Você está na página 1de 21

Poltica Habitacional e Urbana: avanos e impasses Rosana Denaldi1

Resumo Este texto discute os avanos e impasses da poltica habitacional e urbana no Brasil. Na ltima dcada, vrios acontecimentos geraram a expectativa de um novo rumo para as polticas urbanas e habitacionais, entre eles a retomada do planejamento estatal no setor habitacional e urbano e o aumentou o volume de recursos e subsdios direcionados habitao social. Entretanto, avaliaes preliminares apontam que prevalece a abordagem creditcia da questo habitacional e que necessrio articular as linhas de financiamento com um projeto urbano-fundirio mais amplo. Destaca-se a importncia do governo federal e estadual induzir estratgias que conectem os financiamentos e repasses aplicao de leis e planos urbanos ou territoriais locais voltados ao cumprimento da funo social da terra urbanizada. Tambm se ressalta a importncia dos municpios elaborarem e colocarem em pratica o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHI) que pode se constituir importante instrumento para a reduo das carncias habitacionais e para articulao da poltica urbano fundiria com os programas e financiamentos habitacionais. Palavras-chaves: Planejamento e gesto urbana, Planejamento habitacional, Habitao, financiamento habitacional e PLHIS (Plano Local de Habitao de Interesse Social). Abstract Housing and Urban Policy: Progress and Deadlocks.

Arquiteta, doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP), professora do Centro de Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas (CECS), e do programa de Ps-Graduao em Planejamento e Gesto do Territrio da Universidade Federal do ABC (UFABC). Foi secretaria de Desenvolvimento e Habitao do Municpio de Santo Andr (2002 a 2008).

In this paper progress and deadlocks of housing and urban policy in Brazil are discussed. During the last decade, several events generated expectations regarding a new direction for urban and housing policies, particularly the renewed state spatial planning in the housing and urban development sector and the increase in the volume of financial resources and subsidies allocated to low income housing. However, preliminary evaluations have pointed out that a credit-oriented approach is prevailing, which needs to be articulated with a broader project towards urban development and land. Special emphasis is given to the importance of the federal and state level in the sense of elaborating strategies that connect finance and grants to the application of laws and urban plans aimed at the social function of serviced land. Moreover, the important role of municipalities in the elaboration and effective implementation of so-called Local Plans on Low Income Housing is stressed, which might emerge as an important instrument in the reduction of housing precariousness and the articulation of urban (land) policy and housing finance. Key words: Urban Planning and Management; Planning for Housing; Housing; Housing Finance and Local Plans on Low Income Housing.

1. Introduo Grande parcela da populao brasileira vive em condies precrias de habitao. Cerca de 40% a 50% da populao das grandes cidades brasileiras vive na informalidade, sendo 20% em favelas. (MARICATO, 2001). Estudo sobre o dficit habitacional do pas, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) em parceria com Ministrio das Cidades, estimava que em 2007, o dficit habitacional no Brasil era de cerca de 6,3 milhes de domiclios; e que outros 10,5 milhes de domiclios eram carentes de infraestrutura.

Os problemas estruturais das cidades brasileiras, em especial das metrpoles, permanecem. Apesar dos avanos nas condies de urbanizao acumulados desde os anos 90, o que se reflete na ampliao da rede de infraestrutura urbana nas cidades e no maior grau de adequao dos domiclios, presenciamos poucas mudanas nas foras econmicas e polticas 2

subjacentes reproduo das contradies socioespaciais e ambientais no espao urbano brasileiro. As histricas disparidades sociais nas cidades brasileiras tambm no diminuram de forma expressiva.

A dimenso dessa precariedade e ilegalidade no apenas resultado do crescimento da populao ou de movimentos de migrao. Relaciona-se com as caractersticas histricas do desenvolvimento do capitalismo nos pases perifricos, com as restries para acesso terra adequada e bem localizada na cidade e tambm com a atuao do Estado sobre a produo e reproduo do espao urbano, que historicamente favoreceu determinados setores econmicos.2

Um breve retrospecto das polticas habitacionais no pas demonstra uma notvel ausncia do Estado no planejamento do setor habitacional. E quando esse ltimo esteve presente, no conseguiu atender populao de menor renda. Da mesma forma, a poltica urbana no contribuiu para ampliar o acesso terra urbanizada e moradia. Os instrumentos urbansticos foram aplicados de forma a atender aos interesses da elite e do mercado imobilirio e contriburam para aumentar as disparidades socioespaciais.

Villaa (1999) discute que o planejamento urbano, na figura dos Planos Diretores, sempre acabou tendo uma forte carga ideolgica e afirma que, no Brasil, esses Planos no so aplicados, permanecendo apenas no discurso. Lembra que a partir de 1930 a atividade de planejamento desvinculou-se das polticas pblicas e da ao concreta do Estado e no corresponde estratgia das elites e dos governantes. Para o autor, nas ltimas dcadas, o planejamento constituiu-se em fachada ideolgica para ocultar a interveno real do Estado sobre o espao. Neste perodo, portanto, o planejamento no se insere na esfera poltica, j que esta se refere ao real do Estado, mas sim na ideologia, que se refere ao discurso do Estado.

Ver Maricato (2001), Ferreira (2009) e Oliveira (1972)

Na ltima dcada, vrios acontecimentos geraram a expectativa de um novo rumo para as polticas urbanas e habitacionais. Em 2001, foi aprovado o Estatuto da Cidade que regulamentou o captulo da Constituio de 1988 que versa sobre poltica urbana (Art. 182 e 183) e estabelece instrumentos para fazer cumprir a funo social da propriedade urbana. A partir de 2003, o planejamento estatal no setor habitacional e urbano foi retomado. O Ministrio das Cidades foi criado, foram institudas novas diretrizes programticas para a poltica nacional de desenvolvimento urbano e foi definido novo marco regulatrio. Tambm houve significativo aumento dos investimentos na rea da habitao, com ampliao dos subsdios para atendimento populao de mais baixa renda. Essa perspectiva positiva tambm se relaciona com a retomada do crescimento econmico, a ampliao de programas de transferncia direta de renda por meio de programas como o Bolsa-Famlia e o fortalecimento dos mecanismos de participao na gesto urbana. Diante desse cenrio, pergunta-se quais os avanos, impasses e perspectivas para as cidades localizadas em regies metropolitanas.

2. A Poltica habitacional recente

Tradicionalmente, prover moradia no Brasil restringiu-se produo da unidade residencial, deslocada da sua articulao com o ambiente urbano e sua insero na cidade (MARICATO, 2001). Um breve retrospecto do histrico das polticas habitacionais no pas demonstra que poltica habitacional no pas por vezes traduziu-se inclusive em uma espcie de no-poltica, ou seja, em uma opo por no atuar na resoluo da problemtica da moradia. O perodo de existncia do Banco Nacional de Habitao BNH , de 1964 a 1986, foi marcado pelo planejamento centralizado e tecnicista em que prevaleceu o entendimento de que prover habitao significava meramente construir casas. Pouca importncia foi dada ao planejamento habitacional e articulao entre uma poltica habitacional e uma poltica urbana. A extino do BNH, em 1984, significou um perodo de ausncia do Estado no campo das polticas habitacionais, marcada por transferncias excessivas de 4

responsabilidades e atribuies entre os ministrios e secretarias nacionais. (AZEVEDO, 1996; BONDUKI, 2002; DENALDI, 2004).

A partir de 2003, incio do primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, o setor habitacional foi reorganizado institucionalmente e os investimentos na rea de habitao foram retomados. No campo institucional, em 2003, o Ministrio das Cidades foi criado reunindo as reas de habitao, saneamento, transporte pblico e ordenamento territorial e foram institudas instncias nacionais, regionais e locais de participao e controle social. Em 2005, foi aprovada a Poltica Nacional de Habitao (PNH) e o Sistema Nacional de Habitao (SNH) e, em 2007, a primeira verso do Plano Nacional de Habitao (PlanHab).(BRASIL, 2010) O SNH foi previsto como um instrumento de organizao dos agentes que atuam na rea de habitao e de articulao dos trs entes federativos (Unio, Estados e Municpios) e est subdividido em dois subsistemas o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), voltado para o atendimento da populao de baixa renda, e o Sistema Nacional de Habitao de Mercado (SNHM), voltado s famlias de maior renda que podem ser atendidas pelo mercado que, de forma complementar, estabeleceram mecanismos para a proviso de moradias dirigidas a todos os segmentos sociais. (BRASIL, 2004)

A Lei n 11.124 de 16 de junho de 2005 estabeleceu, como condio para os Estados e Municpios aderirem ao SNHIS, a necessidade de elaborao do Plano Estadual de Habitao de Interesse Social (PEHIS) ou Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS), assim como a constituio de Fundo e Conselho de Habitao com representao dos segmentos da sociedade ligados rea de habitao e de um plano de habitao (estadual ou municipal). O cumprimento destas obrigaes seria condio para captao de recursos junto ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).

A exigncia de elaborao do Plano Local de Habitao de Interesse Social3 (PLHIS) objetivou articular a poltica municipal com a PNH e produzir subsdios para planejar as aes municipais no setor habitacional de forma a reduzir o dficit e as carncias habitacionais. Trata-se de uma estratgia de induo para fortalecer o planejamento habitacional e ampliao da capacidade de coordenao da poltica municipal na rea. Muitos municpios, pela primeira vez, produziram e sistematizaram informaes sobre precariedade habitacional.4

At julho de 2012, o Ministrio das Cidades recebeu adeso ao SNHIS de todos os estados e de 5.408 municpios 97% do total de municpios no pas. At a mesma data, 3.994 municpios haviam entregado ao Ministrio das Cidades cpia da lei de criao do Fundo de Habitao, mas apenas 195 municpios haviam concludo seus PLHIS.5 Os prazos para adeso ao SNH e para cumprimento de suas exigncias, com destaque para a elaborao do PLHIS, foram sucessivamente adiados pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (CGFNHIS). O investimento em habitao no pas cresceu no perodo compreendido entre os anos de 2003 e 2010, revertendo a estagnao presente no setor desde a extino do BNH. O investimento federal, incluindo os investimentos do SBPE e FGTS, saltou de R$ 7,9 bilhes (em 2003) para R$ 101,5 bilhes (em 2010).6

Os contedos e procedimentos para elaborao do PLHIS foram estabelecidos pelo Ministrio das Cidades e registrados na publicao Guia de Adeso ao SNHIS produzido pela Secretaria Nacional de Habitao, em 2008. Os municpios que obtiveram recursos do FNHIS para elaborao de seus planos de habitao necessariamente deveriam tratar destes contedos e observar estes procedimentos (conforme Resoluo n04/2006, em seu anexo III). Para orientar os municpios, a Secretaria Nacional de Habitao publicou e divulgou material de referencia. O Manual Curso Distncia: Planos Locais de Habitao de Interesse Social EAD PLHIS foi publicado em 2009 e divulgou um conjunto de conceitos e ferramentas de apoio aos municpios. (BRASIL, 2009) 4 A partir de 2011, abriu-se a possibilidade de municpios com menos de 20 mil habitantes realizarem um processo simplificado do Plano Local de Habitao de Interesse Social. Conforme deciso do Conselho do FNHIS votada em 08/12/2010, ver informao disponvel em: http://www.cidades.gov.br/noticias/prefeiturase-governos-estaduais-tem-mais-um-ano-para-elaborar-planos-de-habitacao, acessado em 09/12/2010.
5 6

Fonte: CAIXA/MCidades/DICT, 2012 Brasil- Ministrio das Cidades. Evoluo dos Investimentos em habitao (2002-2010). Braslia: Ministrio das Cidades (2011). Inclui

Segundo dados da Secretaria Nacional de Habitao, o Governo Federal investiu, at 2010, cerca de R$ 187,57 bilhes em habitao, atendendo a 4,9 milhes de famlias incluem-se nessa soma, os recursos provenientes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (SBPE) da Caixa Econmica Federal e de bancos privados.7 Excluindo-se os recursos do SBPE, provenientes dos bancos privados, a soma de investimentos no setor, no mesmo perodo, totaliza R$ 102,53 bilhes, que atenderam 3,6 milhes de famlias. Os investimentos na faixa de renda entre zero e trs salrios mnimos, na qual se concentra 89% do dficit habitacional, passaram de 32% (em 2002) para 66% (em 2010).

O crescimento dos investimentos em habitao no pas, a partir de 2003, deu-se mediante a instituio do novo marco regulatrio voltado ampliao do mercado habitacional privado e recuperao de fundos pblicos. A Resoluo n 460 de 14 de dezembro de 2004, do Conselho Curador do FGTS, estabeleceu novas regras para aplicao de recursos e revisou o modelo de concesso de subsdios de forma a ampliar o atendimento populao com renda inferior a cinco salrios mnimos. As Leis n 10.931 de 2 de agosto de 2004, n 11.033 de 21 de dezembro de 2004 e n 11.196 de 21 de novembro de 2005 deram maior segurana jurdica ao mercado e a Resoluo n 3.259 de 28 de janeiro de 2005, do Banco Central, passou a exigir que os bancos utilizassem 65% dos recursos da poupana para financiar a habitao. Esse movimento ampliou os investimentos, que apresentaram saltos recordes nas principais fontes da poltica habitacional, a saber, o FGTS e o SBPE, que respectivamente, entre os anos de 2003 e 2009, tiveram seus volumes de recursos aumentados entre 583% e 1300%. Cabe ressaltar que a partir de meados dos anos 2000, a habitao social passa a ser um nincho lucrativo para o mercado imobilirio e ganha importncia o segmento que Shimbo (2011) denominou de habitao social de mercado. Este fato se relaciona com as estratgias de fomento do governo federal (regulao e canalizao de recursos federais diretamente para as empresas construtoras) e com a aproximao das grandes empresas

Conforme dados obtidos junto a Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do Ministrio das Cidades em outubro de 2011.

construtoras e incorporadoras e o capital financeiro.8 O processo de financeirizao do mercado habitacional teve inicio no primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) quando foi aprovado o Sistema Financeiro Imobilirio (SFI).9 Note-se que, embora a retomada dos investimentos tenha se dado a partir de 2003, foi a partir de 2007, com a criao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que o volume de investimentos pblicos ganhou escala ainda maior (voltando-se sobretudo para a urbanizao de favelas e de assentamentos precrios), e a partir de 2009, com o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), que houve efeitos mais significativos sobre a ampliao do mercado residencial privado. No perodo de 2003-2011 foram alocados cerca de R$ 22,21 bilhes no PAC 1 (modalidade urbanizao de favelas).10 Em 2010, o governo federal anunciou que seriam investidos cerca de 30,5 bilhes no PAC 2. No PMCMV 1 foram investidos cerca de R$ 53,1 bilhes, contratadas 1.005.128 unidades habitacionais, sendo que se estimou concluir 772 mil unidades at final de 2011.11 Em 2011, o governo Federal lanou o PMCMV 2, e anunciou investimentos da ordem de RS 125,7 bilhes at 2014, deste valor RS 72,6 bilhes referem-se a subsdios para aquisio das moradias pela populao de baixa renda, enquanto que RS 52,1 bilhes referem-se a financiamentos. importante notar, no entanto, que, apesar do referido avano do foco nos segmentos de renda nos quais se concentra o dficit, a proporo de subsdios presente nos investimentos habitacionais ainda limitada diante da enorme demanda habitacional acumulada no Brasil. No PAC 1, por exemplo, dentro dos R$ 106,3 bilhes previstos inicialmente, R$ 10,1 bilhes consistem em recursos subsidiados pelo OGU (BRASIL, 2010, p.31). A previso de investimentos no PAC e no PMCMV no se articula com aspectos de controle urbanstico (conforme instrumentos previstos no Estatuto da Cidade Lei n 10.257 de 10
8 9

Sobre a aproximao entre Estado, capital imobilirio e capital financeiro ver Shimbo (2011,2010). Sobre o SFI e o inicio do processo de financeirizao do mercado habitacional com atrao de capital financeiro nacional e internacional ver Castro(1999), Royer(2009), Azevedo (2007) e Shimbo (2010). 10 Conforme dados obtidos junto a Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do Ministrio das Cidades em outubro de 2011.
11

IPEA (2011)

de julho de 2001) nem tampouco estabelece conexo com mecanismos fundirios e de controle do mercado de solos. Vrios autores12 apontam que o aumento dos investimentos habitacionais verificados, a partir de 2003, pode acarretar o aumento nos preos de terrenos. Cabe ressaltar que a maioria dos recursos do OGU, destinados ao setor habitacional, como os recursos do PAC e PMCMV, foram alocados fora do marco do FNHIS, e, portanto no foram utilizados como estratgia de consolidao da PNH e SNH. (IPEA,2011, p. 12) De certa forma, essa prtica esvazia o esforo institucional de criao do SNHIS e FNHIS. Alm disso, a contratao de recursos no tem sido condicionada ao cumprimento das exigncias para adeso ao SNHIS e, em especial, no caso dos municpios, da elaborao do PLHIS. Para aqueles municpios que concluram ou esto concluindo o PLHIS, a seleo de projetos e a distribuio de recursos, por meio de diferentes programas, no tm levado em considerao o contedo e prioridades apontadas nesses planos. Dessa forma, perde-se a oportunidade de induzir a estruturao ou aprimoramento do planejamento habitacional no nvel municipal e desloca-se o esforo da poltica pblica apenas para o campo do projeto. Nesse sentido, o PLHIS poderia cumprir importante papel na articulao da poltica habitacional e urbana.

3. Planejamento urbano e o Estatuto da Cidade

A retomada e o aumento do investimento no setor habitacional, mencionados anteriormente, coincidiram com o perodo ps-aprovao do Estatuto da Cidade (EC), quando uma nova gerao de planos diretores foi produzida para atender exigncia legal de regulamentar a funo social da propriedade urbana. Em tese, o Estatuto da Cidade, e esta nova gerao de planos, representam uma oportunidade indita para desencadear um ponto de inflexo numa trajetria urbana marcada pelo patrimonialismo, pela segregao socioespacial e pela degradao ambiental. A proposta central da nova legislao era promover o valor de uso da
12

Ver Maricato (2009), Rolnick (2010), LabHab (2011) e Rolnick; Nakano (2009).

terra e o direito coletivo cidade, para, assim, romper com uma cultura de maximizao do valor de troca da terra e com a mercantilizao do espao urbano. Sua implementao plena seria pea chave para contrabalanar as tendncias naturais de sucessivos aumentos dos preos imobilirios no atual estgio virtuoso da economia brasileira, marcado pelo crescimento econmico e pela ampliao dos financiamentos e da produo habitacional.

A aprovao do Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 10 de julho de 2001) resultado de muitos anos de articulao e reivindicao de movimentos sociais, entidades profissionais e acadmicas, Organizaes No-Governamentais (ONGs), parlamentares, entre outros. Vale ressaltar que o Movimento Nacional da Reforma Urbana, reunido no Frum Nacional da Reforma Urbana, desempenhou importante papel no sentido de sua aprovao. Em seu Art. 50, o Estatuto da Cidade estabeleceu a obrigatoriedade de os municpios aprovarem ou revisarem seus Planos Diretores buscando incorporar os princpios e instrumentos previstos na nova norma, tambm determinou que tais planos fossem elaborados de forma participativa. Desse modo, o Estatuto da Cidade buscou romper com um padro de planejamento tecnocrata-centralizado, que, at recentemente, marcava as cidades brasileiras e abriu uma expectativa acerca de uma nova gerao de Planos Diretores que possam aglutinar um universo mais amplo de atores, interesses e agendas.

Instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), assim como a Concesso de Uso Especial para fins de moradia podem ser previstos no Plano Diretor (PD) e utilizados para promover a urbanizao e recuperao dos assentamentos precrios. Cabe destacar que reas vazias tambm podem ser delimitadas como ZEIS para serem destinadas produo de habitao social. Alm disso, instrumentos como o Parcelamento e Edificao e Utilizao Compulsria (PEUC), Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo, desapropriao com pagamento em ttulos, se incorporados no Plano Diretor, podem conter a valorizao de terras e estimular sua oferta na direo de democratizar seu acesso. J instrumentos como outorga onerosa do direito de construir podem contribuir para uma ocupao mais igual do territrio e compatvel com estoque de infraestrutura disponvel e, ainda, canalizar recursos 10

para promover recuperao ambiental de assentamentos precrios, construo de habitao social e equipamentos urbanos nas periferias.

Diante desse cenrio, surge a expectativa de um novo rumo para polticas urbanas, mas tambm indagaes relacionadas ao seu real potencial de alavancar mudanas.13 A aplicao dos princpios e instrumentos previstos no Estatuto da Cidade depende da sua incorporao nos Planos Diretores (reviso ou elaborao), podendo ganhar contornos variados dependendo das polticas municipais, correlao de foras no mbito municipal e das diversas interpretaes feitas, tanto pelo poder executivo, como pelo judicirio. Esta autonomia municipal permite as necessrias diferenciaes entre realidades municipais completamente diversas no pas, entretanto, joga para o nvel municipal a disputa poltica em torno da regulamentao dos instrumentos e, conforme os rumos que ela tome, tais instrumentos podem ser mais ou menos efetivados.

possvel afirmar que a obrigatoriedade levou a um aumento do nmero de Planos Diretores no pas. Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), realizada em 2001, 980 municpios brasileiros possuam Planos Diretores aprovados; em 2009, este nmero subiu para 2.318 municpios. Se considerado o universo de municpios com mais de 20mil habitantes que tm obrigatoriedade de elaborao do PD segundo o Estatuto da Cidade este nmero era de 573 municpios, em 2001, e de 1.433, em 2009, o que representa 87% do total dos municpios deste universo (SANTOS; MONTANDON, 2011, p. 29).

Entretanto, a avaliao nacional qualitativa dos PD produzidos, desenvolvida pela Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos14, revelou que a maioria dos municpios com Plano aprovado ainda no est
13 14

Sobre o Estatuto da Cidade e ao acesso a terra urbanizada ver Maricato (2010). Participaram da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos, que foi instituda para avaliar qualitativamente os planos diretores no Brasil, o Ministrio das Cidades, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), atravs do Instituto de Pesquisa e Planejamento

11

aplicando os instrumentos que fazem cumprir a funo social da propriedade por no ter conseguido incorpor-los no PD ou porque no so autoaplicveis, isto , dependem de legislao complementar ainda no elaborada ou aprovada. Na grande maioria dos casos, no se tornaram efetivas a regulamentao e implementao de instrumentos para gesto da valorizao da terra. Segundo Oliveira e Biasotto (2011, p. 95), sobre o acesso terra urbanizada, a avaliao produzida aponta que:
De acordo com os relatrios estaduais analisados, de maneira geral, os Planos Diretores ps-Estatuto da Cidade pouco ou nada avanaram na promoo do acesso terra urbanizada. Embora a grande maioria dos planos tenha incorporado os princpios e diretrizes do Estatuto o que, certamente, no um fato insignificante raramente essas orientaes se refletiram em zoneamentos, nos parmetros urbansticos definidos, na regulamentao dos instrumentos de poltica fundiria ou na definio de polticas e medidas voltadas para promover a democratizao do acesso terra urbanizada e bem localizada. Como destaca o relatrio do Par, a funo social da propriedade um princpio de adoo generalizada, mas os planos no avanam no sentido de conferir preciso ao conceito, nem de instituir disposies que propiciem sua concretizao

Os mesmos autores concluem que a autoaplicabilidade das leis uma construo social que no resolvida no meio jurdico, mas na poltica. Entretanto, o mesmo estudo aponta diversos avanos, entre eles, a disseminao de uma agenda urbana baseada no conceito da funo social da propriedade urbana e na valorizao da participao social.

O entendimento de que os Planos Diretores no devem ser tecnocratas, peas tcnicas, que devem ser tratados na esfera poltica e produzidos com a participao dos diversos

Urbano e Regional (IPPUR) e diversos pesquisadores de instituies de ensino superior, atores sociais e representantes de governos locais e estaduais. Ver Santos Jnior; Montandon (2011).

12

segmentos da sociedade, um avano e permite explicitao de conflitos, bem como de pactos entre esses atores e segmentos.

4. O Programa MCMV. Exemplo da frgil articulao da poltica habitacional e urbana O Programa Minha Casa Minha Vida 1 (PMCMV) foi lanado em maro de 2009 pelo Governo Federal como resposta, dentre outras motivaes, crise imobilirio-financeira que havia se instaurado internacionalmente. Prevendo construir 1 milho de moradias para famlias com renda de at dez salrios mnimos mensais, o programa criou mecanismos de incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais. A resposta crise viria atravs da dinamizao da economia nacional, pela gerao de empregos com crescimento do setor da construo civil.

Cabe ressaltar que o lanamento do referido programa, sem articulao com a poltica urbano-fundiria, gerou uma srie de ameaas, particularmente no atual cenrio de financeirizao da economia e da poltica urbana e habitacional. Na realidade, conforme argumentam autores como Castro (1999) e Shimbo (2011), o fortalecimento jurdico dos mercados de crdito e de aes e a emergncia das novas engenharias, como a securitizao, implementados a partir dos anos 90, j prepararam o terreno para a maior confluncia entre os mercados financeiro e imobilirio. Nesse sentido, o cenrio recente, marcado pela retomada do crescimento econmico, pela ampliao dos financiamentos habitacionais e pela fraca alavancagem do Estado sobre a dinmica do mercado imobilirio, abre uma perspectiva concreta, e paradoxal, de aumentos sistmicos de preos imobilirios num contexto de ampliao da produo habitacional.

O programa foi lanado quando se finalizava o Plano Nacional de Habitao (PlanHab) e apenas algumas diretrizes deste foram incorporadas. Dentre elas, conseguiu-se incorporar no PMCMV a criao de um fundo garantidor para subsidiar as unidades habitacionais para

13

populaes de mais baixa renda, conferindo, assim, maior segurana para o mercado atuar nessa importante faixa populacional.

Vrios autores e lideranas reconhecem que o PMCMV 1, que estabelece uma meta de produo habitacional (1 milho de unidades) e o PMCMV 2 que eleva esta meta para 2 milhes de moradias at 2014, faz diferena frente dimenso do dficit acumulado, apesar das diferentes crticas lanadas ao programa (MARICATO, 2009; BONDUKI, 2009). Nesse sentido:
Ao aplicar R$ 26 bilhes em subsdio, alm do que j estava previsto pelo PAC, o pacote acabou por adotar, na prtica, o cenrio mais otimista proposto pelo PlanHab. Se esse patamar for mantido por quinze anos, conforme a estratgia do PlanHab (o que no est acontecendo no pacote), ser possvel produzir um impacto real no dficit habitacional no pas. Essa , sem dvida, a principal novidade positiva do pacote. Outras medidas propostas pelo PlanHab para reduzir o custo da habitao, como a desonerao tributria para HISi, o barateamento do seguro e o fundo garantidor (que retomou a ideia do fundo de aval proposto no Projeto Moradia), foram adotadas, gerando um impacto positivo no acesso habitao tanto de interesse social como de mercado. (BONDUKI, 2009)

Entretanto, destacam-se dois pontos em relao a seu desenho: a aderncia ao dficit habitacional15 e a estratgia de localizao dos empreendimentos ou articulao com a poltica urbana e fundiria. Quanto ao primeiro, e tomando como referncias as regras do PMCMV 1, Bonduki (2009) afirma que:
O programa (...) atende 14% do dficit acumulado. No entanto, na faixa prioritria (at R$ 1.395), que, de acordo com as diretrizes da PNH, deveria

15

Estudo realizado pela Fundao Joo Pinheiro (2009) baseado nas informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2007 elaborada e divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) cujo resultado apontou que o dficit habitacional urbano de 89,4% corresponde a famlias com rendimentos inferiores a trs salrios mnimos e 95,9% a famlias com rendimentos at cinco salrios mnimos.

14

ser o foco do subsdio, com as 400 mil unidades previstas, atende-se apenas 6% do dficit acumulado, isso se essa meta for efetivamente cumprida, o que parece ser um dos grandes desafios do programa, frente baixa capacidade institucional das prefeituras. J o dficit nas demais faixas (acima de R$ 1.395) reduzido e a meta do novo programa pode no s zerar as necessidades acumuladas como atender demanda demogrfica ou, at mesmo, financiar uma segunda moradia.

A questo da localizao dos empreendimentos tornou-se a principal polmica em torno do programa. Isso porque desde o lanamento do PMCMV j se previa que seria o mercado, e no o Estado, que definiria a localizao dos empreendimentos e, em muitos casos, essa localizao seria inadequada. A necessidade de gerar obras rapidamente deixou margem o conjunto das estratgias fundirias e urbanas previstas no PlanHab, o qual props incentivar, com prioridade no acesso aos recursos, os municpios que adotassem polticas fundirias e urbanas pautadas na funo social da propriedade urbana, isto , que colocassem em prtica instrumentos para reservar reas adequadas para habitao social e para inibir a valorizao excessiva da terra.

Uma primeira observao dos resultados qualitativos dos empreendimentos produzidos pelo programa indica que os municpios nem sempre asseguram uma melhor qualidade projetual e construtiva das unidades habitacionais, sobretudo em uma insero urbana adequada dos empreendimentos construdos (LABHAB, 2011; CARDOSO et al., 2011). Algumas avaliaes em curso apontam que muitos empreendimentos foram ou esto sendo construdos em reas inadequadas, isto , localizadas na periferia das cidades, distantes dos centros de trabalho e servios e muitas vezes desprovidas de equipamentos e servios urbanos.16 Quando no se promove um mix de usos e faixas de renda ou quando as famlias

16

Ainda no contamos com uma avaliao nacional conclusiva sobre os impactos do PMCMV. Na direo de produzir informaes que permita a construo de um balano, o Ministrio das Cidades e o CNPq pretendem lanar um Edital de Chamada de Projetos de Pesquisa visando apoiar o desenvolvimento de estudos que possam contribuir para avaliao dos programas habitacionais federais, e em especial do PAC e PMCMV.

15

passam a habitar reas perifricas desprovidas de equipamentos pblicos, distantes dos centros de trabalho e das redes sociais, pode-se aumentar a vulnerabilidade das famlias.17

A primeira fase do PMCMV (2009-2011) foi marcada pela urgncia em dinamizar a Economia Nacional para enfrentar a crise financeira mundial que havia se instaurado. Nessa fase, foi o mercado, e no o Estado, que na maioria dos casos, definiu a localizao dos empreendimentos habitacionais construdos no mbito do programa. Como estratgia de recuperao econmica, o referido programa apresentou resultados positivos18, entretanto, como estratgia de produo social de habitao e produo de cidade, no se pode desconsiderar o fato de que apresenta muitas limitaes. Os maiores desafios que se colocam para o futuro do programa esto justamente em sua capacidade de contribuir para a produo de um ambiente urbano mais justo, inclusivo e sustentvel nas cidades brasileiras. Embora o municpio seja o ente federativo responsvel pelo uso e ocupao do solo, sabemos que sua capacidade institucional muito desigual e que grande o atraso da sociedade brasileira relacionado com a herana patrimonialista. No se pode atribuir apenas ao municpio (principalmente aos pequenos municpios em determinadas regies do Brasil), tal responsabilidade. Cabe tambm esfera federal induzir, por meio da capacitao, regulamentao e financiamento, uma adequada articulao da produo habitacional do PMCMV com as estratgias de desenvolvimento urbano e regional. No ltimo item, exploramos os limites e potencialidades para esta agenda urbana mais ampla.

5. Concluso A partir de 2003, o planejamento estatal no setor habitacional e urbano foi retomado e aumentou o volume de recursos e subsdios direcionados habitao social. O volume de
17

Para orientar os municpios em relao importncia de implantar os empreendimentos do PMCMV em reas adequadas, o Ministrio das Cidades estuda aprimoramento da regulamentao e produziu e divulgou material que trata da aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Ver Rolnick (2010). Segundo informaes obtidas junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do Ministrio das Cidades, em outubro de 2011, no perodo de 2009 a 2010, no mbito do PMCMV, foram investidos cerca de RS 53 bilhes e gerados 665 mil postos de trabalho.

18

16

recursos investido no PAC tem promovido a recuperao de assentamentos precrios e melhorado as condies de vida e habitao de milhares de famlias. O PMCMV, mesmo com as distores relacionadas com o percentual de subsdios e atendimento por faixa de renda, viabilizou a aplicao de recursos e subsdios volumosos para baixa renda e ampliou o acesso ao mercado formal de habitao.

Entretanto, o direito moradia digna, pressupe ir alm de uma abordagem creditcia da questo habitacional, articulando-a a um projeto urbano-fundirio mais amplo. Tal abordagem, contida nas diretrizes do PlanHab, precisam ser retomadas no sentido de promover uma atuao pblica sobre a questo habitacional integrada com a problemtica urbana mais ampla. No mbito municipal, o PLHIS pode se constituir importante instrumento para articular a poltica urbana e habitacional, assim como para orientar tomada de deciso relacionada a priorizao de atendimento e ao desenho dos programas habitacionais. Um desafio para poltica habitacional e urbana a articulao da lgica do financiamento das polticas setoriais s estratgias de desenvolvimento urbano para financiar habitaes em reas adequadas e bem localizadas na cidade. necessrio implementar estratgias que conectem os financiamentos e repasses federais e estaduais aplicao de leis e planos urbanos ou territoriais locais voltados ao cumprimento da funo social da terra urbanizada. Sendo o Governo Federal o financiador do programa, teria a prerrogativa de fazer maiores exigncias quanto s caractersticas, localizao e qualidade projetual mais adequada ao perfil da demanda habitacional em nosso pas. Alm disso, poderia induzir estruturao ou ao aprimoramento do planejamento habitacional municipal por meio da validao do cumprimento das exigncias para adeso ao SNHIS. Outro desafio a consolidao do Estatuto da Cidade no que podemos chamar de esfera poltica. Isso porque o EC fornece as bases para que a terra urbana cumpra sua funo social e o direito moradia digna seja assegurado. Entretanto, conforme mencionado anteriormente, h fortes indcios de que pouco se avanou nesta ltima dcada. Alm disso, a maioria dos PD no tornou os instrumentos aplicveis.

17

Nesse sentido, trata-se do desafio de aplicar os novos instrumentos do Estatuto da Cidade que limitam o direito de propriedade, principalmente em funo da fora histrica do capital imobilirio nas cidades brasileiras. Na realidade, a tendncia das elites consolidar o padro de segregao socioespacial, uma vez que Planos Diretores e legislaes que limitam o direito de propriedade e que promovam o mix de usos e classes sociais podem apresentar uma ameaa para esse padro privilegiado. Por fim, cabe lembrar que a crise internacional do subprime, que se irradiou a partir da imploso do mercado das hipotecas nos Estados Unidos da Amrica (EUA), teve suas razes na confluncia entre o capital financeiro e o fundirio-imobilirio, mediada por uma atuao multiescalar do Estado em prol da desregulamentao (urbanstico-financeira) e da ampliao da casa prpria por meio de polticas creditcias subsidiadas. O balano preliminar da crise, e de sua propagao internacional pelos pases centrais, mostrou o papel central da mercadoria fictcia da terra e da iluso de que, sem articulao entre a poltica urbano-fundiria e a estratgia de desenvolvimento (local, regional, nacional), bastaria ampliar o financiamento imobilirio e alavancar a produo de unidades habitacionais via o mercado para, assim, romper com o padro de segregao socioespacial. A referida crise mostrou que, ao contrrio do que afirma o teorema neoclssico isto , a reduo dos preos via o aumento da oferta a expanso da bolha imobilirio-financeira mundial caracterizouse pelo espiral cumulativo-especulativo, alimentado por sucessivos aumentos de financiamento habitacional, de oferta imobiliria e de expectativas de preos.

Referncias AZEVEDO, Sergio de. A Crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90. In: AZEVEDO, S de.; RIBEIRO, L. C de Q. A crise da moradia nas grandes cidades. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1996. AZEVEDO, Sergio de. Desafios da habitao popular no Brasil: polticas recentes e tendncias. In: CARDOSO, Adauto Lcio (Org). Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Blem, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. ANTAC, Anais . . . , Porto Alegre: ANPUR, 2007. BONDUKI, N. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Revista Teoria e Debate, n.82, maio/junho 2009, p. 8-14. 18

BONDUKI, N. Origens da Habitao Social no Brasil - Arquitetura Moderna, Lei do Inquilinato e Difuso da Casa Prpria. 3.ed. So Paulo: Editora Estao Liberdade, 2002. BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Cadernos do Ministrio das Cidades: Habitao. Poltica Nacional de Habitao. Caderno 4. Braslia, DF: Governo Federal, 2004. (Srie de Cadernos MCidades) ______. MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitao. Braslia, DF, 2010 (1 impresso). _______. Curso Distncia: Planos Locais de Habitao de Interesse Social. DENALDI, Rosana; SANTA ROSA, Junia (orgs.). Braslia: Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de Habitao, 2009. _______. Avanos e desafios: Poltica Nacional de Habitao. (Revista) Braslia, 2010. CARDOSO, A. L. et al. Habitao de interesse social: poltica ou mercado? Reflexos sobre a construo do espao metropolitano. In: XIV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, Paper. Rio de Janeiro, 2011. CASTRO, C. M. P. de. A exploso do autofinanciamento na produo da moradia em So Paulo nos anos 90. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo). Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo, 1999. DENALDI, R. Estado, polticas habitacionais e favelas no Brasil. Revista Leopoldianum. Santos SP, v.81-82, p.65-90, 2004. ______.; LEITO, K. O.; ZIONI, S. Nota tcnica: infraestrutura e desenvolvimento urbano. In: Estudo Trajetrias do Brasil frente aos compromissos assumidos pelo Governo Lula 2003-2009, Dimenso Melhoria da Qualidade de Vida. Braslia: CGEE, 2010 (mimeo). FERREIRA, J. S. W. O processo de urbanizao brasileiro e a funo social da propriedade urbana. In: DENALDI, R.; ROSA, J.S. (Org.). Curso Distncia: Planos Locais de Habitao de Interesse Social. 2 ed. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretria Nacional de Habitao, 2009, p. 11-29. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA - IPEA. O planejamento da habitao de interesse social no Brasil: desafios e perspectivas. Comunicados do IPEA, 25 de outubro de 2011. LABORATRIO DE HABITAO E ASSENTAMENTOS URBANOS - LABHAB. Desafios para um novo Brasil urbano: produzir casas ou construir cidades? Parmetros de qualidade para a implementao de projetos habitacionais e urbanos. So Paulo: FUPAM, Instituto Gerdau, 2011 (no prelo). MARICATO, E. O Estatuto da Cidade Perifrica. In: BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. O Estatuto da Cidade Comentado. So Paulo: Ministrio das Cidades: Aliana das Cidades, 2010. 19

______. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 2001. ______. O "Minha Casa" um avano, mas segregao urbana fica intocada. Disponvel em: <http://www.cartamaior.com.br/templates/materia Mostrar.cfm?materia_id=16004>. Acesso em: 27 mai. 2009. OLIVEIRA, Fabrcio. L.; BIASOTTO, R. O Acesso terra urbanizada nos planos diretores brasileiros. In: SANTOS Jr., O. A; MONTANDON, D. T. Os Planos Diretores municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011. OLIVEIRA, Francisco de. Economia brasileira: crtica razo dualista. Estudos CEBRAP, n. 02, outubro de 1972. ROLNIK, R. (Org.) Como produzir moradia bem localizada com recursos do programa Minha Casa, Minha Vida: implementando os instrumentos do Estatuto da Cidade. Braslia: Ministrio das Cidades, 2010. ______.; NAKANO, K. As Armadilhas do Pacote Habitacional. Le Monde Diplomatique Brasil. n. 20, 5 de maro de 2009. ROYER, Luciana O. Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009. SANTOS Jr., O. A.; MONTANDON, D. T. Sntese, desafios e recomendaes. In: Os Planos Diretores municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011. SHIMBO, Lucia Z. Empresas Construtoras, capital financeiro e a constituio da habitao social de mercado. In: MENDONA G. Jupira, COSTA S. M. Heloisa. (Org.) O Estado e Capital Imobilirio: Convergncias atuais na produo do espao urbano brasileiro. Belo Horizonte: C/Arte, 2011. SHIMBO, Lucia Z. Habitao social, habitao de mercado: a confluncia entre Estado, empresas Construtoras e capital financeiro. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) Universidade de So Paulo, So Carlos, 2010. VILLAA, F. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEK, C.; SCHIFFER, S. R. (Org.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: EDUSP, 1999, p. 169-244. Rosana Denaldi Rua Maria Silva, 70 Apt. 21 20

Santo Andr SP CEP 09190-390

21