyendo
el ciudadano comn. As, lo que para la autoridad es racional, no necesariamente lo es
para el gobernado. Y todo ello mina la posibilidad de un entendimiento recproco.
Antes de continuar con el siguiente dilema, hago un sesgo necesario para aclarar
un poco ms nuestro tema. Ya he hablado sobre el proceso de la policy, pero no he
aclarado bien en qu consiste de forma especfica.
El proceso de la policy, como bien lo aclar el profesor Manuel Canto Chac,
consiste en cinco etapas: 1) la gestacin, 2) la decisin, 3) la implementacin, 4) la
ejecucin y 5) la evaluacin. En la primera surge el problema, a partir de las necesidades
de la colectividad y se busca una agenda pblica como intercambio poltico. En la
segunda se definen las mltiples posibilidades de solucin y se llega al mejor camino
posible. En la tercera se toman en cuenta los elementos de oposicin de intereses y se
enfoca un proceso de intercambio poltico. En la cuarta se lleva a cabo la policy,
siempre tomando en cuenta los posibles cambios que hagan variar la estrategia para
realizar ajustes sobre la marcha. En la quinta y ltima, a partir de una referencia de
valor, se emite unjuicio viendo las mejoras y definindose los criterios con los que se
contrasta el dato.
Como supuesto de todo lo anterior, siempre se tiene por sentada una perspectiva
ideal en la que el ejecutor y el ciudadano estn en constante intercambio de informacin,
con la finalidad de que ambos participen en la construccin de la poliey. Pero como
ya lo he afirmado, esto en nuestra realidad no se da, y en lugar de una supuesta
"poltica pblica", lo que tenemos son las llamadas polticas de gobierno en las que no
se toma en cuenta el consenso pblico. Con esto llegamos a nuestro tercer dilema.
3. "PoLITICA PUBLICA" o "PoLITICA DE GOBIERNO" ?
En las teorizaciones que sobre poliey making se han hecho, hay un especial
nfasis sobre las nuevas tareas del Estado en las que ya no se buscan los parmetros
del gobierno de antao. De hecho, segn Luis F. Aguilar Villanueva: "El nuevo
103
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
patrn de policy making modifica reglas (escritas o no), expectativas (legales o no),
concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y gobierno.
En esencia, se redefinen los linderos del mbito poltico y del mbito privado ... Ocurre
una redistribucin del poder polticoy un reacomodo de lacultura poltica a consecuencia
de la reduccin, el 'adelgazamiento' del Estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos
actores polticos con organizaciones, ideas, prcticas y discursos alternativos, con
lderes nuevos ... Asimismo, el redimensionamiento del gobierno se orienta haca la
reforma del Estado".'
La concepcin anterior presenta algunas dificultades que a m, particularmente,
me cuesta trabajo asimilar. En primer lugar, pareciera que con el slo hecho de
cobijarnos con el manto del policy making tenemos acceso al primer mundo en
cuanto a gestin del Estado se refiere y que, con ello, poseamos todas las recetas
disponibles para hacer una reforma. El redimensionamiento del Estado no implica una
simple actitud poltica, sino todo un cambio global en la forma de la identidad cultural,
tanto de gobernantes como de gobernados. No se trata de ver quin est ajeno de las
teoras de la policy como alguien al que hay que hacer entrar en el redil de lo ms
"conveniente" a la vida poltica del Estado.
Mi gran inconveniente para con las llamadas "polticas pblicas" es que no se
reconoce que stas no dejan de ser "polticas de gobierno" y por ms que se insista en
su carcter de herramienta de participacin para los gobernados, al final quien planea,
implementa, ejecuta y evala es quien conoce los pormenores de la profesionalizacin
de estas disciplinas.
No niego la utilidad del policy making, simplemente manifiesto lo que para mi
entender es la "autntica" dimensin de sus propuestas. Si ponemos el ejemplo de los
programas de Solidaridad implementados por el gobierno salinista, tenemos todo,
menos lo que se entiende como "poltica pblica"; ya que muchos de los elementos
que componan los paquetes de ayuda eran diseados y puestos en marcha sin el
consenso de la ciudadana, o si exista ese consenso, no era recabado bajo la forma
que indica una tcnica de mapeo de la policy.
El propio Lasswell nos da la clave para entender a la policy como accin de
gobierno, en la que se requiere un conocimiento especializado (cientfico) encaminado
a la toma de decisiones, por ende a una poltica gubernamental. Este autor nos dice:
"Si resumimos el desarrollo contemporneo de las policy sciences, podemos definirlas
provisionalmente como ciencias interesadas en el conocimiento~ proceso de decisin
y ~ proceso de decisin. El cientfico de polticas, en tanto profesional, trata de
obtener y dominar las habilidades necesarias para lograr decisiones ilustradas en el
2Luis AguiJar Villanueva, "Estudio Introductorio". El Estudio de las Polticas Pblicas. Miguel ngel Porra
Grupo Editorial. P.19.
104
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
orden pblico y civil. En tanto profesional cultiva el inters disciplinado del cientfico
por lo emprico, pero busca alcanzar una sntesis ptima de las diversas habilidades
cientficas con el fin de contribuir a la invencin de una teora y una prctica confiables
para la solucin de problemas en el marco del inters pblico".'
Que haya un inters pblico en el que hace la poliey no significa que en l se d
un mximo apego a una "neutralidad valorativa" (desde la perspectiva weberiana)
libre de influencias o en la que su decisin siempre tenga que ser consultada por la
ciudadana. La "poltica de gobierno" no tiene porqu verse como algo nocivo o como
algo que contravenga a la poliey, debido a que la ltima forma parte del programa de
gobierno en donde se utilicen sus estrategias especficas.
4. QUIN ES EL CIENTFICO DEL POLICY SCIENCES?
El ltimo dilema que me he propuesto revisar es el referente a ver si el grado de
profesionalizacin de estas teoras no presenta una limitante de gran nivel para una
sociedad poco especializada como la mexicana.
Resulta manifiesto que la llamada "poltica pblica" es una disciplina nueva y
poco rescatada en Mxico, sobre todo en lo que para m es su ms fiel acepcin, la de
poliey, como poltica de gobierno encaminada a satisfacer las demandas del inters
pblico. De tal suerte que entre las acciones de gobierno que se toman y las del
modelo ideal del policy making hay una distancia considerable; no obstante aqu, hay
una razn que a mi juicio explica este fenmeno y es el de que en Mxico, no disea
la poliey ningn cientfico del Poliey Scienee, y si lo hace, sta no se ejecuta de
acuerdo al proceso que se ha propuesto seguir.
El dilema de la poliey para un pas como Mxico reside en la escasa
profesionalizacin dentro de los niveles de gobierno encargados de latoma de decisiones.
y aqu entran otros cuestionamientos: Quin debe disear: el legislador o la instancia
administrativa del gobierno, o en todo caso, el cientfico de la Poliey Seienee?, o tal
vez, se debe aplicar de forma ms consistente un sistema de asesora?
Parece que el viejo debate entre los lmites que deben guardar el poltico y el
cientfico sigue estando vigente dentro de los cuestionamientos que se le hacen a los
estados modernos. Sin embargo, dentro de esta red compleja de conceptos, lo que
siempre se encuentra en juego es el bienestar del gobernado. De manera que aqu no
resulta el escape hacia una llamada "sociedad civil" autorganizada, como propone
Ricardo Uvalle", porque con ese tipo de trminos se esconde todo y nada. Quin es
la sociedad civil, slo la que se manifiesta polticamente?
3Harold o Lasswell. La Concepcin Emergente de las Ciencias de Polticas. El Estudio de las Polticas
Pblicas. Miguel ngel Porra Grupo Editorial, p.117.
"Vaseel articulo de Ricardo Uvalle: "Tendencias de la Administracin Pblica Moderna", en Identidad, no.
3, septiembre de 1992.
105
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Dentro de la propuesta de la policy, el dilema sobre el diseador y ejecutor no se
presentara en nuestro pas, si realmente se dieran las bases para una public y rational
choice, en donde las primeras responsabilidades para con ellas fueran tomadas
conjuntamente por los polticos que toman las decisiones y por los cientficos que
deben crear y dar seguimiento a la policy. Ambos deben tener las nociones necesarias
de la policy: si el poltico no las tiene, de nada servir esta propuesta.
CONCLUSIONES
5. LA LEGITIMIDAD DE LA "POLTICA PBLICA"
En el presente ensayo se ha puesto un nfasis especial en su carcter de trabajo
de planteamiento, ms que de resolucin de un aspecto; de ah que mis opiniones de
esta ltima parte busquen la misma tnica de anlisis, sin pretender en ningn momento
que sean mis ltimas y definitivas consideraciones sobre el tema de la policy.
Al final de estas reflexiones llego a la consideracin de que la acepcin que se
conoce como "poltica pblica" tiene escasos elementos de legitimidad para lo que da
a entender en el idioma espaol. La confusin que crea es lo que da origen a gran
parte de los dilemas presentados al principio de este ensayo.
En mi opinin, una vez que se rescata la palabra policy como la nica capaz de
dar la significacin a la propuesta terica iniciada por Lasswell, es que encontramos la
va de anlisis para el caso particular de Mxico y los dilemas a los que se enfrentan
las policy sciences para un caso tan particular como el nuestro. Estos dilemas fueron
la otra parte comprendida para el trabajo.
Est por dems decir que el ttulo de esta ltima parte debe reformularse hacia la
pregunta de la legitimidad, pero desde la policy, para con ello realmente responder
con la correcin debida. As, la consideracin que me permito postular es que la
legitimidad de la policy est fuera de toda duda y que hoy ms que nunca es una
disciplina necesaria para afrontar nuestro cada vez ms cambiante entorno social.
De la forma como se rescate la propuesta terica de la policy, depender el
xito o no de las acciones de gobierno que se destinen al inters general de los
representados. Segn mi perspectiva, en este rescate no pueden dejar de estar presente
la acotacin para con los dilemas que presenta un campo cientfico tan grande como
el de la policy.
El escepticismo acerca de las soluciones "exclusivamente" tcnicas de la policy
estriba en la necesidad de instaurar la vida democrtica, como la nica forma para
garantizar la participacin social y la potencialidad econmica equitativa en nuestra
compleja nacin.
106
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
BIBLIOGRAFA
Aguilar Villanueva, Luis (coord). "Estudio Introductorio", en El Estudio de las Polticas
Pblicas. Porra, Mxico, 1992.
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Polticas Pblicas. Porra, Mxico.
Buchanan, 1. El Clculo del Consenso. Espasa-Calpe. Espaa.
Guerrero, O. "Poltica, Policy Pblica y Administracin Pblica", en Revista Estudios
Poltico. FCPyS, UNAM, Mxico. 1993.
Luhmann, N. Sistemas Sociales, UIA-AE, Mxico, 1991.
Lasswell, RO. La Orientacin Hacia las Polticas. Porra, Mxico.
Lasswell, H.D. La Concepcin Emergente de las Ciencias de Polticas. Porra,
Mxico.
Uvalle, R. "Tendencias de la Administracin Pblica Moderna", en Revista Identidad,
septiembre de 1992.
107
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
JALISCO: UNA TRANSICIN COMPROMETIDA
La Perspectiva Municipal del Cambio
Felipe de Jess Vicencio lvarez
Introduccin
Mxico vive un momento de transformaciones que se ha definido como transicin.
Una situacin as implica tres elementos: un modelo que opera con eficacia durante un
tiempo; la aparicin de factores endgenos y exgenos que lo vuelven inoperante y
que provocan un proceso de descomposicin del mismo; y por ltimo, la conformacin
de otro modelo acorde a las nuevas exigencias.
En el caso del modelo poltico mexicano -que fue funcional durante un largo
perodo- es evidente que asistimos a un serio debilitamiento de su estructura; incluso
en algunos aspectos a un franco desmantelamiento y descomposicin de la misma.
Los factores que lo han provocado estn en el ncleo mismo del sistema y en el
desencadenamiento de diversas fuerzas sociales que ejercen una fuerte presin sobre
l. Pero hasta ahora no podemos saber con claridad cules son las caractersticas del
nuevo modelo que surgir, sustituyendo al anterior.
Diversos escenarios se han proyectado sobre el futuro del pas. Descartando los
catastrficos, los optimistas sealan signos del advenimiento de la democracia; los
pesimistas ponen el acento en los mltiples brotes que estaran presagiando un nuevo
autoritarismo. Parece que, si bien los malos augurios no se disiparn fcilmente, podemos
adoptar un optimismo moderado, considerando que la transicin de Mxico a la
democracia es viable, pero con ciertas condiciones.
Qu papel juegan los gobiernos locales en este momento? Aziz Nassif ha
planteado al respecto dos hiptesis.' La primera, que los procesos nacionales se van
construyendo de manera irreversible, aunque en diferentes momentos, a niveles regional
y local. La segunda, que a pesar de lo anterior, son los grandes acontecimientos
nacionales los que condicionan la transicin a la democracia.
Afirmamos que es en el mbito local en donde en gran medida est en juego esta
transicin, por una razn de fondo: la vida pblica es el escenario en que se ponen en
juego diversas fuerzas -mientras ms desconcertantes ms annimas- pero en
ltima instancia es tambin el lugar de las personas en relacin; y son ellas y no
fuerzas impersonales las que pueden empujar la democracia en Mxico. La vida
municipal es el lugar en el que la presencia de las personas y sus acciones se manifiestan
I Mauricio Merino (coord.). En Busca de la Democracia Municipal. La Participacin Ciudadana en el
Gobierno Local Mexicano, COLMEX, 1994. P. 204.
109
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
de forma ms clara y por eso la democracia es una vestimenta que en nuestro pas se
empieza a tejer desde abajo. Los cambios que operan desde arriba estn marcados
por el autoritarismo o el caos.
El nuevo panorama poltico de Jalisco ha sido interpretado por algunos como un
signo de esta transicin nacional. Los actores polticos (autoridades, grupos sociales y
ciudadana) de este nuevo escenario juegan un papel de trascendencia, pues su
desempeo contribuir al advenimiento de un nuevo orden democrtico o reforzar,
directa o indirectamente, las tendencias autoritarias. Algunos han visto incluso en el
caso Jalisco un ejemplo cuyos resultados repercutirn, en un sentido u otro, en el
proceso nacional entero.
Independientemente de sus alcances extra-regionales, sta es sin duda la
responsabilidad de los nuevos gobiernos municipales del estado. Al hablar de nuevos
gobiernos nos referimos a los ayuntamientos que representan una alternativa al modelo
prevaleciente hasta antes de 1995 en Jalisco; no necesariamente identificados con tal
o cual partido, sino orientados a una manera de administrar a partir de nuevos
paradigmas. Naturalmente, en general se trata de gobiernos no pristas.
Esta posibilidad de transitar a la democracia depende de muchos factores, algunos
de los cuales se analizan en el presente trabajo. Unos tienen que ver con el origen de
los nuevos gobiernos; con el drstico cambio y las condiciones en que asumieron su
responsabilidad; con el nuevo estatuto de la relacin gobierno y sociedad; y con las
modalidades que adopta la participacin ciudadana.
El cambio tendr que pasar necesariamente por la eficiencia administrativa,
entendida como la modernizacin de estructuras y procesos, el adecuado manejo de
las finanzas municipales que provea con creatividad a las comunidades locales de los
recursos necesarios para el desarrollo y la participacin ciudadana como expresin
genuina de la democracia.
1. LA FRACTURA DEL SISTEMA
Los ltimos aos del siglo XX en Mxico tienen como rasgo distintivo el ser
marco de transformaciones de diversa ndole. En lo poltico, oper hasta hace poco
tiempo un sistema de relaciones que permiti cierta estabilidad a un costo que, aunque
a veces fue alto, garantiz el equilibrio necesario para que las instituciones se sostuvieran
y el tejido social conservara su consistencia.
No obstante, los tiempos recientes marcaron lo que se ha caracterizado como un
agotamiento del modelo poltico mexicano. Si bien esa debilidad se ha ido incrementando
desde 1968, sus sntomas claros comenzaron a manifestarse sin duda 20 aos despus,
a partir del proceso electoral de 1988. En aquella ocasin aparecieron en la vida
poltica de Mxico las nuevas fuerzas y tendencias que al paso de los aftos han crecido
o se han confirmado, dibujando un nuevo escenario que an ahora presenta ms
interrogantes que respuestas.
110
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Las fuerzas opositoras al gobierno se congregaron entonces fundamentalmente
en torno a dos ncleos: el cardenismo emergente que form el Frente Democrtico
Nacional, al que se sumaron partidos con registro y otro tipo de organizaciones de
ideologadiversa, pero convergentes en undiscurso nacionalista y de prioridades sociales
por un lado; y el panismo, que adems de su militancia tradicional congreg al sector
opositor vinculado a ideologas de derecha y grupos de poder econmico, decididos a
apostar por un cambio que no significara necesariamente el desmantelamiento de sus
plataformas de operacin o arriesgar sus procedimientos de acumulacin de capital,
por el otro.
Las elecciones resultaron, desde la campaa hasta lajornada electoral misma, la
ensima representacin gubernamental de los ms aejos procedimientos de control y
falseamiento de la voluntad popular y el estreno de inditos recursos vinculados a las
nuevas tecnologas. Sin embargo, a diferencia de otras ocasiones, ni el propio aparato
estatal puesto al servicio del candidato prista fue suficiente para convencer a la
ciudadana del resultado oficial de la eleccin. Carlos Salinas asumi la presidencia de
la Repblica bajo graves y generalizadas acusaciones de ilegitimidad o, cuando menos,
de fundadas sospechas de gran parte de los mexicanos.
La administracin salinista se aboc entonces a la construccin apresurada de
consensos en busca de la legitimidad de que careca. En ello invirti importantes
recursos. Los resultados electorales de 1991 significaron un logro para el gobierno en
este sentido. El xito de esa estrategia de legitimacin, as como los primeros frutos de
su propuesta econmica, misma que dej complacidos a los detentadores de grandes
capitales, que sedujo al consumidor clasemediero y que todava no evidenciaba sus
graves debilidades y contradicciones, contribuyeron a darle estabilidad. Por otro lado,
el Programa Nacional de Solidaridad, elevado posteriormente a rango de Secretara
de Estado, permiti capitalizar eficazmente el empuje de amplios grupos de los sectores
popular y campesino.
Bajo esta circunstancia se dio una cada vez ms evidente marginacin del Partido
Revolucionario Institucional del gobierno. El desequilibrio creado por este
desplazamiento del que haba sido hasta ese momento un factor esencial de estabilidad,
eficaz vehculo de respaldo social y arena para dirimir institucionalmente las diferencias
de la clase gobernante, cimbr al sistema con sacudimientos que llegaron incluso al
asesinato poltico.
El PRI qued en los hechos ayuno de ideologa, una vez que el expediente de la
Revolucin Mexicana fue marginado del discurso y, sobre todo, de las polticas del
gobierno del pas; se encontr en una especie de "limbo ideolgico" al no poder tampoco
asimilar los nuevos postulados del liberalismo social salinista. Ensanchada la distancia
entre el gobierno y el partido, se agrav el desequilibrio.
El levantamiento armado en Chiapas, con sus complejas motivaciones, ha sido
enmarcado por algunos analistas dentro de las consecuencias de este desequilibrio,
111
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
independientemente de las legtimas reivindicaciones de los indgenas, que evidenciaron
la falacia de un programa social que olvid en los hechos a quienes en el discurso y la
propaganda deca favorecer.
Aunque este acontecimiento revel las limitaciones de todos los partidos polticos,
haciendo evidente su incapacidad para responder, o cuando menos abanderar los graves
reclamos de sectores sociales, reflej mayormente la crisis del PRI, ya que el movimiento
insurgente desconoci al gobierno central por ilegtimo y surgi en una regin en la
que los resultados oficiales de la eleccin haban arrojado porcentajes para el tricolor
superiores al 90 por ciento.
2
El complicado relevo presidencial de 1994 que el gobierno salinista pudo finalmente
instrumentar, con el logro adicional de obtener una copiosa votacin para su candidato
en el marco de las "elecciones ms limpias en la historia moderna del pas", lo que le
garantiz suficiente legitimidad, pareca consolidar el nuevo proyecto transexenal que
vena gestndose en tomo a la estrategia neoliberal, si bien la agenda poltica tena
graves rezagos, a pesar de la relativa "pulcritud" formal de los comicios.
En este contexto, los sucesos de diciembre de 1994 en tomo al desplome de la
paridad cambiaria y, sobre todo, la postergacin indefinida -una vez ms- del tan
anunciado bienestar de las familias, que de pronto vieron reducidas sus posibilidades
econmicas casi a la mitad, esfumaron el espejismo del ingreso al primer mundo y con
l la confianza en el modelo de desarrollo que durante un sexenio muchos mexicanos
haban aprendido a seguir.
La aguda recesin provocada por la obcecada estrategia del nuevo gobierno y la
religiosa observancia de las dursmas condiciones que la banca internacional exige
para "rescatar" las finanzas nacionales, colocaron a Mxico sbitamente en la que
muchos han calificado como la crisis ms grave de la historia moderna del pas. En
este marco de prctica paralizacin de la economa, de creciente desempleo, de
desencanto y de renovado autoritarismo, se arrib al ao de 1995: ao de elecciones
estatales en Jalisco.
Naturalmente, a este panorama nacional se deben agregar los elementos regionales
que contribuyeron a esta fractura del sistema que al parecer presenciamos.
Particularmente nos referimos a la crisis desencadenada por las explosiones del 22 de
abril de 1992 en la ciudad de Guadalajara. Este acontecimiento fue, como lo han sido
otras tragedias naturales o catstrofes provocadas en diversos momentos y lugares
del pas, un catalizador que aceler el proceso de descomposicin del modelo de gobierno
vigente hasta el momento.
A partir del siniestro se hizo evidente lo que ya exista antes y se continuara
despus: el ejercicio del poder de espaldas a la poblacin y sus necesidades, el
2Jorge Alonso. El Cambio en Jalisco: las Elecciones de 1994 y 1995. Universidad de Guadalajara y Concejo
Electoral del Estado de Jalisco, Zapopan, 199.5, p. 4.5.
112
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
autoritarismo expresado en el consenso inducido o en la represin abierta, la amplia
discrecionalidad de las acciones de gobierno y los prcticamente nulos medios de
control y vigilancia de parte de la sociedad, por citar las manifestaciones ms elocuentes.
La renuncia de Guillermo Coso Vidaurri, Gobernador del Estado, se precipit
por la falta de respaldo del gobierno central, que no estaba dispuesto a comprometer
su imagen con una accin de defensa de un gobernante que, como lo insinu el propio
Carlos Salinas, no haba entendido que ya pas el tiempo del poltico "patrimonialista".
Esta renuncia - b ~ o la forma de "Iicencia"- y la de Enrique Dau Flores, Presidente
Municipal de Guadalajara, as como el procesojudicial al que fue sometido este ltimo,
fueron el comienzo de una serie de acontecimientos que tuvieron tambin su contraparte
en el despertar cada vez ms activo de la sociedad que se sum con ms conciencia
a la vida poltica, dispuesta a reclamar y recuperar el espacio que en una democracia
le corresponde.
2. LAS ELECCIONES y EL NUEVO MAPA POLTICO DEL ESTADO
Las elecciones de febrero de 1995 para renovar el poder Ejecutivo, la Legislatura
local y 124 gobiernos municipales en Jalisco representan, sin duda, un parteaguas en
la vida poltica de la entidad.
El proceso electoral se realiz dentro de un marco que hizo posible, en trminos
generales, la manifestacin de la voluntad ciudadana y el respeto de la misma. El
gobierno central recientemente instalado tena aqu la primera prueba electoral para
demostrar la autenticidad de su voluntad democrtica; estaba comprometido a no
intervenir y a usar su poder de influencia para persuadir a las fuerzas pristas locales
de no incurrir en prcticas ilegales para hacer prevalecer su proyecto poltico. Durante
enero, funcionarios de la Secretara de Gobernacin viajaron a nuestro estado para
hacer saber a los dirigentes del partido oficial que el gobierno no estaba dispuesto a
pagar el costo poltico de un conflicto postelectoral ms.
Las campaas de los dos principales contendientes a la gubernatura arrancaron
con dos procesos de eleccin que evidenciaron dos formas de entender la participacin
poltica y la organizacin partidista. El PRI public su convocatoria para registro de
precandidatos a la gubematura que, caso inslito, fue aprovechada por ms de un
precandidato. Con normas muy restrictivas que prcticamente impedan laconfrontacin
de ideas y proyectos entre ellos, avanzaron a su convencin estatal. Por su parte, el
PAN registr a dos precandidatos que agrupaban las dos principales fuerzas del partido.
El acartonado formato de la convencin prista, el evidente desconcierto de los
propios asistentes y la eleccin por mayora abrumadora de Eugenio Ruiz Orozco,
hizo claro que la envolturademocrtica segua encerrando un procedimiento corporativo
tradicional que no pudo ser superado, ni siquiera con la contradictoria aparicin
113
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
videograbada del Presidente Zedillo para decir a los convencionistas que la lnea era
que no haba lnea.
Por su parte, el desarrollo de la convencin panista arroj un resultado que
sorprendi a propios y extraos. La precandidatura del experimentado parlamentario
Jimnez Remus fue superadapor ladel joven expresidentemunicipal de Ciudad Guzmn,
Alberto Crdenas. De tal forma fue inesperada esta eleccin, que muchos sentenciaron
que en ese momento el PAN se haba cerrado la posibilidad de acceder a la gubernatura.
Algunos columnistas aventuraron que el hecho era resultado de una "concertacesin"
con el gobierno central, para allanar el camino del PRI en Jalisco a cambio del
reconocimiento futuro de Yucatn para el PAN.
Lo cierto es que despus de una campaa poltica que fluctu entre las propuestas
serias y las calumnias annimas; con una guerra de encuestas; con un PAN que
empujaba con la fuerza de muchos aos de lucha democrtica, en la cresta de la ola
del descontento ciudadano generalizado por continuos agravios de gobiernos pristas;
con un PRI que no tena que buscar fuera sus ms serios adversarios, que tena en
contra la imagen deteriorada de muchos gobernantes salidos de sus filas, la crisis
econmica recin desencadenada, las facturas pendientes del 22 de abril, el asesinato
no resuelto del Cardenal Posadas y profundas fisuras en su estructura interna, las
elecciones estatales dibujaron un nuevo mapa poltico en la entidad. El PAN triunf
abrumadoramente.
Los resultados estuvieron lejos de reflejar la proporcin de recursos econmicos
que Jos partidos pusieron enjuego para atraer la voluntad del electorado. Con relacin
a la campaa de planillas municipales, el PRI report oficialmente un gasto de
N$13,453,078 mientras que el PAN gast, tambin segn su propia informacin,
N$3,919,353. Si se comparan estas cantidades con el nmero de votos obtenidos por
ambas fuerzas, el resultado nos revela que cada voto prista tuvo un costo de N$
17.18, mientras que el voto azul cost N$3.63.
3
Fue una jornada de votacin copiosa que, aunque no lleg a los porcentajes de la
eleccin federal de 94, s fue de 71.6 por ciento del padrn. Alberto Crdenas obtuvo
1,113,562 votos, que representan el 52.7 por ciento del total; mientras que Eugenio
Ruiz logr 783,601 votos, equivalentes al37 por ciento. El PRI obtuvo 63 Municipios,
el PAN 52, el PRD 6 Yel PDM, PT YPFCRN uno cada uno.
En cuanto a gobiernos locales, el PAN mostr un crecimiento vertiginoso, ya que
antes de 1995 gobernaba en tan slo 15 municipios; el PRD tena slo uno. Los
incrementos de ambos partidos fueron a costa del PRI, que vio disminuido drsticamente
su porcentaje de votos.
En la zona metropolitana, el porcentaje de votos para presidente municipal
favorables al PAN fue mucho ms alto que en el resto del estado. Mientras que en
3Jdidem., p. 128.
114
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Guadalajara fue casi de dos a uno, fuera de la zona metropolitana la ventaja no fue
muy significativa; en Techaluta, por ejemplo, el triunfo del PANfue por una diferencia
de apenas 62 votos. En los municipios forneos el PAN llega a 43.3 por ciento y el
PRI alcanza 41.7 por ciento. Tomando los resultados globalmente, los porcentajes del
PAN y del PRI son, igual que en la eleccin de gobernador, 52 y 37 por ciento
respectivamente.
A pesar de que el PRI gobierna a la ruayora de municipios del estado, el
porcentaje de poblacin total de Jalisco que representan los 52 municipios panistas es
de 79.3 por ciento, mientras que los 63 municipios pristas contienen apenas al 16.4
por ciento de sus habitantes.
En Guadalajara, el PAN increment su votacin con relacin a 1992 en un 378.5
por ciento. En general en la zona metropolitana el triunfo panista fue muy amplio.
Cabe notar que en Arenal, Casimiro Castillo, Cuautla, Huejuquilla el Alto, Jess Mara,
Jocotepec, Manuel M. Oiguez, Poncitln, Tonila, Unin de Tula, Villa Corona y
Yahualica, municipios ganados por Accin Nacional, los votos para ese partido en
anteriores elecciones haban estado muy por debajo de los del PRI.
En lo que se refiere a regidores, sumando los de mayora y los de representacin
proporcional, el PRI qued con 533, el PAN con 464, el PRO con 65, el PT con 10, el
POM y el PFCRN 9 y el PARM 2.
Adicionalmente, los resultados de las elecciones de diputados locales arrojaron
tambin un claro triunfo en favor del PAN. Ese partido obtuvo el triunfo en 17de los
20 distritos. Los 10 de la zona metropolitana y siete forneos. De esta manera, por
primera vez en la historia, asumi el control del Congreso Local con 24 diputados
(entre los de mayora y de representacin proporcional) por 12del PRI y uno del PRO
de representacin proporcional.
3. Los NUEVOS GOBIERNOS MUNICIPALES
3.1. Su origen
E1 panorama que result de este proceso electoral inaugura un nuevo captulo
en la historia del estado. Una de las caractersticas de los nuevos gobiernos municipales
es que se trata en muchos casos de ciudadanos que accedieron al poder al margen de
los tradicionales procedimientos corporativistas. Este hecho tiene un enorme valor
simblico porque ventila la atmsfera poltica al abrir nuevos caminos para acceder al
gobierno, ajenos a los ya conocidos de la presin y la amenaza velada.
Muchas de las planillas municipales se integraron por ciudadanos sin militancia
poltica previa, que tenan un buen nombre en su comunidad o que ya participaban
activamente en asuntos de la misma, pero de otra forma. As es como accedieron al
115
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
poder personas que tenan el respaldo de grupos como las Comunidades Eclesiales de
Base (el caso de Ameca, Cuquo y Amacueca, por ejemplo).
Es muy notorio el que varios presidentes municipales panistas se hayan afiliado
prcticamente en funcin de la campaa electoral. Algunos, incluso, despus de haber
militado en las filas del tricolor, como en el caso de Magdalena y Tonila. Otro ejemplo
es el de Ocotln, donde el presidente abandon el PAN para ganar la presidencia bajo
los colores del PDM. A este respecto resulta interesante constatar que en muchos
casos el partido polticojuega un papel meramente instrumental, en tanto que la sociedad
lo aprovecha para llevar a su candidato al cargo.
Lo anterior no es en demrito de los gobernantes municipales cuyas candidaturas
fueron fruto de la militancia partidista de mucho tiempo, de lealtades a postulados
doctrinales o a grupos y corrientes que, finalmente, tambin son expresin, por lo
menos en parte, de la voluntad y aspiraciones de las comunidades municipales.
Habr que estudiar a este respecto cmo se configurarn los nuevos escenarios
polticos locales y cul ser en ellos la funcin de los partidos, si tomamos en cuenta
que las comunidades tienen como prioridad cada vez mayor el dejar de ser objeto de
las polticas de la clase gobernante para tomar en sus manos su destino y que este
afn no pasa necesariamente por los partidos, aunque, en virtud del marco legal que
rige la vida democrtica del pas, tampoco puede dejarlos de lado.
Parece ser que, por lo sealado arriba, se constata en Jalisco una tradicin
comunitaria viva, que responde a la identidad de los municipios y que es promisorio
signo de una creciente participacin. Dicho de otra forma, parece claro que a nivel
municipal hay un despertar democrtico.
Los cacicazgos son as fuertemente cimbrados, activando un rejuego de fuerzas
que todava no podemos conocer en toda su amplitud. Esta situacin nos impide afirmar
con certeza en qu sentido se encaminan los cambios que han comenzado a operarse
en el escenario poltico local.
Es cierto que la que podramos llamar "instrumentalizacin" de los partidos no
slo ha sido un recurso de la sociedad civil. En algunos casos, ante la desarticulacin
del tejido de relaciones, de compromisos mutuos y complicidades que garantizaban a
nivel estatal el equilibrio poltico y el poder de un grupo, se han ido desgajando los
cacicazgos locales creando nuevas situaciones que obligan a estos actores, atenidos
ahora a sus propios recursos, a replantear su estrategia poltica con vistas a mantener
su hegemona, an a costa de su ruptura con el Partido Revolucionario Institucional.
Es el caso, por ejemplo, de Poncitln, donde tras el triunfo del PAN se encuentra una
cerrada pugna de los caciques locales que buscan conservar el control del municipio.
En contraste con los signos alentadores mencionados antes, el recrudecimiento
de las pugnas de poder caciquil aparece como un nubarrn que no es todava claro: si
es presagio de tormenta o si se disipar. Por lo menos se puede afirmar que, en la
116
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
medida en que las nuevas administraciones municipales sean capaces de configurar
una nueva manera de hacer poltica, fundamentalmente de cara a la ciudadana y en
abierta disposicin a una participacin autntica de la misma, el peligro se alejar.
3.2. El inicio de su gestin
Los nuevos gobiernos municipales asumieron su responsabilidad en una coyuntura
particularmente difcil por diversas circunstancias. Los pristas, habituados por
muchsimos aos a una manera de proceder en lo interno y de relacionarse con las
instancias superiores de gobierno, se encontraron de pronto como gobiernos municipales
de oposicin en un estado panista; lo cual replante buena parte de su forma de
accionar y les exigi la necesaria adaptacin. Esta situacin se agrav por la falta de
rumbo que parece aquejar al propio partido prista a nivel estatal.
Los panistas, salvo excepciones (como en Tepatitln, donde el actual presidente
ya haba ocupado ese cargo, o en Unin de Tula, municipio en el que su presidente
haba fungido en otra administracin como vicepresidente municipal) se vieron con
una responsabilidad para la que, en muchos casos, no estaban preparados.
Esto es en parte explicable porque un sistema que durante tanto tiempo funcion
mediante el control corporativo y que con filtro eficaz administr el acceso de una
faccin al poder en todos los niveles, provoc paralelamente que el resto de la
ciudadana, si no se atena a las reglas establecidas, permaneciera al margen de toda
experiencia de administracin pblica. Aunque en los aos recientes esta situacin se
ha ido modificando, por los paulatinos avances en la apertura democrtica de Mxico,
todava persista en medida considerable en nuestro estado por lo menos hasta las
recientes elecciones de 1995. Por otra parte, la falta de preparacin se explica porque
en trminos generales el discurso panista ha hecho recurrentes sus planteamientos de
honestidad y decencia en la poltica, abordando poco el anlisis y propuestas en cuanto
a polticas pblicas y administracin pblica en general.
Habr que decir que, adicionalmente, muchos ayuntamientos panistas entrantes
se enfrentaron con lagunas muy serias de informacin sobre el estado de las
administraciones municipales y escasez de recursos en general, provocadas de manera
deliberada por las salientes administraciones que vieron en ello una manera de entorpecer
el trabajo de sus rivales polticos y, eventualmente, de tender una cortina de humo
sobre posibles irregularidades que los comprometieran. Mencin especial a este respecto
merece el ayuntamiento de Encarnacin de Daz que recibi una oficina de la
presidencia vaca, que tena por todo documento un hueso sobre el escritorio. Si bien
este hecho puede formar parte de un anecdotario del humor negro poltico,
afortunadamente tambin se inscribe en el grupo de prcticas que cada vez ms
rpido tienden a desaparecer ante la creciente exigencia de civilidad y estatura poltica
en la vida pblica.
117
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Pero quiz el lastre ms pesado que entorpeci el despegue de las nuevas
administraciones fue la aguda escasez de recursos en las arcas municipales. Esta
problemtica tuvo dos vertientes: la falta de recursos provocada por una inadecuada
poltica de gasto de las anteriores administraciones, y los compromisos de deuda que
se transfirieron fuera de control a las siguientes administraciones.
Quien desea restar calidad a un gobierno entrante sabe que sin recursos suficientes
para que opere el aparato administrativo o para obra pblica, el satisfacer las altas
expectativas de la poblacin es prcticamente imposible.
Esta problemtica se document ampliamente en la prensa local durante los
primeros meses de la nueva administracin, en particular en lo referente a la zona
metropolitana. El tesorero de Guadalajara dio a conocer que el gobierno saliente gast
en el primer trimestre 36.7 por ciento ms del presupuesto anual, de lo que corresponda
en ese perodo. Adems, recibieron un deuda de 145millones de nuevos pesos, contrada
con la banca privada.
Daniel Ituarte, Presidente Municipal de Zapopan, dio a conocer en su momento
que la administracin saliente gast en los primeros 90 das del ao el40 por ciento del
presupuesto operativo anual de 1995.
Los acreedores de los ayuntamientos se diversifican. Adems de la banca, privada
y social, tienen papel muy relevante en este aspecto la Comisin Federal de Electricidad
y Telfonos de Mxico. El caso de Lagos de Moreno es notable porque la deuda
contrada con la C.F.E. comprometi desde su inicio de manera muy importante a la
nueva administracin.
Pristas, panistas, perredistas y dems presidentes enfrentaron todos una muy
seria limitacin de recursos, provocada por lo sealado arriba y, adems, por la
inequitativa distribucin del ingreso nacional que deja desprotegidos a los gobiernos
locales, ms en una poca de recesin econmica nacional tan severa.
3.3. La relacin gobierno-sociedad
La ciudadana en general vea con buenos ojos los nuevos vientos que soplaban
en el estado. El transcurrir de los primeros das de la nueva administracin fue disipando
en muchos el temor de que un cambio de esa magnitud significara irremediablemente
el caos social y la ingobernabilidad. El temor dio paso a la confianza y a un estado de
alivio en un sector significativo de la sociedad. Este elemento fue un apoyo valioso
que permiti a los nuevos ayuntamientos comenzar su trabajo con un considerable
respaldo social.
Sin embargo, junto con este respaldo entran en juego otras fuerzas igualmente
novedosas, que surgen como consecuencia natural del reacomodo de grupos e intereses
que un relevo de gobierno como el que vivi Jalisco necesariamente provoca. Por eso
118
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
se dio durante los primeros meses, tanto a nivel municipal como estatal, un fenmeno
generalizado de presiones con la finalidad de medir a las nuevas autoridades, de calibrar
hasta dnde se poda llegar con ellas y obligarlas a definirse. Un trabajo de la
Universidad de Guadalajara refiere que durante los primeros seis meses se dieron "no
menos de quince movilizaciones por mes en la capital del estado entre plantones,
mtines, marchas, etc.".'
Los grupos que en anteriores gobiernos eran excluidos de la toma de decisiones
y beneficios de la gestin pblica, tienen puestos en el nuevo panorama poltico muy
altas expectativas y se muestran muy exigentes en la satisfaccin de sus demandas.
Toman una posicin muy activa y buscan ocupar el lugar que antes se les neg. Es por
ejemplo el caso de la Unin de Taxistas Econmicos en la zona metropolitana, que
luch por la autorizacin de la tarifa de $10.00. Este grupo se resisti al control
corporativista de sus lderes y respald al PANdesde lacampaa. El principal dirigente
sindical, Ramiro Plascencia, acus al gobernador Crdenas de querer dividir a los
taxistas econmicos del resto; por su parte, los "econmicos" 10 acusaron de traficar
en su beneficio con los permisos. El gobierno del estado opt por proponer el uso
efectivo del taxmetro con una tarifa razonable y no impedir que cobre menos quien
as lo quiera.
EI caso del sindicato de taxistas muestra tambin cmo los grupos corporativos
del sistema tradicional se resisten al nuevogobierno, buscando conservar sus privilegios.
El desmantelamiento de la estructura que los sostuvo durante aos no significa
necesariamente su desaparicin; en todo caso, limita su proyeccin. En la medida en
que al interior de dichos grupos todava son vigentes los vnculos de compromiso, y los
liderazgos tienen capacidad de alimentar la sujecin por un lado y, por el otro, sus
reivindicaciones responden a una necesidad sentida por un sector de la sociedad local,
son capaces de accionar con ms o menos fuerza en el nuevo panorama poltico.
Lo anterior es claro en el caso de los tianguistas en el municipio de Guadalajara
-y muchos otros lugares del estado-- que han sido un sector muy til como carne
de can en la poltica a cambio de atractivas concesiones y cuyos lderes se resisten
a perder sus prerrogativas. Recurdese tambin el caso del Mercado Libertad, en la
capital.
Lo mismo se puede decir de organizaciones como el Concejo Nacional Cardenista
(CONACAR), que acta en diferentes regiones rurales del estado como gestor de
servicios pblicos; sin un respaldo popular significativo, pero con mucha beligerancia
de su lder. Es muy revelador un escrito que difundi esta organizacin en mayo de
1995, dirigido "a los Seores Presidentes Municipales" en el que se lee: "Este Concejo
4
A
licia Gmez L6pez y Maria Marvn Laborde, "El Reto de crear una Nueva Relacin entre Gobernantes y
Gobernados: El PAN en Jalisco". Ponencia presentada en el XX" Congreso de la Sociacin Latinoamericana
de Sociologa. Mxico, 1995.
119
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
reclama a ustedes su sensibilidad poltica para conseguir el marco del mejor
entendimiento, la cooperacin y la coordinacin de esfuerzos... Apreciamos el esfuerzo
de sus campaas y su agudeza para penetrar en la problemtica de sus correspondientes
municipios... Sinembargo, este Concejo no particip en sus campaas, no fue invitado...
Advertimos nuestra voluntad de defendernos de cuantos bajo cualquier pretexto quieran
desentenderse de nuestra Organizacin".
El respaldo inicial de amplios sectores de la sociedad a los nuevos gobiernos, no
signific un cheque en blanco a las administraciones municipales. En muchos casos, el
beneplcito inicial se fue transformando en impaciencia por la falta de resultados
concretos y cambios espectaculares. Aunque este fenmeno no ha sido general ni
simultneo, s ha sido un claro reflejo del natural desgaste que toda autoridad sufre
desde que empieza a gobernar.
En el caso de Jalisco, lo anterior se explica por lo menos por tres causas: la
inexperiencia de las nuevas autoridades, de la que ya hemos hablado antes, impide
muchas veces enfrentar eficazmente ciertas problemticas, ocasionando nuevos
conflictos que impactan negativamente a la poblacin. Pinsese, por ejemplo, en la
falta de recursos tcnicos para resolver de inmediato la avera de una bomba de pozo
en un poblado pequeo, dejndolo sin agua por das. En otra escala, es el caso de la
salida que intent el alcalde de Guadalajara para resolver el problema de la escasez de
recursos del municipio, proponiendo nuevos impuestos, loque provoc la oposicin de
amplios sectores y, finalmente, la cancelacin de la iniciativa.
Una segunda causa la representan las fuerzas restrictivas que ponen en juego
los grupos, cuyos intereses son afectados por las nuevas polticas de gobierno. Los
nuevos gobiernos estn asentados sobre un sistema que no se desmorona de un da
para otro: que se construy durante dcadas y que por efecto natural se resiste a la
fractura. Estas resistencias ponen en juego la capacidad de los nuevos gobernantes
para desarticular sin provocar rupturas contraproducentes.
El caso de Techaluta es ilustrativo sobre este punto. El ayuntamiento panista del
lugar se dio a la tarea de "poner orden" en ciertos aspectos de la vida de la comunidad
municipal. Emprendi una vigilancia estricta sobre los establecimientos que vendan
licor, clausurando algunos por diversas irregularidades. A1mismo tiempo, en un afn
por hacer ms justo el pago por el consumo de agua, cre una nueva modalidad que
consideraba el pago del lquido para consumo de animales, tomando en cuenta su
nmero para calcular la tarifa. Adicionalmente, desde el comienzo de la administracin
se anunci reiteradamente la voluntad de las nuevas autoridades de auditar
cuidadosamente la anterior administracin para fincar responsabilidad a los miembros
de la misma por presuntas irregularidades, en perjuicio de las finanzas del municipio.
Estas y otras medidas provocaron que los grupos afectados por las mismas hicieran
frente comn. La presidencia municipal fue tomada por meses. El desgaste poltico de
120
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
la nueva administracin y el atraso en los proyectos de su gestin que esto provoc
son grandes.
Al margen, es interesante observar que la intervencin de actores externos en
este conflicto convirti al modesto municipio de Techaluta en una especie de
"laboratoriol", en el que las diversas fuerzas polticas de la entidad se midieron
mutuamente. Sus conclusiones y su capacidad de aprendizaje tendrn sin duda
repercusiones en todo el estado.
La tercera causa de que el respaldo inicial de la ciudadana a los gobiernos
locales se convierta en impaciencia y eventualmente en descontento tiene un origen
externo. Es innegable que la finalidad ltima de la administracin pblica es el bienestar
de los miembros de una comunidad: la satisfaccin de sus necesidades. Este es
precisamente el parmetro con el que la ciudadana evala una gestin: servicios,
empleo, salarios, nivel de vida, seguridad, educacin, salud, etc. Cuando por la razn
que sea estos aspectos son deficientes, la autoridad es responsable.
La situacin actual de Mxico, la profunda crisis estructural y los errores en
materia de poltica econmica del gobierno central han impactado negativamente las
reas arriba enumeradas en todo el pas. La ciudadana en general no est en posibilidad
de distinguir los diferentes mbitos de la responsabilidad de gobierno y, menos an, de
entender las restricciones que enfrentan los gobiernos locales para cumplir con la
encomienda que les hizo la comunidad. Al ser los ayuntamientos la instancia de gobierno
ms cercana a la vida cotidiana de las personas, reciben stos el rechazo a una poitica
que no implementaron y las consecuencias que no provocaron, as como la exigencia
de acciones que no les corresponde ejecutar. Es muy comn que en diferentes
municipios de nuestro estado, las comunidades expresen reclamos a los que las
autoridades locales slo pueden responder diciendo que se trata de asuntos que
dependen del gobierno estatal o federal.
Como una alternativa para mejorar la comunicacin y hacer ms transparente la
relacin entre las autoridades y la ciudadana, muchas administraciones panistas han
establecido el "mircoles ciudadano". Esta actividad consiste bsicamente en
concentrar los escritorios de las diferentes dependencias municipales en un solo espacio
durante una maana para que los funcionarios correspondientes, el presidente y todo
su equipo, den respuesta pronta y eficaz a los diversos planteamientos que lacomunidad
hace.
Si bien esta accin evidencia las graves deficiencias de un aparato burocrtico
ineficaz y funciona en este sentido como mero paliativo, ya que no ataca el problema
a fondo, tiene el efecto adicional de hacer cercana la figura de la autoridad a la
ciudadana y de crear en la sociedad una buena imagen de la administracin, en la
medida en que sus peticiones o problemas son atendidos y resueltos prontamente y de
manera satisfactoria. Quiz por esto ltimo el "mircoles ciudadano" tiene detractores
dentro del propio PAN que lo consideran una maniobra populista.
121
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
3.4. Participacin ciudadana
Aun con las restricciones mencionadas en el apartado anterior, los gobiernos
locales emprenden diferentes estrategias para gobernar de cara a la poblacin y
buscando dar respuesta a sus necesidades.
Esto se manifiesta en algunas modalidades de participacin que se han inaugurado
en este perodo, si bien en su esencia ya han estado presentes antes, de diferente
forma. Es el caso de la estrategia panista llamada Plan de Accin Ciudadana (PAC)
-"importado" de los municipios panistas neoleoneses-, que se ha implementado en
los municipios de Guadalajara, Zapopan y algunas ciudades medias del estado, como
Puerto Vallarta. Este programa se circunscribe bsicamente al trabajo de introduccin
y mejoramiento de servicios pblicos, con la participacin y mano de obra de los
beneficiados. Las obras se emprenden en colonias populares y consisten en pintura de
fachadas, limpieza de baldos, reforestacin, empedrados, etc.
El plan da en alguna medida solucin a la escasez de recursos para obra pblica,
transfiriendo parte de la carga a las comunidades beneficiadas; significa unaoportunidad
de acercamiento entre las autoridades y la ciudadana; pretende acabar con el
paternalismo y establecer una relacin de corresponsabilidad entre gobernantes y
gobernados.
El PAC, o en Zapopan "Plan de Accin Zapopana", PAZ (la ltima letra podra
ser una "N" recostada) ha recibido crticas del PR!, que lo considera una estrategia
partidista. No se puede negar sus simetras con el PRONASOL salinista, programa
que por cierto el PAC asimila en lo que corresponde. Aesto responden sus defensores
que ste es un plan eficaz y sin la carga poltica de aqul.
Independientemente de loanterior, las limitaciones formales de este modelo quiz
se encuentren en la crtica que Alejandra Massolo hace cuando afirma que este tipo
de acciones ms que participacin son, en el caso de los pobladores de zonas pobres
involucrados, un mero mecanismo de supervivencia, y en el caso de las autoridades,
poltica para mantener reducido el gasto social.'
Su validez est vinculada, segn Massolo, ms que a la ejecucin fsica del
proyecto, al grado de autonoma que tiene la comunidad involucrada para intervenir en
el proceso desde la toma de decisiones y, eventualmente, la posibilidad de hacer
modificaciones a la propuesta inicial. Es decir, su validez tiene que ver con el
establecimiento de una relacin de igualdad entre la comunidad y la autoridad.
Obviamente esto exige un ejercicio del gobierno con mucha capacidad de escucha y
habilidad para la construccin de consensos.
5Alejandra Massolo, "Tendencias de la Gestin Municipal y la Participacin Ciudadana", en Martha Schteingart
y Luciano D'Andrea (comps.) Servicios Urbanos. Gestin Local y Medio Ambiente. COLMEX, Mxico,
1991, p. 241.
122
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Otra modalidad alternativa para fomentar la participacin ciudadana, propia de
municipios urbanos y de gobiernos panistas, ha sido la conformacin de comits de
colonos, que en la zona metropolitana han sido un interesante espacio en el que las dos
principales fuerzas polticas del estado sejuegan el control territorial de los municipios
conurbados. En casos como el de Lagos de Moreno, estos comits han sido
prcticamente la nica estrategia para canalizarla. Su presidente municipal dijo en el
primer informe de gobierno que "la participacin ciudadana, base de una autntica
democracia, es una realidad en nuestro municipio; muestra de ello es la existencia de
31 comits de colonos y la inminente formacin de otros muchos comits, que habrn
de trabajar de manera conjunta con nosotros en la construccin del nuevo Lagos de
Moreno".
Los municipios perredistas han alentado, sobre todo en las localidades en que
tienen presencia desde hace tiempo, modalidades de participacin que toman en cuenta
los grupos sociales que de manera natural se conforman en torno a la produccin, la
comercializacin o incluso el consumo. La participacin, con esta modalidad, abre una
posibilidad promisoria si logra evitar el vicio corporativista.
4. LAS POSIBILIDADES DE LA TRANSICiN
El arribo de una fuerza poltica distinta del PRI al gobierno estatal y a los municipios
ms importantes de Jalisco es, sin duda, una condicin de posibilidad de la transicin a
la democracia. Pero este cambio de partido en el poder no la consuma por s mismo;
ya hemos sealado algunas limitaciones y condicionamientos del entorno poltico
resultante. Las nuevas administraciones deben enfrentar hacia adelante importantes
desafos.
4.1. Eficiencia administrativa
Los nuevos gobiernos tienen que ser capaces de ir construyendo un nuevo modelo
de administracin, acorde con el tiempo que vivimos. Uno de los grandes lastres de la
administracin pblica a nivel local es la ausencia de herramientas que contribuyan a
eficientar su gestin.
En algunos municipios se han implementado programas de planeacin estratgica.
Este instrumento busca definir la misin del gobierno, su visin y, a partir de un
diagnstico y de la visualizacin del escenario futuro al que se pretende arribar,
determinar los objetivos estratgicos, formulndolos por reas de responsabilidad.
Despachos privados se han encargado de elaborar este trabajo, sobre todo en los
municipios que tienen ms posibilidades o en los que sus gobernantes han tenido
experiencias previas de este modelo en el mbito empresarial. Sin embargo, ser
123
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
interesante constatar en qu medida ese recurso se implementa considerando las
particularidades de la administracin pblica. No es raro conocer intentos que se
reducen a meros transplantes de procedimientos que han sido operativizados en el
mbito privado. Esto representa el peligro de desvirtuar la accin de gobierno,
reducindola a una funcin gerencial. Ciertamente, en nuestro pas no existen figuras
como la norteamericana del "city manager", que permite una distincin clara entre la
funcin de administrar y las tareas polticas del gobierno. Y precisamente por eso,y
porque esta perspectiva es ms acorde con un planteamiento democrtico, la
incorporacin de estas tecnologas debe someterse a una adaptacin.
Es innegable que la eficiencia es un reclamo generalizado de la ciudadana en
relacin con sus gobiernos. "Una administracin moderna ha de preocuparse por los
costos y la productividad ante una situacin de recursos escasos, agravada por el
crecimiento de las necesidades y/o la disminucin de los recursos"." Los recursos
puestos a disposicin de la autoridad deben ser aplicados no slo con transparencia,
sino tambin buscando la manera de optimizarlos. Lo que significa obtener de ellos el
mayor beneficio posible; pero, a diferencia de la empresa privada, ste no significa en
la administracin pblica la mayor utilidad, sino el mayor beneficio social.
Estamos, pues, ante dos riesgos: la politizacin de la gestin administrativa, por
un lado; y la privatizacin de la gestin pblica por el otro. Es entonces muy importante
equilibrar el aspecto poltico y el administrativo.
Un obstculo adicional para lograr un modelo administrativo adecuado lo
representa el notorio atraso, a nivel nacional, de la administracin pblica frente al
gran desarrollo de la administracin de empresas privadas. Aunque la planeacin en
Mxico data de los aos 30, prcticamente no ha operado. En el sexenio de De la
Madrid, cuando Carlos Salinas encabezaba la Secretara de Programacin, la planeacin
se hizo "democrtica"; fue en ese tiempo que se incorporaron los foros al mecanismo
de planeacin. Pero an es imperioso abrir alternativas ms amplias a la participacin
y las propuestas de los diversos sectores de la poblacin.
4.2. Las finanzas municipales
No hay administracin que pueda tener xito por ms modernos sistemas de
administracin que tenga y por ms cauces que abra a la ciudadana, si no cuenta con
los recursos financieros para cumplir con su responsabilidad. Este grave problema de
las finanzas municipales es quiz el que involucra de manera ms clara a las instancias
estatal y federal en la viabilidad de las administraciones municipales.
6Ernesto Carrillo Barroso, "La Modernizacin de las Administraciones Pblicas ante la Integracin Europea",
en Mauricio Merino (coord.), Cambio Poltico y Gobernabilidad. CNCPAP/CONACYT.Mxico, 1992. p.
11.
124
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
A este respecto, el actual gobierno de Jalisco ha expresado reiteradamente su
disposicin para apoyar con ms recursos a los gobiernos locales. El reciente incremento
de 2 por ciento a la proporcin que el gobierno estatal transfiere a municipios de los
recursos que a su vez recibe de la federacin es un avance, ya que representar para
este ao un aumento de las participaciones no menor del 15 por ciento a todos los
municipios, pero no significa en forma alguna la solucin del problema.
Naturalmente, el conflicto rebasa al mbito estatal y encuentra finalmente su
origen en la injusta poltica distributiva del gobierno central. Firme en su negativa de
incrementar sustancialmente las participaciones federales a estados y municipios, el
gobierno anunci, en cambio que transfiere a los estados las dos terceras partes del
gasto social, que representa para todo este ao un monto de 1,500 millones de dlares
aproximadamente, cifra que est por debajo de lo que el gobierno de Mxico
desembolsa mensualmente slo por concepto de intereses de la deuda externa. Este
es, sin duda, un grave problema de falta de voluntad poltica y de seria inversin de
prioridades.
Los esfuerzos conjuntos de los municipios para empujar un cambio de actitud del
gobierno central, a este respecto, son muy importantes ya que le otorgan al gobierno
local una fuerza de interlocucin que no lograra de manera aislada. Independientemente
de que los diferentes grupos polticos busquen abanderar estas causas, hay que
reconocerle a la instancia municipal, ms all de etiquetas partidistas, el derecho y aun
la obligacin de hacer todo lo posible por lograr un cambio en este aspecto tan delicado
mediante una estrategia plural. Lo que est enjuego no son las ofertas de los partidos,
ni siquiera el xito de las actuales administraciones locales, sino la viabilidad del
municipio mexicano, y con ella, la cabal transicin a la democracia.
Como opciones que alivian en alguna medida esta carencia, los ayuntamientos
de Jalisco han buscado diversas fuentes de financiamiento, que tratan de disminuir la
dependencia econmica de las participaciones. Una modalidad ha sido aumentar la
captacin de recursos por la va de cobro de derechos. Medidas de esta naturaleza
deben calcular muy bien el costo social de las mismas, contra el beneficio que se
espera obtener. El descuido en este simple aspecto desgasta intilmente a los gobiernos
locales.
Otra opcin complementaria es lade asumir el cobro del impuesto predial. Adems
del ahorro que significa retener el porcentaje que por realizar esta funcin se apropia
el gobierno estatal, en los casos en que se ha implementado, la captacin se incrementa
por la posibilidad de fiscalizar ms de cerca a los contribuyentes. Adecuados
mecanismos de actualizacin de las tarifas pueden significar tambin otro aumento
considerable.
La potencialidad de este impuesto y otros derivados de los bienes inmuebles y su
uso, deben ser considerados seriamente. Garca del Castillo afirma que "en el manejo
125
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
de estos impuestos es necesario pensar de modo integral, vindolos no slo como una
fuente de financiamientoper se, sino como la herramienta ms lgica para impulsar el
desarrollo urbano. Su efecto sobre el crecimiento urbano y las caractersticas que
ste asume es directo".'
Tanto en este caso como en el pago del agua, las administraciones locales tienen
el problema adicional de lafalta de cultura tributariade la ciudadana. Muchos municipios
de Jalisco enfrentan problemas serios para exigir el cumplimiento de esta
responsabilidad. El problema no es entonces solamente que el municipio tenga
atribuciones, sino que las haga valer.
De cualquier manera, los gobiernos municipales tienen la obligacin de administrar
eficientemente los recursos que estn a su disposicin. La implementacin de
mecanismos de auditora y control de la gestin, as como el manejo profesional de las
finanzas, son ya una exigencia ineludible.
4.3. Participacin ciudadana
Las nuevas administraciones municipales, que reclaman descentralizacin de la
vida nacional, deben aplicar ese mismo criterio en su mbito interno. Esto significa
abrir cauces a la participacin. Ya sealamos ms arriba sus manifestaciones en las
actuales administraciones municipales en Jalisco, pero tambin hicimos notar los lmites
de las mismas frente a la exigencia de democratizacin de la sociedad.
El concepto de gobierno rgido debe dar paso a uno en el que la autoridad tenga
la funcin constante de dialogar y buscar acuerdos consensados con los diversos
actores sociales. Los ciudadanos de una comunidad deben ser,junto con la autoridad,
coautores del orden que guarde los derechos de todos. El nuevo escenario no ha
conjurado el riesgo de nuevos gobiernos autoritarios que remplacen a los antiguos
caciquiles; por el contrario, muchos municipios sin importar su procedencia partidista
han recurrido ya con indeseable frecuencia al expediente del autoritarismo.
Un gran reto a la creatividad de las autoridades es la apertura de cauces a la
participacin ciudadana como posibilidad real de recoger las demandas y el sentir de
la ciudadana en las decisiones de gobierno. Una verdadera planeacin estratgica
municipal no puede hacerse en el escritorio de un despacho de consultora, tiene que
realizarse de cara al pueblo, con su participacin y respaldo: debe ser participativa.
Quiz uno de los aspectos positivos de los nuevos modelos de administracin que
se aplican en la empresa privada sea precisamente el que en alguna medida alientan la
gestin participativa. Tanto los "crculos de calidad"japoneses como la "reingeniera"
7Rafael Gacela del Castillo, "Retos y Perspectivas de la Administracin Municipal". en Revista Gestin y
Poltica Pblica, Vol. 11I, No. 2, CIDE, Mxico, 1994. p. 433.
126
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
norteamericana suponen la participacin de todos los miembros en la consecucin de
los objetivos de la institucin. En el nivel de la administracin pblica, es cierto que sin
el involucramiento del ciudadano no hay gobierno local exitoso. Esta participacin
ciudadana debe estar presente en todos los momentos del proceso del gobierno: en el
diagnstico, en la planeacin, la ejecucin y la evaluacin de las polticas: slo as
pueden ser cabalmente polticas pblicas.
Un gobierno que alienta la participacin debe poseer aguda sensibilidad poltica,
capacidad de negociacin, autoridad moral, liderazgo firme, sentido estratgico y
apertura para evitar exclusiones, particularmentede las minoras. Estas virtudes polticas
permiten conjurar el riesgo que puede significar la participacin: que en lugar de lograr
consensos en propsitos comunes, desemboque en una burocratizacin difusa que
entorpezca la administracin y sea caldo de cultivo para potenciales conflictos que
podran ser de dimensiones amplias.
Alentar la participacin ciudadana implica reconocer la pluralidad de actores
polticos. Haber ganado una eleccin no anula las diferencias y contrastes de las
comunidades; por el contrario, en muchos casos ha significado la ruptura de viejos
sistemas de equilibrio que obtenan lealtady disciplinaa cambio de beneficios, fenmeno
que ha evidenciado con ms claridad los conflictos de intereses que estn en juego.
Los actores polticos accionan en busca de poder; un gobierno que acepte la
distribucin de la capacidad de decisin debe aceptar tambin la distribucin del poder.
En este sentido, un gobierno de estas caractersticas asume una nueva concepcin del
poder, no ya como prerrogativa para imponer y dominar, sino como recurso para
garantizar el bien comn: razn de ser de la autoridad.
En ltima instancia, el gran desafo que las nuevas autoridades enfrentan es el de
construir un nuevo clima poltico, entendido no solamente como disposicin nueva,
sino como nuevos mecanismos de interrelacin entre los diversos miembros de la
colectividad. Dicho de otra forma, la tarea es la construccin de un nuevo tejido
social. Las dificultades que viven las administraciones municipales nuevas, sealadas
en anteriores apartados, provienen en gran medida del proceso de descomposicin del
anterior modelo que se resiste a desaparecer y que al mismo tiempo no da lugar
todava a una alternativa estable.
Es tarea de las nuevas administraciones el identificar a los grupos que participan
en la vida poltica local, darles cabida en el ejercicio del gobierno y articularlos; es
expresin de pluralidad, que es uno de los rostros de la democracia. Un gobernante
democrtico no puede pensar que el hecho de haber sido electo signifique que la
ciudadana unnime se asimila absolutamente a su punto de vista. Su virtud consiste
ms bien en lograr armonizar los intereses en beneficio del propsito comn.
Obviamente, una caracterstica del nuevo tejido social que requieren las
comunidades locales es que no puede ser obra de la autoridad sin el concurso de todos
los actores sociales, grupos o individuos, qu intervienen en la vida del municipio. Este
127
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
renovado modo de relacin entre los miembros de la comunidad, as construido, es el
que puede dar respaldo y legitimidad a las acciones de la autoridad.
CONCLUSIN
Cuando escuchamos a algunos miembros del PAN atribuir el triunfo de ese partido
en el estado a un plan cuidadosamente elaborado, podemos pensar que estamos ante
una declaracin de carcter meramente poltico o bien que se trata de una ingenua
afirmacin que es a lo sumo una verdad a medias. Las nuevas condiciones polticas de
Jalisco son producto de una conjuncin de causas que se inscriben dentro de las
transformaciones que a nivel nacional sufre nuestro pas.
Los cambios aludidos pueden significar un trnsito a la democracia, pero ello no
est consumado. La transicin en Jalisco est comprometida. Depende de muchos
factores, dentro de los cuales el papel de los nuevos gobiernos municipales es decisivo.
Incluso los gobiernos pristas abiertos, ya sin el sustento institucional del que disfrutaron
por aos, pueden contribuir construyendo nuevos consensos locales. Los gobiernos
panistas, por su parte, tienen la tarea de aprender pronto y bien el ejercicio de gobernar.
El reto es enorme y las dificultades estn a la vista: aunque a nivel nacional y
estatal las estructuras corporativistas se han debilitado seriamente, a nivel local persisten
de manera desigual, pero oponiendo resistencias que, en algunos casos, especialmente
en el medio rural, son todava fuertes. Las buenas gestiones panistas han sido ms
proclives a gobernar privilegiando las soluciones conforme a derecho que al
establecimiento de consensos y alianzas; en esta medida se posterga la necesaria
gestacin de un nuevo tejido social que sustituya el viejo sistema de relaciones.
Est claro que la oferta de un gobierno honesto y eficiente as como su efectiva
realizacin, aunque ya significa mucho, no es suficiente para posibilitar la deseada
transicin. La alternancia no representa necesariamente democracia. Una alternativa
real debe acompaarse de una eficaz estrategia de consensos y de aliento a la
participacin ciudadana, entendida sta no slocomo la limitada posibilidadde intervenir
en algunas polticas de gobierno a ttulo personal o de grupos naturales. Tambin debe
reconocerse la pluralidad de intereses activos en la comunidad local y la necesidad de
tomar en cuenta a los grupos que los detentan en la construccin de convergencias
que hagan de la gestin municipal algo verdaderamente pblico.
Naturalmente que el gobierno estatal tambin juega un papel en este proceso
que condicionar el alcance del esfuerzo. La habilidad con que maneje el anunciado
proceso de reforma poltica estatal y su capacidad para involucrar en ella a toda la
sociedad y sus grupos allanar u obstaculizar el camino de las transformaciones
municipales. Baste mencionar el impacto que puede tener una adecuada reforma a la
Ley Orgnica Municipal que adapte ese marco normativo a las nuevas exigencias.
128
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Los partidos polticos tendrn que hacer su parte -aceptando que en ocasiones
juegan un papel instrumental- y habrn de reconocer la emergencia de nuevas
fuerzas, no necesariamente inscritas en el marco institucional y que, de alguna manera,
son determinantes en este proceso de transformacin.
Algo que representa todo un cambio de cultura poltica no se puede alcanzar en
el breve lapso de una gestin municipal. Lo que resta de la administracin podr ser
solamente un paso en esa direccin. De esta forma los gobiernos locales podrn estar
a la altura de las circunstancias y pondrn su parte en este gran empeo que es la
democratizacin de Mxico.
129
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
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130
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
UN APROXIMACIN A LA RELACIN DE LOS TRES NIVELES
DE GOBIERNO EN MXICO
Augusto de la Rosa Castelazo
INTRODUCCIN
La problemtica del municipio mexicano es de orgenes diversos y stos se pueden
detectar a partir de dos vertientes: una poltica y otra econmica. La primera puede
ser comprendida desde un anlisis histrico, que inicia en la configuracin poltica de
la Colonia y posteriormente del Mxico Independiente, la Revolucin Mexicana y
hasta nuestros das. La econmica es de una naturaleza distinta, pero con una estrecha
relacin con la poltica, a su vez. No obstante, este ordenamiento en dos sentidos tiene
una lgica nica que en adelante tratar de demostrar en un solo punto de encuentro
el porqu de tan complicada relacin. Se presenta la problemtica de esta forma para
dejar el estudio demostrativo, sealando soluciones tambin diversas, que en realidad
no son complicadas sino que ms bien pueden obedecer a la voluntad poltica que
responda a preguntas tales como: Qu es lo que falla en la estructura federativa del
Estado Mexicano? Dnde se localiza tal falla? Qu nivel de gobierno debe
fortalecerse y/o corregirse en su actuacin? Cul ser el proyecto poltico econmico
de los distintos niveles de gobierno, de acuerdo con un marco federal-democrtico y
representativo?
UNA APROXIMACIN HISTRICA-JURDICA AL FEDERALISMO
La idea del pacto federal es sin duda, una de las formas ms avanzadas de
ordenamiento poltico, cuya finalidad es la fortaleza que da a la unin de las partes o
estados (federados).
Para comprender el problema del municipio y su relacin poltica administrativa
con los otros niveles de gobierno, independientemente de sea cual fuere su dimensin
territorial, poblacional o econmica, es necesario estudiarla primero por su parte
mecnica y referencia poltica real del municipio, frente a las dems instancias de
gobierno (federal y municipal): la sujecin poltica y econmica.
El federalismo en Mxico, al igual que la democracia, tiene una connotacin muy
particular: no se le puede hacer un anlisis comparativo con otros estados federales
pues aunque existe jurdicamente, operativamente deja mucho qu desear; es ms, no
sabemos siquiera qu tan federal sea nuestro sistema poltico, ya que es innegable que
ste privilegia al centralismo. La respuesta ms interesante al reto de fortalecer el
federalismo radica en flexibilizar con imaginacin las lneas de sujecin poltica, sin
que esto lleve a la anarqua.
131
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
En el presente trabajo se analiza la teora poltica del Estado Federal y al ms
avanzado -junto al Estado de la RFA- de sus ensayos: El Estado Federal
Norteamericano, con la idea de hacer un paralelismo en la reflexiones finales con
nuestra situacin actual, tomando en cuenta los antecedentes federales del siglo pasado.
En la conformacin de unestado federal se distinguen dos procesos: uno centrpeto
y otro centrfugo.
En el primero, la integracin viene de los Estados soberanos perifricos hasta el
centro y el segundo surge como iniciativa central, la recogen los Estados soberanos y
se regresa como Pacto Federal (en este caso supone la coercin, disuasin y en
forma remota, el pacto: centro sobre la periferia). La decisin en el caso mexicano es
centralista desde la independencia, quedando la estructura de poder y de toma de
decisiones casi intacta.
Con una aeja doctrina poltica, el federalismo se opone terminantemente al Estado
Nacional, de orden absolutista y que privilegia la lealtad al poder central de cada pas,
y a las confederaciones, en donde todos los miembros conservan su soberana.
Con este escenario, Kant realiza un anlisis exhaustivo del conflicto soberano.
Evitar la guerra se convierte en necesidad. Su extincin, es decir la paz, nicamente
se lograra a partir de la convivencia de los Estados Nacionales, lo cual significa ya
una limitante a la accin soberana. Citado por Bobbio, sustenta la afirmacin de que la
primera idea federalista se da en el terreno del internacionalismo y se plantea como la
necesidad de convivencia de los Estados soberanos.
En un Estado centralizado no existe ningn poder autnomo fuera del central.
Para Bobbio, Proudhon fue el primero en denunciar que la divisin de poderes y el
sufragio universal que debera garantizar la libertady la igualdadpolticaen una estructura
estatal rigida seran letra muerta. Contina Bobbio "una democracia que slo se
manifiesta a nivel nacional sin base del autogobierno local, es una democracia nominal,
porque controla desde el vrtice, sofocndolas, a las comunidades, es decir, la vida
concreta de los hombres".
De esta forma distinguimos ya dos nociones centrales de federalismo. La
internacionalista lo conceptual iza, de acuerdo al Diccionario de Poltica Internacional
de Edmundo Hernndez-Vela, como un proceso de asociacin de comunidades
humanas distintas que tiende a conciliar dos vertientes contradictorias: la autonoma
que buscan las colectividades que la componen y la necesidad de su organizacin
jerarquizada en una comunidad global. Para ella, cada Estado est regido por el Derecho
Internacional y al federarse dejan de serlo, pues el representante en esa comunidad
global es el centro de la federacin.
Algunos autores sealan que existen dos manifestaciones del federalismo, el
Estado Federal y la confederacin de Estados; el primero es un Estado formado de
colectividades ms pequeas que no son Estados y que por lo tanto, no estn regidas
132
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
por el Derecho Internacional, como s lo estn los Estados que integran en forma
organizada una Confederacin. En este trabajo, como se ha visto, se toman como
sinnimos los trminos federalismo y Estado federal.
La segunda nocin se refiere al federalismo como proceso de formacin interna
de los Estados. Para ambas nociones Bobbio exclama que se trata de la realizacin
ms elevada del constitucionalismo y agrega "en efecto, la idea de estado de derecho,
estado que pliega todos los poderes a la ley constitucional slo parece poder encontrar
su plena realizacin cuando los poderes ejecutivo y judicial, basndose en una
distribucin sustancial de las competencias adquieren las caractersticas y la funcin
que tienen en el Estado Federal".
La construccin del Estado Federal tiene en la experiencia norteamericana a su
ms fiel representante, como ya mencionamos. Hamilton, Madison y Jay, quienes
utilizaron el seudnimo de Publius en los ensayos que antecedieron a la aprobacin de
la constitucin, legaron a la ciencia poltica uno de los ms ricos formularios del porqu,
para qu y cmo se debe constituir un Estado Federal.
Citado en el libro Cmo naci la democracia en Amrica de James Shleifer, la
federalizacin norteamericana respondi a un proceso histrico que recoga las
experencias fallidas de antiguas uniones confederadas y con el ejercicio pleno del
poder por cada una de las colonias firmantes, como lo atestigua Alexis de Tocquevi Ile
con estas palabras:
"La Constitucin de los Estados Unidos es una obra admirable; sin embargo
cabra pensar que sus fundadores no habran triunfado, si los 150aos anteriores
no les hubieran dado a los distintos Estados de la Unin el gusto y la prctica de
los gobiernos provinciales y si al mismo tiempo, un alto grado de civilizacin no
les hubiera puesto en condiciones de mantener un gobierno central fuerte. aunque
limitado."
Es decir, el xito del Estado Federal Norteamericano se debe a un proceso
histrico, mismo que conjuga orgenes, intereses y aprendizaje de otras formas de
organizacin. De aqu, Publius recoge una diferencia significativa entre la
Confederacin y el Estado Federal: "la vieja unin (confederacin) gobernaba a los
Estados, no a los individuos; la que proponemos actuar directamente con los
individuos".
La prctica del poder en un Estado Federal enfrenta irremediablemente al centro
con los Estados. Otra aportacin de la experiencia que estudiamos fue la creacin de
la instancia que resolviera esas controversias. Publuis seala en su propuesta que "la
corte de los Estados Unidos tendra el efecto de obligar a cada Estado a someterse a
las leyes de la unin".
La crtica que Tocqueville hace de esta propuesta es que solamente funciona
cuando entiende de un caso, pero si hay una violacin de la leyes de la Unin y nadie
la apela qu pasa entonces?
133
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Finalmente, Schleifer concluye "Es bien cierto que la soberana de la Unin est
circunscrita, pero cuando entra en competencia con la soberana de los Estados, la
que decide es una corte federal".
La proyeccin poltica se materializa en el engranaje administrativo, en el caso
norteamericano ste fue marcado por una gran descentralizacin administrativa. Seala
Tocqueville: "En Estados Unidos no existe centralizacin administrativa, los Europeos
creen que para alcanzar la libertad, hay que reducir el poder en manos de quienes lo
poseen, los norteamericanos lo dividen: una concentracin del legislativo promueve
una divisin del poder administrativo".
El desarrollo poltico de los Estados Unidos en el siglo pasado nos trajo otra
experiencia importante que Karl Deutch en su libro Poltica y Gobierno recoge a
propsito: durante la guerra de secesin, los Estados Confederados estaban tan firmes
en su organizacin que nos les import a algunos de ellos retirar sus tropas del frente
con tal de atender a su soberana. Con esto se pone de manifiesto la fatdica diferencia
de un Estado Confederado y uno Federal. La debilidad de un Estado Confederado
radica en la poca o nula identificacin que tiene la causa nacional con la de sus miembros
confederados.
Precisamente, en la poca en que Tocqueville analiza a nuestro vecino del norte,
en Mxico se daba la lucha por establecer las caractersticas del gobierno nacional.
Producto de tres siglos de colonialismo espaol y del liberalismo europeo en boga, los
proyectos de gobierno desembocaron durante la primera mitad del siglo XIX en disputas
ideolgicas y blicas que definieron al Mxico de finales de siglo y de principios del
nuestro.
La reforma intentada por Valentn Gmez Faras, en 1833, fue el detonante de la
reaccin conservadora que condujo al establecimiento de la repblica centralista de
1835-1836. El Congreso expidi las bases y las siete leyes constitucionales de 1835-1836
que convirtieron a los estados en departamentos, aunque sin declarar explcitamente
que se haba establecido una repblica central. Queda como paradoja lo que en un
trabajo sobre el municipalismo mexicano considera Jos F. Ruiz Massieu: fueron estas
leyes las que por primera vez consideraron la organizacin y el fortalecimiento
municipales.
La decadencia de este experimento se da con la separacin de Texas y la
separacin con el regreso condicionado al federalismo de Yucatn. Todava, seala la
Gaceta, se da un intento por parte de Nicols Bravo de establecer un rgimen netamente
centralista en 1843, cuando sustituye la labor legislativa del Congreso por unajunta de
notables que elabor las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana.
La invasin norteamericana y el repunte de las fuerzas liberales dieron una nueva
oportunidad a la idea federalista, que se vio materializada en la Constitucin de 1847.
Se puede inferir en el complejo transfondo de estos aos que el centro buscaba recuperar
134
Experiencias de Buen Gohierno Municipal
sus sistemas de control. Jos Garca Snchez, en su libro Reflexiones Sobre la
Intromisin Federal la Planificacin y el Inters Pblico, establece: "En Mxico,
como en otros pases, el orden constitucional naci, adems de otros valores de orden
sustantivo, tambin de la fuerza militar ejercida beligerantemente para subyugar a los
grupos que buscaban sus intereses".
La imposicin del Estado mexicano que en 1847, como seala el citado autor,
alcanza su completa hegemona, se da por la fuerza y por la razn. Incuba la iniciativa
de un Estado Federal para mantener unidas a las provincias y con la fuerza "gana la
guerra a regionalismo y discrepancias". Al respecto, Mauricio Merino es muy claro:
"El federalismo mexicano se dio limitando los poderes de la periferia y trasladndolos
al centro. Fue una guerra que gan el centro". He ah el proceso centro-periferia-centro.
Un federalismo impuesto. El acuerdo por el cual los Estados soberanos otorgaban al
centro parte de su soberana no existi de hecho. Tambin Jos Garca Snchez pone
de manifiesto la enorme avidez que haba de integracin "una vez que se public la
Constitucin de 1857, los estados procedieron de inmediato, tanto por fuerza de razn
y necesidad, a formular y promulgar la suya propia, como buscando tambin pbulo a
sus inquietudes y correspondencia a la suprema norma federal".
Despus de los dramticos sucesos posteriores a su constitucin, la reconstruccin
de la Repblica se dio ya con plena identificacin nacional (para eso sirvi la guerra
contra los franceses), aceptando al Estado Federal que se haba erguido de su lucha
contra la repblica centralista, paradjicamente con un creciente poder del centro
sobre la periferia.
La segunda mitad del siglo XIX se caracteriz por un centro fuerte, ya moralmente
legitimado con Benito Jurez, ya por la fuerza durante el Porfiriato.
Una de las causas de la Revolucin Mexicana fue precisamente esa concentracin
del poder por el centro de la Repblica, cuestionado por la burguesa nortea. Rafael
Segovia menciona que precisamente la Revolucin Mexicana se hizo para "concentrar
el poder" por parte de los revolucionarios triunfantes, cuando el Porfiriato haba cado
en la ilegitimidady el avance de la burguesa nortea lo haba superado.
En efecto, la Revolucin Mexicana, con sus grandes proyectos: el del norte, el
del sur y el del sudeste (Enrique Gonzlez Pedrero), fue el sustento ideolgico y guerrero
para legitimar al grupo del norte.
La Constitucin de 1917 surge como la expresin jurdica de la Revolucin
Mexicana, sentencia una repblica democrtica, representativa y federal; reconoce la
necesidad de un presidente fuerte, y como corolario del pacto federal, el constituyente
acepta la propuesta federal del centro y lo legitima. As, la Constitucin de 1917, como
lo indica Gonzlez Pedrero, es la ms pura muestra de nuestro federalismo.
Un federalismo distinto al norteamericano ya ampliamente definido, un federalismo
que se instituy por la fuerza y como respuesta a la anarqua, que se construy con un
centro dominante histricamente legitimado.
135
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Los regmenes posrevolucionarios tuvieron su origen en el pacto poltico que
signific la creacin del Partido Nacional Revolucionario. Al respecto, Lorenzo Meyer,
Rafael Segovia y Mauricio Merino entienden al PNR ms como un lugar de
concertacin poltica que como un partido poltico. Pues bien, como lodescribe Enrique
Krauze en sus Biografas del Cardenismo, otorgan al sistema poltico mexicano sus
caractersticas ms esenciales de los sesenta aos subsecuentes: un partido de Estado
centralista, una clase poltica elitista, un gobierno federal tendiente al centralismo, un
desarrollo regional tan desigual que en alguna ocasin hiciera exclamar a Angel Bassols
"La patria se desarrolla en toda ella, en cada uno de los rincones de Mxico, o no se
desarrolla".
El PNR, el Partido de la Revolucin Mexicana y el Partido Revolucionario
Institucional, como partido o como lugar de concertacin poltica, es fundamental para
entender al federalismo mexicano. El otro punto es, sin duda, sus instituciones
constitucionales.
El Maximato legitim a la obedencia partidista en tomo a unjefe mximo como
una prctica de lealtad revolucionaria, pero sobre todo como un camino para llegar al
poder. El Cardenismo finc las bases del corporativismo como la sujecin de las masas
hacia un centro dominante.
El federalismo constitucional, jurdica e ideolgicamente hablando, es producto
de todo lo que hemos abordado, mas el federalismo mexicano como prctica est
unido a lo que Lintz y Meyer acertadamente definen como "mentalidad prista". La
validacin de una forma de actuacin poltica de una sociedad poltica, como la
conceptual iza Silva Herzog Mrquez, impregnada por el estilo personal de gobernar
de cada sexenio, que fascinantemente analizan Daniel Cosso Vi llegas y Miguel
Basaez, este ltimo en su libro titulado El Pulso de los Sexenios.
Por eso vemos las marcadas diferencias del federalismo norteamericano con el
mexicano. No se trata de crticas, ya tuvimos bastante con las formuladas por Joel
Poinssett, que en 1832 deca" los mexicanos han terminado por adoptar, con algunas
excepciones sin importancia, la Constitucin de los Estados Unidos; pero no estn los
bastante adelantados para emplearla igual que nosotros. Es un instrumento complicado
y dificil".
Volviendo hacia esa mentalidad prista, caracterizada por una obediencia ciega al
presidente en tumo por parte de gobernadores, diputados, senadores, lderes sociales,
etc., por una clase que se legitimaba ante la sociedad por ser la heredera de la
Revolucin Mexicana, que durante 65 aos ha detentado el poder, en ocasiones sirviendo
como un filtro para la permeabilidad social yen otras, como en 1968, sirviendo como
un aparato de represin. .
Cmo entender el hecho de que el presidente de la Repblica en tumo puede
remover gobernadores pristas, legisladores pristas y magistrados pristas sin que ellos
136
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
opongan ninguna resistencia? Cmo explicar que ni los Poderes de la Unin ni las
entidades federativas impugnen sus decisiones y acepten impvidamente la "lnea
presidencial"? Las respuestas son mltiples, Jess Silva Hrzog Mrquez, en su ensayo
Memorias del Ornitorrinco, nos recuerda 10 difcil que es explicar el funcionamiento
de nuestro sistema y de sus actores. Sin duda, el corporativismo tiene mucho qu ver.
Albert Camus nos alertaba del servilismo en el corazn humano como producto
del totalitarismo. Si, en efecto, nuestro sistema fuera totalitario, entonces diramos que
esa es la principal causa de la ciega obediencia en torno al ejecutivo; pero esto no
explica el fenmeno, por principio de cuentas, pese a que la divisin de poderes no se
da, ya que el legislativo y el judicial actan para satisfacer la venia del "seor", existe
la posibilidad de acudir a.los tribunales y ser medianamente atendido; de proponer,
aunque sin ser escuchado, de expresarse, etc., actividades que en un totalitarismo
tradicional nunca existieron. Ensegundo lugar, cada unode los que integran o integraron
la familia revolucionaria, desde el lder seccional hasta el ms alto nivel, estaban
motivados por la conquista de espacios de poder muy concretos: la presidencia
municipal, la diputacin local, la diputacin federal, la gubernatura, etc. Finalmente,
ese espacio de concertacin poltica llamado PRl legitim una forma de acceder al
poder. Es claro que implicaba la esperanza de la permeabilidad poltica y tambin es
claro que perpetuaba a una lite en el poder. Silva Hrzog Mrquez menciona que
slo la teora de la lites Polticas pueden explicar nuestro sistema.
El barrio dice "que no tiene tanto la culpa el indio, sino quien 10 hace compadre",
y en nuestro caso es as, la actuacin del Presidente en turno, al ser aceptada por
todos, se convirti en regla no escrita. Este gran poder, bautizado como "facultades
metaconstitucionales" por Jorge Carpizo, monopoliz latoma de decisiones y obstaculiz
el avance democrtico en Mxico.
El ejercicio del Ejecutivo Federal recibi un minucioso estudio por Jorge Carpizo
en su ya clsico texto El Presidencialismo en Mxico. En una de las numerosas
conclusiones que obtiene, sentencia: "el poder supremo del presidente, el
presidencialismo, est histricamente legitimado, es necesario un presidente fuerte,
pero que no exceda a lo establecido en la ley". Rafael Segovia y Mauricio Merino
opinan de forma similar "Mxico necesita un poder fuerte y claro, pero no grande".
Ocurre en nuestra poca una profunda reforma del sistema poltico, se pugna
por una mayor democracia, por fomentar la participacin cvica de la sociedad, por
fortalecer el sistema de partidos; pero es necesario fijarse que en todo cambio poltico
estructural se dan vacos de poder. Quin ocupara el ilimitado poder del presidente si
ste renuncia a l?, se pregunta Lorenzo Meyer. El lado negativo de una
descentralizacin del poder, que como acertadamente seala Mauricio Merino, no es
equivalente a democratizacin, sin duda acarreara cacicazgos y microsistemas que
pueden ser altamente corruptos, termina diciendo el investigador del Colegio de Mxico.
137
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
En Estados Unidos la federalizacin va perdiendo fuerza. Rafael Segovia nos
indica que cuando los E.U.A se convierten en una fuerza imperial, tambin se obligan
a tener una presidencia fuerte; sin embargo KarI Deutch reconoce: gran parte de la
fuerza de este pas est en sus instituciones. He ah otro rasgo que debe recoger
nuestra propuesta final: el fortalecimiento de las instituciones republicanas.
Por otro lado, reconociendo que uno de los problemas del subdesarrollo es la
educacin, una de las deficiencias de nuestro sistema es tambin la educacin cvica.
Si la mejora en la preparacin federal que mencionaba Poinsset, y que hoy nos recuerda
Lorenzo Meyer, es condicin para tener un mejor ejercicio democrtico, entonces hay
que profundizar la instruccin en el pueblo de Mxico.
Hay riesgos y oportunidades en este cambio de sistema poltico, de entre los
primeros se destacan: la vertiginosa velocidad con que estn cambiando las cosas, la
respuesta de quin sustituye al Ejecutivo?, los vacos de poder, etc. Dentro de las
oportunidades est ante todo la posibilidad de construir un Mxico ms justo, ms
democrtico, un pas mejor para todos.
Existe el fantasma del cambio para llegar al totalitarismo, lo alertan politlogos y
el mismo sentido comn dicen que a ro revuelto ganancia de pescadores, pero el
destino est en nuestras manos.
El federalismo constitucional, desde los puntos de vistajurdico e ideolgico, es
producto de lo que hemos abordado: Es necesario entender al federalismo mexicano
como prctica de lealtad revolucionaria, pero sobre todo como un camino para llegar
al poder. El Cardenismo finc las bases del corporativismo como sujecin de las masas
por parte de un centro dominante.
EL MUNICIPIO EN MxICO
Durante las primeras cinco dcadas del Mxico Independiente se da una etapa
de lucha poltica e indefinicin de un proyecto nacional adecuado, las pugnas entre
liberales-federalistas y monrquicos-centralistas le cuestan al pas la bancarrota y la
prdida de la mitad del territorio. Desde los elementos constitucionales de Rayn, en
1811 hasta la Constitucin de 1857, existen entre estas fechas 12 documentos ms
entre Constituciones, planes, etc. Esta falta de proyecto se sigue resintiendo an en
estas fechas. Ya que aunque federado, nuestro sistema tiene fuertes rasgos centralistas:
naci de la incertidumbre. El ideal se impuso ideolgicamente, pero la prctica demuestra
lo contrario y paradjicamente los gobiernos posrevolucionarios operativamente son
centralistas y autoritarios.
138
Experiencias de Buen G'cb i e r n o A1unicipal
LA DEPENDENCIA DEL MUNICIPIO RESPECTO DEL CENTRO
Como ha quedado demostrado, nuestro rgimen es formalmente federal, pero de
hecho centralista, incluso autoritario en la fauna de ejercer el poder, tanto administrativa
como polticamente. Para profundizar el aspecto administrativo de este Centralismo
Federado, podemos mencionar que el reparto que la Federacin hace del total de sus
ingresos va impuestos hacia los estados es de 17 a 20 por ciento, con excepcin de lo
otorgado bajo un criterio especial a ciudades, puertos y fronteras. De lo recaudado va
impuestos las entidades federativas reparten 18 por ciento para con los municipios,
quedando del total erogado directo a los mismos un recurso equivalente aproximado
del 3.6 por ciento en trminos reales. Si a esto le agregamos que en promedio el60 por
ciento del gasto del municipio es erogado para la cuenta corriente, llegamos a la
conclusin que 40 por ciento de ste es para desarrollo social e infraestructura, etc.
Esto significa que la Federacin otorga 1.44 por ciento en promedio para el rubro
antes mencionado. Ser acaso complicado y catastrfico que la Federacin canalice
en forma directa dos puntos porcentuales ms a los municipios, para que stos lo
destinen al gasto de inversin y desarrollo social?
En el primer prrafo del Art. 115 Constitucional se lee: "Cada municipio ser
administrado por un Ayuntamiento de Eleccin Popular directa y no habr autoridad
intermedia entre ste y el gobierno del Estado"; sin embargo, en programas federales
como el "Programa Emergente de Empleo", la lnea de comunicacin y/o autoridad se
da va delegaciones de SEDESOL, sin que intervenga el gobierno del Estado, esto por
dar un ejemplo. Lo mismo sucede en otros programas como: Procampo, Pronasol,
etc.
Continuando con la lectura del referido artculo, en el prrafo tercero se lee en
forma ambigua y abierta: "Los municipios, con el concurso de los Estados cuando as
fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios
pblicos: agua, alumbrado pblico, limpia..., seguridad y las dems que las legislaturas
locales determinen..." por lo que surge la duda: con qu criterios y quines decidirn
cundo es "necesario" que el municipio ejerza esas atribuciones? Esto porque, como
ya lo hemos demostrado, unas son las relaciones de derecho y otras las de hecho,
estas ltimas impregnadas inevitablemente a depender del poder central con formas
caciquiles y corporativas que arrojan autoridades locales altamente parciales.
De esta manera, el papel del municipio se vuelve contemplativo ante las demandas
de su poblacin, erosionando al mismo tiempo el quehacer poltico en la supuesta
"clula primera" y "agente del desarrollo nacional". Para cualquier ciudadano
informado la administracin municipal media no puede responder a las grandes
demandas' sociales. Por lo tanto, hay que acudir a las dependencias estatales y
nacionales, pues ah se toman las decisiones que impactan la vida municipal.
Si bien programas como Pronasol, Procampo, Programa Emergente de Empleo
etc., consideran a los presidentes y agentes municipales como los responsables de los
programas en sus localidades, stos se toman operativos en vez de ejecutivos.
139
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Trasladado lo anterior a las relaciones de poder, la sujecin de las autoridades
muncipales a los otros niveles de gobierno es lgica y aun necesaria. No es posible
algn disentimiento que no vaya aparejado de "castigos" en las participaciones
econmicas" (ejemplificado ampliamente en la crisis municipio-federacin .: Ciudad
Jurez).
Lo anteriormente expuesto demuestra cmo lo econmico impacta en la vida
poltica nacional y en la urgencia de proyectar un fortalecimiento democrtico autntico,
a partir de la base social y de primera instancia, que es el municipio. En esta madeja
de variables interdependientes que forman federacin, estados y municipios la pregunta
es: Para reencontrar el camino de las instituciones qu es necesario cambiar y quin
es necesario que cambie? El proyecto de manejo vertical descendente autoritario est
en crisis, y un mecanismo de solucin bsica es darle al municipio, por lo menos en
primera instancia, los rangos mnimos de fortaleza econmica y capacidad de respuesta,
sin hacer depender su desarrollo del centro de la Repblica y hacia las entidades, y de
la misma forma de la capital del estado hacia el municipio.
La descentralizacin en la toma de decisiones encuentra as su gran reto en el
nivel municipal, la necesidad de autonoma poltico-econmica se liga con el problema
de la capacitacin del personal de los ayuntamientos. Resulta alarmante revisar los
niveles de capacitacin tcnica que tienen los funcionarios municipales; los aspectos
operativo y ejecutivo requieren no slo de una visin poltica clara, sino tambin de
elementos indispensables de tcnicas administrativas. Sin embargo, el darle mayores
recursos directos a los ayuntamientos representa una nueva problemtica, que en
forma automtica causa cambios en las estructuras administrativas, siendo pertinente
una previa evaluacin del resultado.
Por lo que respecta al manejo y destino de los bienes y fondos, por ejemplo, se
estimara necesario crear en las entidades federativas un seguimiento sistemtico,
ms riguroso y con tiempos ms cortos -semestrales- por parte de las instituciones
locales competentes; esta actividad sera competencia de la Contralora Mayor de
Ingreso y Gasto Pblico de los Congresos de los Estados. Cabe reiterar que este
control sera exclusivamente administrativo, sin injerencia en la toma de decisiones en
los conceptos poltico y/o social.
De esto se desprende que lacapacitacin municipal es el gran rumbo del desarrollo
municipal integral. Cuntos problemas polticos se pudieron haber evitado con una
administracin eficiente. Al respecto, el Instituto Nacional de Administracin Pblica
(INAP) ha emprendido desde hace algunos aos persistentes esfuerzos, proporcionando
materiales didcticos para llevar a cabo una gestin administrativa municipal bsica;
sin embargo, el contenido de estos manuales se vuelve poco accesible por el nivel
acadmico de sus destinatarios. Recordemos que la mayora de los ayuntamientos
corresponden a municipios rurales y quienes lo integran en ocasiones ni siquiera son
140
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
alfabetas. Asimismo, sera conveniente formar profesionales de la administracin en
los niveles estatal y municipal, es decir, un servicio nacional de carrera, el cual formara
cuadros mucho ms capacitados terica y prcticamente para el manejo de los recursos
y la toma de decisiones, primordialmente.
En sntesis, el municipio, por un lado, requiere de mayores recursos para el
desarrollo de infraestructura y servicios para atender mejor las demandas sociales,
fomentar la vida democrtica nacional y los valores de libertad consagrados en la
Constitucin, ya que la toma de decisiones ofrecera una respuesta inmediata a los
problemas del lugar; y por otro, necesita programas intensivos de capacitacin municipal,
tanto de entidades pblicas como privadas, cuyo contenido corresponda a las
caractersticas de los municipios, pero con esquemas de comn acuerdo con su
estructura a nivel nacional.
Por parte del gobierno federal urgen nuevos criterios, una recategorizacin de
ms amplio espectro con visin democrtica de las variables que marcan el tipo de
municipio. No se trata de asignar recursos atendiendo nicamente criterios tcnicos
como regiones econmicas, tamaos de las comunidades y tipos de localidades como
puertos y zonas fronterizas.
141
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
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143
Experiencias de Buen Gobierno M'u n i c i p a l
GESTIN SOCIAL: HACIA UN CONCEPTO DE ORGANIZACIN E
INTEGRACIN SOCIAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
Jos de Jess Cruz Sibaja
En el contexto internacional se registran actualmente una serie de cambios en
los rdenes econmico, poltico y social, mismos que comprenden la necesidad del
surgimiento de diversas tecnologas para operarlos y capitalizar su presencia.
En el orden econmico, en la ltima dcada pudimos observar la contundente
presencia de los esquemas de corte neoliberal, concediendo una preeminencia a las
estructuras de libre mercado. Sin embargo, es importante destacar las contradicciones
presentadas en los pases en desarrollo con referencia al crecimiento de sus ndices
de Producto Interno Bruto y el mejoramiento de equilibrios macroeconmicos; cuando
por otra parte se observa un detrimento en los niveles de vida en la mayora de sus
habitantes.
En el caso de Amrica Latina y de acuerdo con informes de la CEPAL-PNUD,
se comenta que la situacin social presenta significativos rasgos de pobreza crtica y
relativa que afecta a casi la mitad de su poblacin, y que como consecuencia de esta
situacin, la regin ha sufrido un serio deterioro de los sectores claves para el desarrollo
social como son: la educacin, la salud, la vivienda, el trabajo y la cultura}
El resultado se refleja en situaciones de deterioro de las condiciones sociales, la
desigual distribucin del ingreso, la desocupacin y subocupacin y el deterioro de los
servicios sociales.
Es importante destacar la contraccin en el gasto pblico en el sector social,
fundamentalmente en salud y educacin, rubros que son siempre altamente solicitados
por un amplio espectro de la sociedad. En este sentido, es conveniente analizar la
contraposicin de la poltica econmica y la poltica social: es comn observar a la
poltica social como una medida de correccin de las situaciones impuestas por la
poltica econmica, cuando en realidad y como condicin necesaria, la poltica econmica
debe disearse desde su origen como una poltica .productora de ~ u i d a d y no de
desigualdades y deformaciones que se deban corregir por otras vas.
Esas condiciones han generado la reaccin de diversos sectores sociales en la
bsqueda de espacios de participacin poltica y social, en consideracin de que los
conductos existentes para la relacin Estado-sociedad se encuentran obstruidos y no
responden a las necesidades de equilibrio social.
lBernardo Kliksberg. Pobreza: Un tema [mpostergable, Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. "La
incorporacin de la equidad en la estrategia de desarrollo para Amrica Latina y el Caribe". Mxico, Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo-Fondo de Cultura Econmica-Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo. 1993. pp. 36-43.
2
Enzo
Faleto. "Problemas de la Transformacin social en Amrica Latina", en Gerencia de Programas
Masivos. Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
145
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Entre los actores de la relacin Estado-sociedad deben ubicarse, por una parte,
los partidos polticos, en su calidad de instituciones de inters pblico; y por otra, la
administracin pblica, con su renovada posibilidad de actuar en los mbitos de la
gerencia pblica y su interrelacin con la gerencia social, mismos que debencomprender
precisamente el sentido del concepto "pblico" y "social" y representar la integracin
y la articulacin de los intereses del mundo de la pobreza.
Respecto de las consideraciones anteriores, es imprescindible situarnos en la
condicionante de la democratizacin de los sistemas polticos, a efecto de reconocer
los espacios de expresin que han sido generados por los amplios sectores sociales,
que con demandas prioritarias han impulsado una revisin de las estructuras de los
partidos polticos y los condicionan a su reestructuracin, basada en la revisin de las
formas de interrelacin, pasando de un esquema de orden jerrquico y vertical, a un
esquema interrelacional de redes que permita una comunicacin eficiente y valore las
necesidades reales de aqullos.
Con referencia a la administracin pblica, es importante sealar que ante
escenarios de complejidad como los referidos, se ha precisado un cambio que hoy
apunta a la utilizacin de tecnologas propias de la gerencia pblica.
El sistema democrtico del orden poltico se presenta como el escenario propicio
para la reestructuracin de los modelos administrativos de orden pblico y social,
propiciando la mayor dinamizacin de los potenciales para optimizar el uso de los
recursos pblicos.
En este contexto de cambios y complejidades de la vida poltica y social, de los
nuevos dimensionamientos de la actividad del Estado y de la sociedad, podramos
valorar la teora de los nuevos pluralismos de Peter Drucker? El Pluralismo. de la
Poltica, el cual se orienta al poder, siendo un pluralismo de grupos de inters particular
y propsito nico; y el Pluralismo de la Sociedad que se orienta a la funcin y la
eficiencia, siendo un pluralismo de organizaciones de objetivo nico, cada una de las
cuales se orienta a una tarea social.
Con base en el planteamientodela mayor participacinpoltica y social, observemos
que las demandas ciudadanas dentro del esquema del pluralismo de la sociedad, son
cada da ms claras y contundentes, exigiendo del gobierno una respuesta eficaz y
eficiente. Este escenario obliga a la revisin del comportamiento de la administracin
pblica y sus estructuras organizacionales - que hasta el momentohaban permanecido
en el mbito de una sociedad neutral o anquilosada y que hoy surge con los
planteamientos de que el Estado-Gobierno se redisee - a efecto de que los
ciudadanos tengan espacios propios de actuacin y generen modelos innovadores de
obtencin y aplicacin de recursos.
3Peter F. Drucker, Las Nuevas Realidades, Editorial Hermes, Mxico, 1992, pp. 118-159.
146
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Es el momento de los planteamientos de la descentralizacin de la vida estatal;
es el momento para propiciada apertura del Estado a la ciudadana, en trminos no de
competencia directa por el poder, sino de funcin y eficacia.
En el contexto de estos nuevos pluralismos y de la complejidad de gobierno
suscitada, es necesaria la revisin de la administracin pblica, que siendo la instancia
en que se gestan las polticas respecto de los diversos recursos del Estado para el
cumplimiento del bien comn, debe responder las exigencias de cambio. Hoy estamos
en la transicin del paradigma convencional de la administracin pblica hacia el
paradigma de la gerencia.
Destaca la situacin de que en estos momentos, a diferencia de la dcada pasada,
el sector pblico pone nfasis en los resultados sociales de una poltica implementada
y ya no solamente se gua por los criterios de costos y eficiencia productiva. Es el
momento en que el sector pblico empieza a considerar una nueva dimensin del
sentido y concepto de lo "pblico", fortaleciendo su posicin y examinando los nexos
de una mayor influencia pblica y un papel de mayor autoridad para gerentes locales.
4
La gerencia pblica se entiende como el conjunto de prcticas especializadas,
diferenciadas y jerarquizadas que se relacionan con el cunto, el cmo y el por qu de
los recursos del Estado, significando tambin la utilizacin de mtodos, tecnologa y
tcnicas que tienen por objeto la utilizacin eficiente de los recursos financieros,
materiales y tcnicos.
5
En el contexto de la gerencia pblica es necesario identificar a los actores de la
misma, para lo cual, recurriremos a los planteamientos de los paradigmas en que
actan diversas instancias, siendo aqullos el de la administracin, el de la eficiencia y
el del consumidor. En la comparacin establecida entre los paradigmas que anteceden
al del consumidor, observamos que en el de la admnistracin actan tres figuras: los
polticos, los profesionales y los administradores. En el paradigma de la eficiencia,
circunscrito por la necesidad de reducir el gasto pblico y obtener mejores rendimientos,
se mantienen tres figuras; sin embargo, cambia la figura del administrador por la del
gerente, siendo ste un agente activo del poltico, quien tiene una agenda para el
cambio y desea impulsarla a travs del gerente; el gerente es el agente de cambio
para incorporar la eficiencia al sistema y no simplemente un mediador. En la actualidad
se gesta un cambio en estas concepciones; continan observndose las tres figuras
protagnicas, pero est surgiendo un cuarto actor: el consumidor.
4
Stuart
Haywood y Jeff Rodrlguez, "Un Nuevo Paradigma para la Gestin Pblica". En El Rediseo del
Estado. Una Perspectiva Internacional. Instituto Nacional de Administracin Pblica-Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1994, pp. 189-207.
5Ricardo Uvalle Berrones. Objetivo y alcance de la gerencia pblica.
147
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Surge as una visin basada en la actuacin hacia el consumidor (o cliente) a
efecto de lograr su satisfaccin y lograr para el gobierno una doble va de legitimacin:
a travs del proceso democrtico y a travs del consumidor.
6
Un aspecto trascendente de la actuacin de la gerencia pblica y de los gerentes
pblicos, lo constituye el hecho de observar a estos ltimos en un mbito de actuacin
en el que por las sujecin a condiciones polticas, su papel no es tanto cumplir metas,
sino crear un entorno en el cual las metas puedan cumplirse.
Determinada por la complejidad de los problemas gubernamentales y sociales, y
aunada a la complejidad de la estructura de gobierno, pues una solucin no siempre
deriva de una sola instancia, es necesario pensar en la interpelacin requerida para
que las respuestas del aparato gubernamental se den en un marco de coherencia y
eficiencia. La interpelacin citada tiene originalmente una concepcin en los trminos
de las relaciones intergubernamentales, pero ante los acontecimientos de aceleracin
de los ritmos de actuacin de las estructuras, se precisa concebir la gerencia
intergubernamental como la operacin de las relaciones citadas. Hoy podemos referirnos
a la actuacin de la gerencia intergubernamental en su enfoque de operacin de redes
interorganizacionales, lo que permite disear una respuesta de mayor cobertura a la
problemtica social y no quedar en los niveles de respuesta individual.
La gerencia intergubernamental es la herramienta necesaria para comprender
cmo y por qu los diversos niveles de gobierno se interrelacionan en la forma en que
lo hacen y cmo podemos manejarnos dentro de ese sistema; es un sistema orientado
a la accin, que proporciona a los administradores de todo nivel lo necesario para
l
. 8
ograr pasos constructivos,
Sin embargo, la esfera de la gerencia pblica no es suficiente para comprender y
atender la problemtica de la participacin de la ciudadana en la toma de decisiones
con un alcance funcional, la gerencia pblica atiende el espacio gubernamental con un
sentido de lo pblico, pero cuando nos situamos ante problemticas que plantean una
participacin directa y contundente de la sociedad civil en la toma de las decisiones y
en la instrumentacin y ejecucin de programas de desarrollo alternativo, requerimos
de otra tecnologa que pueda comprender el esquema.
Explorando en la definicin de gerencia social, podramos decir que es el conjunto
de mtodos y tecnologas apropiadas para obtener eficiencia en los procesos de diseo
e implementacin de polticas sociales y en la gestin eficiente de programas sociales.
6Haywood.... op. cit. pp. 189-207.
7Pobreza: Un Tema Impostergable. Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. Mandell, Myrna. "Gerencia
1ntergubernamental: Una Perspectiva Revisada". Mxico, Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo-Fondo de Cultura Econmica-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, pp.
185-202.
8/bid, p. 188.
148
E x p e r ; e n e ; a s de B u en G o b ; e r n o Al u n i c i poi
En lasestrategias de enfrentamiento contra la pobreza, la gerencia social contempla
la opcin de establecer vnculos en que la comunidad es consultada,a efecto de
establecer programas sociales acordes con las necesidades que presenta. Adems, la
gerencia social pone especial nfasis en la idea de la autosustentacin: considerando
que de no lograrse este punto, los proyectos sociales carecen de viabilidad y poseen
una vida transitoria, y por ende no estarn contribuyendo a la superacin del rezago de
las comunidades a las que supuestamente beneficiaran.
La gerencia social establece la posibilidad de que sean las comunidades las que
se involucren de manera directa en la concepcin y desarrollo de los programas sociales:
desde la planificacin, la ejecucin, el monitoreo hasta la evaluacin.
La gerencia social establece elementos organizacionales e institucionales, y
soportada en la gerencia pblica e intergubemamental, no representa la concepcin
supuesta de la participacin comunitaria que se encierra en una mezcla de populismo,
individualismo y anarquismo. Sin embargo, es importante destacar que la participacin
comunitaria comprende tres elementos esenciales y caractersticos: la contribucin, la
organizacin y la obtencin del poder. Respecto de la obtencin del poder que se
cataloga como la caracterstica ms importante, se entiende que para obtenerla se
requiere una autosuficiencia econmica, implicando tambin la creacin de instituciones
que permitan a la gente de la comunidad la toma de decisiones relativa a sus propias
prioridades y programas, as como el surgimiento de las actitudes y destrezas necesarias
para negociar con miras al logro de las metas locales.
9
En este rubro observamos un concepto que nos lleva a reflexionar sobre el papel
de la gerencia social y la participacin comunitaria: la autosuficiencia o autosustentacin
de los programas sociales. Para lograrlo, se precisa conocer las necesidades locales
y de los recursos con que la comunidad cuenta para contribuir a los programas; sin
embargo, aqullos que permitan poner en movimiento los recursos humanos y naturales
en vistas de crear los elementos que desencadenen procesos de desarrollo y de
erradicacin de la pobreza, han de ser diseados en funcin de la realidad concreta de
cada localidad, siendo necesario para lograr esto, polticas de descentralizacin y
municipalizacin de los programas sociales. JO
Sealar el concepto de gerencia social como la plataforma para la organizacin
e integracin social y a partir de ello propiciar el desarrollo regional, nos obliga a
considerar el sentido del desarrollo regional que mencionamos. Al respecto, debemos
9Pobreza: Un Tema Impostergable. Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. "La poltica social, el estado y Ja
participacin de la comunidad". Mxico, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo-
Fondo de Cultura Econmica-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, pp. 205-218. .
IOEI Rediseo del Estado. Una Perspectiva Internacional. Ral Olmedo Carranza, "Descentralizacin y
Municipalizacin de l o ~ Programas Sociales". Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica-Fondo
de Cultura Econmica, 1994.
149
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
indicar que el desarrollo social encuentra su fundamentacin en la actuacin de la
comunidad respecto de la satisfaccin de sus necesidades especficas, y que es
precisamente la comunidad la que mejor que nadie las conoce.
La instancia gubernamental formal ms cercana a la realidadde la comunidades
el municipio; sin embargo, en la actualidad nos enfrentamos a la necesidadde buscar
otras vas de actuacin, dado el de deteriorode los recursos municipales para resolver
las demandas de las comunidades.
En este momento es necesario reflexionar sobre las relaciones establecidas
entre las diversas instancias gubernamentales y la urgente aplicacin de un proceso
descentralizador. En este contexto estaramos ubicando el desarrollo regional,
comentando que la estructuracin del Plan Nacional de Desarrollo, con fundamento
en los artculos 25 y 26 de la ConstitucinPoltica de los Estados Unidos Mexicanos,
debe contener una metodologa que lo acerque ms a las necesidades de las
comunidades, de los municipios y de las regiones.
Las situaciones econmicas, polticas, culturales y sociales de las regiones del
pas no coincidenentre s; por tanto no se puede considerar una generalizacinde las
acciones del gobierno para cubrir las necesidades del desarrollo social. Requerimos
que la participacin ciudadana sea efectiva y.que sus comentarios tengan respuestas
eficientes.
Al actuar conforme a la lnea de investigacin de la gerencia social estaramos
ms cerca de las bases de la estructura poltica y social del pas, podramos potenciar
los recursos regionalesy fortalecer y consolidar los fundamentos de una nueva relacin
entre los actores de las instancias de gobierno; sociolgicamente consideraramos el
potencialcomunitarioyjurdicamenteabordaramoslas consideraciones de los artculos
105Y115 Constitucionales, a efectodeacercarnosprcticamentea ladescentralizacin
yal fortalecimiento de la vida ciudadana, sin sujecina intermediarismos que retrasen
la actuacin de un gobierno abierto.
Es esencial comprender que el marco de actuacin de la gerencia pblica se
interrelaciona con el de la gerencia social, en cuanto que en la bsqueda de respuestas
en el sentido de la autosustentacin se debern formular polticas gubernamentales
capaces degenerar modosde produccin-distribucin-eonsumo autosustentables, para
transformar a los pobres en agentes o protagonistas de esos modos de produccin.'
Entre las interrogantes que generan la reflexin para tratar de entender los
esquemasautosustentables, el Dr. Ral OlmedoCarranza cuestionasobre cmodisear
tales modos de produccin capaces de transformar el subsistema de la pobreza en un
subsistema autosustentable, igualmente paralelo al sistema econmicoformal.
IIIbidem. pp. 121.127.
150
Experiencias de Buen Gobierno A1unicipal
En tal sentido, y como aspectos centrales de la gerencia social, encontramos los
comentarios sobre la agenda que debe encarar! 2:
Cmo organizar el aparato institucional para el gasto social?
Cmo lograr pasar de su actual fragmentacin a una articulacin que opere?
Cmo focalizar los programas para maximizar el impacto sobre los sectores
prioritarios por asistir?
Cmo integrar los programas operando multiinstitucionalmente?
Cmo descentralizar para acercar los programas a los beneficiarios?
Cmo concertar esfuerzos entre el sector pblico y la sociedad civil en esta
materia?
Cmo promover y abrir canales adecuados para la participacin de la poblacin
asistida en los programas?
Cmo estimular las capacidades organizacionales y productivas de los pobres?
Cmo medir resultados?
Cmo formar recursos humanos para las delicadas y especializadas tareas de
gerencia implicadas?
Cmo vincular polticas y los programas sociales con las polticas econmicas
de modo orgnico e institucionalizado?
Las investigaciones en el campo de la administracin y la gerencia en Amrica
Latina han estructurado, mediante una revisin regional de los paradigmas gerenciales,
ciertas vas de actuacin:
a) Organizacin del sector social.
b) Articulacin de las polticas econmicas y sociales.
e) Gerencia de proyectos multiinstitucionales.
d) Sistemas de control degestin de lo social.
e) Gerencia no tradicional.
Respecto de la concepcin de la administracin para la democratizacin, como
fundamento para el apoyo de la gerencia social, las investigaciones apuntan hacia13:
12Gerencia Pblica en Tiempos de Incertidumbre. Mxico, Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo-Fondo de Cultura Econmica-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, pp.
143-1S9.
I3Ibidem. pp. 143-1S9.
151
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
a) Participacin Ciudadana
Respecto a este importante rubro del nuevo esquema, debemos entender la
participacin de los ciudadanos como laposibilidadefectiva de que stos puedan acceder
a la participacin directa en el desarrollo de la vida nacional, lo que implica su acceso
a las instancias de toma de decisiones que habrn de afectar a su comunidad y a s
mismos como punto esencial del esquema.
Se necesita involucrar a los ciudadanos en el marco de un nuevo concepto de
diseo y metodologa de participacin social, mismo que comprenda la voluntad y la
capacidad de las personas como el recurso ms importante de una nacin y que, en tal
sentido, las personas constituyen el objetivo central del desarrollo.
Se requiere, en consideracin de lo antes sealado, la actuacin referida a una
motivacin o animacin social que permita a la poblacin organizarse a nivel comunal,
a efecto de afrontar sus propios problemas.
La participacin de la ciudadana, en trminos de apoyo a la actuacin de las
autoridades gubernamentales, ha constituido un espacio que no ha sido valorado en su
dimensin propicia, podemos citar ahora que el Desarrollo Social Alternativo constituye
una concepcin de participacin activa de la ciudadana' para afrontar la pobreza
mediante la movilizacin del entusiasmo y la accin popular, reformando instituciones
existentes para que sirvan a la poblacin mayoritaria en formas compatibles con sus
valores, conocimientos y habilidades. 14
b) Orientacin del Servicio Pblico
Los municipios existen para dar servicios al pblico.
La calidad y eficiencia de los servicios prestados no debe medirse por su
grado de correspondencia con estndares tcnicos, supuestamente ptimos,
sino por su real contribucin a la satisfaccin de las necesidades populares.
Para la eficiencia de los servicios, es fundamental la cercana a los
beneficiarios.
Los rganos prestadores de los servicios deben enfatizar en su accin el
aprender de los beneficiarios.
Se requiere redisear las organizaciones municipales y las pblicas en general,
a partir de las reacciones de los beneficiarios.
14Pobreza: Un Tema Impostergable. Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. "Movilizacin a la Poglacin para
el desarrollo social". Mxico Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo-Fondo de Cultura
Econmica-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, 432 pp.
152
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
e) Transparencia
Se debe hacer "transparente" la toma de decisiones en la administracin pblica,
ante todos los ciudadanos. Ello exige montar mecanismos organizacionales apropiados.
El Municipio de Bradford en Inglaterra, por ejemplo, cuenta con un "contac officer"
cuya funcin es informar a los ciudadanos sobre todos los aspectos de la elaboracin
de polticas, toma de decisiones y gestin del municipio. Asimismo, en la Biblioteca del
Municipio funciona una seccin de informacin que contiene los elementos de juicio
sobre su gestin (actas de sesiones, memorias, planes, etc.) que estn a disposicin
del ciudadano.
El rengln de la transparencia comprende sustancialmente una poltica de
comunicacin directa de las autoridades con los gobernados, requiere de una
confrontacin entre las solicitudes y las respuestas presentadas.
Otra situacin preponderante en la transparencia y apertura se presenta con el
establecimiento de procedimientos claros y fluidos que al ser de fcil entendimiento
para el ciudadano, permitan acercarlo a la realidad en la toma de decisiones y lo
coloque en posibilidad de cuestionar el flujo de los trmites iniciados por l.
d) Gobierno Abierto
La democratizacin exige una renovacin sustancial en el actual aparato pblico.
Se debe convertir en un aparato abierto a la ciudadana. Ello significa entre otros
aspectos concretos: buena atencin al ciudadano, formularios sencillos, procedimientos
simples y oficinas ubicadas en lugares accesibles.
Ms que una simplificacin administrativa, hablar de gobierno abierto exige la
plena disposicin de las autoridades para atender, en trminos de calidad, a los
ciudadanos que a ellas se acercan. Implica la posibilidad para el ciudadano de actuar
con libertad en ciertos esquemas que a la fecha se encuentran sobrerregulados y que
limitan el acceso del ciudadano o su incorporacin como ente que desea aportar a los
esquemas econmicos o sociales.
e) Fortalecimiento organizacional del Congreso y el Poder Judicial
La operacin de los rganos centrales del sistema democrtico, las legislaturas y
el Poder Judicial, suelen desarrollarse en la regin en medio de un fuerte atraso
administrativo, sin contar con los instrumentos de apoyo organizacional mnimamente
necesarios, lo que los debilita marcadamente. Darle vigencia efectiva a la democracia
implica, entre otros aspectos, reformar a fondo la estructura organizacional de sostn
a ambos poderes y dotarlos de sistemas tcnicos avanzados.
153
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Dentro de la concepcin de la formacin de gerentes sociales es importante
destacar que una rea estratgica de los problemas para desarrollar la gerencia social,
es la de contar con recursos humanos calificados para la compleja labor de gerenciar
instituciones sociales y programas sociales.
Las investigaciones que el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo ha realizado reflejan que se requieren gerentes que estn capacitados para
moverse en contextos de alta turbulencia, como los que rodean a los programas sociales;
que tengan habilidades especiales para la coordinacin de esfuerzos de mltiples
instituciones y ONGs; que hayan desarrollado capacidades para la negociacin y la
concertacin; y que practiquen estilos gerenciales modernos con orientacin
participativa, y que sean capaces de operar procesos permanentes de monitoreo y
evaluacin para ir ajustando los programas a la constante retroalimentacin de la
realidad.
Los objetivos del Programa Latinoamericano de Desarrollo de Gerentes Sociales
se han desarrollado en el sentido de:
a) Preparar a funcionarios directivos del sector social de la regin, en el
conocimiento sistemtico de los marcos de referencia de que debe disponer
un gerente pblico moderno para un desempeo gerencial exitoso.
b) Proporcionarles capacitacin para la aplicacin de tcnicas gerenciales
avanzadas, aplicables a la problemtica especfica de la gerencia social.
e) Facilitarles un panorama de las.experiencias y desarrollos internacionales de
mayor significacin para la regin en gerencia social.
d) Contactarlos con casos y experiencias de gerencia social latinoamericanos
de alta relevancia.
Se dice que el gerente social es con frecuencia un gerente pblico que debera
tener un conocimiento y una comprensin desarrollada sobre el aparato pblico, para
poder insertar su programa con fluidez en el mismo.
En la realidad nacional carecemos de programas de formacin de gerentes
sociales; es ms, debemos considerar que tampoco en el rubro de la gerencia pblica
se ha iniciado alguna actuacin. Sin embargo, una lnea de trabajo en estos sentidos
representa la formacin de profesionales universitarios que mediante" proyectos
interdisciplinarios puedan incidir en el desarrollo social de las comunidades. La mayor
aproximacin a los conceptos de la gerencia social la representa el servicio social
universitario, mismo que bien estructurado y con el apoyo institucional de las
universidades puede generar el entusiasmo y la animacin social en la bsqueda de la
equidad social. Por lo antes citado, se presentan algunas reflexiones surgidas en diversos
foros con respecto a la participacin de la universidad como instancia dinamizadora
154
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
de la sociedad y la posibilidad de contribuir por esta lnea a la creacin de gerentes
sociales y explorar el sentido de la integracin social para el desarrollo.
Una opcin de establecimiento de articulaciones entre la accin gubernamental
y las demandas sociales es representada por la actuacin de las universidades en sus
mbitos de investigacin: docencia y extensin de la cultura. La universidad debe
estrecharse con las prioridades reales de las comunidades, debe superar las tendencias
que la orientan a replicar burocrticamente lneas tradicionales y contenidos
desactualizados, as como superar la sofisticacin que no responde a las necesidades
reales.
La universidad debe aportar un conocimiento administrativo nuevo a la sociedad
a travs de la investigacin; debe ingresar de lleno en el campo de la investigacin
gerencial, casi marginal actualmente, en su actividad cientfica general.
La vinculacin universidad-municipio no ha sido permanente y por el contrario
ha correspondido a situaciones circunstanciales y contactos espordicos que no
permitieron el desarrollo de una vinculacin sostenida con proyectos de investigacin
o asistencia de la universidad.
En muchos estados de la Repblica, las instituciones de enseanza superior y
centros de investigacin han sido absolutamente ajenos a los problemas que enfrentan
los municipios localizados en sus reas geogrficas de influencia; son muy pocas las
universidades que han tomado contacto y comprometido investigaciones en la solucin
de problemas que afectan a comunidades municipales.
La universidad no puede ser ajena a las tareas que imponen la descentralizacin,
el desarrol1o regional y el fortalecimiento municipal: necesariamente debe concertar
un compromiso mayor con la instancia de gobierno local que representa el municipio.
Para dar fuerza a la vinculacin universidad-municipio, se requiere de un cambio
de actitud y de buscar soluciones a travs del dilogo entre autoridades universitarias
y municipales, en torno a medidas que faciliten una mayor vinculacin, como las
siguientes:
Integrar estudiantes e investigadores a los procesos socioeconmicos y
culturales de los municipios, para proporcionarles herramientas metodolgicas
que expliquen objetivamente su realidad y estn as en posibilidades de dar
soluciones y poder identificar alternativas que sirvan para propiciar el desarrollo
municipal.
Para fortalecer la relacin universidad-municipio se propone la creacin de
un comit regional o estatal que vincule la accin de universidades, centros
de estudios municipales, centros de estudios estatales y otros que realicen
estudios e investigaciones sobre el municipio.
Participacin de la universidad en los programas de capacitacin de los
servidores pblicos municipales, a travs de una coordinacin o centro de
capacitacin estatal.
155
Experiencias de Buen Gobierno Municipal
Promover una cooperacin institucional y laconcertacin de acciones de grupos
sociales e instituciones de la sociedad civil y sociedad poltica para realizar
proyectos de-investigacin sobre el municipio.l '
Existe actualmente una acentuada disociacin entre el aparato pblico y el sistema
de universidades, centros e instituciones de investigacin. Debern disearse planes
para la utilizacin a plenitud de las vastas posibilidades de colaboracin e integracin
existentes. Entre otros programas por adelantar, pueden hallarse la utilizacin de
unidades del sistema como "tanques de pensamiento", la realizacin de investigaciones
organizacionales a travs del sistema, el aprovechamiento de las potencialidades
docentes del sistema en la labor de capacitacin de funcionarios.
Por otra parte, la cooperacin puede acercar la labor de la universidad a las
necesidades concretas del sector pblico, a travs de acciones como la planificacin
en comn de los perfiles profesionales deseables para la gestin pblica, la toma de
contacto directo de los estudiantes con la realidad administrativa pblica a travs de
programas especiales y el rescate docente de la experiencia acumulada en el sector
ibli 16
pu ICO.
Programa Universidad-Administracin Pblica
Movilizar las potencialidades de integracin de esfuerzos del sistema universitario
superior y el sector pblico, en funcin del desarrollo gerencial. Ello implicar, entre
otros aspectos, la adecuacin de la;') polticas formativas de la universidad a las
demandas profesionales presentes y prospectivas del sector pblico, la utilizacin de
las capacidades docentes del sistema universitario en programas de capacitacin, la
realizacin de programas conjuntos de investigacin tecnolgica, el establecimiento
de un sistema de pasantas universidad-sector pblico.
17
Dentro de las experiencias correspondientes a la participacin de la comunidad
en el proceso de creacin de diversos programas sociales que permitan elevar la
condicin de vida de la poblacin, encontramos que la poltica social escandinava ha
experimentado un proceso de institucionalizacin tendente a la conformacin de un
modelo de estado asistencial distintivo en el orden internacional. En la poltica social
escandinava se observa que los lmites tradicionales del Estado han sido traspasados
en mayor grado de loacostumbrado, y que las responsabilidades pblicas han marginado
15Foro: Estado Actual y Perspectivas de la Investigacin sobre el Municipio en Mxico (Memorias), Universidad
Autnoma del Estado de Mxico-Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, 1985, 87 p.
lKliksberg, Bernardo, Cmo Transformar al estado? Ms all de Mitos y Dogmas. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico.
17Comisin Presidencial para la Reforma del Estado, La Reforma Administrativa. Vol. 6, Tomo 1, Caracas,
Venezuela, 1989, 225 p.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
y hasta remplazado la accin privada y el mecanismo de mercado en forma extensa.
Adems, el compromiso del modelo escandinavo con el universalismo y la igualdad de
condiciones va ms all que en la mayora de los pases: los programas centrales de
mantenimiento de ingresos han buscado deliberadamente eliminar los diferenciales
entre grupos de poblacin, ya sean por sexo, ingresos u ocupacin, a modo de alcanzar
igualdad de trato y una amplia solidaridad. Es importante indicar tambin que los
niveles de beneficios y los parmetros del servicio social son muy elevados.
En cuanto al tratamiento de las polticas de desarrollo social, no olvidamos que la
situacin propia de los pases escandinavos corresponde a la de un nivel de naciones
desarrolladas y que el caso de estudio de Mxico no comprende el mismo esquema de
formas de gobierno, ni presenta condiciones propias de desarrollo en el sentido
expresado.
En el contexto de situaciones ms cercanas o propias de la realidad
latinoamericana, observamos experiencias en las cuales intervienen esquemas de
organizacin e integracin comunitaria que permiten un desarrollo social sin precedentes
y que comprenden la participacin comunitaria y la participacin ciudadana en un
sentido amplio de la connotacin.
En Amrica Latina podemos sealar la experiencia de desarrollo comunal "Villa
El Salvador" en Per, como un proyecto de xito. La organizacin de la comunidad
comprende propiamente las funciones de un rgano de gobierno local, sin contar claro,
con el reconocimiento oficial, pero s con un reconocimiento funcional. Es decir, al
pensar que la comunidad desarrollara su proyecto de participacin y autogestin, y
que debera contar con una estructura organizativa y funcional que diera acceso a la
mayor parte de la poblacin a los cargos de dirigencia en los niveles jerrquicos de la
institucin, se propuso un modelo organizativo que al propio tiempo incorporara a los
pobladores en su condicin de habitantes de un territorio, con la incorporacin de ellos
mismos pero en sus funciones como productores, comerciantes, etc., creando finalmente
una organizacin simultneamente poltica, popular, educativa, es decir, una organizacin
de base territorial y funcional. 18
La experiencia de "Villa El Salvador" se autodefine como una comunidad
propulsora de la autogestin y en el mbito de su estrategia de desarrollo comprende
consideraciones como:
La necesidad de resolver los problemas del ingreso y del empleo de la poblacin
a travs de la creacin de empresas productivas y de servicios, teniendo stas la
modalidad de propiedad comunal, cooperativa o de autogestin.
18Pobreza: Un Tema Impostergable. Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. "Modelos exitosos de gerencia
social. El Modelo Escandinavo: Del alivio de la pobreza a los Estados con sistemas avanzados de proteccin".
Mxico, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo-Fondo de Cultura Econmica-Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, 432 pp.
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Experiencias de Buen Gobierno Municipal
El que las empresas que se localizen o se creen en "Villa El Salvador", no
solamente atiendan los problemas del empleo, sino que usen preponderantemente los
insumos locales.
El sustento del desarrollo econmico-productivo sobre la base de tecnologa en
dos mbitos: primeramente la adaptacin de tecnologas locales y su propio desarrollo;
y por otro, la utilizacin de tecnologas de punta.
La comunidad "Urbana Autogestionaria Villa El Salvador" se propone que las
empresas que se fueran creando en la comunidad deberan articular sus flujos
productivos, comerciales y financieros con otras empresas existentes en los otros
escenarios en donde desarrolle su vida la poblacin obrero marginal y finalmente, con
la propia industria del pas, a modo tal de generar una estructura productiva endgena
que le diera la masa de capital suficiente para poder desarrollarse con relativa
. d d . 19
In epen encia.
En el esquema propiamente poltico, es importante observar que los partidos
polticos que actan en la comunidad estn obligados en el proceso de las elecciones,
a que sus candidatos concurran a la casa matriz de la organizacin comunal para
firmar una suerte de acta de compromiso y acatamiento por la cual se obligan, si es
que son elegidos en la Alcalda, a desarrollar el programa que defina la organizacin
comunal. Asimismo, el municipio firma un acta con la comunidad por la cual la ley
comunal se convierte en ley municipal. '
En esta experiencia comunal se ha desarrollado un sistema de gestin, basado en
la coadministracin de todos los asuntos pblicos y sociales a travs de las
organizaciones sociales de la comunidad y del municipio.
Se presenta una realidad del tema de estudio que nos ocupa: la gerencia social y
la gerencia pblica, observamos un sistema de coasociacin, coadministracin y
cogestin del conjunto de la vida social y pblica de "Villa El Salvador".
19Pobreza: Un Tema Impostergable. Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. "Modelos exitosos de gerencia
social. La experiencia de Villa El Salvador: Del arenal a logros fundamentales a travs de un modelo social de
avanzada". Mxico, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo-Fondo de Cultura Econmica-
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, 432 pp.
15S
Experiencias de Buen Gobierno lvfunicipal
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IS9
E x p e r i e ti e i a s de B u e ti G o b i e r ti o M u ti i e i p a 1
Kliksberg, Bernardo, Olmedo Carranza, Ral, "Descentralizacin y Municipalizacin
de los Programas Sociales"en El Rediseo del Estado. Una Perspectiva
Internacional. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica-Fonda de Cultura
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(Coleccin Administracin Pblica en Amrica Latina).
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Econmica-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993, 432 pp.
-----, Pobreza: Un Tema Impostergable. Nuevas Respuestas a Nivel Mundial"..
Mxico, Centro Latinoamericanode Administrcinpara el Desarrollo-Fondode Cultura
Econmica-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1993. En este texto
se encuentran los siguientes artculos:
- Franco, Carlos. "Modelos Exitosos de Gerencia Social. La Experiencia de Villa
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- Kliksberg, Bernardo y Sulbrandt, Jos. "Cmo Capacitar en Gerencia Social?"
La Experiencia del Primer Programa Latinoamericano de Formacin de Gerentes
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- Mandell, Myrna. "Gerencia Intergubernamental: Una Perspectiva Revisada".
- Midgley, James. "La Politica Social. el Estado y la Participacinde la Comunidad".
- Mohan Matur, HIari. "Desarrollo Centrado en la Gente".
- Racelis, Mary. "Movilizando a la poblacin para el desarrollo social".
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No. DE ADOUISICION
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NOMBRE DEL LECTOR

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