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Universidade Técnica de Lisboa

Instituto Superior de Economia e Gestão

SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

Eduardo Augusto Bragança Pires Saldanha

Luís Filipe Costa Marques

Trabalho apresentado no Instituto Superior de Economia e Gestão no âmbito na disciplina de Economia dos Intermediários Financeiros do Curso de Mestrado em Economia Monetária e Financeira.

Lisboa

Julho 2001

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

ÍNDICE

 

Pág.

1. INTRODUÇÃO

1.1.

PLANO DE TRABALHO

3

2. CARACTERIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL EM PORTUGAL

2.1. SITUAÇÃO ACTUAL E EVOLUÇÃO RECENTE

4

2.2. ENQUADRAMENTO ECONÓMICO-SOCIAL

11

3. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

3.1.

SISTEMAS DE REPARTIÇÃO E CAPITALIZAÇÃO

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3.1.1. GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA

21

3.1.2. SITUAÇÃO PORTUGUESA

22

3.1.3. INTEGRAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE

28

4. REPENSAR A SEGURANÇA SOCIAL

4.1. PREVISÃO DA SEGURANÇA SOCIAL

32

4.2. PRINCIPAIS CONTORNOS DO DEBATE ACTUAL

37

4.2.1. O SISTEMA DOS TRÊS PILARES

41

4.2.2. O CASO DO CHILE

43

4.2.3. PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL

45

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

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REFERÊNCIAS

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1. INTRODUÇÃO

A segurança social é um dos debates mais acutilantes, quer no

ponto de vista social, como académico e político.

O objectivo deste trabalho é proporcionar uma abordagem sobre

os sistemas de financiamento da segurança social, apresentando as análises e resultados dos modelos típicos de capitalização e repartição englobando a integração e complementaridade da gestão privada numa perspectiva do caso Português.

1.1. PLANO DE TRABALHO

O trabalho está dividido em três capítulos distintos (2,3 e 4), o primeiro deste pretende analisar as principais alterações e desenvolvimentos da segurança social em portugal com especial relevo ao enquadramento económico e social. O segundo (3) visa abordar a teoria subjacente quer aos modelos de repartição como à integração e complementaridade das pensões privadas em capitalização. O último capítulo tenta orientar para as principais linhas que regem o pensamento e debate nas soluções prespectivadas para os sistemas de segurança social. São apresentadas as linhas mestras das propostas do Banco Mundial e posteriores críticas pela Organização Internacional do Trabalho e de uma nova revisão das propostas do primeiro interveniente. É também descrita a solução denominada dos Três Pilares ou Quatro. O trabalho em geral é realizado do ponto de vista de definir a discussão actual na procura de soluções, na passagem dum “Estado de bem-estar”, para uma “Sociedade de bem-estar”.

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2. CARACTERIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL EM PORTUGAL

2.1. SITUAÇÃO ACTUAL E EVOLUÇÃO RECENTE

O sistema português de segurança social tal como o conhecemos hoje tem origem na doutrina corporativista do período entre as duas guerras, quando se estabeleceu um sistema de previdência social. Este sistema inicial era bastante limitado, tanto no campo de aplicação pessoal (pessoas, ramos de actividade e profissões abrangidas) como no campo de aplicação material (eventualidades cobertas). A história da segurança social desde então é basicamente a do alargamento dos mecanismos de protecção social em ambas as dimensões: pessoal e material. Em 1933, foi adoptado o "Estatuto do Trabalho Nacional", que é a principal peça jurídica relativa às relações de trabalho produzida pelo regime, no qual se atribuiu aos Grémios e aos Sindicatos Nacionais a missão da criação de instituições de previdência - a Previdência Social. Dois anos mais tarde, foi definida a estrutura da Previdência Social, pela Lei n.º1884, de

1935.

Até 1974 o alargamento referido anteriormente inclui particularmente os trabalhadores por conta de outrem na indústria, comércio e serviços, deixando-se inicialmente às Casas do Povo e Casas dos Pescadores um papel mais assistencial. Posteriormente (1970) o âmbito material relevante para estes casos alargou-se e passou a cobrir as eventualidades de doença, maternidade, invalidez, velhice e morte.

Em 1973 alteraram-se os prazos de garantia para ter acesso a prestações por invalidez e velhice, reduzindo-se drasticamente os períodos de inscrição com entrada de contribuições e causando um aumento vertiginoso do número de pensionistas ao longo dos anos 70. Ainda em Janeiro de 1974 eliminou-se o “plafond” contributivo, para aumentar as receitas.

A partir de 1974 deu-se uma modificação qualitativa no sistema, o qual evoluiu parcialmente na direcção de um modelo unificado. No campo de aplicação material criaram-se as

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pensões sociais, para situações de insuficiência de recursos, o subsídio de desemprego, alargaram-se as prestações familiares, e os montantes das pensões de velhice passaram a incluir

o 13º mês, para além de se ter aumentado as eventualidades cobertas no regime dos

trabalhadores agrícolas. No campo de aplicação pessoal, deu-se a integração dos trabalhadores independentes e dos trabalhadores de serviço doméstico no regime geral. As pressões financeiras forçaram, entretanto, um aumento das taxas contributivas, a que se sucedeu a criação do Instituto

de Gestão Financeira da Segurança Social.

A Constituição da República de 1976 consagrou, em definitivo, o conceito de segurança social (artigo 63.º). Com efeito:

- A Constituição reconhece o direito universal da segurança social;

- O Estado assume-se como responsável pela organização e pela coordenação de um sistema de segurança social unificado e participado pelas organizações sindicais;

- O Estado deverá subvencionar o sistema;

- Os riscos de doença, velhice, invalidez, sobrevivência, desemprego bem como qualquer outro tipo de carência de recursos ou de capacidade de trabalho, deverão ser cobertos pelo sistema.

No início dos anos 80 foram tomadas diversas medidas legislativas, nomeadamente: a criação do regime não contributivo de protecção social, a integração no regime geral da protecção do risco de doença profissional, a reformulação do regime dos trabalhadores independentes, a reordenação do esquema de protecção social dos profissionais de serviço doméstico, a criação do regime de seguro social voluntário, a criação do sistema de verificação de incapacidades permanentes (SVIP) e a reformulação dos regimes de protecção social dos trabalhadores agrícolas.

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LEI DE BASES DE 1984 E DESENVOLVIMENTOS POSTERIORES

Será necessário esperar até 1984 para o Parlamento aprovar a nova Lei de Bases da Segurança Social. A nova lei precisou o conceito de "sistema de segurança social" introduzido pela Constituição de 1976. Segundo a lei, é o conjunto de "regimes e instituições de segurança social" (artigo 4.º), orientados por dois objectivos:

(i) A protecção dos trabalhadores e das suas famílias em situações de falta de recursos ou de perda de capacidade de trabalho, desemprego involuntário e morte, garantindo também a compensação dos encargos familiares;

(ii) a protecção das pessoas sem recursos.

O sistema é ordenado segundo oito princípios. Três destes estão ligados à formação de direitos - os princípios de universalidade, de igualdade e de garantia judicial. O princípio de solidariedade impõe a participação financeira do Estado. A gestão do sistema está organizada segundo os princípios: de participação - que prevê a representação dos interessados; de unidade - a unificação administrativa, que é no entanto "tendencial"; de eficácia das prestações e de descentralização das instituições.

Os objectivos e o corpo dos princípios do sistema baseiam-se no conceito de garantia de recursos, o que subentende quer a substituição do rendimento, comutativa ou não, quer o rendimento de compensação.

Definem-se apenas dois regimes obrigatórios de segurança social:

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- O regime geral contributivo, cujo inclui todos os trabalhadores (por independentes);

campo de aplicação

outrém ou

conta de

- O regime não-contributivo, o qual protege os nacionais e, em certos casos, os residentes estrangeiros em situações de necessidade não abrangidas pelo regime contributivo

Quase todos os regimes especiais foram integrados, no que diz respeito à gestão das contribuições; a unificação das prestações foi também concluída. Apenas existem fora do Sistema de Segurança Social os regimes dos funcionários públicos, dos bancários e dos advogados e solicitadores, que a lei pretende vir a integrar.

O fundo de desemprego também foi integrado no sistema. Um domínio complementar de intervenção foi configurado, em articulação com os regimes: a acção social, que é dirigida às crianças, aos jovens, aos deficientes e idosos com falta de recursos ou em situação de exclusão social, quando não providenciada pelos regimes.

Duas modalidades de financiamento das prestações estão previstas:

- As cotizações dos trabalhadores e as contribuições das

regime

entidades empregadoras que se destinam contributivo;

ao

- As transferências do Orçamento do Estado, para o regime não-contributivo a acção social.

posterior, abriram-se

perspectivas ao desenvolvimento de regimes complementares de iniciativa privada e dos particulares.

Com

a

Lei

Bases 1984 e legislação

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Desde a publicação da referida Lei houve um apreciável número de medidas importantes. Em 1986 criou-se a Taxa Social Única e integraram-se os trabalhadores agrícolas no regime geral, tendo os pensionistas do regime especial de segurança social das actividades agrícolas passado a constituir um grupo fechado. Em 1988, criou-se o regime da pensão unificada. O regime de protecção social no desemprego foi reformulado em 1989, tendo passado a idade a constituir critério definidor do período de concessão da prestação. No mesmo ano regulamentou- se a protecção social complementar. Ainda na segunda metade dos anos 80 tomaram-se medidas de apoio ao emprego, com isenções contributivas para jovens e reduções contributivas para deficientes.

No início dos anos 90 reformulou-se o enquadramento jurídico dos fundos de pensões, instituiu-se o regime de pré-reforma, criou-se o sistema de verificação de incapacidades temporárias (SVIT) e foi aprovado o Código das Mutualidades.

Em 1993 houve uma reformulação das pensões de invalidez e velhice do regime geral, introduzindo-se a igualdade entre sexos para a idade da reforma, alterando-se o método de cálculo das pensões e ampliando-se os prazos de garantia. Foi então criado o “complemento social”, sem base contributiva. O regime dos independentes foi alterado com a introdução de um esquema obrigatório e outro facultativo. Mais recentemente, reforçaram-se as medidas de promoção do emprego e operou-se uma nova revisão do regime dos trabalhadores independentes.

Em 1995, foi reforçado o quadro sancionatório dos regimes de protecção social, definindo e penalizando os crimes contra a segurança social através do alargamento do campo de aplicação do regime jurídico das infracções fiscais não aduaneiras.

Na sequência de uma recomendação comunitária de 1992, em 1996 foi criado o Rendimento Mínimo Garantido, como prestação do regime não contributivo em conjunto com um programa de inserção social.

A nova Lei de Bases, a Lei nº 17/2000 entra em vigor no início de Fevereiro de 2001, revogando a Lei 28/84. Esta lei tem um carácter inovador e estruturante em vários aspectos. Consagra o direito de todos à segurança social através do sistema de solidariedade e segurança social. Os três objectivos fundamentais

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deste sistema são: a melhoria das condições e dos níveis de protecção social e o reforço da respectiva equidade; a eficácia do sistema e a eficiência da sua gestão; a sustentabilidade financeira do sistema.

A Lei 17/2000 mantém os princípios da Lei Bases anterior:

universalidade, igualdade, solidariedade, garantia judiciária, unidade, eficácia, descentralização e participação; e introduz novos princípios: Primado da Responsabilidade Pública, Equidade Social, Diferenciação Positiva, Inserção Social, Complementaridade.

Os três subsistemas de protecção social previstos são: o Subsistema de Protecção Social de Cidadania, o Subsistema de Protecção à Família, o Subsistema Previdencial.

O Subsistema de Protecção Social de Cidadania assegura os

direitos básicos de protecção social, garantindo a igualdade de

oportunidades e o direito a mínimos vitais , bem como a prevenção

e erradicação de situações de pobreza e de exclusão. Os objectivos deste subsistema são concretizados através do Regime de Solidariedade (inclui o Rendimento Mínimo Garantido, as pensões sociais de invalidez, de velhice e de sobrevivência) e da Acção

Social (inclui prestações em espécie, utilização ou financiamento

à rede de serviços e equipamentos, programas de combate à pobreza,

marginalização e exclusões sociais). Este Subsistema é exclusivamente financiado por transferências do Orçamento de Estado.

O Subsistema de Protecção à Família garante a concessão de

prestações pecuniárias às famílias. Está previsto, ainda, a atribuição de prestações em espécie, neste subsistema. Este subsistema é financiado por transferências do Orçamento de Estado (excepto no caso das prestações cuja atribuição é condicionada à verificação de carreiras contributivas).

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O Subsistema Previdencial tem como objectivo garantir o

direito à compensação da perda ou redução dos rendimentos

resultantes da actividade profissional, nas eventualidades de:

doença, maternidade, desemprego, acidentes de trabalho e doenças

profissionais, invalidez, velhice, morte. Este subsistema é

financiado pelas cotizações dos trabalhadores e pelas

contribuições das entidades empregadoras.

O financiamento do sistema de solidariedade e segurança

social rege-se pelas seguintes grandes linhas:

a dupla responsabilidade, por um lado, dos cidadãos, nos

planos nacional, laboral e intergeracional. Por outro lado, do

Estado, nas condições legalmente definidas.

a

obrigação legal do

pagamento de cotizações pelos

trabalhadores e de contribuições pelas entidades empregadoras.

o

financiamento do sistema obedece

fundamentais:

a

dois

princípios

- da diversificação das fontes de financiamento, que implica

a ampliação das bases de obtenção de recursos financeiros,

tendo em vista a redução dos custos não salariais da mão-

de-obra.

- da adequação selectiva, que consiste na determinação das

fontes de financiamento e na afectação

financeiros, de acordo com a natureza e os objectivos das

dos recursos

modalidades de protecção previstas na lei e com as

particularmente as

relacionadas com as políticas

emprego e

situações e medidas especiais,

activas

de

formação profissional.

uma parcela de 2 a 4% das cotizações, da responsabilidade

dos trabalhadores, é aplicada num fundo de reserva, gerido em

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regime de capitalização, até que aquele fundo assegure uma cobertura das despesas previsíveis com pensões, por um período mínimo de 2 anos.

as

receitas resultantes da alienação de património e os ganhos obtidos das aplicações financeiras, serão geridos em regime de capitalização,

os saldos anuais do sistema previdencial,

bem

como

as receitas principais do sistema de solidariedade e segurança social são: as cotizações dos beneficiários e as contribuições das entidades empregadoras, as transferências do Estado e de outras entidades públicas, as receitas fiscais, o produto de sanções pecuniárias, os rendimentos de património próprio e os rendimentos de património do Estado consignados ao reforço das reservas de capitalização.

o regime financeiro que no quadro da Lei nº 28/84, era de repartição, deve conjugar as técnicas de repartição e de capitalização, tendo em conta as alterações das condições económicas, sociais e demográficas.

2.2. ENQUADRAMENTO ECONÓMICO-SOCIAL

Evolução física da segurança social: beneficiários activos e pensionistas:

O crescimento anual médio do número de beneficiários e pensionistas, desde 1985 até 1995, é 2% para os pensionistas e 2,71% para os beneficiários activos. Excepcionalmente, entre 1986 e 1988, o número de beneficiários aumentou mais de novecentos mil. As taxas de variação anual médias desde 1988 são zero para os beneficiários e 1,5% para o total dos pensionistas. O rácio beneficiários-pensionistas, aumenta de 1,59 em 1985 até 1,91 em

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

1988 e depois diminui para 1,71, em 1995. No entanto os pensionistas do regime não contributivo não dependem dos beneficiários para financiar as suas pensões, mas do Orçamento do Estado (OE), pelo que o rácio correcto é entre o número de beneficiários activos e o número de pensionistas do regime geral (contributivo). Naturalmente o valor deste rácio é mais elevado, mas a tendência é semelhante. O rácio cresce entre 1985 e 1988, de 2,68 para 3,06, declinando a partir de então até atingir 2,45 em 1995. Finalmente, note-se que os beneficiários activos são uma proporção relativamente constante, quer da população total, quer da população activa desde 1988, ao passo que os pensionistas de velhice e sobrevivência, ainda que ligeiramente, assumem peso crescente, ao contrário dos pensionistas por invalidez, cujo número vem a decrescer desde 1989.

Condicionantes económicas a longo prazo:

Um aspecto fundamental da envolvente económica dos sistemas de segurança social é a redução do crescimento da produtividade e dos salários reais e o aumento da taxa de desemprego estrutural que se tem verificado desde os anos 70 nos países europeus. De 1961 até 1973, o crescimento dos salários reais no conjunto dos países agora pertencentes à União Europeia tinha sido sempre superior a 4%, atingindo mesmo, em 1970, o valor de 7,7%. A partir de 1975, o crescimento dos salários nunca ultrapassou os 3,2%, sendo que, nas últimas duas décadas, esteve sempre abaixo dos 2,3%. Um menor crescimento dos salários implica um menor crescimento das contribuições e, logo, uma maior dificuldade em fazer face às responsabilidades dos sistemas em termos do pagamento das pensões e de outras prestações. A evolução do desemprego é duplamente relevante para a segurança social. Por um lado, mais desemprego significa uma diminuição das contribuições; por outro lado, mais desemprego

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

implica um aumento das despesas do sistema (mais desempregados a receberem o subsídio de desemprego). Tem-se verificado, ao nível dos países da OCDE, uma tendência para, após um ciclo económico negativo, o desemprego persistir a níveis superiores aos iniciais, mesmo depois de se iniciar a recuperação associada ao ciclo positivo, facto que tem sido referido como um aumento da “taxa natural” de desemprego. A situação em Portugal não parece ser tão grave como noutros países, mas tanto a evolução prevista dos salários (via crescimento da produtividade) como a do emprego, não permitem esperar, para os próximos anos, aumentos sustentados dos ritmos de crescimento da base salarial que gera as contribuições. Finalmente, desenha-se uma tendência para uma maior volatilidade dos empregos, com uma proporção crescente da população activa na situação de trabalhador independente, com mais trabalho a tempo parcial e com uma menor estabilidade no emprego para os trabalhadores por conta de outrem, com rotações mais frequentes entre situações de emprego, desemprego e formação.

Condicionantes demográficas:

Portugal, tal como os outros países europeus, tem experimentado um envelhecimento da sua população, quer na base da sua pirâmide etária ( percentagem de jovens na população a diminuir), quer no topo (percentagem de idosos a aumentar),. A razão principal desta evolução está, em primeiro lugar, na baixa da fecundidade e, em segundo lugar, no aumento da esperança de vida. Para os homens esta aumentou de 61,2 em 1960 para 71,6 em 1995 e para as mulheres de 66,8 para 78,6. Acontecem então, alterações no funcionamento das economias, na difusão das novas tecnologias e no desenvolvimento de novas procuras sociais. Por parte da população de “terceira idade” cresce a procura de apoio e assistência médica e social. A entrada maciça de mulheres no mercado de trabalho, assim como os novos

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padrões de vida familiar, dinamizam uma procura renovada de serviços de apoio às famílias. Como consequência destas mutações, o acréscimo das despesas sociais torna-se de difícil controlo político e tende a dar-se a ritmo superior ao do crescimento das economias, pondo em questão os modelos vigentes de financiamento da protecção social baseados na repartição.

Condicionantes sociais:

Em Portugal as deficiências do Estado Providência são compensadas pela existência de uma rede, informal mas densa, de relações de comunidade, interconhecimento e ajuda baseada em laços de parentesco e de vizinhança, a que podemos chamar “sociedade- providência”. No entanto, temos razões para recear o declínio da “sociedade-providência”, já que esta assenta em laços pessoais e em redes de convívio mais próprios de pequenos centros urbanos e de meios rurais que dos grandes centros urbanos. As novas gerações vão-se afastando das origens rurais e com isso vai-se perdendo a intensidade nas interacções entre membros da família alargada e a capacidade desta servir de rede de protecção informal. O aumento da participação das mulheres no mercado de trabalho também gera dificuldades em manter a rede de protecção informal, já que esta repousa, de uma forma assimétrica, no esforço e na utilização do tempo das mulheres, particularmente em todas as áreas que envolvam cuidados pessoais, como cuidar de crianças, doentes, idosos, etc. A falta de capacidade de resposta das redes informais acarretada pela absorção das mulheres no mercado de trabalho vai gerar problemas crescentes que terão de ser resolvidos por mecanismos formais, ou seja, quer directamente pelo Estado Providência quer pelo mercado, mediante regulação e financiamentos sociais. O envelhecimento é igualmente preocupante do ponto de vista social, já que os idosos foram identificados como um dos

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

grupos sociais mais vulneráveis à pobreza. No entanto, se a extensão da pobreza é um problema grave, a integração social constitui a primeira e principal necessidade para o bem-estar do idoso. Daí a importância de estarmos atentos à evolução das relações entre a população idosa e as estruturas familiares Em resumo, a evolução previsível dos problemas dos idosos, a multiplicação de famílias monoparentais, a desertificação das zonas do interior, a saturação das áreas metropolitanas, entre outros factores, fazem-nos antever um futuro em que os mecanismos de protecção social em geral e a segurança social em particular vão ser confrontados com a necessidade de dedicar uma porção maior dos seus recursos a minorar os problemas de grupos vulneráveis. A segurança social terá de resolver estes problemas economizando noutras áreas, em particular assegurando a auto-sustentabilidade dos regimes contributivos, por forma a poder usar as transferências do OE para as prestações e acções verdadeiramente ligadas à solidariedade.

3. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

3.1. SISTEMAS DE REPARTIÇÃO E CAPITALIZAÇÃO

Um sistema de capitalização corresponde aos esquemas de planos de pensões de responsabilidade social da empresa e de seguros privados, tendo sido adoptada também pelos sistemas de seguros sociais bismarckianos.

Seguindo a técnica dos seguros privados, as caixas de seguro social recolhem contribuições dos trabalhadores segurados e das entidades empregadoras, numa determinada percentagem dos salários pagos, para constituir um fundo de capitais que é aplicado por forma a gerar rendimentos que irão pagar as prestações garantidas pelos sistemas.

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

O regime de capitalização nos Sistemas de Segurança Social

instituem, assim, uma poupança forçada na sociedade para financiar as prestações previdenciais no futuro. Teoricamente, a determinação das contribuições, em cada momento, é feita segundo as técnicas actuariais, levando em conta a matemática financeira e a probabilidade dos indivíduos se encontrarem na situação de risco coberta (invalidez, velhice, sobrevivência).

Todavia, mesmo na experiência pioneira da Alemanha do século passado, este sistema não pôde prescindir da participação do Estado na criação do fundo de capitalização e no financiamento das prestações servidas, pelo que a origem tripartida do financiamento da segurança social se encontra afinal no modelo bismarckiano de protecção social.

O sistema de repartição, generalizou-se a partir de meados

deste século, tendo sido adoptada pela primeira vez num sistema de segurança social, nos Estados Unidos, a partir de 1939, e consiste em recolher as contribuições dos trabalhadores e dos empregadores em cada ano, aplicando-as imediatamente nas despesa de segurança social desse ano. É o regime de repartição, que os americanos

chamaram pay-as-you-go, implicando uma transferência importante entre diferentes gerações.

Fala-se a este propósito de um contrato implícito entre gerações, uma vez que a contribuição presente de cada um financia, em larga medida, as prestações dos que contribuíram no passado; no futuro, serão as gerações então em actividade que pagarão as prestações dos que entretanto passaram à inactividade.

As vantagens e inconvenientes de cada uma destas modalidades têm sido muito discutidas nos últimos 20 anos.

A capitalização tem a vantagem teórica evidente de criar uma

massa de capitais disponíveis para o investimento produtivo. Pode, assim, contribuir para o crescimento económico, criar empregos e

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

riqueza adicional. Porém, mostra-se vulnerável à instabilidade dos preços, dado que este sistema não assegura uma actualização anual dos prestações.

Pelo contrário, a repartição limita-se a tributar os agentes económicos activos para distribuir os fundos recolhidos pelos beneficiários do sistema, que, numa parte mais ou menos importante, são inactivos.

Todavia, estas afirmações devem ser relativizadas. Com efeito, demonstrou-se, nos anos 60, que na situação de um crescimento positivo estável da população (isto é, quando não varia a estrutura de idades dessa população), com a economia a crescer em equilíbrio, a repartição é mais vantajosa para o bem estar de todos e mesmo que a população não cresça, os efeitos de qualquer dos sistemas no bem estar da sociedade pode ser idêntico. Acresce, que a inflação não afecta directamente o poder de compra da segurança Social em regime de repartição, dado que as receitas comtemporâneas pagam os benefícios contemporâneos indexados.

Compreende-se, deste modo, como o debate sobre as modalidades de financiamento veio a ser reaberto, quando a tendência para o envelhecimento rápido das populações dos países mais desenvolvidos (e com sistemas de segurança social mais desenvolvidos) foi confirmada e os Estados se viram confrontados com a perspectiva de encargos crescentes com pensões e de diminuição da proporção dos novos activos na população total.

Em termos conceptuais, o debate transferiu-se-se teoricamente para o campo da “decisão colectiva”, permitindo a abordagem da public choice, pioneiramente por VERBON (1986). Em termos, de modelos formais económicos, existem várias apresentações, com porém os mesmos resultados. Apresentando um modelo de cálculo de custos e responsabilidades de Brown (1995) e Kotlikoff (1979), temos que, se um indivíduo se quer reformar à

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

idade x=IR com o rendimento anual de 1 unidade monetáriapago continuamente, a taxa de contribuição exigida num sistema de capitalização, se ele começasse a contribuir na idade actual x=IA, seria dado pela fórmula:

C

IR

-

Ú

0

IA

e

- d

t

i

IA

+

t

i

IA

dt

=

e

-

(

IR

-

IA

)

i

IR

i

IA

Ú

0

-

e

d

t

i

IA

+

t

i

IR

dt

o que, após simplificação, fornece a seguinte expressão:

C =

Ú

IR

e

- d

t

i

x

dx

IR

Ú e

IA

- d t

i dx

x

A taxa de contribuição de equilíbrio depende

da taxa de

rendimento d e da probabilidade de sobrevivência do indivíduo em cada ciclo de vida. Se em vez deste sistema, o indivíduo, fazendo parte de uma geração x, utiliza-se um regime de repartição, em que a taxa de rendimento efectivo fosse r e a taxa compósita da população activa estável, então a sua taxa de contribuição seria:

C =

Ú e

IR

- rt

i

x

dx

IR

Ú e

IA

- rt

dx

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

A taxa intrínseca r, deve captar duas influências:

- A taxa de crescimento do grupo de activos – n

- A taxa de crescimento real dos salários – s

De uma forma geral, existe igualdade entre os regimes de

repartição e capitalização, se s + n = d. Nesta situação existe uma indiferença entre os dois sistemas, uma vez que as responsabilidades actuariais são perfeitamente cobertas pelos respectivos activos de cobertura. Os problemas surgem quando existe desigualdade. Se a taxa de crescimento dos salários reais e do emprego (s+n) for superior à taxa de rendimento de forma sustentada, então é preferível manter a repartição e em caso de queda da relação activo reformado actuar por forma a aumentar o numerador da fracção ou diminuir o denominador. O aumento do número de activos consegue-se nomeadamente através do incentivo do trabalho feminino, do aumento da imigração ou influenciando a taxa de fecundidade, tendo presente que neste último caso, a influência só se constata a longo prazo. A diminuição do numerador, consegue-se aumentando a idade de reforma, por forma a manter a equidade intergeracional. Não se coloca o problema da primeira geração, uma vez que os activos geram rendimentos suficientes para financiarem todos os reformados. Teoricamente póe-se o problema da última geração, uma vez que não existindo nova geração, ninguém assegura o consumo da última geração de reformados. Se a taxa de crescimento dos salários e do emprego for inferior à taxa de rendimento (num regime de capitalização) de forma sustentada, temos um problema análogo ao da última geração dum regime de repartição, uma vez que não estando garantida uma taxa de crescimento de equilíbrio, não é possível assegurar o mesmo consumo aos futuros reformados. Neste caso a capitalização é

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

preferível na condição de ser resolvido o problema dos direitos adquiridos dos activos actuais. É necessário financiar as componentes seguintes:

A. O custo normal dos serviços futuros dos activos actuais. B. A amortização dos direitos adquiridos passados dos activos actuais. C. O pagamento das reformas em curso.

Coloca-se o problema das componentes B e C, uma vez que a capitalização exige um período mínimo de constituição de reservas, sob pena de o seu custo ser insuportável para certas gerações futuras. Qual a combinação óptima entre os regimes de capitalização e repartição quando se verifica uma taxa crescimento inferior dos salários e emprego relativamente à taxa de rendimento ? Não existe um modelo económico que permita relevar esta optimalidade, talvez a melhor resposta seja uma afectação pela teoria da carteira:

“Um sistema de capitalização misto tem a vantagem de integrar o melhor de duas alternativas e diminuir os inconvenientes de cada uma delas em particular. È equivalente à constituição de uma carteira óptima de rendimentos de reforma, sendo a componente pública o activo sem risco e a componente privada o activo volátil” (Pereira da Silva, 2001)

3.1.1. GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA

A capitalização e a repartição são mecanismos de financiamento da segurança social, são instrumentos técnicos de financiamento das prestações, pelo que a qualificação em pública ou privada pode incidir sobre qualquer dos sistemas.

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Sistemas de Financiamento da Segurança Social

Num sistema de repartição, há uma repartição de perdas que consiste na divisão por um colectivo do montante a repartir, em que cada membro desse agregado contribui com uma parte, que será tanto menor quanto maior for a dimensão da amostra. Se não existir um intermediário financeiro, estamos perante uma mutualidade que pode ser obrigatória, se for pública, como o Sistema Público de Segurança Social ou facultativa se for privada, as Mútuas de Seguros. Caso exista um intermediário financeiro, uma seguradora, esta calcula o valor esperado da perda por dois parâmetros principais: a probabilidade de ocorrência e o custo médio de ocorrência. A este valor esperado é acrescentado uma margem de

segurança relacionada com a volatilidade da perda, são adicionados os custos operativos, o custo do capital e os impostos e taxas.

A

diferença principal entre a repartição de perdas de um segurador

e

de uma mútua é na forma de estabelecer o preço do seguro. Nas

mútuas repartem-se em função do número de cabeças seguras, em que, se houver défice, os membros da mútua são chamados a compensar o que falta, se houver excedente, ficam em reserva ou serve para diminuir o valor dos prémios futuros. Nas companhias de seguros, as perdas são pagas pela parte dos prémios não consumidos, em que, se houver défice, é o capital da empresa que responde, se houver excedentes são apropriados pelos accionistas.

21

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

 

SISTEMA DE REPARTIÇÃO

     

SERVIÇO

MUTUALIDADE OBRIGATÓ RIA

SECTOR

PÚBLICO DE

SEM

PUBLICO

SEGURANÇA

INTERMEDIÁRIO

FINANCEIRO

 

SOCIAL

     

MUTUALIDADE

SECTOR

MÚTUAS DE

 

FACULTATIVA

PRIVADO

SEGUROS

COM

     

INTERMEDIÁRIO

FINANCEIRO

MUTUALIDADE

FACULTATIVA

SECTOR

PRIVADO

SEGURADORA

A Capitalização, que se traduz num investimento, à taxa de

juro composta, do montante dos prémios ou contibuições recebidas,

líquidas de custos de gestão e de aquisição, por forma a dispôr em

determinada data do montante de capital necessário para cobrir as

pensão. Está implícita uma opção de conversão de capital em

rendimento. Em capitalização, pelo sector público, não é tomado em

conta a probabilidade de morte ou sobrevivência. Pelo sector

privado, são utilizadas tábuas de mortalidade, incorporando um

factor financeiro consoante o tipo de responsabilidades de que se

trate: pensões de reforma, sobrevivência ou invalidez.

3.1.2. SITUAÇÃO PORTUGUESA

Em Portugal, instituiu-se um Regime de Seguro Social

Obrigatório, em que a população activa é responsável pelo

pagamento das pensões ao abrigo da Lei da Segurança Social. Como

se trata de um sistema de repartição, levantou o problema da

primeira geração, a que nunca tinha contribuído aquando a criação

do sistema e o da última geração, a que pode não ter activos de

substituição se a demografia não se alterar, resultando este facto

numa dos principais causas da necessidade de reforma da função e

22

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

forma de actuação dos sistemas de segurança social. Na resolução do problema da primeira geração, o Estado Português utilizou um mecanismo de impostos como forma de solideriedade intergeracional. Para as gerações activas que adquiriram direitos no sistema, o estado cobra por trabalhor uma contribuição aplicando uma Taxa Social Única de 34,75% ao montante da remuneração, em que, 23,75% são da responsabilidade da entidade patronal e os restantes 11% da responsabilidade do trabalhador. Do montante de contribuições resultantes da aplicação da Taxa Social Única, cerca de 2/3 são para pagamento de pensões de todo o tipo, conforme tabela 5. Nesta tabela de evolução das receitas e despesas entre 1998 e 1999 é notório o maior crescimento da despesa face às receitas, bem como um aumento superior no pagamento de pensões que do recebimento de contribuições, respectivamente, uma variação percentual de 8,8% para 8,4%. Esta situação é decorrente de vários factores, quer económicos, como os salários reais e o produto, quer demográficos, como a taxa de contribuição de equilíbrio. A capitalização pelo sector público em Portugal, é realizada pelo Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) pertencente ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, que gere neste sistema os excedentes acumulados do regime geral. Na tabela 6 apresentam-se os principais indicadores e composição desse fundo.

- Em termos internacionais a média do total de custos situa-se entre 1 e 1,50 escudos.

estar

- Decorre

aplicado em pelo menos 50% em Obrigações do Estado

a

obrigação

legal

de

o

Património

Português.

- A componente de Outras Obrigações inclui activos da dívida de outros estados membros da UEM e de empresas.

- A componente accionista pode atingir legalmente 20% da carteira.

23

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

- O fundo não pode investir em divisas.

FUNDO DE ESTABILIZAÇÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL

COMPOSIÇÃO DA CARTEIRA DE INVESTIMENTOS PÚBLICA

 

1998

1999

2000

Títulos de Dívida Pública Outras obrigações Unidades de participação Acções Imobiliário Liquidez

73.16%

73.34%

56.49%

7.72%

14.66%

23.68%

1.38%

3.80%

3.95%

0.16%

1.30%

4.69%

0.32%

0.52%

0.89%

17.27%

6.38%

10.30%

TOTAL (milhões de euros)

1647.50

2294.87

3075.13

PRINCIPAIS INDICADORES EM 2000

 

Património sob Gestão

3075.13 milhões de euros

Resultados Líquidos

118 milhões de euros (+45%)

Imposto sobre Rendimentos

18 milhões de euros

Custos de Gestão

44

centavos por cada 1000 escudos em gestão

Custos de transacção, depósito e comissões de bolsa

44

centavos por cada 1000 escudos em gestão

Total de custos

88

centavos por cada 1000 escudos em gestão

Salários

947 milhões de euros (1.48% total custos)

Taxa Efectiva de Rentabilidade

4.11% líquida de impostos e custos

Quadro 1

Fonte: IGFSS

Em termos de regimes privados, criou-se o regime privado de pensões facultativo, que tem uma fiscalidade específica e que em certos sectores como a Banca é alternativo ao Regime Público. Por sectores de actividade os planos de pensões privados tiveram a seguinte evolução, conforme o quadro 2:

24

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

Milhares de Escudos

Sector

1998

%

1999

%

Banca Seguradoras CTT e Telecomunicações Outros

1 282 684 32 278

57.8

1 421 818 51 524

57.2

1.5

2.07

452 087

20.4

503 611

20.3

450 283

20.3

510 628

20.5

TOTAL

2 217 332

2 487 581

Quadro 2

Fonte: IGFSS

A Banca e telecomunicações constituem o maior segmento de

mercado. Salienta-se ainda, que apesar de os fundos do sector

financeiro e telecomunicações corresponderam a 25% do número total

de pensões de todo o tipo, correspondem a 79% do montante do

montante em fundos de pensões.

Os Fundos de Pensões, independentemente do seu sector de

actividade, podem ser geridos por Sociedades Gestoras ou por

Seguradoras do ramo vida. Os montantes geridos por unidade

gestora, distribuiram-se do seguinte modo:

 

MONTANTES GERIDOS POR TIPO DE ENTIDADE GESTORA

 
   

FUNDOS DE PENSÕES (MONTANTE GERIDO)

 
   

Taxa de

 

Taxa de

 

Taxa de

1997

1998

crescimento

1999

crescimento

2000*

crescimento

Entidades

             

Gestoras

10 061

11 578

15.08%

12 911

11.51%

13 976

8.25%

Empresas

             

de Seguros

369

360

-2.44%

517

43.61%

531

2.71%

Sociedades

             

Gestoras

9 692

11 218

15.74%

12 394

10.48%

13 445

8.48%

* valores provisórios Quadro 3

Em milhões de Euros

Fonte: IGFSS

A carteira de investimentos estava essim distribuída:

25

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

Mil Contos

1995

1996

1997

1998

1999

Títulos de

         

dívida pública

44.4%

39.5%

34.3%

30.4%

21.7%

Obrigações

29.8%

29.4%

28.2%

26.6%

26.3%

Acções

8.5%

10.5%

17.9%

24.6%

28.6%

Depósitos

9.8%

10.2%

7.5%

6.3%

10.5%

Outros

7.5%

10.4%

12.1%

12.1%

12.9%

Valor dos

         

fundos

1 337 289

1 589 093

1 933 733

2 217 400

2 493 535

Peso dos

         

Activos em

3.9%

4.3%

6.4%

14.5%

-

Quadro 4

Fonte: IGFSS

Observa-se, que os títulos de dívida pública, têm vindo a

decrescer ao longo do tempo, atingindo em 1999 metade do valor de 1995. Por outro lado, as acções têm aumentado de forma muito acentuada, assumindo a carteira posições de maior risco.

de

Especificamente, a composição de unidade gestores vem:

carteiras

por

tipo

COMPOSIÇÃO DA CARTEIRA - SOCIEDADES GESTORAS

Mil Contos

1998

1999

Títulos de dívida pública

30.0%

21.3%

Obrigações

26.5%

26.3%

Acções

25.1%

29.0%

Depósitos

6.3%

10.6%

Outros

12.1%

12.8%

Valor dos fundos

2 188 800

2 466 029

Quadro 5

Fonte: IGFSS

A componente de obrigações e títulos de dívida corresponde a 47% do total da carteira (21.3% dívida pública e 26.3% de dívidas de outros estados e empresas) e a componente accionista cerca de

30%.

Nas seguradoras a composição da carteira vem:

26

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

COMPOSIÇÃO DA CARTEIRA - SEGURADORAS

Mil Contos

1998

1999

Títulos de dívida pública

42.1%

31.4%

Obrigações

29.3%

27.2%

Acções

10.2%

17.9%

Depósitos

7.6%

8.2%

Outros

10.8%

15.3%

Valor dos fundos

77 386

103 649

Quadro 6

Fonte: IGFSS

Comparando com as sociedades gestoras de fundos de pensões, que a componente da dívida pública é mais forte 31.4%, as outras obrigações aproximadamente igual e uma componente accionista mais reduzida 17.9%. Esta composição da carteira revela uma atitude mais defensiva face às sociedades gestoras, talvez influenciada pela gestão das seguradoras das carteiras de seguros de vida. Estudos realizados pela consultora William Mercer a 194 fundos e 10,7 biliões de euros (82.3% do total das sociedades gestoras) revelam uma rendibilidade em 2000 de –1.5%, sendo nos últimos 5 anos de 6.1% anual.

3.1.3. INTEGRAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE

Abordando um modelo de integração das pensões privadas, consideremos:

-S t , o benefício da Segurança Social no período t. S t evolui estocásticamente porque está dependente dos salários e preços futuros, bem como a mudanças legislativas não previsiveis. -PC, a promessa de pagamento de uma pensão complementar num plano não integrado.

27

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

-A partir do momento da reforma, o fluxo de rendimentos do indivíduo é PC + S T+j , onde T é a data de reforma e j o jésimo ano da sua reforma.

Num plano integrado, é garantido ao trabalhador um rendimento de reforma F, combinando o benefício da segurança mais a pensão complementar da empresa. É transferido o risco de reforma do trabalhador para a empresa. Se S T »F, cada aumento de S t reduz a comparticipação de da empresa de igual montante. O rendimento total de reforma em T, no plano integrado, é idêntico ao máximo entre o patamar garantido F e os benefícios da Segurança Social, ou seja, max (F, S t ). Uma característica importante dos planos integrados é a fixação do fluxo de obrigações da empresa no momento T, pelo que os aumentos ou diminuições dos benefícios da Segurança Social, ocorridos após o início da reforma, não originam reduções nos pagamentos de pensões complementares. O nível de anuidade fixada max (0,F- S t ) depende do nível de S t no ano de reforma, T. O rendimento global da Segurança Social e dos planos de pensões privados que são recebidos pelo trabalhador no ano j»0 da sua reforma é dado por S T+j + max (0,F- S t ). Do ponto de vista da empresa, a passagem a um plano integrado, resulta na troca de responsabilidade de pagar PC por ano, para passar a assumir uma responsabilidade de pagar max (0,F- S t ), no período de reforma. Quando o trabalhador atinge a idade de reforma, a empresa sabe exactamente o valor das anuidades de cada um dos planos. Transformando a pensão complementar de um plano integrado num problema de programação dinâmica, temos que, na reforma S t é conhecido, pelo que, o valor actual dos benefícios concedidos pela empresa é dado por PV= max (0,F- S t )xh(r), sendo h(r), o valor de

28

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

uma renda vitalícia para um pensionista de idade x+T e r a taxa de

da

responsabilidade potencial é de PC*h(r). Assim, o valor actual dos benefícios concedidos pela empresa:

juro

sem

risco.

Para

o

plano

não

integrado

o

valor

-num plano integrado é PV= max (0,F- S t )xh(r) -num plano não integrado é PV= PC*h(r)

Sem aprofundar os pormenores do modelo vamos apresentar os principais resultados:

A mudança de um plano não integrado para um plano integrado, constitui um seguro contra riscos de rendimento na reforma proporcionada pela empresa a favor do empregado, em que este pode reduz a incerteza acerca do seu rendimento combinado de reforma. O benefício da pensão complementar constitui uma opção de venda do trabalhador em contrapartida da riqueza da empresa, em que este preço da opção de venda pode ser expresso como uma opção de venda sobre acções resolúvel pela fórmula de Black-Scholes.

Abordando os aspectos prácticos da integração, que têm uma

importância relevante no debate dos Sistemas de Segurança Social.

complementares destinam-se a garantir aos

trabalhadores abrangidos uma pensão de reforma total, que constitui aproximadamente a mesma percentagem (por exemplo, 80% da média do último salário) do rendimento de pré-reforma, independente da posição do indivíduo quanto à sua remuneração. Esta pensão é constituída pela soma do benefício da Segurança Social com a pensão garantida pela empresa. Um plano de pensões, é o esquema em que se definem os

benefícios de reforma ou outros garantidos e as condições necessárias à constituição do direito ao seu recebimento.

Os

planos

29

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

Conforme as garantias estabelecidas, os planos de reforma podem ser classificados por:

- Contribuição definida, se o montante das contribuições para

o fundo é fixo, sendo as prestações uma função resultante da capitalização destas.

- Benefício definido, se o montante das prestações garantido ao beneficiário é previamente determinado.

Em Portugal, a maioria dos planos é de benefício definido, principalmente no referente à reforma por velhice. Nos planos de contribuição definida, as contribuições são normalmente calculadas como uma fracção dos rendimentos pré determinada, podendo essa fracção não ser constante durante toda a vida do trabalhador. O montante da pensão a receber depende da valorização e rendimento dos activos em cujas contribuições foram investidas e dos custos de gestão desse fundo. O risco de performance é suportado integralmente pelos beneficiários, não havendo garantia do montante a receber. Nos planos de benefício definido, a empresa compromete-se a pagar um benefício aos participantes do plano. O montante da pensão pode ser fixo ou calculado com base numa percentagem do salário e é calculado com base nos anos que o trabalhador esteve ao serviço da empresa e nos rendimentos auferidos durante o período de actividade. O custo normal do plano de pensões é função da taxa de juro de mercado, da taxa de mortalidade e da inflação. O risco de performance do fundo de pensões é suportado neste caso pela empresa. Muitas fórmulas de calculo de planos de benefício definido consideram o benefício da segurança social a que o trabalhador tem direito, o que corresponde, neste caso, a um plano integrado. O

30

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

valor da pensão complementar está dependente do valor final da pensão oficial. As contribuições neste tipo de plano são baseadas num benefício alvo. Quanto à participação no financiamento, os planos de pensões podem ser classificados em:

- Contributivos, o participante no plano também financia o

plano em conjunto com a entidade patronal, dando origem à existência de direitos adquiridos.

- Não contributivos, o financiamento é exclusivo da entidade

patronal.

Neste caso

não

à a existência de direitos

adquiridos

Na practica existe duas formas de integração de um Plano de Pensões:

- Os planos integrados por diferença, em que ao benefício

total é deduzida a pensão da segurança social, constituindo a diferença a pensão complementar. São planos de benefício definido.

- Os planos integrados por excesso, o salário-base para a

segurança social é definido em primeiro lugar. No caso de um plano de contribuição definido, a integração por excesso é a única que pode ser usada para promover a integração.

31

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

4. REPENSAR A SEGURANÇA SOCIAL

4.1. PREVISÃO DA SEGURANÇA SOCIAL

Estudo presente no DGEP, constitui uma adaptação de um trabalho realizado para a Comissão do Livro Branco da Segurança Social e de um trabalho apresentado ao ISEG para obtenção de grau de Mestre em Economia Monetária e Financeira.

Hipóteses Demográficas :

1)Como população de base consideram-se os valores da população de 1995, por escalões etários

2)Fecundidade constante ao longo do período de projecção

3)Estabilidade das taxas de mortalidade por sexos e escalões etários e redução gradual da taxa de mortalidade infantil

4)Saldo migratório externo nulo a partir de 1995

No que respeita às pensões, a projecção baseia-se :

1)na hipótese da invariância da proporção, por sexos, do número total de pensionistas face à população total do respectivo escalão etário, verificada em 1995;

2)no progressivo esgotamento dos regimes fechados – Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas [RESSAA] e Regime Transitório dos Rurais [RTR]

3) na manutenção da proporção do efectivo de pensionistas do regime da pensão social face população total (por sexos e escalões etários);

4) na consideração, no que respeita ao valor das pensões do regime geral, para além do aumento do número de pensionistas (efeito de

32

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

volume) e do aumento das pensões (efeito de preço), de um efeito de composição – positivo – que reflecte o maior número de anos de carreira contributiva dos novos pensionistas e o facto de as contribuições do novos pensionistas terem incidido sobre níveis salariais médios mais elevados que as contribuições dos pensionistas que os precederam;

5)na consideração da manutenção das taxas de aumento real das pensões verificadas em 1997.

No que respeita às demais despesas, considerou-se:

1)constante a proporção do número de desempregados a receber subsídio de desemprego ou subsídio social de desemprego verificada em 1995, tendo sido considerados aumentos reais dos subsídios médios idênticos ao dos salários;

2)uma proporcionalidade constante entre o número anual de dias de atribuição do subsídio de doença e a população empregada dos 15 aos 64 anos, a qual foi descontada de ganhos de eficiência decorrentes do reforço dos sistemas de verificação e controlo, e um aumento real do subsídio médio idêntico ao dos salários;

3) no que respeita às prestações familiares, uma taxa de variação do respectivo volume semelhante à da população dos 0 aos 24 anos e aumentos reais nulos, evolução consentânea com as alterações recentemente legisladas, no sentido de introduzir selectividade na sua concessão, operando uma redistribuição;

4) aumentos reais nulos para as outras prestações;

5) no que respeita ao rendimento mínimo garantido, aumentos em volume consentâneos com a introdução e expansão prevista desta prestação;

33

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

6) Para a acção social, bem como as transferências correntes consideraram-se aumentos reais idênticos aos do PIB;

7) uma diminuição real até 2000, das despesas de administração, por ganhos de eficiência na gestão do sistema, e a manutenção a partir de então.

Em termos de receitas, a projecção fundamenta-se nas seguintes hipóteses:

1)as contribuições consideradas são sempre as efectivamente pagas;

2)o valor das contribuições varia em volume à mesma taxa que a massa salarial privada, considerando-se um ganho de eficiência no processo de cobrança;

3) a receita do IVA consignada à segurança social varia com o PIB;

4) as demais receitas registam, igualmente, aumentos reais idênticos aos do PIB.

PROJECÇÃO / RESULTADOS

das

hipóteses estabelecidas, ao longo do período 1995-2010, os resultados, baseados nos dados e previsões mais recentes

disponíveis, confirmam as conclusões dos estudos prévios, sendo

Segurança Social no

previsível um agravamento do período considerado.

De

acordo com as projecções efectuadas,

bem

como

deficit da

34

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

Evolução da cta Seg Social (milhões de cts / %)

 

1995

2010

Tx var

RECEITAS

1408,3

2234,6

58.7

Contribuições

1227,1

2016,5

64,3

IVA

45,0

136,2

202,6

Outras

136,2

81,9

- 39,9

DESPESAS

1517,0

3074,1

102,6

Em % PIB

9,8

9,3

-

Pensões

939,0

2174,4

131,6

Sub de Desemprego

140,1

124,4

-11,2

Sub de doença

93,7

127,8

36,4

Prest Familiares

65,5

86,2

31,5

Outras Prestações

66,8

93,2

39,5

Rendim Minimo

-

51,9

50,3

Acção Social

87,4

217,9

149,3

Transf Correntes

63,2

127,5

101,7

Desp de Administração

61,2

70,8

15,7

SALDO

-108,7

-839,5

672,3

Em % do PIB

-0,7

-2,5

-

PIB

15551,2

32983,4

112,1

35

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

Os resultados desta projecção, fruto inegável das hipóteses em que se baseia, apontam, como no caso dos demais estudos citados anteriormente, para uma degradação das condições de

sustentabilidade financeira do sistema até ao ano 2010.

Os resultados apontam para a insustentabilidade do sistema a partir de 2010-2015. De acordo com estas projecções, o sistema de segurança social português caminha para um estrangulamento do respectivo equilíbrio financeiro, para o qual estão a contribuir, principalmente, dois factores exógenos:

Pressão Demográfica: As tendências recentes de baixa substancial

das taxas de natalidade e de aumento da esperança média de vida levam a um progressivo envelhecimento médio da população.

envelhecimento médio da população

problemas financiamento do sistema de segurança social

( haverá cada vez menos activos a financiar cada pensão)

Alterações Estruturais ao nível do

Mercado

de

Trabalho

e

do

Sistema de Ensino: Com o alargamento da escolaridade obrigatória e

a expansão do ensino superior, tem-se assistido a um retardamento da entrada dos indivíduos na vida activa, o que reduz os números de potenciais financiadores do sistema, sobrecarregando financeiramente os activos

Sendo previsível, a médio prazo, o aumento do número de anos de escolaridade obrigatória, e continuando a expansão, embora a

36

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

ritmos progressivamente menores, do sistema de formação profissional e dos ensinos politécnico e superior, é de considerar-se o agravamento deste retardamento.

Se é verdade que uma maior qualificação da população activa terá reflexos ao nível da produtividade e das remunerações reais médias, e consequentemente no montante das contribuições, também é verdade que estas gerações serão, a seu tempo, candidatas a pensões de nível bastante superior.

Por outro lado, importa registar a consequência negativa de elevados e persistentes níveis de desemprego, dado que os indivíduos desempregados não contribuem para o financiamento do sistema e estão a receber (em grande número) subsídios de desemprego; o desemprego depaupera, assim, o sistema quer pela via das receitas quer pela via das despesas.

4.2. PRINCIPAIS CONTORNOS DO DEBATE ACTUAL

As linhas de debate actual centram-se nos contornos dos tópicos seguintes:

q A capitalização versus repartição

Na capitalização é constituído um pré-financiamento da reforma por parte do trabalhador e permite financiar “pela afectação das quotizações ao investimento em activos financeiros e reais” (Felix, 1995), o pagamento futuro das pensões calculadas numa base actuarial. A transferência de recursos é realizada, não entre indivíduos no presente, mas para cada indivíduo, entre o tempo de actividade e o tempo de reforma. Eleva-se com especial relevo, o que alguns autores alertam, nomeadamente Barr (1987), que na análise da capitalização como

37

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

alternativa à repartição não se cair na falácia da composição, que o que é verdade para uma parte, seja necessáriamente verdade para

o conjunto de partes. Se é verdade que um indivíduo pode

transferir poder de compra, sob forma de poupança, de um momento para o momento seguinte, não é verdade que a sociedade o possa

fazer, com efeito, as disponibilidades para financiar as despesas

da sociedade, em determinado momento, equivalem ao seu rendimento

nesse mesmo momento. Assim, apenas o crescimento económico é solução, podendo um sistema de capitalização, per se, constituir um importante contibuto nesse sentido, na medida em que gera um aumento da poupança agregada que permite aumentos do investimento, e consequentemente, do produto. Se um sistema de repartição é sensivél a alterações demográficas, convém observar que um sistema de capitalização exige estabilidade de preços, dado que neste sistema, não é assegurado a actualização anual das prestações. Neste sentido, em relação à estabilidade dos preços, um sistema de repartição não é afectado, pelo menos directamente, dado que se a inflação aumentar as receitas, aumentará numa taxa semelhante os benefícios indexados, este regime é assim um protector do poder de compra da Segurança Social.

q Universalidade versus Selectividade

Esta questão prende-se com a continuidade da actual universalidade das prestações do sistema. A abrangência indiscriminada de determinados tipos de prestações (por exemplo as prestações familiares), apontar para uma anti-solideriedade do sistema, uma vez que a prestações a grupos não carenciados é um obstáculo financeiro ao reforço a grupos mais carênciados. A selectividade baseia-se em provas dadas de carências de recursos.

q Estabelecimento de Plafonds

38

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

A manutenção para todos os níveis de rendimento das prestações da Segurança Social, questiona o caracter redistributivo. O estabelecimento de plafonds, acima dos quais os indivíduos deixariam de contibuir, não constituindo direitos sobre benefícios futuros acima desse nível, abriria uma porta à privatização, dada a libertação de recursos aplicáveis em esquemas privados de poupança, colectiva ou individual.

q Fontes de Financiamento do Sistema

Actualmente, em Portugal, o sistema é quade exclusivamente financiado por rendimentos do trabalho, existindo porém países em a quase totalidade das fontes de financiamento do sistema provém de outras fontes (impostos indirectos por exempo no caso da Dinamarca e Suécia). As contribuições funcionam como um qualquer imposto sobre o factor trabalho, com a particularidade de, na maioria dos países, se destinar a fim específico. Porém, na generalidade, o Estado cobre os eventuais déficits, não beneficiando da grande vantagem da consignação de as despesas ficarem condicionadas pelas receitas. Um aumento das contribuições (Taxa Social Única), com o intuito de moderar a Taxa de Contribuição de Equilíbrio (equilibrium contribution rate), entraria em conflito com os objectivos de política económica de combate ao desemprego. Existe a necessidade de se criarem fontes alternativas de financiamento, que permitam o desagravamento da carga fiscal sobre o factor trabalho. Levantam-se assim algumas hipóteses:

- Impostos sobre o capital

- Impostos sobre sobre o dióxido de carbono (CO 2 )

39

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

- IVA social

Os impostos sobre o capital levantam algumas questões, por um lado, sobre o encarecimento relativo do factor capital, em termos internacionais, o que pode originar deslocações de investimentos, por outro lado, pela taxação dos factores trabalho e capital, o que equivale a taxar-se o produto, resultado que seria mais eficiente pela taxação sobre o valor acrescentado. Os impostos sobre o CO 2 têm a vantagem de conciliar a correcção de uma externalidade negativa, a poluição, com a geração de receitas para o Estado. Porém, este tipo de imposto incide sobre o sector industrial, ilibando o sector dos serviços da sua co-responsabilidade no financiamento do sistema, o que introduziria distorções que poderiam afectar futuroas decisões de investimentos. Financiar o sistema com base em impostos indirectos é algo que se verifica em diversos países. Um aumento do IVA, com a diminuição de outros impostos, pode aumentar a eficiência do sistema fiscal. “O IVA é um imposto com propriedades interessantes”(Lucena, 1996).

q Aumento da idade de reforma

O aumento da idade de reforma tem sido defendido como forma de alivio financeiro do sistema. A fixação da actual idade de reforma ocorreu num momento histórico, em que os valores da esperança média de vida era significativamente inferior, com a agravante de actualmente se entrar mais tarde na vida activa. Assim, dado que nos dias de hoje o período de contribuição é menor e o número de anos de vida após a reforma maior, o aumento da

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idade de reforma pode constituir um importante contributo para o equilibrio financeiro do sistema. Uma variação importante ao aumento da idade de reforma é a continuação da actividade a tempo parcial com a reforma a tempo parcial, que permite também aliviar financeiramente o sistema, tomando em conta aspectos como a produtividade e até qualidade de vida.

q Gestão Pública Vs Gestão Privada

Sobre o tipo de gestão do sistema recai alguma controvérsia. Existindo, entre diversos autores, quase unanimidade em relação à gestão pública de um sistema de repartição (até determinado plafond e financiado em parte pelo Orçamento Geral do Estado), que garanta um nível mínimo de rendimento. Acima deste nível, levanta- se a questão da gestão pública e gestão privada não dissociadas da dicotomia repartição capitalização.

4.2.1. O SISTEMA DOS TRÊS PILARES

ser

defendida por alguns autores (António Bagão Felix, 1995) e pelo Banco Mundial como constituindo uma alternativa ao actual sistema actual de Segurança Social presente em grande parte dos países, baseado num sistema de repartição. Este sistema acenta na coexistencia de três pilares, os quais procuram responder às diferentes exigencias dum sistema de protecção social. Assim temos

A

solução do sistema dos três pilares,

tem vindo

a

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O SISTEMA DOS TRÊS PILARES

 

REGIME DE PARTICIPAÇÃO

SISTEMA DE FINANCIAMENTO

TIPO DE

GESTÃO

1º PILAR

Obrigatório

Repartição

Pública

2º PILAR

Obrigatório

Capitalização

Privada

3º PILAR

Facultativo

Capitalização

Privada

O primeiro pilar, de participação obrigatória, é gerido pelo estado em regime de reparticipação, garantindo uma base de solideriedade mínima. Este pilar deve estar concebido em duas partes:

- O primeiro, sem base contributiva, financiado pelo Orçamento Geral do Estado, com o objectivo de garantir padrões mínimos de protecção social em caso de carência comprovada. Está também implícito um caractér redistributivo.

- O segundo, de base contributiva, financiado pelas contribuições dos trabalhores e empresas com base no seu rendimento até determinado plafond, com o intuito de concecção de prestações de substituição de rendimentos perdidos associados a risco de velhice, invalidez, morte e desemprego, entre outros. Está implícito um caracter comutativo.

O segundo pilar, de participação igualmente obrigatória, é gerido em regime de capitalização colectiva por unidades gestoras e destina-se a fornecer um complemento de pensão até ao rendimento de substituição pré-definido. Este pilar é financiado pelos trabalhadores e empresas, com base no rendimento acima do plafond

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de desconto. As unidades gestoras estão sobre estreita supervisão pública. A existência de direitos adquiridos garantia a credibilidade do sistema, a transferência de direitos em caso de saída de mercado da unidade gestora permitiria assegurar a mobilidade de emprego e a livre circulação dos trabalhadores.

O terceiro pilar, de participação facultativa e em regime de

capitalização, pretende satisfazer necessidades particulares dos

agentes económicos, concedendo direito a pensões suplementares com base na poupança privada e voluntária dos indivíduos.

A adopção dum sistema deste tipo, tornaria a protecção social

numa missão de responsabilidades repartidas pelos agentes nela envolvidos, Indivíduos – Estado – Empresas. Um dos aspectos basilares deste sistema é a maior responsabilidade dos indivíduos na gestão do seu ciclo de vida. Acrecentam-se também, a séria disciplina financeira e a ausência de promiscuidades entre os segmentos contributivos e não contributivos. A implementação deste sistema necessita de um período de transição, que permita preparar as instituições, os indivíduos e os mercados. Existe ainda o denominado quarto pilar, que consiste na retirada progressiva do mercado de trabalho, passando por uma reforma parcial com o exercício profissional em tempo parcial. Este pilar permite aliviar a pressão financeira do Sistema de Segurança Social.

4.2.2. O CASO DO CHILE

A ditadura militar chilena, sob a influência das correntes de

pensamento neo-liberal das universidades norte-americanas, realizou uma reforma de todo o sistema de protecção social do

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Chile que se tornou um caso de referência pela profundidade das transformações em matéria de sistema de pensões.

O novo esquema de pensões de velhice e sobrevivência instituído em 1980 é um sistema de capitalização individual de contribuições definidas.

- Tais contribuições são representativas de quotas de fundos de pensões geridos por sociedades privadas (as Administradoras de Fondos de Pensiones), supervisionadas pelo Estado, funcionando concorrencialmente umas com as outras.

- As contribuições são realizadas por desconto exclusivo sobre as remunerações dos trabalhadores a uma taxa de 13%, obrigatoriamente para trabalhadores por conta de outrém dos sectores público e privado (excepto os militares), e facultativa para os profissionais por conta própria.

- Um dos elementos fundamentais deste sistema é a existência de contas individuais de capitalização do beneficiário – alimentadas pelas quotizações efectuadas e os rendimentos das aplicações realizadas.

- O beneficiário, ao atingir a idade pensionável, pode optar por uma renda mensal vitalícia imediata ou diferida atribuída por uma seguradora, directa ou indirectamente financiadas pela sua conta de capitalização.

- O Estado garante uma pensão mínima, na eventualidade insuficiente capitalização.

de

A profundidade da reforma chilena é explicável pelas condições particulares do país – a ditadura, que impedia qualquer discussão pública livre da reforma, e o nível muito reduzido da protecção social pré-existente.

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4.2.3. AS PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL

As propostas do Banco Mundial para a reforma dos esquemas de pensões: novo mix público/privado; benefícios e contribuições definidos

As influentes propostas do Banco Mundial, designadamente as que figuram na famosa publicação Averting Old-Age Crisis, de 1994, foram desenvolvidas num quadro conceptual de remercantilização das ofertas de protecção social.

Esquematicamente, temos a seguinte sequência histórica de princípios estruturantes da produção de protecção contra os riscos profissionais e sociais:

- 1.ª fase: Responsabilidade do Empregador e/ou do Beneficiário => Seguro privado e Mutualismo;

- 2.ª fase: Falha de Mercado e Responsabilidade Social => Seguros privados obrigatórios e/ou Sociais;

- 3.ª

fase: Cidadania Social

Protecção

redistribuição);

(provisão

pública

=> Desmercantilização da

de

universal

e

políticas

- 4.ª fase: Reavaliação do mérito das soluções privadas => Privatização total ou parcial de sistemas públicos de protecção (regresso ao financiamento por capitalização).

As propostas do Banco Mundial correspondem a esta quarta fase e baseiam-se numa reavaliação teórica e empírica das questões-chave dos sistemas públicos de pensões:

- Consequências do envelhecimento demográfico

- Extensão da cobertura obrigatória

- Contribuições ou benefícios definidos

- Poupança ou redistribuição

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- Capitalização ou Repartição

- Gestão pública ou privada.

A partir daí, recomenda-se um sistema de pilares múltiplos de protecção, reequilibrando as funções redistributiva, de poupança e de seguro dos programas de segurança na velhice, consistindo em:

 

-

Um primeiro pilar público com objectivos redistributivos e de seguro, atribuindo prestações do tipo flat-rate, universais ou sujeitas a condição de recursos, eventualmente relacionadas com o emprego, financiado por impostos;

-

Um segundo pilar obrigatório de poupança, não-redistributivo, financiado por capitalização, baseado em esquemas profissionais e/ou de contas pessoais;

-

Um pilar voluntário, pessoal ou profissional, financiado por capitalização, complementar mas adequadamente incentivado pelo Estado.

Os

pilares obrigatórios deverão proporcionar

uma

taxa

de

substituição de 50% do salário bruto

médio de

ciclo de

vida

(revalorizado da inflação) ou 40% do salário bruto do último ano, aos activos com carreiras contributivas completas finais, e garantindo um mínimo acima do limiar de pobreza, em todas as circunstâncias.

As controvérsias que estas propostas originaram vieram por em relevo uma questão fundamental das políticas públicas, quanto ao desenho das reformas dos sistemas de pensões: a opção entre os esquemas de benefícios definidos e os de contribuições definidas.

- Os esquemas de benefícios definidos de seguro social garantem taxas fixas de substituição dos rendimentos de trabalho de um certo período, menor ou igual ao ciclo de vida contributiva do beneficiário.

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- Os esquemas de contribuições definidas atribuem benefícios futuros gerados pela capitalização daquelas, sendo as taxas pré-fixadas segundo pressupostos de tipo actuarial.

Tais esquemas são conceptualmente distintos e porventura mais relevantes do que a provisão pública ou privada e o financiamento por repartição ou por capitalização.

É unanimemente reconhecido que não há sistemas de pensões imunes aos riscos inerentes à vida económica, política e social. Qualquer dos esquemas apresenta um certo número de riscos, pois, o padrão de vida da geração reformada depende sempre, em última análise, de quanto a geração activa pode ou está disposta a suportar do custo de manutenção do rendimento dos pensionistas. Com efeito:

- Os esquemas de benefícios definidos de seguro social são gerados a partir do mercado de trabalho e são determinados por taxas contributivas politicamente fixadas. Os benefícios atribuídos dependem do crescimento das remunerações reais tanto quanto das decisões políticas e dos riscos económicos.

- Os esquemas de contribuições definidas são influenciados pelas taxas de juro determinadas pelo mercado, assim como pelas taxas de contribuição e o crescimento económico. Os seus benefícios estão expostos a riscos diversos, relativos a flutuações das taxas de juro, mudanças de políticas públicas, designadamente, fiscais e de regulação.

Assim, do que se trata é da escolha de uma partilha de riscos nas sociedades, respondendo à pergunta: quem deve suportar os riscos de longo prazo que afectam a preparação da reforma pelos activos e como reparti-los entre os idosos e os mais jovens?

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As críticas mais fortes às propostas do Banco Mundial vieram de outras organizações internacionais, em particular da Organização Internacional do trabalho (OIT). Nomeadamente, argumenta-se que tais propostas:

- ignoram a incerteza que pesa sobre os níveis futuros das pensões em resultado da sua dependência relativamente aos mercados de capitais;

- exageram a dimensão do problema demográfico;

- iludem os custos de uma transição absoluto da repartição para a capitalização, que recairiam sobre algumas gerações forçadas a contribuir para os dois esquemas;

- menosprezam a possibilidade de introduzir ajustamentos preventivos aos sistemas de pensões actuais, sem mudança radical da sua lógica redistributiva e no seu financiamento por repartição.

No seio mesmo do Banco Mundial, as propostas de 1994 foram também reexaminadas criticamente, com a chegada de J. Stiglitz à posição de economista-chefe do Banco.

Evolui-se, então, para uma nova abordagem da reforma das pensões em termos de notional defined contribution, ou seja, um regime de capitalização virtual, em que as contas individuais são alimentadas pelas contribuições definidas dos beneficiários que capitalizam a uma taxa de juro fictícia – geralmente a taxa de crescimento económico ou da massa salarial.

Na passagem à reforma de cada beneficiário, o capital virtual assim acumulado (contabilisticamente) é convertido em renda vitalícia, tendo em conta a esperança de vida restante a cada geração de novos reformados. A Suécia adoptou pioneiramente o

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esquema de contribuição definida virtual, com efeitos a partir de

2000.

O financiamento das pensões, por repartição ou por capitalização, e a provisão das mesmas, pelo sector público ou pelo privado, surgem assim autonomizados relativamente à partilha dos riscos que pesam sobre as pensões de velhice, entre activos e reformados, sendo sobre esta questão fundamental de equidade intergeracional que as políticas públicas se concentram cada vez mais.

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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nestas considerações finais, apresentamos as principais questões e comentários que maior importância e que definem o repensar do futuro da segurança social. Qual a combinação óptima entre os regimes de capitalização e repartição quando se verifica uma taxa crescimento inferior dos salários e emprego relativamente à taxa de rendimento ? A resposta a esta questão aponta para a abordagem seguinte:

“Um sistema de capitalização misto tem a vantagem de integrar o

melhor de duas alternativas e diminuir os inconvenientes de cada uma delas em particular. È equivalente à constituição de uma carteira óptima de rendimentos de reforma, sendo a componente pública o activo sem risco e a componente privada o activo volátil” (Pereira da Silva, 2001).

O desafio da Segurança Social trata-se genéricamente duma

escolha de partilha de riscos nas sociedades, respondendo à pergunta: quem deve suportar os riscos de longo prazo que afectam a preparação da reforma pelos activos e como reparti-los entre os idosos e os mais jovens? O financiamento das pensões, por repartição ou por capitalização, e a provisão das mesmas, pelo sector público ou pelo privado, devem surgir autonomizados relativamente à partilha dos riscos que pesam sobre as pensões de velhice, entre activos e reformados, sendo sobre esta questão fundamental de equidade intergeracional que as políticas públicas se concentram cada vez mais.

O equilibrio da Segurança Social depende de relação entre

criação e distribuição de riqueza. Uma política para o aumento da

produtividade é imprescindível, uma política demográfica é fundamental.

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REFERÊNCIAS

BARR, Nicholas (1987), The Economics of the Welfare State, Stanford University Press, Stanford, California

BROWN, R. (1995), Paygo Funding Stability and Intergenerational Equity, Scor Notes

Lei de Bases da Segurança Social – 1984 e 2001

KOTLIKOFF, L. (1979), Social Security and Equilibrium Intensity, The Quarter Journal of Economics

SILVA e MENDES, Carlos Pereira e Fernando (1997), L’équilibre des regimes de financement de retraites. Repartition et Capitalisation, Association de Genevé

SILVA, Pedro Duarte, Perspectivas Financeiras da Segurança Social, www.DGEP.PT, adaptação de um trabalho submetido ao ISEG para

obtenção de grau de Mestre e de um trabalho para a Comissão do Livro Branco da Segurança Social.

Seminário do Departamento de Gestão do Instituto Superior de Economia e Gestão, Universidade Técnica de Lisboa, intitulado “Capitalização, gestão pública e gestão privada”, Prof. Carlos Pereira da Silva.

VERBON, Harrie (1986), Altruism, Political Power and Public Pensions, KYKLOS

FONTES ESTATÍSTICAS Ministério das Finanças, Direcção-Geral de Estudos e Previsão Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social

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