Você está na página 1de 19

TEXTO PARA DISCUSSO

No. 587 A deteriorao do regime fiscal no segundo mandato de Lula e seus desdobramentos Rogrio L. F. Werneck

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA www.econ.puc-rio.br

Departamento de Economia PUC-Rio

TEXTO PARA DISCUSSO NO 587

A DETERIORAO DO REGIME FISCAL NO SEGUNDO MANDATO DE LULA E SEUS DESDOBRAMENTOS1


Rogrio L F Werneck
rwerneck@econ.puc-rio.br

Outubro 2010

Artigo apresentado no Seminrio em Homenagem a Dionsio Dias Carneiro, promovido pelo Instituto de Estudos de Poltica Econmica da Casa das Garas, em 24 de setembro de 2010, no Rio de Janeiro. A ser publicado em Edmar Bacha e Monica Baumgarten de Bolle (orgs.), Novos Dilemas de Poltica Econmica.

Sumrio No Brasil, o efeito mais grave da recente crise econmica mundial adveio da onda de afrouxamento generalizado de restries oramentrias que teve origem nas economias avanadas. A crise deu ao governo pretexto para mudanas substanciais no regime fiscal e nas relaes entre o Estado e a economia. A metade final do segundo mandato do Presidente Lula tem sido marcada por clara deteriorao de contas pblicas, com expanso mais acelerada de gastos primrios e compromisso cada vez mais frouxo com o cumprimento estrito de metas fiscais. Revelando preferncia inequvoca por solues de project financing intensivas em recursos pblicos, o governo tem recorrido emisso de dvida pelo Tesouro para promover rpida expanso do crdito estatal subsidiado. As mudanas vm implicando reverses de avanos institucionais importantes que chegaram a parecer definitivos, como a absoluta separao entre as contas do setor pblico no-financeiro e das instituies financeiras federais. O artigo analisa a extenso dessa multifacetada deteriorao do regime fiscal e seus possveis desdobramentos.

Outra lio que nem a responsabilidade fiscal nem a inflao baixa so conquistas garantidas, exceto quando os eleitores esto mobilizados para as causas da instabilidade, como esto os alemes, e no para os benefcios da mesma, como gregos e brasileiros. Em comum com os gregos temos polticos em disputa por votos, que brigam pela paternidade dos benefcios sem custos. Dionsio Dias Carneiro, A Grcia, o euro e ns, O Estado de S.Paulo, 21 de maio de 2010

1. INTRODUO A grande novidade dos trs primeiros anos do mandato inicial do Presidente Lula foi a constatao de que o governo decidira, de fato, abandonar o discurso econmico do PT e adotar uma poltica macroeconmica que, em linhas gerais, dava seguimento ao que vinha sendo feito no governo anterior. O que havia de mais promissor nessa constatao era o fato de que, aos trancos e barrancos, o Pas havia deixado para trs o risco de ruptura e conseguido assegurar, no plano da poltica econmica, ampliao substancial do que os anglo-saxes denominam common ground, o campo de idias comuns compartilhadas por governo e oposio. Na verdade, contudo, esse avano logo se mostraria mais reversvel do que chegaram a imaginar os mais otimistas. O artigo explora as causas e a extenso dessa reverso, com ateno centrada na conduo da poltica fiscal. Comea pela anlise do que talvez possa ser considerado o marco inicial da mudana do discurso econmico do governo a partir de 2005. A seo 3 examina os sinais de mudana dos rumos da poltica econmica que ganharam fora depois que Antonio Palocci deixou o ministrio da Fazenda. A seo seguinte analisa como a crise econmica mundial foi usada como pretexto para mudana do regime fiscal. A extenso da deteriorao do regime fiscal tratada na seo 5. A ltima seo explora possveis desdobramentos dessa deteriorao.
2

2. O EMBATE DE 2005 E A SADA DE PALOCCI As primeiras evidncias mais srias de retrocesso no discurso econmico do governo surgiram ao final do terceiro ano do primeiro mandato do Presidente Lula. No segundo semestre de 2005, houve um grande embate na cpula do governo em torno da idia de um programa de ajuste fiscal de longo prazo. Percebendo que os gastos primrios vinham crescendo ao dobro da taxa de crescimento do PIB, os ministros Antonio Palocci e Paulo Bernardo propuseram a adoo de medidas de conteno dessa expanso. O que os dois ministros tinham em mente no era um programa de corte drstico de gasto pblico. Era apenas a adoo de medidas que moderassem o crescimento desmedido de dispndio que vinha sendo observado desde meados dos anos 90. A idia era assegurar que a expanso dos gastos passasse a se dar a uma taxa inferior taxa de crescimento do PIB. O que exigiria esforo concertado de conteno das vrias fontes de rigidez oramentria, que vinham conferindo elevado grau de autonomia evoluo da maior parte dos gastos primrios e reduzindo o espao para dispndios de carter discricionrio. O desfecho desse embate bem conhecido. A proposta acabou torpedeada por uma coalizo comandada pela ento Ministra Dilma Rousseff, coadjuvada por Guido Mantega, ento presidente do BNDES. Classificada como rudimentar pela ministrachefe da Casa Civil, a idia foi deixada de lado quando Antonio Palocci teve de ser substitudo por Guido Mantega no incio de 2006. Os mais otimistas acreditavam, contudo, que apesar do abandono da proposta, a percepo da necessidade de um esforo de ajuste fiscal de longo prazo continuava viva em segmentos importantes do governo: na equipe que havia sido montada por Antonio Palocci na Fazenda e no ministrio do Planejamento, que havia permanecido sob o comando de Paulo Bernardo. Tal otimismo estava fadado a se mostrar infundado.
3

O projeto de ajuste de longo prazo acabou sendo abandonado. Em parte porque a perspectiva de rpido aumento da arrecadao erodiu o apoio dos que haviam sido convencidos de que o ajuste era a nica forma de abrir espao para aumento de gastos discricionrios no segundo mandato. O bom desempenho da arrecadao em 2006 ajudou a enterrar de vez o projeto. E foi visto como sinal verde para o acirramento da expanso de gastos que se seguiu. 3. SINAIS DE MUDANA A posse de Guido Mantega no Ministrio da Fazenda no incio de 2006 selou o abandono definitivo da defesa da necessidade de um ajuste fiscal no governo Lula. E marcou ntida mudana no discurso econmico do governo. Na esteira da desmontagem da equipe anterior, tornaram-se cada vez mais claros os sinais de que o Ministrio da Fazenda se transformara em foco de contestao de pontos centrais das idias que nortearam a conduo da poltica econmica entre 2003 e 2005. A histria bem conhecida. Em 2007, com Lula j reeleito, a preocupao com o ajuste fiscal logo cedeu lugar defesa ostensiva da expanso do gasto pblico, na esteira do espetacular desempenho de receita tributria propiciado pela combinao da recuperao da economia com o aumento de eficincia da mquina arrecadadora. A preocupao com as contas da Previdncia logo se converteu em negao peremptria da necessidade de reformas na rea previdenciria, com base em cenrios rseos e apelo contabilidade criativa. No incio de outubro de 2007, quando Lula ainda tinha nada menos do que 39 meses de segundo mandato pela frente, a Ministra Dilma Rousseff anunciou de forma inequvoca, em entrevista imprensa, que preocupaes com conteno de dispndio haviam sido deixadas para o prximo mandato presidencial. E que o grande mrito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) era ter feito o Pas romper com a tradio de conteno fiscal. Foi o que bastou para que, em certos segmentos do governo, passasse a ser defendido at mesmo o despropositado diagnstico de que o
4

ajuste fiscal que de fato interessava ao Pas era o que fosse capaz de assegurar expanso ainda mais rpida do gasto pblico. Aos poucos o Ministrio da Fazenda passou a contestar tambm a poltica cambial e a poltica de metas para a inflao, aventando a introduo de mudanas completamente estapafrdias. Em meados de 2008 o compromisso do governo com a estabilidade parecia ter quase desaparecido. Resistia com grande dificuldade, acuado num ltimo reduto no Banco Central, enfrentando a hostilidade escancarada da Fazenda, da Casa Civil e do resto do governo, em meio a notcias de que Henrique Meirelles estava prestes a ser substitudo. No fosse a injeo de bom senso que adveio da apreenso com os possveis desdobramentos da crise financeira mundial, esse derradeiro reduto poderia ter sido subjugado. 4. A CRISE COMO PRETEXTO Tem sido alardeado que a economia brasileira pde enfrentar com sucesso as dificuldades de 2008-2009, graas aos bons indicadores macroeconmicos que o Pas ostentava no incio da crise. Bons indicadores foram certamente importantes. Reservas internacionais de mais de US$ 200 bilhes e um sistema financeiro slido fizeram grande diferena. E a atuao competente do Banco Central e certas medidas de estmulo fiscal foram importantes. Mas boa parte da resistncia que a economia mostrou ao choque desestabilizador da crise tem outra explicao: a enorme reduo de incerteza que adveio da consolidao do arcabouo de regras e instituies que pautam a conduo da poltica econmica no Pas, especialmente depois que ficou claro que tal arcabouo havia sobrevivido sem maiores danos ao difcil rito de passagem da transio poltica de 2002-2003. No obstante ntida mudana no discurso econmico do governo que vinha sendo observada desde 2006, a essncia desse arcabouo parecia intocada em meados de 2008, quando a economia brasileira afinal se viu de fato afetada pela crise mundial.

Na verdade, j h algum tempo a qualidade da conduo da poltica econmica no Pas vinha sofrendo inegvel processo de deteriorao. Mas o ambiente externo favorvel, a economia em franca recuperao, a fartura de recursos fiscais e um quadro inflacionrio benigno vinham mascarando a explicitao dos desdobramentos mais deletrios desse processo. Sob condies to tranqilas, a poltica econmica, at a ecloso da crise, parecia estar mantida na sua rota anterior e, em boa medida, no piloto automtico. O que ajudava a reforar a viso de que a essncia daquele arcabouo de regras e instituies de poltica econmica permanecia intocada. Qual foi o efeito mais grave da crise no Brasil? Em termos de reduo do crescimento, o Brasil acabou sendo menos afetado que muitos outros pases. O impacto no chegou a ser to reduzido como a marolinha prometida pelo Presidente Lula. Mas tampouco foi to devastador e duradouro como se temia. O que, sim, em contraste, chegou ao Pas como verdadeiro vagalho, foi a onda de afrouxamento generalizado de restries oramentrias que veio das economias avanadas.2 Pode-se dizer que esse desdobramento da crise foi at festejado pelo governo. A crise lhe deu a oportunidade, que em condies normais jamais teria. Permitiu, afinal, legitimar mudanas bruscas no regime fiscal e nas relaes entre o Estado e a economia. um mito a idia de que a crise econmica internacional teria aberto os olhos do governo para a importncia de reforar a interveno do Estado na economia. Na verdade, a crise foi apenas o pretexto. Deu espao para que o governo se sentisse vontade para voltar a defender de forma mais desabrida idias que sempre lhe foram caras, que nunca deixaram de estar profundamente arraigadas na viso de mundo da cpula dirigente do PT. E que j vinham sendo defendidas dentro do governo, antes da crise, de forma cada vez mais ostensiva. De incio, o afrouxamento fiscal que, em boa parte, era simples decorrncia de decises tomadas antes da crise, foi racionalizado como poltica contracclica. Tal racionalizao, contudo, tornou-se cada vez mais
Ver Kornai (2009) para uma anlise instigante dos desdobramentos da crise financeira que se abateu a economia mundial, a partir da idia de sndrome de restrio oramentria frouxa.
2

difcil medida que a economia se recuperou a olhos vistos e o expansionismo fiscal seguiu inabalvel, sem qualquer sinal de reverso. preciso ter em mente que a crise trouxe uma repentina e substancial degenerao dos standards de balizamento da conduo da poltica fiscal no Brasil. De um lado, a rpida deteriorao das contas pblicas nas economias avanadas abriu amplo espao para a racionalizao do moderado afrouxamento fiscal praticado no Brasil, que ainda deixava as contas pblicas brasileiras em situao incomparavelmente melhor que a que passara a ser usual no ncleo da economia mundial. De outro, houve sensvel perda de qualidade do aconselhamento externo, medida que o agravamento da crise mundial levou a uma mudana brusca e improvisada no discurso de organismos multilaterais. Tanto o Fundo Monetrio Internacional como o Banco Mundial passaram a defender afrouxamento geral e indiscriminado de poltica fiscal, sem maiores cuidados com especificidades de diferentes economias, inclusive com relao sua real vulnerabilidade crise. Para ter em mente quo relevantes de fato foram esses efeitos deletrios, basta lembrar que, em entrevistas concedidas em meados de 2009, o prprio ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, declarou que o FMI havia rasgado a bblia de quem defendia conteno de gastos. E que os crticos da deteriorao do quadro fiscal estavam desnorteados porque estavam falando por uma cartilha que no existe mais.3 5. O REGIME EM DETERIORAO As mudanas que vm sendo introduzidas no regime fiscal desde a crise j deram lugar a rpida deteriorao das contas pblicas, vertiginosa expanso do crdito estatal, bancada por emisso de dvida pelo Tesouro, e montagem de dispendiosa

Valor Online, 27/jul/2009.

bateria de programas pr-negcios, em Braslia e no Rio, movidos a dinheiro pblico e favores do Estado.4 No que tange s contas pblicas, no se trata apenas de deteriorao do resultado primrio, travestida inicialmente de poltica fiscal contracclica. Trata-se tambm de compromisso cada vez mais frouxo com o cumprimento estrito de metas fiscais e uso reiterado de manobras contbeis, tanto do lado da receita como do lado da despesa, para enfeitar as contas e escamotear as verdadeiras dimenses da deteriorao do quadro fiscal. Seria simplista supor que, com o abandono do projeto de ajuste fiscal a longo prazo, o quadro de rigidez oramentria na rea federal permanece idntico ao que era em 2005. Na verdade, o quadro se deteriorou bastante nos ltimos anos. A luta pela reduo da rigidez oramentria est claramente na defensiva. Tendo desmontado a capacidade de resistncia do ministrio da Fazenda, o governo vem cedendo, de forma totalmente inconseqente, a presses dos Ministrios e do Congresso por mudanas na legislao que vm implicando aumento substancial de gastos obrigatrios. Especialmente preocupantes so os efeitos acumulados de mecanismos de superindexao de gastos que continuam intocados. Um bom exemplo a regra informal vigente de reajuste do salrio mnimo de acordo com a variao do INPC acrescido da taxa defasada de crescimento do PIB, que tem tido efeitos devastadores sobre as contas da Previdncia e as finanas dos governos subnacionais. Com a clara deteriorao na qualidade da conduo da poltica econmica e a visvel falta de convico das autoridades econmicas sobre a necessidade de controle fiscal, os custos de manter o Congresso no trilho da responsabilidade podero se tornar proibitivos. Sem que o bom senso esteja firmemente ancorado no Executivo, vai ser difcil manter os contrassensos sob controle. A melhor evidncia disso a srie de
Ver Zingales (1979) para uma discusso interessante do conceito de lobby pr-negcio, que envolve a defesa de interesses de grupos particulares nas decises do governo e que, quase sempre, no pr-mercado, no sentido de contribuir para reforar a concorrncia aberta e livre na economia.
4

medidas estapafrdias, com efeitos potenciais desastrosos sobre as contas pblicas como a extino do fator previdencirio e a concesso de reajustes equivalentes ao do salrio mnimo a todas aposentadorias e penses pagas pela Previdncia que foram aprovadas sem maiores dificuldades no Senado em abril de 2008, antes de o governo se convencer que a crise mundial era o pretexto que faltava para mudar de vez o regime fiscal. Em vista da deteriorao do quadro fiscal que o governo se permitiu promover desde ento, no foi surpreendente que a extino da aplicao do fator previdencirio tenha sido aprovada pela Cmara, tambm sem maiores dificuldades, em maio de 2010. Percebendo que a deteriorao fiscal j no ter, de imediato, as consequncias que costumava ter, o governo tem-se mostrado menos inclinado a se desgastar para evitar a aprovao no Congresso de propostas impensadas que, em outras circunstncias, teriam feito soar o alarme e deflagrado pronta mobilizao de todas as reservas polticas do Planalto. Basta ver a leveza com que o governo tem tratado as devastadoras bombas fiscais tramitadas no Congresso. Dada a nova relao custobenefcio, o clculo poltico mudou. O Presidente Lula fez o que pde para no ter de incorrer no nus de se opor frontalmente s propostas de extino do fator previdencirio e de reajuste de todos os benefcios previdencirios pelo salriomnimo. Um aspecto particularmente grave da involuo do regime fiscal o alarmante processo de desconstruo institucional envolvido na reverso de avanos que at pouco tempo pareciam definitivos, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a separao do setor pblico no-financeiro das instituies financeiras federais. Basta ter em mente a disposio do governo para acomodar mudanas na LRF e as relaes problemticas, de mo dupla, que vm prosperando entre o Tesouro e o BNDES, envolvendo gesto temerria da dvida bruta do setor pblico e manobras para falsear o supervit primrio como medida de esforo fiscal.

Por um lado, o Tesouro tem recorrido a emisses de dvida pblica para conceder emprstimos extremamente longos e subsidiados ao BNDES, em condies pouco transparentes que o governo e o banco resistem em divulgar. Para evitar que esse aumento de endividamento aparea na dvida lquida do governo central, o governo vem recorrendo ao artifcio contbil de lanar os emprstimos ao BNDES como ativo do Tesouro, para efeito de clculo da dvida lquida. Parte dos recursos repassados do Tesouro ao BNDES, sem a devida contabilizao na dvida lquida, tem sido repassada de volta ao Tesouro em operaes cuidadosamente concebidas para dilatar artificialmente a cifra de supervit primrio do governo. Tais operaes envolveram, de incio, compra pelo BNDES de direitos do Tesouro a dividendos futuros da Eletrobrs e pagamentos de dividendos particularmente generosos do prprio BNDES ao Tesouro. Posteriormente, envolveram tambm subscries de aes do Petrobrs pelo BNDES, com recursos emprestados pelo Tesouro, de forma a que, na gigantesca operao de capitalizao, o governo consiguisse aumentar em muito sua participao direta e indireta no capital da empresa e, ao mesmo tempo, melhorar em R$ 32 bilhes seu supervit primrio. Os truques baseiam-se todos num tratamento contbil grosseiramente assimtrico. De um lado, a emisso de dvida que nutre os emprstimos subsidiados ao BNDES indevidamente contabilizada de forma a no afetar a dvida lquida federal. De outro, os recursos que retornam do BNDES ao Tesouro so meticulosamente contabilizados de forma a inflar o supervit primrio da Unio. Uma alquimia contbil que consegue transformar emisso de dvida bruta em melhora do supervit primrio. O que se teme que esse esquema, j de propores bastante grandes, possa ser apenas o plano piloto de uma operao em escala muito maior, a ter lugar no prximo mandato presidencial. O governo parece acreditar que, com a frmula mgica de gesto fiscal que desenvolveu, j no tem restrio fiscal a respeitar. A sbita fartura de recursos estatais vem distorcendo a formatao do financiamento dos novos
10

projetos de infraestrutura, ao fomentar um clima de megalomania e dissipao de recursos, fundado na presuno de que dinheiro pblico o que no falta. Tornam-se cada vez mais generosos os guichs de favores do governo e multiplicam-se as misses inadiveis e os projetos grandiosos com custo a ser debitado ao Tesouro. curioso que, no incio de 2006, havia no Pas uma viso quase consensual, da qual compartilhava a prpria equipe econmica do governo. Tendo em conta a dura realidade do quadro fiscal, o governo no poderia arcar com o esforo de investimento em infraestrutura que o Pas tinha pela frente. E seria fundamental, portanto, assegurar prticas regulatrias bem concebidas que pudessem atrair capitais privados para a expanso da infraestrutura. Pouco mais de quatro anos se passaram. O quadro fiscal continua o mesmo. E, no entanto, o governo passou a se comportar como se tivesse recursos para financiar quase tudo. No h projeto de investimento, por mais dispendioso que seja, que no possa ser bancado com dinheiro pblico. A mudana de regime fiscal tem dado ao governo acesso inusitado a recursos para investimento. Recorrendo-se a uma conta rpida, pode-se dizer que, entre meados de 2008 e meados de 2010 o governo mobilizou nada menos que R$ 283 bilhes de recursos extra-oramentrios para investimento: cerca de 8% do PIB. R$ 208 bilhes, provenientes de emisso de dvida pelo Tesouro, entregues ao BNDES e R$ 75 bilhes de reservas de petrleo que poderiam ter sido licitadas foram entregues Petrobrs. A alocao que vem sendo dada aos recursos do Tesouro pelo BNDES , para dizer o mnimo, altamente discutvel. J o aporte de R$ 75 bilhes Petrobrs decorre de um aumento de capital que teve de ser muito maior do que seria razovel, tendo em vista decises equivocadas do prprio governo que impuseram empresa uma injustificvel sobrecarga de investimento. Essa fartura de recursos destinados a setores especficos, largamente beneficiados, como petrleo e energia eltrica, deve ser contrastatada com a gritante e persistente insuficincia de investimento pblico em reas de grande carncia, como saneamento e transporte de massa.

11

Bancos pblicos, sujeitos a todo tipo de presses polticas, enfrentam notrias dificuldades para manter a qualidade de suas operaes de crdito. A experincia mostra que, a menos que sejam eficazmente protegidos contra tais presses, podem acabar se convertendo, direta ou indiretamente, em desaguadouro de todo tipo de crdito de baixa qualidade concedido na economia. O que preocupa agora no s que o governo esteja soltando as amarras e desmontando mecanismos de proteo que, bem ou mal, vinham mantendo os bancos pblicos aferrados a um mnimo de prudncia nos ltimos anos. O mais grave que esteja fustigando suas instituies financeiras para que expandam suas operaes de crdito em ritmo bem superior ao que a parte mais lcida dos altos funcionrios dessas instituies considera razovel. importante assinalar que, numa entrevista concedida ao Financial Times em 2006, recm-empossado como ministro da Fazenda, Mantega deixou entrever o que estaria por vir, com uma explicao que, por encerrar bvia contradio em termos, parecia no fazer sentido: como o governo no contava com recursos para investir, a soluo era recorrer ao investimento privado financiado com recursos do governo. Como afinal se viu, no se tratava de um enigma, mas de um plano de jogo, formulado, note-se bem, muito antes de ter surgido qualquer preocupao com a crise econmica mundial. Foi exatamente essa soluo que, a partir de 2008, passaria a nortear a gigantesca transferncia ao BNDES de recursos do Tesouro provenientes da emisso de dvida pblica. 6. DESDOBRAMENTOS A deteriorao do regime fiscal e desvirtuamento das prticas contbeis apontam para a necessidade de um monitoramento menos simplista da poltica fiscal. Concentrar ateno s no resultado primrio e na dvida lquida, como agora quer o governo, j no faz mais sentido. As manipulaes contbeis que o governo se vem permitindo tm trazido descrdito aos dois indicadores. Passou a ser essencial monitorar tambm a dvida bruta, os gastos primrios e a carga tributria.
12

Mesmo que o novo governo se disponha a desmontar o gigantesco esquema de expanso de crdito subsidiado,bancado por emisso de dvida pblica, montado no BNDES, e abra mo de recorrer a novas manobras de embelezamento das contas pblicas em operaes do Tesouro como o banco, ainda sobraro boas razes para no extrair concluses apressadas de uma evoluo favorvel da relao dvida/PIB. preciso ter em conta que o quadro de insustentabilidade fiscal advm da expanso dos gastos primrios muito mais rpida que a do PIB. No h por que se iludir com uma estabilizao da relao dvida/PIB baseada em elevao sem fim da carga tributria. Com a persistncia desse regime fiscal, o crescimento econmico est fadado a ser sufocado pouco a pouco. Tornou-se crucial sustar a elevao da carga tributria que vem tendo lugar, ano aps ano, h uma dcada e meia. Trata-se de discutir como mudar o atual regime fiscal para que, dentro de quatro anos, ao fim do prximo mandato presidencial, o Pas no esteja arcando com carga tributria bem mais alta, beirando, quem sabe, 40% do PIB, sem contraprestao de servios governamentais minimamente razoveis. Que prioridade a nova ocupante do Planalto poder vir a atribuir a tal desafio? bom no alimentar iluses. Vai ser preciso bem mais do que vagas declaraes de preocupao com a elevao da carga tributria. Sem desmontar os mecanismos subjacentes expanso explosiva do gasto pblico, no h como conter a elevao da carga tributria. Mas pouco provvel que a presidente eleita esteja disposto a empatar seu precioso capital poltico no embate com os grupos de interesse encastelados no Oramento. Caso queira evitar esse embate, a presidente poder recorrer a ampla gama de racionalizaes. No faltar quem alegue, por exemplo, com ar calejado, que a idia de que tais grupos possam ser desencastelados coisa de quem no conhece Braslia.
13

Na verdade, esse fatalismo conformista tem implicaes mais srias do que parece primeira vista. Alm de desestimular iniciativas de conteno da expanso do gasto pblico e esforos de racionalizao dos programas de dispndio existentes, sugere que o governo no pode prescindir do aumento de carga tributria, porque s com base nele que poder viabilizar novos programas de dispndio que considere prioritrios. O pior que o desestmulo conteno de gasto dever ser ainda intensificado pela ampla facilidade de aumento de carga tributria com que contar a presidente eleita. H muitos anos vm havendo avanos extraordinrios na informatizao do Pas, tanto nas empresas como nas mquinas fazendrias dos trs nveis de governo. O que notvel que esses dois processos que, em boa medida, avanaram de forma independente, passaram agora a uma nova fase, com a interligao das redes das empresas e das mquinas fazendrias e rpida disseminao da nota fiscal eletrnica. Mantidos os parmetros tributrios, isso dever ter enorme impacto sobre o desempenho da arrecadao. Na esteira da reduo de sonegao e de corrupo que dever advir desse processo, os trs nveis de governo devem ser agraciados com grande bonana na coleta de tributos. O ideal seria que essa ampliao significativa da base fiscal desse lugar a uma reduo criteriosa de alquotas, de forma a manter a carga tributria no seu nvel atual. Mas ingnuo esperar que a vencedora da eleio presidencial tenha as convices necessrias para abrir mo dessa possibilidade de aprofundamento da extrao fiscal. O mais provvel, portanto, que haja nova e substancial escalada da carga tributria nos prximos quatro anos. Enquanto for fcil manter a carga tributria em rpida elevao, pouco provvel que o governo tenha disposio de enfrentar os custos polticos envolvidos em esforos de conteno de gastos. Em princpio, portanto, o governo poderia ficar tentado a manter os gastos primrios em expanso, fazendo amplo uso do aumento de receita
14

proveniente da elevao da carga tributria e da queda da conta de pagamentos de juros dobre a dvida. Mas a voracidade tem sido um problema. Apesar do excelente desempenho da receita, os gastos tm crescido a taxas ainda mais altas, com deteriorao do resultado primrio, o que, como se viu, tem requerido todo tipo de truque contbil e enfeite de contas para manter as aparncias. A conduo da poltica fiscal parece tambm ter feito uma aposta excessivamente otimista no espao de manobra que adviria da trajetria de queda da taxa de juros. Em que medida os juros podero continuar caindo com a manuteno do atual regime fiscal? Nunca demais lembrar que as necessidades de financiamento externo da economia brasileira devero ser bem elevadas nos prximos anos. E tero de ser atendidas num quadro de expanso mais lenta e, possivelmente, mais turbulenta da economia mundial.Na verdade, a melhor forma de lidar com as incertezas de cenrios externos menos otimistas seria exibir inequvoca e contrastante austeridade fiscal. O mais prudente seria trabalhar com alto contraste e no apostar na capacidade dos mercados de distinguir tons de cinza. Como era de se esperar, a questo fiscal foi praticamente ignorada na campanha da eleio presidencial. Mas a verdade que a poltica fiscal desse final de mandato parece insustentvel. Mesmo com toda a facilidade de elevao de carga tributria, mais cedo ou mais tarde, o prximo governo se ver diante do desafio de restaurar a gesto responsvel da poltica fiscal e recuperar a agenda pendente de reforma fiscal, relegada ao esquecimento nos ltimos anos. A dvida se estar devidamente preparado para lidar com tal desafio. Por enquanto, tudo indica que no:
O papo de ajuste fiscal a coisa mais atrasada que tem. No se faz ajuste fiscal porque se acha bonito. Faz (sic) porque precisa. E eu quero saber: com a inflao sob controle, com a dvida caindo e com a economia crescendo, vou fazer ajuste fiscal para contentar a quem? Quem ganha com isso? O povo no ganha. Dilma Rousseff, O Globo, 11 de setembro de 2010

Na melhor das hipteses, a presuno parece ser a de que no h limites relevantes para a extrao fiscal e que, ao longo dos prximos anos, a carga tributria poder ser
15

elevada sem maiores problemas, na medida necessria. Na pior, a presuno de que h amplo espao para aumento do endividamento pblico a ser explorado no prximo mandato presidencial.

REFERNCIAS Kornai, J. (2009). The soft budget constraint syndrome and the global financial crisis, em http://blogs.ft.com/maverecon/2009/10/kornai-on-soft-budget-constraintsbail-outs-and-the-financial-crisis/ Zingales, L. (2009). Capitalism after the crisis, National Affairs, vol. 1, Fall.

16

Departamento de Economia PUC-Rio Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro Rua Marques de So Vicente 225 - Rio de Janeiro 22453-900, RJ Tel.(21) 35271078 Fax (21) 35271084 www.econ.puc-rio.br
flavia@econ.puc-rio.br