Revolucionando a Administração Municipal:

Gestão Participativa em Rede1.

2004
Frederico Sotero2

Gestão Participativa em Rede é um modelo de reorganização

político-gerencial da administração municipal cujo foco de
desenvolvimento é a superação do modelo burocrático de organização
3

do Estado, e sobretudo suas disfunções, em favor de uma organização

horizontalizada, participativa e formatada em rede. Neste sentido, a
Gestão Participativa em Rede propõe mais que uma reforma, uma vez
que o Estado requer algo mais que um ajuste. Assim propomos uma
revolução na organização do setor público, da qual faremos breve
apresentação nas próximas páginas.

1
Este texto é um resumo de publicações anteriormente escritas relacionadas abaixo. Faço
aqui uma breve apresentação do modelo de reforma político-gerencial denominado
“Gestão Participativa em Rede”.
SOTERO, Frederico. GESTÃO PARTICIPATIVA EM REDE - GPR: Descentralização e
Participação na Gestão Municipal. Brasília: 2002. Este texto está disponível na Internet
para download em [.pdf] no seguinte endereço :
http://www.rededlis.org.br/downloads/2004/04/Gestao%20Participativa%20em%20Red
e%20GPR%20pdf.pdf; ou http://www.clad.org.ve/fulltext/1982600.pdf e em [.html] no
seguinte endereço : http://tecnica.alainet.org/active/show_text.php3?key=3061 .
2
Frederico Sotero (fredericosotero@participativa.net) é consultor em planejamento
estratégico e gestão pública, cursou relações Internacionais (PUCMinas),
administração (UFLA) e desenvolvimento local (International Training Center ILO-ONU),
ocupou diversos cargos na administração municipal e estadual, atualmente realiza
consultoria em gestão participativa através da empresa Participativa.net, além de
presidir o Instituto Gravatá (www.institutogravata.org.br).
3
A transição da sociedade tradicional para a sociedade moderna deu-se por um
processo de racionalização ou burocratização que, segundo o sociólogo Max Weber
(1864-1920), foi marcado por uma nova lógica de organização baseada no
conhecimento técnico-científico, nas estruturas formais de autoridade, na crescente
regulamentação, na profissionalização, na ênfase no mérito como forma de ascensão
social e legitimação da autoridade, no caráter legal das normas; no caráter formal da
comunicação; divisão do trabalho; impessoalidade no relacionamento; competência
técnica e mérito; especialização da administração; profissionalização; previsibilidade
do funcionamento. No Estado, sobretudo a partir da ampliação das suas atribuições no
século passado, a organização burocrática apresentou disfunções tais como a
fragmentação das ações e perda da visão do todo, desvinculação entre a ação e seu
resultado; maximização dos custos; internalização das regras e exagerado apego aos
regulamentos; excesso de formalismo e papelório; resistência a mudanças;
despersonalização do relacionamento; categorização como base do processo
decisório; superconformidade às rotinas e procedimentos; exibição de sinais de
autoridade; dificuldade no atendimento ao cidadão e conflitos com o público.

1
 Neste texto, apesar da Gestão Participativa em Rede conceber um
redesenho em rede do pacto federativo a partir do território municipal,
não apresentaremos nossa proposta de reorganização dos demais entes
federativos, uma vez que trataremos exclusivamente da administração
municipal.
Construímos a Gestão Participativa em Rede a partir de um
diagnóstico bastante óbvio, apesar de geralmente negligenciado, uma
vez que a lógica fragmentária de organização do setor público está
naturalizada e cristalizada em decorrência de sua funcionalidade para o
sistema político vigente, que transformou os fragmentos da máquina
pública (Ministérios, Secretarias e Órgãos) em moeda de composição
eleitoral e governabilidade, mesmo que em detrimento da capacidade de
governo. Este contexto dificulta o surgimento de qualquer alternativa
criativa de redesenho institucional.
O diagnóstico da administração pública pode ser resumido na falta
de integração, simultaneidade e continuidade das políticas públicas, seja
intra ou inter esferas de governo e poderes.

Falta integração por que cada Secretaria, na medida que

transformada em moeda de composição política, passa a ser governada
por um grupo político quase autônomo, que em associação ou conflito
com uma tecnocracia corporativista, controla e opera a estrutura própria
e exclusiva da Secretaria independente das demais, muitas vezes, sem
qualquer vínculo com a expectativa da sociedade, tornando-se auto-
referente. A fragmentação proporcionada pela estrutura burocrática,
naturalizada por sua funcionalidade para a composição política, acaba,
ainda, por dificultar uma coordenação eficaz do governo, o que inviabiliza
o pleno atendimento das famílias, que deixam de ser atendidas enquanto
um todo, assim recebendo atenção parcial das políticas segmentadas
para a criança, educação, idoso, saúde, mulher, cultura, trabalhador,
entre outras.

Falta simultaneidade por que a ação de cada Secretaria é

geralmente pautada por critérios políticos definidos pelos grupos que as
controlam, que elegem prioridades e pontos territoriais de interesse,
tornando-se impossível a sincronização das ações das diversas Secretarias
em uma mesma comunidade. Na medida que as famílias necessitam de
tudo a mesma hora, assim como é a vida, uma ação isolada é gasto ao
passo que um conjunto de ações simultâneas é investimento, na medida
que gera um circulo virtuoso, quando o investimento no meio ambiente
reduz o custo da saúde, quando o investimento em educação aumenta a

2
produtividade do trabalho, quando o emprego reduz a violência e assim
sucessivamente.

Falta continuidade por que cada grupo político que assume as

Secretarias impõem sua agenda em detrimento de planos de longo prazo,
uma vez que não está institucionalizado um processo de Estado
permanente de monitoramento & avaliação global que oriente a
continuidade do conjunto de políticas, que co-operam resultados,
independente da relação entre o governo formulador e os interesses do
grupo político governante.

Todas estas características da ação estatal são favorecidas por uma

estrutura burocrática de gestão, fragmentada que cria, para cada
Secretaria, um equipamento público específico. Assim, a Secretária de
Educação cria suas Escolas; a Secretaria de Saúde cria suas Unidades de
Saúde; a Secretaria de Assistência Social suas Creches e Asilos; a Secretaria
de Esportes cria suas Quadras Esportivas. Atualmente, até as Secretarias de
Comunicação, que geralmente atuavam no apoio, criaram seu
equipamento, os centros de acesso à Internet. Todos estes equipamentos
públicos, em razão de sua especialização, são incapazes de adaptar e
implementar as políticas públicas para a família como um todo ou para a
comunidade. Na prática o equipamentos enxergam seu público (crianças
ou mães ou terceira idade ou trabalhador ou adolescente em conflito
com a Lei ou doente) desconsiderando os múltiplos papéis que cada
cidadão representa simultaneamente e, principalmente, as relações
sociais.

Este modelo fragmenta os recursos nos múltiplos equipamentos

públicos, o que acaba por reduzir a capacidade de resolução do Estado.
A distribuição do poder nos meandros burocráticos dos equipamentos
tolhe as comunidades na capacidade de exercer o poder, sua auto-
determinação. Neste modelo, as famílias e comunidades não participam
em rede do poder social, na prática, representam o elo passivo da
hierarquia do poder estatal.

O custo de implementação das políticas públicas pela estrutura

burocrática geralmente é muito alto e seus resultados normalmente são
insatisfatórios.

3
 Afim de demonstrar a ineficácia do atual modelo, vamos analisar o
caso de uma família hipotética, mas que certamente é representativa da
realidade das periferia de qualquer cidade brasileira. Assim, teremos
elementos para questionar o modelo de formulação e implementação de
políticas públicas vigente.

A família a ser analisada é formada pelo Sr. José e sua esposa Maria e
seus quatro filhos. Esta família vive na periferia de qualquer cidade
brasileira. Nas proximidades da residência, o que pode parecer
contraditório, localiza-se a melhor escola da cidade, a menina dos olhos
do Secretário de Educação. Isso é possível desde que a periferia seja o
reduto eleitoral do grupo político que controla a Secretaria. Nesta escola a
merenda é sempre farta, os professores qualificados, o prédio é novo e
nunca falta material didático. Para aqueles que discursam que educação
é tudo, a família do Sr. José tem tudo para superar sua condição de
pobreza, uma vez que os filhos serão educados. A realidade mostra que
isso não é necessariamente uma verdade. O quadro social da família do
Sr. José é muito complexo. Ele está desempregado há 5 anos e desistiu de
procurar emprego. Agora sobrevive de bicos. Mas a falta de trabalho está
lhe impossibilitando de prover sua família até mesmo com a alimentação
básica. Ele está alcoólatra. Seu comportamento está violento. A Dona
Maria apresenta problemas psíquicos, mas ainda não foi diagnosticada.
Ela trata os filhos do casal com muita violência. As crianças passam a
maior parte do tempo na rua. A principal fonte de alimentação é a
merenda escolar. As crianças ficam doentes freqüentemente, uma vez
que consomem água contaminada da mina que atende aquela família
na encosta onde construíram seu barraco. As crianças brincam nas
proximidades de um ribeirão que recebe o esgoto da cidade e passa logo
abaixo da encosta. O filho mais velho sofre assédios dos traficantes que
atuam na área e a filha já foi violentada.

Como pode ser observado, a vida da família do Sr. José é muito difícil.
Eles vivem em ambiente extremamente desfavorável ao desenvolvimento
dos seus filhos. Mas pelo menos eles tem escola, diriam alguns! Não
necessariamente. O contexto social em que vivem não contribui para o
aprendizado das crianças. As brigas dos pais, seus problemas de saúde, a
violência e todos os constrangimentos daquele ambiente impedem as
crianças de usufruírem da educação oferecida pela Escola. As crianças
estão perdendo aula para vasculhar o lixão na expectativa de conseguir
sucatas e utensílios para vender e levar gêneros básicos para casa. Elas já
foram reprovadas várias vezes, mas continuam freqüentando a escola
para merendar.

4
 Esta realidade indica que apesar da Secretaria de Educação ter
“feito a sua parte”, as demais Secretarias não atuaram como um todo
para proporcionar um ambiente favorável ao desenvolvimento daquela
família, uma vez que a Secretaria de Assistência Social não proveu sustento
no momento de dificuldade. A Secretaria de Trabalho, por sua vez, foi
incapaz de qualificar e recolocar o Sr. José no mercado de trabalho. A
Secretaria de Saúde não tratou da Dona Maria, que doente, não
conseguiu assistir aos filhos. A Secretaria de Meio Ambiente não tratou
adequadamente os resíduos sólidos e nem tão pouco forneceu o
saneamento básico. A Secretaria de Habitação não reassentou aquela
família fora da área de risco. A Secretaria de Segurança Pública não
coibiu o tráfico e a violência. Com exceção da Secretaria de Educação, a
negligência das Secretarias resulta no quadro de exclusão que acomete
aquela família e tantas outras no país.

Neste caso tratamos da política social, mas o mesmo se aplica aos

empreendimentos na medida que o poder público, atuando de forma
fragmentada junto aos setores econômicos, não é capaz de criar um
ambiente favorável ao desenvolvimento de negócios sustentáveis e
conseqüentemente faltam empregos tanto quantitativa quanto
qualitativamente.

Apesar do gasto público, cada vez maior e mais oneroso para a

sociedade, as políticas públicas não atingem níveis satisfatórios de eficácia
e efetividade. Estes resultados negativos têm motivado tentativas de
reforma, que no entanto, preservam a fragmentação e centralização
burocrática, não conseguindo, portanto, realizar as mudanças esperadas.
O poder público não está criando as condições favoráveis ao
desenvolvimento, e conseqüentemente, assistimos um acelerado processo
de exclusão social, degradação ambiental e estagnação econômica.

Diante deste quadro desolador, propomos a construção coletiva de

uma alternativa, a partir do nível municipal, portanto, de baixo para cima,
tendo por referência os conceitos e princípios que compõem o que
estamos denominando de Gestão Participativa em Rede. Nossa proposta é
revolucionar o governo para criar uma ambiência favorável ao
desenvolvimento. Para tal, propomos ruptura com o tradicional modelo
burocrático da administração pública em favor da organização em rede.

5
 Articulamos algumas teorias e conceitos para fundamentar a Gestão
Participativa em Rede que apresentamos abaixo:

1. Pensamento Complexo4 é uma teoria que estrutura-se a partir

da crítica tanto ao pensamento clássico, quanto ao
pensamento sistêmico ou holístico. O pensamento clássico foi
consolidado por René Descartes, representa um reducionismo
ou simplificação da realidade na medida que divide o todo em
partes e as estuda em separado, desconsiderando o todo. Esta
perspectiva forjou nossa cultura, que acabou por condicionar a
nossa mente a enxergar a parte isolada das outras partes e,
principalmente, isoladas do todo, caracterizando o que
poderíamos chamar de pensamento linear. Em contraposição
ao pensamento clássico surgi, no outro estremo, o pensamento
sistêmico apresentado por Ludwing von Bertalanffy, que propõe
o estudo do todo sem dividi-lo. Nesta perspectiva o
pensamento sistêmico, buscando superar o reducionismo,
acabou substituindo a redução às partes pela redução ao
todo. Estes extremos são armadilhas que causam um
ofuscamento reducionista (que só vê as partes) e um
deslumbramento "holístico" (que só vê o todo). O pensamento
complexo, no contexto da reforma do modelo de pensamento,
constitui outra forma de abordar a totalidade. De um modo
geral, sua proposta é a complementaridade e a
transacionalidade entre as concepções linear (reducionista) e
"holística" (sistêmica). O propósito do pensamento complexo
"não é dissolver o ser, a existência e a vida no sistema, mas
compreender o ser, a existência e a vida com a ajuda também
do sistema". O sistema não é apenas partes nem apenas todo:
é uma inter-relação complementar. O pensamento complexo
baseia-se em dois princípios (o da emergência e o da
imposição). Pelo princípio da emergência o todo é superior à
soma das partes, ou seja, a interação entre as partes produz o
que nenhuma parte produziria individualmente. Já pelo
princípio da imposição o todo é inferior à soma de suas partes,
ou seja, as partes na conformação do todo são reduzidas ao
que é compatível com o todo, apresentando, portanto, um

4
Nossa referência é MORIN, Edgar. Introdução ao Pensamento Complexo. Instituto Piaget,
1991. MORIN, Edgar. O método, vol.1. A natureza da natureza. Rio Grande do Sul: Sulina;
2001; MORIN, Edgar. O método, vol.2. A vida da vida. Rio Grande do Sul: Sulina; 2001;
MORIN, Edgar. O método, vol.3. O conhecimento do conhecimento. Rio Grande do Sul:
Sulina; 1999; MORIN, Edgar. O método, vol.4. As idéias, seu habitat, sua vida, seus
costumes, sua organização. Rio Grande do Sul: Sulina, 1997.

6
 potencial latente. Em linhas gerais, como diz Morin, “há uma
inadequação cada vez mais ampla, profunda e grave entre os
saberes separados, fragmentados, compartimentados entre
disciplinas e, por outro lado, realidades e problemas cada vez
mais polidisciplinares, transversais, multidimensionais,
transnacionais, globais, planetários. [...] A hiperespecialização
impede de ver o global (que ela fragmenta em parcelas), bem
como o essencial (que ela dilui). [...] o retalhamento das
disciplinas torna impossível apreender "o que é tecido junto", isto
é, o complexo, segundo o sentido original do termo.” 5 Portanto,
a gestão pública não pode se sustentar na fragmentação,
inflexibilidade, rigidez, na imposição de uma ordem. É preciso
reconhecer e aprender a lidar com a incerteza, desordem e
conflito para favorecer a interatividade e proporcionar
reconstrução permanente e criativa do espaço público.

2. Sustentabilidade6 é um conceito em discussão, na qual algumas

idéias, mesmo sem consenso, vão se popularizando como a
necessidade do desenvolvimento ser compatível com a
sustentação da capacidade de “atender às necessidades da
geração atual sem comprometer os recursos necessários para
satisfação das necessidades das gerações futuras” ou que o
desenvolvimento deve ser multidimensional requerendo a
“sustentabilidade social, econômica, ecológica, geográfica e
cultural”, entre muitas outras visões, mas o essencial é a
percepção de que a gestão pública deve atuar em busca do
equilíbrio através da combinação de democracia política,
equidade social, eficiência econômica, diversidade cultural,
proteção e conservação do meio ambiente para dar
sustentação ou continuidade às ações que promovam o
desenvolvimento.

3. Direitos Humanos também é um conceito em discussão, mas

caminha-se para o consenso, segundo o qual, os Direitos
Humanos, enquanto conjunto de direitos civis, políticos, sociais,
econômicos e culturais são universais, indivisíveis,
interdependentes e inter-relacionados. Portanto, a gestão
pública deve ser (re) organizada para garantir,

5
MORIN, Edgar. A cabeça bem-feita. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000.
6
Nossa referência é CAPRA, Fritjof. A Teia da Vida: uma nova compreensão dos sistemas
vivos. 1997. São Paulo: Cultrix - Amana-Key.

7
 simultaneamente, a cada cidadão e sua família, os Direitos
Civis, Políticos, Sociais, Econômicos e Culturais;

4. Democracia Participativa estrutura-se sobre dois princípios

fundamentais: o princípio da soberania e o princípio da
participação popular, que traduzem-se pela efetiva
participação do povo nas decisões e destinos do Estado,
através das instituições representativas, e principalmente
através da participação direta na gestão e controle da
atividade estatal. Portanto, o Estado deve ser organizado na
perspectiva de institucionalizar meios como a descentralização
dos espaços decisórios para garantir efetiva participação da
sociedade na gestão pública afim de proporcionar o
empoderamento das comunidades e conseqüentemente sua
auto-determinação.

A partir destas teorias, estruturamos a Gestão Participativa em Rede

por meio de 4 princípios norteadores:

1. Integração da formulação e implementação de políticas

públicas, através da fusão das Secretarias e Órgãos de governo
que são substituídas por meio de um estrutura gerencial
orgânica, reduzida e simplificada, que co-ordena o Governo
(ver Hexágono de Governo) e fusão7 dos Equipamentos
Públicos (Escola, Posto de Saúde, Creche, Quadra Esportiva,
entre outros) em um único equipamento multifuncional, o que
chamamos de Núcleo Comunitário Multifuncional, que co-
opera a implantação das políticas públicas em cada micro
área territorial;

2. Territorialização da formulação e implementação de políticas

públicas a partir de zoneamento sócio-econômico-cultural-

7 A fusão dos Equipamentos Público nada mais é que a potencialização de uma Escola
Pública pela agregação dos recursos e competências, atualmente pulverizados nos
múltiplos equipamentos. Assim a Escola pode dar atenção integral às famílias da sua
jurisdição (bairro). Para tal, propomos que a Escola seja dotada de equipe multidisciplinar
(professores, médicos, dentistas, psicólogos, sociólogos, administradores, advogados) e
gerida com efetiva participação comunitária. Quando a fusão física dos Equipamentos
Públicos não for possível estes e suas equipes serão conectados em rede, o que integra
sua ação, embora estejam separados fisicamente, mas o mais importante é criar a
instância comunitária de formulação e implementação das políticas públicas.

8
 urbanistico-ambiental do território municipal. O zoneamento
define micro porções contíguas do território municipal, o que
denominamos de células de desenvolvimento. Cada célula de
desenvolvimento torna-se a unidade de referência para a
integração e descentralização da formulação e
implementação das políticas públicas;

3. Descentralização da formulação e implementação de políticas

públicas através da organização de instância comunitária de
co-ordenação, que define as estratégias de desenvolvimento a
serem co-operadas através do equipamento público
multifuncional organizado para prestar atendimento integral à
família como um todo em cada célula de desenvolvimento;
4. Organização em rede da formulação e implementação de
políticas públicas através da interconexão dos atores sociais
(município, organizações de interesse público, comunidades,
famílias e cidadãos) na co-ordenação e co-operação dos
processos de desenvolvimento.

1) Integração

1.1) Fusão das várias Secretarias e Órgão em 06 (seis)

Coordenações que compõem o Hexágono de Governo

Nossa proposta, o Hexágono de Governo, como pode ser observado

na figura da página seguinte, é uma derivação do conceito de “Triangulo
de Governo” elaborado pelo economista chileno, Carlos Matus, segundo o
qual governar é usar ciência, arte e criatividade para articular 3 variáveis:
Projeto de Governo, Capacidade de Governo e Governabilidade.
Explicando de forma simplificada poderíamos dizer que o Projeto de
Governo são as propostas de ação, a Capacidade de Governo são as
capacidades de ação e a Governabilidade são as possibilidades de ação.
O desafio do governo é equilibrar o triangulo, colocando os três vértices no
mesmo patamar. Nesta perspectiva, o Hexágono de Governo é um
modelo de integração das ações de governo a partir da fusão das
secretarias em favor de uma estrutura simples, orgânica e flexível criando
ambiente participativo de formulação e implementação das políticas
públicas em substituição ao atual estrutura de secretarias e órgãos
municipais.

9
 O Hexágono de Governo pode ser dividido em dois hemisférios, sendo
um o meio e o outro o fim da ação governamental. Sustentando o vértice
“Projeto de Governo” estão as áreas finalísticas do governo: Social,
Econômico e Territorial. Sustentando o vértice “Capacidade de Governo”
e “Governabilidade” estão as áreas meio do governo: Administrativa,
Política e Jurídica.

PROJETO

ECONÔMICA

SOCIAL AMBIENTAL

ADMINISTRATIVA
POLÍTICA

JURÍDICA
GOVERNA
BILIDADE GOVERNANÇA

Hexágono de Goerno

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 A fusão das Secretarias em Coordenações está descrita na tabela
abaixo:

Coordenação Atuais Secretarias/Departamentos

Social Educação, Saúde, Assistência Social, Cultura, Esportes, Lazer;
Territorial Meio Ambiente, Política Urbana, Obras Públicas, Habitação,
Saneamento, Energia, Transporte, Telecomunicações;
Economia Trabalho e Emprego, Indústria, Comércio, Turismo, Agricultura,
Abastecimento, Turismo, Ciência e Tecnologia.
Jurídica Justiça, Segurança, Direitos Humanos, Procuradoria.
Administrativa Coordenação de Governo, Administração, Recursos Humanos,
Planejamento, Finanças, Controladoria, Informática,
Contabilidade, Auditoria, Ouvidoria, Corregedoria.
Política Coordenação Política; Comunicação, Participação Popular,
Casa Civil, Gabinete.

Cada um dos seis “gonos” ou ângulos do Hexágono de Governo

assumem funções específicas, embora complementares, que no conjunto
integram organicamente as atribuições do governo. Do ângulo social
enxerga-se a família e os cidadão que a compõe, do ângulo econômico
enxerga-se os empreendimentos e suas aglomerações (cluster), do ângulo
territorial enxerga-se a sustentabilidade do ambiente de interação das
famílias e dos empreendimentos, do ângulo político enxerga-se a
participação dos atores locais, do ângulo jurídico enxerga-se as leis e a
justiça e do ângulo administrativo enxerga-se a gerência dos diversos
recursos.

Justificativa para as fusões propostas:

Social – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada
segmento ou área social (Secretaria de Educação, Criança e
Adolescente, Saúde, Assistência Social, Mulher, Cultura, Terceira Idade,
Lazer, Juventude, Esporte, Negro, Inclusão, Deficiente, etc.) como se estas
áreas de fato existissem de forma estanque, propomos uma única estrutura
de coordenação responsável pelo desenvolvimento social, uma vez que
as áreas ou fragmentações representam meras simplificações da
realidade social, que demonstra sua indissolubilidade cotidianamente pela
interdependência entre estes aspectos. A Coordenação Municipal do
Social tem por atribuição o atendimento integral da família, o que se
estrutura através do atendimento personalizado de cada família pelo

11
Programa de Desenvolvimento da Família 8, que atua na perspectiva de
criar ambiência favorável ao desenvolvimento humano.
Economia - ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada
setor econômico como se estes fossem estanques, como se faz atualmente
(Secretaria de Indústria, Comércio, Agricultura, Turismo, Pesca, Artesanato,
etc.), propomos uma estrutura única responsável pelo desenvolvimento
econômico. A Coordenação Municipal de Economia tem por atribuição a
geração de emprego, trabalho e renda através da identificação das
vantagens competitivas e comparativas do município a fim de fomentar os
negócios de maior potencial econômico através da criação de condições
favoráveis ao desenvolvimento dos setores competitivos por meio da
aglomeração destas atividades econômicas (cluster) e a atração de
investimento nestas áreas, bem como o fomento de pequenos negócios
no âmbito da economia solidária.
Territorial – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada uma
das intervenções humanas no meio ambiente (Secretaria de Urbanização,
Obras Públicas, Transporte, Habitação, Saneamento, Deposição de
Resíduos, etc.) e uma Secretaria para regular tais intervenções (Secretaria
de Meio Ambiente), como se não existisse uma interdependência e,
principalmente, antagonismo entre aquelas cuja ação interfere e a que
regula a interferência, propomos uma estrutura única responsável pelo
desenvolvimento urbanístico-ambiental. A Coordenação Municipal do
Território tem por atribuição garantir uma utilização sustentável do território
municipal encontrando a justa medida entre a necessidade de
ocupação/exploração e conservação do ambiente a fim de criar as
condições favoráveis ao desenvolvimento social e econômico.
Política – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada
atividade política (Secretaria de Coordenação Política; Comunicação,
Participação Popular, Relação com o Legislativo, Comunidades e
Movimentos Sociais, Casa Civil, Gabinete, etc.) como se fossem

8
Propomos um único programa para o Social que integre todos os esforço e recursos no
atendimento das famílias. O cerne do PDF é a organização de uma equipe
multidisciplinar que visita cada família da célula de desenvolvimento para fazer um
diagnóstico participativo dos problemas e os constrangimentos que estão impedindo a
família de se desenvolver (desqualificação, ausência de saneamento, violência, falta
de transporte, falta de capital, educação, risco ambiental, condições de moradia,
etc.), bem como as potencialidades de cada família (habilidades, sonhos,
capacidade de trabalho, capital, etc.). A partir do diagnóstico a equipe e a família
definem um plano de desenvolvimento que indica as ações que o município deve
realizar para melhorar o ambiente de inserção da família e as ações que a família
deve desenvolver para realizar suas potencialidade. Para tal, a família terá todo
suporte no Equipamento Público Multifuncional (requalificação, acesso a justiça,
educação, micro-crédito, saúde, cultura, esporte, informação, etc.) e
acompanhamento periódico da equipe multidisciplinar.

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independentes, propomos uma estrutura única responsável pela política. A
Coordenação Municipal de Política tem por atribuição garantir a
governabilidade do Projeto.
Administração – ao invés de criar uma Secretaria ou Órgão Municipal
para cada função administrativa (Secretaria de Administração, Recursos
Humanos, Planejamento, Finanças, Controladoria, Contabilidade,
Coordenação de Governo, etc.) como se estas funções não fossem
essencialmente interdependentes, propomos uma estrutura única
responsável pela administração. A Coordenação Municipal Administrativa
tem por atribuição disponibilizar capacidade de governo para as demais
estruturas da gestão pública municipal.
Jurídica – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada área
relacionada à Justiça (Secretaria de Justiça, Segurança, Direitos Humanos,
Procuradoria, etc.) como se estas não estivessem intrincadas, propomos
uma estrutura única responsável pela Justiça. A Coordenação Municipal
Jurídica tem por atribuição a garantia do acesso à justiça e manutenção
de um ambiente seguro, justo e legal, que favoreça o desenvolvimento
das atividades sociais e econômicas.

A tabela abaixo relaciona as atribuições gerais das Coordenações

Municipais:

Coordenações Atribuições
Social Educação, Saúde, Assistência Social, Cultura, Esportes, Lazer,
Segurança Alimentar;
Territorial Gestão Urbanística-Ambiental e Recursos Naturais e Infra-
estrutura (Urbanização, Telecomunicações, Energia,
Transporte, Saneamento Ambiental, Tratamento de resíduos
sólidos, Habitação e Obras Públicas).
Economia Geração de trabalho/emprego e renda, Produção (Indústria,
Comércio, Serviços, Agricultura, Abastecimento, Turismo),
Encadeamento econômico(Cluster), Atração de investimento,
Economia Solidária, Ciência e Tecnologia;
Justiça Procuradoria , Justiça, Defensoria, Segurança e Direitos
Humanos;
Administração Administração e Recursos Humanos, Planejamento, Finanças,
Informática; Controladoria, Auditoria;
Política Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito; Secretaria de Governo,
Comunicação, Parcerias Inter-municipais; valores
democráticos; legislativo, institucionalizar a participação;
fomentar a rede social (terceiro setor);

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 1.2) Fusão dos diversos equipamentos público em um único
equipamento, o Núcleo Comunitário Multifuncional.

A proposta de fusão dos equipamentos públicos em um único

equipamento público para cada célula de desenvolvimento, o que
chamamos de Núcleo Comunitário Multifuncional, tem dois grandes
objetivos. O primeiro, que visa criar condições materiais e sociais para o
segundo, é a integração dos serviços públicos a fim de proporcionar um
atendimento global à família com vista a criar ambiente favorável ao
desenvolvimento humano. O segundo objetivo é estabelecer a
democracia participativa, fomentar o empoderamento das comunidades,
apoiar a construção de laços de solidariedade, enfim, gerar
conscientização e fortalecer a cidadania.
A Fusão dos diversos equipamentos públicos (escola, posto de saúde,
quadra esportiva, creches, espaços de lazer, entre outros) busca criar as
condições para um efetivo atendimento integrado da família em sua
totalidade. Seu propósito é possibilitar a formulação de políticas públicas
específicas para cada comunidade, mas sem perder a consonância com
as diretrizes gerais da estratégia de desenvolvimento municipal, cuja
releitura, a partir da cada célula de desenvolvimento, seria atribuição de
cada Núcleo. Assim, supera-se o modelo atual no qual as políticas públicas
são fragmentadas em decorrência da estrutura de múltiplos equipamentos
associados a diversas Secretarias Municipais.
Inicialmente é necessário fazer uma distinção entre o que propomos
como Núcleo Comunitário Multifuncional e as experiência das escola de
tempo integral9, uma vez que o Núcleo Comunitário Multifuncional, assim
como propomos, vai mais além.
A principal diferença é o fato das escolas de tempo integral estarem
circunscritas às secretarias de educação, sendo, portanto, mais um dos
tantos equipamentos públicos especialistas existentes. O Núcleo
Comunitário Multifuncional e o território ao qual corresponde configuram-
se enquanto um ente que compõe o poder municipal, na nossa proposta,
dotado inclusive de orçamento próprio. Nesta perspectiva, os Núcleos
Comunitários Multifuncionais representam uma ruptura com a estrutura de
poder vigente, na medida que são geridos por conselhos comunitários.

9
CIEP – Centro Integrado de Educação Pública (Secretaria de Estado da Educação do
Rio de Janeiro); CAIC – Centro Integrado de Atenção a Criança e Adolescente
(Ministério da Educação); CEU – Centro Educacional Unificado (Secretaria Municipal
de Educação de São Paulo).

14
 Outras diferenças são significativas, como o fato das escolas de
tempo integral serem uma exceção na rede educacional, na medida que
suas características não são estendidas às demais escolas. A proposta dos
Núcleos Comunitários Multifuncionais contempla todo o território municipal.
Até porque um dos objetivos da conformação territorial dos Núcleos é
garantir que toda e qualquer família residente no território municipal tenha
um espaço público para acessar serviços e sobretudo, acessar o poder.
Nesta perspectiva os Núcleos criam as condições para a ruptura com a
lógica da exclusão social.
Diferem, ainda, pelo fato das escolas de tempo integral não
atenderem as famílias dos alunos. A proposta dos Núcleos é dar um
atendimento integral à família.
Outra diferença marcante é o fato das escolas de tempo integral não
serem dotadas dos meios para enfrentar os problemas sociais, econômicos
e ambientais que as cerca, bem como o fato de não disporem de
jurisdição sobre um determinado território de sua responsabilidade, o que
muitas vezes coloca a escola refém de problemas como pobreza,
violência, degradação ambiental, entre muitos outros, que dificultam e,
muitas vezes, impede a realização de sua função educacional. A proposta
dos Núcleos, por sua vez, fundam-se na vinculação entre equipamento e
jurisdição, o que lhe garante uma certa autonomia sobre o território que
lhe corresponde. Assim, inerente à responsabilidade ou jurisdição por um
território está a necessária capacidade de governo, o que confere ao
Núcleo, como propomos, os meios para enfrentar os problemas que o
cercam. Alguns problemas, diríamos, a maioria deles, estará sob a
governança dos Núcleos. Aqueles problemas cuja solução extrapole o
território do Núcleo será tratado na dimensão municipal.
Em suma podemos dizer que as experiências de escolas de tempo
integral não passam de escolas que ampliam a qualidade da oferta
educacional, enquanto os Núcleos Comunitários Multifuncionais, além de
serem provedores de serviços públicos integrados que atendem a toda a
família em todas as suas necessidades, são um ponto de convergência dos
cidadãos residentes em um determinado território ou célula de
desenvolvimento, configurando um espaço público comunitário gerador
de solidariedade, cooperação, cidadania e compromisso. Nesta
perspectiva, o Núcleo, enquanto equipamento, não é um prédio do poder
estatal controlado de forma centralizada, mas sim um espaço público
comunitário, ainda que estatal. Um instrumento de conscientização e
empoderamento das comunidades, que cria condições objetivas para a
auto-determinação das comunidades.
Na proposta de constituição dos Núcleo Comunitários Multifuncionais
sugerimos que estes tenham dotação orçamentária própria. Nesta

15
perspectiva, podemos organizar um orçamento realmente participativo,
uma vez que este não seria um mero cardápio de obras geralmente
apresentado de cima para baixo e limitado pela insuficiência de recursos,
mas uma discussão global das necessidades de investimento na
comunidade e a partir desta, uma discussão das necessidades do
município.
Na prática, não estamos falando da construção de mais um prédio, o
que ocasionalmente pode vir a ser necessário em razão da completa
ausência do poder público em algumas áreas periféricas do município,
mas sim da transformação da escola em Núcleo Comunitário
Multifuncional através da incorporação das funções do posto de saúde
(prevenção), do centro cultural, da creche, do espaço de lazer, entre
outras funções da gestão municipal. Naqueles casos onde a
transformação ficar comprometida pelas condições espaciais
inadequadas de uma determinada escola, é possível preservar os
equipamentos existentes desde que se crie uma rede articulando estes
equipamentos, mas para isso é necessário garantir que as equipes
profissionais atuem de forma integrada no território de sua jurisdição e
sejam co-ordenadas pelo Conselho Comunitário.
Finalmente, uma última inovação proposta pela implantação dos
Núcleos Comunitário Multifuncionais é a formação de equipe
multidisciplinar para traçar juntamente com a comunidade os caminhos
do desenvolvimento. A equipe deverá ser formada pelos profissionais
(professores, médicos, administradores, advogados, psicólogos, etc.) que
atualmente estão dispersos nas várias secretarias e órgãos, além da
incorporação de outros profissionais para garantir a multidisciplinaridade.
As principais atribuições da equipe multidisciplinar são a definição das
estratégias de desenvolvimento e sua operacionalização, sobretudo,
através do Programa de Desenvolvimento da Família.

2) Descentralização

A organização em rede do município associada à estrutura integrada

de co-ordenação macro (hexágono de governo) e à estrutura integrada
de co-ordenação e co-operação micro territorializada (Núcleo
Comunitário Multifuncional) cria as condições para efetiva
descentralização da gestão pública com forte ênfase na participação
popular através das redes e seus conselhos deliberativos.

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3) Territorialização

A Territorialização da gestão pública responde à necessidade de criar

mecanismos para formulação de políticas públicas específicas para as
diferentes realidades que compõem o território municipal, bem como
articular os atores (cidadão, famílias, município, organizações sociais, etc.),
a partir do seu espaço de atuação, para construir coletivamente as
estratégias de desenvolvimento para cada “bairro” da cidade.
Para territorializar a gestão é necessário estabelecer o zoneamento
do território. No zoneamento combinam-se várias leituras do espaço a fim
de identificar áreas contíguas, as de Células de Desenvolvimento, que
trazem em si características próprias que justificam a formulação e
implantação de políticas públicas específicas. O zoneamento do espaço
natural do município, objeto de futuras ocupações, é baseado
essencialmente no recorte de Micro Bacias Hidrográficas. Já o
zoneamento do espaço construído, formal e informal, é baseado em um
amplo diagnóstico sócio-econômico-cultural-urbanistico-ambiental.
Em cada Célula de Desenvolvimento será organizado um Núcleo
Comunitário Multifuncional que realizará as ações públicas naquele
território. A Célula é gerenciada por uma equipe multidisciplinar
coordenada pelo Conselho Comunitário que no conjunto são responsáveis
pelo desenvolvimento daquela porção do território municipal.
Quando apresentamos a Gestão Participativa em Rede geralmente
faz-se associação entre o que propomos com a Célula de
Desenvolvimento e as administrações regionais existentes em várias
capitais ou as mini-prefeituras de São Paulo. As Células de
Desenvolvimento diferem significativamente das administrações regionais
em vários aspectos. Uma primeira diferença seria o tamanho da área de
abrangência. As regionais, por geralmente adotarem apenas o critério
geográfico para sua demarcação, compreendem grandes áreas, maiores
inclusive que muitas cidades, onde coexistem realidades muito dispares.
Nas Células de Desenvolvimento as áreas são bastante reduzidas uma vez
que busca-se homogeneidade nas características do território para a
formulação de políticas públicas específicas. O tamanho reduzido se
justifica também pelo limite de capacidade de atendimento das famílias
residentes na célula, que não podem estar em número excessivo sob pena
de perda da qualidade do serviço e interação orgânica entre os
cidadãos. Outra diferença está na estrutura de gestão. Enquanto a
administração regional reproduz, em escala micro, a estrutura de
secretarias municipais através de departamentos congêneres, a Célula
dispõe de um Núcleo Comunitário Multifuncional que se organiza de forma

17
multidisciplinar para dar atenção integral às famílias residentes na célula. O
Núcleo é coordenado por um Conselho Comunitário e se vincula em rede
aos demais Núcleos e à co-ordenação (Hexágono de Governo) da Rede
de Desenvolvimento Municipal.

4) Organização em Rede

A organização em rede do município implica na conexão de todos os

atores locais (cidadão, organizações públicas e privadas) na Rede de
Desenvolvimento Municipal. Esta rede é formada por ambientes, ora físicos
ora virtuais, de interlocução e colaboração. Estes ambientes são sub-redes
na Rede de Desenvolvimento Municipal. A conexão dos atores locais
ocorrerá, também, por intermédio das novas tecnologias da informação e
comunicação que possibilitam a organização do governo eletrônico ou e-
gov. Os atores locais, devidamente cadastrados, interagem virtualmente
através do Portal Municipal onde encontram os meios (conhecimento,
informação, comunicação, etc.) para participar ativamente da gestão
pública.
A instância de deliberação da Rede de Desenvolvimento Municipal é
o Conselho de Desenvolvimento. Compõem o Conselho de
Desenvolvimento o Prefeito Municipal, que é seu coordenador geral, os
Coordenadores Municipais, os representantes dos Conselhos Inter-
Comunitários, que representam os diversos Conselhos Comunitários e os
responsáveis pelas organizações parceiras do Município a serem
nomeadas pelo Prefeito Municipal. São atribuições do Conselho de
Desenvolvimento a definição das estratégias de desenvolvimento,
formulação geral das políticas públicas, definição das metas e resultados a
serem alcançados.

A Rede de Desenvolvimento Municipal é formada pelas seguintes

redes:

a) Sub-Rede de Desenvolvimento Comunitário (Social)

1) Sub-Rede de Núcleos Comunitários Multifuncionais

2) Sub-Redes Familiar-Comunitária;
3) Sub-Rede de Organizações Parceiras

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 b) Sub-Rede de Desenvolvimento Econômico

c) Sub-Rede de Desenvolvimento Territorial

d) Sub-Rede de Conselhos Setoriais, Gestores e Temáticos

Faremos a seguir um detalhamento das redes que compõem a Rede

de Desenvolvimento Municipal:

a) A Sub-Rede de Desenvolvimento Comunitário articula três outras

redes:

1) Sub-Rede de Núcleos Comunitários Multifuncionais

A Sub-Rede de Núcleos Comunitários Multifuncionais congrega o
conjunto de comunidades que formam o município. Sua atribuição é
estabelecer um canal de comunicação e co-operação entre os Núcleos
Comunitários Multifuncionais, bem como atuar na Rede de
Desenvolvimento Municipal expondo a visão, propostas e demandas das
várias comunidades no processo de formulação e implantação das
políticas públicas, definição de metas, indicadores e estratégias de
desenvolvimento municipal.
A instância de deliberação da Rede de Desenvolvimento Comunitário
é o Conselho Inter-comunitário, que articula os Conselhos Comunitários de
cada uma das células de desenvolvimento.

2) Sub-Redes Familiar-Comunitária.
As Sub-Redes Familiar Comunitária atuam cada qual em sua
comunidade articulando cooperativamente todas as famílias que vivem
na célula de desenvolvimento onde a comunidade está situada.
A instância de deliberação das Sub-Redes Familiar-Comunitária é o
Conselho Comunitário. Compõem o Conselho Comunitário os
representantes da Comunidade, os técnicos lotados no Núcleo
Comunitário Multifuncional e os responsáveis pelas organizações parceiras
da Comunidade a serem indicadas pelo Conselho. São atribuições do
Conselho Comunitário a releitura das estratégias de desenvolvimento
gerais do município para adaptá-las à realidade da célula de

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desenvolvimento, formulação personalizada das políticas públicas,
definição das metas e resultados. O Conselho Comunitário é o instrumento
de participação da comunidade, através do qual busca-se conseguir o
empoderamento e garantir a auto-determinação destas comunidades.

3) Sub-Rede de Organizações Parceiras

A Sub-Rede de Organizações Parceiras congrega as organizações
que atuam em prol do desenvolvimento social do município.

b) Sub-Rede de Desenvolvimento Econômico

A Sub-Rede de Desenvolvimento Econômico congrega as
organizações locais (empresas, sindicatos, cooperativas, coordenações
municipais e órgãos públicos, entre outras) que atuam em prol do
desenvolvimento econômico do município.

c) Sub-Rede de Desenvolvimento Territorial

A Sub-Rede de Desenvolvimento Territorial congrega as organizações
locais (empresas, coordenações municipais e órgãos públicos, entre
outras) que atuam em prol do desenvolvimento territorial do município.

d) Sub-Rede de Conselhos Municipais

A Sub-Rede de Conselhos Municipais congrega os diversos Conselhos
de Políticas Setoriais (Educação, Saúde, Assistência Social, Transporte etc.),
Conselhos Temáticos (Direitos Humanos, Negro, Mulher, Violência ) e
Conselhos Gestores de Programas (Alimentação Escolar, Fome Zero,
FUNDEF, etc.)

Concluímos esta breve apresentação da Gestão Participativa em

Rede ressaltando que este modelo é apenas uma referência para o
desenvolvimento de modelos de gestão próprios adaptados às realidades
de cada um dos 5.560 municípios brasileiros. Neste sentido, lançaremos em
breve o livro, Revolucionando o Governo com Gestão Participativa em
Rede, através do qual disponibilizaremos aos novos agentes políticos, a
serem eleitos neste ano, teorias e metodologias orientadoras de processos
de reorganização político-gerencial da gestão pública municipal.

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