Maria Letcia Corra*

presente trabalho pretende propor uma contribuio para o conhecimento do processo de formulao das polticas pblicas no Brasil na chamada Era Vargas, a partir da regulamentao do setor de energia eltrica brasileiro e da considerao de alguns aspectos de sua evoluo institucional. Para tanto, toma como ponto de partida o estudo da atuao do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE), rgo da Presidncia da Repblica, no perodo compreendido entre 1939, data de sua criao, e o final do segundo governo de Getlio Vargas, em 1954. O CNAEE foi o primeiro rgo do governo federal com funo reguladora e normatizadora do setor de energia eltrica brasileiro, tendo sido constitudo com o objetivo de cumprir o Cdigo de guas de 1934. O esforo de codificao (os Cdigos de guas e de Minas foram promulgados no mesmo ano), nos anos 1930, relacionou-se com a crescente centralizao de decises relativas aos recursos naturais passveis de explorao industrial e, portanto, diretamente vinculados ao desenvolvimento econmico e defesa nacional na rbita do governo federal, e por uma redefinio, nessa etapa, das competncias dos poderes pblico e privado na matria (Draibe, 1985, p. 94). Por conseqncia, o estabelecimento dessa periodizao corresponde, tambm,

Maria Letcia Corra doutora em Histria pela Universidade Federal Fluminense e bolsista de ps-doutorado do CNPq junto ao Programa de Ps-Graduao em Histria da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).

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Contribuio para uma histria da regulamentao do setor de energia eltrica no Brasil: o Cdigo de guas de 1934 e o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica

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demarcao da nova ordenao da articulao das empresas nacionais e estrangeiras atuantes no setor, determinada pelo incio da regulamentao federal. O ponto inovador da legislao em 1934 que incluiu, alm dos citados Cdigos de guas e de Minas, as disposies sobre a matria no texto constitucional foi a caracterizao jurdica dada propriedade das guas, que a partir de ento passou a ser distinta dos bens e terrenos circundantes. A regulamentao da indstria hidreltrica substituiu as disposies do regime contratual vigente no sculo XIX e na Repblica Velha, e definiu o regime de concesses para os aproveitamentos hidreltricos, atribuindo Unio a funo de poder concedente (lvarez, 1954, p. 235). Mais tarde, depois de 1945 e da criao da empresa estatal Companhia Hidro-Eltrica do So Francisco, com o incio da participao direta do governo federal na expanso do parque gerador, o instituto jurdico da concesso assumiria um sentido diverso, constituindose em instrumento de articulao dos conflitos setoriais e superando a delegao de funes (Lima, 1984, p. 24). Nesse quadro, em especial na vigncia do regime do Estado Novo, at 1945, no perodo de fechamento do Congresso Nacional, o CNAEE exerceu funes legislativas, em razo da atribuio de regulamentao do Cdigo de guas. Pode-se dizer que, por esse motivo, se concentraram nesse rgo as tarefas mais importantes relacionadas elaborao da poltica de energia eltrica do governo federal, mesmo se temos em conta a crescente complexidade do aparato administrativo-burocrtico de governo, e a diversidade de iniciativas e deliberaes que tiveram lugar nos conselhos e comisses tcnicas que trataram de questes relacionadas ao desenvolvimento econmico, como nos exemplos do Conselho Federal do Comrcio Exterior (CFCE), cujos tcnicos elaboraram entre 1943 e 1946 um primeiro Plano Nacional de Eletrificao, e do Conselho Tcnico de Economia e Finanas (CTEF), rgo que desenvolveu estudos para a implantao da Chesf, ou ainda das atividades de controle e fiscalizao executadas pela Diviso de guas do Ministrio da Agricultura. O CNAEE atuou ainda atravs de diversas aes relacionadas ao racionamento de energia eltrica, desde o final da dcada

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de 1930, no quadro de crises de suprimentos que se instaurava nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, e tambm exerceu a funo de tribunal administrativo, ao decidir, como plenrio, sobre recursos e aes em torno de questes como tarifas e incidncia de impostos, apresentados por empresas concessionrias, poderes pblicos municipais e estaduais e, em menor medida, consumidores. Pode-se afirmar que a ao do CNAEE se integrou no quadro de reforo da nacionalizao da poltica da Era Vargas, entendida por alguns autores tanto como a supresso e a substituio dos interesses e mecanismos locais de soluo dos conflitos os quais foram predominantes nas modalidades de interveno econmica realizadas ao longo da Repblica Velha quanto como correspondendo preparao de um projeto nacional de desenvolvimento econmico/industrializao, o que determinou, por sua vez, mecanismos novos de vinculao com o capitalismo internacional, nos quadros do imperialismo (Draibe, 1985, p. 8081). Este ltimo sentido se destaca, obviamente, no que diz respeito s iniciativas de regulamentao do setor eltrico no Brasil, dada a forte presena no setor de empresas estrangeiras no incio dos anos 1930. Obviamente, no caso do Conselho, tratavase de conciliar, a partir do governo federal, interesses locais e regionais e, ao mesmo tempo, coordenar as demandas das empresas privadas, nacionais e estrangeiras. Essa hiptese, presente em parte das anlises sobre o Estado brasileiro no ps-1930, deve ser qualificada, entretanto, no que diz respeito nfase que costuma ser apontada no perodo para a elaborao de um projeto nacional de industrializao, mesmo que focado na implantao da indstria de base (Wirth, 1973; Tronca, 1977; Draibe, 1985). Em outras palavras, no caso do CNAEE, poder-se-ia dizer que, se a tarefa da agncia equivalia, de fato, nacionalizao da poltica para o setor de energia eltrica brasileiro, entendida como afirmao do poder federal sobre poderes locais e regionais, o equacionamento das aes do governo federal para o setor eltrico correspondeu antes administrao do quadro de conflitos indicado acima do que proposio de iniciativas de planejamento, pelo menos no perodo at o final do Estado Novo.
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De outra parte, essa anlise das aes de poltica pblica para o setor de energia eltrica implementadas a partir do CNAEE pretende contribuir para a discusso de noes como a de autonomia do Estado, como proposta, por exemplo, na tese da modernizao autoritria (Martins, 1976), pelo questionamento do papel e da independncia dos quadros tcnicos e/ou burocrticos das diversas agncias. A formao de uma burocracia tcnica e especializada no Estado brasileiro a partir do primeiro governo de Vargas tem sido quase sempre relacionada, tambm, ao avano do projeto de industrializao. Foram tomados como indicativos dessa ruptura eventos como a organizao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938, ao que se teria seguido a fixao de critrios universalizados para o recrutamento do funcionalismo pblico e a instituio dos concursos, substituindo mecanismos predominantemente polticos e/ou clientelsticos na indicao dos quadros, entre outras mudanas importantes (Martins, 1976; Draibe, 1985; Kawamura, 1979; Dias, 1994). No caso do CNAEE, diferentemente dessa interpretao, os mecanismos de recrutamento do pessoal tcnico e administrativo, e a indicao de conselheiros consideravam antes o capital poltico destes, do que a qualificao tcnica. Ao contrrio do que se poderia supor para um rgo definido como integrante da burocracia tcnica ou moderna do Estado brasileiro no ps-1930, portanto, cabe ressaltar exatamente o carter essencialmente poltico da agncia. Por fim, a partir da anlise do momento de gnese da regulamentao, pelo governo federal, do setor de energia eltrica brasileiro, pelas consideraes que apresenta sobre os mecanismos de representao e coordenao de interesses vinculados ao capital privado e s empresas estrangeiras no rgo de governo que toma como objeto, a reflexo aqui desenvolvida se insere na tradio dos estudos sobre as relaes entre Estado e economia no Brasil e, no quadro mais amplo, sobre o papel dos Estados nacionais na promoo do desenvolvimento econmico e social o qual tem lugar, nos dias atuais, na proposio da reforma do Estado e na discusso de temas como os da privatizao e das agncias reguladoras dos servios pblicos.

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A indstria de energia eltrica no Brasil at 1940

Os primeiros usos de energia eltrica no Brasil ocorreram nas duas ltimas dcadas do sculo XIX e fundavam-se em instalaes geradoras aplicadas principalmente aos servios de iluminao pblica e particular. Os primeiros concessionrios dos servios de eletricidade no Pas eram pequenos produtores e distribuidores, organizados em empresas quase sempre de mbito municipal, por iniciativa de fazendeiros, empresrios e comerciantes ligados agricultura de exportao, aos servios urbanos de iluminao e transportes e a atividades como minerao, fbricas de tecidos e serrarias. Alm das empresas de servios pblicos, os servios de iluminao eltrica podiam ser realizados diretamente pelas Prefeituras. No mesmo perodo, surgiram ainda as primeiras instalaes autoprodutoras em indstrias e unidades de consumo domstico, e beneficiamento agrcola (Saes, 1986; Cabral et al., 1988; Lamaro, 1997). Predominava, ento, no conjunto de iniciativas, a gerao termeltrica condizente com o padro tecnolgico do perodo1, bem como com as necessidades especficas dessa etapa do processo de diversificao da economia brasileira , destacandose apenas uns poucos aproveitamentos hidreltricos, como a iniciativa pioneira da usina de Marmelos, da Companhia Sul Mineira de Eletricidade, em Juiz de Fora, Minas Gerais. Em 1900, a potncia instalada total do Pas era de 12,08 MW, produzida em sua maioria por unidades de porte reduzido quando comparadas a empreendimentos j em operao nos Estados Unidos, na mesma poca. Com a entrada em funcionamento das primeiras usinas do grupo Light Parnaba, em So Paulo, com 2 MW em 1901, e Fontes, no vale do Paraba fluminense, com 15 MW em
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A opo pela instalao de centrais trmicas ou hidreltricas ligava-se a diferentes condies da produo de energia com base em ambas as fontes de gerao. No incio do processo de eletrificao, em razo dos limites tcnicos transmisso em longas distncias, havia uma estreita dependncia da proximidade da existncia de quedas d gua para a gerao de energia hidreltrica, o que acabava impondo um padro descentralizado de gerao e consumo, justificando o predomnio da base trmica na gerao (Lorenzo, 1993, p. 49 e 61-62).
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1908 , o atendimento das cidades da Regio Sudeste passou a ser feito majoritariamente com gerao hidreltrica, tendo a base trmica continuado predominante nos Estados das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e tambm no Rio Grande do Sul e no Paran (Cabral et al., 1988, p.33). At a Primeira Guerra Mundial, no Brasil, como, em geral, nas cidades da Amrica Latina, a difuso do uso dos servios pblicos mais modernos foi impulsionada pelos investimentos estrangeiros, principalmente britnicos, os quais se dirigiram montagem da infra-estrutura de transportes para o comrcio exterior, destacando-se as ferrovias, os portos e a navegao martima, e aos servios de transportes urbanos de passageiros, iluminao pblica, guas e esgotos2. O avano da urbanizao no mesmo perodo, com o conseqente aumento da demanda por servios pblicos, e o incremento da indstria, observado principalmente no Sudeste, ofereceram novas perspectivas para os investimentos estrangeiros no campo da energia eltrica, e as novas companhias acabaram muitas vezes por substituir o antigo atendimento realizado pelos empresrios nacionais ou diretamente pelas Prefeituras. Desde o incio do sculo at 1914, parte importante dos capitais estrangeiros investidos em servios urbanos no Pas dirigiu-se ao ramo da gerao e distribuio de energia eltrica, a partir da expanso de algumas empresas de grande porte, controladas por grupos financeiros do Canad e dos Estados Unidos, as quais logo passaram a atrair e absorver grandes volumes de capitais dos mercados europeus em investimentos do tipo portflio (Szmrecsnyi, 1986, p. 19).

Os investimentos britnicos em servios pblicos urbanos evoluram de 800 mil libras em 1865 para 139 milhes de libras em 1913, e sua importncia relativa, no total at 1914, era superada somente pelos investimentos em ferrovias. Em 1880, havia cerca de duas dezenas de empresas de capitais majoritariamente britnicos na Amrica Latina, e em 1890, o dobro desse nmero. De 1900 a 1913, o nmero de empresas britnicas em servios pblicos passou de cerca de 50 para 112, enquanto o seu capital agregado passou de 41 milhes para 139 milhes de libras esterlinas. (Szmrecsnyi, 1986, p. 17-18).

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Em 1899, foi autorizada a funcionar no Pas a So Paulo Tramway, Light and Power Company Ltd., empresa que deu incio atuao do grupo Light no Brasil, com sede em Toronto. A segunda empresa organizada pelo grupo Light no Brasil foi a Rio de Janeiro Tramway, Light and Power Company Ltd., constituda em Toronto em junho de 1904, e o incio das operaes na capital da Repblica foi precedido por um complexo trabalho de captao de recursos no mercado financeiro internacional, com o apoio da National Trust, do Bank of Commerce do Canad, da Canadian Pacific Railway e da British Empire Trust Company, alm de outros grandes investidores. No Brasil, numa primeira etapa, tratava-se de implantar nessas grandes cidades os servios de bondes eltricos e substituir a iluminao pblica a gs por iluminao eltrica, atravs da operao de sistemas de gerao de eletricidade de maior porte do que os ento existentes no Pas. O grupo Light representava um padro caracterstico dessa poca de expanso do capitalismo financeiro, j que fazia parte de um conglomerado industrial e financeiro cujos interesses alcanavam o Canad, os Estados Unidos, a Inglaterra e demais mercados europeus. O mesmo grupo de investidores canadenses e estadunidenses responsveis pela criao da So Paulo Light e da Rio Light controlava empreendimentos bastante semelhantes no Canad, na Espanha, em Cuba e no Mxico, inclusive no ramo de ferrovias3. Em 1912, as empresas do grupo no Brasil passaram ao controle da holding Brazilian Traction, Light and Power Company Ltd., tambm sediada no Canad. O desenvolvimento das operaes do grupo Light correspondeu a uma mudana importante nos padres de investimentos estrangeiros no Pas e tambm na Amrica Latina. Assim, se

No Mxico, na presidncia de Porfirio Daz (1876-1911), o grupo de investidores da Light organizou empresas de eletricidade, bondes e trens que atendiam capital e ao norte do Pas. Em Cuba e na Espanha, possuam empresas de bondes e eletricidade. Contudo, em razo de episdios polticos variados e de mudanas no relacionamento com os governos (nacionalizaes depois da Revoluo Mexicana e interrupo do funcionamento durante a Guerra Civil Espanhola), ao final dos anos 1940 haviam restado, sob seu controle, nesses segmentos de atividades, somente as empresas funcionando no Brasil (McDowall, 1988, p. 341).
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entre meados do sculo XIX e o ano de 1914 a maioria dos capitais estrangeiros investidos na regio provinha da Gr-Bretanha, o gerenciamento das atividades do grupo Light, diferentemente, foi feito por capitalistas norte-americanos e administradores canadenses e estadunidenses, com capitais predominantemente de origem europia (Inglaterra, Blgica e Frana) , embora deva ser observado que, apesar dessa tendncia, a hegemonia dos capitais britnicos na Amrica Latina s foi contestada depois da Primeira Guerra Mundial (Mendes et al., 1997, p. 55-57). Desde o incio do sculo XX, o capital estrangeiro esteve presente nos servios pblicos em quase todos os Estados do Pas, com destaque para a Southern Brazil Electric Co., que atuava nas cidades de Piracicaba e Campinas, no interior de So Paulo, desde 1913, e que mais tarde passou ao controle da norteamericana American and Foreign Power Company (Amforp), a Bahia Tramways, Light and Power Co., de Salvador, fundada em 1905 com a participao de capitais norte-americanos, e a companhia inglesa Pernambuco Tramways and Power Company Ltd., que operava desde 1914 os servios de iluminao pblica e particular, fornecimento de gs, linhas telefnicas e transportes coletivos em Recife, e que mais tarde foi incorporada tambm pela Amforp. No Rio Grande do Sul, alm das instalaes geradoras da Prefeitura de Porto Alegre e do governo estadual, destacava-se a empresa inglesa Riograndense Light and Power Syndicate Limited, criada em 1912 para atuar em Pelotas. Em Curitiba, os servios eram controlados desde 1910 pela inglesa South Brazilian Railways Company Limited e, em Santa Catarina, a regio de Joinville era atendida pela Empresa Sul Brasileira de Eletricidade S.A., que pertencia alem Berliner Hondels Gesellschaft. Na regio amaznica, existiam duas empresas inglesas, a Par Electric Railway and Lighting Company Limited, operando em Belm desde 1905, e a Manaus Tramways and Light Company Limited, que instalou uma usina termeltrica nessa cidade em 1910. No Maranho, a Ulen Management Company, subsidiria da companhia norte-americana Ulen Company, era responsvel pelo atendimento dos servios de gua, luz, esgoto e bondes de So Luiz (Cabral et al., 1988, p. 51-52 e 64-65).

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A chegada das empresas estrangeiras ocorreu concomitantemente a um processo de concentrao dos pequenos produtores e distribuidores nacionais existentes, em especial em regies dinmicas como o interior de So Paulo, o que se expressou, dentro desse grupo, no aumento progressivo do nmero de usinas e unidades instaladas por empresa e da escala de atendimento por central eltrica, com a conseqente ampliao da extenso das reas servidas por cada empresa ou grupo de empresas (Saes, 1986). Esse foi o caso, em So Paulo, da Companhia Paulista de Fora e Luz e da Sociedade Annima Central Eltrica de Rio Claro, ambas organizadas em 1912, e, no Rio de Janeiro, da Companhia Brasileira de Energia Eltrica (CBEE), de 1909, criada pelos empresrios ligados ao comrcio exportador e proprietrios da Companhia Docas de Santos, Cndido Gaffre e Eduardo Guinle. Minas Gerais era o terceiro Estado brasileiro em potncia instalada na Repblica Velha, em seguida ao Rio de Janeiro e a So Paulo, contando com algumas empresas importantes como a citada Companhia Sul Mineira de Eletricidade, de Juiz de Fora, a Companhia Fora e Luz Cataguazes Leopoldina, atuante na Zona da Mata Mineira, e a Companhia de Eletricidade e Viao Urbana de Minas Gerais, operando em Belo Horizonte e Ouro Preto (Cabral et al., 1988, p. 48-49). Na dcada de 1920, tiveram incio no Pas as operaes da American and Foreign Power Company (Amforp), empresa do grupo norte-americano Electric Bond and Share Corporation (Ebasco), que havia sido criada nos Estados Unidos em 1923. A Amforp atuava em Cuba, na Guatemala e no Panam e, visando a constituir uma base legal para suas operaes no Brasil, organizou em julho de 1927 a Companhia Brasileira de Fora Eltrica, que atuava no interior de So Paulo, e, em setembro do mesmo ano, a Companhia Auxiliar de Empresas Eltricas Brasileiras (Caeeb). Entre 1927 e 1930, a Amforp incorporou diversas concessionrias de servios de bondes e eletricidade, incluindo a Companhia Paulista de Fora e Luz, a Pernambuco Tramways, a Companhia Linha Circular de Carris da Bahia e a Companhia de Energia Eltrica, de Salvador, a Companhia Brasileira de Energia Eltrica, a Companhia Fora e Luz de Minas Gerais, concessionria em Belo Horizonte, a Riograndense Light and Power Syndicate Limited e
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a Companhia de Energia Eltrica Rio-Grandense, de Porto Alegre. Alm das incorporaes que asseguravam o controle acionrio de um conjunto de 31 empresas, a Amforp organizou a Companhia Fora e Luz Nordeste do Brasil, que realizava o atendimento dos servios de eletricidade em Macei e Natal, a Companhia Central Brasileira de Fora Eltrica, no Esprito Santo, e a Companhia Fora e Luz do Paran (Cabral et al., 1988, p. 62-65). As perspectivas para a expanso das empresas de energia eltrica eram bastante promissoras em razo do crescimento constante do consumo e, no caso das estrangeiras e em especial da Light, a capacidade de construir rapidamente as usinas garantia o retorno do capital investido em prazos relativamente curtos. No caso da Rio Light, contribuiu tambm para o seu bom desempenho ao longo da Repblica Velha a adoo da chamada clusula-ouro para a fixao das tarifas, mecanismo segundo o qual os pagamentos eram feitos metade em papelmoeda e metade em ouro, ao cmbio mdio do ms de consumo, facilitando o pronto reajuste do preo dos servios segundo as variaes do cmbio, e que foi colocado em prtica pela empresa a partir de 1914 (Lamaro, 1997, p. 318). Com respeito estrutura da indstria de gerao de eletricidade, existiam no Brasil, no ano de 1920, 343 usinas, operadas por 306 empresas, e a potncia instalada somava 349,6 MW, incluindo esses totais os dados referentes ao grupo Light. Na dcada de 1920, a capacidade geradora passou a 429 MW, tendo-se destacado nesse perodo a construo da usina de Cubato que, em 19261928, acrescentou cerca de 70 % ao total instalado nas demais unidades geradoras da Light em So Paulo. No Estado do Rio de Janeiro, a Light construiu nos anos de 1920 a usina Ilha dos Pombos, que foi inaugurada em 1922 com 22 MW (Cabral et al., 1988, p.33). Em 1930, havia no Pas um total de 1.211 usinas, operadas por 1.009 empresas. A potncia instalada de base trmica era de 146,4 MW nas usinas fornecedoras para servios pblicos e 2,2 MW em usinas de autoprodutores, e a potncia hidrulica de 615,1 MW nas usinas fornecedoras para servio pblico e 14,8 MW nas usinas de autoprodutores, somando 778,8 MW de potncia instalada total (Cabral et al., 1988, p. 67).

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O processo de concentrao e centralizao das empresas eltricas acentuou a tendncia transferncia dos empreendimentos nacionais para os grupos estrangeiros. Em 1920, o total do grupo Light havia atingido 134 MW, ou 37,5 % do total nacional, e em 1930 somava 330 MW, ou 44,1 % do total nacional, sendo 175 MW em So Paulo (23 % do total nacional) e 155 MW (20,7 %) no Rio de Janeiro (Castro, 1983, p. 37). Em 1930, portanto, as atividades ligadas energia eltrica no Pas estavam claramente dominadas pelas empresas ligadas holding do grupo Light, cujas atividades concentravam-se no eixo Rio-So Paulo, e pela Amforp, nas diversas capitais estaduais do Nordeste e do Sul, e nas regies mais dinmicas do interior do Estado de So Paulo.

A regulamentao do setor de energia eltrica brasileiro e o Cdigo de guas

As primeiras concesses de servios de energia eltrica, relacionadas em sua maioria distribuio e ao servio de iluminao pblica, no final do Segundo Reinado, eram quase sempre contratadas diretamente entre as empresas fornecedoras e as administraes municipais, o que se justificava pelo mbito local dos atendimentos realizados. A Constituio de 1891 ratificou o quadro de descentralizao existente, atribuindo aos Estados amplo domnio sobre as guas pblicas, embora no houvesse uma clusula especfica dispondo sobre aproveitamentos hidreltricos. As concesses para prestao de servios de eletricidade, especialmente no tocante ao segmento de distribuio, continuariam na esfera dos municpios, cabendo aos governos estaduais o poder concedente com relao ao aproveitamento e utilizao das quedas dgua de seu domnio. O texto constitucional no estabelecia distino entre a propriedade dos recursos naturais e a propriedade da terra, pertencendo aos Estados as minas e terras devolutas localizadas em seus respectivos territrios. Os primeiros contratos de concesso para a realizao dos servios de eletricidade tinham prazos bastante longos, atingindo at 80 e 90 anos, cuja obteno era buscada pelas empresas
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com a alegao do elevado vulto dos investimentos necessrios, que exigia um tambm extenso perodo de amortizao, e do carter inovador da tecnologia aplicada gerao e distribuio de energia eltrica, que tinha que ser importada. Alm disso, era possvel obter garantias, por parte do poder pblico, de uma rentabilidade mnima do capital investido (em torno de 5 a 6%) e, no caso especfico dos contratos da Rio Light, foi adotado o j citado mecanismo de clculo das tarifas com base na clusulaouro. Os contratos de concesso apresentaram-se majoritariamente dessa forma durante o sculo XIX e at a dcada de 1930, e possuam clusulas que preservavam o poder regulador da esfera concedente, ainda que restrito ao governo federal, quando fossem firmados com a Unio, como no caso do Distrito Federal (Cavalcanti, 1998). Os preos dos servios variavam em cada contrato, e como na grande maioria dos casos as Prefeituras no dispunham de recursos materiais ou tcnicos para exercer uma fiscalizao adequada, terminavam por ser definidos pelas prprias empresas. No incio do sculo XX, surgiram as primeiras iniciativas com vistas implementao de uma legislao especfica para as atividades do setor de energia eltrica na rbita federal, ressalvando-se os limites impostos pelo fato de que o texto constitucional, tendo atribudo ampla autonomia aos Estados, reservava ao Congresso Nacional competncia para legislar somente sobre as terras e minas pertencentes Unio. Foi nesse contexto, em 1903, que surgiu a Lei n. 1.145, considerada o primeiro texto de lei brasileira sobre energia eltrica (Cachapuz, 1990, p. 17), autorizando o governo federal a promover, administrativamente ou mediante concesso, o aproveitamento da fora hidrulica para transformao em energia eltrica aplicada a servios federais, facultando o emprego do excedente na lavoura e na indstria. O instituto da concesso de servio pblico era justificado em razo das dificuldades no atendimento a toda a srie de novas exigncias determinadas, principalmente nos centros urbanos, pelo acesso s mudanas tecnolgicas nos servios pblicos, surgindo assim os primeiros contratos de obras e servios pblicos. Seguindo essa interpretao, pode-se sugerir que a difuso do uso da eletricidade, do telefone e dos servios de fornecimento de gs,

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alm dos sistemas de fornecimento de gua e esgoto, exigiam da administrao pblica investimentos crescentes, e que esta, no sendo capaz de realiz-los, era forada a recorrer iniciativa privada para coloc-los a servio do interesse pblico (Cavalcanti, 1998). Com a progressiva complexidade das atividades a serem realizadas pela administrao pblica e com a necessidade de efetuar melhoramentos nos servios adotados em fases anteriores da urbanizao, como no caso da substituio do gs pela eletricidade na iluminao, evoluram as principais noes que permeavam os contratos de concesso. A principal conseqncia ocorreria a partir de uma modificao na viso clssica de contrato, j que, nesse processo, ficava definido o poder regulamentar do concedente, o que tornava possvel, por exemplo, a exigncia de melhorias nos servios do concessionrio. Este ltimo assegurava, em contrapartida, a garantia do equilbrio financeiro por meio da reviso peridica das tarifas e de privilgios como iseno de impostos, entre outros4. Em 1904, foi regulamentado o aproveitamento da fora hidrulica para transformao em energia eltrica aplicada aos servios federais (Decreto n 5.407, de dezembro de 1904). Ficou estabelecido que a concesso seria outorgada sem exclusividade e em um prazo mximo de 90 anos, com reverso para a Unio, sem indenizao, dos bens utilizados na concesso, e a periodicidade da reviso das tarifas foi fixada inicialmente em trs e, depois, cinco anos. Cabe destacar que, nesse processo, a Unio passava a ter competncia exclusiva para autorizar concesses de aproveitamentos hidreltricos nos rios de domnio federal, embora o alcance da medida fosse bastante restrito, j que se relacionava apenas aos servios fede-

A noo contratual da concesso de servio pblico no representa um consenso entre juristas. Os oponentes dessa interpretao argumentam que, sendo a concesso relativa a servios de utilidade pblica, o contrato gerado no pode ter natureza privada e tem de se apresentar, portanto, como contrato pblico. No entanto, a existncia de contrato pressupe a igualdade de posio das partes, o que no seria possvel no Direito Pblico, tendo-se em vista o fato de o Estado sempre estar acima da esfera particular. Prevalece, hoje, a noo de contrato de concesso como [...] delegao contratual ou legal da execuo do servio, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo (Meirelles, 1990, Apud Cavalcanti, 1998, sem indicao de pginas).
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rais, no tendo fora de lei sobre os Estados e municpios. Outro limite residia na possibilidade de modificar as tarifas em prazos menores do que os previstos, com a adoo da clusula-ouro. O primeiro projeto para o Cdigo de guas foi organizado em 1907, ensejando um importante debate sobre a funo dos poderes pblicos na proteo e no incentivo s atividades econmicas, que a partir de ento ficava centrado nas questes relacionadas explorao das riquezas naturais e dos recursos energticos. As principais questes tratadas no projeto referiam-se caracterizao das guas pblicas e particulares, definindo, entre as primeiras, as de domnio da Unio, dos Estados e dos municpios. O projeto restringiu o domnio particular sobre as guas, reservando aos Estados e municpios presena significativa na administrao dos servios pblicos, o que era consistente com os princpios federalistas da Constituio de 1891 (Cabral et al., 1988, p. 73). Em relao competncia administrativa, propunha que as concesses para explorao fossem outorgadas pela Unio, pelos Estados ou pelos municpios, de acordo com a instncia a que estivesse subordinado o curso dgua em questo, o que na verdade significava atribuir aos Estados parcela considervel do poder de concesses de aproveitamentos hidreltricos, levando-se em conta o amplo domnio destes sobre as guas pblicas, naquele momento. O projeto do Cdigo de guas teve uma longa tramitao na Cmara dos Deputados e, depois de 1923, no foi mais includo na pauta de debates. O tema da regulamentao dos aproveitamentos hidreltricos voltou tona durante uma severa crise de fornecimento de energia eltrica ocorrida em So Paulo em 1924 e 1925, quando surgiram na imprensa presses no sentido de que se desse andamento discusso (Lima, 1995, p. 9-10), o que manifestava a existncia de algum grau de contestao em relao atuao das concessionrias, bem como quanto ao monoplio exercido pela Light na regio. A discusso sobre o Cdigo de guas foi retomada no imediato ps-1930, no novo contexto marcado pela defesa da centralizao das decises relativas aos recursos naturais na rbita do governo federal que caracterizou o governo provisrio de Vargas e pelo fortalecimento do tema do nacionalismo, nos ter-

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mos propostos pelo grupo dos tenentes que tinham integrado o movimento revolucionrio. Assim, em fevereiro de 1931, dois anos antes da instalao da Assemblia Nacional Constituinte, foi instituda uma subcomisso legislativa com a atribuio de elaborar um novo projeto para o Cdigo de guas, e, em setembro do mesmo ano, com o objetivo de evitar operaes de transferncias de propriedade entre concessionrias que pudessem vir a dificultar a aplicao da nova legislao sobre guas e energia eltrica, foi baixado um decreto subordinando autorizao expressa do governo federal qualquer ato dessas empresas. Em seguida, em novembro de 1933, foi revogada a clusula-ouro, causando impacto especial sobre os negcios desenvolvidos pela Light. O Cdigo de guas foi aprovado em 10 de julho de 1934, seis dias antes da promulgao da nova Constituio, a partir de um projeto que, diferentemente da proposta de 1907, incluiu um captulo sobre a regulamentao do aproveitamento das foras hidrulicas, inspirado na doutrina jurdica norte-americana sobre a matria. Embora o texto no tenha sido submetido apreciao da Assemblia Constituinte, o Cdigo de guas guardou certa consonncia com os princpios estabelecidos no texto constitucional, em especial no que se refere aos propsitos nacionalistas e centralizao administrativa. O Cdigo de guas estabeleceu a dissociao entre a propriedade do solo, e a propriedade das quedas dgua e de outras fontes de energia hidrulica, e definiu o regime das autorizaes e concesses para os aproveitamentos hidreltricos. Outra inovao importante foi a incorporao ao patrimnio da Unio, como propriedade inalienvel e imprescritvel, de todas as fontes de energia hidrulica localizadas em guas pblicas de uso comum e dominicais. Assim, o aproveitamento industrial das guas e da energia hidrulica, mesmo em caso de propriedade privada, ficava vinculado outorga de concesso, no caso de ser destinado a servios pblicos, ou autorizao do Ministrio da Agricultura, quando fosse limitado potncia de 150 kW e destinado ao uso exclusivo do permissionrio. O segmento termeltrico que tambm no foi contemplado no Cdigo de Minas, aprovado na mesma data ficou excludo, embora a abrangncia do texto fosse bastante significatip. 255 291

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va, j que em 1934 a capacidade instalada de base hidreltrica era de cerca de 80% do total da gerao (Venncio Filho, 1968, p. 31). A competncia dos Estados na matria ficou condicionada organizao de servios tcnicos e administrativos a serem aprovados pelo governo federal. Os pedidos de concesso e autorizao para utilizao de energia hidrulica e para gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica passaram a ser encaminhados Unio, por intermdio do Ministrio da Agricultura, que ficou encarregado de instruir tcnica e administrativamente os respectivos processos. O prazo para as concesses foi fixado em 30 anos, podendo ser prorrogado nos casos em que ficasse provado que as obras e instalaes necessitavam de investimentos que no permitissem a amortizao nesse perodo, at o mximo de 50 anos. A reviso das tarifas passava a ser trienal, sendo adotado para a sua fixao a forma do servio pelo custo, que considerava as despesas de explorao, as reservas de depreciao e a remunerao do capital, a ser avaliado pelo chamado custo histrico do investimento. A efetiva implementao do princpio do custo histrico dependia da determinao do investimento a remunerar pelo poder concedente, no processo que se convencionou chamar de tombamento das empresas. Esse dispositivo foi um dos aspectos mais combatidos do Cdigo de guas, segundo o argumento de que o mecanismo causaria prejuzo s empresas diante da inflao e do regime cambial vigente no Pas (Lima, 1989, p. 32-35; Tendler, 1968, p. 46). Em consonncia com a orientao nacionalista do regime constitucional, o Cdigo de guas impedia as empresas estrangeiras de se tornarem concessionrias, ressalvando os direitos adquiridos por aquelas j instaladas no Pas, atravs da determinao de que as autorizaes e concesses seriam dadas apenas a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil. Alm disso, o texto das disposies transitrias afirmava o postulado da nacionalizao progressiva das quedas dgua julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar do Pas, o que no implicava necessariamente transferir esses bens para o Estado, mas sim para brasileiros. Todas essas mudanas constavam tambm da carta constitucional de 1934, que adotou os mesmos princpios nacionalis-

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tas nos dispositivos sobre atividades que passavam a ser consideradas como estratgicas, passando a competir privativamente Unio legislar sobre bens do domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca. Na Constituio de 1937, a principal alterao consistiu na proibio total da outorga de concesses de aproveitamentos hidrulicos a empresas estrangeiras, quando foi reservado esse direito apenas a brasileiros ou a empresas constitudas por acionistas brasileiros, enquanto o texto de 1934, como indicado, autorizava concesses a empresas organizadas no Brasil. Apesar de o Cdigo de guas ter se constitudo como marco divisor da legislao de guas no Pas, por ter garantido a concentrao dos poderes e decises no executivo federal (Lima, 1984, p. 26-27), sua aplicao efetiva encontrava-se na dependncia da regulamentao de vrias normas, principalmente das disposies sobre o regime econmico-financeiro, com destaque para o problema do tombamento dos bens e instalaes das empresas de energia eltrica. Outra dificuldade foi a organizao do Conselho Federal de Foras Hidrulicas e Energia Eltrica, previsto nas Disposies Gerais do projeto como rgo central de regulamentao do setor. O conselho projetado inspirava-se diretamente na Federal Power Commission dos Estados Unidos, instituda pelo Federal Power Act de junho de 1920, quanto estrutura proposta e ao funcionamento, embora houvesse a diferena bsica, entre os dois Pases, de que nos Estados Unidos a Comisso Federal surgiu tendo como pano de fundo o trabalho acumulado pelas comisses reguladoras estaduais, que reuniam amplas funes executivas, legislativas e judiciais, o que no havia ocorrido no Brasil5.

As primeiras iniciativas de regulamentao das atividades de servios pblicos nos Estados Unidos se deram com a criao das comisses reguladoras estaduais, que supervisionavam os servios de gs e eletricidade, e as primeiras comisses foram as dos Estados de Nova York e Wisconsin, de 1906 e 1907, respectivamente. Em junho de 1920 foi criada a Federal Power Commission. As funes das comisses reguladoras eram definir o regime tarifrio, autorizar novas instalaes, supervisionar a operao e auditar os gastos, entre outras (Ramrez, 2002).
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As principais incumbncias previstas para o Conselho Federal de Foras Hidrulicas e Energia Eltrica eram as de rgo consultivo, com a funo de assistir o Ministro da Agricultura no estudo da regulamentao das leis e na soluo dos problemas relativos indstria de energia hidreltrica, alm de atuar como tribunal administrativo. O rgo a ser criado teria como atribuies o [...] exame das questes relativas ao racional aproveitamento do potencial hidrulico do Pas, o estudo dos assuntos pertinentes indstria da energia eltrica e sua explorao e a resoluo, em grau de recurso, das questes suscitadas entre a administrao, os contratantes ou concessionrios de servios pblicos e os consumidores (artigo 200 do decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934). O novo rgo seria supraministerial, assumindo algumas das funes ento exercidas pelo Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM), do Ministrio da Agricultura, por intermdio do Servio de guas. Por essa razo, e por estar prevista a sua vinculao direta com a presidncia da Repblica, o conselho deveria dispor de um raio de ao maior do que as reparties do Ministrio, o que significava que, a partir de ento, as questes do setor de energia eltrica alcanavam um status mais elevado (Lima, 1984, p. 29-30) na administrao federal.

Poltica pblica do CNAEE

A organizao do novo conselho foi definida somente em maio de 1939, como resultado de uma proposta originada no Conselho Federal de Comrcio Exterior e no contexto especfico da ecloso de crises de suprimento de energia eltrica em algumas regies do Pas, em especial no Sudeste e no Rio Grande do Sul, situao que j havia levado, tambm, a algumas iniciativas de interveno direta dos governos estaduais no segmento de gerao (Cabral et al., 1988, p. 88). Alm disso, a nova agncia, que recebeu inicialmente a denominao de Conselho Nacional de guas e Energia (CNAE), foi aprovada no mbito da reforma administrativa iniciada com a instaurao do Estado Novo. No ms seguinte ao dessa criao, diante da necessidade de administrar o fornecimento na regio de Campinas, em So 272
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Paulo, onde se esboava um quadro severo de escassez de energia eltrica, foram definidas no novo rgo regras para interligao dos sistemas eltricos, tendo sido determinado o imediato restabelecimento de suprimentos que haviam sido suspensos (Dias, 1996, p. 31). Em outubro do mesmo ano, o CNAE teve sua denominao alterada para Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE), tornando-se mais preciso o alcance da poltica a ser desenvolvida a partir da agncia, que ficou restrita regulamentao das matrias relativas a guas e energia eltrica, j que no eram de seu escopo as questes relacionadas produo e ao uso industrial de outras formas de energia. O CNAEE foi encarregado de elaborar a poltica de energia eltrica do governo federal, o que inclua a regulamentao do Cdigo de guas, o exame das questes relativas utilizao racional da energia hidrulica e dos recursos hidrulicos do Pas, a organizao de planos de interligao de usinas eltricas, a proposio de medidas consideradas necessrias intensificao do uso da energia eltrica, a deciso, em grau de recurso, de questes entre a administrao, os concessionrios ou contratantes de servios de eletricidade e os consumidores desses servios, e a organizao da estatstica da indstria de energia eltrica. O Conselho teria que ser ouvido, tambm, sobre propostas de criao de qualquer imposto federal, estadual ou municipal que incidisse direta ou indiretamente sobre as atividades do setor. Como plenrio, era composto de cinco conselheiros, de livre escolha do presidente da Repblica, que, dentre eles, designava o presidente e o vice-presidente. Em princpio, com o objetivo de garantir a desejada autonomia no processo decisrio e nos julgamentos das diversas aes, foram impedidos de ser nomeados para o rgo empregados de qualquer concessionrio ou de corporao que realizasse atividades no setor de energia eltrica, alm de pessoas que possussem ttulos dessas empresas ou que estivessem de qualquer forma interessadas nelas. O mandato de cada membro tinha a durao de cinco anos, sendo facultada a renovao do Conselho pelo quinto membro, anualmente. Alm do plenrio, o CNAEE era composto por um consultor jurdico e uma Diviso Tcnica, ficando o rgo autorizado a recrup. 255 291

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tar engenheiros e funcionrios do Ministrio da Agricultura e do Ministrio da Viao, e oficiais do Exrcito Nacional para a formao de seu quadro de funcionrios. Com o objetivo de garantir uma efetiva coordenao das aes da agncia, confirmando-se aqui a hiptese da nacionalizao da poltica no setor de energia eltrica a partir do governo federal, todas as reparties federais, estaduais e municipais que exercessem atividades relacionadas com as matrias de guas e energia eltrica ou que tivessem a atribuio de realizar estudos, trabalhos, inspees, fiscalizao e levantamentos estatsticos poderiam ser declaradas rgos auxiliares do CNAEE (Decreto n 5.287, de 1943). A medida buscava programar as bases da regulamentao em mbito nacional, tendo sido justificada pelo objetivo de acelerar a anlise dos processos encaminhados ao plenrio, e as aes dos rgos auxiliares se relacionaram em sua maioria implementao de medidas de racionamento. Dessa forma, o mais importante a observar no que se refere ao estabelecimento dos rgos auxiliares foi que, atravs desses, se buscava estabelecer uma articulao direta entre a agncia federal e as administraes estaduais ou os interesses locais e regionais. O modelo proposto para o rgo deliberativo do CNAEE (o plenrio, rgo superior de anlise dos processos e de deciso do Conselho como tribunal administrativo, pela emisso de resolues e acrdos), conforme proposto no Cdigo de guas, era o da Federal Power Commission dos Estados Unidos, devendo ser observado que os atos de criao da agncia brasileira e da norte-americana, de 1920, eram bastante semelhantes. A Federal Power Commission tambm era integrada por cinco membros, sendo um presidente, todos indicados pelo presidente da Repblica daquele Pas, estabelecendo-se como condio para a participao que aqueles no tivessem relao com as empresas ou a indstria de energia eltrica, devendo ocorrer, como no caso brasileiro, a renovao anual pelo quinto. As diferenas entre os dois textos relacionavam-se ao fato de que, no caso norte-americano, era necessria a aprovao do Senado para a indicao dos membros da comisso, a durao dos mandatos era vinculada s sesses do Congresso, e havia a restrio de que no mais do que

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trs membros fossem do mesmo partido poltico6, condies que obviamente no podiam ser previstas naquele contexto no Brasil, uma vez que no havia partidos legais e que o Congresso Nacional havia sido fechado com a instaurao da ditadura. A adoo do modelo da Federal Power Commission explica em parte por que a organizao do CNAEE no seguiu uma estrutura semelhante de outros rgos criados no primeiro governo de Vargas, no se tendo optado, nesse caso, por um formato de representao corporativa ou classista, uma vez que se determinou a livre nomeao de todos os conselheiros pelo presidente da Repblica, independentemente de sua pertinncia a rgos da administrao pblica ou a associaes de classe. Nesse sentido, o novo rgo, mais do que de interveno econmica de carter tcnico, como outras agncias surgidas no Estado Novo, de fato pode ser associado, ao menos no formato institucional proposto, principalmente, funo de regulamentao de servios pblicos. O CNAEE diferenciava-se, por exemplo, da estrutura e da modalidade de representao direta de interesses econmicos garantida pelos conselhos tcnicos do primeiro governo de Vargas, que acabaram se constituindo como peas importantes do sistema decisrio implantado no perodo. Essa modalidade de atuao havia se materializado com a criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior, em junho de 1934, e foi igualmente prevista na Constituio de 1934, para o assessoramento ao Estado na formulao de polticas e na tomada de decises em diversas reas7. O CFCE, por exemplo, era tambm diretamente subordinado Presidncia da Repblica e integrado por representantes de vrios ministrios, do Banco do Brasil e da Associao Comercial. A partir de 1937, parte dos conselheiros desse conselho passaram a

O texto integral do Federal Power Act dos Estados Unidos, de 10 de junho de 1920, pode ser encontrado <http://www.hemplinglaw.com/cases/fpa.htm> , acesso em 10 de janeiro de 2005. 7 Alm dos citados, foram criados no primeiro governo de Getlio Vargas o Conselho Nacional de Caf, o Conselho Federal do Servio Pblico, depois substitudo pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico, o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, e a Comisso de Planejamento Econmico.
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ser indicados pela Confederao Rural Brasileira, pela Confederao Industrial do Brasil e pela Federao das Associaes Comerciais do Brasil (Diniz, 2001, p. 1545-1546). Um formato semelhante foi adotado para o Conselho Nacional de Petrleo (CNP), organizado em abril de 1938, que era integrado por representantes dos ministrios e das organizaes de classe da indstria, e que atuou, no perodo, principalmente, em operaes relacionadas comercializao de petrleo. Diferentemente dos exemplos acima, o formato institucional escolhido para o CNAEE garantia uma maior liberdade na escolha dos conselheiros, o que aumentava ainda mais a centralizao e o controle do processo decisrio diretamente pela Presidncia da Repblica. Os primeiros integrantes do plenrio do CNAE foram nomeados em julho de 1939. Eram os militares, Mrio Pinto Peixoto da Cunha, ento no posto de tenente-coronel de Engenharia, que se tornaria o primeiro presidente do Conselho, e o capito de Engenharia Hlio de Macedo Soares e Silva, os engenheiros civis Jos Pires do Rio e Roberto Marinho de Azevedo, e o jornalista Jos Soares Maciel Filho, amigo pessoal de Vargas. Em outubro de 1939, o jurista Adamastor de Oliveira Lima foi nomeado como consultor jurdico, e, no ms seguinte, o engenheiro civil Carlos Julio Galliez Filho tornou-se diretor da Diviso Tcnica, completando a primeira composio da agncia. Em dezembro de 1939, o major de Engenharia Carlos Berenhauser Jnior substituiu no plenrio Roberto Marinho de Azevedo (CNAEE, 1941-1945). Ao longo do funcionamento do rgo, desde 1939 at o final do segundo governo de Vargas, em 1954, manteve-se um grupo bastante reduzido de conselheiros, e, incluindo-se os membros suplentes, os consultores jurdicos e o diretor da Diviso Tcnica, esse total somou apenas dezoito pessoas8. Quanto composio da agncia ao longo do perodo, o que deve ser ressaltado que todos os integrantes do plenrio

O levantamento da composio do CNAEE foi feito no Arquivo do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica, sob a guarda do Centro da Memria da Eletricidade no Brasil, no Rio de Janeiro.

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foram recrutados entre polticos e funcionrios pblicos com grande insero na mquina administrativa federal. Tanto antes como depois do Estado Novo, todos estavam vinculados estrutura poltico-partidria, e s associaes de classe e entidades representativas de suas categorias profissionais, o que manifesta o seu alto grau de organizao. Trs dos conselheiros foram tambm ministros de Estado (nas pastas de Justia, Viao e Obras Pblicas e Agricultura), e dois deles eram colaboradores diretos de Vargas e Amaral Peixoto interventor federal no Rio de Janeiro durante o Estado Novo e genro do presidente , respectivamente, Jos Soares Maciel Filho9 e Hlio de Macedo Soares. Quanto aos engenheiros, eram principalmente antigos servidores pblicos que, quando de sua indicao para o CNAEE, j tinham exercido cargos polticos e de administrao, tanto em rgos como o Ministrio da Agricultura e o Ministrio de Viao e Obras Pblicas quanto em reparties federais, estaduais e municipais e no magistrio. O recrutamento dos conselheiros do CNAEE aponta para o carter essencialmente poltico que iria assumir a agncia, como frum de negociao dos interesses envolvidos quanto ao desenvolvimento das atividades do setor de energia eltrica, tendo sido secundarizadas quaisquer funes mais tcnicas ou estritamente relacionadas a iniciativas de poltica econmica que pudessem ter sido atribudas a ela. O Quadro Conselheiros do CNAEE (1939-1954) apresenta a insero institucional e poltica dos conselheiros no aparelho de Estado, nos rgos e comisses ligadas administrao federal, e a sua participao em associaes de classe. Observe-se que as informaes apresentadas sobre a trajetria poltica dos integrantes do Conselho extrapolam o perodo de funcionamento do CNAEE, o que permite aferir, em primeiro lugar, a continuidade

Maciel Filho foi um dos colaboradores mais prximos de Vargas, tendo sido indicado como autor ou colaborador da redao do documento poltico que serviu de base chamada Carta Testamento. No segundo governo de Vargas, integrou a Sumoc e o BNDE (Abreu et al., 2001, p. 3409).
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entre a ao da agncia e a etapa anterior, que incluiu a expanso do escopo do Ministrio da Agricultura, e do Ministrio da Viao e Obras Pblicas ainda na Repblica Velha, prenunciando as modalidades de interveno que ocorreriam a partir da Revoluo de 1930. De outra parte, torna-se possvel apontar para a integrao e progressiva especializao desses agentes nos rgos e empresas do setor de energia eltrica que foram criados a partir dos anos 1950, e tambm nos rgos de direo da poltica econmica, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Na vigncia da Constituio de 1937 e at a promulgao da Constituio de 1946, as aes de maior impacto do CNAEE, no que respeita operao das empresas, foram aquelas orientadas para o estabelecimento dos suprimentos, mediante a determinao da interligao de sistemas eltricos e a administrao dos racionamentos. A principal tarefa assumida pelo Conselho nessa etapa, entretanto, correspondeu regulamentao do Cdigo de guas, considerada como condio essencial para a aplicao da legislao especfica e para a definio dos campos de ao dos poderes pblicos e dos concessionrios. Os estudos objetivando regulamentar de forma parcial ou integral a matria foram previstos desde a instalao do plenrio, e algumas providncias nesse sentido foram logo propostas, logrando-se a sua transformao em lei. As respostas da agncia s diferentes questes lograram quase sempre estabelecer uma acomodao nas relaes entre as principais empresas do setor e o governo, superando a inflexo nacionalista que havia marcado o contexto de promulgao do Cdigo de guas.

Nacionalismo e pragmatismo
A poltica desenvolvida pelo governo brasileiro para o setor de energia eltrica, a partir do CNAEE, assumiu, nos anos 1940, um carter claramente pragmtico (Mcdowall, 1988, p. 350; Lima, 1994, p. 27). Assim, malgrado no tenham sido revogados os princpios nacionalistas estabelecidos no Cdigo de guas e nos textos constitucionais de 1934 e 1937, as aes implementadas a partir da agncia revelavam que o governo cedia terreno nas questes 278
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QUADRO: Conselheiros do CNAEE (1939-1954) - Administrao Pblica/Comisses/Entidades de Classe e Associaes (3/ 3)

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Fontes: Processo CNAEE 71.40 (Arquivo do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica), Atas do CNAEE (1939-1954), Abreu et al. (2001), Boletim do CNAEE (1941-1948), fichas de scios do Clube de Engenharia, Arquivo do Exrcito.

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que, segundo o entendimento dos dirigentes das empresas do setor, dificultavam a expanso dos sistemas eltricos no Pas. O argumento principal para os sucessivos adiamentos com relao ao efetivo cumprimento do que fora determinado no Cdigo de guas era o de que uma atitude mais flexvel por parte do governo era necessria para evitar que a escassez de energia bloqueasse o desenvolvimento econmico do Pas e a industrializao. Embora no fosse mais possvel o retorno situao de vcuo regulatrio da Repblica Velha, a criao do CNAEE em 1939 significava o abandono do nacionalismo revolucionrio dos anos de 1930 e a opo pelo estabelecimento de um frum de entendimento dentro do governo, com vistas cooperao com os grupos estrangeiros do setor10. At o final do Estado Novo, diversas decises do CNAEE apontavam para esse quadro de colaborao com as empresas, com destaque para todos os atos que resultaram da colocao em prtica das atribuies legislativas da agncia, o que ocorria por meio da proposio, ao Executivo, de projetos de decreto-lei (devendo ser lembrado, mais uma vez, que vigia nesse perodo o regime de exceo, com ausncia de funcionamento do Legislativo). O primeiro ato legislativo que resultou de iniciativa do CNAEE e que configurou a primeira norma de carter geral originada do rgo foi a regulamentao da transferncia de propriedades entre concessionrias, que dizia respeito aos processos de incorporaes e concentrao de empresas que haviam sido interrompidos no incio da dcada de 1930. Assim, em 1940, foi decretada a suspenso da exigncia da reviso contratual para esse tipo de operao, desde que as solicitaes nesse sentido passassem pela aprovao do prprio Conselho (Decreto-Lei n 1.989, de janeiro de 1940). Outro campo no qual foi possvel notar essa tendncia do CNAEE em facilitar as atividades das concessionrias foi o da regulamentao da tributao das empresas do setor, cujo regime
10 Esse papel que viria a assumir o Conselho foi percebido, de forma bastante acerta-

da, por um alto dirigente da Light em 1939, Herbert Couzens, segundo o qual [...] as long as the council members were fair-minded, they might serve as useful buffer for the public utilities industry (Apud McDowall, 1988, p. 350).

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foi proposto no plenrio em dezembro de 1939, e que deu origem ao Decreto-Lei n 2.281, de maio de 1940. A implementao das normas sobre tributao tinha que levar em conta tanto os interesses das concessionrias quanto as demandas das administraes estaduais e municipais, j que os recursos da arrecadao da taxa sobre aproveitamentos hidreltricos, criada em 1934, teriam de ser distribudos segundo a classificao do domnio dos cursos dgua em questo, fosse esse domnio particular, municipal, estadual ou da Unio. Essa questo gerou diversas controvrsias, manifestas numa grande quantidade de recursos encaminhados ao CNAEE, contestando o recolhimento e o pagamento das taxas, o que revelava o alto grau de dificuldade no estabelecimento das jurisdies e competncias relacionadas sua fixao. No perodo de 1940 a 1954, de um de total de 341 acrdos originados de recursos apresentados ao CNAEE, 287 (84,16%) firmavam decises sobre o regime de tributao especial aplicado s empresas de energia eltrica, isenes de impostos, taxa sobre aproveitamentos hidreltricos e taxa sobre KW (incidindo sobre a potncia concedida), enquanto os restantes se relacionavam a temas como tarifas e classificao das guas, entre outros. Do mesmo total de aes que originaram acrdos do Conselho no perodo analisado, 277 (81,23%) foram apresentados como recursos por empresas concessionrias, apenas 57 (16,71%) foram apresentados por rgos da administrao pblica (prefeituras, Estados e reparties da Unio), trs por consumidores e quatro por sindicatos e empregados de empresas11. No governo federal, as tarefas relacionadas ao clculo das taxas sobre aproveitamentos hidreltricos foram compartilhadas com a Diviso de guas do Ministrio da Agricultura, encarregada de proceder determinao da potncia concedida para os aproveitamentos posteriores ao Cdigo de guas, ou a potncia utilizada industrialmente, no que fosse referente s empresas existentes antes da promulgao daquela norma. Foi institudo,
11 As sries de acrdos constantes do Arquivo do DNAEE apresentam falhas entre os

anos de 1942 e 1947, e esse intervalo pode ser completado apenas parcialmente atravs da consulta ao Boletim do CNAEE. Rio de Janeiro, n. 1-7, 1941-1948.
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tambm, o Registro de guas Pblicas, cuja inscrio se faria por decreto, a partir de discriminao feita pela Diviso de guas, devendo as contestaes serem decididas pelo CNAEE. O valor das taxas sobre as empresas de energia eltrica era fixado anualmente, por proposta do Conselho. O ponto central da regulamentao do Cdigo de guas era a reviso dos contratos de concesso anteriores a 1934, uma vez que, conforme fora estabelecido, enquanto isso no fosse realizado, ou enquanto no fossem firmados novos contratos que substitussem os antigos, firmados com as Prefeituras, os governos estaduais ou o governo federal, as empresas de energia eltrica continuariam impedidas de realizar ampliaes ou modificaes em suas instalaes, efetuar aumentos de preos e firmar novos contratos de fornecimento de energia. No caso da reviso contratual, a maior dificuldade era o modo a ser estabelecido para a determinao do investimento das empresas, que constitua a base para o clculo das tarifas. A soluo encontrada para a questo, como no caso das autorizaes para transferncias de propriedade entre empresas, acima citado, foi a centralizao de todas as decises sobre ampliaes e modificaes de instalaes das concessionrias no CNAEE, que passou a julgar, em cada caso, a convenincia de suspender as exigncias legislativas, permitindo ou no que fossem realizadas as obras. Esse foi o sentido do projeto que foi convertido no DecretoLei n 2.059, de maro de 1940, que subordinou a realizao de ampliaes e modificaes de instalaes, a construo de linhas de transmisso e a assinatura de novos contratos de fornecimento pelas empresas de energia eltrica ao julgamento da convenincia ou da necessidade de cada medida por parte do CNAEE. Somente no primeiro ano da vigncia desse decreto-lei, o rgo deliberativo do Conselho aprovou a redao de um total de 16 projetos de decretos e trs projetos de decreto-lei referentes autorizao de modificaes de instalaes, o que fornece uma medida do alcance dessa iniciativa legislativa, considerando-se que desde 1934 no havia sido aprovada qualquer modificao nas instalaes das concessionrias, como as que foram ento autorizadas.

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Em maio 1942, alm das ampliaes e modificaes de aproveitamentos hidreltricos existentes, foi autorizada, atravs da Lei Constitucional n 6, a realizao de novos aproveitamentos hidreltricos por empresas estrangeiras que funcionavam no Pas em data anterior do Cdigo de guas, ou que viessem a se organizar como sociedades nacionais. Na vigncia dessas normas, entre 1940 e o final do Estado Novo, em 1945, foi expedido um total de 157 autorizaes de modificaes de instalaes de empresas eltricas, mediante proposta do CNAEE, tendo sido 146 dadas por meio de decretos e 11 por decreto-lei. Essas autorizaes incluram as grandes ampliaes das usinas do grupo Light no Vale do Paraba fluminense (usinas de Fontes e Ilha dos Pombos) e na usina de Cubato, e tambm obras de construo de diversas empresas de energia eltrica controladas pela Amforp, como a Companhia Campineira de Trao Luz e Fora, a Companhia Central Brasileira de Fora Eltrica e a Companhia Paulista de Fora e Luz, e os grupos nacionais mais fortes, como a Companhia Sul Mineira de Eletricidade e a Companhia Fora e Luz Cataguazes-Leopoldina12. Outras medidas originadas no Conselho que foram bastante favorveis s concessionrias foram os sucessivos adiamentos e a posterior revogao do tombamento das empresas, com a autorizao de reajustes de tarifas a ttulo precrio, no ano de 1943 (Decreto-Lei n 5.764, de 1943). O mesmo ato reconhecia a impossibilidade de efetuar a reviso integral dos contratos, tendo o governo federal sancionado todos os instrumentos anteriores ao Cdigo de guas. A indstria de energia eltrica brasileira vinha registrando, a partir de 1930, uma importante reduo na evoluo dos investimentos na expanso da capacidade geradora, apesar do acelerado crescimento do consumo, de cerca de 250% nas cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo, entre 1930 e 1945. No mesmo perodo, a potncia total instalada passou de 778,7 MW para 1.341,6 MW, registrando-se um crescimento mdio anual da ordem de 3,7%, em contraste com os 17,4% verificados na Repblica Velha (Villela e Susigan, 1975, p. 377). Apesar dos acrscimos na capacidade insta12 A seqncia da legislao foi levantada no Boletim do CNAEE. Rio de

Janeiro, n. 1-7, 1941-1948.

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lada, ocorreu uma severa crise da expanso da oferta aps 1941, ano a partir do qual a capacidade instalada de energia de origem hidrulica permaneceu praticamente inalterada, at 1945. As justificativas apresentadas pelas empresas estrangeiras para esse quadro centravam-se principalmente no argumento da alegada baixa remunerao das tarifas praticadas no Pas, diante da inflao e do regime cambial vigente, alm das dificuldades de obteno de equipamentos eltricos e capitais nas condies criadas pela Segunda Guerra Mundial (Tendler, 1968, p. 59; Lima, 1994, p. 38). Entretanto, a nfase na questo da tarifa e na defesa de uma reforma tarifria, sobretudo com relao ao tratamento da questo na imprensa, tendeu a obscurecer o grau de acomodao nas relaes entre as empresas, em especial a Light, e o governo. Isto explicaria, por exemplo, por que, no tendo ocorrido uma mudana importante nos princpios que haviam sido definidos para o clculo das tarifas no Cdigo de guas, o que s veio a ocorrer em 1957 com a adoo da correo monetria (Decreto n 54.936, de 1957), a Light deu continuidade s suas operaes no Pas durante todo o perodo e realizou acrscimos na capacidade instalada de seus sistemas, ainda que no to importantes quanto aqueles anteriores dcada de 1930 (Tendler, 1968, p. 46). De fato, a fixao das tarifas pelo custo histrico jamais foi colocada em vigor (Lima, 1995, p. 38-39). Assim, a reduo dos investimentos em usinas, que esteve na origem das crises de suprimento dos anos 1940 e 1950, teria de ser buscada em determinantes de ordem geral, e no propriamente do setor de energia eltrica, como as alegadas dificuldades decorrentes de restries de ordem legal s operaes de empresas estrangeiras. Na verdade, o caso do setor eltrico brasileiro deve ser visto no quadro de um progressivo deslocamento dos investimentos, sobretudo norte-americanos, para fora da rea de servios pblicos desde a crise mundial da dcada de 1930, mesmo com a ressalva de que a Amrica Latina era ainda um campo privilegiado para esse tipo de investimento at o final dos anos 1950 (Lima, 1994, p. 32-35). No caso especfico da administrao da Light, ocorreram dois movimentos importantes, a partir do incio da regulamenta-

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o implementada a partir do CNAEE nos anos 1940. Em primeiro lugar, foi possvel notar uma progressiva transferncia da alta administrao das empresas para o Brasil, o que culminou na mudana da sede de Toronto para o Rio de Janeiro em 1959. Depois dessa data, a maior parte das companhias do grupo passou a se organizar como sociedades de capital estrangeiro com sede no Brasil. Outras mudanas institucionais, como a criao, dentro do grupo, em 1947, da Companhia Brasileira Administradora de Servios Tcnicos (Cobast), para atuar no setor de coordenao de administrao e finanas, e da Brascan Expanso e Investimentos S.A., em 1956, apontavam para uma diversificao dos investimentos, em especial atravs da atuao no mercado financeiro. No que respeita estritamente s atividades na rea de servios pblicos, as operaes se concentraram cada vez mais no setor de gerao e principalmente na distribuio de energia eltrica, sendo essa ltima mais lucrativa, cabendo observar que a Light deixou de operar os servios de bondes de So Paulo em 1947 e os do Rio de Janeiro em meados da dcada de 196013.

Entre os princpios jurdicos e a prtica poltica

A regulamentao do setor de energia eltrica, em especial no que se refere aos aproveitamentos hidrulicos, no Brasil como em outros Pases, teve como ponto de partida a inovao jurdica que distinguiu a energia potencial das quedas d gua, tomada como um bem independente, separado dos terrenos ribeirinhos, passvel ele mesmo de apropriao e utilizao. Essa inovao, por sua vez, resultava de um processo de adequao do princpio jurdico ao desenvolvimento tecnolgico, segundo o qual a prpria energia se tornava um bem autnomo (Bienvenu, 1985, p. 84). Juntamente com esse postulado, fortalecia-se a idia de que esse bem, que era independente da propriedade individual, de13 Os grandes grupos estrangeiros de servios pblicos mantiveram suas atividades

no Pas por muitos anos. A Amforp foi comprada pelo governo brasileiro em outubro de 1964, tendo ocorrido o mesmo com a Light, em janeiro de 1979.
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veria ser explorado, por esse mesmo motivo, em conjunto, em proveito da comunidade. Essa noo, tal como definida no campo jurdico, imps em alguns Pases a idia de que o Estado era o proprietrio da energia, restringindo dessa forma o direito de concesso ou autorizao da utilizao das quedas dgua e legitimando, por sua vez, outros postulados, como o de propriedade coletiva, o da nacionalizao dos recursos e o do monoplio estatal. De todas as formas, a continuidade da expanso do atendimento e da evoluo tecnolgica, colocando na ordem do dia problemas como o da racionalizao da gerao e da distribuio, a unificao das tarifas e a padronizao tcnica, colocava em cheque, ento como agora, a questo da autonomia das empresas privadas do setor, apontando para um ideal de maior transparncia em suas operaes (Bienvenu, 1985, p. 84). exatamente no espao entre a inovao jurdica representada pelo Cdigo de guas brasileiro de 1934 e a prtica poltica do governo nas aes relacionadas a um setor majoritariamente constitudo de empresas privadas, como ocorria em 1930, que se insere essa reflexo sobre o CNAEE. Primeiro rgo brasileiro com funo de regulamentao na matria, surgido no regime instaurado com o Estado Novo, aps o fechamento do Poder Legislativo, o Conselho, como indicado, manteve um grupo bastante restrito de colaboradores, dada a pequena rotatividade dos integrantes do rgo deliberativo, garantindo-se, dessa forma, tanto a unidade das aes em prol da acomodao dos interesses das empresas quanto a independncia com relao s modalidades diretas de representao de interesses. A partir de 1946, em razo da democratizao e do restabelecimento do funcionamento do Congresso Nacional, perderam importncia as proposies legislativas do CNAEE ainda que se deva ressaltar que, de modo geral, mesmo aps a redemocratizao, foi preservado em grande parte o arcabouo institucional do Estado Novo (Diniz, 1999, p. 28) no se tendo registrado, entretanto, iniciativas importantes na matria relativa ao setor de energia eltrica at a segunda metade da dcada de 1950. A partir de ento, as novas aes do governo nessa

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rea e a efetivao de projetos de desenvolvimento de grande amplitude demandariam um novo formato institucional, dando lugar a uma reordenao das agncias do Estado responsveis pelo setor. Essa evoluo passou a incluir novos rgos, como as empresas pblicas estaduais de energia eltrica e os interesses organizados a partir delas em mbito local, o Ministrio das Minas e Energia, criado em 1961, que incorporou o antigo Conselho, ento com funes bastante esvaziadas14, e a prpria Eletrobrs, de 1962.

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14 O CNAEE foi extinto em 1968, e parte de suas atribuies foram assumidas pelo

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