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Questo agrria

e macropolticas para a Amaznia


FRANCISCO DE ASSIS COSTA
Introduo

semana de maio de 2003, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto lanou o documento Plano Plurianual 2004-2007 Orientao Estratgica de Governo Um Brasil para Todos: Crescimento sustentvel, emprego e incluso social (PPA-OE), com o objetivo de
A TERCEIRA

[...] inaugurar a seguinte estratgia de longo prazo: incluso social e desconcentrao da renda com crescimento do produto e do emprego. Crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das desigualdades regionais. Dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimento e pela elevao da produtividade. E reduo da vulnerabilidade externa atravs da expanso de atividades competitivas que viabilizem esse crescimento sustentado. (PPA-OE, I.9).

Trata-se de documento atual, no qual se explicitam, mais claramente que em enunciados posteriores, disposies estratgicas que vigem no novo governo 1. Ao lado da reafirmao da necessidade de desenvolvimento com base na expanso do mercado interno, em particular o que deriva do consumo de massa o modelo que, em suas linhas gerais, vem orientando discusses internas e atuaes polticas do PT h muito tempo colocam-se duas novidades de grande significado, a saber: a elevao da estabilidade macroeconmica condio de pressuposto e da sustentabilidade ambiental condio de atributo do desenvolvimento. Esses dois adendos resultam da incorporao poltica de uma percepo mais complexa e realista da sociedade brasileira. Assim, tornam visveis, exigindo tratamento, problemas antes obscurecidos, que se somam s j conhecidas dificuldades do desenvolvimento brasileiro: aos amplamente discutidos impasses impostos acumulao dinmica ao crescimento econmico sustentado pela segmentao de mercados resultante da concentrao da renda, acrescem-se agora aqueles derivados da necessidade de conciliar, por uma parte, solues da economia real para problemas nacionais com as exigncias da economia monetria global e, por outra, solues econmicas com sustentabilidade ambiental. Esses novos desafios no so triviais, podendo mesmo configurar dilemas de grande envergadura. Eles significam, a rigor, que as solues econmicas para, por exemplo, desconcentrar renda (objetivo primordial), tero que ser conciliadas, em nome da governabilidade, com os parmetros do mercado financeiro; em nome da coerncia estratgica de um projeto poltico transformador, com os parmetros de sustentabilidade ecolgica.

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A questo amaznica situa-se numa interseo particular do conjunto de possibilidades econmicas que o Pas dispe, com o conjunto de seus problemas associados concentrao da renda e com, ainda, o conjunto de seus problemas ambientais. No se trata, todavia, de mera superposio trata-se de tecido produzido por relaes sociais prprias que, forjadas na interao com uma natureza originria de peculiaridade j largamente realada, no so redutveis de modo abstrato e homofrmico s condies e necessidades vigentes no restante do Pas. De modo que a equao que se pretende resolver para a superao dos desafios que o Governo se coloca pensando o Pas como um todo, podem apresentar inconsistncias com os seus prprios termos na Amaznia. A reflexo que fao a seguir procura descortinar tais inconsistncias e indicar as possibilidades de sua superao.

As mltiplas faces da realidade amaznica e os macrodesafios do poder federal na Amaznia


A Amaznia tem sido foco da ateno mundial como natureza e como sociedade (Costa, 2003). Na primeira condio destaca-se a importncia da maior floresta tropical do planeta como acervo de biodiversidade e como base de prestao de servios ambientais para a estabilizao do clima global. Na segunda, ressaltam-se os usos da base natural da regio que se fazem (a no ser em poucas excees sempre lembradas) pondo em risco tudo o que se poder obter de uma utilizao mais qualificada nas expresses correntes, racionais das suas caractersticas naturais e dos seus atributos locacionais. A concluso de que a dimenso social da regio, incluindo as intervenes polticas, constitui um paradoxo por realizar-se destruindo, em nome dos ganhos presentes de poucos, os mais preciosos trunfos para um futuro melhor para todos. H realismo e equvocos nessa proposio, cuja considerao imprescindvel discusso sobre uma nova forma de atuao governamental na regio. So reais os riscos ambientais de muitas das prticas econmicas que se detectam na regio, ao par de prejuzos inquestionveis ou benefcios sociais discutveis. Mas falso considerar irracionais os processos decisrios privados que fundamentam tais usos, ou sem sentido os clculos de custo-benefcio que nesse nvel se processam. O justo expor os dilemas a vivenciados, para trat-los institucionalmente: mediante necessidades presentes que s conseguem ser atendidas por usos tradicionais (insustentveis) da base natural, usos modernos (sustentveis) que se apresentam como promessa de atendimento de necessidades futuras sero sempre postergados. funo do Estado, na Amaznia, e certamente um macrodesafio do poder federal na Amaznia, atuar no sentido de anular o hiato de tempo existente entre formas modernas e sustentveis de uso dos recursos naturais da regio e as necessidades cotidianas de suas populaes. pertinente, por outra parte, a percepo de que muitas das intervenes estatais se fizeram na regio corroborando prticas ambientalmente deletrias, ao lado de aprofundarem mazelas sociais, excluindo os mais necessitados e confirmando o poder econmico e poltico dos mais fortes. justo, ainda, argu-

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mentar que tais aes resultaram de um certo contedo patrimonialista que tem marcado, com razes profundas, o estado brasileiro, vinculado-o a privilgios de segmentos sociais especficos. Mas no certo presumi-lo cristalizado nessa condio. possvel e necessrio tornar o Estado na Amaznia permevel pluralidade de foras que expressam a diversidade social e cultural da regio, dotando-o de mecanismos que o faam eficiente como indutor de desenvolvimento pela correo das desigualdades econmico-sociais. certamente um outro macrodesafio do poder federal na Amaznia ser pea vital dessa transformao. certo que atores privados, com o suporte de instituies do Estado, tm historicamente aportado a regio com matrizes tecnolgicas inadequadas pois, como a mentalidade de seus operadores, foram forjadas na relao com outros ecossistemas. Tais matrizes desenvolveram-se pelo esforo da cincia em criar sistemas botnicos homogneos para maximizar a produo de biomassa por uma lgica de industrializao da agricultura fortemente assentada em bases mecnico-qumicas. As tcnicas da derivadas, por serem aparatos de padronizao, negam o capital natural contido na diversidade biolgica. Por seu turno, as mesmas caractersticas ecolgicas da regio que explicam sua gigantesca biodiversidade negam essas matrizes, reduzindo dramaticamente os ciclos de vida e a economicidade de suas tcnicas. Um terceiro macrodesafio do poder federal na Amaznia , pois, o de orientar alteraes nas pautas das instituies de Cincia & Tecnologia na regio para que, atuando orientadas pelo princpio da diversidade em substituio ao da padronizao e da homogeneidade, possam produzir tcnicas ajustadas s necessidades regionais.

Riscos ambientais e racionalidades econmicas


H dois, chamemos assim, projetos de desenvolvimento de base rural em andamento na Amaznia, cujos protagonistas nas suas interaes conflitivas ou cooperativas, nos seus antagonismos e contradies configuram a questo agrria na regio. Eles diferenciam-se nas formas de tratamento do capital natural (cuja referncia primordial o bioma da floresta amaznica), na intensidade do uso de capital humano e social e nas propores de uso de capital fsico e trabalho. Um que se caracteriza por uma absoro do capital natural a que acessa de modo que a mata = madeira (extrativismo de aniquilamento) e o solo = suporte de agropecuria homognea, para produo de gado ou gros (comodities); nesse modelo, o trabalho direto = trabalho assalariado desqualificado e a elevao da produtividade no depende da qualificao do trabalho; a relao de propriedade = latifundiria (propriedades de grande extenso); a relao capital fsico (dominantemente na forma de kits mecnico-qumicos)/ trabalho = alta; a relao capital humano/ trabalho = baixa; a relao terra/ trabalho = alta; a relao capital fsico/ terra = baixa; a relao capital fsico/ trabalho = alta; o trabalho de gesto = empresarial (orientada ao lucro). Um outro projeto em andamento caracteriza-se pelos seguintes atributos: o capital natural absorvido de modo que a mata = extenso conjunto de produ-

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tos obtidos por extrativismo de coleta e o solo = suporte de agropecuria diversa; o trabalho direto = familiar, onde a elevao da produtividade depende da qualificao do trabalhador direto; relao de propriedade = propriedades de pequena extenso; relao capital (humano, na forma de saber difuso, ancestral e/ ou recente)/ trabalho = alta; relao terra/ trabalho = baixa; relao capital (humano)/ terra = alta; relao capital fsico/ trabalho = baixa; relao capital fsico/ terra = alta; o trabalho de gesto = familiar, orientada eficincia reprodutiva. O primeiro projeto constitui a forma de evoluo de uma unidade estrutural: a formada pela conjuno entre propriedade latifundiria, trabalho assalariado e produo homognea de gado e gros, a qual chamaremos de latifundiria-monocultural. Os riscos ambientais a ele associados so considerveis porque a realizao de sua finalidade (o lucro) pressupe uma padronizao elevada das bases produtivas, podendo implicar ciso profunda entre elementos chave do processo de reproduo equilibrada dos circuitos vitais da natureza. E, quando se fortalece essa estrutura, quando maximiza seus objetivos, a tenso tende a se elevar: porque mais extensa e intensamente ela transforma os fundamentos naturais. Paralelamente, tanto no caso do gado, quanto no caso dos gros, no primeiro pelo extenso uso da terra, no segundo pela utilizao intensa de capital mecnico e qumico, sua capacidade de agregar renda diretamente e de criar tenses para a formao de capital humano, por qualificao do trabalhador, ou capital social, por induo sua organizao, tendencialmente baixa. No ambiente rural, tem se demonstrado concentrador de meios de produo e renda. O segundo projeto a forma de evoluo da unidade estrutural pequena propriedade familiar-produo diversificada, a qual chamaremos aqui familiarpolicultural. Os riscos ambientais associados maioria de suas formas so relativamente baixos, sobretudo porque atua por uma racionalidade reprodutiva para a qual ser eficiente, atender eficientemente sua finalidade significa duas coisas: limitar a expanso ao limites da capacidade de trabalho da famlia e elevar a qualidade de vida com mxima segurana para a unidade familiar. A escala , assim, reduzida, e a diversidade alta, constituindo, em muita situaes, a diversidade em si, uma fora produtiva, uma qualidade econmica, uma capacidade dos sistemas produtivos a desenvolvidos. No h inovao, aqui, sem compartilhamento difuso do saber a ela associado. Por outra parte, dificilmente se d consistncia s formas concretas desse projeto sem algum tipo de associativismo. A formao de capital humano e social conseqncia quase mecnica, direta, do seu fortalecimento. Assim como a elevao da eqidade social, posto que, baseada em acesso desconcentrado dos meios de produo, seu fortalecimento , de modo direto, distribuio de renda. Esses projetos tm um elevadssimo grau de antagonismo, dado que competem pelos mesmos recursos fsicos (para absorv-los em formas distintas e excludentes, como se viu), humanos (trabalho) e sociais (infra-estruturais e institucionais). A dimenso mais visvel desse antagonismo a representada pe-

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los conflitos fundirios. Mas h um campo de disputa no plano institucional2, no to claramente percebido, em torno de polticas pblicas e recursos sociais de toda ordem. A poltica dos incentivos fiscais gerida pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia Sudam marcou um perodo de completa hegemonia da unidade estrutural latifndio-monocultura. A mais recente e ilustrativa peleja trava-se em torno dos recursos do Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Norte FNO. A observao desse embate central para indicar tendncias e possibilidades.

Interveno estatal, antagonismos sociais e riscos ecolgicos


A Sudam caracterizou uma atuao do poder federal na Amaznia, sobretudo na sua parte oriental, marcada pela valorizao do projeto latifundiriomonocultura, em dois perodos. Um que se fez totalmente atrelado a determinaes verticais, onde relaes hierarquizadas a partir das regies mais desenvolvidas do Pas definiram os atores privilegiados e suas formas de aportar a regio. A essa estratgia, que durou todo o perodo da ditadura militar at sua crise terminal no incio dos anos de 1980, chamei em outro lugar de brasilianizao da Amaznia (Costa, 1992). Um outro perodo, cujos traos se definem em meados dos anos de 1980 e se prolonga at o fim da Sudam, em 2001, caracterizarse- pelo que chamei de reoligarquizao do agrrio da regio (Costa, 2000). A designao procura realar o fato de que o acesso aos recursos federais agora se tornou facilitado para segmentos das elites locais, a partir de relaes horizontais socialmente enviesadas e politicamente funcionalizadas por foras ancoradas em bases tradicionais de poder, em que a estrutura hierrquica culmina em algum chefe local, encastelados, por razes histricas diversas, no Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira. Em ambos os momentos a atuao federal marcada por uma [...] burocracia estatal [que] ao mesmo tempo em que fortalece seu ncleo de poder, insulando-se no interior da estrutura estatal, negocia as demandas de forma patrimonial. Esse sistema redunda na utilizao privada daquilo que seria pblico (Brito, 2001, p. 230). O processo de redemocratizao do Pas e a penetrao nos debates subjacentes de uma crtica ecolgica dos processos de incorporao econmica da regio colocaram na agenda poltica, pela primeira vez, a seguinte questo: como conciliar desenvolvimento socialmente justo com esperana de sustentabilidade ecolgica elevada, na regio amaznica? Tal indagao tambm suscitada pelas indicaes estratgicas atuais de governo parte da problematizao que vem orientando sua abordagem quanto ao desenvolvimento regional. Convm enfatizar, todavia, que emergiu e teve tratamento j no processo constituinte da transio democrtica. A Constituio de 1988 e os trmites derivados de sua regulamentao encaminharam a ela uma resposta: produzir-se- tal desenvolvimento na Amaznia alocando recursos sociais provindos das regies mais ricas para o fortalecimento do processo evolutivo da unidade estrutural familiar-policultural na regio. No seno isto, com

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efeito, o que estabelece a Lei n 7.827, de setembro de 1989, que regulamenta o artigo 159, I, c, da Constituio Federal que determinou que 3% das receitas da Unio deveriam ser aplicados em programas de financiamento de setores produtivos das regies consideradas as menos favorecidas do Pas. Alm de estabelecer as propores de distribuio do Fundo entre as trs regies contempladas 0,6% para o Norte, 0,6% para o Centro-oeste e 1,8% para o Nordeste o mencionado estatuto estabelece, textualmente, que os recursos devem dar preferncia aos mini e pequenos produtores para implementao de sistemas produtivos ecologicamente adequados3. Tratava-se de inverso profunda na orientao da poltica de desenvolvimento regional de base agrria: no lugar da pecuria de corte, culturas perenes; no lugar das grandes empresas e fazendas, as unidades familiares de produo; no lugar de sistemas homogneos, sistemas diversos. Uma disposio em substituir o projeto latifundirio-monocultural pelo familiar-policultural, o qual, ademais de apontar para um desenvolvimento com razes mais profundas, indicaria a possibilidade de t-lo ecologicamente prudente e com capacidade de formao e distribuio de renda4.

Ambigidades e oportunismo na prtica do FNO


A prtica do FNO produziu a grande mudana? Os arranjos que se fizeram em torno do Fundo implementaram a preferncia pelos produtores familiares (pensados nas categorias de mini e pequenos produtores rurais, pelo texto legal) e pelos sistemas produtivos ecologicamente adequados Regio, como preconizava a Lei n 7.827 de 1989? A resposta a esta questo exige perspectiva histrica e esforo analtico. As sries relativas aplicao do FNO mostram o seguinte (ver Grficos 1 e 2 e suas notas metodolgicas):
1. De 1990 a 1995, as aplicaes fizeram-se dominantemente para a pecuria

(oscilaes em torno do patamar de 80%, com ligeira tendncia de queda). De modo corresponddente a isso, verifica-se uma situao de total domnio por beneficirios patronais nos trs primeiros anos do perodo (em torno de 80%), para um situao paritria nos dois ltimos anos.
2. De 1995 a 1998, a participao relativa dos financiamentos para culturas permanentes, que com oscilaes variara de 10% para 20% nos cinco anos anteriores, chega a 60%, produzindo uma reduo correspondente na participao da pe-

curia. Nesse perodo, a participao da produo familiar cresceu significativamente, chegando, no ponto alto da srie, a atingir os 80%.
3. De 1998 a 2000, cai rapidamente a participao das permanentes para aproximadamente 30%. No mesmo perodo, a proporo da produo familiar cai

acentuadamente, sendo novamente superada pelos produtores patronais no ano de 2000.

Em suma, a realidade do FNO no tem sido a da afirmao veemente de nova base de desenvolvimento. No primeiro perodo prevalece o velho proje-

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to latifundirio-monocultural; no segundo perodo, teve primazia ntida o projeto familiar-policultural e, no terceiro perodo, tende a retomar fora o projeto latifundirio-monocultural. H, pois, no exerccio das relaes concertadas pelo FNO, uma tenso clara entre um modelo e o outro, vencendo, na maior parte do tempo, o primeiro deles: precisamente aquele cuja interpelao, por delegao constitucional, deveria ser a razo de ser do FNO.
Grfico 1 Evoluo da participao dos financiamentos do FNO para pecuria e para culturas permanentes1, 1990 a 2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Permanentes

Pecuria

Grfico 2 Evoluo da participao dos financiamentos do FNO por porte/tipo do beneficirio2, 1990 a 2000
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Agricultores Familiares

Fazendeiros e empresas

Grfico 3 Evoluo dos repasses anuais, dos contratos de crdito e do disponvel3, em comparao com a evoluo do valor percentual dos crditos contratados em relao ao disponvel (taxa de eficincia bancria) do FNO, 1990 a 2000
1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Repasses

Co ntrato s

Dispo nvel

Co ntrato s/Dispo nvel

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Relatrios do Basa, Basa/ Derur-Dicop e Santana, 2000.

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Notas metodolgicas dos Grficos 1 a 3 1. As percentagens consideram a soma dos crditos para culturas permanentes e para pecuria como 100%. Considera-se, para isso, que todos os demais itens de crdito para o setor rural distribuem-se proporcionalmente a essas duas parcelas, isto , que as culturas temporrias financiadas foram intercalares para cultura permanente ou pasto; que os investimentos em infra-estrutura e que as aplicaes tecnolgicas serviram s permanentes ou pecuria proporcionalmente aos pesos dos crditos respectivos. 2. Houve variao nos critrios que definiram as categorias de usurios do FNO, ao longo do perodo, numa flexibilidade tal que borrou as fronteiras das categorias de mini e pequenos produtores, comumente associadas produo familiar. Os critrios de enquadramento variaram para os mini produtores (at cinco mdulos rurais e Valor Bruto da Produo, VBP, muito alto entre 1989 e 1991; at dois mdulos rurais e VBP reduzido, de 1992 a 1994, cf. Tura, 2000, p. 39) e, mais significativamente, para os pequenos produtores. A mdia dos valores emprestados variou, por isso, fortemente. Quanto aos miniprodutores, verificaram-se maiores valores no incio do perodo, crescendo de R$ 17.345 em 1989 para R$ 24.712 em 1990, chegando a R$ 36.539 em 1991. Entre 1992 e 1998, situou-se abaixo do R$ 10.000, com os valores mnimos nos dois primeiros anos (R$ 4.684 e R$ 4.243) e o mximo de R$ 9.770 em 1995. A mdia dos contratos dos pequenos produtores variou tambm fortemente, sendo R$ 160.898 por contrato em 1989, R$ 90.211 em 1991, situando-se em torno dos R$ 56.000 nos dois prximos anos; entre 1995 e 1997 atinge seus valores mais baixos, em torno de R$ 40.000. Volta a crescer fortemente em 1998, para R$ 178.398, atingindo em 2000 R$ 77.528. Face a isso, entendeu-se que no foram em todos os anos que a categoria de pequenos produtores utilizada pelo Basa poderia ser considerada como parte do universo da produo familiar. Considerou-se, assim, que este seria o caso apenas quando a mdia dos contratos fosse inferior a R$ 50.000 quando superasse esse valor a clientela em questo extrapolava o conjunto dos que poderiam ser tratados como produtores familiares, agregando-se mais adequadamente aos produtores patronais (fazendas e empresas). 3. Saldo de um ano t-1, mais repasses do ano t, menos contratos de crdito no ano t. As disponibilidades aqui no consideram, portanto, os retornos de emprstimos passados. Os valores esto em Reais de 2001.

A taxa de eficincia bancria expressa essa tenso na medida em que aumenta quando o modelo a superar prevalece e reduz quando, ao contrrio, o novo modelo que assume a proeminncia (cf. Grfico 3). Ela indica, assim, existirem, atuando sobre o FNO, foras que confirmam o que deveria ser negado e negam o que deveria ser confirmado na perspectiva de um novo estilo de desenvolvimento para a regio. Elucidar as foras que produzem um tal paradoxo fundamental para discutir novas formas de interveno federal. H duas anlises para a histria indicada pelos dados acima. Uma interpretao parte da tecnocracia do Basa, outra das lideranas camponesas. Na primeira, elementos de uma tecnocracia que se entende ciente das necessidades regionais e solidria com os mais humildes, esclarecem sua adeso imediata ao novo

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tipo de desenvolvimento preconizado na Lei n 7.827 e sua satisfao em dispor de instrumentos para contra-arrestar o modelo depredador e excludente com o qual foi obrigado a pactuar, como coadjuvante, no reinado da Sudam5. Aduz, todavia, ser a mudana portadora de enormes riscos, com os quais teve (tem) que lidar profissionalmente, maduramente. A preparao das novas regras exigiu cuidados que demandaram longo tempo de estudos para a adequao dos contratos aos novos clientes e aos novos produtos e para garantir as salvaguardas das instituies de pesquisa e extenso, indubitavelmente habilitadas a garantir a eficincia dos sistemas produtivos que garantiriam um novo desenvolvimento. Enquanto isso, prevaleceram circunstancialmente as velhas regras, confirmadoras do projeto latifundirio-monocultural. Isso explicaria a primeira fase 1990 a 1995. A segunda fase seria o momento da mudana, no qual ao projeto familiarpolicultural, mediante contratos justos com clusulas duras, porm obviamente necessrias , acordados em longas rodadas de negociao, viria a ser dada prioridade total. Dois fatores, contudo, frearam esse mpeto: a) o novo cliente mostrou-se limitado na sua capacidade de absoro de crdito e b) os novos produtos apresentaram maior potencial de risco que o previsto. A produo familiar rural teria se mostrado inbil para a tarefa, garantem, dado seu tradicionalismo (conservadorismo, apego ao passado) e insuficiente disponibilidade em capital humano e social. Ao mesmo tempo, desenvolveram-se argumentos que alargaram, s suas vistas, as possibilidades do desenvolvimento sustentvel: no seria condizente com esse novo tipo de desenvolvimento a reforma de pastagens, dado que se poderia imaginar que isso contenha o avano sobre a floresta? No seria condizente com esse novo tipo de desenvolvimento o financiamento de uma pecuria baseada em animais de alto rendimento, dado que isso colocaria possibilidades de maior confinamento dos rebanhos e, ipso facto, menor tenso sobre a floresta? No podem ser tratados como promotores de sustentabilidade os que esto dispostos a reformar pastagens e adquirir embries de um gado hightech? Nessa perspectiva, os limites dos camponeses como base de um processo de desenvolvimento e a requalificao da pecuria explicariam a passagem da segunda para a terceira fase. Todo o thriller, na narrativa, poderia ser assim resumido: o principal instrumento (oferecido pela Lei n 7.827) de ao estratgica do Estado nacional para o desenvolvimento sustentvel na regio Amaznica teria uma incorreo de fundo: aquele ator indicado como preferencial no processo no teria capacidade para tanto. Restaria tecnocracia gestora dos mecanismos de poltica federal lamentar o oportunismo6 de tal sujeito social em acatar como verdadeira uma presuno populista, como tantas outras da constituio cidad. Competiria a ela, com vistas a resguardar o principal de sua funo, a promoo do desenvolvimento (sustentvel?), encontrar outro protagonista. E a isso ela estaria se dedicando, com sucesso. As representaes camponesas narrariam, por seu turno, o seguinte: a primeira fase no se caracterizou por ser um prembulo para a segunda fase, como

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se quer fazer crer. Ela seria, na realidade, a forma como, deixada sua prpria lgica, a tecnoburocracia do Basa teria absorvido definitivamente as mudanas indicadas pela Constituio. Essa absoro teria um vis regionalista, sim, que, entretanto, simplesmente substitua um grande tomador de recursos pblicos (os empresrios de outras regies, os principais beneficirios da era Sudam) por outro grande tomador de recursos (os fazendeiros regionais, fossem eles empresrios urbanos latifundizados, fossem eles latifundirios tradicionais buscando modernizar-se)7. A segunda fase se explicaria, a sua vez, por um dado exgeno ao campo institucional da interveno federal na Regio: a inusitada capacidade de mobilizao reivindicatria demonstrada pelos camponeses no incio da dcada de noventa, inicialmente no Estado do Par e, depois, por toda Regio Norte (Tura, 1996; Rogge, 1998 e Costa, 2000). Esse novo poder teria estabelecido o iderio do desenvolvimento sustentvel como orientador de fato das negociaes em torno da aplicao dos recursos do FNO e, assim, teria feito convergir a prescrio constitucional com a prtica efetiva do Basa. Debalde, contudo, aduziriam. Pois, mediante as incertezas das novas propostas, os contratos (sempre numa perspectiva da nova economia institucional) se fizeram transferindo nus de forma desigual aos camponeses. Com efeito, impuseram-se prticas produtivas temerrias, indicadas por quem chamado a salvaguardar, no papel de autoridade do campo cientfico-tcnico, a eficincia econmica da interveno. Aqui um fato inesperado: tais autoridades (rgos de pesquisa agropecuria e assistncia tcnica) no estavam preparadas para dizer muito sobre o uso sustentvel dos recursos naturais na Amaznia, sobre as bases de um novo desenvolvimento na regio. No se fizeram de rogados, todavia. Disseram muito, demais at: rejeitaram os sistemas que funcionavam na prtica camponesa, estigmatizados como tradicionais, de baixa rentabilidade; indicaram outros pressupostamente modernos que, todavia no funcionaram8. O saldo final foi um aumento sistemtico da incerteza de todos os envolvidos e, a isso associada, a formao de custos de transao ex post em montantes considerveis para o Banco, para sua tecnocracia e, sobretudo, para os camponeses. Diante disso, da parte do Banco observa-se um rpido e fcil retorno sua clientela natural9 quando se deveria esperar, ao prevalecer uma auto-atribuda face solidria e desenvolvimentista, uma renovada e mais completa abordagem dos elementos que envolvem o novo tipo de desenvolvimento10. Da parte dos camponeses, verifica-se um retorno s formas precrias, porm prprias, com custos de transao zero, de financiamento de suas estratgias de mudana11. No seria de lamentar, indagariam por fim, o oportunismo 12 do Basa, que dispondo de recursos a custo de captao zero porque predestinados ao desenvolvimento sustentvel de retorno sabidamente modesto e de longo prazo , empresta-os a clientes que garantem rpido retorno precisamente por gerirem sistemas produtivos de avaliao duvidosa na sua capacidade econmica de longo prazo e nos aspectos sociais e ecolgicos? No estaria a instituio, em nome da eficincia bancria, negligenciando sua funo como agente de desenvolvimento?

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Oportunismo e ambiente institucional


H muito mais do que mtuas acusaes de oportunismo na experincia acumulada na relao entre os dois mais visveis protagonistas da inovao institucional representada pelo FNO. Trata-se de uma experincia indita, de uma vivncia institucional complexa que nos fornece elementos para avaliar as dificuldades de institucionalizao do ideal da sustentabilidade na Amaznia: o ideal subjacente s atuais disposies de governo, acima enunciadas. Ela nos sugere duas questes. Estaria na base dessas dificuldades um tradicionalismo dos camponeses, que se constituiria em alguma forma de conservadorismo fundamental responsvel pelo baixo nvel de realizao do potencial que se antevia no FNO13 para induzir processos dinmicos, com possibilidades de corresponder s expectativas de um novo tipo de desenvolvimento como indica a anlise tecnocrtica que acima delineamos? Ou seria, ao contrrio, uma aderncia primordial entre a tecnoburocracia do Basa e os atores rurais no-camponeses, que inviabilizaria a priori estratgias de desenvolvimento baseadas em estruturas camponesas?

Camponeses, capacidade de mudana e desenvolvimento


Camponeses tm sido base do desenvolvimento de muitos pases e regies, em situaes iniciais no muito diferentes das encontradas em reas amaznicas (cf., por exemplo, Veiga, 1991 e 1994 e Lopes, 1996). Ns mesmos temos demonstrado que a disposio a inovar desses atores varivel com uma certa constelao de fatores, mas presente na maior parte do tempo e dos lugares (Costa, 1994, 2000 e 2002), inclusive aqueles considerados tradicionais. Analisamos processos exigentes, de grande envergadura, de mudanas na base produtiva dos camponeses na Amaznia, nos quais, ademais, se demonstra uma inclinao montagem de sistemas produtivos baseados em diversidade: o que uma qualidade quando se pretende uma agricultura com mxima esperana de sustentabilidade. Como base na formao de capital social (Putman, 1996 e Coleman, 1990), os camponeses na Amaznia tm mostrado ousadia e capacidade de organizao, tanto sindical quanto partidria. A organizao sindical e poltica dos camponeses na Amaznia j notria, tendo sido o movimento pelas reservas extrativistas e pelo poder poltico no Acre de ampla repercusso, do mesmo modo que a grande mobilizao pela democratizao do FNO, primeiramente no Par e depois por toda a regio, eventos avaliados como grandes momentos da historia dessa classe social no Pas (Tura, 1996; Monteiro, 1996; Aquino, 1998 e Costa, 2000). Por outra parte, altamente significativo que camponeses considerados os mais tradicionais (no sentido de antigos ribeirinhos) de toda a regio, os do Baixo Tocantins, tenham obtido vitrias polticas do porte da assuno da prefeitura de Camet, por exemplo, vencendo oligarquias de domnio secular (Sousa, 2000). No menos importe o que ocorre em Gurup (uma rea tradicional), nem em Nova Ipixuna (uma rea de colonizao recente), onde os camponeses assumem papis inequvocos de liderana na con-

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duo de um projeto local de desenvolvimento assim como na rea da Transamaznica. No Sudeste Paraense e no Baixo Amazonas, por sua vez, plantaram-se os protagonistas da produo familiar rural como incontornveis sujeitos sociais. notvel, tambm, o grau de organizao sindical que se alcanou em Rondnia e, mesmo, no Amazonas. No se trata, pois, quando se refere a camponeses na Amaznia, de atores tradicionais no sentido de aversos ou incapazes para mudanas. Se trata, verdade, de camponeses, como tal, de agentes com atitudes ou, como diria Bourdieu (1994), com habitus prprios. Que no se ajustam a qualquer mudana, ou a mudanas que se pretendem necessrias porque parecem bvias a outros atores. Que dispem, sim, de capital humano na forma de saber ancestral, rico, complexo, por uma parte; frgil, por outra parte, diante do avassalador poder da razo prtica da modernidade capitalista (Habermas, 1995) sequiosa por resultados imediatos a que serve o capital humano expresso no saber formal amalgamado estritamente pelas necessidades da industrializao. Alis, a incompatibilidade que existe entre o imediatismo financeiro e o uso prudente dos recursos da natureza especfica da Amaznia se expressa com toda a fora no antagonismo dessas duas formas de capital humano. H, contudo, pontos de tangncia, reas de convergncia e possibilidades de interao sinrgica entre esses saberes. Precisamente por isso, o desafio de um novo desenvolvimento de base agrria, na Amaznia, que se caracterize por promover eqidade e por apresentar maior esperana de sustentabilidade, reside em dar potncia s qualidades da produo rural camponesa, do seu contedo histrico e social e do habitus de seu protagonista, por uma aproximao construtiva com os acmulos de conhecimento formal, com o portfolio de saberes a disponveis. Esta seria uma construo essencial institucionalizao do ideal de sustentabilidade. Para isso, contudo, seria necessrio um ambiente institucional capaz de apreender os requisitos de uma tal tarefa, a saber: valorizar sistemas produtivos baseados em diversidade; formar conhecimentos para a gesto da diversidade; formar conhecimento para transformar a diversidade em base de eficincia econmica (em fora produtiva) e de transformar a eficincia econmica em base para a justia social.

O Basa como parte de um campo institucional, como componente de uma institucionalidade


Chegamos a um ponto central de toda a questo: a institucionalizao do ideal de sustentabilidade implica, a rigor, a reconstruo da institucionalidade que medeia a relao do Estado com as sociedades regionais, isto , implica a alterao dos nexos objetivos que articulam organizaes e vises de mundo, estruturas organizacionais e posturas individuais nessa mediao. As instituies constituem-se em formas concentradas ou difusas, e as sociedades reproduzem-se mantm-se e evoluem na interao entre essas duas formas de instituio e seus fundamentos. Na primeira forma, elas so aparatos privados ou pblicos. Como tal, so organizaes, estruturas organizacionais, a parte visvel de uma institu-

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cionalidade. Na segunda forma, elas manifestam-se nos valores, nos princpios morais e nas percepes de mundo as quais no so mais que estruturas conceituais que, compartilhadas (cf. Douglas, 1998, p. 18), formam as posturas dos agentes, o poder invisvel que faz suas aes convergirem no sentido de reproduzirem estruturas sociais e econmicas, das quais as organizaes so parte. No faz sentido pensar, assim, uma organizao sem o seu campo (Bourdieu, 1994), isto , sem as outras instituies, tangveis ou intangveis, com as quais se relaciona na sua prtica cotidiana, estruturando o campo de foras sociais de que faz parte. E, a cada campo corresponde uma comunidade de pensamento (Mary Douglas, 1998). Para a compreenso do que se passa com o FNO, no basta, pois, observar o Basa e suas dificuldades de cumprir a Lei n 7.827. Alm de espiar para dentro dessa organizao (sua definio estatutria), foroso observar o que se passa ao lado (com as outras organizaes conexas), acima (a viso de mundo que a ela transcende, estabelecendo um estilo de pensamento cf. Mary Douglas sobre o desenvolvimento regional) e abaixo dela (interesses privado que permeiam suas instncias). Olhando para dentro do Basa, perscrutando a sua constituio ntima, deparamo-nos com uma esquizofrenia importante: uma ciso de personalidade entre banco comercial e banco de desenvolvimento. Essa tenso no trivial, foi bem identificada por Farias (2002) e parece ser a principal responsvel por um oportunismo mais propriamente organizacional a necessidade de uma boa performance comercial, potenciada pela reforma bancria que impe elevadas exigncias de produtividade, levaria o Banco a usar os recursos e a imagem que lhe emprestam o FNO (custo de captao zero, imagem positiva, com selo verde e orientao aos mais fracos) para elevar a lucratividade de suas operaes e produtos e, assim procedendo, tenderia a favorecer atividades com rentabilidade de curto prazo, como a pecuria em geral e a pecuria de corte em particular. Ao lado do Basa, encontramos um conjunto de organizaes de Cincia e Tecnologia, para o qual diagnosticamos em outro momento um profundo desenraizamento em relao s necessidades de um desenvolvimento agrrio regional em outras bases, mais sustentveis. Verificamos que, por mecanismos prprios do funcionamento do campo da C&T, a agropecuria no Brasil e na Amaznia, os esforos de pesquisa tm se feito secundarizando historicamente o tipo de agricultura de que careceria um desenvolvimento sustentvel (diversa, complexa, de fundamento perene) privilegiando, por outra parte, a agricultura homognea e, particularmente, a pecuria (Costa, 1998). Por seu turno, as organizaes que tm por fundamento estatutrio a extenso rural, a transmisso dos conhecimentos gerados pela pesquisa agropecuria, alm de s disporem daquilo que a pesquisa tem a oferecer, atuam ministrando frmulas rgidas. Em qualquer dos casos, constata-se um problema fundamental de insuficincia de conhecimento e racionalidade limitada no nvel das organizaes.

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Acima do Basa e das demais organizaes presentes, paira uma viso de mundo, desenvolvendo um estilo de pensamento (Douglas, 1998, p. 44) que valoriza os sistemas homogneos e os procedimentos industrialistas padro do que faz parte uma viso segmentada da realidade social. isso que aprende o estudante de agronomia, isso que pratica seu professor na instituio de pesquisa, isso que ele far como extensionista. O curso de economia ensina a pensar a base produtiva por funes de produo de um nico produto, assim procede o analista de crdito no Banco e o conselheiro de mercado na instituio de assessoramento. O Banco no considera sua a tarefa de pensar a justia social, muito menos uma justia social que incorpore as novas geraes. E assim por diante. Assim, a viso de mundo comum que permeia, unindo, as mentes (institucionalizadas), corrobora o desenvolvimento em bases homogneas e mecnico-qumicas, para o qual se espera maior eficincia das grandes estruturas produtivas. H, aqui, uma dimenso de racionalidade limitada, de insuficincia de conhecimento no plano difuso dos indivduos, enquanto um problema para a institucionalizao, dizer, para a socializao do ideal de um desenvolvimento sustentvel. Por fim, abaixo das organizaes encontram-se os indivduos com graus de liberdade tanto em relao cognio institucionalizada, moralizada, socialmente constrangida, quanto em relao ao poder das organizaes, dos aparatos institucionais. Aqui se enquadram tanto as formas mais drsticas como as mais brandas de oportunismo por transgresso individual ou de pequenos grupos, como as muitas formas de desvio de conduta que se fazem em nome do progresso da cincia e de grandes causas. Entre as formas fortes de oportunismo individual encontra-se a corrupo. A partir de um modelo formalmente rigoroso, Lopez (2001) atribui, em evidente reduo, corrupo sozinha a responsabilidade pela manuteno de um status quo dominado pelos grandes proprietrios latifundirios em toda a Amrica Latina, em que as possibilidades do desenvolvimento em geral, e de um desenvolvimento de novo tipo, baseado em capital humano e natural, seriam sistematicamente bloqueadas. Mostramos em outro lugar (Tura e Costa, 2000) as oportunidades que a operao do FNO oferece para o fortalecimento desse tipo de obstculo. Em resumo: no o tradicionalismo dos camponeses, mas sim o tradicionalismo do ambiente institucional do qual o FNO um dado, o principal obstculo validao dos elementos do iderio do desenvolvimento sustentvel presentes nas disposies constitucionais reguladas pela Lei n 7.827. No obstante todas as organizaes inclurem em seus folders de apresentao e nos discursos de seus dirigentes a disposio para tal validao, a realidade de suas aes faz-se incorporando estratgias oportunistas e pautadas em conhecimentos insuficientes e/ ou inadequados sobre e para um desenvolvimento sustentvel na Amaznia. A institucionalidade tradicional, portanto, porque assentada sobre uma razo tcnica incapaz de lidar conceitual e operacionalmente com o valor da

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diversidade para um desenvolvimento duradouro na regio, desaparelhada para tratar com os atores capazes de gerir diversidade e com as manifestaes e resultados locais dessas capacidades. Ademais, o tradicionalismo tecnocrtico tem estatuto poltico: alimenta-se, recompensado e arregimenta poder corroborando com o status quo, com vises de mundo e aes que mantm as formas temerrias e inquas de desenvolvimento. Em ao, tal tradicionalismo tem criado embaraos de monta para a realizao do potencial de mudana que se antev no estatuto do FNO. A ele deve-se uma longa lista de tropeos da poltica, alguns dos quais analisamos em Costa e Tura (2000)14. Remover suas bases parece ser a tarefa mais urgente.

Um novo desenvolvimento na Amaznia exige uma nova institucionalidade federal na regio


Os desafios acima indicados exigem uma nova institucionalidade federal na Amaznia uma requalificao do conjunto de aparatos institucionais e normas que expressam o poder federal na regio capaz de uma atuao regeneradora com a finalidade ltima de minimizar as contradies que, por uma parte, dissociam desenvolvimento econmico e desenvolvimento social e, por outra, tornam o desenvolvimento ameaa a fundamentos naturais nicos e preciosos. O objetivo dever ser, pois, o de um progresso social com eqidade intra- e intergeraes, expresso por uma eficincia econmica que tenha as especificidades naturais e culturais da regio como aliadas e, por isso, seja sustentvel, moderno. Nesse contexto, o papel do poder federal na regio dever ser o de promover a adequao entre as necessidades inerentes a um desenvolvimento voltado para a emancipao e a incluso sociais das grandes massas, com os potenciais e limites das bases naturais e culturais presentes na Amaznia. Sua estratgia, a de perseguir um desenvolvimento de base local, dependente e formador de capital humano e social, tecnologicamente baseado no uso denso de conhecimento tcito dos recursos naturais regionais. Um desenvolvimento, assim, irradiador de capacidades difusas, fundamentos de um progresso amplo e socialmente enraizado e, por isso, sustentvel, moderno. A nova institucionalidade, para romper com o tradicionalismo, para atuar acima das disposies oportunistas, para fazer valer os termos do contrato constitucional15, dever:
1. Ter a capacidade de conhecer e de arregimentar conhecimento com vistas a ofe-

recer aos processos decisrios pblicos e privados, por uma parte, a clara distino entre desenvolvimento tradicional e desenvolvimento moderno, sustentvel; por outra parte, as bases tecnolgicas ajustadas ao desenvolvimento moderno na regio.
2. Ter a capacidade de mediao das perspectivas de desenvolvimento dos sujeitos

sociais no contexto de uma abertura real dos processos decisrios e de uma flexibilizao dos mecanismos de interveno, das quais se espera quebrar as bases dos autoritarismo inerente ao poder tradicional e seu ambiente institucional.

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3. Ter a capacidade de indicar rumos, justificveis por critrios modernos de desen-

volvimento, ao privada e governos locais na Amaznia.


4. Ter a capacidade de financiamento compatveis com o projeto de desenvolvimento. 5. Dispor de centro estratgico com porte e configurao organizacional capazes de

prover direo e sentido moderno ao do Estado na Amaznia, pela orientao, acompanhamento e controle do conjunto de seu aparato institucional.

A capacidade de conhecer e de arregimentar conhecimento


A nova institucionalidade federal na Amaznia dever basear-se no melhor conhecimento possvel sobre a sociedade e a economia amaznicas e sua base natural. Para isso, seu centro estratgico dever ser dotado de capacidade prpria, que lhes faculte o dilogo crtico e atualizado com as concepes modernas de desenvolvimento que hoje pautam a pesquisa de fronteira das cincias da sociedade e das cincias naturais, onde se destacam as patrocinadas pelas novas teorias institucionais, pelas teorias do desenvolvimento endgeno, pelas teorias evolucionrias das trajetrias tecnolgicas, pelos esforos de determinao do peso da cultura e das redes sociais e do papel da especificidade ecolgica na capacidade competitiva dos lugares e regies. Nesse esforo encontrar-se-o as ferramentas para operar valorizando os arranjos locais, discernindo quanto ao valor das suas disponibilidades e carncias em termos de capital social, humano e natural. Necessitar, por outro lado, de capacidade institucional para arregimentar e promover as oportunidades de sistematizao do conhecimento j disponvel sobre a regio, no seu interior e fora dela. Esta dever ser tarefa rotineira e obsessiva. A nova institucionalidade federal na regio dever reorientar as pautas das instituies de Cincia & Tecnologia na regio para que, atuando orientadas pelo princpio da diversidade em substituio ao da padronizao e da homogeneidade, possam produzir tcnicas ajustadas s necessidades regionais. Por fim, para atuar com discernimento macrosocial a nova institucionalidade federal na Amaznia carecer tambm de capacidade para um acompanhamento eficiente do desenvolvimento regional por indicadores que por uma parte contemplem as esferas econmica, social e ambiental e, por outra, permitam observar os nveis micro, meso e macroregional. A montagem de um sistema de informaes que culmine numa contabilidade social regional conectada a um sistema de contabilidade ecolgica so, para tanto, necessidades imprescindveis.

Internalizar as perspectivas de desenvolvimento dos sujeitos sociais nos processos decisrios da ao federal
A nova institucionalidade federal na Amaznia dever promover a democratizao do processo decisrio que formata a interveno desenvolvimentista da esfera federal do Estado na Amaznia. Para tanto, dever conter mecanismos para uma incorporao dinmica e qualificada de demandas dos atores sociais coletivos, por meio das representaes de grupos relevantes no fundamento pro-

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dutivo (econmico e social) e reprodutivo (econmico, social, poltico e cultural) do todo social. Dever fazer uma incorporao dinmica das demandas sociais por mecanismos que considerem as dimenses de tempo e lugar do desenvolvimento. O processo de participao dever permitir, assim, por um lado, adaptaes evolutivas de trajetos de desenvolvimento para isso ter que ser regular e recorrente, efetivando-se em timing apropriado; por outro lado, dado que essas trajetrias de desenvolvimento so espacialmente referidas, dever se fazer estreitamente vinculado a lugares e a regies. Dever fazer uma incorporao qualificada, porque derivada de participao que considera o melhor conhecimento prvio disponvel do ambiente natural, social e econmico de onde partem as demandas e onde se projetaro os efeitos de seu atendimento, dotando o processo decisrio de recursos de aprimoramento e reversibilidade requisitos fundamentais da sustentabilidade.

Capacidade de indicar rumos


A nova institucionalidade federal na Amaznia dever ter capacidade de prover direo, compatvel com o sentido estratgico do novo desenvolvimento, ao de agentes privados e de governos locais na Amaznia. Nesse ponto, to importante quanto dispor de mecanismos de financiamento ter capacidade institucional para formular propostas de referncia, ex ante e ex post dos momentos-chave dos processos decisrios (antes e depois do ano agrcola, antes e depois das estaes de pesca etc., antes e depois dos mandatos executivos etc.). Uma proposta de referncia, que pode ser apresentada na forma de um plano de ao, com linhas de investimentos e crdito, alm de polticas pblicas consistentes, ou simplesmente na forma de relatrios e diagnsticos que apontem consistentemente para tendncias e oportunidades, dever sempre ser um instrumento de convergncia entre o que se sabe sobre o lugar e a forma das aes das quais se espera derivar o desenvolvimento moderno e os resultados da incorporao dinmica e qualificada das perspectivas de desenvolvimento dos sujeitos sociais. Uma vez produzida, esta pea dever se constituir em parte integrante, em momento particular e ativo, tanto da discusso geral sobre possibilidades e formas de desenvolvimento de novo tipo, quanto da percepo particular de cada sujeito social, de cada ator, de cada agente que participa do processo. Igualmente importante ser a capacidade de colocar as propostas de referncia uma produo coletiva, como se viu, sistematizada contudo no centro estratgico do conjunto institucional na agenda de todos os agentes, no apenas daqueles que participaram efetivamente, direta ou indiretamente, dos processos de sua formulao. Parte constitutiva dessa capacidade a difuso dos indicadores, avaliaes e estudos intermedirios que fundamentaram as propostas de referncia. Esse amplo conhecimento parte do poder orientador das propostas. O papel da comunicao social a ser exercida sobretudo a partir do centro estratgico da institucionalidade , aqui, central.

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Capacidade de coordenao
No raro se sucumbe tentao de interpretar o desafio da coordenao da ao federal na regio como uma obviedade administrativa, como passvel de se fazer a partir de delegao formal, de vontade ou de fora poltica. A histria dos rgos de desenvolvimento regional no Brasil e no mundo mostra que no basta a vontade, a habilidade ou, mesmo, a fora poltica para que a coordenao acontea, dado que h fortes fundamentos para a descoordenao. De modo que, o centro estratgico de uma nova institucionalidade federal na Amaznia no deve se fundar sobre as iluses da coordenao formal, derivada de uma hierarquia normativa, com poucas possibilidades de efetivao. Deve sim, partir do princpio de que a capacidade de prover direo ao federal na regio dever ser conquistada pela qualidade das suas propostas de referncia, pelo efeito crtico dos seus mecanismos de monitoramento e avaliao, pela capacidade desses mecanismos de atingir a menor escala possvel, pela criao de oportunidades formais de confrontao entre o dever (das propostas de referncia) e o ser (dos indicadores de avaliao das dinmicas econmicas, sociais e ambientais) e pela ampla divulgao de tudo isso. Sobre este ltimo ponto, convm a considerao do argumento de uma ao descoordenada tem maior chance de ser corrigida se o seu responsvel for julgado pela opinio pblica. Isso mais efetivo que reprimendas, sobretudo se provm de instncia institucional que no tem qualquer poder na definio de oramentos. que, mediatizado, o agente descoordenador dever pagar com perda de votos e respeitabilidade pblica o que tentou ganhar (no geral, tambm votos) com a transgresso. Ele ter um clculo de custo-benefcio a fazer que provavelmente beneficiar direo e coordenao.

Os mecanismos de financiamento
O processo de construo de um projeto moderno de desenvolvimento exige formas prprias de financiamento, as quais, por suposto, no podem depender de foras ou razes no-modernas, tradicionais, associadas a agentes que no conseguem (por suas posies objetivas na corpo social ou pela histria que delimitou suas subjetividades) pensar nem agir modernamente. O Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Norte (FNO) tem caractersticas que o tornam uma inovao institucional capaz de financiar propsitos modernos de desenvolvimento, na perspectiva aqui colocada. O Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), por seu turno, requer reformulaes de grande envergadura.

Um projeto moderno de desenvolvimento no se faz com instituies tradicionais


Uma interveno do Estado com o propsito de promover um desenvolvimento de novo tipo na Amaznia tarefa exigente em conhecimento, em capacidade de formulao estratgica, em capacidade de interao social, em capacidade de formao de opinio, em capacidade de financiamento, em capacidade

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de gesto institucional e em capacidade de direo poltica. Um requisito primrio para tanto a disposio ao controle social, a adoo da transparncia como fundamento institucional a priori. Ao lado disso, a instituio deve ter porte, capacidade e poder operacional. O formato da ADA no possibilita o papel de central estratgica na formao e arregimentao dessas capacidades. Olhando apenas pelo perfil organogramtico, a estrutura e o porte da velha Sudam abrigava os lugares institucionais que poderiam arcar com o avultado peso das tarefas, uma vez reformados. Nesse caso, especial esforo de formatao exigiro a criao dos mecanismos de participao sistemtica da sociedade civil e das diversas dimenses do Estado, a adequao dos fundos de financiamento, a criao dos mecanismos que permitiro o acompanhamento sistemtico das macrovariveis econmicas, sociais e ecolgicas, os mecanismos e procedimentos de elaborao das propostas de referncia para a interveno coordenada com vistas ao desenvolvimento moderno que se pretende.

Das estratgias de interveno reveladas


Argumentou-se, at aqui, que um desenvolvimento de novo tipo na Amaznia, um desenvolvimento moderno pois compatvel com os ideais democrticos, de justia social e de equilbrio ecolgico propugnados pelo novo governo, exige um tratamento dos fundamentos da ao federal na regio. O que nos revela o documento de orientaes estratgicas do PPA, o PPA-OE, quanto a isso?

O diagnstico O PPA-OE estruturou-se em torno do diagnstico bsico de que:


1. O desenvolvimento econmico est bloqueado pelo estado atual das restri-

es que produzem vulnerabilidade externa e interna: a) Vulnerabilidade externa. A baixa capacidade de gerao de divisas na balana comercial e de atrao de capitais produtivos, face estagnao da economia e as expectativas desfavorveis em relao ao seu futuro, tem tornado o Pas altamente dependente, para fechar sua conta corrente com o resto do mundo, ou de fluxos de capitais com alta volatilidade, ao preo de alta remunerao em moeda domstica (alta taxa de juros), ou de capitais de emprstimo com alto spread no mercado internacional. Ambas as fontes de captao de recursos externos tm por resultado maiores restries sobre o investimento produtivo (PPA-OE, I.9, III.2, V.2.56). b) Vulnerabilidade interna. O investimento privado interno, restringido pela taxa de juros alta, tende a zero nos setores dependentes de demanda interna. A demanda do governo, sobretudo a conformada pelos seus gastos de capital (investimento em infra-estrutura), est estagnada pelas restries fiscais e oramentrias infladas pelo efeito da taxa de juros sobre a dvida interna pblica. A demanda das famlias, por seu turno, sofre tambm o efeito deprimente da taxa de juros sobre o consumo. Todavia, a principal restrio aqui se entende ser a estagnao associada m distribuio da renda, dado que da resulta o paradoxal e perverso efeito de, nas altas faixas

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de renda, produzir uma saturao de consumo e, nas baixas, uma incapacidade absoluta de consumo (PPA-OE, I.9, I.6).
2. Os surtos de crescimento tendero a ter flego curto se no for possvel a

transferncia de parte dos ganhos de produtividade em capacidade de consumo das massas trabalhadoras.
3. O controle da inflao (que pressupe rigor fiscal e oramentrio do governo)

e a elevao do saldo em conta correntes so pressupostos de um novo surto de investimento e consumo porque pressupostos para a reduo da taxa de juros. A durao desse surto, entretanto, que possa caracteriz-lo como ciclo de desenvolvimento, requer superar fundamentos estruturais: alterar os fundamentos da gerao e distribuio da riqueza.

A estratgia nacional para o desenvolvimento


A estratgia nacional, como indicado, prev dois movimentos, em dois tempos. O primeiro movimento, o que dever produzir a reduo na taxa de juros e com isso elevar a capacidade de investimento interno, das empresas e do governo, deve se passar no curto prazo; o segundo movimento, aquele que dever produzir capacidade sustentvel de consumo das famlias e manter alta a do governo, requerer tempo mais largo, no obstante uma atuao emergencial imediata (Programa Fome Zero etc.). O primeiro movimento pressuposto para o segundo e, por suposto, tem sobre ele total precedncia. Um implicao disso que se tornam temas de mxima prioridade, no plano econmico, a elevao do saldo da balana comercial e, no plano institucional, a conduo das reformas que dem imediata capacidade de investimento ao Estado. No primeiro caso, levando a tratamento com grande deferncia estratgica os setores, segmentos e ramos produtivos que apresentem alto grau de internalizao de suas cadeias produtivas e, assim, apresentem coeficientes de importao baixos: uma forte expanso produtiva para exportar no implica, em tal contexto, crescimento proporcional das importaes, permitindo um resultado lquido maior nas contas correntes externas. No segundo caso, tornando objeto de grande deferncia estratgica todas as foras polticas capazes de bloquear as reformas tributrias e previdenciria as que mais diretamente afetam o balano fiscal e oramentrio do governo federal.

Para alm do lugar da regio na estratgia nacional pela internalizao na nao de estratgias regionais pactuadas
Na estratgia acima, a principal referncia de competitividade o mercado internacional de bens com baixo coeficiente de importao. O tempo da estratgia competitiva, o curto prazo, o agora. Elevar a integrao competitiva das regies significa aumentar o poder aquisitivo das regies e setores com capacidade competitiva internacional para que adquira os bens produzidos nas regies e setores essencialmente voltados para o mercado interno. A dimenso infra-estrutural visvel a ajustada a tal integrao, dominantemente capital fsico: estradas, hidrovias e portos.

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Uma implicao imediata de tais lineamentos estratgicos sobre a questo regional amaznica a de que tais prioridades convergem com a produo de gado, soja e madeira. Tais produes podem ser aumentadas em curtssimo prazo, seu coeficiente de importaes baixssimo, a competitividade internacional pouco contestvel. O que poderia revalorizar o projeto latifundirio-monocultural de que acima tratamos, faz-lo ganhar novos nveis na j presente trajetria ascendente na absoro dos recursos de desenvolvimento regional. Por outro lado, agua-se, a partir da, uma tenso fundamental entre as necessidades emergenciais do projeto nacional e um tipo de desenvolvimento, como o familiar-policultural, que, no obstante poder produzir capacidades competitivas novas e mais sustentveis, posto que baseada em conhecimento e capacidade organizacional, apresenta o problema de requerer mais tempo, de precisar de horizontes de meio e longo prazos. Acirrar as assimetrias entre os dois projetos aprofundar os conflitos da derivados. Precisamente aqui se inscreve o principal componente da questo fundiria. Mas tal questo insere-se numa questo agrria mais ampla, derivada do fato de que a evoluo de um projeto no neutra em relao aos fundamentos do outro: da mesma maneira como a terra que se precisar para plantar soja deixar de existir para a agricultura diversa, o pesquisador que se voltar para um projeto faltar ao outro, a infra-estrutura que se prioriza para este no a que seria premente para aquele etc. Na verdade, a evoluo de um projeto se faz negando fundamentos para o outro projeto em movimentos contraditrios: um projeto se nutre do que seria essencial para a existncia do outro. Debalde, nesse contexto a pretenso de PPA-OE de compensar as foras colossais provenientes da esfera econmica, com as quais corroboraro os fortes mecanismos da poltica econmica (cf. PPA-OE, V.2.56 e 57), por polticas compensatrias na esfera social, com as quais corroboraro os frgeis mecanismos da poltica social (PPAOE, III.3). Poder-se-ia argumentar, neste ponto, com os tempos estratgicos do projeto nacional: as foras do projeto latifundirio-monocultural que no curto prazo atuariam para corroborar o projeto nacional seriam substitudas pelas foras do projeto familiar-policultural, que no longo prazo consolidariam um projeto moderno de desenvolvimento sustentvel. possvel... Tal ideal, contudo, requer a formao de uma consistente institucionalidade, nos moldes exigentes que acima expusemos: baseada em flexibilidade e abertura do processo decisrio, em ampliao do conhecimento e em coordenao operacional. Esforo nessa direo, diga-se, est sendo feito, exigindo dos atuais gestores federais na Amaznia um grande discernimento estratgico e capacidade poltica para formatao, compatvel com os desafios, dos quadros dirigentes e das prprias normas e estatutos vigentes. Nessa direo caminham a proposta de criao de uma nova Sudam e, j nos precrios marcos institucionais da ADA, o estabelecimento de uma srie de mecanismos para abrir o processo decisrio tanto das grandes questes estratgicas da regio, como da operao de tais estratgias em recortes estruturais e

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espaciais bem precisos; busca-se moderniz-lo no sentido de torn-lo um espao de governana no estilo state in the society. Com esse propsito vem-se criando desde um Frum de Gestores Federais na Amaznia, em fase de institucionalizao, at comits gestores de Arranjos Produtivos Locais, a exemplo do que j opera para a fruticultura e produo e polpa de frutas do Nordeste Paraense. H dificuldades, contudo, dado que as necessidades de alianas nacionais para as reformas prioritrias reduzem a capacidade poltica de formatao da institucionalidade necessria para um desenvolvimento de outro tipo. Esse efeito tanto mais forte e profundo, quanto mais o projeto nacional requeira a cooptao das agremiaes polticas com grande presena das oligarquias regionais. Uma vez presentes na institucionalidade federal na regio, tais foras tendero a atuar na confirmao do projeto latifndirio-monocultural.

Notas
1 Foi elaborado por comisso interministerial do Ministrio da Integrao e do Minis-

trio do Meio Ambiente um Plano Amaznia Sustentvel, o qual ainda no foi dado a conhecer (cf. Santana, 2004).
2 Instituies, segundo Douglas North, so o filtro entre os indivduos e o estoque de

capital [a soma das disponibilidades em capital fsico, capital humano e capital natural] e entre este e a produo e distribuio de bens, servios e renda (North, 1981, pp. 4-5 e 201).
3 Assim criado, o Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Norte (FNO) parte

do que North entenderia ser a mais fundamental restrio organizacional do sistema econmico: as regras constitucionais, no que se refere ao seu objetivo de especificar um padro de distribuio de riqueza e renda (North, 1981, p. 205).
4 Entendendo instituio como conjunto de regras, procedimentos de controle e nor-

mas de coero do comportamento individual com vistas maximizao de objetivos de atores coletivos (pequenos ou grandes grupos comunidades ou classes) ou particulares (indivduos, agentes), a Nova Economia Institucional enunciaria que os contratos produzidos em torno do FNO (da sociedade e Estado brasileiros com o Basa e deste com os diversos grupos e agentes que acessam ou medeiam o acesso ao crdito) deveriam objetivar a maximizao de uma utilidade especial, a saber: maior eqidade entre as regies pelo desenvolvimento mais rpido da regio Norte comparativamente ao resto do Pas. Nesse sentido, tais contratos deveriam produzir convergncia entre as decises dos atores coletivos que se fariam obedecendo a resultados de clculos de custo/benefcio social (a percepo coletiva de que abrir mo dos recursos do FNO foi mais que compensado pelo desenvolvimento da regio) e aquelas decises dos agentes, para as quais prevaleceriam clculos de custo/benefcio privado, cujos melhores resultados dependeriam crucialmente da reduo de custos, tanto daqueles associados produo, quanto dos outros originados nas transaes (Williamson, 1985, pp. 15-19).
5 Farias (2002) reproduz algumas falas com esse contedo.

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6 Utiliza-se, aqui, a noo de oportunismo validade pela nova economia institucional:

oportunista o comportamento resultante da disposio pressupostamente latente nos agentes de no cumprir um contrato se o custo que se presume derivar da retaliao for menor que o ganho com a ruptura do acordo. Essa disposio aumenta quando h assimetria de conhecimento e poder na formulao do contrato, no acompanhamento e no controle do processo, do qual emergir a utilidade contratada (Williamson, 1985, p. 80).
7 Nesse sentido, este seria mais um movimento no processo que chamei em outro lugar

(1992) de reoligarquizao do agrrio regional.


8 Para uma anlise detalhada ver Costa, 2000 e Solyno, 2000. 9 Alm das sries apresentadas, a rapidez dos processos corroborada no caso particu-

lar do Estado do Par e, mais acentuadamente ainda, no caso da Mesorregio Sudeste Paraense uma rea de intenso movimento de fronteira protagonizado por uma pecuria extensiva, cujo avano tem produzido fortes tenses sociais. No Par, a pecuria de corte, que representava 19% dos financiamentos em 1996, passa a representar 30% no ano de 2000; as permanentes caem no mesmo perodo de 40% para a 27%. No Sudeste Paraense, por sua vez, a pecuria de corte passou de 26% para 39% e as permanentes de 20% para 13%.
10 Que envolveria uma necessria nfase na agroindustrializao, como complementao

fase anterior. No o que acontece, como frisa Santana: o desequilbrio em relao agroindstria injustificvel ou at mesmo imperdovel, uma vez que [...] este um segmento que pode, em curto ou mdio prazo, viabilizar a formao de agrupamentos produtivos sinrgicos, nos eixos de desenvolvimento traados no Programa Avana Brasil para a Amaznia (Santana, 2000, p. 72). Ver tambm sobre isso Costa et alii, 2004.
11 So ilustrativos, sobre esteltimo ponto, os resultados que obtivemos em pesquisa

de campo em parceria com o Lasat, com 310 estabelecimentos familiares na regio polarizada por Marab: o investimento feito em culturas permanentes por estes estabelecimentos cresceu extraordinariamente, saindo de um ndice cem em 1990 para 128 em 1995 e para 220 em 2000. Dessas inverses, contudo, apenas 7% foram financiados pelo FNO.
12 As possibilidades de comportamento oportunista aumentam quando se verifica aquilo

que a nova economia institucional conhece como problema de mensurao: as dificuldades postas pela racionalidade limitada (ou, quando se trata de organizaes, pelo conhecimento institucionalizado insuficiente) para a formulao perfeita do contrato e para o acompanhamento e controle do processo, do qual emergir a utilidade contratada (Williamson, 1985, p. 80). A aplicao de recursos sociais com as caractersticas do FNO tem, de incio, um problema de mensurao na medida em que a utilidade desenvolvimento, seu objeto contratual, comporta diversos significados, gerando, tal fato, ambigidades de atributos e performance (Williamson, 1985, p. 2) associados sua consecuo.
13 O potencial do FNO derivaria de suas caractersticas formais inovadoras, j enuncia-

das. Em conjunto elas a) oferecem a possibilidade de gesto flexvel e compartilhada dos recursos do Fundo e, por isso, b) permitem abrigar agendas locais e c) ajustar com relativa rapidez a processos especficos, para potenci-los ou contrari-los.

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14 O seguintes pontos foram os mais destacados: tutelamento conservador das inova-

es; financiamento de sistemas dominantemente homogneos ou com baixo grau de complexidade e, por isso, com elevado grau de risco; desconsiderao do potencial de capital humano real disponvel (preexistente); baixa influncia na formao de capital humano novo (capaz de lidar com os pressupostos de um desenvolvimento endgeno na Amaznia); desconsiderao do potencial de valorizao do ecossistema originrio; e a produo desnecessria de inadimplncia (que chamamos de tcnica porque forcada pelos pacotes de investimento) e risco social (Tura e Costa, 2000).
15 Douglas North entende que as normas constitucionais so a mais fundamental

restrio organizacional do sistema econmico, cujo objetivo seria o de especificar um padro de distribuio de riqueza e renda (North, 1981, p. 205). As regras dos Fundos Constitucionais podem ser compreendidas por esse prima.

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RESUMO ABSTRACT THE STRATEGIC

statements of the PT Government that started in early 2003 reaffirm the need for the country to develop based on the expansion of the domestic market, model that, in your general lines, is guiding internal discussions and political performances of the PT since long. They place, however, two innovations of great meaning: the guarantee of a macroeconomic stability as presupposition of the development and the environmental sustainability as its attribute. The combination of those three elements produces great challenges for the Federal Government and thus could generate inconsistencies among the solutions thinking Brazil as a whole and the peculiar conditions of the Amazon subject. It urges to explain such inconsistencies and to indicate modes to overcome them. Palavras-chave: Amaznia, Questo Agrria, Polticas Pblicas. Keywords: Amazon, Agrarian Issue, Public Policies.

Francisco de Assis Costa doutor em Economia pela Universidade Livre de Berlim, professor e pesquisador do Naea/UFPA. Coordenador geral de Planejamento e Gesto Estratgica da Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA). Texto recebido em 28 de dezembro de 2004 e aceito para publicao em 26 de janeiro de 2005.

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