Planejamento Estratgico e Proatividade: um Estudo de Caso em Duas Unidades Regionais do Banco Central do Brasil

Antonio Francisco de Almeida RESUMO

Este trabalho procura avaliar se o processo do planejamento estratgico no Banco Central do Brasil tem sido suficiente para tornar a organizao mais proativa, usando para isso a aplicao de questionrio ao corpo gerencial de duas unidades descentralizadas. O questionrio j havia sido aplicado a uma das unidades, em 1995, aps os desdobramentos do Encontro de Administrao Estratgica, realizado em novembro de 1991. Nesta pesquisa, o questionrio foi reaplicado em dezembro de 1998, desta vez em duas unidades, para avaliar os desdobramentos do Encontro Estratgico de abril de 1998, e comparar os resultados com a pesquisa de 1995. Assim, com um corte vertical no tempo (comparao das avaliaes em uma mesma unidade, em dois momentos distintos), e com um corte horizontal na organizao (comparao das avaliaes de duas unidades no mesmo referencial temporal), pretende-se investigar a relao entre proatividade e o planejamento estratgico da instituio na perspectiva de duas unidades regionais. Palavras-chaves: planejamento; estratgia; administrao; gerenciamento.

ABSTRACT
This paper evaluates if the process of strategic planning in Banco Central do Brasil has been sufficient, from a temporal perspective, to make the organization more proactive. Our focus was on two decentralized units, one of which replied a questionare given out in 1995 after the Meeting of Strategic Management of Banco Central do Brasil (November/1991). The questionare was handed out again in December/1998 to both organizational units, after the Meeting of Strategic Management in april/1998. Therefore, it was possible to evaluate the answers of one organizational unit at two distinct times and to compare the replies of two different units at the same moment. Key words: planning; strategy; management; business.

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INTRODUO
O Banco Central do Brasil (BACEN), criado pela Lei 4.595, de 31/12/1964, uma autarquia federal que integra o Sistema Financeiro Nacional (SFN). Tratase de uma organizao com cerca de 4.000 servidores, com unidades distribudas por diversas regies do pas. O BACEN organizado com uma unidade especial e com departamentos centrais e unidades regionais. As atividades descentralizadas dos departamentos so coordenadas por esses e executadas pelas unidades regionais. Algumas atividades, como administrao das reservas cambiais, operaes de mercado aberto, renegociao de dvida externa, entre outras, so exercidas apenas por departamentos, enquanto as atividades de superviso, meio circulante, registro e monitoramento de cmbio, dvida pblica, atendimento ao pblico etc. so exercidas tanto por departamentos quanto por unidades regionais, sendo que aos primeiros cabem as funes de coordenao e acompanhamento das atividades, enquanto se encarregam da execuo as unidades regionais. No sentido de disseminar a cultura de planejamento como instrumento de gesto, alm de outras iniciativas, destaca-se o Encontro de Administrao Estratgica realizado em 1991, que definiu a misso e os objetivos da instituio, elencou as ameaas e oportunidades, os pontos fortes e fracos e explicitou aes e medidas de continuidade a serem implementadas, entre elas a realizao do planejamento estratgico por rea do banco, que neste trabalho ser denominado de Planejamento Estratgico I. Em abril de 1998, o BACEN realizou novo encontro estratgico e, de maio a novembro de 1998, todas as unidades realizaram seus encontros tticos, tendo como premissas a misso, macroprocessos, objetivos e diretrizes da organizao. Assim, cada uma das unidades procedeu ao levantamento de seu ambiente externo e interno e definiu metas e projetos para o trinio 1998/2001. O desdobramento desse trabalho ser denominado nesta pesquisa de Planejamento Estratgico II. Moraes (1995) realizou pesquisa sobre o planejamento estratgico no BACEN, abordando, entre outros aspectos, a questo da proatividade. Esse estudo utilizou documentos e arquivos da organizao, bem como pesquisa com formulrios e entrevistas. Destacam-se aqui alguns trechos, citados pelo autor, que foram obtidos dos seus trabalhos exploratrios: A conduo deste Encontro foi baseada no conceito de que o Planejamento Estratgico, diferentemente do planejamento tradicional (de con-

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cepo reativa, que visa a adaptao da organizao s mudanas do ambiente), deveria promover mudanas tanto na organizao, como no meio em que atua (concepo proativa). H um esforo em direo proatividade. O Banco Central sabe que precisa ser proativo. A prpria adoo do Planejamento Estratgico uma prova disso. Em algumas reas o Banco consegue ser proativo, ainda que em pequena escala. A pesquisa de Moraes (1995) abrangeu o corpo funcional da unidade regional do BACEN em Belo Horizonte, MG, com resultados apresentados por posies funcionais, incluindo gerentes e no gerentes. Aps alguns anos da realizao do trabalho de Moraes (1995), a instituio est passando por novo processo de planejamento estratgico, sendo que os resultados dos encontros estratgicos e tticos j esto consolidados, e as diversas unidades esto trabalhando nos seus planos operacionais. Assim, a presente pesquisa visa a responder indagao: O exerccio, ao longo do tempo, do processo de planejamento estratgico no Banco Central do Brasil tem sido suficiente para tornar a organizao mais proativa? Dessa forma, o formulrio relativo proatividade, que fez parte da metodologia utilizada por Moraes (1995), foi reaplicado ao corpo gerencial da unidade estudada pelo autor. Foram comparados os resultados dos dois questionrios, para validar ou no a hiptese de que o processo de planejamento estratgico auxilia a organizao a ser mais proativa. Para enriquecer os elementos de anlise, o questionrio foi aplicado tambm na unidade regional em Salvador, BA.

AS DIFERENTES ABORDAGENS DA LITERATURA

SOBRE

ESTRATGIA

A palavra estratgia tem sido utilizada por milhares de anos, principalmente nos estudos militares; entretanto o conceito de estratgia na rea de negcios e administrao relativamente recente. Dentre as inmeras definies existentes, cita-se, como exemplo, aquela apresentada por Chandler (apud McCraw, 1998), que afirma que as decises estratgicas dizem respeito s definies dos principais objetivos da empresa a longo prazo, enquanto Davidson (1988) afirma que estratgia um curso especfico de ao, que indica precisamente como uma empresa est utilizando os seus recursos com o fim de alcanar os seus objetivos pr-estabelecidos. Os planos de longo prazo foram adotados, quando se acreditava que o futuro poderia ser previsto a partir da extrapolao do crescimento passado (Ansoff,
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1984). Bulgacov (1998) afirma que, no final da dcada de 50 e nos anos 60, Ansoff enfocou a anlise ambiental no desenvolvimento da estratgia empresarial, com conceitos bsicos sobre sinergia e anlise do ambiente. Na mesma poca surgiu o planejamento estratgico, acompanhado do modelo SWOT (strenghs, weaknesses, opportunities and threats). O planejamento estratgico se apoiava na anlise racional das ameaas e oportunidades do meio, dos pontos fortes e fracos da empresa e da escolha de estratgias, de forma a maximizar o cumprimento dos objetivos organizacionais. Para Horwitch (1988) o bom planejamento deveria no apenas ter algumas caractersticas essenciais como ser orientado para os objetivos e baseado na informao disponvel e nas expectativas do ambiente, mas tambm cumprir de forma integrada funes bsicas como obter resultados mediante a atribuio de responsabilidades e tarefas especficas. Mintzberg (1990) afirma que no planejamento estratgico a estratgia tomada como uma inteno deliberada, expressa por meio de um plano formal, resultante de intenso trabalho de anlise. Neste estilo de gesto, as decises estratgicas so tomadas pela alta gerncia sem estarem diretamente relacionadas s operaes necessrias para implant-las, ou seja, ocorre um destacamento entre a formulao e a implementao da estratgia. Enriquez (1997) esclarece que na fase do planejamento estratgico a estrutura tecnocrtica via a racionalidade como ilimitada e o poder pertencente aos experts que possuem o conhecimento, o que lhes dava a possibilidade no somente de resolver de maneira tima os problemas colocados, mas, igualmente, de antecipar o seu surgimento, graas a um sistema de previso e de simulao, que permitia testar cenrios, onde os nicos problemas interessantes eram aqueles quantificveis, e as questes de ordem poltica no se colocavam. Para Cabral (1998), embora ricos em nmeros, os planos mostravam-se pobres em estratgia. O planejamento tendia a tornar-se rgido e inflexvel, em funo de metas detalhadamente delimitadas. Os resultados negativos eram vistos como seqelas da m implementao dos planos traados. Nas dcadas de 70 e 80 surgem questionamentos a respeito da lgica daquilo que se convencionou chamar de poca do planejamento estratgico. Alguns autores, entre eles o prprio Ansoff (1965), lanaram o debate de questes relativas a um novo arqutipo: o da gesto estratgica, que consiste na comunicao de uma viso estratgica global da empresa para os nveis hierrquicos inferiores, esperando-se que as iniciativas da empresa sejam coerentes com essa orientao geral. Para Hofer e Schendel (1978) a gerncia estratgica um processo de tratar a dimenso empreendedora da organizao, sua renovao e crescimento, usando de estratgias para guiar as operaes. Assim, necessrio ante-

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cipar mudanas por um tipo de long-term vision, ou ter uma capacidade de resposta s mudanas nos ambientes de negcios (Quintella e Dias, 1997). Para Collins e Porras (1996) as empresas que alcanam o sucesso possuem um corpo de valores e propsitos que se mantm fixo, enquanto suas estratgias de negcio se adaptam a um mundo em mudanas. Hickman e Silva (1984) definem viso como sendo uma jornada do conhecido para o desconhecido, criando o futuro a partir de uma montagem de fatos, esperanas, sonhos, perigos, e oportunidades correntes. Cabral (1998) define o estilo de viso como parte da crena de que a melhor forma de se predizer o futuro invent-lo. O sucesso, individual ou organizacional, depende da habilidade de antecipar o futuro e participar das mudanas por vir. Organizaes com uma clara viso de futuro tm maiores chances de garantir vantagens competitivas e liderana de mercado. Ansoff (1978) abordou a escalada da turbulncia do ambiente no sculo XX, afirmando que as firmas se encontram na incmoda situao em que o tempo disponvel se tornou mais curto e o tempo necessrio para uma resposta eficaz se tornou mais longo. Ansoff e McDonnell (1984) afirmaram que a potencialidade da administrao de uma organizao determinada por cinco fatores que interagem mutuamente: qualificao e mentalidade dos principais administradores; clima e cultura organizacional; estrutura de poder; sistemas e estrutura organizacional; e capacidade da administrao geral para o trabalho de gesto. Dessa forma, a administrao estratgica uma abordagem sistemtica da gesto de mudanas, que envolve o planejamento das potencialidades, procurando respostas em tempo real mediante a administrao de questes estratgicas e gesto da resistncia durante a implantao da estratgia. A agressividade estratgica de uma organizao est relacionada ao seu potencial de adaptao s mudanas, seja de forma reativa, antecipatria, inovadora ou criativa. O sucesso estratgico alcanado pela otimizao do potencial de desempenho, tendo como uma de suas premissas a necessidade de que a agressividade do comportamento da organizao se equipare turbulncia do ambiente. Assim, Ansoff e McDonnell (1984) identificaram cinco nveis de turbulncia do ambiente e cinco nveis correspondentes de agressividade estratgica, apresentados no Quadro 1. Quadro 1: Turbulncia Ambiental e Agressividade Estratgica
N vel T urb ulncia 1 R epetit iva E stvel B asead a em precedentes 2 C rescente 3 M utvel 4 D escontnua E m preend ed ora D escontnua B aseada no futuro esp erad o 5 S urp reendente C ri iva at D escontnua B aseada na cri vi ad e ati d

A gressividad e estratgica

R eat iva A nteci atria p G radat iva G radat iva B aseada na B asead a em exp eri ncia extrapo l ao

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Na abordagem proposta por Ansoff e McDonnell (1984), o potencial de desempenho funo da capacidade de reao da organizao em face da agressividade de sua estratgia. O que se observa dessa abordagem que o ambiente no qual a organizao se insere e a sua capacidade em reagir s turbulncias desse ambiente influenciam nas decises estratgicas. Dessa forma, ambientes com nvel de turbulncia entre 4 e 5 exigiro por parte da organizao uma agressividade estratgica empreendedora e criativa. Gimenez (1998) assinala que Miles e Snow (1978) produziram uma taxonomia do que chamaram estratgias competitivas, em oposio s estratgias corporativas. Estratgias corporativas dizem respeito s decises relacionadas ao tipo de negcio no qual a empresa deve atuar, estratgias competitivas relacionam-se forma como a organizao compete em determinado negcio. Gimenez et al. (1998) assinalam que, entre as diversas taxonomias existentes para estratgia, a proposta por Miles e Snow (1978) tem tido ampla aceitao na rea de administrao estratgica. Miles e Snow (1978) propem a existncia de quatro tipos de estratgias genricas: defensiva (manter uma linha de produtos ou servios), prospectiva (inovar produtos ou servios), analtica (meio termo entre a defensiva e a prospectiva) e reativa (reagir ao ambiente). Porter (1986) apresenta um modelo para a anlise de estratgias competitivas, baseado em cinco dimenses: a ameaa de novos entrantes; o poder de barganha dos fornecedores; a ameaa de produtos e servios substitutos; o poder de barganha dos clientes; a rivalidade entre os competidores. Nogueira e Moreira (1998) destacam que, segundo Porter (1986), o estrategista deve avaliar cada uma dessas dimenses e traar um plano de ao que incluir o posicionamento da empresa, de forma que as suas capacitaes forneam as melhores defesas contra as foras competitivas, permitindo influenciar o equilbrio dessas foras por meio de movimentos estratgicos, a fim de que melhore a posio competitiva da empresa e antecipe mudanas nos seus fatores subjacentes. Em trabalho mais recente Porter (1996) destaca que a busca de eficincia operacional, embora necessria, no estratgia. Para o autor a estratgia competitiva significa uma escolha deliberada de um conjunto diferenciado de atividades, em relao aos concorrentes, para a entrega de um produto ou servio de valor nico, o que, em outras palavras, pode ser definido tambm como o posicionamento estratgico. Mintzberg (1990) argumenta que a passagem do planejamento estratgico para a gesto estratgica no implicou, necessariamente, alguma mudana radical em termos do pensamento sobre estratgia organizacional. Os tericos da gesto estratgica acreditam ser possvel posicionar-se de maneira tima num ambiente de alta turbulncia; no entanto Mintzberg (1990) classificou essa viso como a falcia da previsibilidade. Para ele, a literatura caracterstica dessa corrente,

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que vastssima, adota um enfoque essencialmente prescritivo (Porter, Ansoff, Hofer e Schendel, Miles e Snow etc.). O que ocorreu, em verdade, foi a incorporao do planejamento estratgico gesto estratgica, como um de seus componentes ou ferramentas, deixando o primeiro de ser o elemento principal do processo, ou a sua matriz. Mintzberg (1994) aponta dois outros problemas: o destacamento (separao entre formulao e implementao, ou entre pensar e fazer) e a formalizao (rotinas do planejamento). Assim, Mintzberg e Waters (1985) definem as estratgias emergentes, em contraposio s estratgias deliberadas, como sendo aquelas estratgias formadas (que emergem) na organizao, na ausncia de uma inteno prvia. Mintzberg e Waters (1985) concluem que possvel que um processo de formulao de estratgia altamente deliberado, ou seja, planejado em detalhes, v desviar a organizao de atividades prospectivas, enquanto que as estratgias emergentes no. Na direo das estratgias emergentes de Mintzberg e Waters (1985), pode ser identificada uma abordagem na literatura produzida sobre estratgia: a que trata de estratgias processuais, em que a estratgia processo de aprendizagem, ou padro de evoluo, ao invs de plano formal, ligado a um ambiente de mudanas incrementais. Nessa abordagem, estratgia um caminho que envolve modificaes, sincronicidade, e flexibilidade, incorporando temas como o aprendizado organizacional e o desenvolvimento de competncias essenciais (Lauriol, 1996). Esse enfoque, menos prescritivo e essencialmente descritivo, entende a estratgia como caminho em construo, calcado no aprendizado e que contempla diversos atores estratgicos. A estratgia tateante, descrita nos trabalhos de Avenier (1996, 1997), guarda pontos de semelhana com as estratgias emergentes de Mintzberg e Waters (1985), uma vez que se baseia num padro evolutivo de aes, flexvel e sujeito a alteraes ao longo do tempo. Para Avenier (1997) a estratgia tateante caracterizada pela possibilidade de mltiplas idas e vindas entre a viso estratgica (viso de futuro que se deseja construir em algum nvel) e as aes estratgicas (aes de mudana concebidas em relao a uma determinada viso estratgica). Percebe-se que, segundo a prtica da estratgia tateante, uma ao estratgica no deixa de apresentar carter intencional; entretanto h flexibilidade para que novos elementos sejam considerados ao longo do percurso, o que demostra a incluso da noo de aprendizado (Fischer e Guanais, 1998). Na abordagem da estratgia tateante existe a possibilidade do dilogo entre as aes locais e as vises globais. Ou seja, numa estratgia tateante h espao para que iniciativas de sucesso localizadas possam ser objeto de reflexo, a fim de que se tornem base para as futuras intenes de sucesso de toda a organizao. A
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estratgia tateante leva em considerao o aprendizado ao longo do percurso, o que caracteriza uma viso de mundo construtivista. Enquanto a estrutura rgida do planejamento estratgico parte de objetivos estabelecidos inicialmente a fim de conciliar o ambiente interno e externo da organizao, as estruturas flexveis de uma estratgia tateante permitem que iniciativas de sucesso locais possam vir a ser difundidas de tal modo que se tornem o padro de ao de toda a organizao. Alguns exemplos de disposies organizacionais favorecem a aplicao de uma estratgia tateante, com nfase na criao de espaos de debate intra-unidades, interunidades e internveis, a fim de que aes estratgicas locais possam tornar-se mais facilmente vises estratgicas globais. A atividade de planejamento estratgico, por exemplo, pode ser um grande espao de debate, desde que na sua elaborao haja envolvimento maior dos membros da organizao. A implantao de um sistema de informao organizacional tambm pode favorecer o processo de formao de estratgias, permitindo a difuso das iniciativas por toda a organizao, possibilitando a comunicao dos sucessos de uma unidade para outra, ou de uma unidade para a alta gerncia (Avenier, 1997). Cabral (1998) ressalva que a maioria dos enfoques do pensamento administrativo ainda tende a privilegiar os processos analticos, racionais e estruturados; no entanto vrios autores tm destacado a necessidade de dar importncia a insights, criatividade, aprendizagem, inovao, e de habilidades relacionadas s pessoas (Peters e Waterman, 1982). Assim, percebe-se que as idias apresentadas nos trabalhos de Avenier (1996, 1997) esto em sintonia com os estudos sobre organizaes aprendizes. Para Senge (1990) organizaes de aprendizagem so aquelas nas quais as pessoas expandem continuamente sua capacidade de criar os resultados que realmente desejam, onde surgem novos e elevados padres de raciocnio, cuja aspirao coletiva libertada e cujas pessoas aprendem continuamente a aprender em grupo. Argyris e Schon (1993) argumentam que toda a ao deliberada tem base cognitiva, que ela reflete normas, estratgias e consideraes ou modelos do mundo que reclamam por uma validao geral. Como conseqncia, o aprendizado humano precisa ser entendido como a construo, teste e reestruturao de certo tipo de conhecimento. A ao e o aprendizado humano podem ser colocados no contexto maior do conhecimento. Muitos dos termos aplicados para indivduos so usados por Argyris e Schon (1993) em metforas da organizao. Fala-se sobre ao e comportamento organizacional, inteligncia e memria organizacional, que as organizaes aprendem ou falham no aprendizado etc. A habilidade da organizao em permanecer estvel em um contexto de mudanas denota um tipo de aprendizado, chamado por Argyris e Schon (1993) de aprendizado de circuito simples. Existe um malha de realimentao que conecta os resultados detectados pela ao da estratgia organizacional e pelas modifi-

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caes de suposies, com o intuito de manter o desempenho organizacional dentro dos limites da faixa definida pelas normas organizacionais. Chama-se aprendizagem por circuito duplo aquelas espcies de indagaes organizacionais que resolvem as incompatibilidades das normas da organizao, estabelecendo novas prioridades e pesos, ou reestruturando as normas juntamente com as hipteses e estratgias associadas. Mas importante no se perder de vista o ciclo do aprendizado organizacional como um processo dialtico, pois novas condies propcias a erros podem emergir como resultado do aprendizado. O objetivo da organizao manter a estabilidade para alcanar a sobrevivncia. Nas organizaes, o requisito do aprendizado e das mudanas em circuito duplo de especial importncia, pois o ambiente externo tende a ser dinmico e o ambiente interno basicamente instvel; no entanto o aprendizado em circuito duplo provoca indagaes sobre as normas institudas, o que pode resultar em alguns riscos. O caminho do aprendizado pode ser facilitado pelo desenvolvimento de estruturas apropriadas para a aprendizagem e de modos para o conhecimento organizacional. Existem importantes interaes do sistema de aprendizado com a estrutura organizacional. Entenda-se por estrutura no apenas os padres de regras implcitas em um sistema organizacional de tarefas, mas tambm os padres e o fluxo da informao que o sistema de tarefas envolve e alimentado. A interveno estrutural no suficiente para permitir o aprendizado organizacional, mas a estrutura pode impedir ou facilitar esse processo. Em organizaes de grande escala, cujas tarefas envolvem um alto grau de variedades, incertezas e complexidades, existem inevitveis requisitos para o gerenciamento descentralizado; no entanto, alguns cuidados devem ser tomados pela administrao central, para evitar que sejam criadas incongruncias, como, por exemplo, o estabelecimento de padres de desempenho e de reconhecimento que gerem conflitos de interesse, impedindo o trabalho em conjunto e as contribuies entre as unidades de uma mesma organizao. Assim, um campo de pesquisa apropriado o desenvolvimento de sistemas de informaes que permitam compatibilizar o processo de aprendizado organizacional e a definio da estrutura da memria da organizao (Argyris e Schon, 1993). Morgan (1995) identifica algumas dificuldades para as organizaes aprendizes. Existe um perigo de no se levar em conta conflitos entre os requisitos da aprendizagem e construo da organizao aprendiz, por um lado, e das realidades de poder, por outro. Qualquer movimento para fora da burocracia tem maiores implicaes para a distribuio de poder, uma vez que a autonomia devotada organizao aprendiz mina essa estrutura. Alm disso, o processo de aprendizagem requer um grau de abertura que estranho s maneiras tradicionais de
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administrao. Outra limitao que qualquer movimento no sentido da organizao aprendiz acompanhado por mudanas de atitudes e valores, sendo que as realidades do poder podem ser reforadas pela inrcia que vem das suposies e crenas existentes. Acrescenta-se aqui o fato de que no existe uma forma de se indicar o tempo necessrio para que uma organizao se transforme em organizao aprendiz; as ferramentas para a transformao no so pragmticas. Existem apenas recomendaes, como encorajar abertura e flexibilidade, aceitar incertezas e erros, incentivar discusso dos problemas sob diferentes pontos de vista, dirigir esforos para a investigao, criar estruturas e processos organizacionais favorveis aprendizagem como descentralizao, criao de estruturas matriciais etc. No referencial sobre estratgia, destaca-se tambm as abordagens de Prahalad e Hamel (1990). Os autores afirmam que muitas companhias esto despendendo grande quantidade de energia simplesmente para reproduzir as vantagens de qualidade e custo apresentadas por seus concorrentes globais. A partir de conceitos como segmentao, cadeia de valores, comparao com o concorrente, grupos estratgicos, barreiras mobilidade, muitos empresrios tornaram-se cada vez melhores em elaborar mapas da indstria, enquanto seus concorrentes tm reorganizado continentes inteiros. Hamel (1996) afirma que em sua vasta maioria as companhias vem o planejamento estratgico como um ritual tendendo a ser reducionista, baseado em regras e heursticas simples, assumindo o futuro como uma projeo do presente. A meta estratgica no achar um nicho de mercado, mas sim criar um novo espao, que no se encontra no mapa, adequado s foras da companhia. Prahalad e Hamel (1990) afirmam que as estratgias devem ser focalizadas nas competncias essenciais da organizao (core competences), procurando aprimorar o que a organizao efetivamente sabe fazer. Uma competncia essencial deve ser de difcil imitao e formar uma complexa harmonizao das tecnologias e habilidades de produo, fazendo uso at mesmo de alianas. Na sua noo de estratgia como um intento, Hamel e Prahalad (1989) defendem o estabelecimento de um objetivo estratgico, afirmando que as companhias que chegaram liderana global comearam com ambies desproporcionais aos seus recursos e capacidades, criando uma obsesso de vencer em todos os nveis da organizao. Os autores afirmam ainda que a estratgia precisa ser vista de forma revolucionria, argumentando que no existe forma padronizada de se fazer isso, embora alguns princpios possam ser aplicados, como a democratizao do processo de formao da estratgia, bem como a ampliao e aprofundamento desse processo, para garantir diversidade de perspectiva e ao mesmo tempo unidade de proposta, entre outros.

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METODOLOGIA ADOTADA
Moraes (1995) realizou pesquisa em que busca descrever os processos de elaborao estratgica do BACEN e da Unidade Regional do Banco Central em Belo Horizonte, MG (DEBHO). Entre as caractersticas estudadas pelo autor, destaca-se aqui a questo da proatividade. Em seu trabalho exploratrio Moraes (1995) investigou a seguinte hiptese: Os processos de elaborao estratgica do BACEN [e da DEBHO] tm sido suficientemente efetivos para permitir que a organizao responda ao ritmo das mudanas ambientais, conforme percepo do corpo funcional da Unidade Regional em Belo Horizonte. A hiptese acima foi rejeitada na pesquisa de Moraes (1995), que utilizou formulrio com as afirmativas abaixo (Q1_1 a Q1_4), apresentadas aos funcionrios da DEBHO, utilizando a seguinte referncia: CT= Concordo totalmente; C= Concordo; N= No concordo nem discordo; D= Discordo; DT= Discordo totalmente. As avaliaes de cada afirmativa foram convertidas em pontos (em uma escala de 1 a 5(1)), com dados obtidos entre funcionrios que ocupavam ou no cargo gerencial, e foi computado um score, calculado da seguinte forma: Score = (Q1_1+Q1_2+Q1_3+Q1_4)/4 Q1_1. O planejamento estratgico realizado pelo BACEN tem sido suficiente para a organizao se preparar para as mudanas no ambiente e no correr riscos de ser atropelada por elas. Q1_2. O planejamento realizado pela DEBHO tem sido suficiente para a unidade se preparar para as mudanas no ambiente e no correr riscos de ser atropelada por elas. Q1_3. Na rea especfica em que atuo, o BACEN est preparado para mudanas futuras na realidade brasileira e mundial. Q1_4. As decises centrais so tomadas em funo das demandas imediatistas do Governo e da sociedade e, com isso, estamos sempre apagando incndio. Como os resultados da pesquisa de Moraes (1995) tiveram de se restringir a um nico processo de planejamento estratgico, no foi possvel analisar se a experincia, ao longo do tempo, de outros processos de planejamento estratgico, levaria a uma mudana de avaliao dos funcionrios da DEBHO quanto proatividade e ao processo de elaborao estratgica do banco. Assim, com este
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trabalho, procurou-se investigar essa possvel mudana de avaliao; as afirmativas acima foram reapresentadas, em dezembro de 1998, ao corpo gerencial da Unidade Regional do BACEN em Belo Horizonte. Com isso, espera-se responder seguinte pergunta: O exerccio, ao longo do tempo, do processo de planejamento estratgico no Banco Central do Brasil tem sido suficiente para tornar a organizao mais proativa? Dessa forma, pretende-se comparar os resultados dos dois formulrios aplicados em diferentes instantes de tempo, sendo que o primeiro aps o Planejamento Estratgico I(2) (1991), na pesquisa de Moraes (1995); o segundo, em dezembro de 1998 (aplicado para realizao deste trabalho), aps o Encontro Estratgico de abril de 1998, que foi desdobrado no Planejamento Estratgico II. As aes do planejamento estratgico no obedeceram a uma rotina de continuidade. Aps o Encontro de Administrao Estratgica de novembro de 1991, as vrias aes se desdobraram at 1995 com o acompanhamento dos planos operacionais das diversas unidades do banco. Os anos de 1996 e 1997 experimentaram uma paralisao das atividades de planejamento estratgico (o que no significou que as unidades fossem impedidas de realizar atividades de planejamento), tendo em vista que a organizao desenvolveu projeto conhecido internamente como modernizao organizacional, contando com consultoria externa e envolvimento de todas as unidades da instituio, tendo como um dos objetivos uma nova estrutura para o banco. O fato de haver um intervalo de tempo relativamente longo entre os planejamentos estratgicos do BACEN um fator que pode influenciar a avaliao dos entrevistados. Como se afirmou anteriormente, em abril de 1998 a organizao realizou encontro estratgico, que resultou no desdobramento do Planejamento Estratgico II. Como os desdobramentos do processo ainda no haviam chegado ao nvel operacional, na realizao deste trabalho, a grande parte dos servidores envolvidos, at ento, eram aqueles com funes gerenciais. Dessa forma, os questionrios foram entregues apenas a esses funcionrios. Uma vez que os dados apresentados por Moraes (1995) foram produzidos por gerentes e no gerentes, a anlise comparativa pde ser realizada. Dessa forma, os dados comparativos de ambos os formulrios foram utilizados para investigar a seguinte hiptese: Houve uma mudana positiva de avaliao do score proatividade, relacionado ao Planejamento Estratgico I, por parte dos servidores que ocupam funes gerenciais na DEBHO, aps a realizao do Planejamento Estratgico II.

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O formulrio foi aplicado tambm Unidade Regional do Banco Central em Salvador, BA (DESAL), permitindo, alm de uma anlise de corte vertical no tempo (comparao das respostas da DEBHO em momentos distintos), uma anlise de corte horizontal na organizao (comparao das respostas de duas unidades descentralizadas distintas, DEBHO e DESAL), para verificar a existncia de possvel vis de anlise que poderia vir a ser atribudo DEBHO. Uma vez que as respostas aos quesitos relativos proatividade guardam relao com a importncia que cada entrevistado atribui ao planejamento estratgico, procurou-se investigar tambm essa questo, apenas com o objetivo de complementar a anlise, sem discuti-la profundamente, tendo em vista que o escopo desta pesquisa foi avaliar a proatividade e no a importncia do planejamento. Assim, foi usado o formulrio abaixo, utilizado por Moraes (1995) e reaplicado nesta pesquisa com pequenas adaptaes, preservando a escala de avaliao apresentada pelo autor, para evitar problemas de comparao dos resultados passados e atuais: Favor avaliar a importncia de cada item abaixo, em termos de referncia/ impacto no trabalho propriamente dito e na gesto da instituio, em uma escala de 1 (menor importncia) a 6 (maior importncia): Q2_1. Misso do BACEN. Q2_2. Objetivos estratgicos do BACEN. Q2_3. Planejamento Estratgico do BACEN, realizado pela reunio da Diretoria em 3/4/98. Q2_4. Planejamento Ttico realizado pelos Departamentos Centrais e pelas Unidades Regionais em 1998. Q2_5. Atividades de planejamento desenvolvidas pela unidade regional em geral. Para realizar esta pesquisa foram distribudos por meio de correio eletrnico, em dezembro de 1998, 34 questionrios para os funcionrios que ocupam funes gerenciais na DEBHO, e foram recebidas 16 respostas, o que representa cerca de 47% da populao gerencial da DEBHO. Para a DESAL foram distribudos 25 questionrios, sendo obtidas 18 respostas, ou 72% do universo gerencial da DESAL. As amostras foram consideradas representativas, uma vez que Moraes (1995) obteve um ndice de resposta de 52,1% do total de servidores da unidade regional.

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ANLISE

DOS

RESULTADOS

No Quadro 2 encontram-se os resultados das avaliaes relativas proatividade. Na primeira linha (DEBHO_1) esto os resultados encontrados por Moraes (1995) nas suas entrevistas do Planejamento Estratgico I, na Unidade Regional do Banco Central em Belo Horizonte. Na segunda linha (DEBHO_2) esto os resultados relativos ao Planejamento Estratgico II da DEBHO, e na ltima linha (DESAL) esto os resultados encontrados para o Planejamento Estratgico II da Unidade Regional do Banco Central em Salvador. Quadro 2: Avaliaes s Afirmativas sobre Proatividade
P.E ./A firm ativa D EB H O _1 (ano de 19 95) D EB H O _2 (em dez/19 98) D ES A L (em dez/19 98) 2 ,4 4 (1,03) 3 ,1 7 (1,15) 3 ,0 0 (1,15) 3 ,1 7 (1,25) 2 ,3 8 (0,89) 3 ,11 (1,32) 1 ,8 1 (0,66) 1 ,6 1 (0,78) Q 1_ 1 2 ,3 2 Q 1_ 2 2 ,9 6 Q 1_ 3 2 ,4 6 Q 1_ 4 2 ,2 4 Score 2 ,5 0 (0,49) 2 ,4 1 (0,58) 2 ,7 7 (0,85)

Obs: Os nmeros entre parntesis so os erros padres amostrais.

Relativamente s afirmativas sobre proatividade Q1_1 e Q1_3, percebe-se que as mdias associadas aos desvios padres revelam que praticamente no houve mudana significativa de avaliao dos funcionrios da DEBHO ao longo do tempo, sendo que h uma tendncia discordncia quanto s afirmativas, por parte dos gerentes da DEBHO. Vale destacar que no perodo entre os dois processos de planejamento estratgico o BACEN passou por uma srie de mudanas, inclusive no seu quadro de pessoal; mas mesmo com uma alterao de parte do quadro gerencial e com as turbulncias e ocorrncias no perodo, no houve modificao significativa da avaliao dos gerentes quanto s duas afirmativas. A DESAL avaliou os dois itens de forma neutra, no se distanciando muito da avaliao da DEBHO, num nvel de confiana de 95%, bicaudal, para testes de hiptese de comparao das mdias dos valores atribudos s questes pelas duas unidades regionais com estatstica t=1,89 para Q1_1 e estatstica t=1,85 para Q1_3. Com relao afirmativa sobre proatividade Q1_2, percebe-se uma neutralidade das respostas (mdia prxima a 3), confirmando a prpria avaliao da

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DEBHO ao longo do tempo (DEBHO_1 e DEBHO_2), e a ratificao dessa avaliao pelos funcionrios da DESAL. A anlise das respostas afirmativa Q1_4 constata que ambas as unidades possuem a avaliao de que o Banco Central do Brasil age em resposta s demandas imediatistas do Governo e da sociedade. Vale lembrar que as notas foram atribudas a esse item de forma inversa daquela dos demais. Assim, quanto menor o valor observado, maior a concordncia com o item. A coluna score do Quadro 2 consolida as avaliaes relativas questo da proatividade. Dessa forma, rejeita-se a hiptese anteriormente levantada, pois se observa que no houve mudana significativa da avaliao dos funcionrios da DEBHO, relativamente ao item, mantendo-se uma posio entre discordncia e neutralidade. Isso permite concluir que em resposta pergunta levantada neste trabalho, apresentada anteriormente, pode-se afirmar que, conforme a avaliao dos funcionrios que ocupam funes gerenciais na DEBHO, no existe concordncia de que o exerccio, ao longo do tempo, do planejamento estratgico suficiente para tornar a organizao mais proativa. A avaliao ficou entre uma posio de neutralidade e uma posio de discordncia. Alm disso, os resultados do corte horizontal na organizao (avaliao da DESAL) ratificam os valores absolutos da avaliao da DEBHO. Isso indica que, aparentemente, no existe um vis de anlise da Unidade Regional em Belo Horizonte, em relao ao valor absoluto desses scores. Finalmente, o Quadro 3 apresenta a consolidao das respostas s questes relativas importncia atribuda ao planejamento estratgico. Embora os resultados anteriores indiquem uma posio entre neutralidade e discordncia de que o planejamento estratgico seja visto como suficiente para que a organizao seja mais proativa, o Quadro 3 revela que ele visto pelo corpo gerencial das duas unidades regionais do BACEN como ferramenta importante para a instituio (um score mdio em torno de 4,5, em uma escala de 1 a 6). Quadro 3: Importncia do Planejamento Estratgico
P. . uesto E /Q D EB H O _1 D EB H O _2 Q 2_ 1 4 ,6 3 4 ,6 9 (1,58) D ES A L 5, 11 (1,18) Q 2_ 2 4 ,8 5 4, 1 8 (1,22) 4 ,5 6 (1,20) Q 2_ 3 3, 8 6 4, 6 5 (1,26) 4 ,0 6 (1,21) Q 2_ 4 3 ,6 2 4 ,8 8 (1,20) 4 ,0 0 (1,28) Q 2_ 5 4, 6 9 4 ,4 4 (1,55) 3, 4 9 (1,80) Score 4 ,3 5 4 ,6 8 (1,16) 4, 3 3 (1,12)

Obs: Os nmeros entre parntesis so os erros padres amostrais.

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Na resposta aberta de um dos entrevistados, que encaminhou comentrios adicionais aos formulrios, por iniciativa prpria, pode-se observar como os resultados encontrados por esta pesquisa esto de acordo com sua avaliao quanto proatividade e importncia. O planejamento estratgico tem ajudado muito ao banco como instituio, apesar de entender que no tem sido suficiente ou talvez no esteja acontecendo como deveria ser, num nvel de profundidade e abrangncia maiores. Penso que a parte de prospeco (pensar o futuro) deveria ser mais explorada, ou seja, como deve ser o Banco Central do Brasil amanh, daqui a um ano, dois anos, dez anos. Como a sociedade brasileira quer o nosso Banco Central (a entendida a sociedade como os vrios segmentos que tm representao, alm dos poderes da Repblica). Principalmente, como o BACEN vai ter sua presena nas reas geogrficas do pas, como ser a atuao dessa representao etc. importante que se faam algumas consideraes antes de iniciar uma anlise mais detalhada dos resultados. O BACEN passou por algumas modificaes internas ao longo dos ltimos anos, dentre elas a mudana do regime jurdico dos servidores, grande nmero de aposentadorias, alteraes de estrutura organizacional etc. Aliado a isso, o ambiente externo muito turbulento, sendo que a instituio demandada constantemente a se envolver em aes governamentais ligadas poltica monetria e cambial, alm de outras demandas como o PROER, reestruturao da dvida externa etc. Como se afirma na introduo, as unidades do banco so divididas em departamentos centrais e unidades regionais. As primeiras so responsveis pela formulao de normas, elaborao de diretrizes e acompanhamento das atividades de execuo que so realizadas nas unidades regionais. Sem dvida, a turbulncia do ambiente externo exerce efeitos mais intensos nos departamentos centrais do que nas unidades regionais; mesmo assim, essa turbulncia permeia toda a organizao. O processo de planejamento estratgico envolve tanto os departamentos como as unidades regionais, sendo que essas ltimas atuam diretamente no sistema financeiro, tendo em vista suas atribuies de execuo das tarefas descentralizadas, agindo como um elemento de percepo do funcionamento desse sistema. Vale destacar tambm que o BACEN uma autarquia vinculada ao Ministrio da Fazenda, sendo que sua atuao no autnoma. Essa falta de autonomia deve ser levada em considerao, quando se analisa a resposta questo Q1_4. O Planejamento Estratgico II do Banco Central do Brasil foi realizado a partir da definio, pela diretoria da instituio, da sua misso, dos seus macroprocessos, vistos como grandes atividades fins do banco, dos seus objetivos estratgicos e de suas diretrizes. Alm disso, foram levantados itens a serem contem-

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plados na definio das metas e dos projetos das unidades. A partir dos resultados do encontro estratgico, tiveram incio os chamados encontros tticos, contemplando as unidades do banco (centrais e regionais), contando com a participao do corpo gerencial. Os encontros estratgico e tticos foram feitos levando em considerao o modelo SWOT, onde foram levantadas as foras e fraquezas da organizao, bem como as oportunidades e ameaas. Percebe-se que o enfoque do Banco Central do Brasil privilegiou um processo analtico, racional e estruturado, o que, alis, conforme observou Cabral (1998), ainda o enfoque mais utilizado pelas organizaes; no entanto, retornando anlise ao Quadro 1, poder-se-ia indagar qual o nvel de turbulncia ambiental avaliado para o BACEN. Levando em considerao a dinmica do setor financeiro, a internacionalizao da economia, a entrada de bancos estrangeiros no pas, riscos de crises financeiras sistmicas, percalos na poltica monetria e cambial, perspectiva de reforma administrativa do Estado com a possvel transformao do Banco Central do Brasil em Agncia Executiva, lanamento de novos produtos como os derivativos, a utilizao da moeda virtual, a formao de blocos econmicos etc., difcil imaginar uma classificao de turbulncia ambiental para o BACEN que no seja no mnimo 4 (turbulncia descontnua), o que exigiria por parte da organizao um comportamento empreendedor e at mesmo criativo. A palavra empreender (nvel de turbulncia 4, do Quadro 1) est associada a ser ativo, arrojado, que se aventura realizao de coisas difceis, enquanto a palavra antecipar (nvel de turbulncia 3) est associada a fazer alguma coisa antes do momento prprio. No nvel de turbulncia 3, a expectativa de que as mudanas ocorram de forma gradativa e que, assim, haja certo grau de previsibilidade. O prefixo pro tem origem grega e entra na composio dos vocbulos com o sentido de diante, para diante, anteriormente etc. Dessa forma, ser proativo estar na frente dos acontecimentos, o que postura importante em ambiente turbulento. Como se viu nos resultados da pesquisa, o planejamento estratgico do Banco Central do Brasil, por si s, no percebido por seus funcionrios como efetivo na construo de uma organizao proativa, no obstante se reconhea a sua importncia para a organizao. O reconhecimento dessa importncia era esperado, uma vez que o planejamento estratgico relacionado com a palavra estratgia, e essa, por sua vez, conforme observa Quintella (1993), foi interpretada por Ansoff (1965) como algo pertencente relao entre a empresa e seu meio, sugerindo que esta definio diferente daquela de uso corrente em que estratgico usualmente empregado como sinnimo de importante. Acredita-se aqui, que justamente essa idia de uso corrente um dos fatores, porm no o nico, que faz com que o planejamento estratgico seja visto como algo importante pela organizao.
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Alm disso, o planejamento estratgico uma forma de a organizao estabelecer uma misso, viso, objetivos e metas e desenvolver planos para alcanlos. Esse processo apresenta como ponto positivo o fato de se tornar um instrumento de visibilidade e comprometimento dentro da organizao, podendo ser um grande espao de debate, desde que na sua elaborao haja envolvimento dos membros da instituio, para evitar a idia de separao (falcia do destacamento de Mintzberg) entre a formulao e a implementao; mas o seu carter estritamente racional, formal e analtico, conforme criticam alguns autores, como Mintzberg (1990), pode redundar em perda na capacidade de prospeco. Os resultados desta pesquisa apontam na direo da crtica apresentada por Mintzberg (1990), uma vez que o planejamento estratgico parece no estar contribuindo muito para que a organizao seja mais proativa. A interpretao entre neutralidade e discordncia, quanto suficincia do planejamento estratgico no BACEN para tornar a organizao mais proativa, pode estar vinculada, entre outros fatores, a um descontentamento por parte da gerncia no atinente aos aspetos formais do processo de planejamento estratgico: ela acredita que esse deveria privilegiar mais a prospeco, fomentando a discusso de como deve ser o BACEN do futuro, o que a sociedade espera de sua atuao etc. Ainda assim, a evoluo do pensamento sobre estratgia, apresentada no item 2 deste trabalho, indica que o processo de planejamento estratgico no pode ser visto como a nica ferramenta, ou o instrumento mais adequado para o desenvolvimento da estratgia da organizao. Como se viu anteriormente, os autores que percebem que a estratgia um processo de aprendizagem ao longo do percurso, como Avenier (1997), defendem que a organizao precisa criar espaos de debate intraunidades, interunidades e internveis, a fim de que aes estratgicas locais possam tornar-se mais facilmente vises estratgicas globais. Na verdade, a aprendizagem necessita de um modelo de gesto organizacional que viabilize tal processo. Nesse modelo de gesto, a estabilidade organizacional alcanada pelo aprendizado em circuito simples, de Argyris e Schon (1993), por uma comparao dos resultados alcanados com aqueles esperados, estabelecidos pelas normas e processos de planejamento, enquanto o aprendizado em circuito duplo resolve as incompatibilidades das normas da organizao, instituindo novas prioridades, ou reestruturando as normas juntamente com as hipteses e estratgias associadas. Um modelo de gesto voltado para a aprendizagem organizacional necessita de estruturas organizacionais mais flexveis, descentralizadas, com atividades desenvolvidas em matrizes que envolvam vrias unidades. Motta (1997) argumenta que entre as estruturas imaginadas e criadas para satisfazer s necessidades de tecnologia muito complexa, especializao crescente, criatividade e in-

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terdependncia, a que est difundindo-se rapidamente a estrutura matricial, isto , estrutura por projetos sobreposta estrutura funcional. Uma ferramenta importante da organizao aprendiz a implantao de um sistema de informao que permita a difuso das iniciativas por toda a organizao, possibilitando a comunicao dos sucessos de uma unidade para outra ou de uma unidade para a alta gerncia. O objetivo do sistema fazer com que as iniciativas sejam debatidas, e aquelas consideradas estratgicas venham a emergir da organizao. Charan (1991) discorre sobre as networks, sendo que ainda existe confuso sobre o que elas so e como operam. Em algumas empresas, elas representam uma srie de relaes externas, uma rede global de alianas e joint ventures. Em outras, as networks significam redes informais entre gerentes ou times variveis, que trabalham independentemente da hierarquia e burocracia. Outras empresas, ainda, definem networks como novas formas de os executivos dividirem informaes, usando sistemas de dados gerenciais, videoconferncias e outras ferramentas do tipo. Dessa forma, um modelo de gesto organizacional deve estar fundamentado em algumas diretrizes, como estas: busca da gesto compartilhada para resoluo de problemas comuns; transparncia para que todos tomem conhecimento do fluxo de informaes da organizao e possam participar do processo de aquisio do conhecimento; planejamento como instrumento de viabilizao de projetos; atribuio de responsabilidades que no provoque incongruncias no processo de aprendizagem, mas sirva como motivador para a consecuo dos objetivos; e, finalmente, capacitao contnua do corpo funcional da organizao.

CONCLUSES

RECOMENDAES

O estudo de caso fornece elementos importantes para a discusso de abordagens tericas no campo da administrao, embora essa frase tambm possa ser construda de forma inversa, ou seja, as abordagens tericas contribuem na compreenso e anlise de casos. Essa dialtica fundamenta a evoluo do pensamento em administrao. Os estudos sobre estratgia apresentam muitas abordagens, e a construo de estratgias empresariais sofre a influncia desses trabalhos. O caso do BACEN um exemplo de aplicao das ferramentas da escola da gesto estratgica.

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A investigao de corte temporal (a mesma unidade analisada em dois momentos distintos) e de corte organizacional (duas unidades distintas investigadas no mesmo momento) levou concluso de que existe uma posio de neutralidade ou mesmo discordncia por parte dos gerentes de duas unidades regionais do BACEN, no sentido de que o planejamento estratgico seja suficiente para tornar a organizao mais proativa. O planejamento estratgico no pode ser visto como elemento nico, ou at mesmo como principal elemento, do processo de formulao estratgica. Alm disso, criar um planejamento muito complicado, cheio de detalhes, extremamente racional, rgido e estruturado, com separao entre pensamento e ao, pode, na verdade, inibir a atividade de prospeco organizacional e conduzir a perdas de oportunidades. Um modelo de gesto apropriado pode permitir que as estratgias venham a emergir da organizao, possibilitando a transformao de aes estratgicas em vises estratgicas. A construo de um modelo de gesto depende da estrutura organizacional, da cultura e dos jogos de poder na organizao. No se pode vislumbrar a implantao de um modelo organizacional, cujas bases estejam vinculadas s escolas de aprendizagem e formulao estratgica ao longo de um caminho, sem imaginar os conflitos de interesse que podero surgir na organizao (a distribuio do poder) e seus impactos na cultura e na estrutura organizacional. Um modelo de gesto que propicie a emergncia da estratgia organizacional precisa estar ancorado, como se disse acima, em diretrizes bsicas como o gerenciamento compartilhado, a transparncia da informao, o planejamento para viabilizao de projetos, a atribuio de responsabilidades, sem criar barreiras aprendizagem e capacitao do corpo funcional.

NOTAS

Os conceitos foram convertidos em notas, usando o seguinte critrio: DT=1 (Discordo Totalmente); D=2 (Discordo); N=3 (No concordo nem discordo); C=4 (Concordo); CT=5 (Concordo Totalmente), sendo que a questo Q1_4 foi tomada de forma inversa, em funo da natureza da pergunta.

Os rtulos Planejamento Estratgico I e II foram definidos nesta pesquisa, e no esto vinculados a nenhum ttulo especfico atribudo pela organizao.

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