Sistema de Cadastro Territorial Georreferenciado em reas Urbanas

______________________ 1 Artur Caldas Brando Abel Vicente dos Santos Filho

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1. Introduo: Funes do Cadastro

As atividades que utilizam informaes sobre a ocupao do territrio necessitam que tais informaes correspondam fielmente ao modelo da realidade. Isso fundamental para atender s necessidades da sociedade de natureza legal, fiscal e administrativa que envolvem a ocupao e a forma de domnio do territrio. A necessidade legal ou jurdica consiste na garantia da propriedade. A necessidade fiscal consiste na cobrana de impostos sobre o uso do solo. A necessidade administrativa refere-se s demais atividades relacionadas ao planejamento e gerenciamento territorial empreendimentos e projetos de obras, avaliao de imveis, contratos de compra e venda e de indenizao, determinao de indicadores socioeconmicos, aes e polticas territoriais em geral. A ocupao de um territrio pode ser analisada sob aspectos econmicos, polticos, legais, geogrficos, sociais, etc. A natureza fsica da ocupao territorial consiste na delimitao geomtrica do espao correspondente aos direitos sobre a ocupao; refere-se, portanto, sua caracterizao espacial e corresponde sua localizao e suas dimenses, ou seja, onde est localizada a ocupao e quanto de

Engenheiro Agrimensor, com mestrado em Cincias Geodsicas (UFPR/1996) e doutorado em Engenharia de Produo/Cadastro Territorial (UFSC/2003). Professor da Escola Politcnica da Universidade Federal da Bahia. Chefe do Departamento de Transportes e Coordenador do Laboratrio de Geomensura. Docente do Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana da UFBA. Principais reas de atuao: ensino, pesquisa e extenso em Cadastro Territorial, Geoprocessamento, Topografia, Geodsia, GPS, Cartografia, Georreferenciamento. E-mail: acaldas@ufba.br 2 Engenheiro Agrimensor, mestrando em Engenharia Ambiental Urbana da Universidade Federal da Bahia.

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territrio foi ocupado. A natureza jurdica da ocupao refere-se a quem ocupa e aos direitos e obrigaes decorrentes de como essa ocupao ocorre. Os aspectos jurdicos da ocupao de um territrio so tratados pelo sistema de registro territorial. Os aspectos econmicos da ocupao de um territrio so tratados pelo sistema tributrio sobre o uso do solo. Os aspectos fsicos da ocupao de um territrio so tratados pelo sistema de cadastro territorial. As informaes procedentes dos trs sistemas so imprescindveis para as atividades relacionadas ao planejamento e gerenciamento territorial de uma maneira geral. A Figura 1 mostra de forma esquemtica essa necessidade.

DOMNIO TERRITORIAL

ASPECTOS JURDICOS

ASPECTOS ECONMICOS

ASPECTOS FSICOS

SISTEMA REGISTRAL QUEM e COMO

Sobre o uso do solo

SISTEMA TRIBUTRIO

SISTEMA CADASTRAL ONDE e QUANTO

LEGISLAO EFICINCIA NO GERENCIAMENTO TERRITORIAL Figura 1 Aspectos fsicos, econmicos e jurdicos relacionados ao domnio territorial Fonte: Brando (2003)

desejvel, portanto, que ocorra uma interligao entre os sistemas cadastral, registral e tributrio sobre o uso do solo. Essa interligao apontada como uma das principais necessidades para uma gesto territorial eficiente, sendo objeto de intensas pesquisas (CARNEIRO, 2000), uma vez que no existe um modelo nico que possa ser aplicado a todas as realidades. A integrao das informaes cadastrais e registrais ocorre de vrias maneiras; no entanto, poucos so os pases que resolveram essa questo, apesar de muitos deles terem desenvolvido modelos de integrao como forma de aperfeioar seus sistemas de organizao territorial. Em alguns pases, como Alemanha e Sua, dentre outros, os sistemas de registro e de cadastro so separados, mas ocorre uma interligao plena entre eles (CARNEIRO, 2000). Nesse sistema de coordenao perfeita, a inscrio e descrio de cada parcela territorial no Registro so realizadas com base em um levantamento oficial da realidade fsica do domnio territorial. Esse levantamento

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conduzido sob responsabilidade da organizao cadastral. Esse modelo considerado um paradigma para os pases ocidentais; no entanto, pressupe a existncia de um Cadastro completo e atualizado. Outros pases como Frana, Portugal e Itlia adotam um sistema em vias de interligao. Neles a integrao entre as informaes fsicas, jurdicas e tributrias ocorre nos municpios/ distritos que j possuem um Cadastro (fsico) atualizado. Acompanhando essa tendncia, outros pases tm trabalhado no sentido de promover a interligao entre os sistemas de cadastro e de registro, a exemplo de Argentina, Espanha, Costa Rica, Porto Rico, El Salvador, Panam, etc. (CARNEIRO, 2000). No Brasil, e na maioria dos pases do mundo, de uma maneira geral no h uma interligao entre os sistemas de cadastro fsico, de registro jurdico e de tributao sobre o uso do solo. Normalmente os trs sistemas, quando existem, so gerenciados por instituies distintas. Em geral, o Cadastro fsico no existe, ou confundido com o cadastro para fins fiscais, e o registro legal feito sem informaes do Cadastro fsico. No Brasil, apesar da existncia de iniciativas isoladas de interligao entre cadastro e registro, essa situao tende a melhorar consideravelmente, ao menos nas reas rurais do pas, a partir da aplicao da Lei 10.267/01 e sua regulamentao, o Decreto 4.449/02, que exige essa interligao atravs de um intercmbio de informaes entre os dois sistemas. Portanto, aps mais de 500 anos de ocupao do territrio pela civilizao europia que a legislao brasileira reconheceu a necessidade de um sistema de cadastro com base em medies geodsicas e de sua interligao com o registro, instituio responsvel pelas informaes legais. Antes disso, essa questo foi muito pouco discutida tanto entre os profissionais da rea jurdica Jacomino (2000), Carvalho (1997), Almeida (2000), Pedrassi (1996), Nalini (1996) quanto entre os da rea tcnica cadastral Silva (1979), Philips (1996a e 1996b), Idoeta (1996), Carneiro at alli (2000), Erba & Loch (1996). Afrnio de Carvalho, professor de Direito e estudioso do registro imobilirio, foi o pioneiro no Brasil nessa discusso, e em dois momentos, em 1947 e em 1969, tentou estabelecer em Lei o cadastro imobilirio no pas e sua interligao com o registro de imveis, no logrando sucesso em ambas as tentativas. Mais recentemente, sobre a questo da interligao do cadastro com o registro, destacam-se as discusses promovidas pelo IRIB Instituto de Registro Imobilirio do Brasil (www.irib.org.br) e algumas pesquisas acadmicas, dentre elas a de Carneiro (2000), que alm de apontar a necessidade de interligao entre o registro e o cadastro no Brasil, fez um diagnstico do sistema cadastral brasileiro. A principal finalidade de um sistema cadastral (Cadastro fsico) consiste na caracterizao espacial de unidades territoriais constitudas de pores contnuas do territrio delimitado por um domnio. Isso atingido com eficincia quando o sistema determina de forma inequvoca a localizao e dimenses das unidades territoriais. Duas questes principais so discutidas neste artigo. Primeiro, que a unidade territorial bsica do sistema cadastral brasileiro seja definida em termos de uma parcela

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territorial caracterizada por ser uma poro contnua e limitada do territrio onde existam condies homogneas de domnio. Depois, que a caracterizao espacial da parcela territorial seja estabelecida a partir da determinao das coordenadas dos pontos que definem suas estremas (linhas de limites), obtidas atravs de um levantamento cadastral com base no Princpio da Vizinhana geodsica. Isso significa que deve haver uma otimizao da distribuio dos erros com vistas homogeneizao da qualidade posicional do levantamento cadastral, ou seja, que as posies dos pontos de limites de parcelas sejam determinadas com um valor de preciso posicional que seja estatisticamente suficiente para atingir a tolerncia posicional pr-definida. Outros aspectos devem ser considerados na implantao e desenvolvimento de um sistema cadastral eficiente, tais como o gerenciamento do sistema, a estrutura administrativa, a legislao, os recursos humanos. Esses temas, apesar de sua importncia, no foram abordados neste trabalho. Neste artigo, o termo cadastro designa unicamente as informaes relacionadas ao levantamento dos limites de parcelas territoriais, conforme definio da FIG - International Federation of Surveyors, (FIG, 1995). No Brasil no se considera esse conceito da FIG, e o termo cadastro, de forma isolada, usado normalmente para caracterizar os registros de clientes ou de usurios realizados por organizaes contendo informaes diversas referentes a pessoas fsicas ou jurdicas. Para se referir ao conceito de cadastro da FIG, no Brasil usam-se principalmente os termos cadastro tcnico e cadastro imobilirio. O aperfeioamento do sistema cadastral brasileiro, no que se refere sua capacidade de caracterizar espacialmente as unidades territoriais, necessrio para uma maior eficincia das atividades de planejamento e gerenciamento territorial de uma maneira geral. A legislao brasileira dispe sobre muitas dessas atividades na Constituio Federal, no Cdigo Civil Lei n 10.406 de 10/01/2002 em vigor a partir de 10/01/2003, na Lei de Registros Pblicos Lei 6.015/1973, no Estatuto da Cidade Lei 10.257 de 10/07/2001, no Estatuto da Terra Lei 4.504 de 30/11/1964, no Cdigo Tributrio Lei 5.172 de 25/10/1966, no Cdigo Florestal Lei 4.771/1965, no Cdigo de guas Decreto 24.643 de 10/07/1934, na Lei 6.766/1979 que dispe sobre o parcelamento do solo, no Decreto-Lei 9.760/1946 que dispe sobre bens imveis da Unio, dentre outros regulamentos legais. Convm salientar tambm que a Lei 10.257/2001 - Estatuto da Cidade regulamenta, dentre outros aspectos, a implantao de Planos Diretores nos municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes e a regularizao fundiria no meio urbano. A implementao dessas duas tarefas exige necessariamente a existncia de um sistema cadastral eficiente. O Registro de Imveis consiste numa atividade jurdica cuja finalidade dar publicidade, autenticidade, segurana e eficcia aos atos relativos ao domnio e demais direitos reais sobre bens imveis, conforme o Art. 1o da Lei 6.015/73. O Registro de Imveis, portanto, necessrio para dar segurana jurdica ao proprietrio do imvel e ao mercado imobilirio, sendo dotado de efeito erga omnes, ou seja, para toda a sociedade.

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O princpio de especialidade uma das regras do sistema registral, que se refere capacidade do sistema em identificar e individualizar as unidades territoriais de forma inequvoca e completa. Esse princpio atendido quando, na caracterizao espacial das unidades territoriais, envolvendo sua localizao e dimenses, no haja lacunas e nem superposies quando todo o territrio considerado. A especialidade do Registro de Imveis no Brasil reconhecidamente falha (JACOMINO, 2000). A principal causa dessa debilidade deve-se ao registro legal dos imveis ser realizado sem exigncia de um levantamento cadastral. A sistemtica do registro de imveis no Brasil sempre foi caracterizada pela descrio literal, o que normalmente ocasiona uma identificao imprecisa do imvel. Nos ltimos anos, no Brasil, destacam-se duas iniciativas no sentido de aperfeioar o sistema cadastral, a aprovao da Lei 10.267/2001 e as discusses promovidas pelo GT Cadastro do Ministrio das Cidades. Tais iniciativas esto compatveis s recomendaes da FIG - International Federation of Surveyors para implantao e aperfeioamento de sistemas cadastrais e preconizadas principalmente nos documentos Declarao da FIG sobre o Cadastro (FIG, 1995) e Cadastro 2014 (KAUFMANN & STEUDLER, 1998). A Lei 10.267/2001 criou o Cadastro Nacional de Imveis Rurais, gerenciado pelo INCRA, estabeleceu um intercmbio de informaes entre esse cadastro e os cartrios de Registro de Imveis, e a exigncia da identificao dos imveis rurais atravs da determinao das coordenadas dos pontos que definem seus limites, amarradas ao Sistema Geodsico Brasileiro e com uma preciso posicional prdefinida, melhor que +/-50 cm. A Lei 10.267/2001 aplicvel apenas para os imveis rurais. Mais recentemente, em 2007, o Ministrio das Cidades criou um Grupo de Trabalho em Cadastro que est consolidando uma proposta de diretrizes para o Cadastro Territorial a ser implementado nos municpios brasileiros. Nessa proposta, o Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM) definido como um inventrio territorial oficial e sistemtico de um Municpio e baseiase no levantamento inequvoco dos limites de cada parcela, que recebe uma identificao numrica nica.

2. Conceito de Cadastro
Cadastro um inventrio pblico de dados metodicamente organizados concernentes a parcelas territoriais, dentro de uma determinada regio administrativa (pas, estado, provncia, municpio, distrito, comarca), baseado no levantamento dos seus limites. Esse conceito representa um consenso em nvel internacional do significado do termo cadastro, sendo adotado por diversos autores (WILLIAMSON, 1983; DALE, 1990; BLACHUT at alli, 1979; HENSEN, 1995; MOLEN, 1998). A definio de cadastro da FIG - International Federation of Surveyors (FIG, 1995) sistematizou esse entendimento:

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Um Cadastro consiste num sistema de informao territorial atualizado, baseado em parcelas, contendo um registro de interesses relacionados ao territrio (por exemplo, direitos, restries e responsabilidades). Normalmente inclui uma descrio geomtrica das parcelas em conjunto com outros registros que descrevem a natureza dos interesses, a propriedade ou controle desses interesses, e freqentemente o valor da parcela e suas benfeitorias. Pode ser estabelecido para propsitos fiscais (por exemplo, avaliao e taxao eqitativa), para propsitos legais (transferncia), para auxiliar na administrao do uso da terra (por exemplo, no planejamento e outros propsitos administrativos), e permite o desenvolvimento sustentvel e a proteo ambiental. (FIG, 1995).

A FIG uma organizao internacional que se constitui numa federao de associaes nacionais e instituies acadmicas envolvidas em atividades relacionadas s cincias geodsicas (www.fig.net ). As atividades da FIG so desenvolvidas em 9 comisses, dentre elas a Comisso 7 Cadastro e Gerenciamento Territorial. Nessa Comisso, so discutidos temas relacionados administrao territorial, reforma cadastral, cadastro multifinalitrio, sistemas de informao territorial baseados em registros cadastrais, titulao de terras, posse de terra, lei de terra e inscrio de terra, consolidao de terras urbanas e rurais, limites nacionais e internacionais, administrao de recursos territoriais e marinhos. O documento Declarao da FIG sobre o Cadastro (FIG, 1995) apresenta de forma genrica os principais conceitos e princpios fundamentais de um sistema cadastral, e serve de orientao para a criao, manuteno e aperfeioamento desses sistemas. No Brasil, tradicionalmente, no se considera o entendimento da FIG, e o termo cadastro, de forma isolada, tem outra conotao, sendo usado para caracterizar os registros de clientes ou de usurios realizados por organizaes contendo informaes diversas referentes a pessoas fsicas ou jurdicas. Para se referir ao conceito de cadastro segundo o entendimento da FIG, no Brasil usam-se principalmente os termos cadastro tcnico e cadastro imobilirio, e mesmo assim, na maioria dos casos, esses cadastros referem-se a uma listagem dos imveis de uma cidade, com funo nica de taxao sobre o uso do solo.

3. Cadastro Napolenico

O cadastro por si mesmo pode ser considerado como o real incio do Imprio, pois ele significou uma segura garantia da propriedade territorial, provendo para todos os cidados a certeza da independncia. (Napoleo Bonaparte, general e estadista francs, depois Napoleo I, imperador da Frana Ajaccio, Crsega, 1769 - ilha de Santa Helena, 1821)

Os modernos sistemas cadastrais existentes na atualidade foram influenciados pelo Cadastro Napolenico criado pela Revoluo Francesa no final do sculo XVIII. O termo parcela como sendo a unidade territorial bsica do cadastro foi adotado desde essa poca.

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A Revoluo Francesa introduziu uma srie de reformas, que podem ser sintetizadas pelo Cdigo Napolenico (1804 1810), que influenciou os Cdigos Civis de muitos pases do mundo, inclusive o Brasil. O Cdigo Napolenico consolidou as conquistas e os ideais da Revoluo Francesa, reorganizando as estruturas da administrao pblica e alterando os direitos civis dos cidados. Dentre outras prerrogativas foi estabelecida a igualdade dos cidados perante a Lei e o direito de propriedade. Uma das principais medidas adotadas pela Revoluo Francesa foi uma redistribuio de terras aps o parcelamento de grandes propriedades feudais. Para tanto foi necessrio adotar um sistema de cobrana justa de impostos tendo por base informaes detalhadas das parcelas individuais de terras e seus respectivos proprietrios. Identificou-se a a necessidade do estabelecimento de um sistema cadastral. Em 1793/94 a Assemblia Constituinte da Revoluo Francesa decretou a organizao do Cadastro Geral da Nao e a avaliao de todos os bens de raiz. Em 1798 foi publicada uma Lei que regulamentou o imposto predial. Com isso, algumas comunas convencidas da necessidade, realizaram individualmente as medies de todas as parcelas dos respectivos territrios. Essa primeira iniciativa teve grande sucesso na comuna de Hornoy, prximo a Amiens. Contudo, na Frana, o Cadastro Napolenico teve incio de forma mais sistemtica em 15 de setembro de 1807 quando foram publicadas as Instrues Relativas ao Cadastro, na verdade uma Lei contendo as bases para a execuo do Cadastro parcelar geral. Foi criada uma comisso para desenvolver um projeto de levantamento sistemtico, classificao e avaliao de mais de 100 (cem) milhes de parcelas. O projeto foi aprovado por um Regulamento de 27 de janeiro de 1808. Em 1811 foi publicado um compndio relativo ao Cadastro francs Recueil Mthodique des Lois, Dcrets, Reglments, Instructions et Dcisions sur le Cadastre de France. O Cadastro Napolenico iniciou de forma regular com o levantamento das parcelas em cerca de 9000 comunas entre 1808 e 1814. Em seguida o ritmo dos trabalhos diminuiu, sendo retomado por volta de 1821 at o trmino em torno de 1850. Os trabalhos continuaram na Crsega at 1889, e nos territrios anexados Frana, em Comt de Nice at 1877, em Savoie de 1926 a 1945. O Cadastro Napolenico foi concebido inicialmente para fins fiscais. Percebeu-se, no entanto, que poderia ter outras finalidades, como por exemplo, para fins legais, na garantia da propriedade. No entanto, o projeto que logrou sucesso como Cadastro fiscal no teve o mesmo resultado como um Cadastro legal. Williamson (1983) avaliou que esse insucesso deveu-se ao fato do Cadastro legal requerer o levantamento das parcelas com maior preciso do que no Cadastro fiscal. O prprio Napoleo I identificou como necessria a ligao do cadastro com o registro legal de terras, afirmando segundo Larsson (1991):

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Um bom cadastro ser o melhor complemento do meu cdigo civil para alcanar uma ordem sistemtica no registro legal da propriedade. As plantas cadastrais devem ser to desenvolvidas e serem feitas com tal exatido, que elas possam permitir em qualquer tempo definir e registrar os limite das propriedades territoriais e prevenir a confuso que possam aparecer em outras leis. (LARSSON, 1991)

Bullock, 1983 apud Carneiro (2003) referindo-se ao trabalho de Dowson e Sheppard (1956) apresenta as principais caractersticas do Cadastro Napolenico: a) Definio da parcela como uma poro da superfcie da terra dividida por qualquer limite fsico, sujeita ao mesmo uso e encargos e possuda pela mesma pessoa; b) Estabelecimento de uma rede de triangulao de referncia para as medies; c) Realizao do levantamento/medio das propriedades amarradas rede de triangulao; d) Identificao das parcelas atravs de um cdigo nico; e) Confeco de plantas das parcelas nas escalas 1:1250 a 1:2500 e mapas-ndice nas escalas 1:5000 a 1:10000; f) Clculo das reas das parcelas; g) Elaborao de um ndice das parcelas com nomes e endereos dos proprietrios, natureza do cultivo, construes e benfeitorias; h) Elaborao de um ndice de proprietrios com identificao das parcelas possudas por cada um e a respectiva taxa de imposto; i) Publicao dos resultados dos levantamentos; j) Atualizao anual dos ndices de parcelas e de proprietrios a partir de dados fornecido pelo Registro de Imveis.

O Cadastro Napolenico foi um projeto notvel para a poca, principalmente pelo cuidado do levantamento e elaborao das plantas das parcelas cadastrais, apesar de terem ocorrido algumas imperfeies nas primeiras plantas. A principal falha do projeto, no entanto foi a no previso de atualizao das plantas cadastrais. No incio essa falha no foi percebida devido a pouca mobilidade da estrutura fundiria. No entanto, as primeiras manifestaes da Revoluo Industrial motivaram o desenvolvimento das vias de comunicaes, da economia rural, da urbanizao, e isso fez com que ocorressem modificaes considerveis da propriedade fundiria. As plantas cadastrais foram ento perdendo seu valor, exigindo-se uma reforma no antigo cadastro. Em alguns pases, o Cadastro Napolenico foi implementado com previso de atualizao contnua, proporcionando vida longa informao cadastral. Na Alemanha, por exemplo, o Cadastro Napolenico iniciado no sculo XVIII constitui-se na base do atual sistema cadastral desse pas. Verificase que os sistemas cadastrais originados do Cadastro Napolenico ou inspirados nele adotam critrios de credenciamento de profissionais para atuar em atividades cadastrais. No mbito da Comunidade

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Europia (UE), os principais exemplos desse sistema so a Frana, Alemanha, Sua, ustria, Blgica e Dinamarca. Esses pases so membros do GE - Gomtres-Expert Fonciers Europens, criado em 1994 para representar os profissionais autnomos credenciados para atuar no Cadastro (PINTO, 2001).

4. Parcela Territorial
No mbito do Cadastro, o conceito de parcela territorial no novo, sendo adotado desde o final do sculo XVIII, pelo Cadastro Napolenico. J naquela poca, a parcela foi definida como sendo uma poro da superfcie da terra delimitada fisicamente, sujeita ao mesmo uso e encargos e possuda pela mesma pessoa. Essa definio continua atual e adotada pela maioria dos sistemas cadastrais existentes no mundo. Nesse mesmo sentido, a FIG - International Federation of Surveyors (FIG, 1995), considera a parcela como sendo a unidade territorial bsica do Cadastro, correspondente a uma determinada extenso territorial com uma determinada caracterstica, ou seja, uma poro do territrio com condies homogneas de domnio. Cada parcela definida por limites formais ou informais e possui um nico cdigo identificador. Os limites de parcelas territoriais consistem na delimitao geomtrica dos direitos relacionados ao domnio territorial. Portanto, alm do aspecto mtrico/geodsico que definido atravs do levantamento cadastral, os limites de parcelas envolvem o aspecto legal que, atravs do servio de registro, fornece a garantia jurdica sobre o domnio. Nos diferentes sistemas cadastrais existentes no mundo, observam-se trs diferentes formas para determinar os limites das parcelas territoriais: a) de forma textual atravs da descrio dos limites e confrontantes da parcela; b) de forma grfica atravs de cartas cadastrais; c) em forma numrica ou matemtica que pode ser obtida atravs de uma descrio geomtrica das linhas de limites em termos de direes e distncias, ou ento atravs de coordenadas dos pontos que definem os limites da parcela. A forma textual ou descritiva no tem bases matemticas, portanto no adequada para caracterizar os limites de parcelas que so objetos com geometria definida. A forma grfica no deve ser usada como informao cadastral bsica uma vez que a carta cadastral confeccionada a partir dos dados do levantamento cadastral e, portanto, no representa todas as caractersticas mtricas do levantamento cadastral original. Essas caractersticas so conservadas com a forma numrica ou matemtica de determinao de limites de parcelas. No entanto a carta cadastral constitui-se num importante meio de visualizao do levantamento cadastral, complementando assim a forma numrica. Convm salientar que a forma numrica de determinao de limites de parcelas atravs de direes e distncias das linhas de limites caracteriza a parcela apenas individualmente, no incorpora o

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aspecto de referncia geodsica e restringe o uso do levantamento cadastral. Ou seja, nessas condies as informaes mtricas do levantamento cadastral no podem ser usadas num sistema de informaes territoriais (LIS) permitindo o uso multifinalitrio do cadastro. Essas deficincias, no entanto, podem ser sanadas se os pontos que definem os limites de parcelas forem determinados atravs de coordenadas amarradas a um sistema de referncia geodsica. Se essas coordenadas tiverem um carter oficial e legal, fica ento caracterizado um cadastro de coordenadas, caracterizado com detalhes por Brando (2003). Quando as medies cadastrais fornecem coordenadas dos limites das parcelas, georreferenciadas a um sistema geodsico, o Cadastro assume o carter multifinalitrio, sendo um importante instrumento de apoio s aes municipais, por possibilitar a integrao de informaes territoriais, sociais, econmicas, jurdicas, ambientais, dentre outras. Verifica-se que os sistemas cadastrais so mais eficientes quando os limites da parcela so determinados atravs das coordenadas. Nesse sentido, conforme orientaes da FIG (1995), os limites de parcelas devem ser definidos atravs de demarcao fsica no solo ou por uma descrio matemtica normalmente baseada em um sistema de coordenadas. A preciso e custo dos levantamentos cadastrais dependem da preciso posicional desejada para a descrio do limite. A preciso posicional deve refletir fatores tais como o valor da terra, o risco e custo das disputas pela terra e das informaes que os usurios do cadastro precisam. A definio da FIG de limite de parcela evidencia a preciso posicional na descrio do limite. A qualidade da medio cadastral e a questo da tolerncia posicional para o sistema cadastral brasileiro foram analisadas por Brando (2003). As principais caractersticas da parcela territorial referem-se s condies homogneas do domnio, e podem ser analisadas sob os seguintes aspectos: a) Continuidade espacial, ou seja, todo o territrio considerado, dividido em parcelas, sendo que cada uma delas faz limite sempre com uma outra; b) Unicidade dominial, ou seja, cada parcela s pode ser apropriada ou possuda por uma pessoa, fsica ou jurdica; c) Mesma situao jurdica, ou seja, cada parcela apresenta uma nica condio legal, por exemplo, propriedade particular, propriedade pblica, posse; d) Mesma situao administrativa, ou seja, a parcela deve respeitar as divises administrativas do territrio, devendo fazer parte, por exemplo, de um nico estado, municpio, distrito, bairro, zona urbana, zona rural, etc; e) Mesmo uso, ou seja, cada parcela deve ter um uso exclusivo, por exemplo, cultivo, construo, circulao, reserva ambiental, etc. As principais vantagens de se adotar o conceito de parcela territorial num sistema cadastral so as seguintes:

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a) Propicia a cobertura completa do territrio sem que haja lacunas ou superposies entre as parcelas; b) No interfere nos diferentes conceitos de unidade territorial que so adotados, ou seja, as vrias instituies no precisam mudar as rotinas de trabalho uma vez que cada unidade territorial especfica pode ser constituda de uma ou mais parcelas; c) Favorece a determinao dos limites das parcelas com base no Princpio da Vizinhana das medies geodsicas.

5. O Cadastro no Brasil
No Brasil, o termo cadastro est associado aos registros de clientes ou de usurios contendo informaes diversas referentes a pessoas fsicas ou jurdicas. Portanto, no tem o mesmo significado do conceito de cadastro da FIG, adotado internacionalmente, relacionado ao inventrio pblico e oficial de parcelas territoriais baseado no levantamento dos seus limites. Para esse entendimento, no Brasil usamse principalmente os termos cadastro tcnico e cadastro imobilirio. Presume-se que o termo cadastro tcnico foi criado para diferenciar o cadastro com o significado de registro pblico de bens de raiz daquele registro de clientes. Mesmo assim, esse entendimento no pode ser generalizado, dada a existncia de cadastros tcnicos que no tm relao com bens de raiz. o caso, por exemplo, dos cadastros institudos pela Lei 6.938/81 que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente: a) Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, para registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam consultoria tcnica sobre problemas ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e, b) Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, para registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou extrao, produo, transporte e comercializao de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora. Quando referido aos bens de raiz, verifica-se que no Brasil tanto o cadastro tcnico como tambm o cadastro imobilirio tm por unidade territorial o imvel, constitudo geralmente pelo lote ou gleba e edificaes ou benfeitorias, se houverem. Normalmente, esses cadastros so estabelecidos para fins tributrios. Como a unidade o imvel, o cadastro no contm todas as parcelas de uma determinada rea, mas apenas aquelas de interesse fiscal, no considerando como parcelas cadastrveis logradouros e outras reas pblicas. A inexistncia no Brasil de um sistema de cadastro com a concepo da FIG, organizado e confivel, resulta num sistema de registro legal incompleto e incorreto. Isso ocorre devido

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impossibilidade de se garantir a definio geomtrica dos limites dos imveis. As principais conseqncias disso so: a) a dificuldade de o registro cumprir sua funo de garantia da propriedade com f pblica; b) a existncia de conflitos e ocorrncia de aes judiciais de disputa de domnio; c) a falta de equidade tributria; d) a impreciso de informaes teis ao planejamento e controle das intervenes territorial, tais como empreendimentos e projetos de obras, avaliao de imveis, contratos de compra e venda e de indenizao, entre outros.

No Brasil, ao contrrio do que ocorre em alguns outros pases, no h uma legislao especfica que trate do cadastro. Com isso, os cadastros tcnicos ou os cadastros imobilirios so realizados sem que haja algum tipo de padronizao de procedimentos na sua execuo. Assim, por exemplo, poucos so os cadastros em que so realizadas medies dos limites dos imveis. Normalmente, os cadastros tcnicos ou os cadastros imobilirios so constitudos de uma relao (lista) dos imveis de uma rea com informaes relacionadas a eles, no entanto, desprovidos de dados de natureza mtrica/geodsica confivel e, portanto, constituem-se de fato em censos imobilirios. Carneiro (2003) chama a ateno para o fato de que os pases onde os sistemas de cadastros so mais eficientes possuem legislao cadastral prpria, e tambm rgos ou instituies que tratam especificamente do cadastro.

5.1 O cadastro nas reas rurais e a Lei 10.267/2001

No Brasil, o cadastro tratado de forma distinta se o imvel se encontra em uma rea rural ou em uma rea urbana. O cadastro de imveis rurais no Brasil foi inicialmente estabelecido pelo Estatuto da Terra Lei 4.504 de 30/11/1964, conforme disposto no Art. 46: O Instituto Brasileiro de Reforma Agrria promover levantamentos... para a elaborao do cadastro dos imveis rurais em todo o pas.... O Instituto Brasileiro de Reforma Agrria atualmente denominado de INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. A regulamentao e efetiva implantao desse cadastro s ocorreram a partir da Lei 5.868 de 12/12/1972 que instituiu o Sistema Nacional de Cadastro Rural SNCR. Da mesma forma que no Estatuto da Terra, a Lei 5.868/72 tambm no indicou os procedimentos tcnicos necessrios para caracterizao espacial dos imveis rurais. Na prtica, o Sistema Nacional de Cadastro Rural foi construdo a partir de uma sistemtica declaratria, ou seja, as informaes cadastrais foram obtidas atravs da declarao dos detentores de imveis rurais. Com isso, os elementos espaciais exigidos nesse cadastro, principalmente a localizao geogrfica e a rea do imvel, foram levantados sem rigor mtrico/geodsico. Assim, o Sistema Nacional de Cadastro Rural, no obstante ser a maior e principal fonte de informaes sobre a estrutura fundiria brasileira,

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constitui-se de fato num censo dos imveis rurais do pas, incompleto e impreciso, e sem referncia geodsica. Essa situao est melhorando com a aprovao da Lei 10.267 de 28/08/2001 e da sua regulamentao, o Decreto 4.449 de 30/10/2002. Essa nova legislao criou o Cadastro Nacional de Imveis Rurais, e estabeleceu dois novos mecanismos no mbito da organizao territorial brasileira: a) o intercmbio de informaes entre o INCRA, instituio gerenciadora do Cadastro Nacional de Imveis Rurais - CNIR, e os cartrios de Registro de Imveis, que pode representar efetivamente o incio de uma necessria interligao entre cadastro e registro territorial no Brasil; b) a exigncia de um levantamento cadastral, quando estabeleceu que nos casos de desmembramento, parcelamento ou remembramento e em todos os autos judiciais que versem sobre imveis rurais, a identificao desses imveis ser obtida a partir de memorial descritivo, assinado por profissional habilitado e com a devida Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART), contendo as coordenadas dos vrtices definidores dos limites dos imveis rurais, georreferenciadas ao Sistema Geodsico Brasileiro e com preciso posicional a ser fixada pelo INCRA.

A Lei 10.267/01 foi uma iniciativa do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio-MDA que designou o INCRA como a instituio responsvel pela elaborao de uma proposta inicial. O processo teve a participao da sociedade em geral, inclusive com discusso pblica pela internet durante algumas semanas do ano de 2000. A incluso, no texto da Lei, de dispositivos caracterizando o cadastro de coordenadas e a necessidade de estabelecer critrios para a definio da tolerncia posicional, por exemplo, foram propostas oriundas das discusses conjuntas do Grupo de Trabalho em Cadastro da UFSC, do Grupo de Geodsia e Topografia da UFSC, e do Grupo de Cadastro da UFPE, acatadas pela comisso de elaborao da Lei a partir da apresentao e defesa pelos representantes do IRIB Instituto de Registro Imobilirio do Brasil. O artigo de Carneiro e Brando (2002) apresenta as principais questes tratadas na Lei 10.267/2001 e no Decreto 4.449 de 30/10/2002, e discute os principais pontos necessrios para assegurar a efetiva aplicao da Lei. Dentre esses pontos, os principais se referem ao intercmbio de informaes entre o INCRA e os Cartrios de Registro de Imveis, ao processo de retificao do registro, definio de imvel rural, ao contedo do CNIR, e aos procedimentos tcnicos para o georreferenciamento dos imveis rurais. Os levantamentos para fins de identificao dos imveis rurais de que trata a Lei 10.267/2001 devem ser executados por profissionais qualificados em medies cadastrais. A exigncia da Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) pela Lei 10.267/2001 uma segurana em termos da responsabilidade civil e penal decorrentes das medies realizadas. No entanto, a ART no representa uma garantia para a

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qualidade dos levantamentos. Essa qualidade somente ser obtida com uma qualificao tcnica dos profissionais, aliada a uma padronizao dos procedimentos tcnicos de medio e fiscalizao. A Deciso PL-0024 de 21/02/2003 do CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, relativo consulta do INCRA acerca dos profissionais habilitados a desenvolverem atividades definidas pela Lei 10.267/2001 no tocante regulamentao de propriedades rurais, concluiu que os profissionais habilitados para assumir a responsabilidade tcnica dos servios de determinao das coordenadas dos vrtices definidores dos limites dos imveis rurais, para efeito do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR, so aqueles que tenham cursado os seguintes contedos formativos: a) Topografia aplicada ao georreferenciamento; b) Cartografia; c) Sistemas de referncia; d) Projees cartogrficas; e) Ajustamentos; f) Mtodos e medidas de posicionamento geodsico. A referida Deciso concluiu tambm que a atribuio correspondente ser conferida s seguintes modalidades: Engenheiro Agrimensor, Engenheiro Agrnomo, Engenheiro Cartgrafo, Engenheiro de Geodsia e Topografia, Engenheiro Gegrafo, Engenheiro Civil, Engenheiro de Fortificao e Construo, Engenheiro Florestal, Engenheiro Gelogo, Engenheiro de Minas, Engenheiro de Petrleo, Arquiteto e Urbanista, Engenheiro de Operao modalidades Estradas e Civil, Tcnico de Nvel Superior ou tecnlogo da rea especfica, Tcnico de Grau Mdio em Agrimensura, Gelogo, Gegrafo, Tecnlogos e Tcnicos de grau mdio das reas acima explicitadas. No entanto, Pinto (2001) realizou um estudo acadmico sobre o perfil tcnico adequado para um profissional do cadastro, identificando aqueles vinculados apenas engenharia de agrimensura e engenharia cartogrfica como os mais qualificados no Brasil a exercer atividades cadastrais. Complementando esse estudo, Pinto et alli (2002) propem o estabelecimento de um sistema de credenciamento de profissionais para a execuo desses levantamentos. No mbito da Lei 10.267/2001, o INCRA pode ser a instituio responsvel por estabelecer os critrios desse credenciamento.

5.2 O cadastro nas reas urbanas

Diferentemente do que ocorre nas reas rurais, no h uma legislao especfica sobre o cadastro em reas urbanas no Brasil. Apenas nos cdigos tributrios municipais encontra-se meno direta ao cadastro imobilirio urbano, com finalidade estritamente fiscal. Isso aconteceu a partir da Constituio Federal de 1946 que definiu e assegurou aos municpios brasileiros a autonomia no que se refere decretao e arrecadao de tributos de sua competncia. Desde ento, os municpios passaram a se organizar para a cobrana de tributos. A Lei 5.172 de 25/10/1966 (Cdigo Tributrio), nos Art. 32 ao Art. 34, instituiu o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana sob responsabilidade das prefeituras municipais. A partir de ento surgiram os primeiros cadastros fiscais imobilirios (SILVA, 1979). Ou seja, na prtica, o

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principal objetivo do cadastro em reas urbanas no Brasil a tributao sobre o uso do solo urbano, e em alguns casos em atividades de planejamento. Nas ltimas dcadas vm ocorrendo, em alguns poucos municpios brasileiros, uma preocupao em estabelecer um cadastro imobilirio mais qualificado do ponto de vista mtrico. Mais recentemente, algumas prefeituras passaram a exigir o georreferenciamento das plantas cadastrais, atravs de decreto municipal. Uma importante contribuio nesse sentido foi proporcionada pela norma tcnica NBR 14.166 Rede de Referncia Cadastral Procedimentos - ABNT (1998). No entanto, o modelo de cadastro normalmente adotado no Brasil, o conhecido Cadastro Tcnico Municipal (CTM), no tem resolvido o problema das incertezas dos limites de imveis e de suas posies legais. Isso porque no foi estabelecido um procedimento padronizado do ponto de vista tcnico para a realizao desses cadastros. Os levantamentos para fins de cadastro no Brasil, quando realizados, obedecem a diferentes padres tcnicos gerando, portanto, produtos que no podem ser comparados entre si. No h, por exemplo, preocupaes quanto s exigncias mtricas/geodsicas relacionadas aos mtodos dos levantamentos e preciso posicional necessria. Normalmente utilizam-se exclusivamente mtodos fotogramtricos de levantamento, o que no recomendado, uma vez que a identificao das feies topogrficas na fotografia no significa a obteno da posio correta dos limites legais de imveis. Alm disso, geralmente no so realizadas manutenes desses cadastros com atualizaes contnuas. E permanece a prioridade do cadastro para fins fiscais somente, de forma que todo esse esforo poderia ser mais aproveitado caso ocorresse uma articulao no sentido de promover em cada municpio brasileiro um sistema de informaes territoriais mulifinalitrio. Essa situao tende a melhorar a partir das iniciativas do Ministrio das Cidades, que desde 2003 vem realizando aes especficas em Cadastro. Destacam-se a realizao de Seminrios Nacionais e Regionais sobre Cadastro, a criao de grupos de trabalho e estudos em Cadastro, a capacitao de tcnicos e gestores nessa rea, e a consolidao de uma proposta de diretrizes para o Cadastro Territorial, a ser aplicada pelos municpios brasileiros, que define Cadastro como sendo:

Art. 1. O Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM) o inventrio territorial oficial e sistemtico de um Municpio e baseia-se no levantamento inequvoco dos limites de cada parcela, que recebe uma identificao numrica nica.

6. Conceito de Unidade Territorial no Brasil

O sistema cadastral brasileiro caracterizado pela falta de padronizao, em todos os aspectos conceituais, legais, tcnicos e administrativos. Essa falta de padronizao percebida quando se analisa, por exemplo, a definio da unidade territorial bsica adotada nas diversas atividades relacionadas ao

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gerenciamento territorial. A definio da unidade territorial bsica necessria para caracterizar as condies com que o territrio espacialmente ocupado. No que se refere unidade territorial, a legislao brasileira apresenta uma variedade de termos e definies, que foram estabelecidos em funo de necessidades especficas de determinada atividade. Assim, por exemplo, encontram-se os termos: imvel, lote, gleba, propriedade, estabelecimento e prdio. O termo imvel o mais usado no Brasil, sendo genericamente definido pelo atual Cdigo Civil Brasileiro ou Lei n 10.406 de 10/01/2002, em vigor a partir de 10/01/2003:

Art. 79. So bens imveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente. Art. 80. Consideram-se imveis para os efeitos legais: I - Os direitos reais sobre imveis e as aes que os asseguram.

No entanto, quando o imvel definido visando a caracterizao de uma unidade territorial, diferentes critrios so usados e muitas vezes ocorrem conflitos. Normalmente a legislao tributria e as leis agrrias e de uso do solo distinguem o imvel urbano do rural, utilizando diferentes critrios, uns por destinao ou tipo de explorao, outros por localizao. Assim, um imvel que usado em uma atividade agropecuria, mas que esteja localizado na zona urbana de algum municpio brasileiro, considerado um imvel rural em alguns casos, e um imvel urbano em outros. Analisando o termo imvel rural, por exemplo, encontram-se diferentes critrios e definies. A Secretaria da Receita Federal (SRF) responsvel pela cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR) segue a legislao tributria que adota o critrio de localizao. O INCRA responsvel pelo Sistema Nacional de Cadastro Rural segue a definio do Estatuto da Terra Lei 4.504/64 que adota o critrio de destinao ou explorao do imvel. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) responsvel pelo Censo Agropecurio utiliza o critrio de destinao, e define a unidade territorial em termos de um estabelecimento agropecurio como sendo todo terreno de rea contnua, independente do tamanho ou situao (urbana ou rural), formado de uma ou mais parcelas, subordinado a um nico produtor, onde se processe uma explorao agropecuria, ou seja, o cultivo do solo com culturas permanentes ou temporrias, inclusive hortalias e flores, a criao, recriao ou engorda de animais de grande e mdio porte, a criao de pequenos animais, a silvicultura ou o reflorestamento e a extrao de produtos vegetais, excluindo-se da investigao os quintais de residncia e hortas domsticas. Por outro lado, o Registro de Imveis no faz distino entre imveis rurais ou urbanos, mas adota determinados critrios para definir a continuidade das reas passveis de registro, que no so considerados por outras organizaes. Assim, por exemplo, um imvel que entrecortado por um limite administrativo (estadual, municipal, distrital), rodovias, ferrovias ou rios navegveis ter uma matrcula no Registro de Imveis correspondente a cada poro.

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O imvel rural definido pelo INCRA de acordo com o Art. 4o da Lei 4.504/1964 - Estatuto da Terra o prdio rstico, de rea contnua, qualquer que seja sua localizao, que se destine explorao extrativa, agrcola, pecuria ou agroindustrial, quer atravs de plano pblico de valorizao, quer atravs de iniciativa privada. Esse conceito foi tambm contemplado pela Lei 8.629 / 1973 imvel rural o prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja sua localizao, que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial. Pelo entendimento adotado pelo INCRA, o termo rea contnua inserido no conceito de imvel rural na legislao agrria significa que reas contguas, pertencentes a um mesmo proprietrio, mesmo que cada uma dessas reas tenha matrcula prpria no Registro Imobilirio, compem um nico imvel rural. A quebra da continuidade do imvel rural se configura quando existe uma interrupo do empreendimento econmico desenvolvido, ou que possa ser desenvolvido no mesmo.

Conseqentemente, reas de um mesmo proprietrio, entrecortadas por rodovias, ferrovias, rios, limites municipais e divisas estaduais, ou qualquer outro acidente geogrfico, somente se configuram em imveis rurais distintos quando inexistir possibilidade de explor-las como um todo. No entanto, se as reas das rodovias ou ferrovias federais, das rodovias estaduais ou municipais que entrecortam o imvel rural estiverem sobre o domnio das entidades pblicas correspondentes, configuram-se quebras de continuidade, independente da viso do empreendimento econmico. Esse mesmo entendimento se mantm no Manual de Orientao para Preenchimento da declarao para Cadastro de Imveis Rurais (INCRA, 2002), que considera:
(...) Como um nico imvel rural, uma ou mais reas confinantes, registradas ou no, pertencentes ao mesmo proprietrio ou posseiro, de forma individual ou em comum (condomnio ou composse), mesmo na ocorrncia das hipteses abaixo: I- estar situado total ou parcialmente em um ou mais municpios; II- estar situado total ou parcialmente em zona rural ou urbana; III- ter interrupes fsicas tais como: cursos dgua e estradas, desde que seja mantida a unidade econmica, ativa ou potencial.

7. Proposta de Parcela Territorial para o Sistema Cadastral Brasileiro

O sistema cadastral brasileiro no adota o conceito de parcela territorial. Neste artigo discute-se, a partir de uma viso internacional, a parcela territorial em seus aspectos histricos, conceituais e operacionais. De forma especfica e a partir de anlises da realidade, avalia-se a possibilidade de adotar o conceito de parcela territorial no sistema cadastral brasileiro. A proposta apresentada levou em conta a legislao pertinente, bem como as necessidades de caracterizao espacial do domnio territorial de vrias instituies brasileiras. A principal vantagem na adoo de um conceito de parcela territorial num sistema cadastral que possibilita o compartilhamento de informaes entre as vrias organizaes que atuam em atividades

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relacionadas ao gerenciamento territorial. A parcela territorial deve ser definida ento de forma a atender as necessidades das vrias instituies, que inclusive no precisam modificar seus respectivos conceitos de unidade territorial, estabelecidos historicamente e incorporados s rotinas consolidadas. Convm salientar, no entanto, que a efetiva aplicao do conceito de parcela territorial no Brasil fica condicionada existncia de uma estrutura organizacional com abrangncia nacional do sistema de cadastro. Essa discusso no faz parte dos objetivos desta pesquisa. No entanto, duas alternativas podem ser adotadas: a criao de uma instituio gerenciadora do sistema cadastral brasileiro, ou ento o estabelecimento de mecanismos com vistas ao gerenciamento compartilhado do cadastro lato sensu com uma padronizao mnima de procedimentos de execuo das atividades cadastrais. Com isso, evitar-se-ia a superposio de tarefas e o desperdcio de recursos. Para satisfazer as necessidades de gerenciamento territorial das vrias instituies brasileiras, a realidade atual da estrutura cadastral brasileira propicia a existncia de vrios cadastros especficos bem como a criao de outros. A criao de uma lei nacional de cadastro territorial pode representar um importante avano nesse sentido. Importante ressaltar, no entanto, que a informao bsica do cadastro, ou seja, a identificao geodsica dos limites das parcelas territoriais deve ser usada como o registro oficial da caracterizao geomtrica do domnio territorial. No Brasil, diversas instituies no passado e no presente forneceram e fornecem ttulos pblicos relacionados ao domnio territorial. Como exemplo ilustrativo da grande variedade desses ttulos, LASA (1975) apud Carneiro (2000) cita os seguintes documentos que foram apresentados ao INCRA para comprovar o domnio territorial por ocasio da execuo do Cadastro Tcnico realizado na Regio Metropolitana de Recife: Carta de Aforamento, Carta de Adjudicao, Carta de Arrematao, Contrato de Compromisso (ou Promessa de Compra e Venda), Contrato de Enfiteuse, Contrato Particular, Escritura Pblica de Cesso de Direitos Hereditrios, Escritura Pblica de Compra e Venda, Escritura Pblica de Constituio de Sociedade, Escritura Pblica de Datio Solutum, Escritura Pblica de Demarcao, Escritura Pblica de Demarcao Judicial, Escritura Pblica de Diviso Amigvel, Escritura Pblica de Diviso Geodsica, Escritura Pblica de Doao, Escritura Pblica de Doao com Reserva de Usufruto, Escritura Pblica de Partilha Amigvel, Escritura Pblica de Permuta, Escritura Pblica de Promessa de Compra e Venda, Escritura Pblica de Re-ratificao, Formal de Partilha, Recibo (simples), Recibo Particular de Compra e Venda (firmado), Registro de Incorporao, e Usucapio. As necessidades institucionais no Brasil quanto caracterizao fsica do domnio territorial podem ser atendidas por um sistema de cadastro eficiente que adote a parcela territorial como unidade espacial bsica. Para tanto, a parcela territorial deve ser definida considerando as especificidades das organizaes que lidam com o aspecto fsico do territrio, bem como a legislao pertinente. Nesse sentido a parcela territorial para o sistema cadastral brasileiro deve conter caractersticas de continuidade

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territorial, ter unicidade de domnio, possuir uma mesma situao jurdica e uma mesma situao administrativa. As especificidades da definio da parcela territorial a ser adotada como unidade espacial bsica pelo sistema cadastral brasileiro dependem diretamente da forma de organizao da estrutura cadastral do pas. A se manter a atual estruturao, cada instituio ou organizao tende a se responsabilizar apenas pelos seus respectivos cadastros, definindo a unidade espacial bsica que lhe for conveniente. Analisando, por exemplo, a Lei 10.267/2001 que criou o Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR), gerenciado pelo INCRA e SRF, determinadas questes relacionadas unidade territorial bsica precisam ser resolvidas. O CNIR define o imvel rural como a unidade bsica. No entanto, o conceito de imvel rural para o INCRA no o mesmo da SRF. A referida Lei tambm prev a produo e o compartilhamento do CNIR por diversas instituies pblicas federais e estaduais produtoras e usurias de informaes sobre o meio rural brasileiro. Isso s ser possvel se as informaes do CNIR satisfizerem as necessidades das diversas instituies. A proposta de parcela territorial a ser adotada pelo sistema cadastral brasileiro considera a perspectiva do estabelecimento no Brasil de um sistema de cadastro territorial que seja completo, cobrindo todo o territrio, incluindo as restries e convenincias pblicas e privadas. Assim, as principais caractersticas a serem incorporadas de forma simultnea definio de parcela territorial so as seguintes: a) Continuidade espacial: Uma parcela territorial no deve ter descontinuidade espacial. Cada parcela deve fazer limite sempre com uma outra. Ou seja, uma parcela no pode ser entrecortada por um limite legal ou administrativo considerado pelo sistema cadastral.

b) Unicidade dominial: O direito das coisas consiste no conjunto de normas que regulam as relaes jurdicas concernentes aos bens materiais ou imateriais suscetveis de apropriao pelo homem. No caso da parcela territorial, a apropriao deve caracterizar-se pela unicidade dominial relativa pessoa fsica ou jurdica de domnio pblico ou privado. O Novo Cdigo Civil - Lei n 10.406, de 10/01/2002, em vigor a partir de 10/01/2003, no Livro III que regula o direito das coisas, estabelece a seguinte sistemtica quanto apropriao de bens imveis: Proprietrio a pessoa fsica ou jurdica que possui imvel vlido e regularmente destacado do patrimnio pblico, registrado em seu nome no Registro de Imveis. O proprietrio detm o domnio pleno, ou seja, o domnio til e direto. O domnio til diz respeito ao direito de usar ou usufruir do

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imvel. O domnio direto diz respeito ao direito de dispor do imvel, inclusive reav-lo do poder de quem injustamente o possua ou detenha. Usufruturio o titular do direito de usufruto de um bem imvel atravs de cesso ou reserva de usufruto, possuindo, usando, administrando e percebendo seus frutos, no podendo, entretanto, dispor do imvel. Nu-proprietrio a pessoa que detm o direito de dispor do imvel (domnio direto), no podendo, entretanto, utiliz-lo ou usufru-lo, visto que esse direito ficou reservado ao usufruturio (domnio til). Posseiro a Justo Ttulo a pessoa que exerce o direito de posse, que configura por um ato translativo de domnio, cujo ttulo no foi ainda levado ao registro imobilirio. Posseiro por simples ocupao posseiros sem documentos de titulao, promitentes compradores que detm a posse e os titulares da posse oriunda de concesso de uso fornecida pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal. Enfiteuta ou Foreiro a pessoa que possui o domnio til do imvel atravs de constituio de um ttulo de domnio caracterizado como Carta de Aforamento ou Enfiteuse. Esse tipo de apropriao no consta no atual Cdigo Civil, mas foi estabelecida no Cdigo anterior, a Lei 3.071/1916.

c) Mesma situao jurdica: Cada parcela territorial deve apresentar uma nica condio legal, podendo ser uma propriedade pblica, uma propriedade particular, ou uma posse a qualquer ttulo. Seja, por exemplo, um imvel constitudo de uma rea contgua pertencente a um mesmo detentor, mas que parte seja uma propriedade (com Registro Imobilirio) e outra parte seja uma posse a qualquer ttulo. Ento, cada situao jurdica relacionada ao domnio, a propriedade ou a posse, constituir uma parcela distinta. A caracterizao fsica do imvel ser a juno das duas parcelas. O patrimnio pblico especificado em lei, incluindo os imveis prprios e os bens de uso comum, deve ser considerado na definio da parcela. A Constituio Federal do Brasil de 1988 inclui dentre os bens da Unio: as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental; os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; os terrenos de marinha e seus acrescidos; as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas destas as reas pertencentes aos Estados. Dentre os bens dos Estados, incluem-se: as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito; as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da

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Unio, Municpios ou terceiros; as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio; as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.

d) Mesma situao administrativa: Os limites da parcela territorial devem respeitar as divises administrativas do territrio, devendo fazer parte, por exemplo, de um nico estado, municpio, distrito, bairro, comarca, circunscrio jurdica, circunscrio administrativa, zona urbana, zona rural, etc. Ou seja, o sistema cadastral deve considerar todos os limites administrativos usados no territrio brasileiro.

8. Concluses
O Cadastro consiste num sistema de informaes concernentes ocupao territorial, baseado no levantamento dos limites das parcelas correspondentes. Tradicionalmente o Cadastro tem por finalidade fornecer informaes para possibilitar a tributao sobre o uso do solo (cadastro fiscal) e a garantia da propriedade (cadastro jurdico). No entanto, quando as medies cadastrais so georreferenciadas a um sistema geodsico e que tenham uma qualidade mtrica estatisticamente comprovada, o Cadastro pode ser multifinalitrio. Nessas condies, o Cadastro torna-se um importante instrumento de apoio s aes municipais, por possibilitar a integrao de informaes territoriais, sociais, econmicas, jurdicas, ambientais. Para satisfazer a legislao brasileira, conforme demonstrou Brando (2003), a medio cadastral deve atender a uma tolerncia posicional para os pontos que definem os limites de parcelas territoriais de 0,10m nos levantamentos em reas urbanas e de 1,77m nos levantamentos em reas rurais. Para satisfazer essas tolerncias, o levantamento cadastral deve apresentar resultados de coordenadas ajustadas dos pontos que definem os limites de parcelas com precises posicionais de 0,03m em reas urbanas e de 0,59m em reas rurais considerando um nvel de confiabilidade de 99,7%. A preciso posicional de 50cm dos levantamentos cadastrais de imveis rurais estabelecida pela Portaria INCRA 954 / 2002, em atendimento Lei 10.267/2001 e Decreto 4.449/2002, atende ao critrio de tolerncia posicional estabelecida por Brando(2003). No entanto, no h exigncias legais para a preciso posicional do levantamento cadastral em reas urbanas no Brasil. A aplicao das propostas apresentadas neste artigo, com abrangncia nacional, somente possvel com uma padronizao mnima nos procedimentos tcnicos e na estrutura de gerenciamento do sistema cadastral. Considerando o amplo espectro de questes relacionadas ao aperfeioamento do sistema cadastral brasileiro, recomenda-se: a) Instituir o Cadastro fsico nas reas urbanas, baseado em medies georreferenciadas com preciso posicional estabelecida, adaptando a legislao brasileira de modo a satisfazer s caractersticas

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identificadas relacionadas parcela territorial a ser adotada pelo sistema cadastral brasileiro, a saber: continuidade espacial, unicidade dominial, mesma situao jurdica e mesma situao administrativa; b) Estabelecer diretrizes de um modelo gerencial para o sistema cadastral brasileiro, definindo competncias e responsabilidades profissionais e institucionais para a realizao de atividades cadastrais, considerando a legislao, execuo e fiscalizao; c) Realizar estudos econmicos dos benefcios do cadastro baseado em medies georreferenciadas, avaliando os prejuzos decorrentes de cadastros incompletos, superpostos, imprecisos e desatualizados, testando a hiptese de que o custo que a sociedade arca em no ter um cadastro maior do que o custo de realizar e manter esse cadastro; d) Definir diretrizes bsicas para o estabelecimento de uma Lei de Cadastro de parcelas territoriais para o Brasil adaptada realidade social, tecnolgica e jurdica do pas, visando principalmente a implantao de um sistema de informaes territoriais de fcil acesso, simples, completo e preciso. Essa legislao deve contemplar aspectos relacionados aos procedimentos tcnicos, ao modelo de gerenciamento, e s responsabilidades profissionais. De uma maneira geral, uma legislao cadastral deve incorporar as principais orientaes da FIG quanto ao estabelecimento de sistemas cadastrais eficientes. Essas recomendaes foram apresentadas na Declarao do CADASTRO 2014:
I)O cadastro deve apresentar a situao territorial legal de forma completa e atualizada, incluindo as restries e convenincias pblicas e privadas; II) Deve haver uma integrao entre o cadastro e o registro territorial; III)A carta cadastral pura e simples deve ser substituda por sistemas de informaes territoriais; IV)O cadastro deve ser automatizado; V) O cadastro deve envolver os setores pblico e privado; VI) O cadastro deve ser auto-sustentado economicamente (KAUFMANN & STEUDLER, 1998).

e) Desenvolver projeto de laboratrio experimental de campo para implantao do cadastro de parcelas territoriais, considerando as propostas apresentadas neste artigo. Nesse laboratrio seriam concentrados os trabalhos de pesquisa aplicada em Cadastro, objetivando demonstrar em mdio prazo resultados concretos de um cadastro de parcelas territoriais no gerenciamento territorial. Esse projeto deve ter o envolvimento institucional de organizaes ligadas ao gerenciamento territorial. O local escolhido para a implantao desse projeto deve ser preferencialmente um municpio completo ou um distrito, devendo ter as seguintes caractersticas principais: reas urbanas e rurais, reas regularizadas e de ocupaes irregulares, rea de grande dinmica e expanso ocupacional.

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Referncias
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Resumo
O Cadastro consiste num sistema de informaes concernentes ocupao territorial, baseado no levantamento dos limites das parcelas correspondentes. Tradicionalmente o Cadastro tem por finalidade fornecer informaes para possibilitar a tributao sobre o uso do solo (cadastro fiscal) e a garantia da propriedade (cadastro jurdico). No entanto, quando as medies cadastrais so georreferenciadas a um sistema geodsico e que tenham uma qualidade mtrica estatisticamente comprovada, o Cadastro pode ser multifinalitrio, sendo um importante instrumento de apoio s aes municipais, por possibilitar a integrao de informaes territoriais, sociais, econmicas, jurdicas, ambientais. Nesse sentido, este artigo tem por objetivos principais: a) apresentar o conceito de um sistema de cadastro territorial numa viso internacional, evidenciando alguns aspectos do Cadastro Napolenico por ser o precursor dos sistemas cadastrais modernos; b) discutir caractersticas do cadastro no Brasil, propondo uma definio de parcela territorial para ser adotado pelo sistema cadastral brasileiro e indicando diretrizes para a medio georreferenciada dos limites de parcelas territoriais. Palavras-chave: Cadastro Territorial. Parcela Territorial. Medio Cadastral. Georreferenciamento.

Abstract
The Cadastre is a system of information concerning territorial occupation, based on the measurement of the limits of the corresponding parcel. Traditionally the Cadastre is to provide information to enable the taxation on the use of land and the guarantee of property (legal registration). However, a cadastral system is a major instrument in support of Municipal administration by enabling the integration of territorial, social, economic, legal, and environmental information. This article is intended main objectives: a) to present the concept of a system of Cadastre in a international vision, highlighting certain aspects of the Napoleon Cadastre to be the precursor of modern cadastral systems b) discuss characteristics of the Cadastre in Brazil, proposing a definition of territorial parcel to be adopted by the Brazilian cadastral system and indicating guidelines for the cadastral surveys. Keywords: Cadastre. Parcel. Cadastral Surveys.