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LOS ACTORES DEL SISTEMA POLITICO En un Estado moderno, su organizacin poltica hemos sealado asume necesariamente la forma de una

estructura, integrada por distintos rganos creados para cumplir con las funciones que se les asignan que tiene una estructura formal y una estructura real. El anlisis de la estructura formal remite a la determinacin de su forma de gobierno mediante el estudio de las normas de derecho que crean rganos y les asignan competencias. El examen de la estructura real, a su vez, complementa la investigacin, encuadrando por una parte la organizacin poltica dentro de una forma de Estado determinada, e indagando por la otra cuestiones de naturaleza no jurdica (por ejemplo, las caractersticas que asumen la vida poltica, los valores, las costumbres y la cultura en general de la sociedad que se analiza); factores todos que influyen decisivamente en el modo en el que actan los rganos de gobierno establecidos. Se logra establecer, de tal manera, el sistema poltico de un Estado que es como hemos destacado el conjunto de las instituciones mediante las cuales se adoptan las decisiones que se consideran obligatorias por la mayor parte de su poblacin, la mayor parte del tiempo; es decir, se trata de un conjunto ordenado e interrelacionado de normas y procedimientos dotados de cierta cohesin y unidad de propsito. As, puede ocurrir que entre dos Estados que tienen una organizacin formal aproximadamente similar se aprecien diferencias importantes en los procedimientos concretos que se siguen en la prctica para la adopcin de una regla de ordenamiento social obligatoria y de los actores que participan efectivamente tales procedimientos; o, inversamente, que entre Estados dotados de una estructura formal de gobierno distinta se verifiquen coincidencias ms sustanciales en el funcionamiento real del sistema que las que sera dado esperar si nos detenemos slo en el anlisis de esas asimetras. En tal sentido, hemos recordado que Loewenstein1 concibe la existencia histrica de slo dos sistemas polticos, el constitucionalismo y la autocracia. Al primero le corresponde un nico tipo de gobierno sustancial la democracia constitucional, pero sta admite cinco variantes instrumentales (o estructuras formales) distintas (la democracia directa, el gobierno de asamblea, el parlamentarismo, el gobierno de gabinete, el presidencialismo y el gobierno directorial), porque estas diferentes formas de gobierno tienen en comn la identidad o afinidad de las ideologas que las sustentan. LA REPRESENTACION La tipologa de Loewenstein marca una diferencia importante entre la democracia directa y las otras cuatro modalidades de organizacin poltica que admite una democracia constitucional. La primera implica como su nombre lo indica el ejercicio directo e inmediato de las funciones de gobierno y control del Estado por parte del conjunto de los ciudadanos. En las restantes, tales funciones se confan slo a algunos de ellos. La democracia directa segn este autor es el modelo de gobierno en el cual el pueblo es decir, la totalidad de aqullos que, segn la costumbre o la ley, estn considerados como ciudadanos dotados de todos los derechos se rene en asambleas o en comisiones para llevar a cabo la funcin de tomar las decisiones polticas y ejercer el controlar general del funcionamiento del sistema poltico. Un gobierno de este tipo afirma slo poda encajar en un orden social relativamente sencillo y asentado en un territorio pequeo. El ejemplo ms famoso de democracia directa lo constituyen las ciudades-Estado griegas, donde dicha forma poltica estuvo operando durante un perodo no menor de dos siglos; su posibilidad de funcionamiento dependi de la existencia de una clase social que tena tiempo para dedicarse a la poltica por poseer una economa no tecnolgica basada en la esclavitud.

1 Karl Loewenstein (1891-1973), Teora de la constitucin, ob.cit., pp.95 y ss.

El fracaso de la experiencia griega con la democracia directa ha servido para no alentar intentos posteriores. Pese a tener unas condiciones socioeconmicas semejantes, la primitiva Repblica Romana supo evitar dicho tipo gubernamental. Por otra parte, las ciudades-Estado limitadas territorialmente a la Italia medieval y a Europa occidental se constituyeron como oligarquas. All donde aparecieron las corrientes democrticas, no fueron lo suficientemente fuertes para convencer a la clase dominante de la capacidad de la masa de destinatarios del poder para participar del proceso poltico. La democracia directa surgi en el siglo XIII en ciertos cantones y comunidades de campesinos en Suiza, pero despus fue sustituida casi totalmente por instituciones representativas. En aquellas localidades donde las instituciones de la democracia directa se han mantenido deben ser consideradas ms como piezas de museo que como una tcnica eficaz de gobierno2. La existencia de una poblacin compleja, multitudinaria y extendida territorialmente, que se verifica en la mayora de los Estados modernos, parece haber hecho imposible en la prctica y hasta ahora el gobierno directo y permanente de todos los miembros de ese colectivo social, ms all de cualquier consideracin acerca de su conveniencia o inconveniencia. Esta situacin conduce, inevitablemente, a que el mbito de las decisiones se concentre en sectores ms reducidos que son los que gobiernan, es decir, los que asumen la conduccin poltica del Estado ejerciendo un poder que se cree perteneciente al conjunto. Por esta razn, no obran a nombre propio sino en representacin del conjunto de los ciudadanos que resulta obligado por las medidas que adoptan. Como seala este autor, la naturaleza jurdica de la representacin es que los representantes cualquiera que sea la ndole de su investidura reciben por adelantado el encargo y la autorizacin de actuar conjuntamente en nombre de sus representados, y de ligarles por sus decisiones colectivas. La institucin de la representacin poltica, entonces, requiere de una elaboracin intelectual que plantee una justificacin racional de esa situacin real: slo un nmero limitado de los integrantes de una sociedad cumple con la funcin de conduccin de la generalidad y esa generalidad, a la que se imputan sus decisiones, resulta obligada por ellas. La teora de la representacin, en sus mltiples formulaciones, es el producto de un extenso proceso histrico, que intentaremos seguir en sus principales pasos. Como veremos a continuacin, su desarrollo comenz en sociedades muy diferentes de las actuales y, en consecuencia, sus fundamentos variaron acompaando la evolucin que fueron sufriendo. Las alternativas de este proceso se reflejan en las diversas clases de representacin que se manifestaron en la historia. Tipos de representacin Max Weber3 entiende por representacin a la situacin objetiva en virtud de la cual la accin de determinados miembros se imputa al conjunto, ste la admite como legtima y vinculante, y as sucede en la prctica. Sobre esta base, elabora una tipologa de las distintas clases de representacin a partir del vnculo que se establece entre quien toma las decisiones y el conjunto al que ellas obligan. Esta clasificacin sigue una clara sucesin cronolgica y se relaciona con los modos de dominacin establecidos por el mismo autor legal, tradicional y carismtica que ya hemos recordado. As, distingue cinco distintos tipos de representacin: apropiada, estamental, vinculada, libre y de intereses.

2 Seala este autor que, sin embargo, ciertos rasgos de la democracia directa estn
experimentando en tiempos modernos un resurgir importante en las tcnicas plebiscitarias, que son aplicadas tanto en la toma de la decisin poltica fundamental, como en el control poltico. El autor se refiere a un determinado conjunto de procedimientos, propios de las Estados contemporneos, mediante los cuales los ciudadanos pueden emitir su opinin individual sobre asuntos concretos aunque no desempeen funciones en su estructura de gobierno, y a los que se alude genricamente como formas de democracia semidirecta o semirrepresentativa, entre los que hemos recordado ya las figuras del plebiscito, la destitucin popular (en ingls, recall), el referndum y la iniciativa popular. 3 Max Weber (1869-1920), Economa y sociedad, ob.cit., pp.235 y ss.

La representacin apropiada se configura cuando un dirigente es el dueo del derecho de personificar a la comunidad. Esta forma de representacin seala este autor es muy antigua y se encuentra en dominaciones tradicionales y carismticas de las ms diversas clases; se asienta en la costumbre inveterada o en el reconocimiento de virtudes excepcionales, que nadie cuestiona. La representacin estamental cuando se ejerce por derecho propio est muy prxima a la anterior. Para Weber esta forma no constituye estrictamente representacin cuando se ejerce para hace valer nicamente derechos o privilegios propios; pero s lo es cuando aun actuando el representante por derecho propio la repercusin de su asentimiento produce efectos que van ms all de su persona, afectando a quienes se encuentra en su misma posicin social es decir, a los que gozan de similares derechos o privilegios estamentales o, incluso, a los sbditos que no gozan de ninguno de ellos. El caso ms tpico de este tipo de representacin son las cortes feudales y asambleas estamentales de grupos privilegiados de la nobleza y el clero de fines de la Edad Media y principios de la Edad Moderna 4. En la representacin vinculada, los representantes son designados (por turno, por sorteo o por otros medios) y sus facultades estn limitadas por un mandato imperativo. En consecuencia, sus representados tienen el derecho de revocar la designacin y, en cualquier caso, lo actuado por el representante requiere de su expreso asentimiento para ser vlido. Estos representantes reflexiona este autor son, en realidad, funcionarios de aqullos a quienes representan y esta figura, aunque se ha manifestado en determinadas circunstancias polticas, nunca ha tenido una significacin histrica considerable. En la representacin libre, el representante, por regla general elegido (eventualmente designado, formalmente o de facto, por turno), no est ligado a instruccin alguna, sino que es seor de su propia conducta. Slo necesita atenerse, aunque con carcter de deber moral, a lo que son sus propias convicciones objetivas, pero no a tener en cuenta los intereses particulares de sus delegantes. La representacin libre fue, en oportunidades, una consecuencia de fallas o de lagunas en las instrucciones recibidas en el marco de una representacin vinculada y de la dificultad en procurarse otras nuevas; pero, en muchos casos, el verdadero sentido de la eleccin de un representante es precisamente el de convertirlo en una suerte de seor investido por sus electores y no en su servidor. Esta es la modalidad que adoptan las modernas representaciones parlamentarias, labor en la que predominan las tareas objetivadas e impersonales y la vinculacin a normas abstractas (de naturaleza poltica o tica), que es lo caracterstico de la dominacin legal. Lo peculiar de Occidente no es la representacin en s, sino la representacin libre y su reunin en las corporaciones parlamentarias. Sin embargo, advierte Weber que la sustitucin de la figura de la representacin vinculada por la de la representacin libre no se debi inicialmente a una iniciativa de los representados sino a la actitud de los prncipes. As, los reyes franceses exigan que se diera libertad a los delegados a los Estados Generales en la convocatoria de las elecciones, con el fin de que pudieran votar las propuestas que efectuara ms tarde el monarca, lo que hubiera sido imposible si para la validez de su aceptacin se requera de la existencia de un previo mandato imperativo en tal sentido. En el Parlamento ingls la forma de reunirse, de deliberar y de llevar sus asuntos condujo a un resultado parecido. Hasta qu punto los miembros del Parlamento se consideraban como un estamento privilegiado antes de la reforma electoral de 1867 seala este autor lo demuestra claramente la prohibicin rigurosa de la publicidad de las sesiones (todava, a mediados del siglo XVIII, subsistan graves sanciones para los peridicos que dieran noticias de ellas). Finalmente, este autor llama representacin de intereses a un tipo de corporaciones representativas en las cuales no todas las personas pueden ser designadas representantes, sino nicamente las que

4 Vanossi, al analizar la clasificacin de Weber, subsume el tipo de la representacin estamental


como una especie de la representacin vinculada. Jorge R. Vanossi (1939), El Estado de derecho en el constitucionalismo social, Eudeba, Buenos Aires, 2000, p.280 y, especialmente, nota 4 en p.339.

comparten una misma situacin profesional, estamental o de clase; constituyendo su reunin como se dice hoy comnmente una representacin profesional5. La aparicin de la teora de la representacin poltica Dice Loewenstein que la tcnica de la representacin poltica fue completamente desconocida en la Antigedad y en la Edad Media. Si hubiese existido antes, los agudos juristas romanos a los cuales les era completamente familiar la relacin del mandato la habran tratado e incorporado a su sistema. En los Estados constitucionales de la Antigedad, en Grecia y Roma, se celebraron frecuentemente elecciones para cubrir determinados cargos unidos a determinadas funciones y esta tcnica fue recogida por la organizacin de la Iglesia catlica y de sus rdenes religiosas, que sirvieron as de importante lazo de unin. Pero en absoluto se puede equiparar eleccin y representacin, aunque la eleccin es una tcnica indispensable en un autntico es decir, no slo simblico proceso de representacin. Slo en un sentido simblico, los magistrados elegidos representaron la autoridad de la comunidad estatal y la masa de los destinatarios del poder. En ltimo trmino, los mandaban. Al final del siglo XIV, cuando el feudalismo se extingua, surgieron casi simultneamente en diversos Estados de Europa occidental sobre todo, en Espaa (Aragn, Castilla, Len), Francia e Inglaterra instituciones representativas. Sigue siendo una de las controversias ms fascinantes de la historia poltica cmo ocurri realmente este fenmeno, que es ms problemtico por el hecho de que no se formasen dichos cuerpos representativos en ningn otro medio estructurado feudalmente, como Egipto, Bizancio, India, Japn, China o el mundo islmico. Las teoras ms diversas han sido expuestas con cierta periodicidad para aclarar esta cuestin, pero para este autor la teora ms moderna, y probablemente la ms correcta, apunta a la recepcin por las organizaciones seculares de las tcnicas representativas que desde haca largo tiempo estaban establecidas en la Iglesia catlica y en las rdenes religiosas. Las races de la tcnica representativa no pueden ser establecidas hoy con toda claridad. Se produjo el siguiente proceso, sobre el cual es particularmente significativa la situacin en Inglaterra: al final del perodo feudal, cuando la corona estaba necesitada de dinero, los delegados de las capas sociales poderosas financieramente que eran convocados por el rey, se emanciparon probablemente en virtud de los primitivos medios de comunicacin de las instrucciones y mandatos imperativos que haban recibido, y tomaron all mismo sus decisiones bajo su propia responsabilidad. De esta manera, obligaron y representaron a los grupos o asociaciones de personas, de los que eran portavoces y mandatarios. Pero, cualquiera que haya sido el origen de la tcnica de la representacin dice Loewenstein durante los siglos siguientes estos prometedores comienzos fueron aplastados en toda Europa por el absolutismo monrquico, que mont cada vez con ms eficacia su aparato administrativo constituido por una burocracia profesional formada en el derecho romano6. Desde antiguo han existido mecanismos que pueden ser visualizados sociolgicamente como fenmenos ligados a una idea de representacin y, en este sentido, se puede hablar de antecedentes de la teora en la Antigedad y en la Edad Media, como hace Weber. En efecto, en Inglaterra, Espaa y Francia entre otros lugares fueron apareciendo procedimientos polticos que consistan bsicamente en reconocer cierta intervencin a los estamentos sociales para que hicieran conocer su opinin al rey cuando los consultaba sobre cuestiones determinadas. Las Cortes espaolas, los Estados Generales franceses y el Parlamento ingls, en su origen, fueron ejemplos de estos mecanismos. Pero la existencia de estos institutos se vincula ms con el reconocimiento de la existencia de un poder feudal que estaba evolucionando hacia la estamentalidad que con la moderna teora de la representacin.

5 Este tipo de representacin ha sido utilizada dice Weber tanto con un propsito conservador
como revolucionario, es decir, para excluir del derecho electoral a determinadas clases alternativamente, las ms o las menos favorecidas o a las masas, para evitar el peso de su predominio numrico. 6 K. Loewenstein, Teora ..., ob.cit., pp.57 y ss.

Bobbio describe este trnsito e individualiza los rasgos caractersticos de ese proceso que analizaremos con mayor detalle ms adelante: el Estado estamental, como forma intermedia entre el Estado feudal y el Estado absoluto, se distingue del primero por una creciente institucionalizacin y por la transformacin de las relaciones personales propias del feudalismo en relaciones entre instituciones7. La opinin de los seores feudales porque eran los dueos de la tierra y la de los seores espirituales porque en ellos estaba depositado el monopolio de lo religioso deba ser escuchada por el monarca antes de adoptar una decisin sobre ciertas cuestiones, ya que an su poder no era absoluto. Pero, junto a dichos sectores tradicionalmente considerados, apareci un nuevo actor. La creciente importancia de las ciudades o burgos, como se las llamaba entonces en la vida de los reinos hizo necesario reconocerles algn tipo de participacin en estas instituciones medievales, y este reconocimiento trajo consigo la idea de eleccin. Se constituy as un tercer estado o estado llano en el sentido de que, a diferencia de los anteriores careca de todo privilegio, particularmente en materia impositiva, ya que su relevancia econmico-financiera se haba hecho insoslayable. De todas maneras, los seores feudales la nobleza y los seores espirituales el clero podan concurrir personalmente y por derecho propio a las convocatorias reales, si lo deseaban; los burgos, cuya poblacin era mucho ms numerosa, deban seleccionar de algn modo sus representantes. En cualquier caso, en los Estados Generales de Francia, que conformaban los tres estamentos, la votacin no era por persona sino por sector: tena un voto la nobleza, otro el clero y tambin slo uno el estado llano, ms all de que sus representantes hablaban en nombre de una porcin mucho mayor de la sociedad que los dos anteriores reunidos. Esta es la poca a la que Weber asocia con el mandato imperativo para el representante, quien deba seguir las instrucciones emanadas de sus representados o pedir nuevas, en el caso de no ser suficientes. Debemos destacar, de todos modos, que esta suerte de parlamentos medievales no tena capacidad de autoconvocatoria ni de decisin como los congresos modernos, ya que este tipo de cuestiones eran una prerrogativa del rey. En cualquier caso, una situacin de relativa debilidad o de insuficiente poder obligaba a que el soberano escuchara la opinin de quienes posean la fuerza o el dinero, como una muestra de mnima prudencia poltica. Pero el balance no se mantuvo y el proceso de trnsito del Estado estamental al Estado absoluto se caracteriz por una firme y creciente limitacin de estas instituciones medievales por parte de los reyes. Hemos recordado que en Francia, por ejemplo, la ltima reunin de los Estados Generales anterior a la de 1789 en cuyo marco se produce la revolucin haba tenido lugar en 1614, es decir, que no haban sido convocados durante ms de un siglo y medio. En Espaa, el ascenso al trono de la dinasta de los Habsburgo (o casa de Austria, 1516-1700) redujo a su mnima expresin a las Cortes, especialmente en la poca de Felipe II (1527-1598). El proceso ingls tuvo un desarrollo distinto, como veremos luego. El fortalecimiento del rey particularmente, en Francia y Espaa fue posible merced a una suerte de alianza estratgica con la parte principal de la poblacin de las ciudades (la burguesa), que concluy desplazando a los restantes sectores que provenan de la sociedad medieval. Este proceso histrico convirti al monarca en sinnimo de la soberana de y en el Estado, pasando de una representacin en origen estamental el ms importante seor feudal a una representacin unipersonal. En las corrientes de pensamiento absolutista no desapareci del todo el sentido antiguo de la representacin por derecho propio en la clasificacin de Weber particularmente, en Thomas Hobbes (1588-1679)8 en la medida en que ahora el rey era el depositario (representante) de la voluntad del Estado9.

7 Norberto Bobbio (1909-2004), Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica,
ob.cit., p.158. 8 Thomas Hobbes, Leviatn, ob.cit. 9 Hemos recordado que, sin embargo, algunos telogos espaoles, especialmente Surez, ya haban sostenido que el poder del monarca le era dado por Dios, pero a travs del pueblo. Francisco Surez (1548-1617), Disputationes metphysicae, ob.cit.

Ser la aparicin de la creencia en que el pueblo y no el monarca es el titular de la soberana la que ir abriendo la puerta al concepto de representacin poltica, tal como se lo entiende en la actualidad. En efecto, el gobierno de la burguesa y la aceptacin ms o menos general de esta idea a partir de las formulaciones doctrinarias de Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), condujo necesariamente a que debiera imaginarse una respuesta terica que posibilitara la existencia de mecanismos prcticos para la toma de decisiones y que, a la vez, los justificaran adecuadamente a la luz de los nuevos principios establecidos como dogma. Esa respuesta fue la teora de la representacin poltica, que es como hemos dicho una construccin intelectual tendiente a fundamentar racionalmente por qu slo un limitado nmero de ciudadanos toma decisiones en forma permanente (o sea, gobierna), por qu este grupo es el que pone de manifiesto la voluntad de la totalidad, y por qu esa generalidad debe cumplir con sus mandatos. En este sentido, hemos recordado antes la expresin de Weber: lo peculiar de Occidente no es la representacin en s, sino la representacin libre y su reunin en las corporaciones parlamentarias. La implantacin prctica y la formulacin terica de esta lnea de pensamiento no fueron paralelas. La primera se adelant en Inglaterra, donde la Cmara de los Comunes integrada por representantes elegidos por una parte de la poblacin fue una expresin permanente de representacin poltica. El constitucionalismo norteamericano, a su vez, se movi tambin en un plano preferentemente pragmtico. La preocupacin doctrinaria se manifest con mucha mayor fuerza en los pensadores franceses. Dice Morgan10 que la representacin en Inglaterra fue un modo de asegurar o facilitar y, finalmente, de obtener el consentimiento al gobierno. El rey convocaba a representantes de condados y municipios para acudir a su Parlamento provistos de plenos poderes legales a fin de comprometer a sus electores a aceptar los impuestos o las leyes que aprobaran. Los poderes de representacin tenan que ser totales, de manera que ningn representante pudiera alegar que deba regresar y consultar a sus electores. Su consentimiento, dado en el Parlamento, deba ser tan pleno como si los electores hubieran asistido en persona. Cuando los representantes dejaron de ser, como hasta entonces haban sido, meros apoderados de personas individuales, las comunidades que ellos representaban fueron definidas geogrficamente. En Inglaterra, representaban condados o municipios: nunca fue la congregacin religiosa de tenderos o zapateros, nunca la asociacin de agricultores de tabaco o la asociacin de dueos de barcos. En los siglos XVIII y XIX la ficcin de la representacin fue en ocasiones explicada y defendida como un medio por el cual todos los diferentes intereses econmicos o sociales de un pas tenan una voz en su gobierno, pero la representacin en Inglaterra nunca se bas en realidad en otra cosa que no fueran comunidades geogrficamente definidas. Podra decirse que el nico inters, aparte del geogrfico, que la Cmara de los Comunes inglesa representaba en el siglo XVII era el inters de la gentry11 de Inglaterra, hombres cuyo nacimiento y cuya riqueza no eran suficientes para brindarles un sitio en la Cmara de los Lores, pero s para hacer que fuera deseable para ellos, para el rey y para algunos de sus sbditos, que tuvieran un lugar en el gobierno. Sin embargo, no venan slo como caballeros o como representantes de caballeros. La representacin comenz como una obligacin impuesta desde arriba, y con el paso de los aos, especialmente en el siglo XVI, el rey o la reina ampliaron la obligacin asignando representantes a nuevos municipios, no porque los residentes lo exigieran, sino ms bien porque caballeros rurales con poderosas relaciones persuadieron al monarca para que concedieran el voto a municipios donde podan estar seguros de controlar las elecciones. El resultado fue que muchas comunidades pequeas obtuvieron la representacin, mientras que otras ms grandes fueron ignoradas.

10 Edmund S. Morgan (1916), La invencin del pueblo. El surgimiento de la soberana popular en


Inglaterra y Estados Unidos, ob.cit., pp.40 y ss. 11 Caballeros rurales.

El nmero de personas que participaba en la eleccin de representantes dentro de un condado o municipio se ampli de la misma forma, sin que nadie lo pidiera. El voto de los miembros del condado haba sido restringido por una ley parlamentaria de 1430 a los varones adultos, propietarios de tierras que produjeran cuarenta chelines al ao en rentas o productos. En esa poca, cuarenta chelines eran una suma importante, pero para el siglo XVII la inflacin haba hecho que la cantidad fuera meramente nominal, expandiendo el sufragio en los condados hasta quizs una quinta parte de los varones adultos. Estrechamente relacionada con el requisito de que el representante estuviera ligado a una localidad, estaba la necesidad de que fuera percibido como un sbdito del gobierno. Para poder representar a otros sbditos, deba l mismo ser un sbdito. Se atribuye a Edward Coke (1552-1634) el argumento de que aunque uno sea elegido por un condado o municipio en particular, cuando es enviado y ocupa su lugar en el Parlamento, est al servicio de todo el reino, pues el objetivo de venir aqu, como dice en los documentos de su eleccin, es general. De la ficcin de que un hombre puede presentarse en lugar de toda una comunidad y obligar a esa comunidad por sus acciones, Coke extrapol la ficcin ms amplia de que un hombre puede representar a todo el pueblo de un pas, la mayora del cual no ha tenido nada que ver en su designacin para ese propsito. Un discurso pronunciado ante los electores de la ciudad de Bristol por Edmund Burke (1729-1797), es considerado una pieza clave para comprender los fundamentos de esta corriente de pensamiento. En esa alocucin, el poltico ingls expres: la gloria de un representante debe consistir en vivir en la unin ms estrecha, la correspondencia ms ntima y la comunicacin sin reservas con sus electores. Sus deseos deben tener para l un gran peso, su opinin mximo respeto; sus asuntos, una atencin constante. Es su deber sacrificar su reposo, sus placeres y sus satisfacciones a las de aqullos; y, sobre todo, preferir, siempre y en todas las ocasiones el inters de ellos al suyo propio. Pero su opinin imparcial, su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe sacrificroslos a vosotros, a ningn hombre ni grupo de hombres. Dar una opinin es derecho de todos los hombres; la de los electores es una opinin de peso y respetable, que un representante debe siempre alegrarse de escuchar y que debe estudiar siempre con la mxima atencin. Pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado est obligado ciega e implcitamente a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarios a las convicciones ms claras de su juicio y su conciencia, son casos totalmente desconocidos por las leyes del pas y surgen de una interpretacin profundamente equivocada de todo el orden y tenor de nuestra constitucin. Mis electores tienen sobre m el derecho a que no defraude las esperanzas que en m han depositado (pero) deseaban que los diputados de Bristol fueran escogidos para representar a la ciudad y al pas, y no para representarles a ellos exclusivamente. El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y abogado, sino una asamblea deliberante de una Nacin, con un inters: el de la totalidad; donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta de la razn general del todo. Elegs un diputado; pero cuando le habis escogido, no es el diputado de Bristol, sino un miembro del Parlamento12. Del texto previamente trascripto se puede extraer que para Burke los representantes deben ser absolutamente libres e independientes de sus electores y del cuerpo electoral en su conjunto, y no pueden estar sometidos a instrucciones o a mandatos imperativos de ningn tipo. En Inglaterra, la evolucin fue entonces ms prctica que doctrinaria; la teora de la representacin se bas inicialmente en una justificacin de ndole aristocrtica, segn la cual el representado debe depositar la confianza en un representante porque advierte su superior entendimiento de los problemas que debe resolver, frente a sus propias limitaciones.

12 Edmund Burke, Textos polticos.

En las colonias inglesas de Amrica del Norte13, el desarrollo del proceso no sigui exactamente el patrn que hemos resumido14. La manera en la que un grupo de sbditos fue convencido por primera vez para fingir que uno de ellos iba a sustituirlos a todos no est totalmente clara. Es posible que originariamente un representante slo pudiera aprobar en nombre de los individuos que especficamente le haban otorgado poderes y que aqullos que no lo haban hecho, aun cuando formaran parte de la misma comunidad, no estuvieran obligados por sus acciones. Aunque los registros no muestran una situacin como sa en los primeros Parlamentos ingleses, s podemos observarlo en las primeras asambleas representativas reunidas en la colonia inglesa de Maryland15 en la dcada de 1630. Mientras Carlos I (1626-1649) estaba gobernando sin una asamblea representativa en Inglaterra, no otorg esa libertad para gobernar a quienes haba autorizado a fundar colonias en Norteamrica. La carta de concesin a su amigo, lord Baltimore, le daba a ste el poder de dictar leyes para Maryland, pero slo con el consentimiento de los hombres libres establecidos all. Baltimore deleg su autoridad en un gobernador, y en el primer ao despus de la llegada de los colonos, el gobernador aparentemente convoc a los hombres libres para conseguir su consentimiento a varias leyes, como se haba dispuesto. No tenemos registro alguno de esta asamblea ni de cuntas personas asistieron. Pero para la siguiente asamblea, en 1638, los registros muestran que algunos hombres libres asistieron en persona, mientras que otros enviaron delegados representantes, cada uno de los cuales tena derecho a su propio voto y tambin a todos los votos de aqullos que lo haban elegido como su representante. No representaba a nadie que no le hubiera otorgado poderes especfica e individualmente, y cualquiera poda cambiar de idea, revocar la delegacin de su voto y asistir en persona. El resultado era un situacin polticamente absurda: dentro de la asamblea algunos hombres tenan solamente su propio voto, mientras que otros tenan los votos de todos sus representados, adems del propio. En una ocasin un poltico tuvo suficientes poderes como para constituir una mayora de la asamblea por s solo. En la dcada de 1640, la asamblea fue gradualmente reducida a ser slo un cuerpo estrictamente representativo, y cada comunidad en la colonia elega un representante, por simple mayora, que acuda en nombre de toda la comunidad, incluyendo a la minora de hombres que haban votado en contra de l. Y l tena un voto solo en la asamblea, sin tener en cuenta el tamao de la comunidad que representaba. Las comunidades, al igual que en Inglaterra, estaban definidas geogrficamente. En Maryland o Virginia representaban plantaciones, secciones de condados o condados; en Nueva Inglaterra16, representaban ciudades o pueblos; en las Carolinas, parroquias. Esta conexin local de cada representante puede haber sido un accidente histrico que surgi en Inglaterra como consecuencia del proceso de influencia cerca del monarca que ya hemos recordado; pero en el siglo XVII la definicin geogrfica local de la representacin se haba vuelto un ingrediente esencial.

13 En 1606, dos grupos de ingleses que vivan en las ciudades de Londres y de Plymouth
organizaron sendas compaas que obtuvieron del rey Jacobo I (James I, 1603-1625) un permiso para colonizar la costa oriental de Amrica del Norte. La primera fundara al ao siguiente la ciudad de Jamestown, que sera el ncleo de la colonia de Virginia. En 1619, el gobernador estableci una Cmara de los Burgueses, integrada por dos representantes elegidos por cada uno de los once distritos en que la dividi administrativamente, que es considerada la primera asamblea representativa en Amrica. En 1624, el monarca la transform en colonia dependiente de la corona, pero no modific tal institucin. 14 E. S. Morgan, La invencin , ob.cit., pp. 40 y ss. 15 En 1633, Cecil Calvert (segundo lord Baltimore), de religin catlica, obtuvo una autorizacin del rey Carlos I para colonizar la costa oriental de Amrica septentrional, al norte del ro Potomac, es decir, la parte norte de la colonia de Virginia. 16 La colonizacin de la regin de Nueva Inglaterra comenz, por permiso del rey Jacobo I, con la fundacin de la ciudad de Plymouth (1620) por disidentes religiosos (puritanos) de la Iglesia anglicana; a quienes se recuerda como los padres peregrinos (en ingls, Pilgrims Fathers) del Mayflower, por el nombre del barco que los transport.

Otra vez, el comportamiento de los ingleses que se haban trasladado a Norteamrica puede ilustrar el punto. La colonia de Massachusetts fue fundada por una sociedad comercial, la Massachusetts Bay Company, en la que los accionistas, identificados como hombres libres, tenan la facultad de reunirse cuatro veces al ao en una Corte General, a fin de dictar leyes para la compaa y para su colonia, y de elegir a los funcionarios de la compaa, es decir, un gobernador y dieciocho ayudantes. A la compaa se le haba acordado el poder, igual que a lord Baltimore en Maryland, para gobernar la colonia como considerara adecuado, pero no se le exiga obtener el consentimiento de los habitantes para sus leyes. La mayora de la compaa decidi en 1629 transferir el lugar de reunin a la colonia, y una vez all, el pequeo nmero de hombres libres (accionistas) que haba hecho el viaje abri sus filas a todos los miembros varones de la iglesia puritana ortodoxa. Acompaaron esta jugada, sin embargo, con una transferencia de la autoridad legislativa al gobernador elegido y a sus ayudantes. Ahora bien, la carta de constitucin de la compaa no autorizaba esa delegacin del poder legislativo de los hombres libres. Por otro lado, tampoco ofreca a colonos corrientes que no eran hombres libres (es decir, que no eran miembros de la compaa) ningn derecho a ser consultados acerca de las leyes que la compaa pudiera dictar. Pero en 1632, cuando los ayudantes, actuando en su recientemente asignada capacidad legislativa, aprobaron un impuesto, el pueblo de Watertown se neg a pagarlo con el argumento de que el gobierno no tena autoridad para dictar leyes o exigir impuestos sin el pueblo- El gobernador John Winthrop les explic que los ayudantes eran como un Parlamento, que fueron votados por los hombres libres y, por lo tanto, podan hacer las cosas que el Parlamento haca en Inglaterra. Esto pareci satisfacer a la gente de Watertown por el momento, pero lo cierto es que los ayudantes no eran como un Parlamento, porque haban sido elegidos en general y no representaban ningn distrito o ciudad en particular. Aparentemente este hecho fue rpidamente reconocido, pues dos meses despus Winthrop registraba que cada pueblo eligi a dos hombres para que estuvieran en la prxima corte, para opinar con el gobernador y los asistentes acerca de la venta de acciones pblicas, de modo que aquello que ellos acordaran deba obligarlos a todos. Dos aos despus, los hombres libres de los pueblos revocaron el poder legislativo de los asistentes e insistieron en que todas las leyes fueran elaboradas en la Corte General, que ya entonces deba incluir a representantes elegidos por los hombres libres de cada pueblo. Un representante tena que representar al pueblo de un lugar determinado; dejaba de representar cuando perda su identificacin local. Una asamblea representativa tena que ser constituida. Tena que estar compuesta de las partes del todo. Como hemos sealado al comentar el desarrollo del proceso en Inglaterra, adems del requisito de que el representante estuviera ligado a una localidad, exista la necesidad de que fuera percibido como un sbdito del gobierno. Sin embargo, los ayudantes de Massachusetts, aunque elegidos anualmente, estaban en el otro de la cerca de los gobernados. Aunque obligados por las leyes que ellos tenan que hacer cumplir, eran percibidos como gobernantes, no como gobernados, igual que el rey y el consejo que l nombraba en Inglaterra, aunque limitados por la ley, eran gobernantes, no gobernados. El rey y su consejo, el gobernador y los ayudantes, estaban ah para ejercer la autoridad sobre toda la sociedad. Los representantes estaban ah para dar o negar el consentimiento de sus condados, o pueblos, o distritos particulares a lo que los gobernantes hicieran. Los diputados enviados por las distintas ciudades a la Corte General de Massachusetts despus de 1634 eran sbditos, meros sustitutos de los pueblos que los haban elegido. Pero, al igual que en Inglaterra, las asambleas representativas tomaron la iniciativa en el gobierno casi desde el principio. En Maryland, los hombres libres y sus apoderados, incluso antes de que la representacin fuera desarrollada completamente, no esperaron a que lord Baltimore o su gobernador les presentaran leyes para su aprobacin, sino que ellos mismos prepararon sus leyes y se las presentaron a l. En Massachusetts, una vez que la Corte General recuper la autoridad legislativa en 1634, no hubo duda de que los representantes compartiran esa autoridad. En Virginia, la autoridad para hacer leyes estaba en la Compaa de Virginia, con sede en Londres, pero la compaa convoc una asamblea representativa en la colonia en 1619, y esa asamblea present a la

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compaa una serie de leyes que, con la aprobacin de la compaa, se convirtieron en las primeras leyes promulgadas por una asamblea representativa en Norteamrica. Destaca Morgan17 que cuando la autoridad del rey fue removida, como ocurri en Inglaterra en el perodo de la repblica y en Norteamrica despus de 1776, el conflicto de los intereses locales con la soberana del pueblo en general se hizo mucho ms agudo. En un Parlamento donde los representantes elegidos por un puado de votantes tenan autoridad sobre comunidades que no podan votar en absoluto, hubo exigencias inmediatas de una manera ms racional y equitativa de ejercitar la recin descubierta soberana del pueblo. De hecho, en la Inglaterra del perodo de la repblica, se adopt un plan racional de representacin parlamentaria, slo para ser abandonado durante casi otros dos siglos despus de la restauracin del monarca en 1660. Y en los estados independientes de Amrica del Norte, en 1776, la distribucin de la representacin se convirti en una muy importante preocupacin, porque las comunidades y las regiones particulares teman que, sin la apropiada representacin, no estaran adecuadamente protegidos de sus soberanos compatriotas. En esta transformacin, el gobierno sigui siendo, como corresponde, algo diferente del resto, algo externo a la comunidad local, pero ese algo ya no era ms un rey. Ahora se trataba del cuerpo representativo mismo o, por lo menos, de los representantes de otras localidades, que eran activos ms que pasivos, ejerciendo una autoridad obtenida de un pueblo que no poda ejercerla por s mismo. Cuando la autoridad de los representantes se vio aumentada de esta manera, su funcin como agentes de una poblacin de sbditos necesariamente se vio disminuida. Con el pueblo ficcional devenido de pronto en supremo, el pueblo real, encarnado en las comunidades locales, se encontr con que sus derechos y libertades tradicionales estaban en peligro, amenazados por un cuerpo representativo que reconoca solamente a un superior, que era una ficcin. Los miembros de un Parlamento como agentes de las comunidades locales se haban visto a s mismos, y as haban actuado a menudo, como protectores de los derechos populares contra las acciones arbitrarias de una autoridad ms alta. Cuando el Parlamento o, ms especialmente, la Cmara de los Comunes se convirti ella misma en gobierno, quin quedaba para proteger al pueblo real de sus acciones arbitrarias? El rey haba alegado que su autoridad provena de Dios, y se saba que Dios gobernaba el universo por medio de leyes, leyes que haban sido convertidas en disposiciones positivas que definan lo que era correcto y lo que era incorrecto, y cuya observancia y aplicacin eran el deber del rey. El rey no poda equivocarse. Y si su gobierno, engaado por consejeros malvados, haca algo malo, el Tribunal Superior del Parlamento poda llamarlo a rendir cuentas. Pero quin poda llamar al Parlamento para rendir cuentas cuando el Parlamento hiciera algo malo y no hubiera rey? El Parlamento estaba obligado por sus propias leyes? Si el Parlamento haca las leyes, no poda deshacerlas? Quin custodia al custodio?18 Haba alguna manera en que el pueblo, todo el pueblo, el pueblo ficcional, pudiera materializarse y actuar separado de sus representantes para protegerse? Estas preguntas han preocupado a los defensores de la soberana popular desde sus inicios hasta el da de hoy. En el proceso de organizacin jurdico-poltica de los Estados Unidos, el debate sobre la naturaleza de la representacin no adquiri especial relevancia, aunque se formularon una serie de definiciones sobre cul deba ser la relacin que vinculara a representados y representantes. La representacin y, en general, todo el sistema de frenos y contrapesos que en definitiva se elabor, pueden ser vistos como una construccin transaccional o de compromiso19; pero tambin puede encontrarse en el diseo de los mecanismos constitucionales una marcada preocupacin por poner lmites, no slo al poder de los reyes absolutos como doctrinariamente se vena repitiendo sino tambin al de las

17 E. S. Morgan, La invencin , ob.cit., pp. 55 y ss. 18 En el original, en latn: Qui custodiat ipsos custodes? 19 Manuel Garca Pelayo (1909-1991), Derecho constitucional comparado, Revista de Occidente,
Madrid, 1951, pp.311/312.

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mayoras y a su presin sobre el gobierno, que se haba manifestado con particular virulencia en algunas asambleas legislativas estaduales. As pues, los padres fundadores20 norteamericanos no dudaban del carcter representativo de estas asambleas tradicionales, por lo dems, en las colonias inglesas de Amrica del Norte, pero buscaron construir un sistema que permitiera la limitacin de sus efectos sobre las decisiones polticas de los gobernantes. La inspiracin doctrinaria de John Locke (1673-1704)21, especialmente en lo que se refiere su conviccin sobre la existencia de verdades primarias autoevidentes que, sin embargo, no podan ser percibidas por toda la poblacin sino slo por algunos de sus ciudadanos fue, sin duda, el fundamento terico ms importante. Sin embargo, es preciso destacar que ni en los debates constitucionales, ni en los escritos de El Federalista, se puede encontrar una formulacin expresa de la teora de la representacin poltica; sino, en todo caso, una elaboracin prctica destinada a servir de justificacin para un gobierno efectivo. En este sentido, y ms all de su sustento racional, el esquema constitucional norteamericano se bas en una slida posicin pragmtica, que se puede ver en las posiciones de Alexander Hamilton (1757-1804), John Jay (1745-1829) y, particularmente, de James Madison (17511836)22. Para estos polticos estadounidenses, la sociedad se divide en clases, la de los que son propietarios y la de los que no lo son, la de los acreedores y la de los deudores; en definitiva, los pocos y los muchos23. La solucin para esta disparidad de situaciones consiste en otorgar a cada uno de los grupos mayora y minora las armas para evitar la opresin del otro. En este orden de ideas, la bicameralidad vino a cumplir con este objetivo: la Cmara de Representantes (diputados, entre nosotros) expresaba a la mayora y el Senado, a la minora. De todos modos, se agregaron otros mecanismos tendientes a limitar los excesos de eventuales apasionamientos de las mayoras, tales como la eleccin indirecta y el diseo de grandes distritos electorales. En Francia, Rousseau consideraba no slo que la voluntad general del pueblo era soberana, sino tambin que sta no poda ser dividida, ni tampoco ser representada. Slo admita la representacin al momento de la eleccin de los representantes; pues, a continuacin, si alguien ejerca el poder a nombre de la voluntad general del pueblo, nicamente poda hacerlo en forma provisoria como un simple delegado. Era, en consecuencia, una especie de mandatario de derecho privado. As, este pensador sostena que los diputados del pueblo no son por tanto, ni pueden ser, sus representantes, no son ms que sus delegados, no pueden concluir nada definitivamente. Toda ley que el pueblo en persona no haya ratificado es nula, no es ley. Al analizar la situacin de Inglaterra, sealaba que el pueblo ingls, que se piensa libre, se equivoca mucho; slo lo es durante la eleccin de los miembros del Parlamento; en cuanto ha elegido, es esclavo, no es nada. En los breves momentos de su libertad, el uso que hace de ella bien merece que la pierda. Cabe recordar, de todos modos, que para Rousseau si la democracia es la forma de gobierno en la que se confa el ejercicio de todo el poder a la ciudadana o a la mayor parte de la ciudadana de manera que haya, por lo menos, ms individuos magistrados que individuos particulares no haba existido nunca una verdadera democracia, ni existira jams, ya que consideraba contrario al orden natural de las cosas que un gran nmero gobierne y que un nmero ms pequeo sea gobernado. No poda imaginar tampoco que el conjunto de los ciudadanos, o la mayor parte de ellos, permaneciera continuamente reunido en asamblea para resolver los asuntos pblicos24. En cambio, Montesquieu (1689-1755) justificaba la necesidad de que la toma de decisiones quedara limitada a un grupo de individuos por la utilidad de dicho procedimiento para permitir el buen gobierno del Estado. El pueblo es admirable para elegir a aqullos a quienes debe confiar alguna parte de su

20 En ingls, Founding Fathers. 21 John Locke, Dos tratados sobre el gobierno civil, ob.cit. 22 A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, El Federalista, ob.cit., N 10. 23 The few and the many. 24 Jean-Jacques Rousseau, El contrato social, ob.cit., Libro III, Captulo XV.

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autoridad. Pero, sabr conducir un asunto, conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No, no lo sabr. La gran ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos25. Como puede verse, estos dos autores adoptan una ptica distinta para observar las cuestiones centrales de la idea de representacin poltica. Rousseau cree en la capacidad del pueblo y Montesquieu descree de ella; pero, en definitiva, ambos terminan aceptando la funcionalidad de la idea de la representacin, aunque con el lmite de una ratificacin posterior que el primero exige con claridad. Sus respectivas posiciones sern los puntos de partida de dos corrientes bien diferenciadas, que podran ser resumidas del siguiente modo: la representacin se justifica slo por la imposibilidad prctica del gobierno popular directo, pero debe ser ratificada y controlada permanentemente; o, alternativamente, la representacin debe ser libre y abierta para permitir una buena conduccin de los negocios del Estado. En Francia, Emmanuel-Joseph Siyes (1748-1836) elabor con mayor detalle los elementos definitorios de la teora clsica de la representacin. A diferencia de Rousseau, quien consideraba que la soberana resida en los ciudadanos y que a cada uno de ellos le corresponda una porcin igual que a los restantes, este autor parte de un dogma distinto: la soberana reside en la Nacin. A partir de esta base, elabora las siguientes conclusiones: a) la Nacin es la depositaria de la soberana; b) la Nacin est compuesta por todos los individuos que la integran; c) la voluntad de la Nacin no es igual a la suma de las voluntades de los distintos sectores que en ella se manifiestan; d) la Nacin necesita de una voluntad comn; y, e) para formar esa voluntad comn los individuos eligen representantes pero no como mera suma de los intereses de los sectores que la integran, ya que una vez electos no representan a quienes los han elegido sino a la Nacin en su conjunto. Esta doctrina es textualmente consagrada en la Constitucin Francesa de 1791: los representantes nombrados en los departamentos no sern representantes de un departamento en particular, sino de la Nacin entera26. Los diputados electos dejan de ser, entonces, delegados o portavoces de los distintos sectores sociales y las reas territoriales para exponer sus pretensiones y defender sus reivindicaciones particulares; no son ya ni sus mandatarios, ni sus apoderados, ni tampoco sus representantes exclusivos. En realidad, no son representantes de nadie en sentido estricto, puesto que no manifiestan una voluntad preexistente, sino que la construyen y esa es la misin a la que estn llamados. Este nuevo concepto se explic luego en los siguientes trminos: la regla de que los diputados representan a la Nacin slo es susceptible de una interpretacin; significa que representan, no ya a la totalidad de los ciudadanos considerados individualmente, sino a su colectividad indivisible y extraindividual. La regla significa que el diputado no representa colegios electorales, ni ciudadanos, en cuanto tales, ni en una palabra suma alguna de individuos en singular, sino que representa a la Nacin, como cuerpo unificado, considerado en su universalidad global, y distinto, por consiguiente, de las unidades individuales y de los grupos parciales que comprende en s dicho cuerpo nacional27. Esta construccin es incompatible con la existencia de instrucciones imperativas, ya que un mandato de este tipo debe ser cumplido obligatoriamente y los transformara no en representantes de la Nacin, sino exclusivamente de quienes efectivamente lo han elegido. Las decisiones de la asamblea, por lo dems, surgen como resultado de un mtodo discursivo dentro de un proceso que pretende averiguar la real voluntad de la Nacin, a partir de las posiciones que se exponen durante el debate. Esta voluntad general, debe ser puesta de manifiesto desentraada y cada uno de los miembros de la asamblea tiene esa capacidad, al igual que cada uno de los miembros de la comunidad; por lo que es necesaria la libertad de anlisis de todos sus integrantes con el objeto de

25 Montesquieu, El espritu de las leyes, ob.cit., Libro II, Captulo II. 26 Captulo III, artculo 7. 27 Raymond Carr de Malberg (1861-1935), Teora General del Estado, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1948, pp.935/936.

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que se pueda arribar, sin limitaciones preestablecidas, a la mejor comprensin de lo que la poblacin desea. En este sentido, Rousseau28 en el marco de su formulacin doctrina antes recordada sostena que cuando se propone una ley en una asamblea del pueblo, lo que se le pregunta no es si aprueban la proposicin o si la rechazan, sino si es conforme o no con la voluntad general, que es la suya; cada uno, al emitir su voto, da su opinin, y del clculo de votos se obtiene la declaracin de la voluntad general. Por tanto, cuando la opinin contraria vence a la ma, no se prueba otra cosa sino que yo me haba equivocado, y que lo que yo consideraba como voluntad general no lo era. En sus primeras formulaciones, la idea de la representacin apareci contrapuesta a la idea de la democracia, en la medida en que el sistema representativo fue concebido como una posicin intermedia entre sta y el absolutismo. En tal sentido, la mayora de los autores coincide en que surgi como un intento de proteger a la burguesa, simultneamente, del absolutismo del monarca y de la tirana de las mayoras29. La teora del rgano A fines del siglo XIX y principios del pasado, autores alemanes elaboraron esta teora, en alguna medida alternativa a la teora de la representacin, porque su punto de partida es la duda con distintos matices sobre la real existencia de una voluntad general o nacional o, como mnimo, de la posibilidad de conocerla. Los primeros estudios en este sentido se identifican con Gierke30 quien, aunque no abandonaba totalmente la idea de una voluntad preexistente en el conjunto de la poblacin, le otorgaba una suerte de carcter inmanente y entenda que en cualquier caso era imposible conocerla hasta que un rgano del gobierno la pone de manifiesto. Parte de los supuestos de que, en la realidad, existen dos voluntades la de la Nacin y la del conjunto de representantes; y de que, de esas dos voluntades, slo una puede ser efectivamente percibida: la de los rganos del Estado, cuyos integrantes son elegidos por el pueblo. La recepcin de esta teora en Francia llev a una formulacin ms concluyente en las obras de autores franceses, particularmente, en las de Hauriou31 y Carr de Malberg. Este ltimo, por ejemplo, descarta la posibilidad de que se pueda hablar de la voluntad de la Nacin o del pueblo como algo preexistente: slo el rgano del Estado es capaz de expresar una voluntad y de tomar decisiones. El rgano es elegido por una colectividad que es incapaz de decidir y de querer por s misma, precisamente para que quiera y decida por ella32. Agrega que las personas o cuerpos que tienen la cualidad de rganos no son solamente rganos de expresin de la voluntad colectiva en el sentido que lo entiende Gierke sino precisamente rganos de formacin de esa voluntad. Son llamados a estatuir, no segn una voluntad nacional preestablecida que se impone a ellos, sino segn su propia deliberacin y segn las circunstancias, a medida que stas se vayan produciendo. Sin embargo, "cuando se dice que el rgano quiere libremente y de una manera independiente, esto no significa que exista una ausencia total de relaciones entre las voluntades que emite y las tendencias y aspiraciones que se producen en el seno de la colectividad por la que tiene el encargo de querer. El individuo que desempea la funcin de rgano, es un integrante de la colectividad o corporacin, no es un tercero. Esto implica que el individuo que quiere por el grupo comparte como

28 J. J. Rousseau, El contrato ..., ob.cit. 29 Ver, en este aspecto, A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, El Federalista, ob.cit.; Montesquieu, El
espritu ..., ob.cit.; E. Burke, Textos ..., ob.cit. 30 Otto von Gierke (1841-1921), Derecho pblico. 31 Maurice Hauriou (1856-1929), Principios de derecho pblico. 32 R. Carr de Malberg, Teora , ob.cit., p.941.

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miembro del grupo las opiniones esenciales de ste. Un extrao, cuya voluntad se impusiera al grupo por una fuerza venida del exterior, ya no sera un rgano de la colectividad, sino un amo33. Hemos dicho que la teora del rgano intent reemplazar la idea de la representacin porque no conceba otra vinculacin entre representado y representante que la que se formalizaba en el acto de la eleccin; aunque reconoca la existencia de alguna suerte de identificacin entre ambos, a partir de la pertenencia a la colectividad de las personas que integran los rganos del Estado. Esta teora fue reelaborada en Alemania por Jellinek, autor para el que existen dos tipos de rganos en los sistemas polticos representativos: el pueblo que, como rgano primario, elige y los representantes, que constituyen un rgano secundario. Entre ambos se formaliza una suerte de divisin de competencias. Algunas funciones las realiza directamente el pueblo y otras las delega en los rganos secundarios, aunque ejerce el control permanente de sus actividades no desentendindose de sus decisiones. Para este autor, entonces, el sistema electoral juega un papel de especial importancia y es el fundamento de toda la organizacin poltica en una democracia representativa34. La evolucin de la teora de la representacin poltica Muchas transformaciones de la realidad social confluyeron a este fenmeno ideolgico, por lo que mencionaremos nicamente las de mayor relevancia. En este aspecto, tuvo una importancia decisiva la aparicin en el sistema de nuevos actores, por la extensin del reconocimiento de derechos polticos a sectores cada vez ms amplios de la poblacin, especialmente, de los derechos de libre asociacin y de libre expresin que dieron lugar a la aparicin de los partidos polticos y del derecho al sufragio que alcanz progresivamente la universalidad de la ciudadana. Asimismo, la modificacin progresiva de la situacin social fctica en cuyo marco se haban elaborado los conceptos originales llev a muchos autores a detenerse a examinar adems si caba imponer lmites a la libertad de criterio de los representantes y, en su caso, dnde se situaban y cmo se ejercera el control de los representados sobre su actuacin. El concepto de democracia representativa fue repensado en funcin de estos nuevos actores y analizado entonces como una sntesis dialctica de dos valores inicialmente antitticos: representacin y participacin. Recordaremos, a continuacin, algunos de los aportes de autores contemporneos que contribuyen a esclarecer no slo el concepto actual de representacin sino tambin las relaciones que se establecen entre esos valores. Garca Pelayo, por ejemplo, analiza el concepto de representacin comparndolo con los de delegacin y mandato que, como hemos visto, aparecan frecuentemente confundidos en las formulaciones originales. A su juicio, cualquier analoga que se busque con estas dos figuras que provienen del derecho privado es incorrecta; porque lo que se intenta explicar es una cuestin jurdico-poltica, es decir, de naturaleza pblica. As, la delegacin significa una transferencia total o parcial de una competencia, que se funda en la voluntad del titular. En el mandato, a su vez, no existe transferencia de competencias ya que el mandatario recibe slo rdenes de su mandante. La representacin poltica se diferencia de ambos en que su esencia no consiste en una actuacin en nombre de otro lo que sera compartido tanto con la delegacin como con el mandato sino, fundamentalmente, en dar presencia a un ser no operante. Por otro lado, tanto la delegacin como el mandato son revocables mientras que la representacin no lo es necesariamente; y, por ltimo, tanto la delegacin como el mandato requieren de la legalidad esto es, de un ordenamiento previamente establecido, mientras que la representacin se funda en la idea de la legitimidad, es decir, en una justificacin que est ms all del orden jurdico35.

33 R. Carr de Malberg, Teora ..., ob.cit., p.996. 34 Georg Jellinek (1851-1911), Teora General del Estado, ob.cit., pp.340 y ss. 35 M. Garca Pelayo, Derecho ..., ob.cit., pp.159/160.

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Los titulares del poder pblico son legtimos en cuanto representantes del pueblo y su poder es legtimo en tanto se mantenga y acte con arreglo y dentro de los lmites de tal representacin36. Para Schmitt, a su vez, la representacin no es un fenmeno jurdico, sino un fenmeno existencial. Representar es hacer perceptible y actualizar un ser imperceptible mediante un ser de presencia pblica. La dialctica del concepto est en que se supone como presente lo imperceptible, al mismo tiempo que se lo hace presente37. En su anlisis que retoma la posicin esbozada por Madison y Hamilton en El Federalista ubica a la representacin poltica en una posicin intermedia entre los conceptos absolutos de representacin e identidad que configuran en la monarqua absoluta y en la democracia directa. En el absolutismo, el rey se identifica con el poder del Estado en forma tambin absoluta como lo indica el calificativo, representndolo de pura e ilimitadamente. En la democracia directa, a su vez, existe una relacin de identidad entre el pueblo y el gobierno ya que el propio pueblo gobierna por s mismo, identificndose con el poder38. En estos casos, o no hace falta la representacin (en la democracia directa), o bien la identidad y la representacin se funden en un mismo sujeto (en la monarqua absoluta). Pero afirma Schmitt no puede decirse que la burguesa, cuando luchaba en Europa en pos de su Estado de derecho, prefiriera uno de los dos principios poltico-formales, identidad o representacin. Luchaba contra toda forma de absolutismo estatal, tanto como contra una democracia absoluta; contra la identidad extrema, como contra la extrema representacin. Se basa en una peculiar vinculacin, contrapeso y relativizacin de elementos formales y estructurales, monrquicos, aristocrticos y democrticos. Es significativo que este sistema haya adoptado el nombre de sistema representativo39. Para este autor no puede haber Estado sin elementos estructurales del principio de identidad porque el pueblo no puede ser absolutamente ignorado y porque no hay representacin sin la condicin de lo pblico. La representacin no puede tener lugar ms que en la esfera de lo pblico. Un Parlamento tiene carcter representativo slo en tanto exista la creencia de que su actividad est en la esfera de lo pblico. Sesiones, acuerdos y deliberaciones secretas de cualquier comit podrn ser tan significativos e importantes como se quiera, pero no tendrn nunca un carcter representativo40. Bobbio, por su parte, considerando que los temas centrales de la teora de la representacin se refieren a los poderes del representante y a los contenidos de la representacin, afirma que la representacin poltica se basa en que el poder que el representante obtiene de sus representados es slo para producir actos de gobierno en beneficio del inters comn. Por esta razn, la representacin poltica no debe confundirse con la delegacin de intereses particulares; ya que, de ser as, el rgimen representativo perdera su esencia democrtica, que consiste precisamente en la participacin que se reconoce a la colectividad en el sistema poltico41. Sartori, finalmente, incorpora nuevos elementos al anlisis de la cuestin, distinguiendo dos aspectos involucrados en la palabra representacin: por un lado, la representacin como representatividad y, por el otro, la representacin como responsabilidad. La representatividad no requiere de un proceso electivo, en la medida en que debe entendrsela como expresin de una homogeneidad. Se representa a un determinado grupo cuando se renen sus caractersticas medias: nos representa quien es uno de nosotros, pero no como resultado de que as lo declaren los comicios sino a partir de que exhibe nuestros rasgos comunes. Cualquier integrante del conjunto es representativo, en este sentido.

36 M. Garca Pelayo, Derecho ..., ob.cit., p.165. 37 Carl Schmitt (1888-1985), Teora de la constitucin, ob.cit., p.242. 38 El Estado no se basa pues en el pacto, sino en la homogeneidad e identidad del pueblo
consigo mismo. Esta es la ms fuerte y consecuente expresin del pensamiento democrtico. C. Schmitt, Teora ..., ob.cit., pp.262/263. 39 C. Schmitt, Teora ..., ob.cit., pp.250/251. 40 C. Schmitt, Teora ..., ob.cit., p.241. 41 N. Bobbio, Estado ..., ob.cit., p.164.

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Pero, en materia de responsabilidad, se produce una vinculacin entre un individuo y el conjunto, en virtud de la cual ste es obligado por las decisiones de aqul, quien a la vez se encuentra limitado en su gestin por la necesidad de satisfacer las expectativas del conjunto. En este caso, debe producirse un proceso electoral, sin el cual no es posible una revisin permanente de la responsabilidad del representante ante los representados por su conducta como funcionario. En el mbito de la teora constitucional, no se puede evitar la conclusin de que, en las actuales circunstancias histricas, hay un nico modo de asegurar la responsabilidad de los gobernantes: el que pasen peridicamente por el tamiz de los controles electorales42. Sartori retoma, adems, la idea de Carl Friedrich (1901-1984) quien, en El hombre y su gobierno, habla de las reacciones anticipadas del electorado sobre su importancia en la vinculacin entre representantes y representados. En este sentido, el autor italiano usa con fuerza la teora de los sistemas, destacando la relacin de retroalimentacin permanente que existe entre electores y elegidos, en el contexto de una relacin de retroalimentacin general entre la sociedad y el sistema poltico: la retroalimentacin es la regla que relaciona y armoniza el acto de votacin con el proceso representativo43. Kelsen, quien analiza la representacin principalmente desde la perspectiva de una democracia parlamentaria, parte a su vez del reconocimiento del papel sustancial de nuevos actores los partidos polticos y del rol sintetizador que cumplen en una forma de gobierno representativa. En primer lugar, sostiene que las elecciones son indispensables para que tenga lugar la representacin, ya que no reconoce otra forma democrtica de designacin que la electiva. Pero, a continuacin, y dado que los rganos autorizados para crear o ejecutar las normas de una sociedad son elegidos por los ciudadanos cuya conducta regulan, procura establecer qu tipo de vinculacin existe entre la voluntad del electorado y la accin de los funcionarios, una vez electos. En este sentido, tomando tambin la construccin de Friedrich antes recordada, afirma que la conducta de los ciudadanos en los comicios futuros es la que condiciona al representante en el ejercicio de su funcin. As, pese a que no existe ninguna garanta jurdica de que ste respete la voluntad de quienes lo han elegido o que acte en su consecuencia, la bsqueda de una reeleccin lo conducir, sin embargo, a tratar de satisfacer a los electores con el objeto de que stos lo ratifiquen en su cargo44. Como surge del desarrollo anterior, la teora de la representacin inicialmente concebida para posibilitar el gobierno del Estado se encontr con el desafo adicional de relacionar el sentido de los actos de gobierno con la opinin del conjunto de la ciudadana. Este aspecto es el que ms trabajo ha dado a la ciencia poltica cuando intenta explicar el tipo de vnculo que existe entre representados y representantes. Algunos autores como hemos visto no consideran que vaya ms all del acto electoral, pero los que creen necesaria una dependencia ms estrecha buscan su explicacin no ya por analoga con otras figuras del derecho privado sino en una responsabilidad efectiva de los representantes por su conducta ante el conjunto de la poblacin a la que obligan sus decisiones, cuando no escuchan su voz sino que simplemente los gobiernan de acuerdo con sus propias convicciones. Los primeros Estados creados en el proceso del constitucionalismo como veremos ms adelante consagraban al individuo como ente esencial de la sociedad, sin imaginarlo como formando parte de agrupaciones o sectores, que a fines del siglo XVIII eran muy difusos o, directamente, no existan. La aparicin de organizaciones intermedias que agrupaban a los individuos conforme a sus intereses y necesidades posibilitada por la creciente extensin de los derechos polticos especialmente, los partidos, pero no slo los partidos fue entonces paulatinamente aceptada por los ordenamientos

42 Giovanni Sartori (1924), La teora de la representacin en el Estado representativo moderno,


en la Revista Brasilea de Estudios Polticos, 1962, citado por J. R. Vanossi , El Estado ..., ob.cit. p.179. 43 Giovanni Sartori, Teora de la democracia. El debate contemporneo, Alianza, Mxico, 1989, pp.197 y ss. 44 Hans Kelsen (1881-1973), Teora General del Estado, ob.cit., pp.397 y ss.

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jurdicos y los sistemas polticos debieron adaptarse lentamente, desde la realidad antes que desde la teora, a un nuevo funcionamiento de la representacin. El individuo sigui siendo el centro de la representacin, pero ya no slo como un ser aislado sino tambin integrando sectores o asociaciones sociales. Las clases y las distintas parcialidades existentes en la comunidad se convirtieron en continentes del ciudadano sin excluir su pertenencia al conjunto nacional45. Los partidos polticos, por ejemplo, se transformaron en mbitos de intermediacin a partir de su identificacin con ciertas ideas, o con ciertos intereses, que representaban caractersticamente. Si bien no desapareci completamente la idea de personificacin del colectivo nacional por parte de los representantes, stos resultaron condicionados ahora por el conjunto de premisas ideolgicas resultantes de cada modo especial de entender las funciones y los fines del Estado y de la sociedad, lo que vino a reducir sensiblemente la amplitud del marco de decisin de quienes ejercan los cargos pblicos por eleccin popular. Se comenz, entonces, a aceptar nuevamente la idea de la representacin como mandato de los partidos aunque ya no imperativo y la disciplina interna a la que sometan voluntariamente los candidatos como requisito para su postulacin funcion como un elemento til para vincular a los representantes con los representados, intermediados por sus estructuras. En este sentido, Bobbio refleja con claridad el modo en que se produjo este fenmeno: el diputado elegido a travs de la organizacin del partido se vuelve un mandatario, si no de los electores, del partido, que lo castiga quitndole su confianza cuando no respeta la disciplina; que se vuelve as un subrogado funcional del mandato imperativo de parte de los electores46. La representacin poltica super as una primera etapa de relacin distante entre los individuos y sus representantes a partir de la aparicin de la mediacin de los partidos polticos. Los partidos polticos, as como diluyeron la idea de la no vinculacin y de la libertad absoluta para los representantes, permitieron el control del electorado respecto de su actuacin. Sin embargo, su afianzamiento como intermediarios de la voluntad popular, trajo aparejada la conformacin de una especie de lites gobernantes, que limitaron la identificacin del conjunto de la poblacin con quienes ejercen las funciones de gobierno. Esta situacin, a la que se conoce como "dficit democrtico", se concreta en la asuncin de facultades crecientes por parte de la administracin pblica, en manos de funcionarios sin legitimidad representativa, a partir de la variedad de las cuestiones que deben definirse en sociedades de complejidad creciente. En trminos de Habermas: parece claro que los administradores tienen que hacer elecciones valorativas que van mucho ms all de cualquier definicin de su competencia tcnica profesional. La discrecionalidad administrativa a la hora de escoger entre valores sociales en pugna socava as el modelo tradicional de legitimidad administrativa, que entenda la administracin como una simple correa de transmisin47. La cuestin actual parece plantearse ahora en trminos similares a los que se suscitaba antes de que los partidos polticos se constituyeran en intermediarios entre el gobierno y la ciudadana en general; es decir, cuando determinadas lites gobiernan a la poblacin de acuerdo con su propio criterio y ste no coincide con la corriente reinante de opinin. Se reinstala de esta manera la cuestin de la legitimidad en el ejercicio del poder a la que ya nos hemos referido. La consolidacin de los partidos polticos que intentaremos caracterizar a continuacin fue slo una muestra de la apertura de la teora de la representacin a una creciente participacin del conjunto. La participacin tiene una consecuencia inclusiva evidente: el que toma parte se involucra en el sistema poltico. Tomar parte en estas cuestiones, en definitiva, viene a alejar la posibilidad de

45 Karl Marx (1818-1883) y Friedrich Engels (1820-1895), sin embargo, plantearon a partir del
Manifiesto comunista (1848) una posicin internacionalista; seguida luego por Lenin (Vladimir Ulianov, 1870-1924) y, especialmente, por Len Trotsky (Leonid Bronstein, 1879-1940), pero abandonada por Stalin (Josip Djugashvili, 1879-1953). 46 N. Bobbio, Estado ..., ob.cit., p.218. 47 Jrgen Habermas (1929), Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrtico de derecho en trminos de teora del discurso, Trotta, Madrid, 1998, p.259.

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entender a la representacin como delegacin, es decir, como el desentendimiento por parte de los individuos respecto de los asuntos pblicos, tal como lo describa Constant48. Es un proceso que puede ser visto como un acortamiento de la distancia entre una forma de democracia representativa, absolutamente delegativa, y la democracia directa; un trnsito hacia la democracia participativa. En este aspecto, corresponde incluir las instituciones de democracia semidirecta y otros instrumentos ya mencionados entre los nuevos mecanismos que permiten tal mayor participacin; mediante la consulta a la ciudadana para que exprese concretamente su opinin sobre determinados temas, adquiera protagonismo impulsando iniciativas para la adopcin de ciertas decisiones, o los resuelva directamente, cuando as est previsto. LAS FUERZAS POLITICAS La poltica es la actividad humana destinada a alcanzar el poder de ordenar la vida social. Por esta razn seala Lpez el concepto de poder poltico es ms amplio que el de poder del Estado y comprende, adems de ste, al poder poltico no estatal y a la influencia. El poder poltico se manifiesta en la actividad, por una parte, de los ocupantes de los cargos o roles de gobierno y, por la otra, en la de quienes no los ocupan, en tanto pugnan por acceder a esas posiciones o procuran direccionar la actividad de aqullos49. Como hemos recordado antes, Duguit enseaba que la historia sugiere que la evolucin del Estado parece no terminar jams, que es una cosa infinitamente compleja y que se prolonga naturalmente en forma indefinida50, como un reflejo natural del carcter dinmico de la realidad poltica. Es que, si bien el orden es un elemento esencial de esa realidad, no es adecuado imaginarlo como algo esttico. En tal sentido, Burdeau (1905-1988) lo conceba como una situacin de movimiento perpetuo, en la que los elementos que lo conforman se renuevan sin cesar, a veces por transformacin lenta, otras por bruscos cambios. En la realidad poltica entonces el orden y el movimiento se suponen recprocamente, en un equilibrio dinmico que resulta de la capacidad de aqul para integrar las fuerzas de ste, que tratan de modificarlo. Y as como las instituciones del Estado, que surgen del derecho positivo, suelen aunque no necesariamente encarnar el factor estabilidad, otras fuerzas polticas operan frecuentemente en un sentido opuesto, es decir, actan con el fin de modificar el contenido de ese derecho para aproximarlo a sus propios objetivos51. Seala Lpez que en poltica como en fsica se da el nombre de "fuerzas" a los elementos o fenmenos que engendran el "movimiento". Pero, desde luego, no basta esa acepcin amplia para caracterizar debidamente a las "fuerzas polticas". En efecto, con tal nombre se alude por una parte a los protagonistas de la vida, dinmica o actividad poltica (v.gr. partidos polticos, grupos de presin, etc.), aunque a veces el concepto se ampla hasta abarcar tambin los factores culturales de la actividad poltica (vg. ideologas, mitos, etc.). Por otra parte, en el lenguaje vulgar y, a veces, tambin en el cientfico se mencionan como diferentes, y hasta opuestas, adems de las fuerzas del movimiento a las fuerzas del orden. En tercer lugar, aunque algunos ampliando el concepto en otro sentido incluyen tambin al poder poltico estatal, prevalece la tendencia de limitar su alcance al poder poltico no estatal y a la influencia. Esa limitacin est bien explicada por Burdeau: la potestad pblica y las respectivas instituciones encarnan el derecho positivo, la regla de derecho; en cambio, las fuerzas polticas actan con el objeto de fijar el contenido de ese derecho.

48 Benjamn Constant (1767-1830), en sus Principios de poltica, hablaba de la libertad de los


modernos, entendida como una suerte de delegacin en unos pocos de las cuestiones pblicas con el objeto de poder encargarse con mayor eficacia de sus cuestiones privadas. 49 Mario J. Lpez (1915-1989), Introduccin a los estudios polticos, ob.cit., t.II, p.479. 50 Lon Duguit (1859-1928), Las transformaciones del derecho pblico, ob.cit., p.405. 51 Georges Burdeau (1905-1988), Mtodo de la ciencia poltica, citado por M. J. Lpez, Derecho poltico, ob.cit., pp.161 y ss.

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El uso de la expresin fuerzas polticas aunque difundido no deja de ser impreciso, como hemos recordado antes citando a Lpez. Este autor intenta su propia clasificacin, en la que parte inicialmente de su estructura orgnica o inorgnica (en esta categora incluye nicamente a la opinin pblica). Dentro de las fuerzas que cuentan con rganos propios, las distingue por sus fines en fuerzas polticas propiamente dichas y fuerzas politizadas. Las nicas fuerzas orgnicas de carcter poltico propiamente dicho son los partidos polticos, es decir, aquellas asociaciones constituidas con el objeto de alcanzar y retener el poder poltico estatal, proponiendo candidatos para competir en la eleccin de los individuos que desempearn los cargos de gobierno. Entre las fuerzas orgnicas politizadas, por su parte, las diferencia por su origen en sociales (los grupos de presin y la prensa) y estatales no especficamente polticas (la burocracia profesional52). En esta clasificacin, las fuerzas politizadas se parecen a los partidos polticos slo en el hecho de que tienen una organizacin permanente. Se diferencian en que no los une la coincidencia en un proyecto poltico general, sino la defensa de un inters especial (los grupos de presin), de puntos de vista determinados (la prensa) o funcionales (la burocracia profesional). Adems, las fuerzas politizadas orgnicas no reconocen como fin inmediato ni mediato la competencia por el acceso a los cargos pblicos y, en consecuencia, entre sus medios de accin no se encuentra la participacin en las competencias electorales sino que sus objetivos se limitan a intentar influir en el proceso de formacin de las decisiones polticas. Finalmente, destacamos que las fuerzas orgnicas politizadas sociales (los grupos de presin y la prensa) se distinguen de las estatales no especficamente polticas (la burocracia profesional) en el hecho de que los miembros de las primeras no ocupan en principio cargos pblicos; quienes componen el segundo grupo s lo hacen, pero con fines especficos distintos de la actividad poltica53. Los partidos polticos Seala Fayt54 que los partidos polticos son grupos sociales concretos que tienen por vnculo funcional la direccin de la sociedad a travs del Estado. Se organizan en base a la solidaridad de intereses ideales y materiales y existen respondiendo a los mviles polticos de la actividad social humana, como centros de convergencia de las diversas tensiones y pretensiones que engendran los agrupamientos humanos en su relacin con el poder. En su conjunto, reflejan dinmicamente la estructura social, coexistiendo como fuerzas de cooperacin y disyuncin para el mantenimiento de la vida social, a cuya ordenacin concurren participando en la elaboracin y cristalizacin de normas jurdicas e instituciones. Marcan el ritmo interior de la democracia moderna, en la que la poltica, como forma suprema de la actividad humana, trasvasa lo social a lo poltico, extendiendo su actividad a todos los campos de la sociedad, cuya transformacin busca o por cuya conservacin lucha. La sociedad presenta una trama de intereses contrapuestos segn fines ideales y materiales, que agrupan a los hombres en fracciones antagnicas. Estos intereses se polarizan en tendencias que compiten por el poder, como base para la conduccin del gobierno y la transformacin social. La fisonoma de estas fuerzas vara desde las que quieren limitar los avances del poder en el campo de la sociedad, reacondicionando la direccin de la economa sobre el principio de cooperacin armnica de las clases; las que reclaman el aumento del poder, para la regulacin planificada de la vida econmica, estructurando por medios democrticos una sociedad sin clases; y, finalmente, las que postulan el asalto al poder por medios violentos y la implantacin de una dictadura de clase, con miras a la transformacin de la sociedad y del poder poltico. De este modo, los partidos polticos se

52 Hemos preferido mantener la terminologa que aparece en la clasificacin de Weber del tipo de
dominacin legal, aunque Lpez la denomina tecnocracia. Este autor incluye, asimismo, como un segundo sector diferenciado a las fuerzas armadas, que son slo una parte entre otras de la burocracia profesional del Estado; sin duda, a partir de la influencia que han jugado en determinadas circunstancias polticas. 53 El hecho de que las fuerzas armadas, subvirtiendo sus objetivos especficos, acten como una suerte de partidos polticos que irrumpen anormalmente en el sistema institucional del Estado no invalida esta clasificacin. 54 Carlos S. Fayt (1918), Derecho poltico, ob.cit., t.II, pp.223 y ss.

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encuentran ntimamente vinculados al desarrollo y evolucin de la sociedad moderna, reflejando la oposicin de las fuerzas sociales dentro de cada sociedad global, materializando en los niveles del poder y en forma ms o menos visible, el antagonismo entre las clases. Diversas concepciones explican la existencia de los partidos polticos desde diversos puntos de vista. Pueden agruparse segn Fayt en cuatro grandes categoras, que corresponden a los criterios interpretativos que pueden formularse: a) la interpretacin sociolgica, segn la cual los partidos polticos son producto de las fuerzas sociales y de la lucha de clases, y el resultado de la integracin social de los diversos grupos, que se orientan hacia el poder teniendo como objetivo su control; b) la interpretacin psicolgica, segn la cual los partidos son producto de los impulsos y tendencias existentes entre los hombres, de su instinto de lucha y de su tendencia a la dominacin, siendo sta la base sobre la cual los sentimientos, pasiones e intereses que conforman la conducta individual encuentran un modo de expresarse; c) la interpretacin poltica, que los considera agrupaciones destinadas a proporcionar la clase o estamento gobernante y obtener el control del gobierno para realizar sus fines ideales y materiales, postulando candidatos y formulando doctrinas y programas polticos; y, d) la interpretacin jurdica, que ve en los partidos polticos organizaciones de derecho pblico, necesarias para el desenvolvimiento de la democracia representativa, instrumentos de gobierno cuya institucionalizacin genera vnculos y efectos jurdicos entre los miembros del partido, entre stos y el partido en su relacin con el cuerpo electoral y con la estructura del Estado, de la que los partidos son parte integrante. Clasificacin de los partidos polticos Ensea Duverger55 que la palabra partido en cuanto parte (o sector) de un todo (la poblacin) se ha utilizado histricamente para designar agrupaciones muy diversas. As, se han llamado igualmente partidos a las facciones que dividan a las repblicas antiguas, a los clanes que se agrupaban alrededor de un condotiero en la Italia del Renacimiento, a los clubes donde se reunan los diputados de las asambleas revolucionarias, a los comits que preparaban las elecciones censitarias de las monarquas constitucionales, as como a las vastas organizaciones populares que enmarcan a la opinin pblica en las democracias modernas. Esta identidad nominal se justifica, por una parte, ya que traduce cierto parentesco profundo: no desempean todas esas instituciones un mismo papel, que es conquistar el poder poltico y ejercerlo? Pero vemos, a pesar de todo, que no se trata de la misma cosa. De hecho, los verdaderos partidos datan de hace apenas un siglo. En 1850, ningn pas del mundo (con excepcin de los Estados Unidos) conoca partidos polticos en el sentido moderno de la palabra: haba tendencias de opiniones, clubes populares, asociaciones de pensamiento, grupos parlamentarios, pero no partidos propiamente dichos. En 1950, stos funcionan en la mayora de las naciones civilizadas, esforzndose las dems por imitarlas. Cmo se pas del sistema de 1850 al de 1950? En general, el desarrollo de los partidos parece ligado al de la democracia, es decir, a la extensin del sufragio popular y de las prerrogativas parlamentarias. Cuanto ms ven crecer sus funciones y su independencia las asambleas polticas, ms sienten sus miembros la necesidad de agruparse por afinidades, a fin de actuar de acuerdo; cuanto ms se extiende y se multiplica el derecho al voto, ms necesario se hace organizar a los electores a travs de comits capaces de dar a conocer a los candidatos y de canalizar los sufragios en su direccin. Aunque el origen de los partidos polticos seala Lpez56 est ntimamente vinculado con el desarrollo del rgimen democrtico representativo, algunos tienen caracteres que los hacen incompatibles con dicho rgimen y los convierten en fuerzas generadoras y protagonistas de otros sistemas polticos; por esta razn, no considera vlido referirse a los partidos polticos en general, sin destacar estas particularidades y referirlos al contexto en el que desarrollan su actividad.

55 Maurice Duverger (1915), Los partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1965,
pp.15 y ss. 56 M. J. Lpez, Derecho ..., ob.cit., pp.161 y ss.

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En este sentido, Duverger57 y tambin otros autores formulan una clasificacin de los sistemas de partidos polticos, distinguiendo entre pluralismo (comprensivo del multipartidismo y del bipartidismo) y monopartidismo; tomando tal oposicin como criterio poltico para escindir dos mundos, el de las formas de Estado democrticas y no democrticas (totalitarias o autoritarias)58. Aron59, por ejemplo, distingue los sistemas polticos basndose en que la existencia o no de partidos mltiples es el dato fundamental para detectar su esencia. Considera que, si bien los partidos polticos son solamente uno de los elementos del sistema poltico del Estado (junto con la organizacin constitucional y su modo de funcionamiento, los grupos de presin y la infraestructura social), la existencia de partidos mltiples se asocia con una serie de otros elementos distintivos, en virtud de que asumen como inevitable la competencia pacfica reglamentada para el acceso a las funciones de gobierno, el carcter peridico y limitado de stas, y la legalidad de la oposicin. Los regmenes de partido nico, por el contrario, conceden a una sola agrupacin el monopolio de la actividad poltica legtima. El principio de los sistemas de partidos mltiples es el respeto de las reglas de competencia y la fuerza del sentido del compromiso; el de los de partido nico, la fe o el miedo. Las funciones que se atribuyen a los partidos sern tambin diferentes, segn sean creados para actuar de acuerdo con el sistema poltico vigente o para actuar en contra o al margen de l. Entre los objetivos de los primeros se suele mencionar los de: a) encauzar la voluntad popular naturalmente dispersa; b) educar al ciudadano para encarar su responsabilidad poltica; c) servir de eslabn entre la opinin pblica y el gobierno; d) seleccionar la lite que debe conducir los destinos del pas; y, e) proyectar una poltica de gobierno y controlar su ejecucin. Los segundos persiguen propsitos cuya especificidad impide una enunciacin general. Dentro del marco de un sistema pluripartidista, se han intentado muchas tipificaciones que responden claramente a la poca en que fueron formuladas y al grado de evolucin que haba experimentado el proceso cuyos comienzos como hemos recordado Duverger sita hacia 1850. Jellinek a principios del siglo XX, clasificaba a los partidos en legtimos e ilegtimos (o fragmentarios), segn sus respectivos programas comprendieran los aspectos fundamentales de la vida general del Estado o adoptaran puntos de vista parciales (de carcter religioso, tnico, etc.) y se propusieran solucionar una cuestin determinada, careciendo de una concepcin sobre la poltica general del Estado. Xifra Heras, varias dcadas despus, clasific los partidos sobre la base de los intereses que defienden, en "puros" los que representan los intereses de toda la colectividad y estn abiertos a la totalidad de los ciudadanos e "impuros" los que defienden los intereses exclusivos de un sector y pueden ser, por lo tanto, clasistas, racistas, profesionales, confesionales, carismticos, regionales, locales, etc.; sosteniendo que el sistema democrtico constitucional slo puede funcionar normalmente con partidos del tipo "legtimo" o "puro". Weber, a su vez, hablaba de partidos de "notables" y partidos de "democracia plebiscitaria". En la actualidad, podemos decir que todos los partidos son "de masas" o procuran serlo, en el sentido de que persiguen obtener una adhesin cuantitativamente importante de la ciudadana60. Las fuerzas orgnicas politizadas

57 M. Duverger, Los partidos ..., ob.cit., pp.234 y ss. El autor se refiere a los mundos del Oeste y
del Este, aludiendo a los dos grandes bloques que en el plano internacional se conformaron desde el fin de la guerra de 1939-1945 hasta la disolucin de la Unin Sovitica en 1989. 58 No parece posible relacionar la subclasificacin en bipartidismo y multipartidismo con las caractersticas del sistema poltico en que actan. Algunos sistemas democrticos estables (Gran Bretaa, Estados Unidos de Amrica, Canad, Australia, Nueva Zelandia, la Repblica Federal Alemana y Espaa) tienen sistemas bipartidistas; mientras que otros multipartidistas (Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Blgica, Suiza, Francia e Italia). 59 Raymond Aron (1905-1983), citado por M. J. Lpez, Introduccin ..., ob.cit., t.II p.170. 60 Jorge Xifra Heras (1916-1990), Introduccin a la poltica, Credisa, Barcelona, 1965, citado por M. J. Lpez, Derecho ..., ob.cit., p.170.

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En la clasificacin de Lpez que hemos recordado antes las fuerzas orgnicas politizadas se subdividen por su origen en sociales (los grupos de presin y la prensa) y estatales no especficamente polticas (la burocracia profesional). Seala este autor que, para precisar el concepto de grupo de presin es necesario distinguirlo de los grupos de inters, trmino que aparece utilizado muchas veces como sinnimo. Recordando a Segundo V. Linares Quintana (1909), explica: Los grupos de inters son aqullos que se forman en torno de intereses particulares comunes, con la finalidad esencial de defenderlos. Esos grupos de inters llegan a ser grupos de presin cuando, en cumplimiento de su propia y especfica finalidad, influyen sobre los ocupantes de los cargos del gobierno, de los partidos polticos o de la opinin pblica. Todos los grupos de presin son grupos de inters, pero no todos los grupos de inters son grupos de presin. As los grupos de presin pueden ser clasificados de acuerdo al sector de la actividad al que corresponden los intereses que defienden, en econmicos (organizaciones empresarias, sindicales o profesionales), sociales (deportivos, asistenciales, filantrpicos, etc.), culturales (acadmicos, educativos, artsticos, etc.), religiosos y polticos en general. La expresin prensa comprende a todas las opiniones que se vierten en forma pblica y por cualquier medio tcnico, con el mismo fin que antes se ha sealado como propsito de la actuacin de los grupos de presin, es decir, influir sobre los gobernantes, los miembros de los partidos polticos o la poblacin en general para inclinar su opinin en un sentido determinado. El trmino burocracia profesional, finalmente, alude a la estructura administrativa del Estado propia del tipo de dominacin legal moderna en la clasificacin de Weber, que antes hemos recordado. El cuadro administrativo del gobierno est integrado por funcionarios ordenados en una rigurosa jerarqua, que ascienden siguiendo una carrera; que tienen competencias tambin fijadas legalmente; con una calificacin profesional que fundamenta su nombramiento; y que son personalmente independientes, ya que se deben nicamente a los deberes objetivos de su cargo. En consecuencia, influye en las decisiones de aqullos que acceden al poder como consecuencia de procesos electorales, cuya funcin en principio es limitada temporalmente. La opinin pblica Un fenmeno propio de nuestro tiempo es que, adems de la opinin individual tradicionalmente escuchada de ciertos lderes sociales, ha adquirido una creciente relevancia la llamada opinin pblica, incluida por Lpez dentro de una categora especial de las fuerzas polticas. Influir sobre ella parece ser el objeto de una particular atencin en la actividad, tanto de las instituciones especficamente constituidas para alcanzar el poder, cuanto de los sectores politizados que procuran orientar el sentido de las decisiones de gobierno. Pendiente la elaboracin por los especialistas de una teora general de la opinin pblica, es posible avanzar sin embargo intentando una enunciacin de los rasgos distintivos que ms comnmente se le atribuyen. Pero aunque parezca obvio no podemos perder de vista que cuando hablamos de opinin pblica nos situamos en el plano de las opiniones, es decir, de expresiones de posturas de aceptacin o rechazo frente a un hecho o cuestin controvertible, y que por esa misma razn puede dar lugar a reacciones de toda ndole, que sern frecuentemente diversas y, en ciertas oportunidades, incluso incompatibles. La duda, la indiferencia o el desconocimiento no tienen cabida, en consecuencia, en esta categora. Sin la competencia propia del conocimiento cientfico, ni la ciega conviccin de la creencia, la opinin pblica se desenvuelve con una fuerza particular cuando los intereses son potentes y la situacin compleja, y cuando los hombres son directamente afectados por las consecuencias de las diferentes acciones posibles, sin tener los medios o las posibilidades de acceder a un estudio objetivo, esto es, cientfico y profundo de los problemas polticos"61. Siguiendo a Lpez, puede caracterizarse a la opinin pblica como una fuerza poltica inorgnica, lo que implica que se trata de un poder no estatal, que puede obrar dentro de aquel equilibrio dinmico

61 C. S. Fayt, Derecho ..., ob.cit., p.547.

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de la realidad poltica del que antes hablbamos tanto en el sentido del orden cuanto en el del movimiento, y que se sustenta en la existencia de un cierto grupo humano, aunque por definicin inorgnico, es decir, no institucionalizado62. Pero, si bien la opinin pblica presupone sin duda un estado de conciencia en alguna medida colectivo acerca de cuestiones de inters general, con un mnimo de homogeneidad, no es sencillo identificar a su titular. En la prctica, suele comprobarse que, ms que privativa de un grupo de personas determinado con precisin, la opinin pblica es representativa en realidad de una serie de conjuntos humanos, cada uno de ellos de composicin hasta cierto punto indefinida y cambiante, y unidos slo por su condicin de coprotagonistas de un mismo proceso. En tal proceso, los actores se suceden, y a veces se confunden, sin que sea exacto atribuirla totalmente en particular a ninguno de ellos. Tiene, pues, un sujeto mltiple que es tambin y, por lo menos, en parte annimo e indeterminado. Sin perjuicio de que como toda opinin pretende ser objetiva, puede advertirse sin dificultad la influencia en la conformacin de la opinin pblica de elementos, a la vez, racionales e irracionales (en particular, de factores sentimentales y emocionales) y admite que se la considere calificada, aunque slo en el sentido de que tienen un papel central en su formulacin aquellos sectores de la sociedad ms interesados, ms atentos o ms enterados. Pero importa destacar uno de sus atributos sustanciales: si bien no puede negrsele una cierta espontaneidad, es profundamente mvil y fluctuante, porque vara de acuerdo con los cambios de situaciones y, en especial, de los estmulos que recibe. Entre stos, adquiere particular relevancia su fuerte sujecin a los de carcter externo, originados en la actividad de las fuerzas polticas o politizadas, que asumen finalmente, por este camino, la funcin de promotores del proceso formativo de la opinin pblica. Si se acepta que el objetivo sustancial de tales fuerzas, dicho esto en trminos simples, es lograr el acceso al poder o influir sobre las decisiones de quienes lo ejercen, resulta claro que el espectro ntegro de los rganos de gobierno del Estado es potencial destinatario de su actividad. Y as, los lderes partidarios y los voceros de los grupos de presin, en forma ostensible o con la intermediacin de los generalmente llamados comunicadores sociales, someten al ciudadano comn a una pertinaz presin en procura de que se forme opinin en algn sentido predeterminado con un fin preciso, aunque ste no siempre se ponga de manifiesto. No se trata aqu de llamar la atencin sobre las grandes operaciones de propaganda de las que ha sido testigo el siglo XX, ni de entrever maquinaciones conspirativas detrs de cada declaracin pblica o de cada informacin, noticia o rumor que se hace conocer. Interesa destacar sencillamente que las fuerzas que actan en la vida poltica de un Estado persiguen propsitos de los que, por lo general, no participa la gente corriente, cuyas preocupaciones suelen ser absorbidas por cuestiones ms personales y cotidianas, y que por esta misma razn aqullos suelen pasarle inadvertidos. Tampoco analizar desde alguna perspectiva supuestamente axiolgica la licitud de esa actividad. No es necesario recordar, en medio de algunas sombras, toda la luz que la institucin de la libertad de prensa ha difundido en la aproximacin del hombre a la verdad y al conocimiento. Pero esta afirmacin, que es difcilmente discutible en trminos histricos, puede ser puesta circunstancialmente en entredicho cuando se percute con insistencia sobre un blanco en buena medida confiado y, por lo comn, no suficientemente informado. Con lo dicho, se quiere poner el acento en la labilidad de la opinin pblica frente a la tenacidad de quienes la forman o intentan hacerlo. Menos an se pretenden ignorar las reglas a las que inexorablemente deben someterse los actores de los procesos de comunicacin. Los medios, y todos los que desean ver sus puntos de vista reflejados por ellos, tienen que aceptar sus trminos y sus condiciones, bajo apercibimiento de no trascender. Si bien siguiendo escalas propias, en las que se suele conceder mayor espacio para la reflexin a los escritos frente a los visuales u orales, en ninguno de ellos est ausente la nota de la urgencia. Por eso, sin necesidad de juzgar intenciones, parece indudable que tales normas pueden conducir fcilmente a que se difundan como verdaderas noticias versiones incompletas o no del

62 M. J. Lpez, Introduccin ..., ob.cit., t.II p.483.

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todo exactas de la realidad y, llevado el caso a extremos no infrecuentes, a una reduccin a la sola opinin del comunicador, ya que no hay tiempo para proporcionar la informacin necesaria para que quien la recibe pueda formarse la suya propia. En toda poca dada, y en todo lugar dado, existe un cmulo de creencias, de convicciones, de sentimientos, de principios aceptados, o de prejuicios firmemente arraigados que tomados en conjunto conforman de un modo particular la opinin pblica; lo que se ha llamado la corriente reinante de la opinin63, a la que ninguna persona es completamente ajena. El papel que se atribuye al derecho y a la ley en sentido amplio, su manifestacin ms evidente en funcin del conjunto de creencias que forman la opinin pblica, vara pues de acuerdo a las tendencias que prevalecen en la sociedad. Como el derecho est condicionado como mnimo, parcialmente por la sociedad o, lo que es lo mismo, la relacin entre derecho y sociedad como afirmaba Bidart Campos se da en forma de una cierta dependencia del primero respecto de la segunda64, estos cambios en la estructura social han generado generan y, seguramente, generarn importantes consecuencias en la configuracin de la autoridad y del poder. La forma y la sustancia de las normas regulatorias depende, al menos en determinado grado, de concepciones, acontecimientos y movimientos que se producen en la sociedad en general. La estructura social, la tecnologa y los acuerdos poltico-sociales producen efectos sobre la manera en que la gente piensa y acta, y estos pensamientos y acciones crean a su vez configuraciones legales especficas pero slo para un tiempo y espacio dados. Un sistema legal actual es una elaborada maquinaria, pero como observa Friedman los miembros de la sociedad en la cual est instalada son responsables de programarla; la enchufan y la encienden, pero tambin pueden apagarla65. Es que, aun admitiendo que el derecho concluye siendo, principalmente, un mandato estatal emanado de fuentes gubernamentales y ejecutado desde el poder, no debe perderse de vista que tambin es un producto emergente del interior de la sociedad: sus creadores forman parte de ella. En cualquier rgimen poltico, existe algn tipo de participacin social en la elaboracin del derecho aunque lo ms comn sea la omisin o la inactividad de la poblacin y siempre es necesaria una cierta dosis de obediencia promedio por parte de los individuos para su eficacia. Pero, de todos modos incluso en el caso de un rechazo social el derecho recibe sus efectos y refleja sus consecuencias hacia la comunidad66. Por ello, existe una avenida de doble mano, entre la sociedad y el Estado; y la creciente importancia que a nivel individual reviste el consentimiento suele verse reflejada en la necesidad de una paralela aunque, desde luego, no simtrica aquiescencia del conjunto social para que lo jurdico se transforme en derecho, es decir, para que las normas tengan vigencia efectiva. Por eso, cuando la sociedad toma una iniciativa, y el poder estatal no le da una respuesta satisfactoria, puede ocurrir que la misma sociedad est en condiciones de ponerla en prctica, si dispone de libertad, de medios, y de la voluntad y perseverancia suficientes. Si no es ste el caso, puede que la abandone o lo ms comn que insista ante el poder para que ste la asuma como propia y le d ejecucin. Cuando la iniciativa nace en el seno del poder, puede ocurrir que se paralice en la mera oferta, o se anquilose en declamaciones oficiales, o se realice acelerada o pausadamente, segn el inters de quienes lo ejercen en cada coyuntura. Pero, si se emprende la ejecucin, hay que contar habitualmente para su eficacia con una cierta respuesta social favorable, o al menos con la ausencia de una resistencia frontal. Queremos decir que cualquiera sea el autor de la iniciativa y el destinatario de ella lo normal es que haga falta una dosis variable de concurrencia voluntaria compartida de cada sector: de la sociedad y del poder, y viceversa67. Por estas razones, slo partiendo de la sociedad se puede

63 A.V. Dicey, citado por L. Duguit, Las transformaciones ..., ob.cit., p.149. 64 Germn J. Bidart Campos (1928-2004), Tratado elemental de derecho constitucional argentino,
ob.cit., t.IV p.18. 65 Lawrence M. Friedman (1930), La repblica de las opciones infinitas, ob.cit., p.14. 66 G. J. Bidart Campos, Tratado ..., ob.cit., t.IV p.24. 67 G. J. Bidart Campos, Tratado ..., ob.cit., t.II p.97.

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buscar un estado de armona entre dos polos: la sociedad y el poder; a veces en tensin externa y muchas veces en tensin interna68. LOS DERECHOS POLITICOS Los derechos polticos constituyen una categora que no siempre resulta delimitada tericamente con precisin. Se admite que la integran desde luego los derechos a elegir y a ser elegido conforme a las leyes, pero tambin suelen agregarse por ejemplo los derechos de asociacin y de reunin, de libre expresin, de publicar las ideas por la prensa sin censura previa, de peticionar a las autoridades, de participar, de controlar, etc. Como se advierte, existe en un punto una lnea no demasiado ntida que los diferencie de los derechos civiles, con los que comparten la denominada primera generacin de los derechos individuales. Los titulares de los derechos polticos son en principio nicamente los ciudadanos y las organizaciones reconocidas por el Estado para desarrollar actividades de esta naturaleza. Estas actividades son reguladas por el derecho electoral desde un punto de vista objetivo (en cuanto al electorado, a la finalidad con la que se recaba una determinada opinin, a los sistemas electorales, etc.) y tambin subjetivo (en lo que respecta a la aptitud de los individuos para votar o ser elegidos). Las legislaciones sobre la materia de los distintos Estados muestran tal variedad de soluciones que si se la pretende revisar histricamente o aun en la actualidad hace la cuestin prcticamente inabordable desde el punto de vista didctico. En consecuencia, en los prrafos siguientes pretenderemos nicamente presentar las principales cuestiones vinculadas con el sufragio y los sistemas electorales que como hemos visto guardan una relacin muy estrecha con la determinacin de quienes son los actores de la poltica. El sufragio El sufragio dice Fayt69 es el derecho poltico de participar en el poder del Estado como electores y elegidos; pero su contenido no se agota con la designacin de los representantes, sino que comprende los procesos de participacin gubernamental, propios de las formas semidirectas de democracia, que consagran la intervencin del cuerpo electoral en la formulacin de las decisiones polticas, jurdicas y administrativas del poder en el Estado. Esta facultad de ser elector y ser elegido, jurdicamente, tiene categora de un derecho pblico subjetivo de naturaleza poltica. Siguiendo la clasificacin de Weber, seala este autor que, en la actualidad, el Estado tiene por fundamento el supuesto de la dominacin legal, de carcter racional, basada en la creencia en la legalidad de ordenamientos impersonales y objetivos. La actividad de gobernados y gobernantes se encuentra subordinada al derecho. En el Estado se obedece al derecho, no a las personas. Los que mandan lo hacen en tanto obedecen al orden impersonal en que fundan sus decisiones, y los que obedecen lo hacen en tanto mandan a travs de ese mismo orden legal en cuya formulacin participaron. Esa participacin se efectiviza por el sufragio, dando sentido al principio de que el pueblo, como titular concreto de la soberana, es la fuente originaria de todos los poderes. Estos poderes cumplen funciones confiadas a rganos elegidos por medio del sufragio e investidos de autoridad en virtud de la representacin que se les atribuye. Esta representacin es de naturaleza poltica, el elegido representa al elector, no como un mandatario representa al mandante, sino como un cuadro representa al paisaje: la representacin no es otra cosa que la semejanza entre las opiniones polticas de la Nacin y las de los representantes que ella ha elegido. El sufragio, en cuanto expresin del poder electoral, tiene por funcin la seleccin y nominacin de las personas que han de ejercer el poder en el Estado. En efecto, el gobierno es ejercido por hombres, cuya voluntad se considera la voluntad del poder en el Estado, en la medida en que su actividad se realiza dentro del orden o se orienta a la cristalizacin del orden social deseable. La organizacin estatal no tiene voluntad propia. La que se expresa a travs de sus rganos sigue siendo exclusivamente voluntad humana, que al objetivarse, en virtud del ordenamiento jurdico, se la

68 Jorge R. Vanossi (1939), Crisis y transformacin del Estado moderno, ob.cit., p.38. 69 C. S. Fayt, Derecho , ob.cit., t.II pp.123 y ss.

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considera voluntad de la comunidad. El carcter representativo de las autoridades depende de que su designacin haya tenido o no origen en las elecciones, es decir, de su relacin con el sufragio. Las elecciones son tcnicas o procedimientos de seleccin de la dirigencia poltica, constituyendo la forma mediante las cuales el pueblo elige a sus autoridades. Ellas concretan la relacin entre quienes aspiran a ser designados y quienes con su voto realizan la designacin. Los primeros se denominan candidatos; los segundos, electores. El conjunto de electores constituye el cuerpo electoral. Naturaleza jurdica del sufragio El sufragio es un derecho y el voto es el ejercicio de ese derecho. El voto es una determinacin de voluntad que comprende otras especies que el sufragio poltico. Se vota en las asambleas legislativas, en los tribunales colegiados, en los cuerpos directivos, en el seno de los rganos de direccin y deliberacin de todo tipo de instituciones, polticas o privadas. Constituye una forma de expresin de voluntad. Con relacin al sufragio poltico y por consiguiente a la eleccin y participacin en el gobierno, el voto constituye el hecho de su ejercicio. La actividad que cumple el elector cuando vota, la accin de emitir el voto, configuran un acto poltico y no un derecho poltico. Existen mltiples criterios acerca de la naturaleza jurdica del sufragio. Seala Fayt que las distintas concepciones, simplificando sus variantes y sus enlaces, se reducen a considerar al sufragio un privilegio, un derecho o una funcin. Y la naturaleza del sufragio, por consiguiente, se convierte en una cuestin de interpretacin, en un problema de escuelas70. Entre nosotros, Joaqun V. Gonzlez71 quien agregaba el carcter de deber explicaba que en su acepcin ms general, el sufragio es la participacin en el gobierno y, en el sentido positivo de nuestras instituciones, como la participacin en el nombramiento de los funcionarios, y en la deliberacin y decisin de los asuntos pblicos. Tambin el lenguaje comn llama sufragio al voto mismo del elector, que es el hecho de declarar su voluntad en los comicios, o sea en las reuniones de ciudadanos para sufragar. Se ha tratado en vano por mucho tiempo de resolver si el sufragio era un derecho, un deber o una funcin pblica, y slo se ha llegado por un criterio experimental a lo cierto, cuando se ha comprendido que este acto posee las tres cualidades, en su caso y conjuntamente. Es un derecho, en el sentido de que corresponde en principio, necesariamente y por igual a todos los miembros de la comunidad llamada pueblo, nica que puede crear un gobierno para fines comunes. Pero como estos fines son prcticos y el pueblo no puede obrar directamente sino encargando a un nmero racional de sus individuos el obrar en su nombre, el sufragio ha sido limitado de tal manera que slo es un derecho constitucional o legal, es decir, ejercido por los que renan las condiciones necesarias de capacidad, libertad e independencia. Es un deber, porque todo elector que ha entrado en las condiciones de tal por la constitucin y la ley, tiene obligacin de emitir su voto para la formacin de los poderes. Dejar este acto a la libre voluntad del elector sera contrariar la naturaleza de todo gobierno, la necesidad de su existencia y el cumplimiento de los propsitos de la constitucin. La legislacin, en este sentido, debe procurar que en la conciencia de todo ciudadano el sufragio sea un deber inherente a la vida del Estado y a la conservacin y defensa de los dems derechos civiles y polticos. Es una funcin pblica, y la razn est en que forma parte del organismo total del Estado, siendo ella la parte que corresponde al mayor nmero de los individuos del pueblo; y adems: 1) porque todos los derechos polticos, una vez en ejercicio, se convierten en funciones polticas y el sufragio rene estos caracteres; 2) porque es el modo por el cual la totalidad de la masa social, no pudiendo realizarlo por s y uniformemente, encarga a un nmero menor de individuos que se denominan electores, el ejercicio del derecho: 3) porque es una investidura establecida por la constitucin y calificada por la ley, por medio de la cual una y otra hacen efectivas la vida y ejercicio del gobierno; y

70 C. S. Fayt, Derecho , ob.cit., t.II p.127. 71 Joaqun V. Gonzlez (1863-1923), Manual de la constitucin argentina, actualizado por
Humberto Quiroga Lavi (1936), La Ley, Buenos Aires, 2001, pp.235/236.

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como consecuencia necesaria de este concepto, conceden al elector inmunidades y privilegios propios de los representantes del pueblo. Poder poltico: puede decirse que, en cuanto es un medio orgnico, regular y permanente de dar existencia a los Estados, el sufragio rene los caracteres generales de un poder poltico. Su fundamento es la soberana popular que pone en accin, y su objeto, al renovarse siempre en sus individuos y actos, es perpetuar el gobierno y realizar su continuidad. Snchez Agesta72, que considera al sufragio como un derecho-funcin, enumera las siguientes concepciones: 1) La concepcin histrica, medievalista, que lo define como un privilegio personal, de estamento o clase y que, a su juicio, paradjicamente resurge en la Unin Sovitica. 2) La posicin, relativamente clsica, que considera el sufragio como atributo de la ciudadana; en intima relacin con la doctrina de la soberana popular y la Declaracin de Derechos de la Revolucin Francesa de 1789, que define al sufragio como un derecho del ciudadano a participar en la formacin de la ley como expresin de la voluntad popular. 3) La doctrina jurdica de los primeros aos del siglo XX, que lo define como funcin de un rgano (el cuerpo electoral) para la formacin de otro rgano (el llamado rgano representativo). 4) La concepcin personalista, que hace residir su fundamento en la libertad y la responsabilidad de la persona y lo define como un derecho personal a participar y ser odo en las decisiones polticas. Su concepto del sufragio como derecho-funcin lo extrae de la unin de la concepcin jurdica con la personalista, a las que estima complementarias. Admitido que el sufragio tiene, como mnimo, dos aspectos como derecho individual, por una parte, y como funcin, por la otra, Fayt73 clasifica las distintas posiciones de los autores. En primer lugar, el criterio de Duguit, para quien el elector, al votar, acta en una doble condicin: ejerce un derecho individual (acto de sujeto jurdico) y cumple una funcin (como poltico; o de funcionario; o ejerce una competencia nacional). Ambos aspectos coexisten y no son incompatibles. Carr de Malberg, a su vez, sostiene que el elector se encuentra en dos situaciones incompatibles entre s: la primera, antes de la votacin, en que tiene un derecho personal de naturaleza poltica, un derecho subjetivo; y la segunda, al votar, en que desempea una funcin. Para este autor74, hay que admitir, pues, que el derecho de eleccin es sucesivamente un derecho individual y una funcin estatal. Un derecho, en cuanto se trata para el elector de hacerse admitir a la votacin y de participar en ella; una funcin, en cuanto se trata de los efectos que ha de producir el acto electoral una vez realizado; pues dicho acto, individual en s, lo recoge por su cuenta el Estado y a l se lo atribuye la constitucin; por ello, produce los efectos y tiene la potestad de un acto estatal, aunque sea obra de individuos. Para Jellinek, finalmente, el sufragio tiene como elementos el derecho y la funcin, pero el elector no es titular subjetivo de esta ltima. El elector tiene el derecho individual a que se le reconozca la admisin al voto, pero su ejercicio no es un derecho subjetivo, sino una funcin estatal cuyo sujeto es el Estado mismo. En consecuencia, el sufragio como derecho subjetivo no es el poder de votar, sino el de hacerse admitir en la votacin, figurar en las listas electorales, formar parte, en suma, del cuerpo electoral. El voto no es una facultad subjetiva, sino una competencia funcional. El sufragio como facultad subjetiva y el sufragio como competencia funcional no son concurrentes. La funcin electoral consiste en la seleccin de las personas que han de ejercer el poder como representantes de la ciudadana de un Estado. Las elecciones son tcnicas o procedimientos mediante los cuales el pueblo elige a sus autoridades, generalmente, luego de su nominacin por la dirigencia poltica. Los postulados para ser electos se denominan candidatos, en tanto quienes los eligen se denominan electores. La suma de los electores conforma el cuerpo electoral. El cuerpo electoral es el nombre plural o colectivo con el que se denomina al conjunto de personas que componen el electorado activo y, por ello, disfrutan del derecho de sufragio: el cuerpo electoral no es ms que la suma de los electores75. En opinin de Bidart Campos no es un rgano del Estado

72 Luis Snchez Agesta (1914-1997), citado por C. S. Fayt, Derecho , ob.cit., t.II p.126. 73 C. S. Fayt, Derecho , ob.cit., t.II pp.132/133. 74 R. Carr de Malberg, Teora , ob.cit., pp.1143/1144. 75 En la Repblica Argentina, para que un individuo entre a componer el electorado activo, debe
tener una aptitud bsica que es la ciudadana. Otros requisitos generales son la edad, mayor a 18

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sino un sujeto auxiliar del Estado o del poder76. El electorado pasivo, por su parte, es el conjunto de individuos que rene los requisitos exigidos por la constitucin y las leyes para ser designado en un cargo determinado77. Como una introduccin al tema, recordaremos que a lo largo de la historia como explica Lpez han existido distintos regmenes con relacin al derecho a votar. El sufragio, de conformidad con el criterio que se aplique para acordarlo, puede ser universal o calificado, segn se conceda en principio a todos por igual o slo a quienes renen determinados requisitos de patrimonio, intelectual o de otras clases. Sin embargo, el sufragio nunca es absolutamente universal, pues no hay ninguna legislacin que acuerde el sufragio a todos, sin excepcin. Por amplio que sea el cuerpo electoral, nunca comprende ntegramente a la poblacin: siempre hay exclusiones en razn de nacionalidad, edad, incapacidad, indignidad, estado y condicin, etc. Hasta el sexo femenino se ha tenido como razn de exclusin durante mucho tiempo, sin mengua del principio de la universalidad del sufragio. Por lo tanto, los lmites entre el sufragio universal y el calificado son imprecisos y elsticos. Los sistemas de voto calificado que han predominado en la legislacin comparada se basan en el censo de contribuyentes y, por eso, se los ha denominado censitarios: la inscripcin en el censo, o en determinada clase de contribuyentes, era lo que calificaba y habilitaba para ejercer el sufragio. En otros sistemas, la calificacin resultaba de la capacidad intelectual que se refera, en algunos casos, a la posibilidad de leer y escribir o a la demostracin de ciertos conocimientos v.gr. del texto constitucional y, a veces, determinados nivel de instruccin formal78. En principio, cada ciudadano tiene derecho a un voto pero existen, adems, sistemas de voto desigual. Ensea Duverger que, en el sistema de sufragio desigual propiamente dicho, ciertos electores disponen de varios votos, en tanto que otros no tienen ms que uno79. Clasificaciones del sufragio Se han elaborado mltiples clasificaciones en funcin del punto de vista elegido para la sistematizacin. Seguiremos a continuacin la que propone Fayt 80, quien distingue los requisitos que condicionan el reconocimiento del derecho al sufragio en generales y especiales. Los generales se vinculan con las normas que cada Estado dicta en materia de ciudadana que hemos analizado antes y con la necesidad de que el ciudadano figure incluido en el padrn o censo electoral, es decir, en la lista de los electores con derecho a ejercer el sufragio en un determinado distrito o circunscripcin electoral81. Los requisitos especiales se vinculan con la extensin cuantitativa del sufragio, es decir, si el voto debe ser universal e igual o, por lo contrario, restringido y calificado.

aos, y la inscripcin en el registro o padrn electoral. 76 G. J. Bidart Campos, Tratado ..., ob.cit., t.II p.68. 77 Artculos 45, 54 y 94. 78 M. J. Lpez, Introduccin ..., ob.cit., t.II p.378. 79 Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, ob.cit., p.92. 80 Carlos S. Fayt, Sufragio y representacin poltica, Omeba, Buenos Aires, 1963, pp.25 y ss. 81 En la Repblica Argentina, el artculo 37 de su constitucin poltica establece que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio, recogiendo as la tradicin en materia electoral que arranca desde la la ley 8871, llamada ley Senz Pea (1912). Desde el ao 1947, cuando se sancion la ley 13.010, conocida como de voto femenino, el sexo masculino dej de ser una condicin para el goce de este derecho. La constitucin favorece la adopcin de acciones que tiendan progresivamente a la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a los cargos electivos y partidarios. Esta poltica ha sido concretada a nivel legislativo con el establecimiento del llamado cupo femenino, o cuota de gnero, por la ley 24.043, que consiste en la obligatoriedad de incluir un mnimo del 30 % de mujeres en las listas de candidatos para elecciones nacionales, disposicin que se ha venido aplicando desde 1992.

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El sufragio universal es el reconocimiento del derecho de sufragio en forma general a todos los individuos no excluidos en virtud de causas enumeradas por la ley en forma taxativa; como suele ocurrir en el caso de los menores, de los dementes, de los sordomudos que no puedan darse a entender por escrito y de aqullos condenados por delitos que impliquen indignidad, en este caso, por tiempo limitado82. El sufragio universal se encuentra vigente, virtualmente, en todos los Estados contemporneos83. Por el contrario, el sufragio es restringido o calificado cuando est condicionado a exigencias de orden econmico, de educacin formal o de valor personal. Las restricciones del primer tipo originan el sufragio censitario al que antes hemos aludido, que se funda en el reconocimiento del poder electoral slo a los propietarios de bienes inmuebles, contribuyentes y rentistas84. Las relacionadas con el nivel de instruccin, excluyen a los analfabetos o a quienes no alcanzan un cierto grado escolar. Las vinculadas con el valor personal otorgan el derecho slo a quienes tienen determinada posicin social85. El sufragio igual o nico parte del principio de que un hombre vale un voto, es decir, que todos los electores se encuentran en paridad de condiciones. Sin embargo, por la tcnica de la calificacin se originan otros tipos de sufragio que no se relacionan como las analizadas antes con la intencin de privar a determinados ciudadanos del ejercicio del derecho de sufragio que se reconoce a todos sino que otorga un voto reforzado a algunos de ellos. El sufragio plural consiste en atribuir uno o ms votos adicionales a determinados electores en una misma circunscripcin electoral, atendiendo a sus condiciones personales86. El sufragio mltiple, si bien significa la asignacin a un elector de ms de un voto, a diferencia del voto plural no autoriza su emisin o acumulacin en una nica circunscripcin electoral sino que confiere el derecho a votar en ms de una circunscripcin electoral87. El sufragio familiar, finalmente, consiste en asignar uno o ms votos suplementarios a los

82 La ley 8871, aludida en la nota anterior, estableca las siguientes: 1) Por razn de incapacidad
intelectual: se excluye del padrn electoral a los dementes declarados tales en juicio y a los sordomudos que no sepan hacerse entender por escrito. 2) Por razn de su estado o condicin: se priva del voto a los eclesisticos regulares; a los soldados, cabos y sargentos del ejrcito permanente y armada y agentes o gendarmes de polica; a los detenidos por juez competente, mientras no recuperen su libertad; los dementes y mendigos mientras estn recluidos en asilos pblicos y en general, todos los que se hallen asilados en hospitales pblicos o estn habitualmente a cargo de congregaciones de caridad. 3) Por razn de indignidad: se encuentran excluidos del registro electoral los reincidentes condenados por delito contra la propiedad, durante cinco aos despus de cumplida la sentencia; los penados por falso testimonio o por delitos electorales durante cinco aos; los que hubieren sido declarados por autoridad competente, incapaces de desempear funciones polticas; los quebrados fraudulentos hasta su rehabilitacin; los que hubiesen sido privados de la tutela o curatela, por defraudacin de los bienes del menor o del incapaz, mientras no restituyan lo adeudado; todos aquellos que se hallen bajo la vigencia de una pena temporal, hasta que sta sea cumplida; los que hubiesen eludido las leyes sobre el servicio militar, hasta que hayan cumplido la pena que les corresponde; los que hubiesen sido excluidos del ejrcito con pena de degradacin o por desercin, hasta diez aos despus de la condena; y los deudores por apropiacin o defraudacin de caudales pblicos, mientras no satisfagan su deuda; y, por ltimo, los dueos y gerentes de prostbulos. 83 Francia y Suiza lo establecieron, por ejemplo, en 1848; Grecia, en 1864; Espaa, en 1869; Blgica, en 1893; Austria, en 1907; Italia, en 1912; Inglaterra, en 1918; Alemania, en 1919; Estados Unidos de Amrica, en 1870. 84 En Inglaterra, donde se origin el sufragio censitario, estuvo vigente hasta 1832. 85 En algunos nuevos Estados de Africa, al comienzo del proceso general de descolonizacin que se inici en la dcada de 1960, se siguieron criterios como el de ser jefe o anciano de una tribu, haber observado buena conducta en un empleo y otras. 86 En Blgica, donde el voto plural existi desde 1893 a 1919, adems de concederse un voto suplementario al jefe de familia, se conceda un voto suplementario al propietario de un inmueble o al que pagaba una contribucin de 100 francos de renta; y por ltimo, dos votos suplementarios a la capacidad de quien poseyera un ttulo universitario.

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padres de familia en relacin con el nmero de miembros del ncleo familiar88. Agrega Duverger que, en la prctica, este sufragio puede revestir formas variadas; voto familiar integral, que atribuye al jefe de familia tantos votos como hijos menores tenga habitando la casa, adems del suyo propio; voto familiar mitigado, que atribuye al jefe de familia solamente un voto suplementario generalmente a partir de un cierto nmero de hijos89. Por su forma de emisin, el sufragio se clasifica en pblico y secreto. El voto pblico es el que se expresa en alta voz o por llamamiento personal; en tanto que el secreto, consiste en la emisin del sufragio con la garanta de no poder individualizarse al voto90. Por su exigibilidad, se distingue el sufragio en obligatorio y facultativo. El sufragio es obligatorio cuando la ley prev sanciones para el ciudadano que no ejerce su derecho al voto. Estas sanciones pueden ser de dos tipos: morales, como la privacin temporaria o definitiva del ejercicio del sufragio, o pecuniarias, en forma de multas. Por el contrario, el sufragio es facultativo cuando el elector puede abstenerse de votar sin que se sancione legalmente su omisin. Por el sentido de la representacin, puede hablarse de sufragio individual o poltico y sufragio profesional, funcional o corporativo. El sufragio individual responde al principio de que slo los individuos son electores, como consecuencia de tener la capacidad de goce y ejercicio de los derechos polticos propios de la ciudadana. El sufragio profesional, funcional o corporativo asigna el derecho al voto no a los ciudadanos individuales sino a los miembros de determinados grupos o asociaciones intermedias. Segn el grado de proximidad con el elegido, el sufragio es directo o indirecto. En la primera clase de sufragio, el elector emite su voto por el candidato de su preferencia en una nica instancia, sin intermediarios. En el sufragio indirecto, en cambio, el ciudadano no vota por los candidatos sino por terceros, "electores" o "compromisarios", quienes a su vez se renen para elegir a los representantes. La eleccin primaria, por consiguiente, sirve para elegir a los "electores" y stos, en eleccin de segundo grado, eligen los representantes. En relacin con el modo de votar y la divisin del cuerpo electoral, finalmente, el sufragio puede ser uninominal o plurinominal. En el sufragio uninominal, el elector vota por un candidato en una circunscripcin determinada. Estas circunscripciones (o colegios electorales) son divisiones territoriales establecidas a los efectos del sufragio, pudiendo ser nicas o mltiples. En el sufragio plurinominal, el elector vota no por un candidato determinado, sino por una lista de candidatos. Los sistemas electorales Los sistemas electorales son procedimientos para adjudicar los cargos en funcin de los votos que los candidatos, las frmulas o las listas obtienen en los comicios. A modo de introduccin, sealaremos que se dividen en mayoritarios y proporcionales: los primeros pretenden asegurar la gobernabilidad del sistema poltico a partir de una ms fcil conformacin de mayoras en los cuerpos colegiados; los segundos tratan de reflejar lo ms fielmente que sea posible la pluralidad poltica de una determinada sociedad, buscando que el Poder Legislativo sea un espejo, reflejo o caja de resonancia de esa misma sociedad. Es importante sealar que ningn sistema electoral es neutro: todos tienden a favorecer un determinado resultado, ya sea la gobernabilidad o la mayor representacin. Naturalmente, existen sistemas mixtos que pretenden combinar ambos principios, como ya veremos.

87 El voto mltiple tuvo aplicacin en Inglaterra, bajo la denominacin de franquicias


electorales, hasta 1918. Tales franquicias eran la residencia, la ocupacin de un local o negocio y el grado universitario; y conferan a quien los tuviera el derecho a votar en las correspondientes circunscripciones. 88 El voto familiar se relaciona con las restricciones al voto en funcin del sexo. 89 M. Duverger, Instituciones ..., ob.cit., p.92. 90 Hasta la sancin de la ya citada ley 8871 (1912), el voto en la Repblica Argentina era pblico.

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Siguiendo nuevamente a Fayt91, sealaremos que los sistemas mayoritarios parten de la base de que la representacin corresponde al candidato o partido que obtiene mayor cantidad de votos. La mayora puede ser absoluta o relativa. Es absoluta cuando requiere para su formacin la mitad ms uno de los sufragios vlidos emitidos. Es relativa, o simple, cuando se consigue obteniendo nicamente mayor cantidad de sufragios que los otros candidatos o partidos, sin importar el porcentaje que tales votos representan del total de los emitidos vlidamente92. Entre los sistemas que exigen la mayora absoluta, si ningn candidato la obtiene en la primera eleccin, deben repetirse los comicios hasta que alguien la logre. Para esa repeticin puede seguirse cualesquiera de estas variantes: a) realizar tantas elecciones como sean necesarias hasta que alguno de los candidatos obtenga tal mayora absoluta; b) limitar la segunda eleccin a los dos candidatos que lograron en la primera la mayor cantidad de votos; o, c) realizar una segunda eleccin no exigiendo una mayora absoluta sino relativa93. Los sistemas mayoritarios pueden ser uninominales o plurinominales. Son uninominales cuando se divide un determinado distrito en tantas circunscripciones como candidatos deban elegirse reduciendo la eleccin a la de un representante en cada circunscripcin, siendo designado el candidato ms votado94. Son plurinominales, o de lista completa, cuando el elector vota por una lista de candidatos y la que obtiene la mayora (absoluta o relativa, segn se exija) de los votos vlidos emitidos se adjudica la totalidad de las representaciones. Tales listas son, en general, elaboradas por los partidos polticos. De acuerdo con el sistema electoral adoptado por cada Estado, los electores pueden o no introducir modificaciones en las nminas que se les proponen por ejemplo eliminando candidatos, introduciendo otros o alterando el orden en el que estn incluidos. Cuando les est vedada cualquiera de estas posibilidades y deben votar por la lista tal como se les presenta se dice que la lista es bloqueada o cerrada95. Fayt introduce en su categora de sistemas minoritarios a distintas modalidades que coinciden en el hecho de no ser mayoritarias, es decir, en la adjudicacin cargos obviamente legislativos a aquellos candidatos o partidos aunque no logren la mayora absoluta o relativa en los comicios. Los clasifica en sistemas empricos basados en consideraciones prcticas y en sistemas racionales fundados en tcnicas matemticas de proporcionalidad. Entre los sistemas minoritarios empricos, a los que califica de simples correctivos del exclusivismo mayoritario menciona en primer lugar al sistema del voto limitado, de lista incompleta o de Grey96.

91 C. S. Fayt, Sufragio ..., ob.cit., pp.49 y ss. 92 La ley 140 de 1857, la primera en materia electoral de la Repblica Argentina, dictada al poco
tiempo de sancionarse la Constitucin histrica, adjudicaba todos los cargos legislativos en disputa a la lista que obtena la mayor cantidad de votos. 93 El llamado ballotage o doble vuelta fue introducido por primera vez en la Repblica Argentina en las elecciones de 1973. Luego de la reforma constitucional de 1994, se aplica en los comicios presidenciales aunque no se exige una mayora absoluta. En efecto, es proclamada ganadora la frmula que obtiene en la primera vuelta ms del 45 % de los votos afirmativos vlidos emitidos o el 40 % , si existe una diferencia mayor al 10 % respecto de la frmula que le sigue en nmero de votos (artculos 97 y 98). 94 Es el clsico sistema de los pases anglosajones, donde se lo conoce con el nombre de "sistema mayoritario simple". En cuanto a su origen, est incorporado a la tradicin electoral inglesa desde el siglo XVI, continuando su aplicacin sin cambios mayores al promulgarse en Inglaterra la primera Reform Act, en 1832. La ley 4161 (1904), reiterada por la 14.032 (1951), estableci circunstancialmente en la Repblica Argentina el voto uninominal por circunscripciones. 95 Este es el sistema que sigue la Repblica Argentina en la actualidad. En algunas elecciones de la dcada de 1960 se permitieron las llamadas tachas o enmendaduras en las listas de candidatos. 96 Incluye tambin en esta categora el sistema del voto acumulativo o de Marshall, el del voto gradual, y el del mnimo electoral, ninguno de los cuales ha tenido mayor aplicacin.

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Cuando se aplica el sistema del voto limitado, los electores votan por un nmero de candidatos inferior al total de los cargos a cubrir, en virtud de que con anterioridad a la eleccin se realiza una distribucin de cargos entre mayora y minora, de modo que quede asegurada la representacin de dos agrupaciones polticas. La adjudicacin de cargos se efecta por cantidades fijas y, como hemos dicho, predeterminadas entre las dos listas que obtienen la mayor cantidad de votos, sin guardar en cuenta proporcionalidad alguna respecto de los sufragios que cada una obtuvo, ni sobre el porcentaje que representan del total de los votos vlidos emitidos97. Los sistemas minoritarios racionales son llamados tambin mtodos proporcionales o matemticos. Entre ellos, mencionaremos aqu el sistema del cociente electoral y sus complementarios, el de mayor residuo y el del divisor comn98. En el sistema del cociente electoral, el procedimiento es el siguiente: 1) en un distrito o circunscripcin electoral en que deban elegirse varios representantes, cada uno de los partidos polticos que intervienen en la eleccin presenta su lista de candidatos; 2) el elector vota por una de las listas presentada por los partidos; 3) realizada la votacin se procede al escrutinio determinando el cociente electoral que se obtiene dividiendo el nmero de votos emitidos por el de los representantes a elegir. 4) a cada lista se le adjudican tantos representantes como el cociente est contenido en el nmero de votos que haya obtenido en la eleccin. Frecuentemente, el resultado de los comicios para elegir legisladores suscitaba dudas sobre la justicia del sistema para adjudicar la o las ltimas bancas en disputa. Para resolver esta cuestin se idearon dos procedimientos distintos. EI sistema complementario del mayor residuo consiste en atribuir la representacin que queda vacante por la aplicacin estricta de ese sistema a la lista que haya obtenido la cifra mas prxima al cociente electoral, es decir, mayor resto. Si hubiere dos o ms vacantes, se procede del mismo modo respecto de las listas que han obtenido, sucesivamente, mayor residuo. Otro procedimiento pensado para mejorar la representacin proporcional por cociente electoral es el sistema complementario del divisor comn, que se debe al belga Victor DHont 99. Un ejemplo prctico graficar adecuadamente la aplicacin del sistema. Supongamos que deben adjudicarse 7 bancas y que se ha producido el siguiente resultado electoral:

97 La ya mencionada ley 8871 (1912) estableci en la Repblica Argentina el sistema conocido


comnmente como de lista incompleta, segn el cual correspondan dos tercios de las bancas al partido que obtena la mayor cantidad de votos y el tercio restante al partido que le segua en el cmputo electoral. Un sistema similar es el que se emplea a partir de la reforma constitucional de 1994 para elegir senadores nacionales, toda vez que del total de tres senadores que representan a cada provincia dos cargos se adjudican al partido poltico que obtiene el primer lugar en los comicios y el restante, al que obtiene el segundo (artculo 54). 98 Entre estos sistemas, Fayt incluye, asimismo, el de voto proporcional, el de voto proporcional uninominal, el sistema complementario de la media mayor y el de voto transferible, de escasa aplicacin. 99 Este sistema fue establecido por primera vez en la Repblica Argentina para la eleccin de convencionales constituyentes de 1957 y, posteriormente, para las elecciones generales para diputados en 1963. Es el que fija actualmente el Cdigo Electoral Nacional (ley 19.945) para tales comicios. Se trata de un sistema de listas, de manera que los electores votan por una nmina ordenada de candidatos que presenta cada partido. Concluidos los comicios, los votos totales obtenidos por cada agrupacin polticase dividen por uno, dos, tres y nmeros sucesivos; determinndose una cifra repartidora o nmero base, por encima del cual se ubican tantas bancas como parciales se determinen para cada partido. En nuestro caso, el sistema DHont se combina adems con un piso, o umbral mnimo de votos del 3 %, que debe alcanzar cada partido con respecto al total de votos escrutados.

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Partido A B C D

Votos 120.000 90.000 50.000 42.000

Porcentaje 39.7 29.8 16.6 13.9

Corresponde, en consecuencia, dividir cada resultado por 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 (hasta el nmero de bancas a cubrir). Divisor 1 2 3 4 5 6 7 Partido A 120.000 60.000 40.000 30.000 24.000 20.000 17.142 Partido B 90.000 45.000 30.000 22.500 18.000 15.000 12.857 Partido C 50.000 25.000 16.666 12.500 10.000 8.333 7.142 Partido D 42.000 21.000 14.000 10.500 8.400 7.000 6.000

A continuacin se ordenan los resultados en orden decreciente, resultando 40.000 la cifra repartidora: Partido A B A C B D A Cociente 120.000 90.000 60.000 50.000 45.000 42.000 40.000

Sumando los diputados que se adjudican a cada partido se obtiene lo siguiente: Partido A B C D Diputados 3 2 1 1 Porcentaje 42.8 28.6 14.3 14.3

Los sistemas mixtos son aquellos mtodos o procedimientos electorales que tratan de armonizar la representacin proporcional con el principio mayoritario. En general, se dividen en plurinominales y en uninominales. Los sistemas mixtos plurinominales consisten en conferir a las mayoras una representacin superior a la que resultara de la aplicacin del sistema proporcional integral. Admiten las alianzas o coaliciones partidarias y conceden premios o primas, es decir, mayor representacin, a la alianza que triunfe en escala nacional, o bien a la que triunfe en las circunscripciones100. Los sistemas mixtos uninominales siguen el siguiente procedimiento: 1) se divide al pas en circunscripciones uninominales destinadas a elegir la mitad de los representantes por el sistema de mayora relativa; 2) la otra mitad de los representantes se asignan a las listas presentadas por los partidos proporcionalmente al nmero de sufragios que cada una de ellas hubiera obtenido; 3) por

100 Empleado con mltiples variantes en Francia e Italia.

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consiguiente, el elector tiene dos votos: uno para la eleccin en el colegio uninominal y otro para la eleccin por el sistema proporcional, si bien la eleccin es nica y simultnea y el escrutinio se hace por lista101.

101 Utilizado en Alemania.

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