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Publicado para o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

ANA PAULA FARIA EDITORA Rua Conselheiro Arantes Pedroso, N. 6 3. Esq. 1150-112 LISBOA PORTUGAL AGRADECIMENTO A traduo e a publicao da edio portuguesa do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2005 s foram possveis graas ao apoio do Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD).

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Copyright 2005 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento 1 UN Plaza, New York, New York, 10017, USA http://www.undp.org/undp/hdro Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida ou transmitida, de qualquer forma ou por qualquer meio, electrnico, mecnico, fotocpia, gravao ou outro, sem autorizao da Editora. Editor da verso portuguesa: ANA PAULA FARIA EDITORA, Unipessoal, Lda. Rua Conselheiro Arantes Pedroso, 6 - 3 Esq. 1150-112 Lisboa, Portugal Telef. / Fax +351 21 886 75 19 Telemvel +962054384 E-mail: APedita@netcabo.pt URL: www.apfaria-editora.com Traduo: Jos Freitas e Silva Coordenao da traduo e reviso tcnica: Joo Estvo Consultora do PNUD para a publicao da verso portuguesa do RDH2005: Ana Paula Faria (ANA PAULA FARIA EDITORA, Unipessoal, Lda.) Capa e Design: Grundy & Northedge Information Designers, London Desenha da informao: G. Quinn Information Design Paginao e preparao grca da verso portuguesa: Joo Mendes Arte Grcas, Lda. Telemvel: 919 032 125 Impresso e acabamento: SIG Sociedade Industrial Grca, Lda. Bairro de S. Francisco, Lote 1-6 P.2680-574 Camarate Portugal Telefone: +351 219 473 701 Fax: +351 219 475 970 ISBN: 972-8920-17-2 Depsito Legal: 231539/05 Para qualquer erro ou omisso encontrado no presente Relatrio aps a sua impresso, consultar website do PNUD em http://hdr.undp.org

Equipa para a preparao do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2005

Director e Redactor Principal

Kevin Watkins
Pesquisa, redaco e estatstica

Haishan Fu (Chefe de Estatstica), Ricardo Fuentes, Arunabha Ghosh, Chiara Giamberardini, Claes Johansson, Christopher Kuonqui, Andrs Montes, David Stewart, Cecilia Ugaz (Conselheira Poltica Principal) e Shahin Yaqub.

Conselheiro estatstico: Tom Grin Revisor: Charlotte Denny Responsvel pela produo: Marta Jaksona Reviso tcnica e produo: Communications Development Incorporated Desenho da capa e do layout: Grundy & Northedge Information Designers Desenho da Informao: G. Quinn Information Design

O Gabinete do Relatrio do Desenvolvimento Humano (GRDH)

O Relatrio do Desenvolvimento Humano o resultado de um trabalho conjunto. Os membros da Unidade do Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano (NHDRU) no s forneceram comentrios pertinentes sobre as verses no denitivas do Relatrio e aconselhamento sobre o seu contedo, como tambm ligaram o Relatrio a uma rede mundial de pesquisa nos pases em desenvolvimento. A equipa do NHDRU liderada por Sarah Burd-Sharps (Directora-Adjunta) e constituda por Sharmila Kurukulasuriya, Juan Pablo Mejia, Mary Ann Mwangi e Timothy Scott. A preparao do Relatrio contou com o apoio administrativo de uma equipa constituda por Oscar Bernal, Mamaye Gebretsadik e Melissa Hernandez. As tarefas do GRDH foram administradas por Yves Sassenrath, com o apoio de Ana Maria Carvajal. O programa de divulgao e promoo do Relatrio administrado por Marisol Sanjines e Nena Terrell.

Prefcio

Este , infelizmente, o ltimo Relatrio do Desenvolvimento Humano para o qual escreverei o prefcio, dado que cesso funes como Administrador do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em Agosto. Quando cheguei ao PNUD, em 1999, disse que o Relatrio do Desenvolvimento Humano era a jia da coroa das aces levadas a cabo a nvel mundial, quer intelectualmente, quer como meio de promoo da Organizao. Seis anos e seis Relatrios depois, posso armar com algum orgulho que o seu brilho s tem aumentado.
Assente em fortes bases criadas durante a primeira dcada do Relatrio, os sucessivos Relatrios do Desenvolvimento Humano introduziram e aprofundaram o conceito de desenvolvimento humano e foram ganhando cada vez mais fora. Desde examinar o melhor modo de fazer funcionar as novas tecnologias, tanto para os povos mais ricos, como para os mais pobres, at destacar a importncia fundamental do reforo dos direitos humanos e do aprofundamento da democracia para proteger e dar poder aos mais vulnerveis, o Relatrio do Desenvolvimento Humano alargou rmemente as fronteiras intelectuais do desenvolvimento humano no novo milnio. Este salto tem-se reectido cada vez mais na prtica do desenvolvimento, atravs do trabalho crescente do PNUD e dos seus muitos parceiros no terreno em todas essas reas crticas. Em suma, como voz rmemente independente e eloquente que, embora patrocinada pelo PNUD, no reecte necessariamente a poltica da ONU ou do PNUD, os Relatrios do Desenvolvimento Humano foram ganhando, ao longo dos anos, uma bem merecida reputao de excelncia, a nvel mundial. Tm desempenhado, ao mesmo tempo, um papel indispensvel de catalisadores ao ajudar a enquadrar e formular respostas concretas para os debates fundamentais da poltica de desenvolvimento do nosso tempo. Hoje, como o presente Relatrio torna claro, o maior desao que a comunidade do desenvolvimento e, provavelmente, o mundo enfrenta o desao de cumprir os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio at 2015, data estabelecida como meta. O Relatrio do Desenvolvimento Humano 2003, recorrendo em grande medida ao trabalho inicial do Projecto do Milnio das Naes Unidas, apoiado pelo PNUD, traou um primeiro plano de aco pormenorizado sobre o modo como cada Objectivo pode ser atingido. Mas, por mais signicativo que tenha sido o progresso feito em muitos pases e em relao aos vrios Objectivos, globalmente, ainda est aqum do que necessrio fazer. No princpio deste ano, a prpria anlise do Secretrio-Geral das Naes Unidas, cinco anos depois da Declarao do Milnio, concentrando-se exaustivamente no relatrio nal do Projecto do Milnio e com base no consenso de Monterrey, de 2002, delineou uma vasta agenda sobre o modo como o alvo pode ser atingido. A pedra angular desse pacto histrico o compromisso dos pases em desenvolvimento assumirem a principal responsabilidade pelo seu prprio desenvolvimento, com os pases desenvolvidos a garantirem que estratgias de desenvolvimento nacionais, transparentes, credveis e adequadamente custeadas recebam todo o apoio necessrio para alcanar os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. Mas, como defende persuasivamente este Relatrio, essa agenda no poder ter o xito desejado se, na prxima dcada, no se ultrapassarem decididamente trs grandes estrangulamentos que hoje retardam o progresso, num ritmo e escala necessrios durante a prxima dcada, em trs grandes reas:

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ajuda, comrcio e conito. Em cada uma destas reas crticas, este Relatrio lana um novo olhar sobre os factos e faz uma anlise interessante e abrangente sobre o que deve ser feito e ser feito j. 2005 ser lembrado como um ano de opes, em que os lderes mundiais tero a oportunidade, na prxima Cimeira de Setembro da ONU, de transformar as promessas em aces concretas para ajudar a erradicar a pobreza extrema do nosso mundo. uma oportunidade que no podemos dar-nos ao luxo de desperdiar, se quisermos legar um mundo mais seguro e mais justo aos nossos lhos e s futuras geraes. Terminando este prefcio, quero dizer que, ao mesmo tempo que este o meu ltimo Relatrio enquanto Administrador, ele tambm o primeiro a ser escrito sob a liderana de Kevin Watkins, como Director do Gabinete do Relatrio do Desenvolvimento Humano. A fora e a profundidade da sua anlise no deixam dvidas de que o Relatrio do

Desenvolvimento Humano e o legado de desenvolvimento humano, que este documento representa e de que um smbolo, no podiam estar em melhores mos. Desejo-lhe, a ele, sua dedicada equipa e ao meu prprio sucessor, Kemal Dervis, o melhor para o futuro.

Mark Malloch Brown Administrador

A anlise e as recomendaes polticas deste Relatrio no reectem, necessariamente, as opinies do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, do seu Conselho Executivo, ou dos seus Estados membros. O Relatrio uma publicao independente comissionada pelo PNUD. o fruto de um esforo de colaborao de uma equipa de consultores e conselheiros eminentes e da equipa do Relatrio do Desenvolvimento Humano. Kevin Watkins, Director do Gabinete do Relatrio do Desenvolvimento Humano, conduziu este trabalho.

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Agradecimentos

Este Relatrio no poderia ter sido preparado sem a generosa contribuio de muitas pessoas e organizaes. Os autores desejam reconhecer publicamente a sua dvida muito especial para com a Amartya Sen, cujo trabalho deu forma evoluo do Relatrio do Desenvolvimento Humano ao longo dos anos. Mark Malloch Brown, que em breve abandonar o cargo de Administrador do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), concedeu-nos um apoio persistente e encorajador. Sentimos o mais profundo reconhecimento pelo seu empenho pessoal. O Relatrio beneciou tambm largamente dos comentrios pormenorizados e substantivos de Kemal Dervis, recentemente nomeado Administrador do PNUD. Quaisquer erros expressos ou por omisses so da inteira responsabilidade dos autores.
Contribuies Foram preparados muitos estudos de apoio, documentos e notas sobre questes temticas relacionadas com o Relatrio. Para tal, contmos com o contributo de Charlie Arden-Clarke,Catherine Barber, Helen Barnes, Graham K.Brown, Oli Brown, Sarah Burd-Sharps, Simon Chesterman, Bernard Choulai, Giovanni Andrea Cornia, John Crabtree, Carolyn Deere, Nelson Giordano Delgado, Yuri Dikhanov, Kate Dyer, Xibo Fan, Juan Alberto Fuentes, Tony German, Jayati Ghosh, Peter Gibbon, Alissa Goodman, Adele Harmer, Ruth Hill, Catherine Homan, Michael Friis Jensen, Alison Johnson, Naila Kabeer, Roman Krznaric, Arnim Langer, Matthew Martin, Ruth Mayne, Kieren McGovern, Calum Miller,Tanni Mukhopadhyay, Ciru Mwaura, Simon Nangiro, Adriano Campolina de Oliveira Soares, Trudy Owens, Franzetska Papadopoulou-Zavalis, Cintia Quiliconi, Judith Randel, Andrew Rogerson, Jorge Oswaldo Romano, Diane Rowland, Emma Samman, Timothy Scott, Abby Stoddard, Diana Tussie e Patrick Watt. Muitas organizaes partilharam generosamente as suas sries de dados e outros materiais: Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados; Banco Mundial; Centro de Anlise e Informao sobre o Dixido de Carbono; Centro de Comparaes Internacionais, na Universidade da Pensilvnia; Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina e as Carabas; Comisso Econmica e Social para a sia e o Pacco; Comisso Europeia; Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento; Departamento de Assuntos Legais das Naes Unidas; Diviso de Estatstica das Naes Unidas; Diviso das Naes Unidas para a Populao; Estudos de Rendimento do Luxemburgo; Fundao Kaiser Family; Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para as Mulheres; Fundo das Naes Unidas para a Infncia; Fundo Monetrio Internacional; Instituto de Estatstica da Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura; Gabinete das Naes Unidas contra a Droga e o Crime; Iniciativas para o Desenvolvimento; Instituto Internacional de Estocolmo para a Investigao sobre a Paz; Instituto Internacional de Estudo Estratgicos; Organizao para a Alimentao e Agricultura; Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico; Organizao Internacional para a Migrao; Organizao Internacional do Trabalho; Organizao Mundial de Sade; Organizao Mundial para a Propriedade Intelectual; Programa Conjunto das Naes Unidas para o HIV/SIDA; Projecto do Milnio da ONU; Projecto Global IDP; Seco de Tra-

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tados; Secretariado da Comunidade das Carabas; Unio Internacional das Telecomunicaes; Unio Interparlamentar. Painel consultivo O Relatrio beneciou grandemente com o conselho intelectual e a orientao fornecidos por um painel consultivo externo de peritos destacados. Do painel zeram parte: Ekrem Beqiri, Nancy Birdsall, Francesca Cook, Justin Forsyth, Frene Ginwala,Richard Jolly, Donald Kaberuka, Nanak Kakwani, Rashid S.Kaukab, Tony Killick, A.K.Shiva Kumar, Jean-Pierre Landau, Callisto Madavo, Moiss Nam, Deepa Narayan, Benno Ndulu, Dani Rodrik, Mohammad Sahnoun, Ransford Smith, Rehman Sobhan, Frances Stewart, Paul Streeten, Ana Toni, Shriti Vadera, Ngaire Woods e Susan L. Woodward. Um painel consultivo sobre estatstica prestou uma contribuio valiosssima. Deste painel zeram parte Carla Abou-Zahr, Tony Atkinson, Hubert Escaith, Andrew J. Flatt, Rebeca Grynspan, Gareth Jones, Irena Kriman, Ian D. Macredie, Anna N. Majelantle, John Male-MM Marion McEwin, Francesca Perucci, Tim Smeeding, Eric Swanson, Pervez Tahir e Michael Ward. A equipa est agradecida a Brian Hammond, Ian Macredie, Angela Me e David Pearce o grupo de revisores de estatstica que conferiram os dados contidos no Relatrio, que assim beneciou da sua especializao nesta rea. Consultas Durante a preparao do Relatrio foram muitas as pessoas consultadas e que deram o seu valioso conselho, informaes e materiais. A equipa do Relatrio agradece a Yuhanna Aboona, Carla Abou-Zahr, Yasmin Ahmad, Serge Allegrezza, Anna Alvazzi del Frate, Jacob Assa, Christina Barrineau, Bob Baulch, Elena Bernaldo, Izzy Birch, Eva Busza, Shaamela Cassiem, Duangkamon Chotikapanich, Giovanni Andrea Cornia, Francesca Coullare, Angus Deaton, Yuri Dikhanov, Adama Diop-Faye, Sherman Dorn, Hubert Escaith, Jens Eschenbaecher, Gonzalo Fanjul Surez, Sally Fegan-Wyles, Angela Ferriol Muruaga, Marzia Fontana, Marc-Andr Franche, Enrique Ganuza, Rosario Garcia Calderon, Leonardo Gasparini, Patrick Gerland, Peter Ghys, Erlinda Go, Luc Grgoire, Michle Grin, Brian Hammond, Daniel Hanspach, Lotta Harbom, Rubina Haroon, Nick Ren Hartmann,

Rana Hasan, Sukehiro Hasegawa, Alan Heston, Catherine Homan, Valeria Izzi, Kareen Jabre, Lisa Jones, Alberic Kacou, Douglas Keh, Reetika Khera, Frederik Kok, Suraj Kumar, Muthuswamy Lakshminarayan, Andrea Lall, Jean Langers, Fiona Legg, Clare Lockhart, Charles Lufumpa, Frances Lund, Nyein Nyein Lwin, Esperanza C.Magpantay, Carlos Maldonado, Lamin Manneh, Kieren McGovern, Marcelo Medeiros, Alvaro Melendez, Jorge Mernies, Johan Mistiaen, Jaime Moll-de-Alba, Bruno Moro, Cline Moyroud, Christine Musisi, Ciru Mwaura, Suppiramaniam Nanthikesan, John Ohiorhenuan, Saeed Ordoubadi, Said Ould A. Voal, Paola Pagliani, Amy Pate, Paul Andr de la Porte, Mohammad Pournik, Seeta Prabhu, William Prince, Agns Puymoyen, Jan Van Ravens, Luca Renda, Yue Renfeng, Rodolfo Roque Fuentes, Diane Rowland, Anuja Singh, Elizabeth Skns, Jelena Smoljan, Sophia Somogyi, Devi Sridhar, Petter Stalenheim, Mark Stoker, Michel Thieren, Mandy Turner, Fabio Veras, Lotta Viklund, Yan Wang, Michael Ward, Siemon Wezeman, Ian Whitman, Tony Williams e Eduardo Zepeda. A equipa do Relatrio reconhece a sua gratido pela estimulante contribuio dos participantes no Scenario Building workshop: Larry Elliot, Alisher Ilkhamov, Bruce Jenks, William Kalema, Nawal Kamel, Melinda Kimble, Claudia Martinez, Pei Minxin, David Morrison, Archbishop Njongonkulu W. H. Ndungane, Shoji Nishimoto, Precious Omuku, Surin Pitsuwan, Jorge Quiroga, Jose Ramos Horta, Mattia Romani, Adnan Shihab Eldin, Roberto Soares, Angela Wilkinson, SAR o Prncipe Willem-Alexander dos Pases Baixos e Ngaire Woods. Leitores do PNUD Um grupo de leitores, constitudo por colegas do PNUD, ofereceu os seus comentrios extremamente teis, sugestes e interpretaes durante a fase de elaborao do Relatrio. A equipa est particularmente agradecida a Hakan Bjorkman, Philip Dobie, Ghaith Fariz, Marc-Andr Franche, Cherie Hart, Gilbert Fossoun Houngbo, Bruce Jenks, Inge Kaul, Bruno Lemarquis, Kamal Malhotra, Lamin Manneh, Rosemary Nuamah, Eleanor OGorman, Haz Pasha, Stefano Pettinato, Richard Ponzio, Liliana de Riz, Turhan Saleh, Ben Slay, Ramaswamy Sudarshan, Mark Suzman, Mounir Tabet, Jan Vandemoortele, Antonio Vigilante e Louisa Vinton.

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Reviso, traduo e produo O Relatrio beneciou do trabalho do seu revisor principal Charlotte Denny. A reviso tcnica e grca, bem como o layout, foram efectuados por Meta de Coquereaumont, Thomas Roncoli, Bruce Ross-Larson, Christopher Trott, Timothy Walker e Elaine Wilson da Communications Development Incorporated. A concepo grca (incluindo a capa) do Relatrio pertenceu a Grundy & Northedge Information Designers. A informao estatstica includa no Relatrio foi estruturada por G. Quinn Information Design. A traduo, produo, distribuio e promoo do Relatrio beneciaram da ajuda e apoio do Gabinete de Comunicaes do Administrador do PNUD: Maureen Lynch, David Morrison, Bill Orme e Elizabeth Scott Andrews. As tradues foram revistas por Jean Fabre, Vladimir Scherbov, Moustapha Soumare, Ayiz Suyyagh e Oscar Yujnovsky.

O Relatrio beneciou ainda do trabalho e dedicao de Noha Aboueldahab, Maria Kristina Dominguez, Laurel Gascho, Tugba Gokalp, Ramzi Mabsout, Aurlie Mazel, gueda Perez, Gillan Richards, Frederic Rozeira de Mariz e Hanna Schmitt. zer Babakol e Matthew Bell deram a sua valiosa contribuio equipa de estatstica. Daniela Costantino e Michele Jack, do Gabinete da Naes Unidas para o Servio de Projectos, deram um apoio administrativo e organizativo decisivo.

Kevin Watkins Director Relatrio do Desenvolvimento Humano 2005

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ndice

Captulos
Introduo Cooperao Internacional numa Encruzilhada: Ajuda, Comrcio e Segurana num mundo desigual Captulo 1 O Estado do Desenvolvimento Humano Progressos e retrocessos do desenvolvimento humano Progressos do desenvolvimento humano um instantneo global O progresso visto atravs do ndice de desenvolvimento humano Os limites do desenvolvimento humano O m da convergncia? Desigualdade e parcela dos pases pobres no aumento da riqueza global Cenrio 2015 perspectivas para os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio Cenrio 2015 projeces e no profecias Mudar o percurso e entrar no caminho Captulo 2 Desigualdade e desenvolvimento humano Porque importante a desigualdade Justia social e moralidade Os pobres em primeiro lugar Crescimento e ecincia Legitimidade poltica Objectivos da poltica pblica Contra-argumentos contrariados Cadeias de desvantagem desigualdade dentro dos pases Camadas de desigualdade constrangem as escolhas de vida Oportunidades desiguais desigualdades na sade e os ODM O potencial de desenvolvimento humano do crescimento a favor dos pobres Melhorar a distribuio do crescimento Atingir o crescimento a favor dos pobres Captulo 3 Ajuda para o sculo XXI Repensar a ajuda Ajuda como imperativo moral e egosmo esclarecido Ajuda e desenvolvimento humano Financiamento da ajuda a histria, os problemas, o desao Quantidade de ajuda Ajuda e os ODM: podero os pases ricos nanci-los? Poder ser absorvida mais ajuda? 1 15 18 19 21 24 25 36 39 40 45 49 52 52 53 53 53 54 54 55 59 61 64 64 69 73 77 77 79 83 84 92 96

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Fraquezas na qualidade e efectivao da ajuda Volatilidade e imprevisibilidade da ajuda Condicionalidade e apropriao pelos pases Demasiados doadores coordenao muito insuciente Transferncias inecientes de recursos: ajuda ligada Apoio a projectos em vez de apoio a oramentos nacionais Repensar a governao da ajuda Ajuda bilateral algumas lies de frica Iniciativas multilaterais Mudar a ajuda Captulo 4 Comrcio internacional libertar o potencial de desenvolvimento humano Um mundo interdependente Comrcio e padres de vida globais Os limites da convergncia Comrcio e desenvolvimento humano Regras injustas: como o sistema de comrcio favorece os pases ricos Acesso aos mercados Comrcio agrcola Reduzir o espao para polticas de desenvolvimento Para alm das regras: produtos primrios, os novos porteiros e criao de capacidade A crise dos produtos primrios O papel dos porteiros do mercado Falta de capacidade Tornar Doha uma ronda de desenvolvimento Repensar a governao da OMC Como o comrcio poderia contribuir para os ODM Captulo 5 Conito violento pr em evidncia a verdadeira ameaa O conito violento no incio do sculo XXI Os riscos de segurana deslocaram-se para os pases pobres Custos do conito em desenvolvimento humano O desao de Estados propensos ao conito Desigualdade horizontais Gesto dos recursos naturais Para alm das fronteiras A resposta internacional Melhorar a ajuda Gerir recursos naturais e atacar as armas pequenas Criar capacidade regional Desaos para a reconstruo

98 98 99 100 102 103 105 105 107 108 111 114 114 116 119 126 126 129 133 139 139 142 143 146 146 147 149 153 153 154 162 163 165 167 168 169 171 174 175

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Transies da guerra para a paz e da paz para a segurana Redenir a segurana e construir a segurana colectiva Notas Nota bibliogrca Bibliograa Caixas 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 5.1 5.2 VIH/AIDS gera mltiplos retrocessos no desenvolvimento humano Crise de mortalidade na Federao Russa: faltam 7 milhes de homens ndia uma histria de sucesso da globalizao com um resultado misto no desenvolvimento humano Poupar 6 milhes de vidas possvel e acessvel O efeito do copo de champanhe a distribuio global do rendimento Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio Bangladeche crescimento moderado, desenvolvimento humano rpido Uganda um progresso impressionante mas desigual Desigualdade e sade nos Estados Unidos China desigualdades crescentes na sade Crescimento progressivo e a favor dos pobres O objectivo da reduo da pobreza infantil no Reino Unido Investimento pblico e transformao social A Grande Sociedade Reduzir as barreiras de custo Ajuda para a segurana social na Zmbia Da cimeira do G-8 para a Assembleia-Geral acompanhar as palavras com aco Alvio da dvida percorrer o quilmetro a mais O futuro da Associao Internacional de Desenvolvimento O Mecanismo de Financiamento Internacional Minar a capacidade atravs da ajuda a projecto o caso do Afeganisto A abertura boa para o crescimento? Vietname e Mxico uma estria de dois globalizadores Guatemala os limites do sucesso conduzido pelas exportaes Suprimir gradualmente o Acordo Multibras Para onde vo os subsdios? Quando que um subsdio no um subsdio? O sector de componentes de automveis da ndia Ir para alm da Organizao Mundial do Comrcio A crise do caf Os limites da assistncia tcnica na criao de capacidade relacionada com o comrcio pesca de coerncia Repblica Democrtica do Congo o conito violento deixa os Estados fracos ainda piores Impacte da insegurana nos meios de subsistncia o exemplo de Karamoja, Uganda

177 179 183 186 188

22 23 30 33 36 39 46 47 58 63 65 68 70 78 81 82 88 89 92 95 104 120 121 123 125 130 133 134 137 140 145 145 156 157

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5.3 5.4 5.5

Territrios Ocupados da Palestina como se est a inverter o desenvolvimento humano Costa do Marm desigualdades horizontais desfazem o Milagre Africano Benefcios e limites do dilogo participativo na preveno do conito Quadros

158 165 166

1.1 1.2 1.3 3.1 4.1 5.1 5.2 5.3

Pases que observaram uma inverso no IDH Declnio na privao de rendimento, 19812001 Faixas do crescimento do rendimento A despesa militar excede a ajuda pblica ao desenvolvimento nos pases ricos Mudanas no bem-estar na Nicargua o custo da queda nos preos do caf 1998-2001 Conitos custam seguramente mais em vidas humanas Recursos naturais tm ajudado a alimentar conitos em muitos pases Operaes ps-conito de construo da paz exercitam os poderes governamentais Figuras

21 34 35 94 141 153 167 176

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19 1.20 1.21 1.22 1.23

A esperana de vida melhorou na maioria das regies As taxas e as tendncias de mortalidade de crianas melhoraram A democracia ganha terreno O desenvolvimento humano melhorou na maioria das regies Rendimento diferente, IDH semelhante Crianas fora da escola a maior parte na frica e sia do Sul Anos na escola os hiatos mantm-se As possibilidades de sobrevivncia na frica Subsariana no so muito melhores do que em Inglaterra na dcada de 1840 O choque demogrco do SIDA excede o da Primeira Guerra Mundial Menos crianas esto a morrer mas o progresso est a abrandar Mortalidade de crianas o hiato entre pases ricos e pobres est a alargar-se O rendimento no determina a mortalidade neonatal Crescimento do rendimento e melhoria na mortalidade de crianas divergem na ndia e na China China e ndia cam para trs na mortalidade de crianas Convergncia de crescimento e convergncia absoluta de rendimento Onde est do dinheiro? Falhar as metas para as crianas Mortalidade de crianas o custo humano Mortalidade de crianas o custo acumulado das metas falhadas Sem acesso a gua potvel o custo humano Privao de rendimento o custo humano Crianas que no esto matriculadas na escola o custo humano Raparigas que no esto matriculadas na escola o custo humano

19 19 20 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 37 37 41 42 43 44 44 45 45

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1.24 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14

O crescimento no prenuncia a participao segundo o gnero Desigualdade de rendimento pases e regies seleccionados Fatias do bolo do rendimento Como vivem os pobres o rendimento mdio importante, mas tambm a desigualdade As crianas dos mais pobres tm mais probabilidade de morrer O ciclo da desigualdade do nascimento adolescncia, os pobres vivem pior Diferenas de desenvolvimento humano nas provncias da China Os dois mundos da educao mexicana Crianas rurais enfrentam maior risco de moralidade Concluso escolar no Paquisto Pobreza na Guatemala etnicidade e localizao Mortalidade de crianas um hiato cada vez maior entre ricos e pobres Tanznia a reduo da pobreza restringe-se capital Pobreza extrema: dois cenrios para 2015 Uma viso longa tendncias da ajuda desde 1960 A liga dos doadores Mais ricos mas menos generosos a riqueza cresce mais depressa que a ajuda mas os desempenhos variam Progressos ps-Monterrey no sentido da meta da APD O hiato do nanciamento dos ODM A composio do aumento da ajuda Doadores diferem na ajuda aos pases mais pobres Situao scal tensa nos pases do G-7 Despesa militar versus ajuda ao desenvolvimento Avanar ajuda atravs do Mecanismo de Financiamento Internacional Volatilidade da ajuda em aco A liga da ajuda ligada O imposto da ajuda custos da ajuda ligada Exportaes aumentam como parcela de rendimento Crescimento das exportaes mundiais de produtos manufacturados As Tarifas esto a cair Os Sucessos das exportaes esto fortemente concentrados A quota da frica Subsariana no comrcio mundial est a cair Exportaes mundiais: os pases ricos continuam a liderar Valor acrescentado da indstria: variao das parcelas do mundo em desenvolvimento Baixar as tarifas no uma bola mgica para o crescimento Graduao perversa nos impostos do comrcio Tributao perversa em operao Grande e cada vez maior: o apoio dos pases ricos agricultura Acar da UE como produzir excedentes e inundar os mercados mundiais Produo de algodo dos EUA imune s oscilaes dos preos mundiais Preos e produo de caf na Etipia

46 55 56 56 57 57 59 59 60 60 60 62 66 67 84 85 86 86 87 88 91 91 93 94 95 98 102 103 115 115 116 117 117 118 118 119 127 127 129 131 131 141

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5.1 5.2 5.3 5.4

Menos conitos desde 1991 Os riscos de segurana esto a deslocar para frica Prioridades da despesa nos pases de desenvolvimento humano baixo que viveram conitos recentemente Ajuda para a reconstruo ps-conito a poltica acima da necessidade Contribuio especial Desaos para a reconstruo ps-conito: lies do Afeganisto Mapa Ashraf Ghani

153 154 160 170

171

1.1

A geograa da mortalidade de crianas progresso em direco meta de 2015 dos ODM

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Indicadores de desenvolvimento humano


Guia do leitor Nota do quadro 1: Sobre o ndice de desenvolvimento humano deste ano Monitorizar o desenvolvimento humano: aumentar as escolhas das pessoas . . . 1 ndice de desenvolvimento humano 2 Tendncias do ndice de desenvolvimento humano 3 Pobreza e privao humanas: pases em desenvolvimento 4 Pobreza e privao humanas: pases da OCDE, Europa do Leste e a CEI . . . para viverem uma vida longa e saudvel . . . 5 Tendncia demogrcas 6 Compromisso com a sade: recursos, acesso e servios 7 gua, saneamento e estado da nutrio 8 Desigualdades na sade materna e infantil 9 Principais crises e riscos de sade mundiais 10 Sobrevivncia: progressos e retrocessos . . . adquirirem conhecimento . . . 11 Compromisso com a educao: despesa pblica 12 Alfabetizao e escolarizao 13 Tecnologia: difuso e criao . . . terem acesso aos recursos necessrios para um nvel de vida digno . . . 14 Desempenho econmico 15 Desigualdade no rendimento ou consumo 16 Estrutura do comrcio 211 214

219 223 227 230

232 236 240 244 246 250

254 258 262

266 270 274

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17 18 19 20 21

Responsabilidades dos pases ricos: ajuda Responsabilidades dos pases ricos: alvio da dvida e comrcio Fluxos da dvida, capital privado e dvida Prioridades na despesa pblica Desemprego nos pases da OCDE

278 279 280 284 288

. . . enquanto os preservam para as geraes futuras . . . 22 Energia e ambiente . . . protegendo a segurana social . . . 23 24 Refugiados e armamentos Vtimas da criminalidade

289

293 297

. . . e alcanando a igualdade para todas as mulheres e homens 25 ndice de desenvolvimento ajustado ao gnero 26 Medida de participao segundo o gnero 27 Desigualdade de gnero na educao 28 Desigualdade de gnero na actividade econmica 29 Gnero, trabalho e afectao do tempo 30 Participao poltica das mulheres Instrumentos dos direitos humanos e do trabalho 31 Estatuto dos principais instrumentos internacionais de direitos humanos 32 Estatuto das convenes sobre direitos fundamentais do trabalho 33 Indicadores bsicos para outros pases membros da ONU

299 303 307 311 315 316

320 324 328 329

Nota sobre as estatsticas no Relatrio do Desenvolvimento Humano Notas tcnicas 1 2 3 Clculos dos ndices de desenvolvimento humano Os dois lados da moeda da reduo da pobreza porque razo o crescimento e a distribuio so importantes Avaliao do progresso no sentido dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio

340 347 352 354 361 363 367 371

Denies de termos estatsticos Referncias estatsticas Classicao dos pases ndice dos indicadores ndice dos indicadores dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio nos quadros de indicadores

xvi

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Introduo

Cooperao Internacional numa Encruzilhada:


Ajuda, Comrcio e Segurana num Mundo Desigual

Em cada hora, mais de 1.200 crianas morrem longe do olhar dos meios de comunicao

O ano de 2004 terminou com um acontecimento que demonstrou o poder de destruio da natureza e o poder de regenerao da compaixo humana. O tsunami que varreu o Oceano ndico deixou mais de 300.000 mortos. Milhes de pessoas caram sem casa. Dias depois do tsunami, uma das piores catstrofes naturais dos ltimos anos tinha dado lugar maior aco mundial de assistncia internacional, mostrando o que se pode conseguir atravs da solidariedade global quando a comunidade internacional se empenha num grande esforo.
O tsunami foi uma tragdia imprevisvel, em grande medida inevitvel e que teve grande visibilidade. Outras tragdias so monotonamente previsveis, prontamente evitveis e menos visveis. Em cada hora, mais de 1.200 crianas morrem longe do olhar dos meios de comunicao. o equivalente a trs tsunamis por ms, todos os meses, a atingir os cidados mais vulnerveis do mundo as crianas. As causas de morte no sero sempre as mesmas, mas a esmagadora maioria pode ser atribuda a uma nica patologia: pobreza. Ao contrrio do tsunami, esta patologia evitvel. Com a tecnologia, recursos nanceiros e o saber acumulado de hoje, o mundo tem as condies necessrias para ultrapassar a privao extrema. Todavia, enquanto comunidade internacional, permitimos que a pobreza destrua vidas numa escala que minimiza o impacte do tsunami. H cinco anos, no incio do novo milnio, os governos de todo o mundo uniram-se para fazer uma promessa notvel s vtimas da pobreza em todo o mundo. Reunidos nas Naes Unidas, assinaram a Declarao do Milnio uma promessa solene de libertar os nossos semelhantes, homens, mulheres e crianas, das condies abjectas e desumanas da pobreza extrema. A declarao apresenta uma viso arrojada, rmada num compromisso partilhado com relao aos direitos humanos universais e justia social, e apoiada por metas com prazos bem denidos. Essas metas os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) incluem a reduo da pobreza extrema para metade, diminuio da mortalidade de crianas, proviso de educao para todas as crianas do mundo, reduo das doenas infecciosas e a promoo de uma nova parceria mundial para produzir resultados. O prazo para atingir os Objectivos acaba em 2015. O desenvolvimento humano no se esgota nos ODM. Mas os Objectivos do uma referncia crucial para medir o progresso no caminho que leva criao de uma nova ordem mundial, mais justa, menos pobre e menos insegura. Em Setembro de 2005, os governos de todo o mundo reunir-se-o de novo nas Naes Unidas para examinar os progressos conseguidos desde a assinatura da Declarao do Milnio e traar um caminho para a dcada at 2015. No so muitos os motivos para celebraes. Registaram-se alguns progressos importantes do desenvolvimento humano desde a assinatura da Declarao do Milnio. A pobreza diminuiu e os indicadores sociais melhoraram. Os ODM proporcionaram um ponto focal para a preocupao internacional, colocando o desenvolvimento e a luta contra a pobreza na agenda internacional, de um modo que parecia inimaginvel h uma dcada. O ano de 2005 tem sido marcado por uma campanha mundial sem precedentes, dedicada a relegar a pobreza para o passado. Essa campanha j deixou a sua marca no progresso da ajuda e do alvio da dvida durante a Cimeira do Grupo das Oito (G-8) principais economias industrializadas. A lio a tirar a seguinte: argumentos

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Este o momento de provar que a Declarao do Milnio no apenas uma promessa no papel, mas um compromisso de mudana

convincentes, apoiados pela mobilizao pblica, podem mudar o mundo. Todavia, quando os governos se preparam para a cimeira da ONU de 2005, a cha do relatrio global sobre o progresso torna a leitura deprimente. A maioria dos pases est fora do caminho para a maior parte dos ODM. O desenvolvimento humano est a esmorecer nalgumas reas fundamentais e as desigualdades j profundas esto a alargar-se. Podemos encontrar vrias formulaes diplomticas e terminologia polida para descrever a divergncia entre o progresso no desenvolvimento humano e a ambio plasmada na Declarao do Milnio. Nenhuma delas deveria poder obscurecer uma verdade simples: a promessa aos pobres do mundo est a ser quebrada. Este ano de 2005 marca uma encruzilhada. Os governos de todo o mundo enfrentam uma escolha. Uma opo aproveitar o momento e fazer de 2005 o incio de uma dcada para o desenvolvimento. Se as polticas e os investimentos necessrios para atingir os ODM forem disponibilizados hoje, ainda h tempo para cumprir as promessas da Declarao do Milnio. Mas o tempo est a passar. A cimeira da ONU d uma oportunidade crtica para adoptar os planos de aco corajosos necessrios, no s para voltar ao caminho dos objectivos de 2015, mas tambm para vencer as profundas desigualdades que dividem a humanidade e forjar um novo e mais justo padro de globalizao. A outra opo deixar as coisas como esto e fazer de 2005 o ano em que a promessa da Declarao do Milnio quebrada. Esta uma escolha que far com que os lderes polticos da gerao actual sejam lembrados na histria como os lderes que deixaram fugir a oportunidade de cumprir os ODM. Em vez de produzir aco, a cimeira da ONU poder gerar uma outra ronda de declaraes altamente sonantes, com os pases ricos a oferecerem mais palavras e nenhuma aco. Um resultado destes ter consequncias bvias para os pobres de todo o mundo. Mas num mundo de ameaas e oportunidades cada vez mais interrelacionadas, tambm por em perigo a segurana, paz e prosperidade mundiais. A cimeira de 2005 d aos governos que assinaram a Declarao do Milnio uma oportunidade crtica para mostrarem que querem aco e que so capazes de quebrar a rotina. Este o momento de provar que a Declarao do Milnio no apenas uma promessa no papel, mas um compromisso

de mudana. A cimeira o momento para mobilizar os recursos do investimento e para desenvolver os planos necessrios para construir as defesas que podem travar o tsunami da pobreza mundial. O que preciso a vontade poltica para agir de acordo com a viso que os governos expuseram h cinco anos.

O Relatrio do Desenvolvimento Humano de 2005


Este relatrio trata da dimenso do desao que o mundo enfrenta no incio da contagem decrescente de 10 anos at 2015. O seu enfoque sobre o que os governos dos pases ricos podem fazer para manter a sua parte do negcio da parceria global. Isso no implica que os pases em desenvolvimento no tenham responsabilidade. Pelo contrrio, tm a principal responsabilidade. Nenhum montante de cooperao internacional pode compensar as aces de governos que falham na prioridade ao desenvolvimento humano, no respeito aos direitos humanos, no ataque desigualdade e na erradicao da corrupo. Mas sem um compromisso renovado com a cooperao, apoiada na aco prtica, os ODM no sero atingidos e a Declarao do Milnio ser lembrada na histria apenas como um conjunto de promessas vazias. Focamos trs pilares da cooperao, cada um com uma necessidade urgente de renovao. O primeiro pilar a ajuda ao desenvolvimento. A ajuda internacional um investimento fundamental no desenvolvimento humano. Os retornos desse investimento podem ser medidos em termos do potencial humano libertado atravs da preveno de doenas e mortes evitveis, proviso de educao para todas as crianas, superao das desigualdades de gnero e da criao das condies para o crescimento econmico sustentado. A ajuda ao desenvolvimento sofre de dois problemas: subnanciamento crnico e m qualidade. Tem havido melhorias em ambas as frentes, mas continua a haver muito que fazer para fechar os hiatos de nanciamento dos ODM e melhorar o valor do dinheiro. O segundo pilar o comrcio internacional. Nas condies correctas, o comrcio pode ser um forte catalizador do desenvolvimento humano. As conversaes da Ronda de Desenvolvimento de Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), lanadas em 2001, deram aos governos dos pases ricos uma oportunidade para criar essas condies.

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Quatro anos depois, no foi alcanado nada de substancial. As polticas comerciais dos pases ricos continuam a negar aos pases pobres e s pessoas pobres uma parcela justa da prosperidade global e elas opem-se Declarao do Milnio. Mais do que a ajuda, o comrcio tem o potencial para aumentar a parcela dos pases e das pessoas mais pobres do mundo na prosperidade global. Limitar esse potencial atravs de polticas comerciais injustas inconsistente com o compromisso dos ODM. Mais do que isso, injusto e hipcrita. O terceiro pilar a segurana. Conitos violentos arrunam a vida de centenas de milhes de pessoas. So uma fonte de violaes sistemticas dos direitos humanos e uma barreira ao progresso no sentido dos ODM. A natureza dos conitos alterou-se e emergiram novas ameaas segurana colectiva. Num mundo cada vez mais interligado, as ameaas colocadas pelo fracasso na preveno de conitos, ou no aproveitamento das oportunidades de paz, atravessam inevitavelmente as fronteiras nacionais. Uma cooperao internacional mais ecaz podia ajudar a eliminar a barreira ao progresso dos ODM criada pelos conitos violentos, produzindo as condies para o desenvolvimento humano acelerado e a verdadeira segurana. A renovao deve acontecer simultaneamente em cada pilar da cooperao internacional. O fracasso em qualquer uma das reas minar as bases do progresso futuro. Regras mais ecazes no comrcio internacional contaro pouco em pases onde um conito violento bloqueia as oportunidades de participar no comrcio. Maior ajuda sem regras comerciais mais justas dar resultados abaixo do ptimo. E sem as perspectivas de melhoria do bem-estar humano e de reduo da pobreza que podem ser dadas atravs da ajuda e do comrcio, a paz continuar a ser frgil.

O estado do desenvolvimento humano


H quinze anos, o primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano esperava uma dcada de rpido progresso. A dcada de 1990, previa com optimismo, est a denir-se como a dcada do desenvolvimento humano, pois raramente tem havido um consenso semelhante sobre os objectivos reais das estratgias de desenvolvimento. Hoje, como em 1990, tambm h um consenso sobre o desenvolvimento. Esse consenso tem sido expresso com vigor nos relatrios

do Projecto Milnio da ONU e da Comisso para frica patrocinada pelo Reino Unido. Infelizmente, o consenso ainda tem de dar lugar a aces prticas e h sinais agourentos para a prxima dcada. Existe o perigo eminente de que nos prximos 10 anos, tal como nos ltimos 15, o progresso em desenvolvimento humano seja muito menor do que o que o novo consenso promete. Conseguiu-se muito desde o primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano. Em mdia, as pessoas dos pases em desenvolvimento esto mais saudveis, mais instrudas e menos empobrecidas e tm mais probabilidade de viver numa democracia multipartidria. Desde 1990, a esperana de vida nos pases em desenvolvimento aumentou 2 anos. H menos 3 milhes de bitos de crianas anualmente e menos 30 milhes de crianas que no frequentam a escola. Mais de 130 milhes de pessoas escaparam pobreza extrema. Estes ganhos de desenvolvimento humano no devem ser subestimados. Nem devem ser exagerados. Em 2003, 18 pases com uma populao conjunta de 460 milhes de pessoas tiveram resultados mais baixos no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do que em 1990 um recuo sem precedentes. No meio de uma economia global cada vez mais prspera, 10,7 milhes de crianas por ano no vivem para ver o seu quinto aniversrio e mais de mil milhes de pessoas sobrevivem numa pobreza abjecta, com menos de 1 dlar por dia. A pandemia de VIH/SIDA inigiu a maior inverso simples de sempre ao desenvolvimento humano. Em 2003, a pandemia custou 3 milhes de vidas e deixou outros 5 milhes de pessoas infectadas. Milhes de crianas caram rfs. A integrao global est a forjar uma mais profunda interligao entre pases. Em termos econmicos, o espao entre pessoas e pases est a diminuir rapidamente, na medida em que o comrcio, a tecnologia e o investimento ligam todos os pases numa teia de interdependncia. Em termos de desenvolvimento humano, o espao entre pases assinalado por profundas e, nalguns casos, crescentes desigualdades de rendimento e de possibilidades de vida. Um quinto da humanidade vive em pases onde muitas pessoas nem pensam antes de gastar 2 dlares por dia num cappuccino. Outro quinto da humanidade sobrevive com menos de 1 dlar por dia e vive em pases onde as crianas morrem por falta de uma simples rede mosquiteira.

Existe o perigo eminente de que nos prximos 10 anos, tal como nos ltimos 15, o progresso em desenvolvimento humano seja muito menor do que tem sido prometido

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Os 500 indivduos mais ricos do mundo tm um rendimento conjunto maior do que o rendimento das 416 milhes de pessoas mais pobres

No incio do sculo XXI, vivemos num mundo dividido. O tamanho da diviso coloca um desao fundamental comunidade humana global. Parte desse desao tica e moral. Como disse Nelson Mandela em 2005: A pobreza macia e a desigualdade obscena so agelos to grandes dos nossos tempos tempos em que o mundo se gaba de progressos extraordinrios na cincia, tecnologia, indstria e na acumulao de riqueza que tm de ser colocados ao lado da escravatura e do apartheid como males sociais. Os agelos gmeos da pobreza e da desigualdade podem ser derrotados mas o progresso tem sido hesitante e desigual. Tanto os pases ricos como os pases pobres tm interesse em alterar este panorama. Reduzir o abismo de riqueza e de oportunidade que divide a comunidade humana no um jogo de soma zero, em que algum tem de perder para que outros ganhem. Aumentar as oportunidades para que as pessoas dos pases pobres possam ter uma vida longa e saudvel, darem aos lhos uma educao adequada e escaparem pobreza, no diminuir o bem-estar das pessoas dos pases ricos. Pelo contrrio, ajudar a construir uma prosperidade partilhada e a reforar a nossa segurana colectiva. No nosso mundo interligado, um futuro construdo sobre as bases de pobreza macia no meio da abundncia economicamente ineciente, politicamente insustentvel e moralmente indefensvel. Os hiatos de esperana de vida esto entre as mais fundamentais de todas as desigualdades. Hoje, uma pessoa que viva na Zmbia tem menos possibilidades de chegar aos 30 anos do que uma pessoa nascida na Inglaterra, em 1840 e o hiato est a alargar-se. O VIH/SIDA est no cerne do problema. Na Europa, o maior choque demogrco desde a Peste Negra foi sofrido pela Frana durante a Primeira Guerra Mundial. A esperana de vida caiu cerca de 16 anos. Por comparao, o Botswana enfrenta uma queda da esperana de vida de 31 anos inigida pelo VIH/SIDA. Para l dos custos humanos imediatos, o VIH/SIDA est a destruir a infra-estrutura social e econmica de que depende a recuperao. A doena ainda no curvel. Mas milhes de vidas j podiam ter sido poupadas se a comunidade internacional no tivesse cado espera de que uma grave ameaa se tornasse numa crise declarada. Nenhum indicador capta a divergncia na oportunidade de desenvolvimento humano mais forte-

mente do que a mortalidade de crianas. As taxas de mortalidade entre as crianas de todo o mundo esto a diminuir, mas a tendncia est a abrandar e o hiato entre pases ricos e pobres est a alargar-se. Esta uma rea em que o abrandamento das tendncias custa vidas. Se o progresso da dcada de 1980 tivesse sido sustentado desde 1990, este ano haveria menos 1,2 milhes de bitos de crianas. A frica Subsariana responde por uma parcela crescente de bitos de crianas: a regio representa 20% dos nascimentos em todo o mundo e 44% dos bitos de crianas. Mas o abrandamento do progresso estende-se para alm da frica Subsariana. Algumas das mais visveis estrias de sucesso da globalizao incluindo a China e a ndia esto a fracassar na converso da criao de riqueza e aumento de rendimentos numa reduo mais rpida da mortalidade de crianas. Uma desigualdade de desenvolvimento humano profundamente enraizada est no corao do problema. Os debates sobre as tendncias na desigualdade de rendimentos a nvel mundial continuam a intensicar-se. Menos aberta ao debate a escala simples da desigualdade. Os 500 indivduos mais ricos do mundo tm um rendimento conjunto maior do que o rendimento das 416 milhes de pessoas mais pobres. Para alm destes extremos, os 2,5 mil milhes de pessoas que vivem com menos de 2 dlares por dia 40% da populao mundial representam 5% do rendimento mundial. Os 10% mais ricos, que vivem quase todos em pases de rendimento elevado, representam 54%. Um corolrio bvio da extrema desigualdade mundial que mesmo modicaes modestas na distribuio, de cima para baixo, podem ter efeitos considerveis sobre a pobreza. Utilizando uma base de dados da distribuio do rendimento mundial, estimmos um custo de 300 mil milhes de dlares para ajudar 1.000 milhes de pessoas a viverem com menos de 1 dlar por dia acima do limiar de pobreza extrema. Essa quantia representa 1,6% do rendimento dos 10% mais ricos da populao mundial. claro que este valor descreve uma transferncia esttica. Atingir a sustentabilidade da reduo da pobreza requer processos dinmicos, atravs dos quais pases e pessoas pobres podem produzir a sua sada da privao extrema. Mas no nosso mundo extremamente desigual, uma maior equidade poderia fornecer um catalizador poderoso para a reduo da pobreza e o progresso no sentido dos ODM.

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Quais so as implicaes da actual trajectria de desenvolvimento humano para os ODM? Tratamos esta questo utilizando dados de pases para projectar onde estaria o mundo em relao a alguns dos principais ODM, em 2015. O retrato no encorajador. Se as tendncias actuais se mantiverem, existiro hiatos enormes entre as metas dos ODM e os resultados. Esses hiatos podem ser expressos em estatsticas, mas por detrs das estatsticas esto vidas e esperanas de pessoas comuns. Os custos humanos nunca podem ser captados s por nmeros. Mas a nossa projeco para 2015 d uma indicao da dimenso dos custos. Se os pases em desenvolvimento continuarem no caminho actual, tero consequncias como as seguintes: A meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas no ser atingida por uma diferena de 4,4 milhes de bitos de crianas, evitveis, em 2015 um nmero equivalente a trs vezes o nmero de crianas com menos de cinco anos em Londres, Nova Iorque e Tquio. Nos prximos dez anos, o hiato entre o objectivo e a tendncia actual ascender a mais de 41 milhes de crianas, que morrero antes do seu quinto aniversrio por causa da mais prontamente curvel de todas as doenas pobreza. Este um resultado difcil de compaginar com a promessa da Declarao do Milnio de proteger as crianas de todo o mundo. O hiato entre a meta dos ODM de reduzir a pobreza para metade e os resultados projectados equivalente a mais 380 milhes de pessoas a viver com menos de 1 dlar por dia em 2015. A meta dos ODM de ensino primrio universal no ser atingida nas tendncias actuais, com 47 milhes de crianas ainda sem frequentar a escola em 2015. Estas so simples projeces futuras de tendncias actuais e tendncias no so um fatalismo. Como diz a mxima do mercado nanceiro, o desempenho do passado no um guia para resultados futuros. Para os ODM, isso so, indiscutivelmente, boas notcias. Como disse o Secretrio-Geral da ONU: Os ODM podem ser atingidos em 2015 mas s se todos os envolvidos quebrarem a rotina e, imediatamente, acelerarem e aumentarem substancialmente a aco. Alguns dos pases mais pobres do mundo incluindo o Bangladeche, Uganda e Vietname mostraram que o progresso rpido possvel.

Mas os pases ricos tm de ajudar a suportar os custos iniciais de uma descolagem do desenvolvimento humano mundial. Quando os governos se preparam para a cimeira da ONU de 2005, a projeco para 2015 deixa um claro aviso. Falando sem rodeios, o mundo est a encaminhar-se para um desastre fortemente anunciado do desenvolvimento humano, cujos custos se contaro em mortes evitveis, crianas que no frequentam a escola e perda de oportunidades para a reduo da pobreza. Este desastre to evitvel como previsvel. Se os governos forem srios quanto ao seu empenho nos ODM, a rotina no ser uma opo. A cimeira das Naes Unidas de 2005 d uma oportunidade para traar um novo caminho para a prxima dcada.

A meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas no ser atingida por uma diferena de 4,4 milhes de bitos de crianas, evitveis, em 2015

Por que importante a desigualdade


Os hiatos do desenvolvimento humano dentro dos pases so to acentuados como os hiatos entre pases. Esses hiatos reectem oportunidades desiguais pessoas retidas por causa do seu gnero, identidade de grupo, riqueza ou localizao. Essas desigualdades so injustas. Tambm so um desperdcio econmico e socialmente desestabilizadores. Vencer as foras estruturais que criam e perpetuam a extrema desigualdade um dos caminhos mais ecazes para vencer a extrema pobreza, aumentando o bem-estar da sociedade e acelerando o progresso para os ODM. Os prprios ODM so uma declarao vital da vontade internacional, radicada num compromisso com os direitos humanos bsicos. Esses direitos educao, igualdade sexual, sobrevivncia na infncia e nvel de vida digno so universais por natureza. por isso que o progresso para os ODM deveria ser para todas as pessoas, independentemente do seu rendimento familiar, gnero ou localizao. Contudo, os governos medem o progresso em relao s suas mdias nacionais. Estas mdias podem esconder desigualdades profundas no progresso assente em disparidades baseadas na riqueza, gnero, identidade de grupo e outros factores. Como se mostra neste Relatrio, o fracasso em tratar desigualdades extremas actua como um travo ao progresso na realizao dos ODM. Em muitos dos ODM, o pobre e o desfavorecido esto a car para trs. Anlises transversais de pases sugerem que as taxas de

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Em cada ano, perdem-se cerca de 130.000 vidas jovens na ndia devido desvantagem associada ao facto de ter nascido com dois cromossomas X

mortalidade de crianas entre os 20% mais pobres da populao esto a cair em menos de metade da mdia mundial. Porque os 20% mais pobres respondem por uma parcela desproporcionalmente grande da mortalidade de crianas, esto a abrandar a taxa global de progresso na realizao dos ODM. Criar as condies nas quais os pobres podem avanar, como parte de um progresso global do desenvolvimento humano, daria um novo impulso dinmico aos ODM. E atacaria tambm uma causa de injustia social. Camadas mltiplas e entrelaadas de desigualdade criam desvantagens para as pessoas ao longo da vida. A desigualdade de rendimento est a aumentar em pases que representam mais de 80% da populao mundial. A desigualdade nesta dimenso importante, em parte por causa da ligao entre padres de distribuio e nveis de pobreza. O rendimento mdio trs vezes mais elevado no Brasil de desigualdade elevada e rendimento mdio, do que no Vietname de desigualdade baixa e rendimento baixo. Contudo, os rendimentos dos 10% mais pobres do Brasil so inferiores aos dos 10% mais pobres do Vietname. Nveis elevados de desigualdade de rendimento so maus para o crescimento e enfraquecem a taxa qual o crescimento convertido em reduo da pobreza: reduzem o tamanho do bolo econmico e o tamanho da fatia conseguida pelos pobres. As desigualdades de rendimento interagem com outras desigualdades nas possibilidades da vida. Nascer numa famlia pobre diminui as possibilidades da vida, nalguns casos em sentido literal. As crianas nascidas nos 20% mais pobres das famlias do Gana ou Senegal tm 2 a 3 vezes mais probabilidade de morrer antes dos 5 anos do que as crianas nascidas nos 20% mais ricos das famlias. A desvantagem acompanha as pessoas ao longo da vida. As mulheres pobres tm menos probabilidade de ser educadas e menos probabilidade de receber cuidados pr-natais quando esto grvidas. Os seus lhos tm menos probabilidade de sobreviver e menos probabilidade de concluir a escola, perpetuando um ciclo de privao que se transmite atravs de geraes. As desigualdades bsicas das possibilidades da vida no se restringem aos pases pobres. Os resultados da sade nos Estados Unidos, o pas mais rico do mundo, reectem desigualdades profundas baseadas na riqueza e na raa. As disparidades regionais so outra fonte de desigualdades. As linhas de fractura do desenvolvimento humano separam as regies rurais das urbanas e as regies pobres

das ricas, do mesmo pas. No Mxico, as taxas de alfabetizao nalguns Estados so comparveis s que se encontravam em pases de rendimento elevado. Nos municpios predominantemente rurais e indgenas de Estados da cintura de pobreza do Sul, como Guerrero, as taxas de alfabetizao das mulheres aproximam-se das do Mali. O gnero um dos mais fortes indicadores mundiais de desvantagem. Esta situao clara na sia do Sul. O grande nmero de mulheres que faltam na regio d testemunho da dimenso do problema. A desvantagem comea nascena. Na ndia, a taxa de mortalidade de menores de 5 anos 50% mais elevada nas raparigas do que nos rapazes. Dito de outra maneira, perdem-se 130.000 vidas jovens por ano devido desvantagem associada ao facto de ter nascido com dois cromossomas X. No Paquisto, a paridade sexual na frequncia escolar daria a mais dois milhes de raparigas a possibilidade de uma educao. Reduzir a desigualdade na distribuio das oportunidades de desenvolvimento humano uma prioridade de poltica pblica por direito prprio: isto importante por razes intrnsecas. Seria tambm um instrumento para acelerar o progresso no sentido dos ODM. Anular o hiato na mortalidade de crianas, entre os 20% mais ricos e os mais pobres, reduziria os bitos de crianas em quase dois teros, poupando mais de 6 milhes de vidas por ano e colocando o mundo de novo no caminho da realizao da meta dos ODM de uma reduo de dois teros nas taxas de mortalidade de crianas. Uma distribuio mais equitativa do rendimento funcionaria como um forte catalisador da reduo acelerada da pobreza. Utilizamos inquritos aos rendimentos e despesas das famlias para simular o efeito de um padro de crescimento em que as pessoas na pobreza obtm uma parcela do crescimento futuro que o dobro da sua parcela actual do rendimento nacional. Para o Brasil, esta verso de crescimento a favor dos pobres encurta em 19 anos o horizonte temporal para reduzir a pobreza para metade; para o Qunia, encurta em 17 anos. Concluso: quando se trata de reduo da privao de rendimento, a distribuio to importante como o crescimento. Essa concluso to vlida para os pases de rendimento baixo, como para os pases de rendimento mdio. Sem uma distribuio do rendimento melhorada, a frica Subsariana precisaria de taxas de crescimento incrivelmente elevadas para

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reduzir a pobreza para metade at 2015. Podemos acrescentar ainda que o compromisso demonstrado para reduzir a desigualdade, como parte de uma estratgia mais ampla de reduo da pobreza, poderia aumentar a disponibilidade para ajuda entre as populaes dos pases doadores. Aumentar proporcionalmente os exerccios de simulao nacional utilizando um modelo de distribuio do rendimento global permite destacar os benefcios potenciais da reduo da desigualdade para a reduo da pobreza mundial. Utilizando esse modelo, perguntamos o que aconteceria se as pessoas que vivem com menos de 1 dlar por dia duplicassem a sua parcela do crescimento futuro. Resultado: um declnio de um tero ou 258 milhes de pessoas no nmero projectado de pessoas que vivem com menos de 1 dlar por dia em 2015. Exerccios como estes descrevem os resultados que so possveis. Trabalhar para esses resultados exigir novas orientaes de poltica pblica. Deveria ser dado muito mais peso melhoria da disponibilidade, acessibilidade e proviso dos servios e ao crescimento da parcela dos pobres no crescimento. No h um esquema nico para conseguir melhores resultados na distribuio do rendimento. Para muitos pases, especialmente da frica Subsariana, so necessrias medidas para libertar o potencial produtivo da agricultura dos pequenos proprietrios e das reas rurais. Mais universalmente, a educao uma das chaves para uma maior equidade. Polticas scais socialmente transformadoras que dem segurana e equipem os pobres com os activos necessrios para escapar pobreza tambm so vitais. Nada disto implica que seja fcil alcanar maior equidade no desenvolvimento humano. As desigualdades extremas esto enraizadas em estruturas de poder que privam as pessoas pobres das oportunidades de mercado, limitam o seu acesso aos servios e de forma crucial lhes negam uma voz poltica. Estas patologias de poder so ms para o desenvolvimento baseado no mercado e a estabilidade poltica e uma barreira para a realizao dos ODM.

Ajuda internacional aumentar a quantidade, melhorar a qualidade


A ajuda internacional uma das armas mais ecazes na guerra contra a pobreza. Hoje, essa arma est subutilizada, orientada de modo ineciente e a precisar

de reparao. Reformar o sistema de ajuda internacional uma necessidade fundamental para voltar ao caminho dos ODM. Nos pases ricos, a ajuda vista muitas vezes como um acto unilateral de caridade. Essa viso deslocada. Num mundo de ameaas e oportunidades interligadas, a ajuda tanto um investimento como um imperativo moral um investimento na prosperidade partilhada, segurana colectiva e num futuro comum. No investir hoje numa escala suciente gerar custos amanh. A ajuda ao desenvolvimento est no corao da nova parceria para o desenvolvimento exposta na Declarao do Milnio. Como em qualquer parceria, h responsabilidades e obrigaes de ambos os lados. Os pases em desenvolvimento tm a responsabilidade de criar um ambiente em que a ajuda possa produzir resultados ptimos. Por seu turno, os pases ricos tm a obrigao de agir segundo os seus compromissos. H trs condies para uma ajuda ecaz. Primeiro, tem de ser prestada em quantidade suciente para apoiar a descolagem do desenvolvimento humano. A ajuda fornece aos governos os recursos para fazer os mltiplos investimentos na sade, educao e infra-estruturas econmicas necessrios para romper os ciclos de privao e apoiar a recuperao econmica e os recursos precisam de ser adequados escala do hiato de nanciamento. Segundo, a ajuda tem de ser prestada numa base previsvel, de baixos custos de transaco e valorizada. Terceiro, uma ajuda ecaz exige apropriao nacional. Os pases em desenvolvimento tm a principal responsabilidade na criao das condies em que a ajuda pode produzir resultados ptimos. Embora tenha havido progressos no aumento da quantidade e na melhoria da qualidade da ajuda, nenhuma destas condies ainda foi satisfeita. Quando a Declarao do Milnio foi assinada, o copo da assistncia ao desenvolvimento estava trs quartos vazio e a vazar. Durante a dcada de 1990, os oramentos da ajuda foram sujeitos a profundos cortes, com a assistncia per capita frica Subsariana a cair um tero. Hoje, o copo do nanciamento da ajuda est quase meio cheio. A Conferncia de Monterrey sobre Financiamento do Desenvolvimento, em 2002, assinalou o incio de uma recuperao na ajuda. Desde Monterrey, a ajuda aumentou 4% ao ano em termos reais, ou 12 mil milhes de dlares (em dlares constantes de 2003). No seu

A ajuda internacional uma das armas mais ecazes na guerra contra a pobreza

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A ajuda ligada continua a ser um dos abusos mais chocantes da ajuda ao desenvolvimento dirigida para a pobreza

conjunto, os pases ricos gastam actualmente 0,25% do seu rendimento nacional bruto (RNB) em ajuda menos do que em 1990, mas numa tendncia ascendente desde 1997. O compromisso da Unio Europeia de atingir um limiar de 0,51% em 2010 especialmente encorajador. Porm, mesmo que os aumentos projectados sejam integralmente cumpridos, permanece um grande dce de ajuda para nanciar os ODM. Esse dce aumentar de 46 mil milhes de dlares em 2006 para 52 mil milhes em 2010. O hiato de nanciamento especialmente grande em relao frica Subsariana, onde os uxos de ajuda precisam de duplicar em cinco anos para fazer face aos custos estimados de realizao dos ODM. O fracasso em anular o hiato do nanciamento atravs de um crescimento faseado da ajuda impedir os governos de fazer os investimentos na sade, educao e infraestruturas necessrios para melhorar o bem-estar e apoiar a recuperao econmica na dimenso necessria para atingir os ODM. Embora os pases ricos tenham admitido publicamente a importncia da ajuda, contudo, at ao momento, as suas aces no tm correspondido s suas palavras. O G-8 inclui trs pases Itlia, Estados Unidos e Japo com as mais baixas parcelas da ajuda no RNB entre os 22 pases da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Numa nota mais positiva, os Estados Unidos, o maior concessionrio de ajuda mundial, aumentaram a ajuda em 8 mil milhes de dlares desde 2000 e so agora o maior doador mundial para frica Subsariana. O estabelecimento de metas mais ambiciosas outro desenvolvimento bem-vindo. Contudo, os doadores no tm bons resultados quando se consideram metas de ajuda e alguns dos principais doadores no conseguiram passar das metas xadas para o estabelecimento de compromissos oramentais concretos e vinculativos. Para que os ODM sejam atingidos, os prximos 10 anos tm de marcar uma clara ruptura com os 15 anos passados. Desde 1990, a prosperidade crescente dos pases ricos fez pouco para aumentar a generosidade: o rendimento per capita aumentou em cerca de 6.070 dlares, enquanto a ajuda per capita caiu cerca de 1 dlar. Dados como estes sugerem que os que ganharam com a globalizao no deram prioridade ajuda para os que perderam, mesmo que pudessem ganhar em faz-lo.

O subnanciamento crnico da ajuda um reexo de prioridades distorcidas na despesa pblica. A segurana colectiva depende cada vez mais do ataque s causas subjacentes da pobreza e desigualdade. Todavia, por cada 1 dlar gasto em ajuda, os pases ricos afectam outros 10 dlares aos oramentos militares. S o aumento das despesas militares desde 2000, se tivesse sido gasto na ajuda, teria sido suciente para atingir a velha meta da ONU de gastar 0,7% do RNB em ajuda. No ver a segurana humana para alm da segurana militar reecte-se em subinvestimentos no tratamento de algumas das maiores ameaas vida humana. A despesa actual com o VIH/SIDA, uma doena que custa 3 milhes de vidas por ano, representa o valor de trs dias de despesas militares. Por vezes levantam-se questes sobre se os ODM so comportveis. Em ltima anlise, o que comportvel uma matria de prioridades polticas. Mas os investimentos necessrios so modestos na escala da riqueza dos pases ricos. Os 7 mil milhes de dlares necessrios anualmente, durante a prxima dcada, para prover o acesso a gua limpa a 2,6 mil milhes de pessoas so menos do que os Europeus gastam em perfume e menos do que os Americanos gastam em cirurgias plsticas. Isto em relao a um investimento que pouparia cerca de 4.000 vidas por dia. Os doadores reconheceram a importncia de atacar os problemas na qualidade da ajuda. Em Maro de 2005, a Declarao de Paris sobre Eccia da Ajuda estabeleceu princpios importantes para os doadores melhorarem a eccia da ajuda, juntamente com metas para monitorizar o progresso de novas prticas. A coordenao est a melhorar, h menor utilizao de ajuda ligada e tem sido dada mais nfase apropriao nacional. Mas a boa prtica est muito aqum do princpio declarado. A concesso de ajuda ainda ca muito aqum das promessas, minando o planeamento nanceiro da reduo da pobreza. Ao mesmo tempo, a forma especca que a condicionalidade muitas vezes assume enfraquece a apropriao nacional e contribui para rupturas nos uxos de ajuda. A relutncia dos doadores em usar sistemas nacionais aumenta os custos de transaco e enfraquece a capacidade nacional. A ajuda ligada continua a ser um dos abusos mais chocantes da ajuda ao desenvolvimento dirigida para a pobreza. Ao ligar a ajuda proviso de produtos e servios fornecidos pelo pas doador, em

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vez de permitir que os receptores da ajuda se sirvam do mercado aberto, a ajuda ligada reduz o seu valor. Muitos doadores tm vindo a reduzir a ajuda ligada, mas a prtica continua a prevalecer amplamente e a no ser inteiramente revelada. Estimamos, de forma conservadora, os custos da ajuda ligada aos pases de rendimento baixo entre 5 a 7 mil milhes de dlares. A frica Subsariana paga um imposto de ajuda ligada de 1,6 mil milhes de dlares. Nalgumas reas, a nova parceria da ajuda criada na Conferncia de Monterrey ainda parece, suspeitosamente, uma verso reembalada da velha parceria. H um desequilbrio continuado das responsabilidades e obrigaes. Aos receptores de ajuda exige-se que xem objectivos para atingir os ODM, que estabeleam metas oramentais para serem monitorizadas trimestralmente pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), que cumpram um conjunto desconcertante de condies xadas pelos doadores e que obedeam s suas prticas de elevao dos custos de transaco e reduo do valor da ajuda. Os doadores, pelo seu lado, no estabelecem metas para eles prprios. Em vez disso, propem compromissos amplos e no vinculativos sobre a quantidade da ajuda (a maioria dos quais so depois ignorados) e at compromissos mais amplos e mais vagos para melhorar a qualidade da ajuda. Ao contrrio dos receptores de ajuda, os doadores podem quebrar os seus compromissos impunemente. Na prtica, a nova parceria tem sido uma rua de sentido nico. O que necessrio uma nova parceria genuna, em que doadores e receptores actuem sob compromisso para salvar as promessas da Declarao do Milnio. Este ano proporciona uma oportunidade para selar essa parceria e forjar uma nova orientao na cooperao de ajuda ao desenvolvimento. Os pases doadores devem honrar primeiro e depois basear-se nos compromissos assumidos em Monterrey. Algumas das necessidades fundamentais: Fixar um calendrio para atingir um rcio de 0,7% entre ajuda e RNB at 2005 (e cumpri-lo). Os doadores deveriam estabelecer compromissos oramentais num nvel mnimo de 0,5% em 2010 para tornar alcanvel a meta de 2015. Atacar a dvida insustentvel. A cimeira do G-8 em 2005 produziu uma ruptura importante na dvida acumulada pelos pases pobres altamente endividados (PPAE). No entanto, subsistem

alguns problemas, com um grande nmero de pases de rendimento baixo a enfrentarem ainda problemas agudos de cumprimento das obrigaes do servio da dvida. A concluso da crise da dvida exigir aces para alargar a cobertura de pases e para assegurar que os reembolsos da dvida sero estabelecidos em nveis consistentes com o nanciamento dos ODM. Prover nanciamento plurianual e previsvel atravs de programas governamentais. Baseado nos princpios estabelecidos na Declarao de Paris sobre Eccia da Ajuda, os doadores deveriam xar metas mais ambiciosas para fornecer uxos estveis de ajuda, funcionando atravs de sistemas nacionais, e criando capacidade. Em 2010, pelo menos 90% da ajuda deveriam ser desembolsados de acordo com programas acordados e atravs de quadros anuais ou plurianuais. Condicionalidade reduzida e eciente. A condicionalidade da ajuda deveria concentrar-se na responsabilidade duciria e na transparncia da informao atravs de sistemas nacionais, com menos nfase em amplos conjuntos de metas macroeconmicas e um compromisso mais forte com a construo de capacidades institucionais e nacionais. Fim da ajuda ligada. H um mtodo simples para atacar o desperdcio de dinheiro associado ajuda ligada: acabar com ela em 2006.

Ao contrrio dos receptores de ajuda, os doadores podem quebrar os seus compromissos impunemente

Comrcio e desenvolvimento humano reforar as ligaes


Tal como a ajuda, o comrcio tem o potencial para ser um forte catalisador do desenvolvimento humano. Nas condies certas, o comrcio internacional poderia gerar um forte impulso para o progresso acelerado no sentido dos ODM. O problema que o potencial de desenvolvimento humano inerente ao comrcio diminudo por uma combinao de regras injustas e de desigualdades estruturais dentro e entre os pases. O comrcio internacional tem sido um dos motores mais poderosos na conduo da globalizao. Os padres do comrcio mudaram. Tem havido um crescimento sustentado da quota dos pases em desenvolvimento nas exportaes mundiais de produtos manufacturados e alguns pases esto a anular o hiato tecnolgico. Porm, as desigualdades es-

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As barreiras comerciais mais elevadas do mundo esto erigidas contra alguns dos pases mais pobres

truturais tm persistido e nalguns casos ampliado. A frica Subsariana tem-se tornado cada vez mais marginalizada. Hoje, com uma populao de 689 milhes de habitantes, a regio responsvel por uma quota mais pequena de exportaes mundiais do que a Blgica, com 10 milhes de habitantes. Se a frica Subsariana desfrutasse da mesma quota de exportaes mundiais que em 1980, os ganhos em divisas representariam cerca de oito vezes mais o total da ajuda recebida em 2003. Grande parte da Amrica Latina tambm est a car para trs. No comrcio, como em outras reas, as armaes de que a integrao global est a conduzir para uma convergncia de pases ricos e pobres excessiva. Numa perspectiva de desenvolvimento humano, o comrcio um meio para o desenvolvimento e no um m em si mesmo. Os indicadores do crescimento das exportaes, os rcios do comrcio para o RNB e a liberalizao das importaes no so substitutos do desenvolvimento humano. Infelizmente, cada vez mais assim que so tratados. A participao no comrcio oferece oportunidades reais de subida dos padres de vida. Mas alguns dos principais modelos de abertura e crescimento das exportaes Mxico e Guatemala, por exemplo tm tido menos sucesso na acelerao do desenvolvimento humano. O xito das exportaes nem sempre tem contribudo para aumentar o bem-estar numa frente ampla. As provas sugerem que necessrio prestar mais ateno s condies em que os pases se integram nos mercados mundiais. Regras comerciais mais justas ajudariam, particularmente no que respeita ao acesso ao mercado. Na maioria das formas de tributao, aplica-se um princpio simples de graduao: quanto mais se ganha, mais se paga. As polticas comerciais dos pases ricos viraram este princpio dos ps para a cabea. As barreiras comerciais mais elevadas do mundo esto erigidas contra alguns dos pases mais pobres: em mdia, as barreiras comerciais enfrentadas pelos pases em desenvolvimento que exportam para pases ricos so trs a quatro vezes mais altas do que as que os pases ricos enfrentam quando fazem comrcio entre eles. A graduao perversa na poltica comercial estende-se a outras reas. Por exemplo, a Unio Europeia dispe de grandes provises devido aos seus compromissos de mercados abertos com os pases mais pobres do mundo. Porm, as suas regras de origem, que governam a elegibilidade para as preferncias comerciais, minimizam as oportunidades de muitos desses pases.

A agricultura uma preocupao especial. Dois teros das pessoas que vivem com menos de 1 dlar por dia, vivem e trabalham em reas rurais. Os mercados em que operam, os seus meios de subsistncia e as suas perspectivas para escapar pobreza so afectados directamente pelas regras que governam o comrcio dos produtos agrcolas. O problema bsico a tratar nas negociaes da OMC sobre agricultura pode ser resumido em quatro palavras: subsdios dos pases ricos. Na ltima ronda das negociaes do comrcio mundial, os pases ricos prometeram cortar os subsdios agrcolas. Desde ento, aumentaram-nos. Agora gastam mais de mil milhes de dlares por ano em ajuda agricultura nos pases pobres e pouco menos de mil milhes de dlares por dia subsidiando o excesso de produo agrcola interna uma ordenao menos adequada das prioridades seria difcil de imaginar. Para piorar as coisas, os subsdios dos pases ricos esto a destruir o mercado de que dependem os pequenos proprietrios dos pases pobres, puxando para baixo os preos que recebem e negando-lhes uma quota justa dos benefcios do comrcio mundial. Os produtores de algodo de Burkina Faso competem com os produtores de algodo dos Estados Unidos, que recebem mais de 4 mil milhes de subsdios por ano um montante que excede o total do rendimento nacional de Burkina Faso. Entretanto, a extravagante Poltica Agrcola Comum (PAC) da Unio Europeia causa a devastao dos mercados mundiais do acar, ao mesmo tempo que nega o acesso dos pases em desenvolvimento aos mercados europeus. Os consumidores e os contribuintes dos pases ricos esto fechados em polticas de nanciamento que esto a destruir os meios de subsistncia nalguns dos pases mais pobres do mundo. Em algumas reas, as regras da OMC ameaam reforar sistematicamente as desvantagens enfrentadas pelos pases em desenvolvimento e enviesar ainda mais os benefcios da integrao global em favor dos pases desenvolvidos. Um exemplo o conjunto de regras que limitam as possibilidades dos pases pobres desenvolverem as polticas industriais e tecnolgicas activas necessrias para aumentar a produtividade e para terem sucesso nos mercados mundiais. O regime actual da OMC condena muitas das polticas que ajudaram os pases da sia Oriental a alcanar progressos rpidos. As actuais regras da OMC sobre propriedade intelectual colocam uma dupla ameaa: aumentaro o custo da transferncia

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de tecnologia e, potencialmente, aumentaro os preos dos medicamentos, criando riscos para a sade pblica dos pobres. Nas negociaes da OMC sobre servios, os pases ricos procuraram criar oportunidades de investimento para empresas da banca e seguros, limitando ao mesmo tempo as oportunidades de exportao dos pases pobres numa rea de vantagem bvia: a transferncia temporria de trabalho. Calcula-se que um pequeno aumento dos uxos de trabalho qualicado e no qualicado poderia gerar anualmente mais de 150 mil milhes de dlares um ganho muito maior do que o proveniente da liberalizao noutras reas. A Ronda de Doha das negociaes da OMC d uma oportunidade para iniciar o alinhamento das regras do comrcio multilateral com um compromisso com o desenvolvimento humano e os ODM. At agora, essa oportunidade tem sido desperdiada. Quatro anos passaram sobre o comeo das conversaes e nada de substancial foi alcanado. A agenda desequilibrada seguida pelos pases ricos e a incapacidade para enfrentar a questo dos subsdios agricultura esto no centro do problema. Nem mesmo as melhores regras de comrcio agrcola eliminaro algumas das causas subjacentes de desigualdade no comrcio mundial. Problemas persistentes, como a infra-estrutura fraca e a capacidade de oferta limitada, precisam de ser enfrentados. Os pases ricos desenvolveram uma agenda de ajuda criao de capacidade. Infelizmente, existe uma concentrao doentia na criao de capacidade em reas que os pases ricos consideram estrategicamente teis. Alguns problemas h muito existentes nem sequer guram na agenda do comrcio internacional. A profunda crise dos mercados de mercadorias, especialmente do caf, um exemplo. Na Etipia, preos decrescentes desde 1998 reduziu o rendimento anual mdio das famlias produtoras de caf em cerca de 200 dlares. A emergncia de novas estruturas comerciais coloca novas ameaas a um comrcio mais equitativo na agricultura. As cadeias de supermercados tornaram-se os porteiros dos mercados agrcolas nos pases ricos, ligando os produtores dos pases em desenvolvimento aos consumidores dos pases ricos. Mas os pequenos agricultores so excludos pelas prticas de compra de alguns supermercados, enfraquecendo as ligaes entre comrcio e desenvolvimento humano. A criao de estruturas para facilitar a entrada dos pequenos agricultores nas

redes de mercados mundiais, em termos mais equitativos, permitiria que o sector privado desempenhasse um papel crucial na luta global contra a pobreza. Fortalecer a ligao entre comrcio e desenvolvimento humano um exerccio de longa durao e esforo. A Ronda de Doha continua a ser uma oportunidade para iniciar esse exerccio e para criar a credibilidade e a legitimidade do sistema de comrcio baseado em regras. Vista num contexto mais amplo, a ronda demasiado importante para falhar. Criar prosperidade partilhada exige instituies multilaterais que no s faam progredir o bem pblico, mas que sejam vistas a funcionar de modo justo e equilibrado. A reunio ministerial da OMC planeada para Dezembro de 2005 d uma oportunidade para tratar alguns dos desaos mais prementes. Embora muitas questes sejam tcnicas, a necessidade prtica de um quadro ao abrigo do qual as regras da OMC faam mais bem e menos mal ao desenvolvimento humano. Seria irrealista esperar que a Ronda de Doha corrigisse todos os desequilbrios das regras mas poderia xar o cenrio de futuras rondas destinadas a pr o desenvolvimento humano no centro do sistema multilateral. Entre as referncias fundamentais para avaliao do resultado da Ronda de Doha encontram-se: Profundos cortes no apoio governamental dos pases ricos agricultura e proibio de subsdios exportao. O apoio agrcola, medido pelas estimativas da OCDE do apoio aos produtores, deveria ser reduzido para um mximo de 5% a 10% do valor da produo, com uma proibio imediata dos subsdios directos e indirectos exportao. Profundos cortes nas barreiras s exportaes dos pases em desenvolvimento. Os pases ricos deveriam xar as suas tarifas mximas sobre as importaes dos pases em desenvolvimento num valor nunca superior ao dobro do nvel das suas tarifas mdias, ou 5% a 6%. Compensao para os pases que perdem preferncias. Embora as preferncias dos pases ricos pelas importaes de alguns pases em desenvolvimento distribuam benefcios limitados no conjunto, a sua retirada teria o potencial de causar elevados nveis de desemprego e, em casos particulares, choques na balana de pagamentos. Deveria ser criado um fundo para reduzir os custos de ajustamento que os pases vulnerveis enfrentam.

O apoio agrcola da OCDE no deveria ser mais do que 5% a 10% do valor da produo

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A interaco entre pobreza e conito violento em muitos pases em desenvolvimento est a destruir vidas numa escala enorme

Proteco do espao poltico para o desenvolvimento humano. As regras multilaterais no deveriam impor obrigaes inconsistentes com as estratgias nacionais de reduo da pobreza. Essas estratgias deveriam incorporar as melhores prticas internacionais adaptadas s condies locais e modeladas atravs processos polticos, democrticos e participativos. Em particular, o direito dos pases em desenvolvimento de proteger os produtores agrcolas da concorrncia injusta das exportaes subsidiadas dos pases ricos deveria ser respeitado nas regras da OMC. Um compromisso para evitar arranjos OMC mais nos acordos regionais de comrcio. Alguns acordos regionais de comrcio impem obrigaes que vo alm das regras da OMC, especialmente em reas como o investimento e a propriedade intelectual. importante que esses acordos no passem por cima das polticas nacionais desenvolvidas no contexto das estratgias de reduo da pobreza. Reorientao das negociaes de servios para os movimentos temporrios de trabalho. No contexto de uma ronda de desenvolvimento, deveria ser dado menos nfase rpida liberalizao dos sectores nanceiros e mais nfase criao de regras que permitam aos trabalhadores provenientes de pases em desenvolvimento melhor acesso aos mercados de trabalho dos pases ricos.

O conito violento como uma barreira ao progresso


Em 1945, o Secretrio de Estado dos EUA, Edward R. Stettinus, identicou as duas componentes fundamentais da segurana humana e as suas ligaes: A batalha da paz tem de ser travada em duas frentes. A primeira frente a da segurana, onde a vitria signica ausncia de medo. A segunda a frente econmica e social, onde a vitria signica ausncia de necessidade. S a vitria em ambas as frentes pode assegurar ao mundo uma paz duradoura. Foi este raciocnio que levou os Estados Unidos a desempenhar um papel fundamental na fundao das Naes Unidas. Sessenta anos mais tarde e mais de uma dcada depois do m da guerra fria, que parecia assinalar uma nova era de paz, preocupaes com a segurana voltam a dominar a agenda internacional. Como defendeu o relatrio do Secretrio-Geral Em Maior
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Liberdade, vivemos numa era em que a interaco letal entre pobreza e conito violento impe graves ameaas, no s s vtimas imediatas, mas tambm segurana colectiva da comunidade internacional. Para muitas pessoas dos pases ricos, o conceito de insegurana global est ligado a ameaas colocadas pelo terrorismo e pelo crime organizado. As ameaas so reais. Todavia, a falta da ausncia do medo mais ntida nos pases em desenvolvimento. A interaco entre pobreza e conito violento em muitos pases em desenvolvimento est a destruir vidas numa escala enorme e a atrasar o progresso no sentido dos ODM. O fracasso na construo da segurana humana, pondo termo a essa interaco, ter consequncias globais. Num mundo interdependente, as ameaas colocadas pelo conito violento no param nas fronteiras nacionais, por mais defendidas que sejam. O desenvolvimento nos pases pobres a linha da frente na batalha pela paz global e pela segurana colectiva. O problema com o actual plano de batalha uma estratgia militar sobredesenvolvida e uma estratgia de segurana humana subdesenvolvida. A natureza do conito mudou. O sculo vinte, o mais sangrento da histria da humanidade, foi denido, primeiro, pelas guerras entre pases e, depois, pelos receios da guerra fria de confronto violento entre duas superpotncias. Agora, esses receios deram lugar aos medos das guerras locais e regionais, travadas predominantemente em pases pobres, no interior de Estados fracos ou falidos e com pequenas armas como as preferidas. A maioria das vtimas das guerras de hoje civil. H menos conitos no mundo hoje do que em 1990, mas a parcela desses conitos que ocorre em pases pobres aumentou. Os custos do conito violento para o desenvolvimento humano no so sucientemente valorizados. Na Repblica Democrtica do Congo, as mortes atribuveis directa ou indirectamente ao conito excedem as perdas sofridas pela Gr-Bretanha no conjunto da Primeira e da Segunda Guerra Mundial. Na regio sudanesa do Darfur, mais de 1 milho de pessoas foram deslocadas devido a conitos. As vtimas imediatas destes e de outros conitos cam periodicamente debaixo dos holofotes dos meios de comunicao internacionais. Mas o impacte de longo prazo do conito violento sobre o desenvolvimento humano mais oculto. O conito mina a nutrio e a sade pblica, destri os sistemas educativos, devasta os meios de subsistncia e retarda as perspectivas de crescimento

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econmico. Dos 32 pases da categoria de desenvolvimento humano baixo, tal como medido pelo IDH, 22 experimentaram um conito nalgum momento, desde 1990. Os pases que passaram por conitos violentos esto fortemente sobrerepresentados no grupo de pases que se encontram fora do caminho dos ODM nas nossas projeces para 2015. Dos 52 pases que esto a retroceder, ou a estagnar, nas suas tentativas para reduzir a mortalidade de crianas, trinta passaram por conitos, desde 1990. A imensido destes custos fala por si a favor da preveno e da resoluo dos conitos e da reconstruo ps-conito, como trs das necessidades fundamentais para a construo da segurana humana e para a acelerao do progresso no sentido dos ODM. Parte do desao que a insegurana humana e o conito violento colocam pode ser atribuda a Estados fracos, frgeis e em falncia. A combinao dos fracassos em proteger pessoas contra riscos de segurana, em assegurar a satisfao de necessidades bsicas e em desenvolver instituies polticas consideradas legtimas uma caracterstica comum a todos os Estados com tendncia para o conito. Nalguns casos, profundas desigualdades horizontais entre regies e grupos so um catalizador da violncia. Os factores externos tambm desempenham o seu papel. O fracasso de Estados como o Afeganisto e Somlia foi facilitado pela disponibilidade de potncias externas para intervir na prossecuo dos seus prprios objectivos estratgicos. Importaes de armamento e a captura dos uxos nanceiros provenientes da venda de recursos naturais por grupos de interesse restritos ajudam a sustentar e intensicar o conito. A liderana poltica em Estados propensos ao conito uma condio necessria para a mudana, mas no suciente. Os governos ricos tambm precisam de prover a liderana. Novas abordagens da ajuda so um ponto de partida. Os Estados fracos e frgeis no esto apenas insucientemente ajudados em relao sua capacidade de usar ecientemente as nanas, mas tambm esto sujeitos a elevados nveis de imprevisibilidade dos uxos de ajuda. As provas sugerem que os uxos de ajuda esto 40% abaixo do que seria justicado pelas instituies e ambiente de poltica. A natureza e a sequncia da ajuda so outro problema. Muito frequentemente, os doadores assumem grandes compromissos de ajuda humanitria em perodos imediatamente ps-conito, sem completar o apoio recuperao econmica nos anos subsequentes.

As exportaes de minerais e outros recursos naturais no criam conitos violentos. Nem as armas pequenas. Mas os mercados de recursos naturais e de armas pequenas podem prover os meios para sustentar conitos violentos. Do Camboja ao Afeganisto e aos pases da frica Ocidental, as exportaes de gemas e de madeira tm ajudado a nanciar conitos e a enfraquecer a capacidade dos Estados. Esquemas de certicao podem fechar oportunidades de exportao, como foi demonstrado pelo processo Kimberley de certicao de diamantes. As pequenas armas levam mais de 500.000 vidas por ano, a maioria das quais nos pases mais pobres do mundo. Todavia, os esforos internacionais para controlar o mortfero comrcio de pequenas armas tm tido um impacte limitado. A imposio continua a ser fraca, a adeso a cdigos voluntria e grandes buracos legais permitem que grande parte do comrcio escape regulao. Um dos modos mais ecazes como os pases ricos poderiam tratar as ameaas ao desenvolvimento humano colocadas pelos conitos violentos seria atravs do apoio capacidade regional. A crise do Darfur poderia ter sido reduzida, se no evitada, pela presena de uma fora de manuteno da paz da Unio Africana sucientemente grande e bem equipada especialmente se essa fora tivesse um mandato forte para proteger civis. Durante o auge da crise, havia menos de 300 soldados ruandeses e nigerianos a monitorizar o que estava a acontecer a 1,5 milhes de darfuris, numa rea do tamanho da Frana. Construir capacidade regional, em reas que vo desde a criao de sistemas ecazes de aviso precoce interveno, continua a ser uma necessidade premente da segurana humana. Se a preveno o caminho mais econmico para tratar as ameaas colocadas pelo conito violento, aproveitar oportunidades para a reconstruo vem logo a seguir. Os acordos de paz so muitas vezes um preldio para a violncia renovada: metade dos pases que sai de um conito violento volta a uma situao de guerra no prazo de cinco anos. Para quebrar este ciclo preciso um empenhamento poltico e nanceiro para prover a segurana, supervisionar a reconstruo e criar as condies para o desenvolvimento de mercados competitivos e sectores de investimento privado, num longo trajecto. Esse empenhamento nem sempre tem sido evidente. Embora os ODM tenham proporcionado um enfoque para o progresso no sentido da ausncia de necessidade, o mundo ainda carece de uma agenda

Deixar Estados propensos ao conito mngua de ajuda mau para a segurana global

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coerente para alargar a ausncia do medo. Como defendeu o relatrio do Secretrio-Geral da ONU, Em Maior Liberdade, h necessidade urgente de desenvolver um quadro de segurana colectiva que v para alm das respostas militares ameaa colocada pelo terrorismo e que chegue ao reconhecimento de que a pobreza, a ruptura social e o conito civil constituem as componentes nucleares da ameaa segurana global. Entre as necessidades fundamentais para reduzir essa ameaa, contam-se: Um novo acordo sobre a ajuda. Deixar Estados propensos ao conito, ou em situao de ps-conito, mngua de ajuda injusticado. mau para a segurana humana nos pases envolvidos e mau para a segurana global. Como parte da necessidade mais ampla de atingir a meta de 0,7% do RNB, os doadores deveriam empenhar-se num esforo maior de ajuda, com maior previsibilidade da ajuda atravs de compromissos de nanciamento de longo prazo. Os doadores deviam ser mais transparentes sobre as condies para afectaes da ajuda e sobre as suas razes para reduzir os investimentos em pases com tendncia para o conito. Maior transparncia na gesto dos recursos. Como partes dos mercados de recursos naturais que ajudam a nanciar os conitos e, nalguns casos, minam governos responsveis, as companhias transnacionais envolvidas na exportao de minerais deveriam aumentar a transparncia. O quadro legal internacional proposto pela Comisso para frica patrocinada pelo Reino Unido para permitir a investigao de prticas corruptas de companhias transnacionais no estrangeiro como j se pratica ao abrigo da lei dos EUA deveria ser desenvolvido com prioridade. Reduzir o uxo de pequenas armas. A Conferncia de Anlise das Pequenas Armas, de 2006, fornece uma oportunidade para se chegar a um acordo sobre um tratado abrangente do comrcio de armas para regular mercados e cortar os fornecimentos s reas de conito violento. Construir capacidade regional. Para a frica Subsariana, uma prioridade imediata o desenvolvimento, atravs de apoio nanceiro, tcnico e logstico, de uma fora de manuteno da paz da Unio Africana, completamente operacional.

Construir coerncia internacional. O relatrio do Secretrio-Geral da ONU apela criao de uma Comisso Internacional de Construo da Paz para dar enquadramento estratgico a uma abordagem integrada da segurana colectiva. Como parte dessa abordagem, deveria ser criado um fundo global para nanciar, numa base de longo prazo e previsvel, a ajuda ps-conito imediata e a transio para a reconstruo de longo prazo. * * *

Quando os historiadores do desenvolvimento humano olharem para trs, para 2005, v-lo-o como um ponto de viragem. A comunidade internacional tem uma oportunidade sem precedentes para disponibilizar as polticas e os recursos que poderiam fazer da prxima dcada uma verdadeira dcada do desenvolvimento. Tendo xado a barreira na Declarao do Milnio, os governos de todo o mundo poderiam xar um percurso que remodelasse a globalizao, desse nova esperana a milhes de pessoas mais pobres e mais vulnerveis do mundo e criasse as condies para a prosperidade e segurana partilhadas. A alternativa da rotina levar para um mundo manchado pela pobreza macia, dividido por profundas desigualdades e ameaado por inseguranas partilhadas. Tanto nos pases ricos, como nos pobres, as futuras geraes pagaro um preo elevado pelos fracassos da liderana poltica neste momento de encruzilhadas do incio do sculo vinte e um. Este relatrio fornece uma base para se pensar na dimenso do desao. Focando trs pilares da cooperao internacional, destaca alguns dos problemas que necessitam de ser enfrentados e alguns dos ingredientes crticos para se alcanar o sucesso. O que no coloca dvidas a verdade simples de que, enquanto comunidade global, temos os meios para erradicar a pobreza e ultrapassar as profundas desigualdades que dividem os pases e os povos. A questo fundamental que continua sem resposta, cinco anos depois de ter sido assinada a Declarao do Milnio, se os governos de todo o mundo tm a determinao para quebrar com as prticas do passado e agir de acordo com as promessas que zeram aos pobres de todo o mundo. Se alguma vez existiu um momento decisivo para a liderana poltica avanar no caminho da partilha de interesses da humanidade, esse momento agora.

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O teste ao nosso progresso no saber se acrescentamos mais abundncia daqueles que tm muito; saber se damos o suciente queles que tm demasiadamente pouco.
Franklin D. Roosevelt, Presidente dos EUA, discurso de posse do segundo mandato, 1937 1

CAPTULO

O estado do desenvolvimento humano

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O estado do desenvolvimento humano

Temos a responsabilidade colectiva de defender os princpios da dignidade humana, da igualdade e da equidade a nvel global. Como lderes, temos, por isso, uma responsabilidade para com todos os povos do mundo, especialmente para com os mais vulnerveis e, em particular, para com as crianas do mundo, a quem pertence o futuro.
Declarao do Milnio, 20002

H sessenta anos, a Carta das Naes Unidas prometia libertar as futuras geraes da guerra, proteger os direitos humanos fundamentais e promover progresso social e melhores padres de vida em maior liberdade. No incio do novo milnio, os governos do mundo renovaram essa promessa. A Declarao do Milnio, aprovada em 2000, expe uma viso arrojada de maior liberdade no sculo XXI. Essa viso sustenta a promessa de um novo modelo de integrao global, construdo com base numa maior equidade, justia social e respeito pelos direitos humanos. Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), um conjunto de metas com prazos e quanticados para reduzir a pobreza extrema e alargar os direitos universais at 2015, balizam a avaliao dos progressos. Mais fundamentalmente, reectem as aspiraes partilhadas da comunidade humana global num perodo de mudana generalizada.
Este ano assinala o incio da contagem decrescente de 10 anos at a data de 2015 para atingir os ODM. Hoje, o mundo tem os recursos nanceiros, tecnolgicos e humanos para fazer uma ruptura decisiva no desenvolvimento humano. Mas se as tendncias actuais se mantiverem, no se atingiro, por larga margem, os ODM. Em vez de aproveitarem o momento, os governos de todo o mundo esto titubeantes a caminho de um fracasso do desenvolvimento humano, fortemente anunciado, mas facilmente evitvel um fracasso com profundas implicaes no s para os pobres de todo o mundo, mas tambm para a paz, prosperidade e segurana globais. Quinze anos depois do lanamento do primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano, o Relatrio deste ano comea por olhar para o estado do desenvolvimento humano. Nesse primeiro relatrio, Mahbub ul Haq escrevia que esperava uma dcada de rpidos progressos: A dcada de 1990, escreveu, est a denir-se como a dcada do desenvolvimento humano, pois raramente tem havido um consenso semelhante sobre os objectivos reais das estratgias de desenvolvimento.3 Desde que estas palavras foram escritas, fez-se muita coisa. Grande parte do mundo em desenvolvimento experimentou um rpido progresso social e uma melhoria dos padres de vida. Milhes de pessoas beneciaram da globalizao. Todavia, os progressos do desenvolvimento humano esto aqum do que se previa no Relatrio do Desenvolvimento Humano 1990 e muito aqum do que era possvel. Visto na perspectiva de 2015, h um perigo cada vez maior de os prximos 10 anos tal como os ltimos 10 passarem histria, no como uma dcada de desenvolvimento humano acelerado, mas como uma dcada de oportunidades perdidas, de fraco empenhamento e fracasso da cooperao internacional. Este ano assinala uma encruzilhada. A comunidade internacional pode permitir que o mundo prossiga no seu actual ritmo de desenvolvimento humano ou, ento, que mude de direco e ponha em vigor as polticas necessrias para transformar a promessa da Declarao do Milnio em resultados prticos. Continuar no ritmo actual tem consequncias que no devem ser subestimadas. Usando dados de tendncia a nvel nacional, estimmos os hiatos de custo humano, em 2015, entre as metas dos ODM e os resultados previstos se as tendncias actuais se mantiverem. Entre as principais consequncias:

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A meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas no ser atingida, com uma margem equivalente a mais de 4,4 milhes de mortes evitveis em 2015

A meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas no ser atingida, com uma margem equivalente a mais de 4,4 milhes de mortes evitveis em 2015. Nos prximos 10 anos, o hiato acumulado entre a meta e a tendncia actual ascender a mais de 41 milhes de crianas, que morrero, antes do quinto aniversrio, vtimas da mais prontamente curvel de todas as doenas a pobreza. Este um resultado difcil de compaginar com a promessa da Declarao do Milnio de proteger as crianas do mundo. O hiato entre a meta dos ODM de reduzir para metade a pobreza e os resultados projectados equivalente a mais 380 milhes de pessoas nos pases em desenvolvimento a viver com menos de 1 dlar por dia em 2015. A meta dos ODM de ensino primrio universal no ser atingida com as tendncias actuais, continuando a haver 47 milhes de crianas sem frequentar a escola nos pases em desenvolvimento, em 2015. Estatsticas como estas devem ser tratadas com cuidado. Projeces baseadas em tendncias do passado fornecem perspectivas para um conjunto de resultados possveis. No denem o inevitvel. Como diz a mxima do mercado nanceiro, o desempenho do passado no um guia para resultados futuros. No caso dos ODM, isso so, indubitavelmente, boas notcias. Ainda h tempo para voltar ao bom caminho mas o tempo est a escassear. Como disse o Secretrio-Geral da ONU, Os ODM podem ser

atingidos em 2015 mas s se todos os envolvidos quebrarem a rotina e, imediatamente, acelerarem e aumentarem substancialmente a aco.4 A primeira seco deste captulo uma breve viso dos progressos e dos retrocessos do desenvolvimento humano na ltima dcada e meia. Destaca o grande recuo inigido ao desenvolvimento humano em muitos pases devido ao VIH/SIDA e o abrandamento dos progressos em matria de mortalidade infantil. Um progresso desigual entre pases e regies acompanhado de uma divergncia do desenvolvimento humano em reas fundamentais, com as desigualdades a alargarem-se. A segunda seco do captulo vira-se para os ODM. Os progressos limitados e em abrandamento do desenvolvimento humano conseguidos na ltima dcada tm implicaes directas sobre a realizao dos ODM. O rendimento mdio nos pases em desenvolvimento tem vindo a aumentar com maior intensidade desde 1990. Contudo, este crescimento no colocou o mundo no caminho dos ODM muitos dos quais no sero atingidos na maioria dos pases. Parte do problema deve-se ao facto do crescimento ter sido desigualmente distribudo dentro e entre os pases. O problema mais profundo que o crescimento da riqueza no est a ser convertido em desenvolvimento humano taxa requerida para tornar os ODM atingveis. As nossas projeces de dados para pases estabelecem um conjunto possvel de resultados que se seguiro se o mundo se mantiver na trajectria rotineira contra a qual o Secretrio-Geral preveniu.

Progressos e retrocessos do desenvolvimento humano

O desenvolvimento humano tem a ver com liberdade. Tem a ver com a construo de capacidades humanas com a gama de coisas que as pessoas podem fazer e com o que podem ser. Liberdades e direitos individuais importam muito, mas as pessoas esto limitadas no que podem fazer com essa liberdade se forem pobres, doentes, iletradas, discriminadas, ameaadas por conitos violentos, ou se lhes for negada voz poltica. por isso que a maior liber-

dade proclamada na Carta das Naes Unidas est no corao do desenvolvimento humano. E por isso que os progressos no sentido dos ODM constituem um indicador dos progressos em matria de desenvolvimento humano. O desenvolvimento humano mais do que os ODM em si mesmos e muitas das suas metas reectem um nvel modesto de ambio. Mas o fracasso nos ODM representaria um grave retrocesso.

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As capacidades mais bsicas para o desenvolvimento humano so uma vida longa e saudvel, ser instrudo e ter recursos adequados para um nvel de vida digno. Entre as outras capacidades est a participao social e poltica na sociedade. Nesta seco, analisamos a histria do desenvolvimento humano na ltima dcada um perodo de aprofundamento da integrao global. A era da globalizao tem sido marcada por progressos signicativos na tecnologia, comrcio e investimento e por um impressionante aumento da prosperidade. Os ganhos no desenvolvimento humano tm sido menos impressionantes. Grande parte do mundo em desenvolvimento tem sido deixada car para trs. Os hiatos do desenvolvimento humano entre pases ricos e pases pobres, j grandes, esto a alargar-se. Entretanto, alguns dos pases mais amplamente citados como exemplos de estrias de sucesso da globalizao esto a achar mais difcil converter o aumento da prosperidade em desenvolvimento humano. O progresso na reduo da mortalidade de crianas, um dos mais bsicos de todos os indicadores de desenvolvimento humano, est a abrandar, e o hiato entre pases ricos e pases pobres est a alargar-se. Em relao a todas as realizaes altamente visveis, o alcance da globalizao e do progresso cientco esto muito longe de acabar com o sofrimento desnecessrio, a doena debilitante e a morte por doenas evitveis, que mancham a vida dos povos mais pobres do mundo.

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Progressos do desenvolvimento humano uma fotograa global


Olhando para a ltima dcada, a tendncia de longo prazo para o progresso do desenvolvimento humano prosseguiu. Em mdia, pessoas nascidas hoje num pas em desenvolvimento podem prever ser mais ricas, mais saudveis e mais instrudas do que a gerao dos pais. Tambm tm mais probabilidade de viver numa democracia multipartidria e menos probabilidade de ser afectada por um conito. Em pouco mais de uma dcada, a esperana mdia de vida nos pases em desenvolvimento aumentou dois anos. Neste indicador, o desenvolvimento humano est a convergir: os pases pobres esto a apanhar os ricos (gura 1.1). Maior esperana de vida , em parte, um produto da queda das taxas de mortalidade de crianas (gura 1.2). Hoje, h menos 2 milhes de

bitos de crianas do que em 1990 e a probabilidade de uma criana atingir os cinco anos de idade aumentou cerca de 15%. As melhorias no acesso a gua e saneamento tm contribudo, reduzindo a ameaa de doenas infecciosas. Mais 1,2 mil milhes de pessoas obtiveram acesso a gua potvel na ltima dcada. O rpido crescimento da vacinao global desde 2001, atravs da Aliana Global para as Vacinas e a Vacina-

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o, tambm reduziu o nmero de bitos, poupando um total estimado de meio milho de vidas. Tambm tm sido igualmente impressionantes os progressos na educao. Ainda h 800 milhes de pessoas no mundo que carecem de competncias bsicas de alfabetizao. As mulheres representam, desproporcionadamente, dois teros do total. Mesmo assim, os nveis de alfabetizao nos pases em desenvolvimento aumentaram de 70 para 76% ao longo da ltima dcada, e o hiato entre os sexos est a estreitar-se.5 Hoje, o analfabetismo reecte dces do passado em matria de acesso educao. Esses dces esto a comprimir-se. Em comparao com a situao em 1990, h menos 30 milhes de crianas em idade escolar da primria que no frequentam a escola e a mdia de anos de escolaridade aumentou meio ano. Os hiatos entre sexos na escolarizao primria, um indicar de igualdade de gnero reconhecidamente limitado, estreitaram-se, embora as raparigas continuem a representar mais de metade das crianas que no frequentam a escola. A extrema privao de rendimento tem estado a cair. Existem algumas reservas, legtimas, acerca da utilizao da linha de pobreza de 1 dlar por dia para denir as tendncias do conjunto dos pases e a utilizao desse indicador justica, por isso, uma extrema precauo.6 parte os problemas de medio, a pobreza um processo dinmico que s pode ser parcialmente captado pelos indicadores estatsticos. Mas a tendncia aponta em sentido positivo. A pobreza extrema caiu de 28% em 1990 para 21% hoje uma reduo em valor absoluto de cerca de 130 milhes de pessoas.7 O crescimento econmico uma das condies bvias para a reduo acelerada da privao de rendimento e para o desenvolvimento humano sustentado. Tambm aqui as notcias so encorajadoras. Na dcada de 1990, o crescimento mdio do rendimento per capita nos pases em desenvolvimento foi de 1,5%, quase trs vezes a taxa da dcada de 1980.8 Desde 2000, o crescimento do rendimento mdio per capita nos pases em desenvolvimento aumentou para 3,4% duas vezes a mdia dos pases de rendimento elevado. Depois de duas dcadas de declnio do rendimento mdio, a frica Subsariana apresentou um aumento de 1,2% ao ano, a partir de 2000. Ainda muito cedo para considerar esta recuperao como um ponto de viragem, mas h sinais encorajadores de que o crescimento possa estar a enraizar-se num nmero crescente de pases na regio.

Os conitos so um tema em que as boas notcias so menos bvias. Desde 1990, o mundo tem assistido ao genocdio no Ruanda, a violentas guerras civis no corao da Europa, a guerras no Afeganisto e no Iraque e a retrocessos no Mdio Oriente. O conito na Repblica Democrtica do Congo custou quase 4 milhes de vidas o maior nmero de bitos desde a Segunda Guerra Mundial. No Sudo, um acordo de paz numa das guerras civis mais prolongadas de frica serviu de preldio a uma nova crise humanitria no Darfur, com mais de 1 milho de pessoas deslocadas. Apareceram novas ameaas segurana colectiva. Todavia, a despeito dos desaos ao desenvolvimento humano que os conitos violentos colocam, h algumas notcias positivas. O nmero de conitos caiu desde 1990. Os ltimos 15 anos viram muitas guerras civis terminarem atravs da negociao, sob os auspcios da ONU. De Timor-Leste ao Afeganisto, de El Salvador Serra Leoa, a paz trouxe novas oportunidades para o desenvolvimento humano e a democracia. Os conitos violentos constituem uma das maiores barreiras ao desenvolvimento humano acelerado. Mas essa barreira pode ser reduzida. Os progressos no sentido da democracia tambm tm sido mistos. A democracia um aspecto fundamental do desenvolvimento humano. to intrinsecamente valiosa e, por isso, um indicador de desenvolvimento humano por direito prprio, como um meio para atingir metas mais amplas de desenvolvimento humano. Medir os progressos inerentemente difcil. Eleies multipartidrias actualmente, a forma preferida de governao no mundo so uma condio. Um poder judicial independente, limitaes ao poder executivo, liberdade de imprensa e respeito pelos direitos humanos do substncia forma de escolha eleitoral. Segundo o indicador composto de democracia Polity (sistema poltico), a parcela mundial dos pases com sistemas eleitorais multipartidrios que satisfazem critrios mais amplos de democracia aumentou de 39% para 55%, desde 1990 (gura 1.3). Isto representa um aumento de 1,4 mil milhes de pessoas a viver em regimes de democracia multipartidria.9 Mais de dois teros dos africanos vivem actualmente em pases com sistemas democrticos de eleies multipartidrias e os prprios governos africanos tomaram a iniciativa de se opor a um golpe de estado antidemocrtico no Togo.

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Porm, eleies multipartidrias no so uma condio suciente para a democracia e mesmo nesta medida o copo est quase meio vazio. As eleies multipartidrias esto em grande medida ausentes do Mdio Oriente, embora pases como o Egipto e a Jordnia estejam a aumentar o espao democrtico para polticas eleitorais. Dos dois pases mais populosos do mundo, a ndia uma democracia bem sucedida, mas na China as reformas polticas caram muito atrs das reformas econmicas. Muitos pases com eleies multipartidrias, em particular alguns pases da antiga Unio Sovitica, so democracias de nome e autocracias eleitorais na prtica, com lderes polticos vistos pelo seu povo como corruptos, tirnicos e predadores. As eleies multipartidrias podem proporcionar uma cortina de fumo que esconde um poder executivo autoritrio, limitaes liberdade de imprensa e abusos dos direitos humanos, que retiram signicado democracia. Nalguns pases, os protestos pblicos tm sido um forte antdoto a essas prticas. Em 2004 e 2005, presidentes h muito no poder, como na Gergia, Ucrnia e Quirguisto, foram afastados por protestos pblicos contra abusos do processo democrtico. A dimenso dos ganhos de desenvolvimento humano registada na ltima dcada no deve ser subestimada nem deve ser exagerada. Parte do problema das fotograas globais que escondem grandes variaes dentro de cada regio e entre regies. Tambm escondem diferenas nas diferentes dimenses do desenvolvimento humano. O progresso para o desenvolvimento humano tem sido desigual, tanto dentro de cada regio, como entre regies e entre diferentes dimenses.

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Quadro 1.1 Pases que observaram uma inverso no IDH


198090 Congo, Rep. Dem. do Guiana Haiti Nger Ruanda Zmbia 19902003 Botswana Camares Repblica Centro-Africana Congo Congo, Rep. Dem. do Costa do Marm Cazaquisto a Qunia Lesoto Moldvia, Rep. da a Federao Russa a frica do Sul Suazilndia Tajiquisto a Tanznia a Ucrnia a Zmbia Zimbabu
a. Este pas no possui informao de IDH para 1980-90, por isso o retrocesso pode ter comeado antes de 1990. Fonte: Quadro de indicadores 2.

O Progresso visto atravs do ndice de Desenvolvimento Humano


O ndice de desenvolvimento humano (IDH) um indicador composto. Cobre trs dimenses do bem-estar humano: rendimento, educao e sade. O seu objectivo no dar uma imagem completa do desenvolvimento humano, mas fornecer uma medida que v para alm do rendimento. O IDH um barmetro das mudanas no bem-estar humano e um indicador para comparar o progresso de diferentes regies. Na ltima dcada, o IDH tem aumentado em todas as regies em desenvolvimento, embora a taxas variveis e com a excepo bvia da frica Subsa-

riana (gura 1.4). Contudo, no meio do progresso global muitos pases sofreram retrocessos sem precedentes. Dezoito pases, com uma populao total de 460 milhes de pessoas, registaram resultados mais baixos no IDH em 2003 do que em 1990 (quadro 1.1). (Na dcada de 1980, apenas seis pases sofreram retrocessos desses). Os recuos tm-se concentrado fortemente em duas regies. Doze dos pases

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com retrocessos encontram-se na frica Subsariana. Pouco mais de um tero da populao da frica Subsariana 240 milhes de pessoas vive em pases que sofreram um recuo do IDH. A antiga Unio Sovitica responde pelos outros seis pases em que o IDH deslizou para baixo. Os retrocessos do IDH reectem-se na posio relativa dos pases. Na frica Subsariana, a interaco letal da estagnao econmica, progresso lento na educao e propagao do VIH/SIDA produziu uma queda livre na classicao do IDH (caixa 1.1). A frica Austral regista alguns dos declnios mais acentuados uma queda de 35 lugares na frica do Sul, de 23 no Zimbabu e de 21 no Botswana. Dos pases da antiga Unio Sovitica, os maiores declnios registaram-se no Tajiquisto, que caiu 21 lugares; na Ucrnia, 17; e na Federao Russa, 15 lugares. A ruptura econmica que se seguiu desintegrao da Unio Sovitica foi um dos dois condutores do declnio na classicao do IDH. O outro a queda
Caixa 1.1 VIH/SIDA gera mltiplos recuos de desenvolvimento humano

Esperana de vida em queda um indicador que capta o impacte do VIH/SIDA. Mas a epidemia est a gerar mltiplos recuos do desenvolvimento humano, estendendo-se para alm da sade, at segurana alimentar, educao e outras reas. As famlias afectadas pelo VIH so capturadas numa tenaz nanceira medida que os custos de sade aumentam e os rendimentos baixam. Os custos podem ascender a mais de um tero do rendimento familiar, comprimindo a despesa noutras reas. Estudos realizados na Nambia e Uganda encontraram famlias levadas pelo sofrimento a recorrer venda de alimentos e gado para cobrir as despesas mdicas, aumentando a sua vulnerabilidade. Entretanto, o VIH/SIDA corri o seu activo mais valioso: o seu trabalho. Na Suazilndia, a produo de milho cai em mdia mais de 50% a seguir morte de um adulto por VIH/SIDA. Para alm da famlia, o VIH/SIDA est a corroer a infra-estrutura econmica e social. Os sistemas de sade esto a sofrer de uma interaco letal de dois efeitos: frico entre trabalhadores e uma procura crescente. As infra-estruturas de sade, j sob presso excessiva, esto a ser empurradas para a beira do colapso. Na Costa do Marm e Uganda, por exemplo, os pacientes em estado precrio relacionado com VIH/SIDA ocupam mais de metade de todas as camas hospitalares. O VIH/SIDA est a corroer a capacidade humana numa ampla frente. A Zmbia perde actualmente dois teros dos seus professores qualicados para o VIH/SIDA e, em 2000, dois em cada trs trabalhadores de extenso rural do pas comunicaram a perda de um colega no ano anterior. A disseminao do SIDA uma consequncia e uma causa de vulnerabilidade. O VIH/SIDA elimina o sistema imunitrio do organismo e leva desnutrio. Ao mesmo tempo, decincias nutritivas apressam o ataque de SIDA e a sua progresso. As mulheres com VIH/SIDA sofrem uma perda de estatuto. A desigualdade de gnero e o estatuto subserviente das mulheres esto, simultaneamente, no corao das desigualdades de poder, que aumentam o risco de contrair a doena. A violncia contra mulheres, especialmente o sexo forado ou coercivo, uma importante causa de vulnerabilidade. Outra a fraca posio negocial das mulheres no que se refere ao uso de preservativo.
Fonte: Gillespie e Kadiyala 2005; Yamano e Jayne 2004; Carr-Hill 2004; Swaziland, Ministry of Agriculture and Co-operatives and Business 2002.

catastrca da esperana de vida. A Rssia desceu 48 lugares na classicao mundial da esperana de vida, entre 1990 e 2003 (caixa 1.2). A relao entre classicao da riqueza e classicao do IDH varia de pas para pas. Bangladeche e China so dois dos mais rpidos trepadores na classicao do IDH. Desde 1990, o Bangladeche subiu 14 lugares no IDH, mas apenas 10 na classicao global da riqueza. O que isso sugere que o progresso social no Bangladeche ultrapassou o progresso econmico, relativamente ao desempenho de outros pases. Pelo contrrio, a China prosseguiu na sua impressionante ascenso na classicao do IDH, mas o progresso econmico ultrapassou o progresso social. O pas subiu 20 lugares no IDH e 32 na classicao da riqueza. Um exerccio de decomposio simples do IDH d alguma perspectiva dos condutores subjacentes mudana. De pontos de partida diferentes, Bangladeche, China e Uganda, todos melhoraram os seus resultados no IDH em cerca de 20%, desde 1990. Na China, o crescimento econmico tem sido a maior componente da mudana. No Bangladeche, o crescimento do rendimento foi importante, embora muito menos do que na China: o rendimento mdio aumentou cerca de um quarto da taxa da China. Porm, o Bangladeche conseguiu progressos equilibrados nas trs dimenses do IDH, registando ganhos mais fortes na esperana de vida e na educao do que a China. No Uganda, foram conseguidos ganhos mnimos na esperana de vida, com o grosso dos ganhos no IDH a resultar do progresso na escolarizao e, em menor extenso, do rendimento. O exerccio de decomposio explicado com mais pormenor na caixa 2 da Nota sobre as Estatsticas. Estes exerccios de decomposio levantam questes importantes para os polticos. O progresso do desenvolvimento humano exige progressos numa ampla frente: perdas no bem-estar humano ligadas esperana de vida, por exemplo, no podem ser compensadas por ganhos noutras reas, como o rendimento ou educao. Alm disso, os ganhos em qualquer rea so difceis de manter na ausncia de progresso global. Por exemplo, a sade precria pode constranger o crescimento econmico e o desempenho na educao; e o crescimento lento reduz os recursos disponveis para investimento social. Os exerccios de decomposio do IDH destacam os desaos que diferentes grupos de pases enfrentam.

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Caixa 1.2 Crise de mortalidade na Federao Russa: faltam 7 milhes de homens A esperana de vida nascena na Federao Russa est entre as mais baixas dos pases industrializados: 65 anos, em comparao com 79 anos na Europa Ocidental. Desde o incio da dcada de 1990 que a mortalidade masculina tem vindo a sofrer um crescimento marcante, que excede as tendncias histricas. O nmero de bitos adicionais no perodo de 1992-2001 est estimado em 2,5 a 3 milhes. Na ausncia de guerra, fomes, ou de epidemias de sade, no h precedente histrico recente para a dimenso da perda. A mortalidade mais elevada entre os homens do que entre as mulheres, especialmente entre os homens solteiros e menos instrudos. Em 2003, a esperana de vida era de 59 anos para os homens e de 72 anos para as mulheres, um dos maiores hiatos de gnero do mundo. Se os rcios normais de mortalidade prevalecessem, estariam vivos mais 7 milhes de homens na Rssia. Por outras palavras, a desigualdade de gnero reduz a dimenso da populao total em cerca de 5%.1 Analisar as causas de morte imediatas d parte da explicao. A Rssia sofre uma incidncia elevada de doenas cardiovasculares, que so reexo de factores dietticos e de estilo de vida. Juntamente com esta epidemia do primeiro mundo, a Federao Russa est cada vez mais marcada por problemas de doenas infecciosas, com a tuberculose e o VIH/SIDA a constiturem ameaas crescentes. As taxas de homicdio e de suicdio so elevadas para os padres dos pases industrializados e aumentaram na dcada de 1990, com os dois indicadores estreitamente ligados ao excesso de consumo de lcool. A reestruturao do mercado de trabalho, a profunda e prolongada recesso econmica da dcada de 1990 e o colapso da proviso social podem ter aumentado os nveis de tenso psicossocial experimentados pela populao. Isto reectiu-se num aumento do consumo de lcool e nas doenas relacionadas com o excesso de lcool. Ao mesmo tempo, vericou-se um aumento nos crimes violentos, ligados a uma ruptura nas instituies do Estado que lidam com o direito, ordem e segurana. A actividade econmica informal e a imposio de contratos atravs da violncia contriburam para o declnio da esperana de vida: as taxas de homicdio masculino duplicaram na primeira metade da dcada de 1990. Para alm do crime violento e da tenso psicossocial, a propagao das doenas infecciosas evitveis tuberculose, infeces intestinais agudas e difteria, em particular aponta para falhas no sistema de cuidados de sade. A despesa pblica de sade diminuiu de 3,5% do PIB, em 1997/98, para uma mdia de 2,9% entre 1999 e 2001. As famlias mais ricas aumentaram o recurso aos novos servios de sade privados, mas para muitas famlias mais pobres a procura alargada de subornos e outros pagamentos informais colocaram a sade pblico gratuita fora do seu alcance. As tendncias da mortalidade na Rssia colocam um dos mais graves desaos de desenvolvimento humano do princpio do sculo XXI. Um surto agudo de mortalidade como este destaca a necessidade de pesquisas mais aprofundadas para identicar as causas do excesso da mortalidade masculina e de polticas pblicas pr-activas para identicar e proteger as populaes vulnerveis nos perodos de transio socioeconmica acelerada. Particularmente importante o desenvolvimento de instituies que as populaes considerem como legtimas e capazes de supervisionar um processo complexo de reforma econmica. Outras economias em transio a Polnia, por exemplo tm conduzido polticas para inverter as tendncias negativas da mortalidade e para aumentar a esperana de vida.
1. Mulheres em falta uma expresso mais frequentemente encontrada na literatura. Tem sido usada para ilustrar os diferenciais de mortalidade feminina nalgumas partes da frica Subsariana e da sia do Sul (Sen 1998). O nmero de mulheres ou de homens em falta calculado comparando o rcio actual de mulheres para homens com o rcio considerado normal, na ausncia de enviesamentos de gnero signicativos. Fonte: Shkolnikov e Cornia 2000; World Bank 2005e; Men and others 2003; Malyutina and others 2002.

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Para a China, o desao garantir que o aumento brusco do rendimento seja convertido em progresso sustentado em dimenses no econmicas do desenvolvimento humano. O rendimento, anal, um meio do desenvolvimento humano e no um m. No Uganda, o desao basear-se nas realizaes na educao, ao mesmo tempo que se identicam as razes porque os progressos nessa rea e no rendimento no se estendem sade. O Bangladeche mostra que possvel sustentar um forte progresso do desenvolvimento humano, numa frente ampla, mesmo com

nveis relativamente modestos de crescimento do rendimento. Manter estes progressos e, ao mesmo tempo, acelerar o crescimento econmico e a reduo da privao de rendimento crucial para o futuro desenvolvimento. Alguns pases so muito melhores do que outros na converso da riqueza em desenvolvimento humano, medido pelo IDH. A Arbia Saudita tem um rendimento mdio muito maior do que a Tailndia, mas uma classicao semelhante no IDH (gura 1.5). A Guatemala tem quase o dobro do ren-

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dimento mdio do Vietname, mas uma classicao mais baixa no IDH. Hiatos largos entre as classicaes de riqueza e de IDH so, normalmente, um indicador de profundas desigualdades estruturais que bloqueiam a transmisso da criao de riqueza para o desenvolvimento humano. Tambm apontam para defeitos da poltica pblica, com os governos a no porem em prtica estratgias para aumentar as oportunidades entre os pobres, marginalizados e grupos desfavorecidos. Como o captulo 2 mostra, as desigualdades estruturais tm uma importante incidncia na taxa de progresso para os ODM. Para alm do IDH, continua a haver dces muito grandes na capacidade humana. Metforas como a do copo do desenvolvimento humano estar meio vazio, ou meio cheio, desviam a ateno de um facto esmagador: o extraordinrio nvel de privao evitvel que existe num mundo cada vez mais prspero.

Os limites ao desenvolvimento humano


No h indicador mais forte ou mais perturbador de privao de capacidade do que a mortalidade de crianas. Mais de 10 milhes de crianas morrem todos os anos antes do seu quinto aniversrio.10 A parcela da mortalidade de crianas est a aumentar na frica Subsariana. A regio conta com 20% dos nascimentos, mas com 44% dos bitos de crianas. Quase todas as mortes na infncia so evitveis. A cada dois minutos, morrem quatro pessoas de malria, trs das quais crianas. A maioria desses bitos poderia ser evitada por intervenes simples e de baixo custo. As doenas evitveis por vacinas como o sarampo, a difteria e o ttano representam outros 2 a 3 milhes de bitos de crianas.11 Por cada criana que morre, milhes adoecero, ou perdero a escola, apanhadas num crculo vicioso que liga a sade precria na infncia pobreza na idade adulta. Tal como as 500.000 mulheres que morrem todos os anos por causas relacionadas com a gravidez, mais de 98% das crianas que morrem todos os anos vivem em pases pobres. Morrem por causa do stio onde nasceram. Os progressos na reduo da pobreza tm sido parciais. Uma em cada cinco pessoas do mundo mais de mil milhes de pessoas ainda sobrevive com menos de 1 dlar por dia, um nvel de pobreza to abjecto que ameaa a sobrevivncia. Cerca de 1,5

mil milhes de pessoas vive com 1 a 2 dlares por dia. Mais de 40% da populao mundial constituem, com efeito, uma subclasse global, diariamente confrontada com a realidade ou com a ameaa de pobreza extrema. A pobreza de rendimento est estreitamente ligada fome. Num mundo de abundncia, milhes de pessoas cam todos os dias com fome. Mais de 850 milhes de pessoas, incluindo uma em cada trs crianas em idade pr-escolar, ainda esto presas num crculo vicioso de desnutrio e seus efeitos.12 A desnutrio enfraquece o sistema imunitrio, aumentando o risco de sade precria, o que, por sua vez, agrava a desnutrio. Cerca de metade dos bitos de crianas em idade pr-escolar so directamente atribuveis a interaces entre desnutrio e doenas infecciosas.13 As crianas com insucincia moderada de peso tm quatro vezes mais probabilidade de morrer de doena infecciosa do que as crianas bem alimentadas. Por sua vez, a vulnerabilidade s doenas infecciosas exacerbada pelo acesso inadequado a gua potvel e saneamento. Mais de mil milhes de pessoas no tm acesso a fontes de gua potvel e 2,6 mil milhes no tm acesso a saneamento melhorado. As doenas transmitidas pela gua, ou por detritos humanos, a segunda principal causa de bito de crianas em todo o mundo, depois das infeces do tracto respiratrio. O nmero global de bitos est estimado em 3.900 crianas por dia.14 Os hiatos nas oportunidades de educao continuam a ser grandes. Numa economia global cada vez mais baseada no conhecimento, at o ensino primrio mais bsico negado a cerca de 115 milhes de crianas.15 A maioria das crianas que no esto matriculadas na escola so da frica Subsariana e da sia do Sul (gura 1.6). Em mdia, uma criana nascida hoje em Moambique pode prever quatro anos de ensino formal. Uma nascida em Frana receber 15 anos e a nveis muitssimo mais elevados de preparao. A escolaridade mdia na sia do Sul, de oito anos, metade do nvel dos pases de rendimento elevado. Alm disso, se o hiato da escolarizao primria pode estar a fechar-se, o hiato entre pases ricos e pobres, medido em termos de mdia de anos de ensino, est a alargar-se (gura 1.7). Isto , antes de ter em conta diferenas de qualidade de ensino: menos de um quarto das crianas zambianas sai da escola primria em condies de passar em testes bsicos de

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alfabetizao.16 Entretanto, o acesso ao ensino superior continua a ser privilgio principalmente disponvel para cidados de pases de rendimento elevado. Estas desigualdades educativas de hoje so as desigualdades sociais e econmicas globais de amanh. A desigualdade de gnero continua a limitar o ensino das raparigas. Mesmo com o estreitamento dos hiatos de gnero, as raparigas podem esperar receber, em mdia, menos um ano de ensino do que os rapazes nos Estados africanos e rabes e menos dois anos na sia do Sul. Em 14 pases africanos, as raparigas representam menos de 45% da populao da escola primria. No Paquisto, representam apenas 41% a paridade de gnero colocaria mais 2 milhes de raparigas do pas na escola. No conjunto do mundo em desenvolvimento, as taxas de concluso do ensino primrio so de 75% para as raparigas, mas sobe para 85% nos rapazes. As disparidades de gnero so ainda mais amplas nos nveis secundrio e tercirio. Estas disparidades profundas representam, no s uma violao do direito universal educao, mas tambm uma ameaa s perspectivas futuras de desenvolvimento humano: a escolaridade das raparigas um dos mais fortes catalisadores do progresso social, num conjunto amplo de indicadores.

desiguais de desenvolvimento humano: divergncias na esperana de vida, abrandamento dos progressos na mortalidade de crianas e abrandamento nas redues de privao de rendimento e desigualdade. Esperana de vida a grande inverso Ter uma vida longa e saudvel um indicador bsico para as capacidades humanas. As desigualdades nesta rea tm a maior incidncia no bem-estar e nas oportunidades. Desde o princpio da dcada de 1990, tem-se registado um abrandamento da tendncia de longo prazo para a convergncia na esperana de vida entre ricos e pobres, devido a divergncias entre regies ligadas ao VIH/SIDA e outros retrocessos. Visto a nvel global, o hiato da esperana de vida ainda est a fechar-se. Entre 1960 e os dias de hoje, a esperana de vida aumentou cerca de 16 anos nos pases em desenvolvimento e cerca de 6 anos nos pases desenvolvidos.17 Desde 1980, o hiato fechou-se em cerca de dois anos. Porm, a convergncia tem que ser contextualizada. A convergncia dos dois anos, excluindo trs meses, aconteceu entre 1980 e 1999. Depois disso, a convergncia parou e os hiatos mantm-se muito grandes. O hiato da esperana mdia de vida entre um pas de rendimento baixo e um pas de rendimento elevado ainda de 19 anos. Uma pessoa nascida no Burkina Faso pode esperar viver menos 35 anos do que uma nascida no Japo, e uma pessoa nascida na ndia pode esperar viver menos 14 anos do que uma nascida nos Estados Unidos. A esperana de vida tambm um indicador

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O Fim da Convergncia?
Na maior parte dos ltimos 40 anos, as capacidades humanas tm vindo a convergir gradualmente. Partindo de uma base baixa, o conjunto dos pases em desenvolvimento tem vindo a aproximar-se dos pases ricos em reas como a esperana de vida, mortalidade de crianas e alfabetizao. Um aspecto preocupante do desenvolvimento humano hoje que a taxa global de convergncia est a abrandar e para um grande grupo de pases, a divergncia est a tornar-se a ordem do dia. Num mundo de desigualdades j extremas, os hiatos de desenvolvimento humano entre pases ricos e pases pobres esto, nalguns casos, a alargar-se e, noutros, a estreitar muito lentamente. O processo desigual, com grandes variaes de regio para regio e de pas para pas. Podemos viver num mundo onde os direitos universais proclamem que todas as pessoas tm igual valor mas o stio do mundo onde se nasce determina as possibilidades da vida. As seces que se seguem analisam trs reas em que as desigualdades entre pases reectem e reforam oportunidades

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Segundo os indicadores actuais, uma criana nascida hoje na Zmbia tem menos possibilidades de viver para alm dos 30 anos do que uma criana nascida em 1840, em Inglaterra

para medir o quo saudvel se pode esperar ser. Uma maneira de medir o risco avaliar o nvel de mortalidade evitvel o risco adicional de morrer antes de uma idade especca em comparao com um grupo populacional doutro pas. Com a mdia dos pases de rendimento elevado como termo de comparao, mais de metade da mortalidade nos pases em desenvolvimento evitvel. Os adultos com 15 a 59 anos correspondem a pouco menos de um tero dos bitos totais nos pases em desenvolvimento, mas so apenas um quinto nos pases desenvolvidos.18 As grandes desigualdades na sade que esto por detrs destes nmeros chamam a ateno para o que tem sido descrito como a lei do cuidado inverso a disponibilidade de cuidados mdicos est inversamente relacionada com a necessidade. As desigualdades de nanciamento da sade so fulcrais para esta lei. A despesa per capita com a sade vai de uma mdia de mais de 3.000 dlares nos pases de rendimento elevado da OCDE, com menores riscos de sade, at uma mdia de 78 dlares nos pases de rendimento baixo, com os riscos mais elevados, e at muito menos na maioria dos pases mais pobres.19 Os ganhos na esperana de vida tm sido desigualmente distribudos. A Amrica Latina, Mdio Oriente e sia tm estado a convergir com os pases ricos. Na sia do Sul, a esperana de vida aumentou uma dcada nos ltimos 20 anos. Em contrapartida,

os pases da antiga Unio Sovitica e da frica Subsariana tm estado a car mais para trs. Nos pases da antiga Unio Sovitica, a esperana de vida caiu drasticamente, em especial para os homens. Na Federao Russa, a esperana de vida dos homens caiu de 70 anos em meados da dcada de 1980 para 59 anos hoje mais baixa do que na ndia. O colapso econmico, a eroso da proviso de bem-estar e elevadas taxas de alcoolismo e doena, tudo contribuiu (ver caixa 1.2). Doenas no transmissveis como as cardiovasculares e feridas so responsveis pela maior parte do aumento dos bitos, embora as doenas infecciosas tambm sejam ressurgentes. Se a taxa de mortalidade se mantiver constante, cerca de 40% dos russos que hoje tm 15 anos morrero antes de atingir os 60. 20 A frica Subsariana a regio que explica o abrandamento no progresso para uma maior igualdade global na esperana de vida. H vinte anos, uma pessoa nascida na frica Subsariana podia esperar viver menos 24 anos do que uma pessoa nascida num pas rico, e o hiato estava a estreitar-se. Hoje, o hiato de 33 anos e continua a aumentar. O VIH/SIDA est no cerne da inverso. Calcula-se que em 2004 tenham morrido 3 milhes de pessoas por causa do vrus e que outros 5 milhes tenham cado infectados. Quase todos esses bitos ocorreram no mundo em desenvolvimento, com 70% na frica. Cerca de 38 milhes de pessoas esto actualmente infectadas com VIH 25 milhes das quais na frica Subsariana (ver caixa 1.1). 21 As estatsticas no conseguem captar toda a dimenso do sofrimento associado ao VIH/SIDA. Mas podem dar uma perspectiva da dimenso do choque demogrco inigido aos pases mais afectados. Segundo os indicadores actuais, uma criana nascida hoje na Zmbia tem menos possibilidades de viver para alm dos 30 anos do que uma criana nascida em 1840, em Inglaterra (gura 1.8). Para a frica Subsariana como um todo, uma criana nascida hoje tem menos possibilidades de viver para alm dos 45 anos. Severas como so, estas estatsticas subvalorizam o impacte humano do VIH/SIDA. Na Europa, o maior choque demogrco isolado desde a Peste Negra foi experimentado pela Frana entre 1913 e 1918, quando os efeitos conjugados da Primeira Guerra Mundial e do surto de gripe de 1918 reduziram a esperana de vida em cerca de 16 anos. Trau-

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mtico como foi, este episdio empalidece perante perdas de esperana de vida de 31 anos em pases como o Botswana (gura 1.9). Na Zmbia, a esperana de vida caiu 14 anos desde meados da dcada de 1980. E a taxa de recuperao projectada muito mais lenta do que foi em Frana. Olhando para o futuro, a frica enfrenta os mais graves riscos para o desenvolvimento humano relacionados com o VIH/SIDA. Mas esto a aparecer novas ameaas. Apareceram graves epidemias em vrios Estados indianos. No Tamil Nadu, foram encontradas taxas de prevalncia de VIH superiores a 50% entre trabalhadoras sexuais, enquanto tanto o Andra Pradesh como Madrasta passaram a marca de prevalncia de 1%. 22 A incidncia do VIH/SIDA tambm est a aumentar nos pases da antiga Unio Sovitica. A Ucrnia tem actualmente uma das mais rpidas taxas de crescimento da infeco do VIH no mundo, enquanto a Federao Russa, com a segunda mais rpida taxa de crescimento (e 1 milho de infectados), alberga a maior epidemia da regio. 23 A grande maioria das pessoas que vivem com SIDA jovem, sendo o uso de drogas intravenosas o principal acelerador. Tal como noutras partes da Europa do Leste, a epidemia est nas suas fases iniciais o que signica que uma interveno oportuna pode trav-la e invert-la. Se for negligenciada, h um espao considervel para a epidemia se expandir quando atingir a populao em geral. A resposta internacional ao VIH/SIDA tem sido profundamente inadequada. Numa era de cincia, tecnologia e prosperidade econmica, nada demonstra com mais fora o fracasso dos pases ricos no combate s doenas que devastam uma grande parte da humanidade. A conscincia do vrus da SIDA apareceu no princpio da dcada de 1980. Quando o primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano foi publicado, em 1990, apenas tinham sido comunicados Organizao Mundial de Sade (OMS) 133.000 casos, mais de dois teros dos quais na Amrica do Norte. O Relatrio conclua: provvel que a SIDA inverta muitos dos xitos no aumento da esperana de vida. Todavia, s agora uns 20 milhes de mortes mais tarde que est a emergir um esforo internacional credvel. S uma pequena percentagem dos necessitados que tem acesso a servios de preveno e tratamento. Menos de 8% das mulheres grvidas tm acesso a tratamento para evitar a transmisso de

me para lho. Em frica, menos de 4% das pessoas necessitadas de tratamento anti-retroviral esto a receber medicamentos. 24 H algumas ilhas de sucesso. Pases como o Senegal e o Uganda contiveram a crise e comearam a invert-la. Estas histrias de sucesso demonstram que o objectivo de tratar 3 milhes de pessoas at ao m de 2005, um primeiro passo para reduzir a epidemia, vivel. A lenta e limitada reaco internacional crise do VIH/SIDA contribuiu directamente para o aprofundamento das desigualdades de sade globais. Tambm demonstra os custos de uma aco atrasada. Estima-se que em 2004 o mundo tenha gasto 6 mil milhes de dlares a combater o vrus atravs do Fundo Global para Combater a Sida, a Tuberculose e a Malria. 25 Se tivessem sido mobilizados recursos a esta escala h 20 anos, a epidemia podia ter sido invertida. Hoje, essa quantia insuciente at para conter a crise, quanto mais para atingir a meta dos ODM de deter e comear a inverter, at 2015, a propagao do VIH/SIDA. A reaco da comunidade internacional a uma ameaa global de sade pblica foi completamente inadequada. Ao mesmo tempo, muitos governos dos pases mais afectados reagiram ao desao sem precedentes do VIH/SIDA com negao, esteretipos e negligncia, expondo os seus cidados a graves riscos. Mulheres e crianas em ltimo lugar A sobrevivncia infantil um dos indicadores mais sensveis do bem-estar humano, da sade relativa das naes e da ecincia da poltica pblica. Contra este pano de fundo, as tendncias de mortalidade de crianas esto a aproximar-se rapidamente do ponto que justica a declarao de uma emergncia na sade internacional. Dos 57 milhes de mortes em todo o mundo em 2002, uma em cada cinco era uma criana com menos de cinco anos grosso modo, morreu uma criana em cada trs segundos. Calcula-se que 4 milhes dessas mortes se deu no primeiro ms de vida, no perodo neonatal. 26 Quase todos os bitos de crianas se do em pases em desenvolvimento, enquanto a maioria da despesa para evitar bitos de crianas feita em pases ricos. As intervenes que podiam evitar ou tratar ecazmente as condies que matam crianas e mulheres em idade reprodutiva so conhecidas. So, na sua maioria, de baixo custo e altamente poupadoras de custos. Dois em cada trs bitos de crianas po-

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deriam ser evitados atravs da prestao dos servios de sade mais bsicos. Todavia, permite-se que continue uma catstrofe sanitria que inige um nmero de bitos maior do que a pandemia de VIH/SIDA. Nada sublinha com mais fora o hiato entre o que somos capazes de fazer para ultrapassar o sofrimento evitvel e o que optamos por fazer com a riqueza de tecnologias nossa disposio. Se o declnio da mortalidade de crianas tem

continuado ao longo da ltima dcada, a taxa de declnio parece estar a abrandar com o tempo. Durante o perodo de 1990-2003, as taxas de mortalidade de crianas nos pases em desenvolvimento caram a um ritmo um tero mais lento do que durante a dcada de 1980 (gura 1.10). 27 O abrandamento tem um custo em vidas. Se o progresso da dcada de 1980 tivesse sido sustentado durante a dcada de 1990 e a presente dcada, mais de um milho de crianas no teriam morrido em 2003. 28 A mortalidade neonatal tem estado a cair muito mais lentamente do que a mortalidade de crianas, com o resultado de que ocorre uma parcela crescente de bitos de crianas no primeiro ms. 29 Dos 4 milhes de bitos nesse perodo, trs quartos ocorrem na primeira semana de vida. A histria da sobrevivncia infantil da ltima dcada tambm uma histria de divergncia. O hiato entre pases ricos e pobres est a alargar-se, de forma mais espectacular entre os pases ricos e os pases da frica, mas tambm em relao a outras regies (gura 1.11). Em 1980, as taxas de mortalidade de crianas na frica Subsariana eram 13 vezes mais elevadas do que nos pases ricos. So actualmente 29 vezes mais elevadas. O desao da mortalidade de crianas estende-se para alm da frica Subsariana. Mesmo pases que esto a ter um desempenho mais forte no crescimento econmico esto a experimentar um progresso lento na reduo da mortalidade de crianas. No h uma causa nica para o abrandamento. Grande parte do declnio na mortalidade, desde 1970, pode ser identicado com a subida dos nveis de vida e com a reduo dos bitos por doenas diarreicas e doenas controladas atravs da vacinao. Outros grandes assassinos directamente ligados pobreza como a desnutrio e a infeco respiratria aguda tm vindo a declinar mais lentamente. E os bitos por malria tm estado a aumentar. As taxas de mortalidade de crianas sublinham uma das lies fundamentais do desenvolvimento humano: as ligaes entre rendimento e progresso social no so automticas. Em mdia, as taxas de mortalidade descem medida que os rendimentos aumentam. Porm, pases com nveis semelhantes de rendimento apresentam grandes variaes (gura 1.12). Por exemplo, Honduras e Vietname tm nveis de mortalidade neonatal muito mais baixos do que a ndia e o Paquisto. Tal como esses factos sugerem, o crescimento econmico no um caminho garan-

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tido para um progresso mais rpido na reduo da mortalidade de crianas. Essa concluso apoiada pelos resultados da ltima dcada. Algumas das mais visveis histrias de sucesso em matria de crescimento econmico e de globalizao tiveram menos xito na reduo da mortalidade de crianas. A China e, num grau mais modesto, a ndia esto na linha da frente dos pases de elevado crescimento em globalizao. Todavia, o progresso anual na reduo da mortalidade de crianas abrandou em ambos os pases, desde 1990, mesmo quando o crescimento econmico aumentou (gura 1.13). O caso da China mostra que mesmo as taxas mais espectaculares de crescimento econmico e a nveis de vida crescentes no se traduzem automaticamente em declnios mais rpidos da mortalidade de crianas. O crescimento do rendimento per capita aumentou de 8,1% na dcada de 1980 para 8,5% no perodo de 1990-2003, mantendo um progresso espectacular na reduo da pobreza. Na verdade, a China j atingiu a meta dos ODM de reduzir a privao de rendimento para metade, a partir dos nveis da dcada de 1990. Porm, com base em dados da ONU, a taxa anual de declnio na incidncia da mortalidade de crianas caiu de 2,3% na dcada de 1980 para 1,9% no perodo de 1990-2003.30 H variaes dentro desta tendncia e a mudana dos anos de referncia produziria resultados diferentes. Mas o abrandamento levantou questes sobre se a China, a despeito de um forte resultado numa vasta gama de indicadores de desenvolvimento humano, atingir a meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas em dois teros at 2015.31 A um nvel muito mais elevado de mortalidade de crianas do que na China, a ndia parece estar orientada para uma direco semelhante. Um crescimento mais rpido pode colocar o pas no caminho da meta dos ODM de reduzir a pobreza para metade, mas a ndia est muito distante do caminho da meta da mortalidade de crianas. A taxa anual de declnio da mortalidade de crianas caiu de 2,9% na dcada de 1980 para 2,3% desde 1990 um abrandamento de quase um quinto. Tal como na China, o abrandamento ocorreu durante um perodo de acelerao do crescimento econmico. Os desenvolvimentos na ndia e na China tm implicaes globais. S a ndia responde por 2,5 milhes de bitos anuais de crianas, um em cada cinco do total mundial. A China responde por outros 730.000 mais do que qualquer

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outro pas, com excepo da ndia. Por que razo diminuiu a taxa de progresso? Um ponto de vista defende que inevitvel um abrandamento da taxa de declnio da mortalidade de crianas. Expandir a proviso de sade pblica atravs de programas de vacinao e outros servios pode resultar em grandes ganhos de sade pblica, especialmente na reduo dos nveis elevados de mortalidade. Uma vez que esses frutos fceis de colher tenham sido colhidos, ainda segundo o mesmo ponto de vista, o problema torna-se mais concentrado em populaes que so difceis de atingir, mais vulnerveis e menos acessveis a intervenes de poltica pblica, fazendo subir os custos marginais de salvar vidas e reduzindo o progresso. Aplicado no presente contexto, o argumento do fruto fcil de colher carece de credibilidade. Alguns pases a Malsia um exemplo aceleraram a taxa de reduo da mortalidade de crianas a partir de nveis j relativamente baixos. Outros sustentaram um progresso rpido ao longo do tempo, mesmo durante perodos de baixo crescimento. Em 1980, o Egipto tinha uma taxa de mortalidade mais elevada do que a Etipia tem hoje. Ao seu actual ritmo de progresso, atingir o nvel da Sucia em 2010. O Egipto j atingiu a meta dos ODM. O baixo rendimento no uma barreira ao progresso. O Vietname e o Bangladeche aceleraram ambos o ritmo de reduo da taxa de mortalidade de crianas. Na verdade, com nveis mais baixos de rendimento e uma taxa

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comparvel de crescimento econmico, o Vietname j ultrapassou a China no melhoramento da mortalidade de crianas. De modo semelhante, com um nvel de rendimento mais baixo e um crescimento muito inferior, o Bangladeche ultrapassou a ndia (gura 1.14). Estas diferenas tm importncia. Se a ndia tivesse acompanhado a taxa de reduo da mortalidade do Bangladeche na ltima dcada, teriam morrido este ano menos 732.000 crianas. Se a China tivesse acompanhado a taxa do Vietname, poderiam ter sido salvas 276.000 vidas. H ainda, claramente, um enorme campo para redues rpidas da mortalidade de crianas na ndia e na China. Em ambos os pases, as tendncias da mortalidade de crianas levantam questes mais amplas em relao sade pblica e distribuio dos benefcios da globalizao nos pases em desenvolvimento. A integrao em mercados globais melhorou manifestamente a criao de riqueza, gerou dinamismo econmico e melhorou os nveis de vida de muitos milhes de pessoas na ndia e na China. Ao mesmo

tempo, os benefcios do xito econmico para o desenvolvimento humano foram lentos a pingar para grandes seces da populao e os pingos parecem estar a abrandar nalgumas reas fundamentais da sade pblica. Alterar este panorama exigir polticas pblicas que resolvam desigualdades profundamente enraizadas entre ricos e pobres, entre homens e mulheres e entre regies mais e menos prsperas. Estas desigualdades radicam nas diferenas de poder e so perpetuadas por opes de poltica pblica. Se a ndia apresentasse o mesmo nvel de dinamismo e inovao no tratamento de desigualdades bsicas de sade, como apresentou nos mercados tecnolgicos globais, poderia entrar rapidamente no caminho da realizao das metas dos ODM. H sinais encorajadores de que a poltica pblica pode estar agora a avanar na direco certa. Durante o ano de 2005, o anncio de novos e ambiciosos programas destinados a rever o sistema de sade e a levar servios a reas pobres pareceu assinalar uma nova orientao pol-

Caixa 1.3

ndia uma histria de sucesso da globalizao com um resultado misto no desenvolvimento humano de que a melhoria do crescimento no se traduziu num declnio proporcional da pobreza. Mais preocupante, as melhorias na mortalidade infantil e de crianas esto a abrandar e a ndia est agora fora do caminho para estas metas dos ODM. Algumas cidades do sul da ndia podem estar no meio de um boom tecnolgico, mas 1 em cada 11 crianas indianas morre nos primeiros cinco anos de vida por falta de intervenes de baixa tecnologia e de baixo custo. A subnutrio, que quase no melhorou na ltima dcada, afecta metade das crianas do pas. Cerca de 1 em cada 4 raparigas e mais de 1 em cada 10 rapazes no frequentam a escola primria. Porque que o crescimento acelerado do rendimento no levou a ndia para um ritmo mais rpido de reduo da pobreza? A pobreza extrema est concentrada em reas rurais dos Estados da cintura de pobreza do Norte, incluindo Bihar, Madhya Pradesh, Uttar Pradesh e Bengala Ocidental, enquanto o crescimento do rendimento tem sido mais dinmico sobretudo noutros Estados, em reas urbanas e nos sectores dos servios. Embora a pobreza rural tenha cado rapidamente nalguns Estados, como Gujarate e Tamil Nadu, realizaram-se

A lenta melhoria no estado da sade do nosso povo tem sido matria de grande preocupao. Temos prestado uma ateno inadequada sade pblica. Dr. Manmohan Singh, Primeiro-ministro da ndia, Abril de 2005 1 A ndia tem sido amplamente citada como uma histria de sucesso da globalizao. Ao longo das duas ltimas dcadas, o pas passou para a primeira diviso do crescimento econmico mundial; as exportaes de alta tecnologia esto a crescer explosivamente e os consumidores emergentes da classe mdia da ndia tornaram-se um man para os investidores estrangeiros. Como reconheceu sinceramente o Primeiro-ministro da ndia, o resultado do desenvolvimento humano tem sido menos impressionante do que o da integrao mundial. A incidncia da privao de rendimento caiu de cerca de 36% no princpio da dcada de 1990 para algures entre 25% e 30% hoje. Os nmeros exactos so amplamente discutidos por causa dos problemas com os dados dos inquritos. Mas, sobretudo, h indcios Diferenas entre Estados na ndia
Indicador Parcela feminina da populao (%) Taxa de mortalidade de menores de cinco (por 1.000 nados-vivos) Taxa de fertilidade total (nascimentos por mulher) Partos assistidos por tcnicos de sade (%) Crianas totalmente vacinadas (%)
Fonte: IIPS e ORC Macro 2000.

ndia 48 95 2,9 42 42

Kerala 52 19 2,0 94 80

Bihar 49 105 3,5 23 11

Rajasthan 48 115 3,8 36 17

Uttar Pradesh 48 123 4,0 22 21

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Caixa 1.3

ndia uma histria de sucesso da globalizao com um resultado misto no desenvolvimento humano (continuao) utilizar servios bsicos de sade, tm menos lhos numa idade mais avanada e tm mais probabilidades de espaar os partos tudo factores positivamente associados com a sobrevivncia da criana. Da mesma forma que privam as raparigas de um direito bsico, as desigualdades de educao na ndia traduzem-se em mais mortes de crianas. Desigualdades entre os Estados interagem com desigualdades baseadas no gnero e no rendimento (ver quadro). Quatro Estados respondem por mais de metade da mortalidade de crianas: Bihar, Madhya Pradesh, Rajasthan e Uttar Pradesh (ver gura). Estes Estados tambm esto assinalados por algumas das mais profundas desigualdades de gnero na ndia. Os contrastes com Kerala so chocantes. As raparigas nascidas em Kerala tm cinco vezes mais probabilidades de chegar ao quinto aniversrio, tem duas vezes mais probabilidades de ser alfabetizadas e tm a probabilidade de viver mais 20 anos do que as raparigas nascidas em Uttar Pradesh. As diferenas esto ligadas insucincia crnica da proviso dos servios de sade nos Estados nortenhos de elevada mortalidade, o que, por sua vez, est ligado a estruturas irresponsveis de governao a nvel estadual. A traduo do xito econmico em progressos do desenvolvimento humano exigir polticas pblicas destinadas explicitamente ao alargamento da distribuio dos benefcios do crescimento e da integrao mundial, aumento do investimento pblico nas reas rurais e nos servios e acima de tudo liderana poltica para pr termo m governao e enfrentar as causas subjacentes da desigualdade de gnero. H sinais encorajadores de que esta liderana poder comear a emergir. Em 2005, o Governo da ndia lanou uma Misso Nacional de Sade Rural de 1,5 mil milhes de dlares, um programa que visava 300.000 aldeias, com uma incidncia inicial nos estados mais pobres do Norte e do Nordeste. Foram assumidos compromissos para elevar a despesa pblica de sade de 0,9% do rendimento nacional para 2,3%. A despesa de educao tambm foi aumentada. Num esforo para criar as condies para o crescimento rural acelerado e para a reduo da pobreza, foram criados ambiciosos programas de investimento pblico para aumentar as infra-estruturas rurais, incluindo o abastecimento de gua potvel e estradas. A traduo de um maior empenho nanceiro em melhores resultados exigir um grande enfoque no cumprimento efectivo e em medidas para melhorar a qualidade dos servios pblicos. No h falta de modelos inovadores a que recorrer. Estados como Himachel Pradesh e Tamil Nadu sustentaram um rpido progresso na educao, no s aumentando a proviso oramental, mas tambm aumentando a responsabilidade dos prestadores do servio e criando incentivos como refeies escolares gratuitas, bolsas de estudo e livros grtis destinados a aumentar a participao das famlias pobres. Ultrapassar a herana de dcadas de subinvestimento em desenvolvimento humano e de desigualdades de gnero profundamente enraizadas coloca imensos desaos. Ser necessria uma liderana poltica de alto nvel para resolver estes desaos. Se ela no aparecer e se no forem dadas oportunidades de sade e educao para todos, independentemente da riqueza e do gnero, isso funcionar, em ltima anlise, como uma limitao das perspectivas de futuro da ndia na economia global

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menos progressos nos Estados do Norte. A nvel nacional, o desemprego rural est a aumen tar, a produo agrcola est a crescer a menos de 2% ao ano, os salrios agrcolas esto a es tagnar e o crescimento virtual mente sem emprego. Cada 1% de crescimento do rendimento nacional gerou trs vezes mais empregos na dcada de 1980 do que na de 1990. O problema mais profundo que a ndia enfrenta a sua herana de desenvolvimento humano. Em particular, a desigualdade de gnero predominante, em interaco com a pobreza rural e as desigualdades entre Estados, est a minar o potencial de conver so do crescimento em desen volvimento humano. Talvez a mais chocante desigualdade de gnero seja revelada por este simples facto: as raparigas de 1 a 5 anos tm mais 50% de probabilidades de morrer do que os rapazes. Este facto traduz-se na falta de 130.000 raparigas. As taxas de mortalidade feminina continuam a ser mais elevadas do que as masculinas at idade de 30 anos, invertendo o padro demogrco tpico. Estas diferenas de gnero reectem uma preferncia generalizada por lhos, particularmente nos Estados do Norte. As raparigas, menos apreciadas do que os irmos, so muitas vezes levadas para centros de sade em estado mais avanado de doena, so levadas a mdicos menos qualicados e tm menos dinheiro para gastar nos cuidadosa de sade. O baixo estatuto e a desvantagem educativa sofridos pelas mulheres tm incidncia directa na sua sade e na dos seus lhos. Cerca de um tero das crianas da ndia nascem com falta de peso, reectindo a m sade materna. A proviso inadequada da sade pblica exacerba a vulnerabilidade. Quinze anos depois da vacinao universal das crianas ter sido introduzida, inquritos nacionais de sade sugerem que apenas 42% das crianas esto totalmente imunizadas. A cobertura mais baixa nos Estados com maiores taxas de mortalidade de crianas e menos de 20% em Bihar e no Uttar Pradesh. A ndia pode ser um lder em servios de software informtico, mas, no que respeita aos servios bsicos de vacinao de crianas nas reas rurais mais pobres, o resultado no to sensacional. A desigualdade de gnero um dos obstculos mais poderosos ao desenvolvimento humano. A educao das mulheres importante por si s, mas tambm est estreitamente relacionada com a mortalidade de crianas. A taxa de mortalidade de menores de cinco anos mais de duas vezes superior para os lhos de mes analfabetas do que para as crianas cujas mes completaram o ensino secundrio (ver gura). Alm de terem menos tendncia para a subnutrio, mes mais instrudas tm mais probabilidades de
1. BBC News 2005a.

Fonte: BBC News 2005a; Cassen, Visaria e Dyson 2004; Kijima e Lanjouw 2003; Joshi 2004; Dev 2002; Drze e Murthi 2001.

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O risco de morrer por causas relacionadas com a gravidez varia de 1 em 18 na Nigria para 1 em 8.700 no Canad

tica. O xito econmico expandiu os recursos nanceiros disponveis para estes programas e alguns Estados mostraram que se pode conseguir um rpido progresso. O desao garantir que se enraza uma efectiva reforma nos Estados e reas que respondem pelo grosso do dce de desenvolvimento humano da ndia (caixa 1.3). A mortalidade infantil est intimamente ligada mortalidade materna. Mais de 15 anos depois de os governos de todo o mundo terem lanado a Iniciativa para a Maternidade sem Riscos, calcula-se que morram todos os anos 530.000 mulheres na gravidez ou no parto. Esses bitos so a ponta de um icebergue. Pelo menos 8 milhes de mulheres por ano sofrem graves complicaes na gravidez ou no parto, com graves riscos para a sua sade. Tal como acontece com a mortalidade de crianas, a grande maioria desses bitos ocorre em pases em desenvolvimento, respondendo a sia do Sul (onde a taxa de mortalidade materna de 540 bitos por 100.000 nadosvivos) e a frica Subsariana (onde a taxa de 920 por 100.000 nados-vivos) por 75% do total. O risco de morrer por causas relacionadas com a gravidez varia de 1 em 18 na Nigria para 1 em 8.700 no Canad. E tal como em relao mortalidade infantil, a maioria dos bitos evitvel: cerca de trs quartos poderiam ser evitadas atravs de intervenes de baixo custo. Apesar disso, os nveis globais de mortalidade materna parecem ter mudado pouco na ltima dcada, especialmente na grande maioria dos pases que representam o grosso dos bitos. O sub-registo e a m classicao das mortes maternas tornam difceis as comparaes entre pases e a anlise tendencial precisa (ver caixa 5 da Nota sobre as Estatsticas). Porm, indicadores substitutos como taxas de fertilidade e assistncia por tcnicos de sade indicam que o declnio anual da mortalidade est a abrandar.32 A sade infantil e a sade materna so barmetros para outras reas do desenvolvimento humano: o estado da sade pblica, o estado da nutrio e a autonomizao das mulheres, entre outras. Os fracassos na proviso de sade pblica reectem-se no facto de a vida de cerca de 6 milhes de crianas poderem ser salvas anualmente atravs de intervenes simples e de baixo custo (caixa 1.4). O sarampo causa mais de meio milho de mortes por ano. A difteria, a tosse convulsa (pertssia) e o ttano (DTT) roubam mais meio milho de vidas. Quase todas estas mortes podiam ser evitadas atravs da vacinao.33 Todavia,

37 milhes de crianas em todo o mundo no esto vacinadas contra o ttano e os progressos em matria de cobertura de vacinao perderam velocidade em grande parte do mundo em desenvolvimento, particularmente entre os pobres. A cobertura de vacinao inferior a 50% no que se refere a crianas que vivem em lares com rendimentos inferiores ao limiar internacional de pobreza de 1 dlar por dia.34 S em frica, morrem trs crianas de dois em dois minutos como resultado da malria.35 Muitos desses bitos acontecem por falta de um simples mosquiteiro tratado com insecticida. Menos de 2% das crianas que vivem em zonas infectadas com malria dormem em mosquiteiros que as protejam dos mosquitos.36 A um custo mdio de 3 dlares por mosquiteiro, isto poderia ser um pequeno investimento na preveno de uma doena que rouba mais de 1 milho de vidas por ano e responde por um de cada quatro bitos de crianas em frica. Todavia, um investimento que a comunidade internacional e os governos nacionais tm sido relutantes em fazer. A despesa com a malria no mbito do Fundo Global para Combater a Sida, a Tuberculose e a Malria de apenas 450 milhes de dlares por ano.37 Os factores para alm do sector da sade so igualmente importantes. Louis Pasteur escreveu que o micrbio no nada, o terreno tudo.38 A pobreza e as desigualdades de poder, e o fracasso em reduzi-las, denem o terreno para a mortalidade infantil e materna. A subalimentao entre as mes um importante factor que contribui para os bitos neonatais. E a desnutrio est associada a metade dos bitos de crianas com menos de cinco anos. As crianas pobres e subalimentadas tm mais probabilidade de car doentes e so menos capazes de resistir s doenas da infncia. Estima-se em cerca de 3.900 as crianas que morrem diariamente por causa de doenas transmitidas atravs de gua suja ou m higiene.39 Estes obstculos ao progresso relacionados com a pobreza esto intimamente ligados desigualdade de gnero e ao baixo estatuto das mulheres. Em grande parte do mundo em desenvolvimento especialmente na sia do Sul as mulheres no tm poder para reivindicar o direito nutrio e a recursos de sade, expondo-se, elas e seus lhos, a um risco acrescido de mortalidade.40 Se a mortalidade de crianas o indicador mais extremo da desigualdade nas oportunidades de vida, as disparidades entre ricos e pobres chamam a aten-

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Caixa 1.4

Poupar 6 milhes de vidas possvel e acessvel distrital, apoiadas atravs da formao de trabalhadores de sade e de parteiras, e de proviso publicamente nanciada. Mito 3. Os pases pobres carecem de capacidade institucional para progredir. No verdade. As instituies so importantes, mas muitos pases pobres tm conseguido rpidos progressos usando criativamente as estruturas institucionais. O Egipto manteve um dos mais rpidos declnios nas taxas de mortalidade de crianas do mundo, desde 1980. Bangladeche, Honduras, Nicargua e Vietname tambm conseguiram progressos rpidos. Em cada caso, programas descentralizados a nvel distrital integraram programas de sade materna e de crianas incluindo vacinao, tratamento da diarreia e cuidados pr-natais na prestao de servios de sade. Tambm investiram na formao de trabalhadores da sade e de parteiras e na concentrao de esforos nas populaes vulnerveis. Mesmo em pases com fraco desempenho no faltam indcios do seu potencial para progredir. No estado indiano de Madrasta, um projecto-piloto de trs anos em 39 aldeias, alargou os programas bsicos de cuidados pr-natais com o fornecimento de cuidados domsticos e de intervenes clnicas simples, com o custo de 5 dlares por pessoa abrangida. A taxa de mortalidade infantil caiu de 75 bitos por 1.000 nascimentos no perodo base (1993-95) para 39 bitos, trs anos mais tarde. No mesmo perodo, a taxa de mortalidade num distrito adjacente s diminuiu de 77 por cada 1000 nados-vivos para 75 bitos, no mesmo perodo. O potencial de progresso rpido reecte o grande dce na proviso actual. Na frica Subsariana, menos de 40% das mulheres do luz com cuidados especializados e na sia do Sul, esse nmero inferior a 30%. Em cada ano, mais de 60 milhes de mulheres do luz sem cuidados especializados. A desigualdade na utilizao dos servios um tema tratado no captulo 2 aumenta a vulnerabilidade. As mulheres mais pobres tm mais probabilidades de ser mal alimentadas e menos probabilidades de aproveitar servios, seja porque no existem, porque so incomportveis, ou porque so de qualidade inadequada. Para alm da proviso de servios, desigualdades de gnero mais profundas exacerbam o problema. As estimativas sugerem que o espaamento dos nascimentos poderia reduzir as taxas de mortalidade em 20% na ndia e 10% na Nigria, os pases com mais elevadas taxas de mortalidade neonatal, respectivamente em 20% e em 10%. A falta de controlo da fertilidade, que est ligada ao desequilbrio do poder dentro da famlia e fora dela, um aspecto fundamental do problema. As verdadeiras barreiras ao progresso na reduo das mortes de crianas no so institucionais nem nanceiras, embora haja limitaes em ambas as reas. A proviso de servios de m qualidade e o crnico dce de nanciamento tm de ser resolvidos. Ao mesmo tempo, as estratgias de reduo da pobreza precisam de se concentrar mais nas causas estruturais da elevada mortalidade, ligadas ao baixo estatuto das mulheres, s desigualdades no acesso aos cuidados de sade e ao fracasso na priorizao da sade infantil e materna.

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O estado do desenvolvimento humano

A maioria das mortes de crianas evitvel. Embora o crescimento econmico mais rpido reduza as taxas de mortalidade, estas so mais elevadas do que deveriam ser por causa de uma indefensvel subutilizao de intervenes ecazes, de baixo custo e baixa tecnologia e por causa do fracasso na soluo das causas estruturais da pobreza e da desigualdade. Uma investigao transversal a vrios pases, publicada na Lancet em 2003, identicou 23 intervenes que tiveram o maior impacte sobre a mortalidade de crianas. Essas intervenes 15 delas preventivas e 8 curativas iam desde o fornecimento de terapia de reidratao oral at medicamentos e mosquiteiros tratados com insecticida para prevenir a malria, e cuidados pr-natais e obsttricos. A maioria das intervenes pode ser feita numa base de baixo custo, atravs de trabalhadores de sade treinados e de comunidades locais. Usando dados de 2000 e assumindo uma cobertura de 100% para essas intervenes, os autores do estudo da Lancet concluram que cerca de duas em cada trs mortes de crianas 6 milhes no total podiam ter sido evitadas. As concluses destacam o enorme potencial para atacar um dos mais graves problemas de desenvolvimento humano que a comunidade internacional enfrenta. Doenas transmissveis e infeces sistmicas, como a pneumonia, septicemia, diarreia e ttano, causam duas em cada trs mortes quase todas evitveis. Os 2,5 milhes de mortes de diarreia e pneumonia poderiam ser substancialmente reduzidos atravs de intervenes a nvel comunitrio, apoiadas por agncias governamentais. As prioridades exactas de interveno variam de pas para pas e no h uma soluo nica. Mas o problema comum a baixa cobertura dos servios, os altos nveis de desigualdade ligados pobreza, e a negligncia da mortalidade neonatal na poltica pblica de sade. Vrios mitos reforam a ideia de que a meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas em dois teros pode ser inatingvel. Eis alguns dos mais comuns: Mito 1: Atingir um rpido declnio incomportvel. No verdade. Alguns pases enfrentam importantes limitaes nanceiras da a necessidade de maior ajuda. Mas a mortalidade de crianas uma rea em que pequenos investimentos produzem elevados retornos. Uma recente investigao transversal a pases, acerca da mortalidade neonatal, identica um conjunto de intervenes que, com 90% de cobertura em 75 pases de elevada mortalidade, poderiam reduzir as taxas de mortalidade em 59%, poupando 2,3 milhes de vidas. O custo de 4 mil milhes de dlares representa o equivalente a dois dias de despesas militares, nos pases em desenvolvimento. Mito 2. Intervenes de alta tecnologia como unidades de cuidados intensivos so a chave do xito. No verdade. A Sucia, no m do sculo XIX, e o Reino Unido, depois de 1945, conseguiram rpidos declnios da mortalidade neonatal com a introduo de cuidados pr-natais gratuitos, assistncia especializada no parto e maior disponibilidade de antibiticos. Pases em desenvolvimento como a Malsia e o Sri Lanka conseguiram, igualmente, declnios acentuados nas mortes neonatais, atravs de intervenes simples, no domiclio, a nvel

Fonte: Cousens, Lawn e Zupan 2005; Mills e Shilcutt 2004; Wagstaff e Claeson 2004.

o para um problema mais vasto. A grande maioria das pessoas que vivem em pases ricos tm acesso aos recursos nanceiros, tecnologias e servios que previnem ou, no caso de doenas como a SIDA, pelo

menos adiam a morte. De modo oposto, a grande maioria das pessoas dos pases pobres no tm acesso particularmente se forem pessoas que vivem em situao de pobreza. esta contnua desigualdade dos

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No outro extremo do espectro, a frica Subsariana tinha, em 2001, quase 100 milhes mais de pessoas a viver com menos de 1 dlar por dia do que em 1990

resultados da sade que levanta questes fundamentais acerca do fracasso dos governos dos pases ricos em desenvolver um padro de globalizao que incorpore os mecanismos redistributivos para corrigir estes desequilbrios nas oportunidades de vida.41 Privao de rendimento progresso a abrandar num mundo desigual A onda de pobreza e de desigualdade que anteriormente subjugava o mundo comea a virar, declara um inuente relatrio sobre a globalizao.42 Este sentimento reecte uma convico generalizada de que, no que respeita ao rendimento, a integrao global faz prever uma nova era de convergncia. Na melhor das hipteses, este sentimento mal apoiado pelas provas. A pobreza est a cair, mas lentamente, desde meados de 1990. Entretanto, a desigualdade global continua a nveis extraordinariamente elevados. A nvel agregado, as duas ltimas dcadas testemunharam uma das mais rpidas redues da pobreza na histria mundial. Porm, qualquer avaliao de tendncias da privao de rendimento tem de ter em conta grandes variaes de regio para regio. A reduo da pobreza global tem sido largamente conduzida pelo sucesso extraordinrio da sia Oriental, particularmente da China. No outro extremo do espectro, a frica Subsariana tinha, em 2001, quase 100 milhes mais de pessoas a viver com menos de 1 dlar por dia do que em 1990. A sia do Sul reduziu a incidncia da pobreza, embora no o nmero absoluto de pessoas pobres. A Amrica Latina e o Mdio Oriente no registaram progressos, enquanto a Europa Central e do Leste e a CEI experimentaram um aumento signicativo da pobreza. O nmero de pes-

soas que vivem com menos de 2 dlares por dia na Europa Central e do Leste e na CEI aumentou de 23 milhes em 1990 para 93 milhes em 2001, ou de 5% para 20%. Numa metfora militar, a guerra contra a pobreza testemunhou progressos na frente leste, retrocessos macios na frica Subsariana e estagnao numa ampla frente entre esses plos. A tendncia preocupante para o futuro que o progresso global est a abrandar. Grande parte do sucesso em fazer recuar a pobreza nas ltimas duas dcadas foi conseguida na dcada de 1980 e na primeira metade da dcada de 1990 (quadro 1.2). Desde meados da dcada de 1990, a pobreza de 1 dlar por dia tem vindo a cair a um quinto da taxa do perodo entre 1980 e 1996, apesar do crescimento mdio dos pases em desenvolvimento ter tido um pico na dcada de 1990, aumentando para mais do dobro a taxa per capita da dcada anterior. Na China, a taxa a que o crescimento convertido em reduo da pobreza caiu acentuadamente. Entre 1990 e 2001, a incidncia da pobreza de 1 dlar por dia declinou 50%, com menos 130 milhes de pessoas a viver abaixo da linha internacional de pobreza. Porm, mais de 90% do declnio deu-se entre 1990 e 1996. A taxa de progresso na reduo da privao de rendimento funo de dois factores: crescimento econmico e parcela de qualquer incremento do crescimento capturada pelos pobres. Nenhum pas sustentou com xito o progresso na reduo da privao de rendimento com uma economia em estagnao. Na sia Oriental, o crescimento tem sido essencial para a reduo da privao de rendimento. Mais recentemente, a descolagem econmica na ndia criou o potencial para uma reduo acelerada da pobreza.

Quadro 1.2 Declnio na privao de rendimento, 1981-2001


Parcela das pessoas que vivem com menos de 1 dlar PPC por dia (%) Regio sia Oriental & Pacco Europa & sia Central Amrica Latina & Carabas Mdio Oriente & frica do Norte sia do Sul frica Subsariana Mundo
Fonte: World Bank 2005d.

1981 56,7 0,8 10,1 5,1 51,5 41,6 40,4

1984 38,8 0,6 12,2 3,8 46,8 46,3 33,0

1987 28,0 0,4 11,3 3,2 45,0 46,9 28,5

1990 29,5 0,5 11,6 2,3 41,3 44,5 27,9

1993 24,9 3,7 11,8 1,6 40,1 44,1 26,3

1996 15,9 4,4 9,4 2,0 36,7 46,1 22,3

1999 15,3 6,3 10,5 2,7 32,8 45,7 21,5

2001 14,3 3,5 9,9 2,4 31,9 46,4 20,7

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Com taxa de crescimento per capita anual de 4%, obtida desde 1980, os rendimentos duplicam em cada 17 anos. Mas com a taxa de crescimento per capita de 1%, que a ndia experimentou nas duas dcadas anteriores a 1980, levou 66 anos a duplicar os rendimentos. Noutras regies, o panorama do crescimento tem sido menos encorajador. Os rendimentos mdios na frica Subsariana so hoje mais baixos do que em 1990. Os ltimos anos testemunharam sinais de recuperao em vrios pases, incluindo o Burkina Faso, Etipia, Gana, Moambique e Tanznia. Porm, a recuperao tem de ser contextualizada. taxa de crescimento per capita anual de 1,2%, experimentada desde 2000, a frica Subsariana ter de esperar at 2012 s para repor os rendimentos mdios ao seu nvel de 1980. Nos pases da antiga Unio Sovitica, a transio trouxe com ela uma das mais profundas recesses desde a Grande Depresso da dcada de 1930 e, em muitos casos, apesar do crescimento positivo ao longo dos ltimos

anos, os rendimentos ainda so mais baixos do que eram h 15 anos. Desde 1990, os rendimentos reais per capita caram mais de 10% no Quirguisto, Rssia e Ucrnia e 40%, ou mais, na Gergia, Moldvia e Tajiquisto. Na Rssia, 10% da populao vivem com menos de 2 dlares por dia e 25% vive abaixo da linha nacional de pobreza absoluta. Muitos pases do Mdio Oriente e da Amrica Latina assistiram apenas a um aumento marginal do rendimento mdio. Estes nmeros sublinham a experincia mista de pases em relao ao crescimento econmico. Em alguns pases, embora a integrao global tenha estado associada ao crescimento acelerado, os padres actuais de crescimento continuam a ser incompatveis com os progressos dos ODM. Em mdia, os pases precisam de um crescimento per capita de 1% a 2% ao ano para reduzir a pobreza para metade, num perodo de 25 anos, como se preconiza nos ODM. Entre 1990 e 2003, mais de mil milhes de pessoas viviam em pases que cresciam a menos do

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Quadro 1.3 Faixas do crescimento do rendimento


Taxa de crescimento anual do PIB per capita, 1990-2003 (%) Regio Pases rabes Pases Populao (milhes) sia Oriental e Pacco Pases Populao (milhes) Amrica Latina & Carabas Pases Populao (milhes) sia do Sul Pases Populao (milhes) frica Subsariana Pases Populao (milhes) Europa Central & do Leste & a CEI Pases Populao (milhes) OCDE de rendimento elevado a Pases Populao (milhes) Mundo Pases Populao (milhes)
a. Exclui a Coreia do Sul, que est includa na sia Oriental e Pacco. Fonte: Quadro de indicadores 5 e 14.

Negativo 5 34 4 3 4 43 0 0 18 319 10 253 0 0 41 653

0%-1% 4 70 1 6 8 74 0 0 8 108 5 58 2 135 28 450

1%-2% 2 19 3 81 9 345 1 152 8 171 1 10 6 224 32 1.081

Mais de 2% 5 139 13 1.814 12 79 7 1.324 11 76 11 85 15 510 76 4.030

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Caixa 1.5 O efeito do copo de champanhe a distribuio global do rendimento Construir um modelo de distribuio do rendimento global a partir dos inquritos nacionais s despesas das famlias revela at que ponto o mundo desigual. Tambm ajuda a identificar a subclasse global que vive com menos de 2 dlares por dia e a comparar a sua situao com a de ou tras pessoas que esto no topo da distribuio global do rendimento. Se o mundo fosse um pas, teria havido um rendimento mdio de 5.533 dlares em paridades de poder de compra e um rendimento mediano de 1.700 dlares, em 2000. O hiato entre o rendimento mediano e o rendimento mdio aponta para uma concentrao do rendimento no topo da escala da distribui o: 80% da populao mundial tinha um rendimento inferior mdia. Entretanto, o rendimento mdio dos 20% do topo da populao mundial cerca de 50 vezes o rendimento mdio dos 20% da base. A distribuio do rendimento global assemelha-se a um copo de champanhe (ver figura 1.16 no texto). No topo, onde a taa mais larga, os 20% mais ricos da populao detm trs quartos do rendimento mundial. No fundo, onde o copo mais estreito, os 40% mais pobres detm 5% do rendi mento mundial e os 20% mais pobres detm apenas 1,5%. Os 40% mais pobres correspondem aproximadamente aos 2 mil milhes de pessoas que vivem com menos de 2 dlares por dia. No surpreende que os pases ricos dominem os 20% do topo. Nove em cada dez dos seus cidados esto entre os 20% mais ricos. E os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico respondem por 85% do rendimento no decil mais rico. A distribuio do rendimento global tambm destaca o grau extraordinariamente elevado de desigualdade na Amrica Latina. Um quarto da populao da regio dispe de um rendimento que o coloca nos 20% mais ricos, enquanto mais de 8% esto nos 20% mais pobres da distribuio global.
Fonte: Dikhanov 2005.

que esta taxa cerca de metade dos quais na frica Subsariana (quadro 1.3). Quinze pases da Europa Central e do Leste tambm apresentaram taxas de crescimento per capita inferiores a 1% durante este perodo. Porm, nos ltimos anos, as tendncias tm sido mais encorajadoras, com uma slida recuperao econmica a conduzir a reduo da pobreza. A Rssia e Ucrnia registaram taxas mdias de crescimento de 6% a 9%, desde 2000, aumentando para 9% a 13% na Armnia, Azerbaijo e Tajiquisto. Na Rssia, os nveis de pobreza baixaram para metade, entre 1999 e 2002, com cerca de 30 milhes de pessoas a escaparem pobreza. A estagnao econmica tem sido uma caracterstica generalizada da era da globalizao: durante a dcada de 1990, 25 pases da frica Subsariana e

10 da Amrica Latina experimentaram um perodo sustentado de estagnao econmica.43 A volatilidade ligada s crises dos mercados de capitais tem sido outro problema recorrente na globalizao e um problema com uma incidncia importante na pobreza. Nos dois anos que se seguiram ao mergulho da Rssia na crise nanceira de 1998, 30 milhes de pessoas foram atiradas para baixo da linha de pobreza.44 Na Argentina, a populao que vive abaixo da linha de extrema pobreza mais do que triplicou entre 2000 e 2003, sublinhando mais uma vez uma lio dada pela crise nanceira de 1997 na sia Oriental: a integrao nos mercados globais de capitais traz consigo elevados riscos de desenvolvimento humano.45

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Desigualdade e parcela dos pases pobres no aumento da riqueza global


A globalizao tem suscitado um prolongado e aceso debate sobre as tendncias da distribuio do rendimento global, as suas ligaes com a pobreza e se a integrao nos mercados globais est a levar a uma convergncia, ou a uma divergncia, de rendimentos entre pases ricos e pobres. As tendncias tm importncia porque a parcela dos aumentos na riqueza global capturada pelos pases pobres tem uma incidncia no rendimento mdio e, por isso, nas perspectivas de reduo da pobreza. A resposta questo de saber se os pases pobres esto a capturar uma parcela maior, ou menor, dos aumentos globais de riqueza depende em parte da maneira como ela posta.46 Em relao maioria dos pases mais pobres do mundo, a ltima dcada manteve uma tendncia desanimadora: no s no conseguiram reduzir a pobreza, como tambm esto a car mais para trs dos pases ricos. Medido nos extremos, o hiato entre o cidado mdio dos pases mais ricos e o cidado mdio dos pases mais pobres grande e est a alargar-se. Em 1990, o americano mdio era 38 vezes mais rico do que o tanzaniano mdio. Hoje, o americano mdio 61 vezes mais rico. O rendimento em paridades de poder de compra no conjunto dos pases de rendimento baixo treze vezes inferior ao dos pases de rendimento elevado. A ponderao em termos de populao muda o panorama. Porque os rendimentos tm estado a cres

cer mais rapidamente na China e (menos espectacularmente) na ndia do que nos pases de rendimento elevado, nas ltimas duas dcadas, o hiato mdio tem estado a fechar-se, em termos relativos. Isso inverte a tendncia para maior desigualdade global, que comeou na dcada de 1820 e continuou at 1992.47 Mesmo aqui, no entanto, a ideia de convergncia tem de ser contextualizada. O elevado crescimento na ndia tem sido uma das foras de convergncia mais poderosas. Mas, com as tendncias de crescimento no perodo de 2000 a 2005, a ndia ainda levar at 2016 para apanhar os pases de rendimento elevado. Em relao a outros pases e regies, as perspectivas de convergncia so ainda mais limitadas. Se os pases de rendimento elevado deixassem de crescer hoje e mantivessem as suas actuais trajectrias de crescimento, a Amrica Latina levaria at 2177 para recuperar e a frica Subsariana at 2236. A maioria das regies em desenvolvimento est a car para trs, no recuperando em relao aos pases ricos. Alm disso, a convergncia um conceito relativo. As desigualdades absolutas de rendimento entre pases ricos e pobres esto a aumentar, mesmo quando os pases em desenvolvimento tm taxas de crescimento mais elevadas, precisamente porque os hiatos iniciais de rendimento eram muito grandes (gura 1.15). Se os rendimentos mdios crescerem a 3% na frica Subsariana e na Europa de rendimento elevado, por exemplo, a mudana absoluta ser um aumento de 51 dlares por pessoa na frica e de 854 dlares por pessoa na Europa.

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Defender a globalizao, ao mesmo tempo que se ignora as preocupaes de equidade global, uma abordagem cada vez mais anacrnica dos desaos que a comunidade internacional enfrenta

Parte do problema do debate acerca da desigualdade global que ele ignora uma questo importante. A desigualdade de rendimentos excepcionalmente elevada, independentemente do modo como for medida e de estar a aumentar ou a diminuir. No pressuposto (conservador) de que as 500 pessoas mais ricas do mundo da lista da revista Forbes tm um rendimento equivalente a no mais de 5% dos seus activos, os seus rendimentos excedem os dos 416 milhes de pessoas mais pobres.48 A dimenso da desigualdade global captada de forma mais clara pelos modelos de distribuio do rendimento global. Estes modelos utilizam dados dos inquritos nacionais s famlias para criar uma distribuio unicada do rendimento global, colocando toda a gente do mundo numa ordenao unicada, independentemente do local onde vive (caixa 1.5). Representada de forma grca, a distribuio do rendimento global assemelha-se a uma taa de champanhe, com uma grande concentrao do rendimento no topo e um no p na base (gura 1.16).49 O hiato entre o topo e a base muito grande muitssimo maior do que o hiato encontrado mesmo nos pases mais desiguais. No Brasil, o rcio entre o rendimento dos 10% mais pobres da populao e o dos 10% mais ricos de 1 para 94. Para o mundo como um todo de 1 para 103. Medido mais sistematicamente pelo coeciente de Gini, o indicador mais amplamente usado para a desigualdade, o padro global de distribuio do mundo mais desigual do que o de qualquer pas, com excepo da Nambia. Numa escala em que 0 a igualdade perfeita e 100 a desigualdade total, o coeciente de Gini para o mundo de 67. As desigualdades de rendimento entre pases so responsveis pelo grosso da desigualdade global de rendimentos (gura 1.17). Cerca de dois teros da desigualdade global podem ser atribudos a esta origem. A desigualdade no interior dos pases responde pelo resto. Reproduzido a nvel nacional, o hiato entre pases ricos e pobres seria visto como socialmente indefensvel, politicamente insustentvel e economicamente ineciente, mesmo em regies de elevada desigualdade como a Amrica Latina. As desigualdades globais so menos visveis, mas no menos prejudiciais ao interesse pblico do que as desigualdades no interior dos pases (explicado com mais pormenor no captulo 2). Uma economia mundial em que 40% da populao vive de rendimentos to baixos que impedem a total participao na cria-

o de riqueza, dicilmente boa para a prosperidade e o crescimento partilhados. Para alm dos resultados disfuncionais, a extrema concentrao da riqueza no topo da distribuio global do rendimento tem uma consequncia importante. Mesmo pequenas transferncias relativas do rendimento dos ricos poderiam gerar aumentos muito grandes dos rendimentos dos pobres. Utilizando o modelo de distribuio do rendimento global, calculmos o nanciamento global que seria necessrio para pr toda a gente que vive abaixo do linha de pobreza de 1 dlar por dia a viver acima desse limiar. O clculo tem, assim, em conta a profundidade da pobreza, ou a distncia entre o rendimento das famlias e a linha de privao de rendimento. Medido em paridades do poder de compra de 2000, o custo de acabar com a pobreza extrema o montante necessrio para elevar mil milhes de pessoas para cima da linha de pobreza de 1 dlar por dia de 300 mil milhes de dlares. Expresso em termos absolutos, parece uma grande quantia. Mas equivalente a menos de 2% do rendimento dos 10% mais ricos da populao mundial. Isto apenas um exerccio explicativo. Destina-se a chamar a ateno para os modestos recursos nanceiros, medidos em termos globais, necessrios para ultrapassar a extrema pobreza. Conseguir resultados distributivos prolongados, em vez de descrever os seus benefcios potenciais, levanta mais desaos complexos. A partilha do rendimento global reecte tendncias de crescimento do passado e do presente. Mais fundamentalmente, como em qualquer economia nacional, as desigualdades globais reectem disparidades de tecnologia, capital humano e recursos de investimento, bem como de factores ligados geograa, histria e crucialmente ao poder poltico e econmico. Corrigir resultados desiguais exige medidas para reduzir estas profundas desigualdades estruturais que reectem. Algumas pessoas armam que os decisores polticos no precisam de considerar as desigualdades para alm das fronteiras nacionais. A distribuio do rendimento e da oportunidade entre pases, como se argumenta, no uma questo de poltica pblica. Escrevendo sobre esta tendncia, um comentador declarou que comparaes entre pases, independentemente da medida que empregada, no passam de um negcio de dados irrelevante.50. Num mundo cada vez mais interligado e interdependente, estas

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opinies esto em desacordo, quer com as percepes pblicas, quer com as realidades polticas. Se fazemos parte da comunidade humana global, a preocupao moral com desigualdades no pode ser connada s fronteiras nacionais. Isto acontece, em particular, quando as polticas adoptadas num determinado pas tm repercusses noutro pas. Como amplamente demonstrado pelo crescimento das alianas de justia social global sobre questes como a ajuda, comrcio e dvida, a distribuio internacional importante para uma grande parte do eleitorado, quer nos pases ricos, quer nos pobres. Defender a globalizao, ao mesmo tempo que se ignora as preocupaes de equidade global, uma abordagem cada vez mais anacrnica dos desaos que a comunidade internacional enfrenta. Por vezes, argumenta-se que, mesmo que a desigualdade global seja importante, falta aos governos a capacidade para inuenciar os resultados da distribuio. Esta viso tambm no perfeita. Numa economia nacional, os governos que procuram maior equidade nos resultados da distribuio podem utilizar um conjunto de instrumentos de poltica. Trans-

ferncias scais, despesa pblica para aumentar os activos dos pobres e medidas para aumentar as oportunidades de mercado fariam parte desse conjunto. O investimento pblico desempenharia um papel essencial, no s na ultrapassem da desvantagem imediata, mas tambm no equipamento das pessoas com as capacidades de que precisam para sair da pobreza e aumentar a sua auto-sucincia. H analogias a nvel global. A ajuda internacional o equivalente a um mecanismo de transferncia scal redistributiva, com potencial para produzir mudana dinmica, por exemplo, atravs de investimentos na sade, educao e infra-estruturas. De igual modo, as prticas de comrcio internacional podem abrir ou fechar oportunidades para os pases pobres e seus cidados capturarem uma fatia maior do bolo econmico. O problema, como mostramos nos captulos 3 e 4, que estes mecanismos redistributivos esto fortemente subdesenvolvidos.

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Caixa 1.6

Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio

Em Setembro de 2005, a Assembleia-Geral da ONU analisar o que foi conseguido desde a Declarao do Milnio de 2000, incluindo os progressos em direco aos oito Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. Estes objectivos fornecem referncias tangveis para medir o progresso em oito reas, com uma data alvo de 2015 para a maior parte deles:

Cenrio 2015 Perspectivas para os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio

Objectivo 1

Erradicar a pobreza extrema e a fome. Reduzir para metade a percentagem das pessoas que vivem com menos de um dlar por dia e a percentagem da subnutrio. Alcanar o ensino primrio universal. Garantir que todas as crianas possam completar o ensino primrio. Promover a igualdade entre os sexos e a autonomizao das mulheres. Eliminar as disparidades entre os sexos no ensino primrio e secundrio, se possvel at 2005 e no mais tarde do que 2015. Reduzir a mortalidade de crianas. Reduzir em dois teros a taxa de mortalidade de menores de cinco anos. Melhorar a sade materna. Reduzir a taxa de mortalidade materna em trs quartos. Combater o VIH/SIDA, a malria e outras doenas. Deter e comear a inverter a propagao do VIH/SIDA e outras doenas. Assegurar a sustentabilidade ambiental. Reduzir para metade a percentagem das pessoas sem acesso sustentvel a gua potvel e saneamento. Promover uma parceria mundial para o desenvolvimento. Reformar a ajuda e o comrcio, com um tratamento especial para os pases mais pobres.

Objectivo 2 Objectivo 3

H quarenta e dois anos, nos degraus do Lincoln Memorial, em Washington D.C., Martin Luther King, Jr. fez um discurso que deniu o movimento dos direitos cvicos. Ao descrever a constituio dos EUA como uma nota promissria que garantia a liberdade e justia social para todos, acusou governos sucessivos de dar aos afro-americanos um cheque que voltou para trs com o carimbo de fundos insucientes. E continuou: Mas recusamo-nos a acreditar que o banco da justia esteja falido. Recusamo-nos a acreditar que haja fundos insucientes nos grandes cofres de oportunidade desta nao.51 Os ODM tambm podem ser vistos como uma nota promissria. Redigidos por 189 governos para

Objectivo 4 Objectivo 5 Objectivo 6 Objectivo 7

Objectivo 8

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Se as promessas solenes e ambiciosas, os compromissos srios e as conferncias de alto nvel tirassem pessoas da pobreza, pusessem crianas nas escolas e reduzissem os bitos de crianas, os ODM teriam sido atingidos h muito

as pessoas pobres de todo o mundo, essa promissria vence-se daqui a 10 anos. Sem um investimento de vontade poltica e de capital nanceiro hoje, tambm ela voltar para trs com o carimbo de fundos insucientes. Para alm dos custos humanos imediatos, um erro de escala em perspectiva ter implicaes na credibilidade dos governos que zeram a promessa e na futura cooperao internacional para resolver problemas globais. Os ODM no so tudo para o desenvolvimento humano. Mas o progresso para os ODM reecte o progresso do desenvolvimento humano. Os ODM representam o mais compreensivo e mais pormenorizado conjunto de objectivos de desenvolvimento humano jamais adoptado (caixa 1.6). Eles incorporam indicadores bsicos para o desenvolvimento humano nas suas muitas dimenses, incluindo a privao de rendimento, educao, igualdade de gnero, progresso no combate s doenas infecciosas e o acesso a gua potvel e saneamento. Os ODM tambm so direitos humanos bsicos. Se indicadores como o rendimento nacional bruto (RNB) global, o valor do comrcio e a dimenso do investimento estrangeiro dizem algo sobre o sucesso do mundo na criao de riqueza, os ODM fornecem um marcador para algo mais fundamental: as marcas morais e ticas das nossas interaces como comunidade global. por isso que, como diz o Relatrio do Projecto do Milnio da ONU, os ODM so demasiado importantes para falharem.52 Mas falharo, a menos que haja uma mudana de velocidade no desenvolvimento humano. A continuao das tendncias descritas inicialmente neste captulo ter consequncias fatais para os ODM. Quase todos os objectivos sero falhados pela maioria dos pases, algumas delas por margens enormes. Nesta seco, utilizamos projeces pas a pas para calcular a dimenso dessas margens. Essas projeces destacam os custos potenciais de continuar numa base rotineira de agora at 2015. No foi esta a primeira vez que a comunidade internacional abraou objectivos ambiciosos. Se as promessas solenes e ambiciosas, os compromissos srios e as conferncias de alto nvel tirassem pessoas da pobreza, pusessem crianas nas escolas e reduzissem os bitos de crianas, os ODM teriam sido atingidos h muito. A moeda das promessas da comunidade internacional est nesta altura to gravemente degradada pelo no cumprimento que geralmente considerada

sem valor. Restabelec-la vital, no s para o xito dos ODM mas tambm para a criao de conana no multilateralismo e na cooperao internacional as bases gmeas para o fortalecimento da paz e da segurana internacionais.

Cenrio 2015 Projeces e no profecias


As aces atingiram o que parece ser um plateau permanentemente elevado, declarou Irving Fischer, professor de Economia da Universidade de Yale, na vspera da Grande Depresso em Outubro de 1929. Como os acontecimentos haviam de demonstrar uns dias mais tarde, prever o futuro uma coisa perigosa. Raramente os resultados futuros so uma continuao de tendncias passadas. As nossas projeces para 2015 no so profecias. Utilizando a anlise de tendncia para 19902003, olhamos para onde o estaria mundo em 2015 nos ODM fundamentais se se mantivessem as tendncias actuais. As projeces de tendncias so baseadas em dados nacionais e no em mdias regionais, dando uma imagem mais exacta do sentido das tendncias correntes.53 Porm, as tendncias no levam a resultados inevitveis. As tendncias podem ser melhoradas ou pioradas atravs de opes de poltica pblica, bem como por meio de factores externos sobre os quais os governos tm inuncia limitada. Mas projectar o passado no futuro pode ajudar a focar a ateno pblica, dando uma verso possvel do futuro. Vrias advertncias so necessrias para acompanhar a nossa anlise de tendncia. No esto disponveis dados de boa qualidade em relao a muitos pases e a vrios objectivos. Por exemplo, faltam dados nas sries temporais da educao para 46 pases. Tambm existem problemas quando a anlise das tendncias feita objectivo a objectivo. O progresso numa rea fortemente condicionado pelo progresso noutras reas, com fortes efeitos multiplicadores a intervirem transversalmente nos objectivos por exemplo, da sade para a educao. Finalmente, algumas das foras que podem afectar o progresso dos ODM so difceis de antecipar, incluindo as que poderiam ser consideradas como ameaas sistmicas. Conforme o aviso recente do Fundo Monetrio Internacional (FMI), os actuais desequilbrios da economia global podem, potencialmente, traduzir-

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-se em crescimento mais lento um resultado que feriria os esforos de reduo da pobreza nos pases em desenvolvimento. Para alm da economia global, h ameaas potencialmente graves para a sade pblica. Por exemplo, se o surto de gripe das aves se materializasse, como largamente prenunciado, teria implicaes devastadoras para os ODM, bem como para a sade pblica em todos os pases. De igual modo, as consequncias totais do aquecimento global e outras presses ecolgicas nos sistemas alimentares poderiam alterar drasticamente o cenrio de reduo da desnutrio. No fazemos nenhuma tentativa para considerar o factor risco sistmico e, por isso, os nossos resultados podem errar por optimismo. Mesmo assim, os resultados apontam, sem ambiguidades, para um grande hiato entre as metas dos ODM e os resultados segundo as tendncias actuais. O relatrio sobre o progresso global, por pases, relativo mortalidade de crianas e escolarizao est resumido na gura 1.17. Mostra quantos pases atingiriam cada meta dos ODM at 2015 se se mantivessem as tendncias actuais. E mostra, ainda, quantos pases no atingiro a meta at 2015, ou mais tarde. Como ilustra o mapa 1.1, a frica Subsariana no a nica regio fora do caminho da meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas em dois teros.

Um prognstico igualmente desolador resulta quando analisamos mais amplamente o progresso em direco a cinco dos ODM mortalidade de crianas, escolarizao, paridade de gnero no ensino, e acesso a gua e saneamento. Entre as concluses sumrias que emergem da nossa anlise das tendncias, podemos destacar: Cinquenta pases, com uma populao conjunta de quase 900 milhes de pessoas, esto a andar para trs em pelo menos um ODM. Vinte e quatro desses pases situam-se na frica Subsariana. Outros 65 pases, com uma populao de 1,2 mil milhes de pessoas, no atingiro pelo menos um ODM at 2040. Por outras palavras, falharo a meta por uma gerao inteira. A seguir, descreveremos em linhas gerais as projeces para 2015 que esto por detrs destas tendncias. Sade infantil e sade materna morrero mais milhes de crianas No h indicador mais forte para demonstrar a dimenso do desao que a comunidade internacional enfrenta do que a mortalidade de crianas. O abrandamento do progresso, desde 1990, colocou o mundo no caminho de um fracasso completo em relao a este ODM.

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Nas tendncias actuais, o mundo atingir a reduo de dois teros na taxa de mortalidade de crianas estabelecida pelos ODM em 2045 com 31 anos de atraso. Atingir a meta dos ODM implica uma reduo anual mdia de cerca de 2,7% na incidncia da mortalidade de crianas. Isto mais do que duplica a taxa observada para 1990-2002. Menos de um quinto da populao do mundo em desenvolvimento vive em pases que esto a caminho de atingir a meta. Nenhum pas da frica Subsariana com populao signicativa est a caminho de atingir a meta. Nem a China e a ndia. O hiato projectado entre a meta de 2015 e o resultado que se vericaria se se mantivessem as tendncias actuais representa uma enorme perda de vidas. Traduz-se em 4,4 milhes de bitos de crianas em 2015, acima dos que ocorreriam se a meta dos ODM fosse atingida (gura 1.18). A representao grca de uma tendncia linear dos custos acumulados de bitos adicionais de crianas, para 2003-15, fornece um indicador para o hiato entre meta e resultado, numa base anual. O custo acumulado desse hiato representa mais 41 milhes de bitos de crianas entre hoje e 2015 quase todos nos pases em desenvolvi-

mento (gura 1.19). So vidas que seriam salvas se o objectivo fosse atingido. Entre os resultados principais da projeco de tendncia encontram-se os seguintes: Mais de 45% dos bitos de crianas 4,9 milhes ao todo ocorrem em 52 pases que esto a andar para trs, ou a fazer poucos progressos na reduo do nmero de bitos. As crianas nascidas hoje nesses pases e que viverem at idade adulta, tero perspectivas pouco melhoradas sobre a sobrevivncia dos seus prprios lhos. Nas tendncias actuais, a frica Subsariana levar at 2115 para atingir a meta dos ODM, desviando-se do caminho por um sculo. Os dois maiores centros de mortalidade de crianas na frica Subsariana so a Repblica Democrtica do Congo, onde as condies esto a deteriorar-se, e a Nigria. A taxa de mortalidade de crianas na Nigria caiu de 235 para 198 por 1.000 nados-vivos, desde 1990. A esse ritmo, a Nigria levar mais 40 anos para atingir a meta dos ODM. Dois teros de todos os bitos de crianas ocorrem em 13 pases. Desses, apenas dois Bangladeche e Indonsia esto a caminho da meta dos ODM. Outros quatro China, Nger, ndia e Paquisto atingiro o objectivo entre 2015 e 2040. O resto um grupo que inclui o Afeganisto, Angola, Repblica Democrtica do Congo, Etipia, Nigria, Tanznia e Uganda ou esto fora do caminho mais de uma gerao, ou esto a andar para trs. As limitaes de dados tornam impossvel identicar tendncias de mortalidade materna com alguma exactido. As melhores estimativas de tendncias derivam de modelos que utilizam indicadores substitutos, como a taxa de fertilidade e a assistncia no parto por pessoal mdico qualicado. O mais usado desses modelos sugere que o mundo est desviado do caminho e que a taxa de progresso est a abrandar. Para o mundo em desenvolvimento no seu conjunto, a taxa de declnio ponderada pela populao necessria para atingir a meta dos ODM est pouco acima de 3%. A frica Subsariana est a reduzir a mortalidade materna a menos de metade dessa taxa.54 gua e saneamento mais de mil milhes de pessoas sem acesso O progresso no acesso a gua e saneamento ter uma incidncia importante nas taxas de mortalidade de crianas. A nossa anlise de tendncias sugere que a

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meta de reduzir para metade o nmero de pessoas sem acesso sustentvel a fontes de gua melhorada ser falhada por cerca de 210 milhes de pessoas (gura 1.20). Outros 2 milhes de pessoas tambm no tero acesso a saneamento melhorado em 2015. A frica Subsariana ser responsvel pelo grosso do dce. Reduzir para metade a pobreza extrema e a desnutrio depende do crescimento e da distribuio As perspectivas de reduo para metade da pobreza extrema sero moldadas por dois factores: crescimento e distribuio. A pobreza cair tanto mais depressa quanto mais elevada for a taxa de crescimento dos pases pobres e maior for a parcela de qualquer incremento de crescimento capturada pelas pessoas pobres. As projeces para 2015 indicam que se os padres actuais de crescimento e distribuio continuarem, a meta global agregada ser atingida, devido principalmente ao elevado crescimento da China e da ndia. Porm, a maioria dos pases falhar o objectivo. As nossas estimativas indicam que haver cerca de 800 milhes de pessoas a viver com menos de 1 dlar por dia e mais 1,7 mil milhes a viver com menos de 2 dlares por dia, em 2015. A incidncia da pobreza global de 1 dlar por dia cair de 21% hoje para 14% em 2015. A composio regional da pobreza tambm mudar. A parcela de pobreza de 1 dlar por dia da frica Subsariana subir acentuadamente, de 24% hoje para 41% em 2015. Como que esta imagem compara com uma em que cada pas atinge a meta de reduzir a pobreza para metade? Segundo as nossas estimativas, haveria cerca de 380 milhes de pessoas a menos a viver na pobreza de 1 dlar por dia, se todos os pases atingissem o objectivo (gura 1.21). Mais de metade dessas pessoas viveriam na frica Subsariana. A parcela de pobreza global da frica Subsariana, crescente at 2015, reecte o seu fraco crescimento desde 1990, exacerbado por uma distribuio do rendimento altamente desigual. A regio precisaria de atingir uma taxa de crescimento per capita anual implausivelmente elevada, de cerca de 5% na prxima dcada, para atingir a meta de 2015. Um misto de crescimento acelerado e melhor distribuio d mais esperanas de encontrar o caminho. As perspectivas de atingir a meta dos ODM para a desnutrio so ainda menos prometedoras. A incidncia da desnutrio caiu desde 1990, de 20% para 17%. Porm, o crescimento da populao deixou inal-

terado o nmero de pessoas desnutridas. O ritmo de progresso ter de duplicar para atingir a meta de 2015. Na actual trajectria, ainda haver cerca de 6.760 milhes de pessoas a sofrer de desnutrio em 2015, mais 230 milhes do que se a meta fosse atingida. A frica Subsariana responsvel por quase 60% do dce. As projeces regionais mostram um padro para a desnutrio diferente do da pobreza de 1 dlar por dia. Se as projeces relativas sia do Sul indicam fortes progressos na privao de rendimento, a regio responder contudo por 40% da desnutrio em 2015. Isto coerente com o padro actual, em que os pases da sia do Sul registam nveis de desnutrio comparveis aos da frica Subsariana, a despeito de rendimentos mdios mais elevados um resultado que destaca o papel central das desigualdades de gnero no bloqueio dos progressos na nutrio. Educao falhar a meta da escolarizao universal A educao um objectivo crucial do desenvolvimento humano por direito prprio e uma chave do progresso noutras reas. A promessa de pr todas as

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crianas na escola e de anular os hiatos entre sexos na educao simboliza fortemente a esperana de que a transmisso da pobreza entre geraes possa ser quebrada. Essa esperana continuar por satisfazer se se mantiverem as tendncias actuais. Embora o mundo esteja a mover-se na direco certa, o progresso demasiado lento para se atingir o objectivo de 2015 (gura 1.22). Se as tendncias actuais continuarem: A meta de atingir o ensino primrio universal at 2015 ser falhada em pelo menos uma dcada. Haver 47 milhes de crianas fora da escola em 2015, 19 milhes das quais na frica Subsariana. Quarenta e seis pases esto a andar para trs, ou no atingiro a meta antes de 2040. Esses pases so responsveis por 23 dos 110 milhes de crianas que actualmente no frequentam a escola nos pases em desenvolvimento. Paridade de gnero e autonomizao meta j falhada Um conjunto de metas j foi falhado. As metas dos ODM de paridade de gnero na escolarizao primria e secundria deveriam ter sido atingidas em 2005. Se essa meta tivesse sido atingida, haveria hoje mais 14 milhes de raparigas na escola primria, 6 milhes das quais na ndia e Paquisto e outros 4 milhes na frica Subsariana. As projeces de tendncias no so encorajadoras. At 2015, o dce da paridade de gnero ser equivalente a 6 milhes de raparigas fora da escola, a maioria das quais na frica Subsariana (gura 1.23). Em 41 pases, responsveis por 20 milhes de raparigas actualmente fora da escola, o hiato entre os sexos, ou est a alargar-se, ou a fechar-se to lentamente que a paridade s ser atingida depois de 2040. Claro que h mais coisas na paridade de gnero do que a frequncia escolar. Pesquisas em muitos pases destacam aspectos mais vastos do desfavorecimento de gnero, radicado em atitudes e prticas culturais que ofuscam o valor da educao das raparigas. O progresso nessas reas inerentemente mais difcil de identicar numa base comparativa, embora seja igualmente fundamental. Para alm da paridade na educao, os ODM incluem a representao de mulheres nos parlamentos como indicador de progresso no sentido da autonomizao das mulheres. A medida de participao se-

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gundo o gnero (MPG), desenvolvida pelo Relatrio do Desenvolvimento Humano, inclui esse indicador num ndice composto mais amplo que identica a representao feminina em rgos legislativos, governos e no sector privado, juntamente com um conjunto de indicadores de rendimento. A decomposio do MPG para dar uma fotograa da situao actual das mulheres, destaca o limitado progresso no sentido da autonomia de gnero. Globalmente, as mulheres s detinham 15% dos lugares em assembleias legislativas. S em 43 pases que o rcio entre parlamentares femininos e masculinos era superior a 1 para 5 e apenas em dois Ruanda e Sucia que o rcio estava mais perto da paridade. Na maioria dos pases, a poltica continua a ser um terreno esmagadoramente masculino. A Nigria um dos 57 pases em que as mulheres representam menos de 10% da presena legislativa. As mulheres representam 6% da Cmara de Representantes da Nigria, menos do que 4% do Senado e no h governadoras estaduais. Em pases como a Arbia Saudita e os Emiratos rabes Unidos no h representao feminina, reectindo nalguns casos o uso de leis para excluir as mulheres de votar ou ter cargos. Em pases onde a desigualdade de gnero uma barreira importante ao progresso na sade, educao e privao de rendimento, essa sub-representao das mulheres aponta para uma continuao da desigualdade de gnero e um obstculo ao progresso social e ao rendimento. A MPG derruba mitos largamente defendidos acerca da autonomia de gnero. Primeiro, no h provas de que o Islo represente necessariamente um obstculo autonomizao das mulheres, tal como medido pela representao poltica. A Malsia, um pas muulmano, tem uma MPG muito mais alta do que a Arbia Saudita e comparvel ao da Grcia. Segundo, no h provas claras de que as desigualdades de gnero diminuam automaticamente a nveis mais elevados de rendimento (gura 1.24). Dois pases industrializados membros do Grupo dos Sete (G-7) tm maus desempenhos no MPG. Tanto a Itlia (ordem 36) como o Japo (ordem 42) ocupam um lugar inferior ao da Argentina e da Costa Rica. De igual modo, tanto o Japo como a Sucia so democracias com nveis comparveis de desenvolvimento humano, tal como medido pelo IDH, mas o resultado da Sucia no MPG quase o dobro do Japo. Concluso: as normas sociais, a cultura poltica e as atitudes p-

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Caixa 1.7

Bangladeche crescimento moderado, desenvolvimento humano rpido

No incio da dcada de 1990, o pessimismo quanto s perspectivas de desenvolvimento do Bangladeche estava to arraigado, como est hoje o pessimismo em relao frica Subsariana. Crescimento econmico lento, crescimento populacional rpido, progresso limitado nos indicadores sociais e grave vulnerabilidade aos desastres naturais provocaram descries do Bangladeche como um panorama de desastre. Esse panorama mudou drasticamente. Desde 1990, o Bangladeche registou alguns dos mais rpidos progressos do mundo em desenvolvimento nos indicadores bsicos do desenvolvimento humano. As taxas de mortalidade infantil e de crianas tm estado a cair a mais de 5% ao ano, a taxa de fertilidade caiu acentuadamente e a desnutrio entre as mes caiu de 52% em 1996 para 42% em 2002. As taxas de escolarizao primria passaram de 72% em 1990 para mais de 90%, com quase paridade de gneros, e a escolarizao secundria tm estado a aumentar. Como que o Bangladeche conseguiu esta transformao no panorama do desenvolvimento humano? No foi s pelo crescimento econmico. verdade que a dcada de 1990 assistiu a um crescimento mais rpido, com os rendimentos mdios a subirem quase 3% ao ano. Porm, o Bangladeche ainda um pas desesperadamente pobre o rendimento mdio de 1.770 dlares e a privao de rendimento tem estado a cair de modo relativamente lento, volta de 10% entre 1990 e 2002. Quatro estratgias contriburam para a descolagem do desenvolvimento humano do Bangladeche: Parcerias activas com a sociedade civil. As organizaes no governamentais (ONG) desempenharam um papel crtico na melhoria do acesso a servios bsicos, atravs de programas inovadores. Por exemplo, a Comisso para o Progresso Rural do Bangladeche (BRAC) foi pioneiro no lanamento de programas de recrutamento e formao de professoras locais, desenvolvimento de material curricular relevante e apoio ao envolvimento dos pais na gesto das escolas. Mais de 2 milhes de crianas frequentam a escola fora do sistema formal pblico. Mas as escolas das ONG so importantes na preparao dos alunos para as escolas preparatrias pblicas. Transferncias por objectivos. Programas sociais de largo espectro estabeleceram como objectivo a melhoria da nutrio, ao mesmo tempo que tambm criavam maiores incentivos para o desenvolvimento humano. O programa Alimentao para a Educao oferece raes gratuitas s famlias pobres se os lhos frequentarem a escola primria. Cerca de 7% da despesa pblica de educao feito atravs deste programa, atingindo 2,1 milhes de crianas e oferecendo um salrio de 3 dlares por ms. As escolas participantes atingiram taxas mais elevadas de frequncia de raparigas e taxas mais baixas de abandono escolar, demonstrando que os incentivos podem contrariar as presses econmicas e os preconceitos culturais que mantm as raparigas fora da escola. Programas alargados de sade. A cobertura de vacinao contra seis das principais doenas infantis aumentou de 2% em meados da dcada de 1980 para 52% em 2001. Os programas de vacinao tm sido executados atravs de parcerias com agncias internacionais e ONG nacionais. Ciclos virtuosos e aco feminina. Melhor acesso sade e educao para as mulheres, combinado com mais oportunidades de emprego e acesso a microcrdito, aumentaram as escolhas e deram mais autonomia s mulheres. Embora ainda existam disparidades de gnero, as mulheres tornaram-se catalizadoras poderosas do desenvolvimento, exigindo maior controlo da fertilidade e do espaamento dos nascimentos, educao para as lhas e acesso a servios. O Bangladeche conseguiu estes progressos notveis com baixos nveis de rendimento e partindo de uma posio de baixa alfabetizao, elevada desnutrio e fracas instituies. Os seus xitos demonstram o que se pode conseguir atravs de uma aco estatal mais forte e de activismo cvico. Progressos rpidos num pas de rendimento baixo
Indicador Privao de rendimento (%) Coeciente de Gini Crianas menores de 5 anos com peso deciente para a idade (%) Taxa de mortalidade de menores de 5 anos (por 1.000 nados-vivos) Rcio de raparigas para rapazes no ensino primrio (raparigas por 100 rapazes)
a. Os dados referem-se a 2003. b. Os dados referem-se a 2002.

1990 59 25 72 144 87

2000 50 30 51 69 a 104 b

Fonte: Ahluwalia e Hussain 2004; Drze 2004; Yanus 2004; Ahmed e del Ninno 2001; Sen Mujeri e Quazi 2005.

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blicas importam tanto como a riqueza econmica e o desenvolvimento humano global na denio de oportunidades para as mulheres.

Mudar de percurso e entrar no caminho


As projeces de tendncias identicam um conjunto de resultados possveis para os ODM. Os resultados reais reectiro opes polticas feitas pelos governos e pela comunidade internacional, na prxima dcada. O que emerge do conjunto das projeces aqui apresentadas um claro aviso. O hiato
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entre projeces de tendncias e metas dos ODM representa uma enorme perda de vidas humanas e de potencial humano. As boas notcias so que o hiato pode ser fechado. Alguns pases registaram uma taxa extraordinria de progresso para os ODM, muitas vezes a partir de nveis de rendimento muito baixos. O Vietname um deles.55 A privao de rendimento j foi reduzida para metade, tendo cado de 60% em 1990 para 32% em 2000. As taxas de mortalidade de crianas caram de 58 por 1.000 nados-vivos (uma taxa muito mais baixa do que o rendimento faria prever) para 42 no mesmo perodo. O crescimento econmico rpido e

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Uganda progresso impressionante, mas desigual terioraram-se, com a mortalidade de menores de cinco anos a aumentar desde 1995. O Uganda, um dos pases africanos com melhor desempenho nos ODM, est actualmente fora do caminho em relao a todos os principais objectivos da sade. Reconhecendo que o fracasso na reduo da mortalidade materna e de crianas ameaa minar o progresso social e econmico, o governo criou uma comisso interministerial sob os auspcios do Ministrio das Finanas para encontrar solues. Estas diversas tendncias chamam a ateno para os desaos que o Uganda enfrenta. Alguns desaos so comandados por foras externas, nomeadamente o preo do caf. At 1997, os produtores de caf, a principal cultura de rendimento dos pequenos proprietrios, beneciou da subida dos preos internos e de termos de troca favorveis. Desde ento, o colapso nos preos do caf inverteu esses ganhos, respondendo em parte pela inverso na privao de rendimento. Outro problema que a queda do rendimento coincidiu com o aumento da desigualdade. O coeciente de Gini aumentou de 34 para 42 desde 1997, sugerindo que o Uganda pode estar em transio de pas de baixa desigualdade para pas de elevada desigualdade. Corrigir essa tendncia exigir aco para alargar a base do crescimento econmico em torno dos pequenos agricultores das reas rurais, juntamente com o enfoque numa agricultura de exportao mais intensiva em capital. O progresso no sector da sade tem sido prejudicado por profundos problemas estruturais. A desnutrio est associada a dois teros dos bitos de crianas, menos de um tero das mulheres tm partos assistidos por pessoal qualicado e no tem havido decrscimo nos principais assassinos de crianas, como a malria e o sarampo. Elevadas taxas de fertilidade e um espaamento inadequado dos nascimentos so outro problema. O Uganda tem a terceira taxa de fertilidade mais elevada do mundo. O contraste entre progresso na educao e estagnao na sade reecte, em parte, as prioridades do investimento pblico. S no m da dcada de 1990 que a sade foi identicada como uma importante prioridade do investimento pblico, embora o oramento do sector da sade tenha triplicado nos ltimos quatro anos. A prestao de servios de m qualidade outra barreira.

Na ltima dcada, o Uganda experimentou um crescimento econmico sustentado e fez importantes progressos no desenvolvimento humano. A reduo da pobreza tem sido uma prioridade nacional, reectida no planeamento e no oramento. Porm, o progresso tem sido desigual e os ganhos continuam a ser frgeis: Privao de rendimento. Na primeira metade da dcada de 1990, as polticas pblicas concentraram-se na estabilizao e no crescimento. Os rendimentos mdios cresceram 5% ao ano, entre 1990 e 2000. A privao de rendimento caiu rapidamente na dcada de 1990, de 56% para 34%, colocando o pas no caminho para a meta de 2015 dos ODM. Porm, desde 2000, o crescimento do rendimento abrandou e a incidncia da pobreza aumentou. A pobreza est concentrada em reas rurais, especialmente no Norte e Leste, e muito maior entre os que produzem apenas alimentos para consumo. Educao. Na segunda metade da dcada de 1990, as prioridades de reduo da pobreza mudaram para a educao. Foi introduzida o ensino primrio gratuito e a despesa pblica aumentou. A escolarizao primria aumentou de 5,3 milhes para 7,6 milhes entre 1997 e 2003. As taxas de escolarizao so iguais, tanto para os 20% mais pobres, como para os 20% mais ricos, e o hiato de paridade de gnero foi anulado no nvel primrio. A escolarizao universal est agora ao alcance, mas as taxas de abandono tornam quase improvvel atingir a concluso universal em 2015. Sade. Os indicadores de resultados de sade, incluindo a mortalidade infantil, de crianas e materna, estagnaram ou deDesempenho misto no desenvolvimento humano
Indicador Privao de rendimento (%) Coeciente de Gini Crianas menores de 5 anos com peso deciente para a idade (%) Taxa de mortalidade de menores de 5 anos (por 1.000 nados-vivos) Taxa de mortalidade materna (por 100.000 nados vivos)
a. Os dados so de 1990.

1992 56 36 62 167 a 523

2002 38 42 86 152 505

Fonte: Uganda, Ministry of Finance, Planning and Economic Development 2003; Ssewanyana e outros 2004.

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Mudar de percurso e pr o mundo no caminho dos ODM exigir novas parcerias para o desenvolvimento

de base alargada tem contribudo para o xito do Vietname. O mesmo se pode dizer dos investimentos em desenvolvimento humano durante a dcada de 1980. O desao para o Vietname sustentar a taxa de progresso, atingindo algumas das regies e alguns dos grupos mais marginalizados do pas.56 Vietname um exemplo e o Chile outro de um pas que converteu um elevado crescimento em rpido desenvolvimento humano. Outros pases tm mostrado que possvel um progresso rpido para os ODM, mesmo a nveis mais baixos de crescimento. No Bangladeche, as polticas pblicas e as intervenes da sociedade civil aumentaram o acesso a servios bsicos e a oportunidades, impulsionando o pas para uma trajectria mais elevada de desenvolvimento humano (caixa 1.7). Enquanto regio, a frica Subsariana tem vindo a escorregar nas classicaes de desenvolvimento humano. Porm, alguns pases registaram avanos acentuados. Gana reduziu a privao de rendimento de 51% em 1991 para 40% no m da dcada de 1990.57 Uganda combinou a reforma econmica com um resultado melhorado na privao de rendimento e na educao, embora os progressos tenham sido desiguais (caixa 1.8). O conito continua a ser uma potente barreira ao desenvolvimento humano. A paz cria oportunidades para eliminar essa barreira. No Afeganisto, h sinais j encorajadores de que a segurana humana melhorada est a criar oportunidades para uma rpida recuperao da queda livre do desenvolvimento humano que experimentou durante duas dcadas de conito. Ao abrigo de um plano de regresso educao, adoptado em 2001, o governo pretendia aumentar as matrculas escolares em 1,5 milhes. Mais do dobro deste nmero de crianas matriculou-se no ensino primrio, com o nmero a aumentar para 4 milhes em 2003. Foi aprovado um ambicioso programa de sade bsica que visa estender a proviso de servios a todo o pas. Entretanto, a recuperao econmica est a ganhar razes. Aproveitar estas oportunidades depende decisivamente do modo como os doadores de ajuda apostarem no longo prazo. O perigo: a comunidade internacional perder o interesse medida que o foco estratgico se deslocar para outro lado. Tm sido feitas tentativas para isolar os custos e os benefcios de investimentos em ODM especcos. Esses exerccios so inteis. O progresso numa rea est fortemente condicionado pelo progresso no conjunto dos ODM e mais do que isso. Pr as crianas

em escolas bem equipadas, com professores motivados, uma necessidade vital para atingir a meta dos ODM da educao para todos. Mas o valor total dos investimentos na educao no se concretizar se as crianas estiverem doentes, porque as famlias no tm acesso a gua potvel e a medicamentos comportveis. Os efeitos multiplicadores que operam atravs dos ODM so especialmente fortes em relao educao das mulheres. A educao e a autonomizao das mulheres so objectivos do desenvolvimento humano, por direito prprio: so ns em si mesmos. A autonomizao tambm um acelerador para os ODM e para os objectivos mais amplos do desenvolvimento humano. Mulheres instrudas so mais capazes de controlar a sua fertilidade e de exigir servios bsicos de sade, tendo menos probabilidade de contrair VIH/SIDA e mais probabilidade de educar as lhas (ver caixa 1.3). Mudar de percurso e pr o mundo no caminho dos ODM exigir novas parcerias para o desenvolvimento. Muitos dos pases que esto a afastar-se muito dos ODM, especialmente em frica, mas tambm noutras regies de rendimento baixo, tm falta de recursos nanceiros para os investimentos pblicos necessrios para criar um crculo virtuoso de maior investimento em desenvolvimento humano e crescimento mais rpido. O Relatrio do Projecto do Milnio da ONU, de 2005, apresenta um enquadramento ambicioso, mas prtico, para uma nova parceria baseada em duas traves-mestras. Primeiro, cada pas em desenvolvimento precisa de apresentar estratgias nacionais claras para atingir os ODM, incluindo os hiatos de nanciamento que tm de ser cobertos. Segundo, os pases ricos, no mbito do seu compromisso com os ODM, precisam de mobilizar os recursos de ajuda ao desenvolvimento para cobrir esses hiatos uma questo que analisaremos com mais pormenor no captulo 3. Para alm da questo do nanciamento, h outra exigncia fundamental para voltar a pr o mundo no caminho: um enfoque renovado na desigualdade e na equidade distributiva. Como mostramos no prximo captulo, desigualdades estruturais profundas em capacidades humanas, oportunidades e rendimento funcionam como um forte travo aos ODM. Libertar esse travo, colocando estratgias de maior igualdade no centro das estratgias nacionais, para atingir os ODM, aumentaria consideravelmente as possibilidades de xito.

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S existem duas famlias no mundo, como a minha av costumava dizer: os ricos e os pobres.
Sancho Pana em Dom Quixote de la Mancha, Miguel Cervantes

CAPTULO

Desigualdade e Desenvolvimento Humano

Em muitos dos ODM, as pessoas pobres esto a car para trs

O que que leva o poderoso e eloquente lbi a fazer presso no sentido de maior igualdade? perguntava Margaret Thatcher, na altura Primeira-Ministra do Reino Unido, em 1975. Ela prpria dava a resposta: Muitas vezes, a razo resume-se a uma conjugao indistinta de inveja e culpa burguesa.1 Plato adoptou um ponto de vista diferente. Escrevendo no sculo V a.C., avisou os legisladores atenienses da ameaa colocada pela extrema desigualdade. Entre os cidados, no devia haver nem pobreza extrema, nem riqueza excessiva, escreveu ele, pois ambas so produtoras de grande mal.2
Dois pontos de vista contrastantes acerca de uma questo que continua a ter forte relevncia hoje em dia: a desigualdade tem importncia? Se tem, porqu? Neste captulo, defendemos que a desigualdade tem importncia porque uma questo fundamental para o desenvolvimento humano. As desigualdades extremas nas oportunidades e possibilidades de vida tm incidncia directa no que as pessoas podem ser e no que podem fazer isto , nas capacidades humanas. Crianas que enfrentam um risco mais elevado de morte na infncia por ter nascido numa famlia de rendimento baixo, ou indgena, ou por ser do sexo feminino, por exemplo, tm claramente menos oportunidades de realizar o seu potencial. A desvantagem herdada nas oportunidades est errada por razes intrnsecas: viola preceitos bsicos de justia social. Tambm h fortes razes instrumentais para uma preocupao com a desigualdade. Profundas disparidades baseadas na riqueza, na regio, no gnero e na etnicidade so ms para o crescimento, ms para a democracia e ms para a coeso social. Tambm so ms para os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Os ODM no resolvem directamente a desigualdade. Neste sentido, so neutros do ponto de vista distributivo. O progresso mede-se agregando e achando a mdia da mudana, a nvel nacional. Em teoria, os ODM poderiam ser atingidos mesmo que, digamos, as famlias com rendimento baixo estivessem a car para trs nas metas da privao de rendimento e sade, ou se, digamos, a taxa de reduo de bitos de crianas entre os rapazes fosse suciente para compensar uma taxa mais lenta de reduo entre as raparigas. O ponto cego distributivo dos ODM um ponto fraco em dois aspectos. Primeiro, os prprios ODM radicam em ideias acerca da justia global e dos direitos humanos. So direitos universais e no auxlios opcionais ou discricionrios. Decorre da que o progresso deveria ser para todos, independentemente do estatuto econmico, gnero, riqueza dos pais, ou parte do pas em que se vive. Todavia, os ODM no recordam aos governos que o xito no progresso para os Objectivos deve ser medido em relao a toda a sociedade e no apenas no agregado. As oportunidades que moldam a distribuio de rendimento, educao, sade e mais amplas possibilidades de vida, em qualquer sociedade, no so distribudas aleatoriamente. Como mostramos neste captulo, as disparidades que prejudicam o progresso para os ODM so sistmicas. Reectem hierarquias complexas de vantagem e desvantagem, que so transmitidas de gerao para gerao e reectem opes de polticas pblicas. A segunda razo para um enfoque na desigualdade relaciona-se com o progresso dentro do quadro dos ODM. Em muitos dos ODM, as pessoas pobres esto a car para trs. Como mostramos neste captulo, um tema recorrente nos dados de um grande grupo de pases que, no que se refere aos 20% mais

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A ideia de que as pessoas deveriam estar condenadas a uma morte prematura, analfabetismo, ou cidadania de segunda classe por causa de atributos herdados, que esto fora do seu controlo,

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viola o sentido de justeza da maioria das pessoas

pobres da populao, esse progresso ca bastante abaixo da mdia nacional. Para alm de ser injusto, ineciente na perspectiva da consecuo dos ODM. As pessoas que so pobres respondem por uma parcela de privao muito maior do que as pessoas que no so. Decorre da que o progresso acelerado entre as pessoas pobres um dos caminhos mais ecazes para um progresso nacional mais rpido. Postas as coisas de forma diferente, os padres actuais de progresso esto a atrasar o progresso global, porque entre as famlias que representam a maior parte do problema que se registam os resultados mais magros. Estas consideraes tm importantes implicaes no desenho das estratgias dos ODM. Para muitos dos ODM, o jri est actualmente de acordo com a prova de que uma abordagem de trickle down para reduzir as disparidades e manter o progresso global no funcionar. Os ODM xam metas quanticveis que do poltica respostas radicadas em termos tcnicos e nanceiros. Em ltima anlise, porm, as grandes barreiras ao progresso so sociais

e polticas. Radicam no acesso desigual a recursos e distribuio do poder dentro e entre os pases. A menos que essas desigualdades sejam corrigidas, os primeiros princpios da Declarao do Milnio compromisso com a justia social, a igualdade e os direitos humanos de que derivam os ODM no se traduziro em progresso do desenvolvimento humano taxa necessria. A resposta adequada garantir que a desigualdade e as medidas para vencer as disparidades de oportunidades de vida gure com mais proeminncia no desenho das estratgias de reduo da pobreza. Este captulo expe as razes pelas quais a desigualdade importante. Depois, analisa diferentes dimenses da desigualdade e mostra como o encadeamento das desigualdades de rendimento, sade e educao prejudica os pobres. Conclui mostrando que mesmo pequenos passos no sentido de uma maior equidade distributiva poderiam fazer progredir o desenvolvimento humano e acelerar o progresso a caminho dos ODM.

Por que razo a desigualdade importante

As ideias acerca da desigualdade, tal como as ideias acerca da equidade e da justia social, radicam em valores. Como defende Amartya Sen, praticamente toda a gente acredita hoje na igualdade de alguma coisa: direitos iguais perante a lei, liberdades cvicas iguais, igualdade de oportunidades, etc.3 Do mesmo modo, a maioria das pessoas aceitaria que nem todas as desigualdades so injustas. A desigualdade de rendimento um produto inevitvel do funcionamento de qualquer economia de mercado, embora se ponham questes em relao extenso justicvel da desigualdade. Ao mesmo tempo, poucas pessoas aceitariam, em princpio, que as desigualdades de oportunidades so tolerveis quando baseadas no gnero, riqueza herdada, etnicidade, ou noutros acidentes de nascena em relao aos quais os indivduos no tm controlo. A ideia de que as pessoas deveriam estar condenadas a uma morte prematura, analfabetismo, ou cidadania de segunda classe por causa de atributos herdados, que esto fora do seu

controlo, viola o sentido de justeza da maioria das pessoas.4 Numa perspectiva de desenvolvimento humano, h um conjunto de razes intrnsecas e instrumentais, que se reforam mutuamente, pelas quais a desigualdade importante. Podem resumir-se genericamente em cinco rubricas.

Justia social e moralidade


O ponto de vista de que h limites para a privao tolervel fundamental para a maioria das sociedades e sistemas de valores. Adam Smith exprimiu com fora o conceito bsico: Nenhuma sociedade pode orescer e ser feliz, escreveu, se a grande maioria dos seus membros for pobre e miservel.5 Foi Smith que continuou a elaborar a ideia de pobreza relativa, argumentando que todos os membros da sociedade deveriam ter um rendimento suciente que lhes permitisse aparecer em pblico sem vergonha. Todas

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as grandes religies exprimem preocupaes com a equidade e criam aos seus aderentes a obrigao de enfrentarem a privao extrema como um dever moral. As ideias pblicas reectem preocupaes normativas mais amplas. Sondagens de opinio mostram que mais de 80% do pblico da (muito desigual) Amrica Latina acreditam que o hiato entre ricos e pobres demasiado grande, com apenas percentagem ligeiramente mais pequena a fazer eco desta preocupao no (menos desigual) Reino Unido.6 Apesar de s alguns dos respondentes destes inquritos serem capazes de indicar o que poderia ser um nvel aceitvel de desigualdade, os inquritos apontam claramente para uma acentuada percepo de justia social.

vista, pode fazer sentido aos governos escolherem entre caminhos alternativos de crescimento, para seleccionarem a opo que gera maior retorno para os pobres, mesmo onde os efeitos globais do crescimento foram menos certos. Para alm do rendimento, aplicam-se muitos dos mesmos argumentos. Por exemplo, a maioria das pessoas aceitaria em princpio que uma unidade adicional de despesa pblica dirigida para a reduo dos bitos infantis, ou para o aumento do acesso escola primria, fosse prefervel, em termos sociais, a uma quantia semelhante gasta em transferncias para servios a prestar aos grupos de rendimento elevado.

A extrema desigualdade no m apenas para a reduo da pobreza tambm m para o crescimento

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Crescimento e ecincia
Se houvesse um trade-o entre crescimento e distribuio, os governos enfrentariam duras escolhas: os ganhos aumentativos do bem-estar resultantes de uma maior equidade poderiam ser eliminados pelas perdas associadas a um menor crescimento. De facto, as provas sugerem que os trade-os funcionam no outro sentido. A extrema desigualdade no m apenas para a reduo da pobreza tambm m para o crescimento. Ecincia e equidade no longo prazo podem ser complementares. Os pobres continuam a ser pobres, em parte porque no podem contrair emprstimos contra ganhos futuros para investir na produo, educao dos lhos e activos para reduzir a sua vulnerabilidade. Insegurana nos direitos da terra e acesso limitado justia podem criar barreiras adicionais ao investimento. Privados de bens pblicos como informao e direitos legais os pobres no tm oportunidades de contribuir para o crescimento. Entram nos mercados em termos desiguais e deixam-nos com recompensas desiguais. Onde as desigualdades extremas baseadas na riqueza, gnero, ou regio, deixam uma grande parte da sociedade com activos e dotaes insucientes, a sociedade como um todo sofre com a inecincia da resultante. Negar a metade da populao o acesso a oportunidades de educao no apenas uma violao dos direitos humanos. Tambm mau para o crescimento. As desigualdades educativas baseadas no gnero, por exemplo, tm contido o desenvolvimento do Paquisto. Permitir a distribuio desigual dos activos para perpetuar a pobreza em massa claramente mau para os pobres, mas tambm restringe o desenvolvimento de oportunidades de in-

Pr os pobres em primeiro lugar


A ecincia ou ptimo de Pareto uma das ideias nucleares da economia moderna declara que apenas uma mudana que no deixe ningum numa situao pior pode ser denida como aumentativa de bem-estar. A redistribuio dos ricos para os pobres no um melhoramento de Pareto, porque, por denio, deixa algum numa situao pior do que antes. Mas, como disse Amartya Sen, uma sociedade pode ser Pareto-ptima e continuar a ser perfeitamente repugnante.7 Este sentimento capta de forma veemente a ideia de que h limites para o nvel de desigualdade aceitvel. De facto, a prpria economia d fortes argumentos a favor da redistribuio. A maioria das pessoas, e a maioria dos governos democraticamente eleitos, aceita em princpio que deveria ser dado mais peso melhoria do bem-estar dos pobres e desfavorecidos do que dos ricos e altamente privilegiados. 8 O rendimento de uma economia no uma estatstica suciente para avaliar o bem-estar, precisamente porque ignora a distribuio do rendimento gerado pelo crescimento. A ideia de rendimentos decrescentes da riqueza crescente fornece um quadro para entender uma ideia simples: um dlar adicional nas mos de um trabalhador rural sem terra na sia do Sul, ou de um habitante de um bairro de lata da Amrica Latina, gera maior bem-estar do que uma quantia equivalente nas mos de um milionrio. De facto, uma poltica que aumente o rendimento dos pobres em 1 dlar pode valer a pena, mesmo que custe ao resto da sociedade mais de 1 dlar. Deste ponto de

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Pobreza absoluta e desigualdade podem ser conceitos diferentes, mas esto intimamente relacionadas

vestimento e de mercados para o resto da sociedade.

Legitimidade poltica
Desigualdades extremas tambm enfraquecem a legitimidade poltica e corroem as instituies. Desigualdades de rendimento e capacidades humanas reectem, muitas vezes, desigualdades de poder poltico. Os grupos desfavorecidos pobres, mulheres, populaes rurais, comunidades indgenas so desfavorecidos em parte porque tm uma voz poltica fraca, e tm uma voz poltica fraca porque so desfavorecidos. Onde as instituies polticas so vistas como veculos de perpetuao de desigualdades injustas, ou de progresso dos interesses das elites, esse facto mina o desenvolvimento da democracia e cria condies para o colapso do Estado. Em pases como a Bolvia e Equador, conitos por causa da gesto dos recursos naturais tm-se tornado, a um nvel mais fundamental, um ponto focal para os grupos indgenas desfavorecidos, a quem negada voz poltica pelas instituies tidas como insensveis.

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Desigualdade e Desenvolvimento Humano

Objectivos de poltica pblica


A maioria das sociedades v a reduo da pobreza e a eliminao das desigualdades injustas como objectivos importantes da poltica pblica. Disparidades extremas minam a perseguio desses objectivos. Como mostramos neste captulo, as desigualdades extremas de rendimento limitam a taxa qual o crescimento pode ser convertido em nveis mais baixos de pobreza. Da mesma forma, as disparidades extremas na sade e educao reduzem o espao dos grupos desfavorecidos para tirarem proveito das oportunidades de melhorar o bem-estar.

Contra-argumentos contrariados
H contra-argumentos para a armao de que a desigualdade importante. Alguns libertrios negam a existncia de justia social. O famoso terico do mercado livre, F.A. Hayek, argumentou que era um disparate falar de recursos justa ou injustamente distribudos. Segundo ele, competia aos mercados livres, e no aco humana, determinar a afectao adequada de riqueza e activos. Esta perspectiva subestima o papel da aco humana e

das relaes desiguais de poder na estruturao dos mercados. Outro ponto de vista muito defendido que algumas desigualdades so mais importantes do que outras e que a igualdade perante a lei importa mais que tudo.9 Porm, direitos e liberdades no podem resistir sozinhos. provvel que as pessoas sofram restries ao que podem fazer com a sua liberdade e os seus direitos se forem pobres ou doentes, se lhes for negada a educao, ou se no tm capacidade de inuenciar o que lhes acontece. Para terem signicado, as igualdades formais tm de ser apoiadas por aquilo a que Amartya Sen chamou liberdades substantivas as capacidades de escolher um modo de vida e de fazer coisas que se apreciem. Profundas desigualdades nas possibilidades de vida limitam essas liberdades substantivas, esvaziando a ideia de igualdade perante a lei. Outros tm argumentado que o enfoque adequado da justia social a privao absoluta e no a distribuio. Onde as pessoas se situam em relao s outras, dizem eles, menos importante do que o seu controlo sobre o rendimento, ou sobre o acesso a servios de sade e educativos. Ns somos contra a pobreza, diz o refro vulgar, mas a desigualdade um assunto diferente e nada tem a ver com justia social ou com os ODM. Tambm este argumento frouxo. Pobreza absoluta e desigualdade podem ser conceitos diferentes, mas esto intimamente relacionadas. As disparidades nas possibilidades de vida denem perspectivas de escapar da pobreza. Por exemplo, a desigualdade no acesso a cuidados de sade, educao ou direitos polticos podem diminuir uma perspectiva individual de escapar pobreza. Neste captulo, analisamos algumas das disparidades bsicas que interagem com a pobreza. O que liga estas diferentes disparidades que elas esto radicadas em desigualdades de poder que perpetuam a privao e a destituio. As patologias do poder, como um autor as descreveu, esto na essncia dos processos que esto a conduzir os pases para fora do caminho dos ODM.10 Como mostraremos mais adiante, o progresso no sentido da reduo da pobreza absoluta fortemente condicionado pela desigualdade. Isto verdade no s em relao ao rendimento, mas tambm em relao a desigualdades mais amplas em reas como a sade, educao e poltica. Alm disso, a ideia de que a pobreza e o bem-estar humano podem denir-se

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unicamente em termos absolutos, com excluso de consideraes relativas, desaa no s a evidncia dos factos empricos, mas tambm as ideias bsicas elaboradas em 1776 por Adam Smith. Smith argumentava energicamente que a distribuio relativa fundamental para qualquer avaliao do bem-estar humano: Por necessidades entendo no s os bens necessrios para o apoio vida, mas tambm tudo

o que o costume do pas torna necessrio que pessoas dignas, mesmo da mais baixa condio, tenham. Uma camisa de linho, por exemplo, no , estritamente falando, uma necessidade da vida Mas nos tempos actuais, na maior parte da Europa, um jornaleiro digno envergonhar-se-ia de aparecer em pblico sem uma camisa de linho.11

2 Cadeias de desvantagem: desigualdade dentro dos pases

Desigualdade e Desenvolvimento Humano

O captulo 1 ocupou-se das desigualdades entre pases ricos e pobres. Estas desigualdades reectem-se dentro dos pases. Persistem profundas desigualdades de desenvolvimento humano entre pessoas ricas e pobres, homens e mulheres, reas urbanas e rurais, e regies e grupos diferentes. Estas desigualdades raramente existem isoladas. Criam estruturas de desvantagem que se reforam mutuamente e acompanham as pessoas ao longo dos ciclos de vida, transmitindo-se de gerao para gerao. A desigualdade de rendimentos varia acentuadamente de regio para regio. Em termos genricos, a Amrica Latina e a frica Subsariana registam nveis muito elevados de desigualdade, enquanto os pases da sia do Sul e da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) registam nveis muito mais baixos. Embora no haja limiares claros, pode dizer-se que os pases com coecientes de Gini acima de 50 esto na categoria de desigualdade elevada (gura 2.1). So frequentemente citadas provas de pases para apoiar a armao de que, em mdia, as desigualdades variam muito pouco no tempo. Esta armao enganadora em aspectos importantes. Embora seja difcil comparar inquritos diferentes entre pases e no tempo, tem havido uma clara tendncia nas ltimas duas dcadas para o aumento da desigualdade dentro dos pases. Dos 73 pases para os quais existem dados disponveis, 53 (com mais de 80% da populao mundial) tm visto aumentar a desigualdade, enquanto apenas 9 (com 4% da populao) tm-na visto diminuir.12 Isto verdadeiro tanto para situaes de elevado crescimento, como para situaes de

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baixo crescimento (como a China, no primeiro caso, e a Bolvia, no segundo) e para todas as regies. As diferenas no coeciente de Gini esto relacionadas com as diferenas na parcela da riqueza nacional ganha pelas pessoas mais pobres. Em termos gerais, quanto maior for o coeciente de Gini, mais baixa a parcela do rendimento nacional ganha pelos sectores mais pobres da sociedade. Os 20% mais pobres da populao dos pases de desigualdade baixa como, por exemplo, a Indonsia e o Vietname ganham trs a quatro vezes mais rendimento nacional do que os seus congneres dos pases de desigualdade elevada como, por exemplo, a Guatemala e o Peru (gura 2.2). Enquanto os hiatos de rendimento entre pases so responsveis pela parte de leo da desigualdade global, as disparidades de rendimento dentro

de muitos pases rivalizam, em escala, com as desigualdades da distribuio global do rendimento. No Brasil, os 10% mais pobres da populao so responsveis por 0,7% do rendimento nacional e os 10% mais ricos, por 46%. As desigualdades na frica Subsariana tambm so muito grandes. Na Zmbia, por exemplo, o rcio do rendimento dos ricos pelo dos 10% mais pobres de 42:1. Os padres de distribuio tm uma incidncia importante na relao entre rendimentos mdios e nveis de pobreza. Uma distribuio mais prxima da igualdade pode signicar que as pessoas pobres dos pases com nveis baixos de desigualdade tm rendimentos mais elevados do que as pessoas pobres dos pases com nveis de rendimento mdio mais elevados. Isto d-nos um exemplo claro do modo como a distribuio afecta a pobreza absoluta. Por exemplo, o rendimento mdio do Brasil trs vezes mais elevado do que o rendimento mdio do Vietname. Mas os 20% mais pobres dos Brasileiros tm um rendimento muito abaixo do rendimento mdio do Vietname e comparvel com o rendimento dos 20% mais pobres deste pas (gura 2.3). Os 20% mais pobres da populao do Reino Unido tm um rendimento comparvel ao dos 20% mais pobres da Repblica Checa, um pas muito menos rico. Como estas comparaes sugerem, os rendimentos mdios ocultam os efeitos dos padres de distribuio no bem-estar real. O ndice do desenvolvimento humano (IDH) tambm um indicador

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mdio. Neste sentido, tambm d uma imagem do que est a acontecer pessoa mdia hipottica dum pas e no pessoa mdia pobre. Isto pode ser demonstrado atravs de um exerccio simples. Ajustando a componente de rendimento do IDH do rendimento mdio para o rendimento mdio dos 20% mais pobres e mantendo tudo o resto constante incluindo os resultados da sade e educao o Brasil cai 52 lugares na classicao do IDH (para 115.) e o Mxico, 55 lugares (para 108.). As comparaes entre pases de baixo rendimento e pases de desigualdade elevada so reveladoras noutro aspecto. Destacam como que, a qualquer nvel dado de rendimento mdio, uma distribuio mais equitativa pode ser associada a nveis baixos de pobreza. Uma forma de ilustrar isto considerar o modo como os rendimentos de diferentes partes da distribuio total de um pas poderiam mudar se fossem impostos os padres de distribuio de um pas mais igual. Actualmente, os 20% mais pobres da populao da Guatemala tm um rendimento mdio de 550 dlares por ano, ou 46% abaixo da linha internacional de pobreza de 2 dlares por dia. Se esse grupo ganhasse a mesma parcela do rendimento nacional que os 20% mais pobres do Vietname, os seus rendimentos mdios aumentariam para 1.560 dlares, ou 66% acima da linha de 2 dlares por dia.13 Claro que se poderia argumentar que este exemplo ignora os efeitos potencialmente negativos da transio para maior equidade na Guatemala sobre o crescimento e, por isso, sobre a dimenso global da economia. Mas o exemplo do Vietname, uma economia dinmica e de elevado crescimento, com menor desigualdade, sugere que pode

haver benefcios positivos para a Guatemala, que experimentou duas dcadas de baixo crescimento. As desigualdades de rendimento reectem e afectam desigualdades mais amplas de possibilidades de vida, a comear com a possibilidade de se manter vivo.14 Na Bolvia e no Peru, as taxas de mortalidade infantil so quatro a cinco vezes mais elevadas nas crianas dos 20% mais pobres da populao do que nas crianas dos 20% mais ricos. Com mais nascimentos, os pobres esto mais fortemente sobrerepresentados na distribuio dos bitos de crianas (gura 2.4). Esta uma demonstrao perfeita de como a desigualdade priva as pessoas de liberdades e opes substantivas, independentemente dos seus direitos legais e liberdades formais. As diferenas baseadas na riqueza so o primeiro elo de um ciclo de desigualdade que acompanha as

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Caixa 2.1

Desigualdade e sade nos Estados Unidos idosos estejam cobertos atravs do Medicare, mais de um em cada seis americanos no idosos (45 milhes) carecia de seguro de sade em 2003. Mais de um tero (36%) das famlias que vivem abaixo da linha de pobreza no tem seguro. Os hispano-americanos (34%) tm mais do dobro da probabilidade de no ter seguro do que os americanos brancos (13%), e 21% dos afro-americanos no tm seguro de sade. A cobertura do seguro de sade tambm varia muito entre os 50 Estados, dependendo da percentagem de famlias com baixos rendimentos, da natureza do emprego e da amplitude do programa Medicaid para pessoas de baixos rendimentos em cada Estado. Mais do que em qualquer outro grande pas industrializado, o custo do tratamento uma barreira importante ao acesso nos Estados Unidos. Mais de 40% dos que no tm seguro no tm um local regular para receber tratamento mdico quando esto doentes e mais de um tero armam que eles, ou algum das suas famlias, passaram o ltimo ano sem os cuidados mdicos necessrios, incluindo tratamentos recomendados ou me dicamentos sujeitos a receita mdica, por causa dos custos. O acesso desigual aos cuidados de sade tem liga es claras aos resultados da sade. Os que no tm seguro tm menos probabilidade de ter cuidados ambulatrios re gulares, pelo que tm mais probabilidade de ser hospitali zados por problemas de sade evitveis. Uma vez no hospital, recebem menos servios e tm mais probabilidade de morrer do que pacientes com seguro. Tambm recebem menos cuidados preventivos. O Instituto de Medicina calcula que pelo menos 18.000 americanos morrem prematuramente todos os anos apenas porque carecem de seguro de sade. Nascer numa famlia que no tenha seguro aumenta a probabilidade de morrer antes de 1 ano da idade em cerca de 50%. O acesso desigual aos cuidados de sade tem um efeito poderoso nas desigualdades de sade ligadas raa, que s em parte so explicadas pelo seguro e pelas desigualdades de rendimentos. Um estudo conclui que a eliminao do fosso nos cuidados de sade entre afro-americanos e americanos brancos pouparia quase 85.000 vidas por ano. Para contextualizar este nmero, basta dizer que os avanos tecnolgicos na medicina poupam cerca de 20.000 vidas por ano. A comparao destaca um paradoxo que est no cerne do sistema de sade dos EUA. Nveis elevados de despesa com cuidados de sade pessoais reectem o estdio avanado da tecnologia e tratamento mdico do pas. Todavia, as desigualdades sociais, interagindo com desigualdades no nanciamento da sade, limitam o alcance dos progressos da medicina.

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Os Estados Unidos lideram o mundo em matria de despesa com cuidados de sade. Numa base per capita, os Estados Unidos gastam o dobro da mdia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico em cuidados de sade, ou 13% do rendimento nacional. Todavia, alguns pases que gastam substancialmente menos do que os Estados Unidos tm populaes mais saudveis. Os indicadores norte-americanos de sade pblica esto marcados por profundas desigualdades ligadas ao rendimento, cobertura do seguro de sade, raa, etnicidade, geograa e criticamente ao acesso aos cuidados. Os indicadores de sade fundamentais dos EUA esto muito abaixo do que se poderia prever com base na riqueza nacional. As tendncias da mortalidade infantil so especialmente preocupantes. Desde 2000, e aps meio sculo de declnio sustentado, as taxas de mortalidade infantil comearam por abrandar e, depois, inverteramse. A taxa de mortalidade in fantil actualmente mais ele vada nos Estados Unidos do que em muitos outros pases industrializados. A Malsia um pas cujo rendimento mdio um quarto do dos Estados Unidos alcanou a mesma taxa de mortalidade infantil que os Estados Uni dos (gura 1). E o Estado in diano de Kerala tem uma taxa de mortalidade infantil urbana inferior dos afro-americanos de Washington, DC. Grandes diferenas na sade entre grupos socioe conmicos explicam em parte os resultados piores na sade nos Estados Unidos do que noutros pases industrializados. Do bero cova, a sade dos cidados dos EUA apresenta divergncias extremas. Por exemplo, as disparidades raciais e tnicas da sade so persistentes resultado de diferenas de cobertura do seguro, rendimento, lngua e educao, entre outros factores (gura 2). As mes afro-americanas tm o dobro da probabilidade das mes brancas de dar luz um beb com insucincia de peso. Os lhos delas tm o dobro da probabilidade de morrer antes do seu primeiro aniversrio. Diferenas de rendimentos esto estreitamente relacionadas com diferenas na sade. Um beb de uma famlia dos 5% do topo da distribuio de rendimentos dos EUA ter uma durao de vida 25% mais longa do que um rapaz nascido nos 5% da base. Muitos factores contribuem para as desigualdades na sade. Um factor importante a cobertura da proviso de cuidados de sade. Os Estados Unidos so o nico pas rico sem sistema universal de seguro de sade. O sistema misto de seguro privado baseado no empregador e cobertura pblica nunca chegou a todos os americanos. Ainda que mais de metade da populao tenha cobertura de seguro de sade atravs dos seus empregadores e quase todos os

Fonte: Rowland e Hoffman 2005; Proctor e Dalaker 2003; Munnell, Hatch e Lee 2004; The Henry Kaiser Family Foundation 2005; Deaton 2002.

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pessoas ao longo da sua vida. As mulheres de famlias pobres tm menos probabilidade de receber cuidados pr-natais e menos probabilidade de ser assistidas no parto por um tcnico de sade qualicado (gura 2.5). Os seus lhos tm menos probabilidade de sobreviver ou de completar a escola. As crianas que no completam a escola tm mais probabilidade de ter rendimentos mais baixos. Assim, o ciclo da privao transmite-se de gerao para gerao. Tambm nos pases ricos as possibilidades bsicas de vida esto mal distribudas. O captulo 1 destacou o abismo que separa a pessoa mdia de um pas rico da pessoa mdia de um pas pobre, em matria de possibilidades de vida. Para alm desse abismo, alguns grupos carentes do Primeiro Mundo tm possibilidades de vida comparveis mdia de pases com nveis de rendimento muito mais baixos. As pessoas mais pobres morrem mais novas e esto doentes com mais frequncia. Os homens dos 5% do topo da distribuio do rendimento nos Estados Unidos vivem cerca de 25% mais tempo do que os homens dos 5% da base.15 Entretanto, elevados nveis de despesa com a sade no conseguiram erradicar grandes disparidades nas taxas de mortalidade infantil baseadas na raa, riqueza e Estado de residncia. Essas disparidades limitaram o progresso na reduo da mortalidade infantil. A taxa de mortalidade infantil nos Estados Unidos comparvel com a da Malsia um pas com um quarto do rendimento. As taxas de mortalidade infantil so mais elevadas para as crianas afro-americanas de Washington, DC, do que para as crianas de Kerala, ndia. Se forem envolvidos outros factores socioeconmicos, as barreiras nanceiras proviso de cuidados de sade adequados sero um factor explicativo importante (caixa 2.1).

se reforam mutuamente e se transmitem de gerao para gerao. Quebrar esses ciclos uma das chaves para o progresso acelerado a caminho dos ODM. Desigualdades regionais Em muitos pases, as disparidades regionais so uma importante fonte de desigualdade. No Brasil, a taxa de mortalidade infantil de 52 bitos por 1.000 nados-vivos no Nordeste, mas cai para 20 bitos no Sudeste. Os 10 municpios com as mais baixas taxas de mortalidade infantil tm uma mdia de 8 bitos por 1.000 nados-vivos um nvel comparvel ao de alguns pases de rendimento elevado. Os 10 piores municpios tm uma taxa de mortalidade de 117 bitos por 1.000 nados-vivos, que maior do que em

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Camadas de desigualdade constrangem as opes de vida


As possibilidades de vida em qualquer pas so constrangidas por complexas camadas de desigualdade. As disparidades das oportunidades na sade, educao, rendimento e inuncia poltica encontram-se em todos os pases, em grandezas diferentes. Desigualdades ligadas riqueza, gnero, localizao, raa e etnicidade, juntamente com outros indicadores de desvantagem, no funcionam isoladamente. Interagem para criar ciclos dinmicos de desvantagem, que

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Bihar, ndia. A despesa per capita com a sade est inversamente relacionada com a taxa de mortalidade infantil: duas vezes maior no Sudeste do que no Nordeste.16 Decompor gracamente os IDH nacionais revela a escala de desigualdade regional dentro dos pases. O IDH da China varia de 0,64 em Guizhou para 0,80 em Canto e 0,89 em Xangai (gura 2.6). Se fossem pases, Guizhou classicar-se-ia imediatamente acima da Nambia e Xangai ao lado de Portugal. O IDH do Mxico varia de 0,71 em Chiapas para 0,72 em Oaxaca e 0,89 na Cidade do Mxico, um intervalo que se estende de El Salvador Repblica da Coreia. As diferenas de educao so uma explicao. As taxas de analfabetismo variam de 3%

na Cidade do Mxico para mais de 20% em Chiapas e Guerreiro. A gura 2.7 usa uma rvore de desigualdade para investigar desigualdades abaixo do nvel estadual, no Mxico. Os municpios mais ricos de Guerreiro, como a estncia de Acapulco, tm nveis de alfabetizao comparveis aos dos pases de rendimento elevado e hiatos de gnero limitados. Entretanto, nos municpios predominantemente rurais, indgenas e montanhosos, os nveis de alfabetizao caem para 28% metade do nvel do Sudo e 20% para as mulheres. As rvores de desigualdade proporcionam um modo de identicar os padres complexos de desigualdade que operam abaixo da mdia nacional. Disparidades rural-urbano Viver numa rea rural , em muitos pases, um marcador de desvantagem. As taxas de pobreza so mais elevadas e o acesso a servios menor. No Gana, a incidncia da pobreza de 2% na capital, Acra, mas de 70% na savana rural. A savana rural representa um quinto da populao do Gana, mas dois quintos da populao que vive na pobreza. Embora esteja a diminuir em Acra, a pobreza tem-se mantido inalterada na savana.17 A diviso rural-urbano do Gana igualmente marcada no acesso a servios bsicos. Um em cada cinco residentes rurais tem acesso a gua canalizada, contra quatro em cada cinco residentes urbanos. As taxas de mortalidade de crianas com menos de 5 anos so muito mais elevadas nas reas rurais, re

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ectindo uma incidncia de pobreza mais elevada e uma cobertura de servios bsicos mais limitada. Na Bolvia, as taxas de mortalidade so quase 1,9 vezes mais elevadas entre as crianas rurais do que entre as crianas urbanas (gura 2.8). A diviso rural-urbana amplia as desigualdades de gnero de forma signicativa em muitos pases. No Paquisto, o hiato rural-urbano na frequncia escolar de 27 pontos percentuais, mas o hiato entre raparigas rurais e rapazes urbanos de 47 pontos percentuais (gura 2.9). Em muitos pases, a diviso rural-urbano tambm exacerba as desigualdades entre e dentro de grupos. Os indgenas da Guatemala tm muito mais probabilidade de viver na pobreza, mas os indgenas rurais tm uma incidncia de pobreza quase cinco vezes mais do que a mdia da populao no indgena urbana (gura 2.10). Desigualdade de gnero As disparidades de gnero esto entre as mais profundas e mais penetrantes das desigualdades. Revelam-se de modo especialmente brutal em zonas da sia do Sul. Na ndia, a taxa de mortalidade entre crianas de 1 a 5 anos 50% mais elevada para as raparigas do que para os rapazes. Estas raparigas, privadas de vida porque nasceram com dois cromossomas X, esto entre os 100 milhes de mulheres em falta na sia do Sul. As taxas de mortalidade mais elevadas entre raparigas e mulheres, do nascimento at cerca dos 30 anos, invertem o equilbrio demogrco normal dos gneros, apontando para desigualdades estruturais na alimentao, cuidados de sade e na condio social. A desigualdade de rendimento refora resultados de sade desiguais para as mulheres. Na Indonsia, as taxas de mortalidade materna so quatro vezes mais elevadas entre as mulheres dos 20% mais pobres da populao do que entre as mulheres dos 20% mais ricos. As mulheres que morrem durante a gravidez tm o dobro da probabilidade de no ser escolarizadas e menos 50% da probabilidade de ter acesso a gua potvel.18 No mundo em desenvolvimento, as mulheres pobres tm menos probabilidade do que as mulheres dos grupos de rendimento mais elevados de ter partos assistidos por tcnico qualicado um indicador chave da mortalidade materna. No Peru e no Imen, as mulheres dos 20% mais ricos da populao tm seis a sete vezes mais probabilidade de ter partos assistidos por tcnicos qualicados do

que as mulheres dos 20% mais pobres. As desigualdades baseadas no gnero, incluindo a mortalidade infantil, esto ligadas a desigualdades mais amplas de possibilidade de vida. No Burkina Faso, as taxas de mortalidade infantil so trs vezes mais elevadas nas crianas de mes no instrudas do que nas crianas de mes instrudas. As disparidades muito visveis do desenvolvimento humano aqui descritas so o produto de desigualdades estruturais mais profundas, incluindo desigualdades menos visveis no poder. Dar poder aos pobres , simultaneamente, um instrumento para reduzir a pobreza e, porque a participao na sociedade uma dimenso do desenvolvimento humano, um aspecto da reduo da pobreza. As pessoas pobres e os grupos desfavorecidos tm, muitas vezes, falta de capacidade de inuenciar as instituies controladas por grupos de elite. Mais genericamente, a desvantagem perpetuada por desigualdades no que pode ser considerado como factores que modelam as capacidades polticas dos pobres: autoconana, capacidade de inuenciar processos polticos e reconhecimento pelo resto da sociedade. As desigualdades de poder e as suas consequncias no se evidenciam em lugar nenhum mais claramente do que em relao s mulheres. As mulheres experimentam a desigualdade de poder em relao aos homens desde o nvel familiar ao poltico, onde esto universalmente sub-representadas nos rgos legislativos, rgos de governo e estruturas polticas locais. As mulheres, especialmente as que tm baixos rendimentos, tendem a ter menos controlo sobre os recursos domsticos, menos acesso informao e a servios de sade e menos controlo sobre o seu tempo. Estes factores esto estreitamente ligados sua condio nutricional, qualidade dos cuidados que recebem e condio nutricional dos seus lhos (caixa 1.3).

Na ndia, a taxa de mortalidade entre crianas de 1 a 5 anos 50% mais elevada para as raparigas do que para os rapazes

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Desigualdade e Desenvolvimento Humano

Possibilidades desiguais desigualdades na sade e os ODM


As desigualdades nas possibilidades de vida, na escala descrita anteriormente, no so apenas inerentemente injustas. Tambm so ms para os ODM. Profundas desigualdades esto a travar o progresso em muitas reas. Para demonstrar como as estratgias para reduzir a desigualdade poderiam acelerar o progresso, esta seco analisa a mortalidade de crianas.

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Rendimento Como mostra o captulo 1, a meta dos ODM de reduzir a mortalidade de crianas em dois teros ser falhada por larga margem, nas tendncias actuais. Dois factores interrelacionados explicam grande parte do dce. Primeiro, na maioria dos pases, os pobres so responsveis por uma parcela muito maior de bitos infantis do que seria proporcional com a sua parcela da populao. Por outras palavras, os lhos dos pobres esto sobrerepresentados entre as vtimas da mortalidade de crianas fortemente em muitos pases. No Gana, 36% da mortalidade de crianas ocorre entre os 20% mais pobres da populao, enquanto 7% ocorre entre os 20% mais ricos (gura 2.4). Segundo, a taxa de mortalidade de crianas est a cair muito mais lentamente entre os pobres do que a taxa mdia de declnio na maioria dos pases. Os dados por pas sugerem que a taxa de mortalidade de crianas entre os 20% mais pobres est a cair a metade da taxa mdia de declnio, portanto, o hiato da mortalidade entre crianas ricas e pobres est a alargar-se. Na Zmbia, a mortalidade de crianas entre os 20% mais ricos caiu 6% ao ano na segunda metade da dcada de 1990 trs vezes mais depressa do que entre os 20% mais pobres (gura 2.11). No deveria ser tolerada nenhuma morte de crianas evitvel. Mas este padro actual de progresso tambm est abaixo do ptimo, na perspectiva da realizao da meta dos ODM de uma reduo de dois teros. O declnio mais lento est a acontecer precisamente no grupo populacional em que o pro-

gresso acelerado poderia levar s maiores redues da mortalidade de crianas. Segundo uma estimativa, fechar o hiato nas taxas de mortalidade de crianas entre os 20% mais pobres e a mdia nacional reduziria os bitos de crianas em 60%, poupando cerca de 6,3 milhes de vidas por ano. Isto tambm colocaria o mundo no caminho da realizao da meta dos ODM.19 Este resultado sugere que o fracasso dos governos nacionais e da comunidade internacional em vencer as desigualdades baseadas na riqueza custa a vida de mais de 6 milhes de crianas por ano. At se poderia argumentar que esta comparao produz uma avaliao indevidamente conservadora. Utilizando dados do Inqurito Demogrco e de Sade, calculamos o que aconteceria se a taxa mdia de mortalidade de crianas casse para a taxa dos 20% mais ricos. Em relao a muitos pases, isso traduzir-se-ia em declnios muito grandes nos bitos de crianas, reduzindo o total global em mais de metade na ndia e Nicargua. Em relao ndia, a reduo da mortalidade de crianas diminuiria os bitos totais em cerca de 1,4 milhes. Em apenas trs pases Bangladeche, ndia e Nepal meio milho das vidas poupadas seriam de crianas no primeiro ms de vida. Gnero Reduzir a desigualdade de gnero teria um efeito catalizador na reduo dos bitos de crianas. O efeito seria especialmente acentuado na sia do Sul, onde a desigualdade de gnero est mais profundamente enraizada. Se a ndia fechasse o hiato de gnero na mortalidade entre raparigas e rapazes de 1 a 5 anos, isso pouparia cerca de 130.000 vidas, reduzindo a sua taxa global de mortalidade de crianas em 5%. 20 Vencer desigualdades de gnero mais amplas teria efeitos ainda mais acentuados por causa dos laos negativos entre privao alimentar materna e mortalidade de crianas. A percentagem de mulheres com falta de peso quatro vezes mais elevada na sia do Sul do que na frica Subsariana e as decincias de nutrientes e vitaminas ligadas ao bito de crianas so muito maiores. A sia do Sul tem nveis mais baixos de pobreza e rendimentos mdios mais elevados do que a frica Subsariana, mas tem uma taxa de desnutrio de crianas 20% mais elevada. Metade das crianas com falta de peso de todo o mundo vive na sia do Sul. Estes dces de desenvolvimento humano esto fortemente associados a desigualdades de gnero.

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Maior equidade de gnero funcionaria como uma fora poderosa para reduzir a mortalidade de crianas. Utilizando dados de pases, o Instituto Internacional de Investigao e Poltica Alimentar estimou que a igualizao do acesso de homens e mulheres educao, alimentao, rendimento e direitos de propriedade, na sia do Sul, poderia reduzir a taxa de insucincia de peso entre as crianas com menos de trs anos em 13 pontos percentuais, o que signicaria menos 13,4 milhes de crianas subalimentadas vulnerveis mortalidade precoce. Em relao frica Subsariana, a desnutrio de crianas cairia cerca de 3 pontos percentuais, com 1,7 milhes de crianas subalimentadas. 21 Os caminhos atravs dos quais a autonomizao das mulheres inuencia

o bem-estar das crianas incluem maior espaamento dos partos atravs de maior controlo da fertilidade, maior utilizao de instalaes de sade e melhor conhecimento de intervenes de sade. Poltica pblica Reduzir as desigualdades profundamente enraizadas, baseadas no gnero, rendimento e regio, e que geram taxas desiguais de mortalidade de crianas, exige reformas de grande alcance. Para reduzir a desigualdade, a poltica pblica tem um papel crucial a desempenhar na aco sobre os seus principais factores: Acesso. Os pobres vivem muitas vezes em reas escassamente cobertas por servios bsicos de sade, ou cobertas por instalaes que carecem

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Desigualdade e Desenvolvimento Humano

Caixa 2.2 China desigualdades crescentes na sade


Nas ltimas quatro dcadas, a China registou alguns dos mais rpidos avanos da histria do desenvolvimento humano. Durante a dcada de 1990, o pas subiu 14 lugares na classicao do IDH (para 85). A China tem sido a economia com mais rpido crescimento do mundo nas ltimas duas dcadas, com os rendimentos per capita a triplicarem em termos de poder de compra constante. Porm, h indicaes preocupantes de que o progresso social comea a car para trs do desempenho do crescimento econmico, com o abrandamento da taxa de reduo dos bitos de crianas a merecer uma ateno especial. As desigualdades na sade parecem estar a contribuir para o problema. As crianas que vivem nas provncias mais pobres e na China rural enfrentam os mais altos riscos de morte. Os nveis de mortalidade de crianas nas reas urbanas so, em mdia, cerca de um tero dos nveis das reas rurais. As taxas de mortalidade de crianas menores de cinco anos variam de 8 por 1.000 nados-vivos em Xangai e Pequim (comparveis aos Estados Unidos) at 60 na provncia mais pobre de Guizhou (comparvel Nambia). O hiato entre provncias ricas e pobres parece estar a alargar-se. O mesmo acontece com o hiato de sobrevivncia entre raparigas e rapazes. Pesquisas recentes indicam que as taxas de mortalidade de crianas esto a subir a 0,5% ao ano para as raparigas, enquanto esto a descer a 2,3% ao ano para os rapazes. As polticas pblicas contriburam para estas desigualdades. At 1980, a maioria das pessoas pobres da China que viviam em reas rurais estavam cobertas pelo Sistema Mdico Cooperativo. Esse sistema foi desmantelado com as reformas de mercado. Um efeito foi a transferncia do peso dos custos de nanciamento dos cuidados de sade da proviso pblica para as transferncias das famlias. A maioria das pessoas tem, agora, de comprar um seguro de sade, suportar os custos quando sobem, ou passar sem cuidados de sade. Hoje, a China gasta 5% do PIB com a sade, o que relativamente alto para pases com nveis de rendimento comparveis, mas a despesa pblica com a sade ascende a menos de 2% do PIB. Com efeito, o nanciamento da sade foi privatizado. A descentralizao scal reforou a transio para um sistema baseado no mercado. Os concelhos e distritos mais pobres tm sido
Fonte: Lim e outros 2004; Liu, Liu e Meng 1994; Sen 2004.

incapazes de juntar receitas sucientes atravs da tributao, intensicando a presso sobre os prestadores de servios de sade para exigirem o pagamento dos servios que prestam. Isso inclui a vacinao bsica e outros servios preventivos de sade. Cobrar por servios que so bens pblicos economicamente ineciente e injusto. A eroso da prestao pblica resultou num desencontro entre necessidade e proviso: a despesa per capita mdia com a sade em reas urbanas actualmente 3,5 vezes o nvel das reas rurais. Entre 70% e 80% da populao rural no tm cobertura de seguro de sade. Isto signica que o tratamento episdico de uma doena tem de ser pago pelo prprio, do seu bolso. Os elevados custos dos cuidados de sade so uma causa de pobreza das famlias e desincentivam a utilizao de servios de sade. Um estudo encomendado pelo Ministrio da Sade, cobrindo trs provncias (Canto, Shanxi e Sichuan), concluiu que metade dos inquiridos no tinha procurado cuidados de sade no ano anterior, apesar de ter precisado deles. A principal razo citada foi o custo. As barreiras do preo podem ser parcialmente responsveis por um decrscimo da cobertura de vacinao. Durante a dcada de 1980, a vacinao contra a difteria, tosse convulsa e ttano (DTT3) aumentou de 58% para 97% uma das taxas de cobertura mais elevadas do mundo em desenvolvimento. Desde ento, a cobertura recuou para 90%, de acordo com os dados da Organizao Mundial de Sade e do Fundo das Naes Unidas para a Infncia. H agora o perigo de que a China falhe a meta dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio Para a mortalidade de crianas e que o aprofundamento das desigualdades abrande o progresso no sentido dos outros objectivos da sade. Estas desigualdades radicam num sistema privatizado de nanciamento da sade que parece inadequado para um pas com elevados nveis de pobreza. Embora a reforma econmica tenha gerado ganhos importantes, os princpios do mercado foram levados longe de mais no sistema de sade. O prprio governo chins est a rever actualmente o nanciamento dos cuidados de sade, com vista a reforar a proviso de servios s famlias pobres.

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Mesmo pequenas modicaes na distribuio podem reduzir signicativamente a pobreza

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de medicamentos e pessoal qualicado. O subnanciamento crnico parte do problema. Dar cobertura e cuidados de sade bsicos num pas de rendimento baixo custa cerca de 30 a 40 dlares per capita. Em grande parte da frica, a despesa per capita inferior a 6 dlares per capita. Nestas condies, mesmo onde existem instalaes, provvel que haja falta de medicamentos essenciais. Acessibilidade nanceira. Cobrar os cuidados bsicos de sade aumenta a desigualdade. O pagamento dos cuidados de sade pode representar uma grande parte do rendimento das pessoas pobres, levando a uma procura reduzida, tratamentos incompletos, ou a um aumento da dvida. No Vietname, uma simples visita ao hospital custa 4% do rendimento mensal das pessoas dos 20% mais pobres da populao. Nveis elevados de despesas de sade familiar no s desincentivam a utilizao dos servios, mas, de acordo com uma estimativa, arrastaram 3 milhes de pessoas do Vietname para a pobreza. 22 Na China, a eroso do sistema pblico de sade aps as reformas econmicas do m da dcada de 1970 exacerbou as desigualdades de sade (caixa 2.2). Eliminar taxas de sade pode aumentar a equidade. Quando o Uganda eliminou taxas em 2001, as visitas s instalaes de sade pblica aumentaram 80%, com metade do aumento a vericar-se entre os 20% mais pobres da populao. A parcela de famlias que disseram no ter utilizado um servio de sade por causa dos elevados custos diminuiu de cerca de 50% em 1999 para 35%

em 2002 uma reduo que foi particularmente acentuada na regio mais pobre do pas. 23 Responsabilizao. Mesmo onde existem servios pblicos de sade, muitas vezes no so utilizados pelas pessoas pobres. Por exemplo, na ndia, uma grande parte da procura orientada para fornecedores privados pouco qualicados. Um inqurito num dos distritos mais pobres do Rajasto concluiu que as famlias pobres usavam servios privados de cuidados de sade, mesmo quando servios pblicos nominalmente gratuitos estavam disponveis. Uma razo: mais de metade dos centros de sade estava fechada durante os perodos em que devia estar aberta. Quando as instalaes esto abertas, muitas vezes tm falta de um tcnico qualicado no local. Para o conjunto da ndia, resultados de inqurito, com base em visitas inesperadas a clnicas de sade, mostram que 40% das clnicas no tinham uma pessoa qualicada presente no momento da visita. 24 Desenvolver sistemas de sade mais responsveis pode melhorar signicativamente o acesso e os indicadores de sade. Por exemplo, em 1987, o Estado brasileiro do Cear, um dos mais pobres do pas, criou um sistema de cuidados de sade descentralizado e baseado na comunidade, que emprega actualmente mais de 170.000 trabalhadores de sade. O programa tem sido acompanhado por estratgias para apoiar a monitorizao da proviso de servios de sade pela comunidade. Em menos de 15 anos, a taxa de mortalidade infantil caiu para um tero do nvel de 1987.

O potencial de desenvolvimento humano do crescimento a favor dos pobres

As tendncias da desigualdade de rendimento tm uma importante incidncia nas dimenses mais amplas do desenvolvimento humano e na privao de rendimentos. Iniciativas no sentido de uma maior equidade distributiva poderiam reduzir acentuadamente a taxa de privao de rendimentos, com vantagens associadas para os ODM e objectivos mais amplos do desenvolvimento humano.

Melhor distribuio pode melhorar o desenvolvimento atravs de dois caminhos: um esttico e outro dinmico. A qualquer uma taxa dada de crescimento, quanto maior for a parcela de qualquer incremento na riqueza econmica ganha pelos pobres, mais elevado o rcio da reduo da pobreza pelo crescimento a chamada elasticidade do crescimento da pobreza. Este

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um efeito esttico. Os efeitos dinmicos aparecem quando as alteraes na distribuio afectam a taxa de crescimento. A extrema desigualdade pode agir como um travo ao crescimento. Este efeito especialmente forte na desigualdade de activos. O acesso limitado a activos produtivos, ou a capacidade limitada para impor reivindicaes legais, podem restringir a capacidade das pessoas pobres de contrair emprstimos e investir, retardando o crescimento.25 Observaes de pases sugerem que uma maior equidade distributiva pode acelerar o crescimento e que no h trade-os inerentes entre crescimento e equidade. Assim, uma equidade distributiva melhorada pode gerar um duplo benefcio: aumenta o crescimento e a dimenso do bolo econmico, permitindo que os pobres obtenham uma fatia maior do bolo. 26

na distribuio podem reduzir signicativamente a pobreza. Acelerar a reduo da pobreza em cada pas Utilizando dados nacionais do rendimento e despesa das famlias, de vrios pases, estimmos o impacte potencial na privao de rendimento de uma duplicao da parcela do rendimento nacional dos 20% mais pobres da populao, atravs de uma transferncia proveniente dos 20% do topo (ver Nota tcnica 2). Para pases de desigualdade elevada e largas camadas populacionais na pobreza, transferir mesmo uma pequena parcela do rendimento dos 20% do topo poderia elevar grande nmero de pessoas acima da linha de pobreza. Para o Brasil e Mxico, a transferncia de 5% do rendimento dos 20% mais ricos teria os seguintes efeitos: No Brasil, cerca de 26 milhes de pessoas seriam elevadas acima da linha de pobreza de 2 dlares por dia, reduzindo a taxa de pobreza de 22% para 7%.

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Melhorar a distribuio do crescimento


Em pases onde os nveis de pobreza e de desigualdade so elevados, mesmo pequenas modicaes

Caixa 2.3 Crescimento progressivo e a favor dos pobres Toda a gente defende o crescimento a favor dos pobres. O conceito, tal como o crescimento partilhado, a sua variante mais recente e cada vez mais popular, capta a ideia de que a qualidade do crescimento, bem como a quantidade, so importantes para a reduo da pobreza. Mas o conceito signica coisas muito diferentes para pessoas diferentes. O Banco Mundial e as agncias internacionais de desenvolvimento preferem uma denio absoluta de crescimento a favor dos pobres. O que importa nesta concepo no se os rendimentos das pessoas pobres esto a aumentar em relao ao rendimento mdio, mas sim a rapidez com que esto a subir. Nesta denio, o crescimento a favor dos pobres pode ser consistente com uma desigualdade crescente, mesmo em pases j marcados por desigualdades extremas. A denio progressiva de crescimento a favor dos pobres adoptada neste Relatrio foca a situao relativa dos pobres. Destaca o potencial de pequenas alteraes distributivas para produzir ganhos fundamentais para a reduo da pobreza. Sero apenas diferenas semnticas? Ou tm relevncia directa para o desenvolvimento humano? As diferenas podem ser exageradas: todas as partes no debate preferem uma reduo rpida da pobreza. Por extenso, ningum defende que nveis baixos de desigualdade sejam implicitamente bons para a reduo da pobreza. Se fossem, o Benim, com baixo crescimento e baixa desigualdade (um coeciente de Gini de cerca de 36 na dcada de 1990) teria melhor desempenho do que a China. Porm, esto em jogo duas coisas importantes, ambas ligadas ao equilbrio entre crescimento econmico e distribuio.
Fonte: Kakwani, Khandker e Son 2004; Ravallion 2005; DFID 20054b.

A primeira questo de justia social. Na denio absoluta, um crescimento distributivamente neutro a favor dos pobres: qualquer crescimento que aumente o rendimento dos pobres pode considerar-se a favor dos pobres. difcil enquadrar isto nas ideias bsicas de justia social. Se toda a gente no Brasil partilhasse incrementos do crescimento segundo o padro actual de distribuio, os 20% mais ricos receberiam 85 cntimos de cada dlar. Os 20% mais pobres receberiam 3 cntimos. Como todos melhoram incluindo os pobres o crescimento pode ser considerado a favor dos pobres. Mas se se atribuir maior peso ao bem-estar dos pobres, ento esse padro de distribuio no consistente com princpios bsicos de equidade e justia social. A segunda questo tem a ver com a converso do crescimento em reduo da pobreza. Se o objectivo central da poltica maximizar o impacte do crescimento na reduo da pobreza, ento a distribuio importante. Tudo o resto constante, quanto maior for a parcela de qualquer incremento do crescimento capturada pelos pobres, maior a taxa de reduo da pobreza. Aumentar a sua parcela de crescimento adicional pode acelerar a taxa a que a prosperidade crescente reduz a pobreza, elevando ao mesmo tempo a taxa de crescimento global. A abordagem do crescimento progressivo foca a ateno nas desigualdades estruturais que negam aos pobres e aos grupos marginalizados uma oportunidade de contribuir para o crescimento e nele participar em termos mais equitativos. Coloca a redistribuio, juntamente com o crescimento, no centro da agenda da poltica para reduzir a pobreza extrema.

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Quanto mais pequena for a parcela dos pobres em qualquer incremento do rendimento, menos eciente o crescimento como mecanismo de reduo da pobreza

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No Mxico, cerca de 12 milhes de pessoas seriam tiradas da pobreza, tal como denida nacionalmente, reduzindo a taxa de pobreza de 16% para 4%. claro que isto um exerccio esttico. Ilustra o impacte na pobreza de uma hipottica transferncia dos ricos para os pobres. Numa sociedade que atribui maior peso aos ganhos de bem-estar para os pobres do que para os ricos, a transferncia talvez fosse considerada como aumento de bem-estar para o conjunto da sociedade, mesmo que alguns perdessem. Outro caminho para melhorar a distribuio o crescimento progressivo um padro de crescimento em que os rendimentos mdios esto a crescer, mas os rendimentos das pessoas pobres esto a crescer ainda mais depressa. Isto um processo de soma positiva em que ningum perde e os pobres ganham proporcionalmente mais. Pode pensar-se no crescimento progressivo como um processo dinmico em que as pessoas pobres produzem o seu modo de sair da pobreza, aumentando ao mesmo tempo a sua contribuio para a riqueza nacional (caixa 2.3). Mesmo um crescimento modestamente progressivo pode ter um forte impacte na pobreza. Mais uma vez, utilizamos modelos de simulao do crescimento com base em dados do inqurito ao rendimento nacional das famlias para demonstrar os efeitos para o Brasil e Mxico. Construmos dois cenrios. O primeiro, um cenrio neutro em relao distribuio, assume a continuao das tendncias actuais de crescimento, sem alterao da distribuio. Aumentos do rendimento so distribudos em linha com as parcelas do rendimento existente: se os 20% mais pobres respondem por 1% do rendimento actual, receberiam 1 cntimo por cada dlar gerado pelo crescimento. O segundo, um cenrio de crescimento progressivo, pressupe que as pessoas que vivem abaixo do limiar de pobreza dupliquem a sua parcela no crescimento futuro. No caso acima mencionado, se os 20% mais pobres representassem a populao que vive na pobreza, a sua parcela no crescimento futuro aumentaria de 1 para 2 cntimos em cada dlar. Considerando o elevado grau de desigualdade, tanto no Brasil como no Mxico, este um cenrio modesto para o crescimento a favor dos pobres. Mesmo assim, os resultados so chocantes. Relativamente ao Brasil, reduz o tempo necessrio para a famlia mediana cruzar a linha de pobreza em

19 anos. Relativamente ao Mxico, reduz o tempo em 15 anos (ver Nota tcnica 2). Argumenta-se por vezes que a distribuio tem maior relevncia para os pases de rendimento mdio e desigualdade elevada do que para os pases de rendimento baixo e crescimento baixo, que so os que esto mais fora do caminho da realizao dos ODM. Isto est correcto no sentido em que, como demonstram as simulaes do Brasil e do Mxico, mesmo uma redistribuio modesta pode produzir grandes resultados na reduo da pobreza em pases de rendimento mdio e desigualdade elevada. Mas a distribuio do crescimento tambm muito importante para pases de rendimento baixo. A frica Subsariana demonstra isso mesmo. Uma consequncia da estagnao econmica na regio tem sido um aumento da taxa de crescimento necessria para atingir o objectivo dos ODM de reduo da pobreza para metade. Alguns pases frica do Sul, Etipia, Senegal e Tanznia, entre outros precisam de crescer a cerca de 3% per capita ao ano para atingir a meta. Contudo, a anlise com base em inquritos s famlias (em pases que representam 78% da populao da regio) sugere que a taxa ponderada de crescimento anual mdio necessria para a regio atingir os ODM de 5% per capita durante 10 anos.27 Isto numa regio onde o crescimento per capita anual mdio de 1,6% para o perodo 2000-2006. Mesmo que a recuperao actual nalguns pases seja sustentada, as necessidades de crescimento dos ODM so implausveis para um grande grupo de pases.

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Signica isto que a frica Subsariana est destinada a fracassar nos ODM? No, se a regio combinar um aumento mais modesto do crescimento com um padro melhor de distribuio do rendimento. Isto pode ser demonstrado em relao ao Qunia um pas que est inequivocamente fora do caminho da reduo da pobreza extrema para metade at 2015. Se o Qunia atingisse uma taxa de crescimento per capita de 1% com os padres actuais de distribuio, no reduziria a pobreza para metade at 2030. Duplicar a parcela dos pobres no crescimento futuro, mesmo taxa de crescimento per capita de 1%, permitiria ao Qunia reduzir a pobreza para metade at 2013, atingindo a meta dos ODM. Por outras palavras, o crescimento a favor dos pobres reduziria o horizonte temporal para a reduo da pobreza para metade, em 17 anos. O ponto mais importante aqui, que a desigualdade extrema pode limitar a reduo da pobreza em pases de rendimento baixo e em pases de rendimento mdio, pela mesma razo: quanto mais pequena for a parcela dos pobres em qualquer incremento do rendimento, menos eciente o crescimento como mecanismo de reduo da pobreza. No Vietname, o rcio entre o crescimento mdio do rendimento e reduo da pobreza de aproximadamente 1:1. Para pases de desigualdade elevada, como a Bolvia e Zmbia, o rcio de cerca de 1:0,5. 28 Por outras palavras, preciso o dobro do crescimento para atingir o mesmo nvel de reduo da pobreza. Estes casos demonstram que a qualidade e a composio do crescimento tm tanta importncia como a quantidade. medida que os governos da frica Subsariana procuram consolidar a recuperao econmica, torna-se cada vez mais urgente dar prioridade qualidade do crescimento. Com os padres actuais de crescimento, h o perigo de que a recuperao econmica deixe os pobres para trs. Por exemplo, o xito da Tanznia no aumento do crescimento global tem tido um impacte insignicante nas taxas de pobreza. Os rendimentos per capita mdios subiram 1,8% ao ano desde 1995, mas a pobreza tem estado a cair com demasiada lentido para atingir os ODM. Entre 1991 e 2001, a taxa de pobreza caiu de 39% para 36%, com grandes variaes subjacentes. Os nveis de pobreza caram acentuadamente em Dar es Salaam, mas s marginalmente em reas rurais (gura 2.12). O problema: as reas rurais representam 82% da pobreza.

Em grande parte da frica, o desao , ento, no s acelerar o crescimento, mas garantir que as pessoas pobres contribuam para o processo de crescimento, atravs do aumento da produo e da produtividade, e que obtenham uma parcela maior do que a parcela actual dos incrementos do crescimento. Para a poltica pblica, isto signica muito mais ateno aos pequenos agricultores; s reas agrcolas marginais, alimentadas pelas chuvas; e aos investimentos pblicos para construir os activos dos pobres e as infra-estruturas que os servem. O papel do sector privado tambm crucial para o crescimento a favor dos pobres. As pequenas e mdias empresas, em particular, desempenham um papel central como empregadoras, fornecedores de inputs e como ligao aos mercados. As empresas privadas podem contribuir para a reduo da pobreza dando poder s pessoas, aumentando as opes e fornecendo uma vasta gama de bens e servios. No Bangladeche, a GrameenPhone, o maior fornecedor de servio de telefones celulares do pas, opera um programa rural que serve mais de 50 milhes de pessoas, permitindo que as microempresas funcionem mais ecientemente, com a melhoria do acesso informao de mercado. Noutros locais, a ausncia de microempresas pode reduzir a concorrncia, fazendo subir os custos dos inputs e fazendo

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Caixa 2.4 O objectivo da reduo da pobreza infantil no Reino Unido Na maioria dos pases desenvolvidos, a pobreza medida em termos relativos, mais do que em termos absolutos. Isto signica que a referncia para medir a pobreza e a reduo da pobreza normalmente denida em relao a uma mdia ou media de rendimento. Assim sendo, quando os governos estabelecem metas para reduzir a pobreza o seu alvo so as mudanas na distribuio, o que envolve limitar o hiato entre os mais pobres no extremo da distribuio do rendimento e a referncia em causa. A experincia no Reino Unido reala alguns dos problemas associados reduo relativa da pobreza. No nal da dcada de 1990, o governo do Reino Unido estabeleceu metas ambiciosas para a reduo da incidncia de pobreza infantil, colocando assim a questo da distribuio no centro da poltica governativa. Neste contexto, a pobreza infantil denida como as condies de vida numa famlia com um rendimento abaixo dos 60% da mediana, depois de subtradas as despesas do governo da casa. A poltica scal e o estabelecimento como alvo das transferncias para os pobres foram os pontos centrais das medidas que tinham como objectivo atingir a meta. Contudo, a evoluo do mercado de trabalho, incluindo do aumento dos rendimentos no topo da redistribuio, exerceu presso na direco oposta. No nal dos anos 90, o Reino Unido tinha uma das mais elevadas taxas de pobreza infantil na Europa. Em 1998, cerca de 4,6 milhes de crianas uma em cada trs crianas viviam abaixo do limiar de pobreza. Estes altos nveis de pobreza o dobro do que eram em nais dos anos 1970 foram uma herana da dcada de 1980, caracterizada por um padro de crescimento marcadamente em prol da riqueza que deixara para trs os pobres. No m da dcada de 1970, os 10% mais ricos da populao recebiam 21% do rendimento total disponvel. Vinte anos mais tarde, essa percentagem tinha subido para 28%: quase tanto como toda a metade inferior da populao. Os rendimentos mdios anuais dos 20% mais ricos aumentaram cerca de dez vezes em relao aos dos 20% mais pobres (3,8% em comparao com 0,4%). O coeciente de Gini do Reino Unido saltou de 25 para 35 em meados dos anos 90 um dos mais elevados aumentos da desigualdade do mundo. Duas foras principais estimularam o aumento da desigualdade: alteraes subjacentes das remuneraes e o impacte de polticas governativas que reduzem os impostos de quem ganha muito ao mesmo tempo que reduz os benefcios dos pobres. Embora o crescimento da desigualdade tenha parado at ao princpio da dcada de 1990, a pobreza infantil manteve-se excepcionalmente elevada segundo padres histricos. Uma de cada quatro crianas ainda vivia abaixo da linha de pobreza durante o boom econmico do m da dcada de 1990, reectindo um novo aumento no coeciente de Gini. Em 1999, foram anunciadas metas ambiciosas quanto da pobreza infantil no perodo de uma gerao. O primeiro patamar era reduzir em um quarto, a partir dos nveis de 1998, at 2004-2005 e depois, para metade, por volta de 2010. A redistribuio scal desempenhou um papel central nas estratgias para alcanar a meta. Foram introduzidos grandes aumentos do apoio nanceiro s famlias com lhos entre 1999 e 2001. A maioria da despesa adicional foi orientada para benefcio e crditos scais dos empregados, o que fez aumentar os rendimentos das famlias de trabalhadores que ganhavam pouco mas que tinham lhos. Os benefcios de rendimentos sem ser do trabalho foram tambm aumentados para as famlias com lhos. Foram considerveis os ganhos para as famlias mais pobres. O Instituto de Estudos Fiscais (IFS) calcula que os rendimentos dos 20% mais pobres aumentaram mais de 20% como resultado das reformas entre 1997 e 2004. Embora o governo tenha desvalorizado as com sequncias redistributivas, tais consequncias foram acentuadas. E as consequncias sobre o mercado do trabalho tambm inuenciaram o evoluir da situao para se alcanar as metas. Na medida em que a taxa de desemprego do Reino Unido caiu para mnimos histricos, nos nais da dcada de 90, a melhoria dos salrios no extremo inferior do estrato contribuiu para quedas substanciais da pobreza infantil relativa. Em 2003-2004, viviam na pobreza menos 600.000 crianas do que em 1998. Todavia, mesmo sendo impressionante tal descida, as perspectivas de alcanar o objectivo continuam a ser incertas. Mais 400.000 crianas tero de ser arrancadas pobreza, durante o prximo ano, para se atingir a meta de 2004-2005. O objectivo seguinte reduzir a pobreza infantil para metade at 2010 revelar-se- ainda mais difcil de alcanar. Mar por que que tem sido to difcil atingir a meta, mesmo com uma acentuada redistribuio scal? A resposta reside no facto de a poltica scal ter os seus limites. Enquanto as transferncias scais esto a reduzir a desigualdade desde 1997, os mercados laborais esto a puxar noutra direco. Os nveis de rendimento esto a crescer abaixo da taxa mediana entre mais ou menos os 15% mais pobres. Entretanto, o nvel global de desigualdade permanece de facto imutvel desde o seu nvel de 1997. Para alm do mercado laboral, a anlise do IFS mostra que grande parte do aumento da pobreza infantil no Reino Unido resulta no s do aumento da desigualdade de rendimento mas tambm da alterao da situao relativa das famlias na distribuio dos rendimentos. Por exemplo, o nmero de famlias monoparentais e de famlias com os dois pais sem trabalho aumentou acentuadamente, factores fortemente associados pobreza. Assim, alcanar o objectivo exigir mais redistribuio, uma alterao dos padres de trabalho e emprego entre os pais e talvez alteraes mais fundamentais da distribuio subjacente das remuneraes e dos rendimentos. A importncia de mudar a distribuio dos rendimentos pode ser demonstrada com referncia a uma variante do modelo de crescimento a favor dos pobres utilizado noutro ponto deste captulo. Como se fez notar anteriormente, os anos 80 foram uma dcada favorvel aos ricos, com rendimentos no extremo superior do espectro a crescerem muito mais rapidamente do que os que esto no extremo inferior. Numa simulao feita para o Relatrio do Desenvolvimento Humano, o Instituto de Estudos Fiscais calculou o que aconteceria pobreza infantil ao longo dos prximos dez anos, se o padro de distribuio dos anos 80 fosse invertido. Assim, por exemplo, os rendimentos dos 10% mais pobres poderiam crescer a 3,7% ao ano, o crescimento mdio alcanado pelos 10% mais ricos entre 1979 e 1990, enquanto se calcula que os 10% mais ricos cresam a 0,4%, o crescimento mdio dos 10% mais pobres entre 1979 e 1990. A alterao distributiva reduziria a incidncia da pobreza infantil de 23% para 17%, por volta de 2010 (ver gura). Embora isto ainda que aqum do objectivo de 2010, a simulao no tem em considerao o potencial da poltica scal para preencher o hiato. Por outras palavras, se os prximos dez anos zessem pelos pobres o que os anos 80 zeram pelos ricos, isso colocaria o Reino Unido a ponto de alcanar os objectivos da luta contra a pobreza infantil.

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Caixa 2.4 O objectivo da reduo da pobreza infantil no Reino Unido (continuao)


A evoluo da situao no Reino Unido suscitou algumas questes relativas pobreza que tm carcter distinto das que esto associadas aos ODM, embora apresentem algumas semelhanas marcantes. Talvez de modo extremamente bvio, a xao das metas veio trazer para o centro do debate sobre as polticas pblicas um problema crucial de desenvolvimento humano. A prpria meta indicia uma importante mensagem acerca das prioridades governamentais. As polticas scais tm sido elaboradas tendo em vista essa prioridade. Ao mesmo tempo, as mais amplas foras sociais e econmicas que conguram os padres de distribuio dos rendimentos, durante um perodo de alto crescimento e de baixo desempenho, atrasam a progresso rumo meta estabelecida. Ironicamente, o xito econmico, em conjunto com os limites da redistribuio discal, podem aumentar, em termos absolutos, os rendimentos dos pobres sem acelerar os progressos no sentido da reduo da pobreza infantil.

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Fonte: Goodman 2005; Hills 2004.

baixar os preos dos bens vendidos pelas comunidades de reas pobres ou remotas. Os elevados custos da regulao governamental e o limitado acesso ao crdito esto entre os principais constrangimentos da capacidade das empresas privadas de pequena dimenso para funcionarem como uma fora mais dinmica na reduo da pobreza. Em mdia, iniciar uma empresa na frica Subsariana custa 224% do rendimento nacional mdio, comparado com 45% na sia do Sul e 7% nos pases de rendimento elevado. Acelerar globalmente a reduo da pobreza At agora, temos olhado apenas para os benefcios potenciais do crescimento a favor dos pobres na acelerao da reduo da pobreza, considerando os pases separadamente. Utilizando o modelo de distribuio do rendimento global, delineado no captulo 1, aumentamos proporcionalmente a escala deste exerccio. O modelo d uma aproximao da distribuio global do rendimento ajustado s paridades do poder de compra, para ter em conta as diferenas de preos entre pases. Utilizamos o modelo para simular o que aconteceria s tendncias globais da pobreza apresentadas na nossa projeco para 2015, se as pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza obtivessem uma parcela do crescimento futuro igual ao dobro da parcela actual com efeito, estendendo o modelo nacional de crescimento a favor dos pobres

para o nvel global. Tal como nos exerccios globais, relativamente aos pases com tendncias de crescimento positivo, assumimos que a tendncia se manter. Relativamente aos pases com tendncias de crescimento negativo, utilizamos uma projeco de crescimento positivo, baseada em mdias regionais de 2000-2006. Os resultados da simulao so impressionantes (gura 2.13). A redistribuio a favor dos pobres tem um efeito marginal na distribuio total do rendimento global, mas tem tambm um efeito assinalvel sobre a pobreza. No cenrio do crescimento a favor dos pobres, em 2015: O nmero de pessoas que vivem em pobreza extrema cai de 704 milhes para 446 milhes um declnio de um tero. A incidncia mundial da pobreza cai de 10% para 6%. O caminho do crescimento a favor dos pobres reduz acentuadamente a pobreza em todas as regies, embora tambm aumente a parcela da pobreza que a frica Subsariana representa um resultado que demonstra a importncia de estimular o crescimento econmico e melhorar a distribuio. Pobreza relativa nos pases pobres Estes exerccios de simulao ocupam-se da pobreza extrema. Os efeitos do crescimento na distribuio dependem da denio de pobreza utilizada. Os efei-

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tos da distribuio so mais fortes numa denio relativa de pobreza, pela razo bvia de que o indicador de pobreza se torna uma funo da distribuio. Em ltima anlise, a deciso acerca da medida adequada um juzo de valor. A maioria dos pases ricos dene pobreza em termos relativos. A pobreza infantil um indicador particularmente sensvel para a privao de rendimento nos pases ricos. D uma perspectiva da dimenso da privao e tambm um indicador da desvantagem herdada e da transmisso da pobreza entre geraes. Relativamente a 17 dos 24 pases da OCDE, na dcada de 1990, pesquisas do Fundo das Naes Unidas para a Infncia mostram um aumento da pobreza infantil, denida como a vida numa famlia com um rendimento inferior a
Caixa 2.5 Investimento pblico na transformao social
No nal do sculo XVIII, os grandes pensadores do Iluminismo europeu defendiam programas sociais ambiciosos para reduzir a desigualdade e a vulnerabilidade dos pobres e a sua dependncia da providncia social com um papel central da poltica pblica no nanciamento dos investimentos necessrios para a transformao social. Essas ideias continuam a ser profundamente relevantes. Em Frana, Antoine-Nicola de Condorcet estabeleceu um plano corajoso para erradicar toda a desigualdade que acarrete pobreza, humilhao, ou dependncia. O plano via a educao nanciada publicamente, a proteco contra a doena e penses na velhice como a chave do progresso social. A aplicao prtica desta abordagem em Inglaterra foi delineada em Rights of Man, de Thomas Paine, que defendia um sistema de seguro universal nanciado atravs da tributao. A sublinhar estas abordagens estava a ideia de que a poltica pblica devia criar uma sada sustentvel da pobreza, dotando as pessoas de activos, segurana e oportunidades necessrias para quebrar o ciclo da pobreza. Transferncias scais bem projectadas fornecem mais do que ajuda temporria. Fornecem um mecanismo redistributivo, atravs do qual os investimentos na reduo da pobreza podem produzir desenvolvimento humano e retornos econmicos muito maiores do que o investimento inicial. Entre as estratgias, contam-se: Transferncias de rendimentos para grupos vulnerveis. As transferncias de rendimentos permitem aos decisores polticos aumentar os rendimentos de grupos vulnerveis. O sistema de penses de velhice da frica do Sul um exemplo. Destinado originalmente proviso de servios para a populao branca, foi estendido populao negra idosa e a famlias vulnerveis com lhos. Em 2001, os pagamentos foram acima de 80% do oramento da segurana social. As transferncias foram fundamentais para baixar a desigualdade dos rendimentos (o coeciente de Gini da frica do Sul baixou de 67 em 1991 para 59 em 2000). Os pagamentos permitiram que as famlias assegurassem crditos e investissem em actividades produtivas (alugar equipamento,

50% da mdia nacional. 29 Isto signica que 40 a 50 milhes de crianas esto a crescer na pobreza, nos pases mais ricos do mundo. Dois membros da OCDE Estados Unidos e Mxico tm a distino dbia de possurem taxas de pobreza infantil de mais de 20%. O Reino Unido tem tido algum xito ultimamente na inverso de um aumento rpido da pobreza infantil. A redistribuio atravs da transferncia scal tem desempenhado um papel central, sugerindo que a despesa a favor dos pobres pode ser uma fora potente para reduzir a pobreza infantil. Mas tambm demonstra que as foras mais alargadas que moldam a distribuio do rendimento, nomeadamente as desigualdades do mercado de trabalho, so obstculos difceis de ultrapassar (caixa 2.4).

comprar inputs agrcolas melhorados), refutando a ideia de que as transferncias sociais afastam a iniciativa privada. As transferncias tambm resultaram em ganhos palpveis na sade. Entre as crianas negras com menos de 5 anos, estas transferncias levaram a um aumento da altura estimado em cerca de 8 centmetros equivalente ao crescimento de seis meses. Transferncias baseadas no emprego. As transferncias ligadas ao emprego podem dar segurana s famlias vulnerveis durante perodos de extrema tenso a seguir a uma seca, por exemplo. O Programa de Garantia de Emprego de Madrasta um dos exemplos mais conhecidos. Desde meados da dcada de 1970, deu aos trabalhadores rurais e aos pequenos agricultores at 100 dias de emprego pago em programas de obras rurais. As mulheres representam quase metade dos benecirios. Estender o programa a toda a ndia custaria 0,5 a 1% do rendimento nacional em transferncias para 40 milhes de trabalhadores rurais e pequenos proprietrios. Se fosse ecazmente dirigido, isto elevaria a maioria dos beneciados para cima da linha de pobreza. Transferncias baseadas em incentivos. Os governos podem usar transferncias scais para promover metas mais alargadas de desenvolvimento humano. No Mxico, o programa Oportunidades visa transferncias de rendimentos para famlias de municpios vulnerveis, sendo condio de elegibilidade as crianas frequentarem a escola e visitarem clnicas de sade. Mais de 5 milhes de famlias esto abrangidas e h provas fortes de melhorias na frequncia escolar, nutrio e nveis de rendimento: avaliaes recentes sugerem que mais de 60% das transferncias chegam a famlias dos 20% mais pobres da populao. O programa custa actualmente 0,2% do PIB. O rendimento baixo no uma barreira transferncia baseada em incentivos. Vrios pases muito pobres tm utilizado sistemas destes, por exemplo para aumentar a participao das raparigas na escola (ver caixa 1.7 acerca do Bangladeche).

Fonte: Jones 2004; Lund 2002, 2004; ODI 2004; Case e Deaton 1998; Indiatogether.org 2004; Coady, Grosh e Hoddinott 2004; Coady e Parker 2005; Mxico, Secretaria de Desarrollo Social 2005.

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Alcanar o crescimento a favor dos pobres


O que emerge dos exerccios de simulao apresentados nas seces anteriores que as polticas e os padres de crescimento que melhoram a distribuio podem ser armas poderosas na luta contra a pobreza. Claro que nem todas as polticas para melhorar a distribuio so implicitamente boas para o crescimento e nveis baixos de desigualdade no so um substituto do crescimento acelerado. Mas os decisores polticos nem sempre so obrigados a estabelecer trade-os muitas estratgias de reduo da desigualdade tero efeitos positivos no crescimento. Isto sugere que aumentar a parcela dos pobres no crescimento deveria constituir uma parte central das estratgias para atingir os ODM e para ampliar os objectivos de desenvolvimento humano (ver caixa 2.3). No existe um caminho nico para atingir este objectivo. Anular os hiatos na oportunidade educacional um ponto de partida decisivo. Em quase todos os pases, as desigualdades na educao encontram-se entre os mais poderosos condutores das desigualdades de rendimento, sade e oportunidades, incluindo oportunidades para participar na sociedade e inuenciar os processos polticos. A educao tem o potencial para actuar como um igualador de oportunidades e tambm como uma fora para o crescimento econmico e a ecincia. Mas este potencial s pode ser libertado atravs de polticas pblicas que removam sistematicamente as barreiras sociais, econmicas e culturais, olhando de frente os grupos em desvantagem. Do mesmo modo, as desigualdades profundas na sade e as crescentes vulnerabilidades associadas ao acesso desigual aos cuidados de sade esto relacionadas com as profundas desigualdades de oportunidade. Episdios repetidos de sade precria minam a produtividade, diminuem a possibilidade das crianas usufrurem da educao e prendem as famlias em ciclos de pobreza. Tal como no sector da educao, ultrapassar essas desigualdades na sade exige investimento pblico para aumentar a oferta de educao de boa qualidade e medidas para reduzir os obstculos procura. Desigualdades de rendimento reectem a distribuio de activos e de oportunidades e o funcionamento dos mercados. Mas so inuenciadas pela tributao e pela despesa dos governos. Em muitos pases, as transferncias scais j esto a estreitar as desigualdades

extremas. No Chile, por exemplo, esto a estreitar o hiato entre os rcios de rendimento dos 20% mais ricos e mais pobres da populao, de 20:1 para 10:1. Numa perspectiva de desenvolvimento humano, as transferncias scais com retornos mais elevados so os investimentos que constroem capacidades e fornecem proteco durante perodos de vulnerabilidade aguda (caixa 2.5). Uma exigncia bvia para que transferncias scais signicativas aliviem a pobreza a vontade e a capacidade do Estado mobilizar receitas. Em grande parte da Amrica Latina, a averso tributao limita esta condio. O Mxico recolhe apenas 13% do PIB em receita scal menos do que o Senegal capaz de fazer. A capacidade da ndia para redistribuir os benefcios do crescimento mais elevado atravs do sistema scal est igualmente constrangida por uma taxa de imposto sobre o rendimento de apenas 10%. Aps duas dcadas de crescimento, essa taxa no aumentou. A transferncia scal um mecanismo para aumentar o rendimento dos pobres acima do nvel determinado pelo crescimento actual e pelos padres de distribuio. Mais geralmente, o crescimento a favor dos pobres exige uma concentrao do investimento pblico nos mercados em que as pessoas pobres operam. Em muitos pases, o desao mudar o enfoque poltico para os pequenos produtores e para as reas mais marginais que representam o grosso da pobreza. O problema que a produo de bens de subsistncia e de colheitas de rendimento em reas pobres constrangida pelo acesso restrito aos mercados, elevados custos de transporte e acesso restrito ao crdito. Compondo este problema, as pessoas pobres especialmente as mulheres pobres tm falta de activos, direitos legais e poder poltico necessrios para aumentar a produtividade e o rendimento. O controlo dos activos decisivo. Arma-se, por vezes, que h um trade-o potencial na agricultura entre maior equidade atravs da reforma agrria e maior crescimento. Tambm aqui os trade-os so mais aparentes do que reais. As reformas redistributivas na agricultura j mostraram resultados na reduo da pobreza, levando a grandes progressos em pases como a China, Coreia do Sul e Vietname. No Bengala Ocidental, ndia, a produo agrcola e os rendimentos subiram na sequncia da reforma do arrendamento e do reconhecimento dos direitos dos pobres terra. O contraste com o Paquisto im-

A agenda dos ODM deve ir para alm das mdias nacionais para enfrentar as desigualdades estruturais

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pressionante. O Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano do Paquisto concluiu que os rendeiros mais pobres pagam 28% do valor da sua produo aos senhorios, enquanto os outros rendeiros pagam 8%.30 As transferncias de dinheiro e de colheitas dos rendeiros pobres para os senhorios so uma importante fonte de privao de rendimento. Muitos dos pagamentos so disputados. Todavia, os pobres no utilizam o sistema judicial para apresentar as reclamaes. Principal razo: o custo mdio de uma disputa 20% mais elevado do que o rendimento familiar anual mdio dos rendeiros mais pobres. * * *

A mensagem central deste captulo que a distribuio deveria ser colocada no centro das estratgias de desenvolvimento humano. A nvel nacional, isso implica que os planos para atingir os ODM, incluindo os Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza que estabelecem um quadro para a cooperao entre pases em desenvolvimento e doadores,

deveriam incluir medidas para corrigir as desigualdades extremas. A agenda dos ODM deve ir para alm das mdias nacionais para enfrentar as desigualdades estruturais ligadas sade, gnero, localizao e activos, que esto a prejudicar o progresso do desenvolvimento humano. Os governos deveriam assumir um compromisso expresso com o objectivo de reduzir a desigualdade e os hiatos nas oportunidades, adicionando-o ao agregado das metas dos ODM. A nvel global, a comunidade internacional precisa de agir de acordo com os compromissos assumidos na Declarao do Milnio para vencer as desigualdades internacionais extremas. A aco internacional no pode compensar a m governao e as ms polticas nacionais. Mas pode criar um ambiente facilitador, em que os governos empenhados no desenvolvimento humano possam ter xito. O resto deste Relatrio incide em trs pilares da cooperao internacional, que precisam de ser reconstrudos para o desenvolvimento humano: ajuda internacional, comrcio e preveno dos conitos violentos.

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A fome , na realidade, a pior de todas as armas de destruio macia, fazendo milhes de vtimas todos os anos. Combater a fome e a pobreza e promover o desenvolvimento o modo verdadeiramente sustentvel de alcanar a paz mundial No haver paz sem desenvolvimento e no haver paz nem desenvolvimento sem justia social.
Presidente do Brasil Lus Incio Lula da Silva 1

CAPTULO

Ajuda para o sculo XXI

Esta crescente diviso entre riqueza e pobreza, entre oportunidade e misria, um desao nossa compaixo e uma fonte de instabilidade.
Presidente dos EUA George W. Bush 2

A ajuda internacional uma das armas mais poderosas na guerra contra a pobreza. Hoje, essa arma subutilizada e mal orientada. H muito pouca ajuda e muito do que fornecido tem fraca ligao ao desenvolvimento humano. Estabelecer o sistema internacional de ajuda uma das prioridades mais urgentes que os governos enfrentam no incio da contagem decrescente dos 10 anos at 2015.
Este captulo estabelece uma agenda para repensar a ajuda internacional, uma agenda que relevante tanto para os pases ricos como para os pobres. Muitas pessoas igualizam a ajuda caridade um acto de generosidade de sentido nico, dirigido dos pases de rendimento elevado para as suas contrapartes de rendimento baixo. Acreditar nisto um erro. A ajuda deve ser encarada como um investimento e no como uma despesa e como um investimento na segurana e prosperidade partilhadas. Permitindo que as pessoas e os pases pobres ultrapassem as barreiras da sade, educao e recursos econmicos que os mantm na pobreza, a ajuda pode espalhar os benefcios da integrao mundial, expandindo, no processo, a prosperidade partilhada. Tambm pode ajudar a reduzir a pobreza macia e a desigualdade, que cada vez mais ameaam a segurana colectiva da comunidade internacional. A ajuda nem sempre desempenhou um papel positivo no apoio ao desenvolvimento humano, em parte por causa dos fracassos do lado dos receptores de ajuda e em parte porque os pases doadores permitiram que consideraes estratgicas se sobrepusessem s preocupaes com o desenvolvimento. Mas sejam quais forem as falhas do passado, hoje h novas oportunidades para remodelar a ajuda ao desenvolvimento. Pela primeira vez na histria, h um consenso internacional de que o desenvolvimento humano deve ser o principal objectivo da ajuda. Esse consenso foi reforado em Maro de 2002, quando os lderes mundiais, reunidos na Conferncia Internacional sobre Financiamento do Desenvolvimento em Monterrey, Mxico, acordaram em fazer da ajuda uma das traves mestras de uma nova parceria global para a reduo da pobreza. Trs anos passados, o resultado , na melhor das hipteses, misto. Seria errado subestimar o que foi conseguido. Quando foi assinada a Declarao do Milnio, em 2000, os oramentos internacionais de ajuda representavam, como sempre, uma parcela baixa do rendimento nacional. A ajuda frica Subsariana, a regio mais pobre do mundo, era mais baixa no m da dcada de 1990 do que no incio. Aliados a estes problemas de quantidade da ajuda, graves problemas de qualidade no estavam a ser equacionados, minando a eccia da ajuda e impondo enormes custos de transaco aos governos receptores. Hoje, os oramentos da ajuda tm estado a subir, apesar dos graves problemas de dvida scal e pblica que muitos pases doadores enfrentam, e est em marcha um intenso dilogo com o objectivo de melhorar a qualidade da ajuda. O crescimento da ajuda tem sido particularmente marcante. A ajuda pblica ao desenvolvimento aumentou cerca de 2 mil milhes de dlares entre 2002 e 2004. Os Estados Unidos, os maiores doadores de ajuda do mundo, anunciaram os maiores aumentos nos seus programas nacionais de ajuda desde a dcada de 1960. Isto responsvel por 8 mil milhes de dlares no aumento da ajuda ao desenvolvimento, reconhecendo, contudo, que o aumento partiu de uma base baixa, medida em termos de ajuda como parcela do rendimento nacional, e que inclui grandes transferncias de ajuda para o Afeganisto e Iraque. Entretanto, pases da Unio Europeia tambm xaram objectivos para um aumento faseado da ajuda ao desenvolvimento.

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medida que os pases ricos aumentam os uxos de ajuda, tm de baixar os custos de transaco

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Em termos de xao de objectivos, o debate sobre a qualidade da ajuda conduziu igualmente a resultados impressionantes. Em Maro de 2005, os doadores chegaram a acordo sobre um quadro de largo mbito para aumentar a eccia da ajuda atravs de maior nfase na harmonizao, coordenao e apropriao nacional. A Declarao de Paris sobre a Eccia da Ajuda integra cerca de 50 compromissos para melhorar a qualidade da ajuda, com os progressos a serem monitorizados atravs de 12 indicadores. Estes desenvolvimentos so encorajadores. Na altura da Declarao do Milnio, o copo da ajuda estava trs quartos vazio. Agora, est meio cheio e a encher. A cimeira de 2005 do Grupo dos Oito (G-8) veio trazer um novo impulso ajuda ao desenvolvimento, sob a forma de alvio adicional da dvida e de novos compromissos sobre a ajuda. Monitorizar o cumprimento destes compromissos uma prioridade. Mas mesmo cheio a trs quartos, o copo da ajuda no conduz realizao dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) no prazo estabelecido, particularmente se os recursos no chegarem no momento certo durante os prximos anos. Tendo subscrito a Declarao do Milnio, da qual saram os ODM, os governos doadores no alinharam os seus programas de ajuda ao desenvolvimento com as condies necessrias para atingir os objectivos. O indicador mais imediato do desalinhamento o grande e crescente hiato de nanciamento. Sem um aumento da ajuda, o dce entre a ajuda necessria para alcanar os ODM e os desembolsos reais ascender, em 2010, a mais de 30 mil milhes de dlares. O fracasso em fechar este hiato comprometer o progresso no sentido da realizao dos ODM. Todavia, vrios doadores importantes no puseram em prtica os planos de despesa necessrios, pondo em causa o seu empenhamento nos ODM. Os resultados na qualidade da ajuda tambm so mistos. Os pases pobres precisam de uma ajuda prestada de modo previsvel, sem demasiados condicionalismos e de forma a minimizar os custos de transaco e maximizar o seu valor. Muito frequentemente, a ajuda obtida imprevisvel, cheia de condies, descoordenada e ligada a compras nos pases doadores. Estimamos os custos da ajuda ligada em 2,6 mil milhes de dlares por ano para os pases de rendimento baixo um imposto de ajuda ligada de cerca de 8%. S no caso de frica, este imposto custa 1,6 mil milhes de dlares por ano um enorme desvio de recursos dos investimentos na reduo da pobreza.

Nem todos os problemas da ajuda podem ser escritos no lado doador da equao. Muitos pases em desenvolvimento tm posto o planeamento para a reduo da pobreza e os ODM no centro da poltica pblica. Muito frequentemente, porm, o fracasso em traduzir os compromissos dos ODM em aco efectiva mina a eccia da ajuda. Fraca governao, corrupo e o fracasso na adopo de polticas que sustentem o crescimento econmico reduzem os retornos em desenvolvimento humano dos investimentos na ajuda. Este captulo foca os doadores, mas reconhece que a ajuda ecaz requer uma parceria que envolva responsabilidades e obrigaes partilhadas. Duas mensagens simples emergem da anlise deste captulo, uma sobre o nanciamento e outra sobre as estruturas da ajuda. Primeiro, sem um aumento sustentado da ajuda, os ODM no sero atingidos. O tempo da mudana incremental j passou. Se os pases doadores falam a srio sobre o ataque pobreza global, reduo da desigualdade e garantia de um futuro mais seguro e mais prspero para os seus prprios cidados, precisam de se xar rmemente na meta de desembolsar 0,5% do seu rendimento nacional para ajuda at 2010 e 0,7% at 2015. Mais ajuda no garantia de desenvolvimento e as preocupaes com a capacidade dos pases pobres de absorver e empregar ecazmente a ajuda tm de ser levadas a srio. Todavia, mais ajuda uma condio necessria para o progresso acelerado no sentido dos ODM e h provas claras de que muitos pases podem absorver muito mais ajuda do que esto a receber actualmente. A segunda mensagem que mais ajuda desembolsada atravs das estruturas actuais produzir resultados menos favorveis. medida que os pases ricos aumentam os uxos de ajuda, tm de baixar os custos de transaco que reduzem a eccia da ajuda. Isso no signica transigir na responsabilidade duciria para com os contribuintes. Mas signica pr termo ajuda ligada, reduzindo a volatilidade e imprevisibilidade dos uxos de ajuda e repensando o mbito da condicionalidade. Mais ajuda s produzir melhores resultados se for desembolsada atravs de estruturas de gesto ecientes, que sejam mais responsveis para os governos dos pases em desenvolvimento e para os seus cidados. As razes para o aumento e a melhoria da ajuda so reforadas pelos enormes e crescentes benefcios potenciais. No passado vrios factores diminuram o impacte da ajuda no desenvolvimento humano polticas

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da guerra fria, uso da ajuda para promover objectivos comerciais dos pases doadores, ausncia de estratgias nacionais ecazes de reduo da pobreza, corrupo e m gesto econmica, tudo contribuiu. Seria ingnuo armar que todos estes problemas desapareceram. Contudo, o ambiente da poltica econmica melhorou signicativamente, assim como os retornos de desenvolvimento humano da ajuda. Esta uma ocasio propcia, em que um aumento do ritmo da ajuda poder transformar as perspectivas para os ODM. O equilbrio de responsabilidades e obrigaes entre doadores e receptores da ajuda tambm precisa de ateno. Os pases em desenvolvimento que queiram ajuda tm de xar objectivos ligados aos ODM, que passem pela monitorizao oramental do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e que obedeam a condies extensivas. Todavia, os doadores, a outra parte da nova parceria, podem, com impunidade, falhar o cumprimento das metas de aumento da quantidade da ajuda (incluindo aquelas que estipularam) e ignorar os princpios vagos que estabeleceram para melhorar a qualidade da ajuda. Novas abordagens da ajuda so possveis e realizveis. O ponto de partida que doadores e receptores de ajuda concordem com uma avaliao das necessidades nanceiras que identique as condies da ajuda para atingir os ODM. Assim, os doadores tm de prover nanciamento previsvel e plurianual para cobrir essas condies e os pases em desenvolvimento tm de executar as reformas que optimizaro os retornos da ajuda. indispensvel ultrapassar as limitaes de capacidade dos pases receptores. A um nvel, a ajuda uma simples transferncia de nanciamento dos pases ricos para os pases pobres.

Noutro, um indicador de algo mais fundamental. As polticas de ajuda dos pases ricos reectem o modo como encaram a globalizao, a sua prpria segurana e prosperidade e as suas responsabilidade e obrigaes para com as pessoas mais vulnerveis do mundo. Em ltima anlise, as polticas de ajuda podem ser vistas como um barmetro para medir a tolerncia do mundo rico para com a pobreza macia no meio da abundncia. Quando perguntaram a Mahatma Gandhi como deviam os polticos julgar os mritos de uma aco, ele respondeu: Lembre-se do rosto da pessoa mais pobre que j viu e pergunte a si mesmo se o passo em que est a pensar ser de alguma utilidade para ela.3 Faltando 10 anos para a data limite dos ODM, esse conselho deveria ter eco nos debates actuais sobre a ajuda. Declaraes de empenhamento nos Objectivos so pouco teis para as pessoas pobres do mundo, a menos que sejam apoiadas por compromissos nanceiros reais e melhorias reais da qualidade da ajuda. Tendo especicado os objectivos na Declarao do Milnio, os pases ricos tm agora de desempenhar o seu papel no desembolso dos meios. A primeira seco deste captulo expe resumidamente a questo da ajuda num mundo cada vez mais interdependente. Destaca o papel central que a ajuda pode desempenhar como um investimento em desenvolvimento humano. O captulo considera, depois, os resultados da quantidade de ajuda e analisa as tendncias desde a conferncia de Monterrey. A terceira seco vira-se para a qualidade da ajuda, tal como medida por indicadores de previsibilidade, custos de transaco e ajuda ligada. O captulo termina com uma anlise de questes importantes da governao levantadas pela reforma da ajuda internacional.

Tendo especicado os objectivos na Declarao do Milnio, os pases ricos tm de desembolsar os meios

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Repensar a questo da ajuda

A arquitectura actual da ajuda, tal como a arquitectura da segurana global, discutida no captulo 5, foi estabelecida h mais de meio sculo. Tal como a arquitectura da segurana, tambm sofreu com as distores da guerra fria. Passados cinquenta anos, tempo de fazer perguntas fundamentais acerca do papel da ajuda na abordagem dos desaos do sculo XXI.

A ajuda como imperativo moral e interesse prprio iluminado


Parte da resposta pode ser dada por um relatrio escrito h 175 anos. Durante a dcada de 1830, os centros industriais sobrepovoados da Gr-Bretanha foram varridos por uma onda de epidemias, levando a um inqurito

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governamental dirigido pelo grande reformador social Edwin Chadwick. O seu relatrio esclareceu o custo humano da negligncia: As perdas anuais de vidas devido sujidade e m ventilao so maiores do que as perdas em mortos, ou feridos, em quaisquer guerras em que o pas esteve envolvido nos tempos modernos.4 Para alm desses custos humanos, o relatrio chamou a ateno para a ecincia das poupanas de medidas preventivas: a despesa de tratar a doena e os prejuzos associados reduzida produtividade do trabalho faziam parecer pequenos os custos de instalar esgotos pblicos. Numa era de averso governamental ao lanamento de impostos para a poltica pblica, foram precisos mais 20 anos e uma srie de epidemias que ameaaram as pessoas ricas e pobres para galvanizar a aco. Mas o relatrio de Chadwick estabeleceu o princpio de que o investimento social num bem pblico era imperativo em termos de moralidade e de economia sensata. A mesma lgica assinala hoje a ajuda internacional. Doenas infecciosas, ameaas segurana, armas e drogas ilcitas e problemas ambientais atravessam as fronteiras, separando os pases ricos dos pobres to
Caixa 3.1 A Grande Sociedade

O discurso da Grande Sociedade do Presidente dos Estados Unidos Lindon S. Johnson, em 1964, assinalou uma nova era na legislao social. Tambm apresentou os princpios que continuam a ter eco nos debates sobre a ajuda. Subjacente s reformas da Grande Sociedade, estava uma ideia simples: que era necessria a aco pblica para dotar as pessoas de competncias e activos para escaparem aos ciclos de pobreza. S o crescimento no era suciente. As transferncias para os pobres eram no s pagamentos de previdncia social, mas tambm um investimento em competncias e na segurana contra o risco. Os programas do Governo dariam poder s pessoas, fornecendo uma ajuda e no uma esmola. Como disse o Presidente Johnson: No basta abrir as portas da oportunidade. Todos os nossos cidados devem ter capacidade para atravessar essas portas. O que se seguiu foi uma grande quantidade de legislao Medicare, Medicaid, Lei da Oportunidade Econmica, programas de ensino para grupos de rendimento baixo e formao vocacional destinada a apoiar a sada e prevenir a entrada na pobreza. Entre 1963 e 1967, os programas federais de subsdios por detrs da legislao duplicaram, atingindo 15 mil milhes de dlares. Os resultados reectiram-se num perodo de reduo da desigualdade e de mobilidade crescente, para grupos anteriormente excludos. A boa ajuda internacional tem uma fundamentao semelhante. Pode dotar os pases pobres e as pessoas pobres com activos de educao, competncias e sade necessrios para contribuir para o crescimento e produzir o seu meio de sair da pobreza e da dependncia. A assistncia a economias como o Botswana, Repblica da Coreia e Taiwan, Provncia da China ajudou-as, nos primeiros estdios do seu desenvolvimento, a escapar dependncia da ajuda e a fazer a transio para maior crescimento econmico e reduo da pobreza.
Fonte: Burnham 1989; Brown-Collier 1998; Johnson 1964; Advisory Commission on Intergovernmental Relations 1984 (quadro 75).

depressa como as doenas atravessavam as fronteiras entre reas ricas e pobres dos principais centros industriais da Gr-Bretanha, na dcada de 1830. Neste contexto, pode considerar-se a ajuda internacional como um investimento em bens pblicos, tal como a reduo dos riscos de sade e de segurana. Uma prosperidade partilhada e uma vulnerabilidade reduzida do outra poderosa razo para a ajuda. Episdios de crises tm actuado como poderosos catalisadores do desenvolvimento de sistemas de segurana social nos pases industrializados. O Presidente dos EUA, Franklin D. Roosevelt, respondeu Grande Depresso da dcada de 1930 estabelecendo programas governamentais de emprego e transferncias de rendimentos, o New Deal, provendo milhes de pessoas vulnerveis com emprego e uma fonte de segurana. O New Deal criou as condies para a recuperao econmica, restabeleceu a coeso social e estabeleceu um princpio que continua a ser fulcral para o desenvolvimento humano: a segurana econmica tem de apoiar e reforar os mercados e a liberdade individual.5 Trinta anos depois, em meados da dcada de 1960, o programa Grande Sociedade do Presidente Lyndon B. Johnson declarou uma guerra incondicional pobreza, iniciando um conjunto de legislao destinada a dar poder s pessoas para produzirem o seu modo de sada da privao extrema (caixa 3.1). Em ambos os casos, a proteco social andou de mos dadas com programas destinados a fazer regressar as pessoas ao trabalho. Hoje, os pases ricos gastam cerca de um quarto da sua riqueza em transferncias sociais.6 Essas transferncias so um investimento para evitar, ou reduzir, o desperdcio e a desorganizao social associados privao extrema. A pobreza global tambm representa um desperdcio macio de potencial humano e uma barreira prosperidade partilhada. Num mundo fortemente ligado pelos uxos de comrcio e investimento, a pobreza num pas diminui o potencial de prosperidade em qualquer outro lugar. Todavia, a comunidade internacional tem falta de um mecanismo credvel de segurana social global uma lacuna que a ajuda ao desenvolvimento poder preencher. A ajuda internacional o ponto em que se cruzam valores morais e interesse prprio iluminado. O imperativo moral por detrs da ajuda reecte-se em muitos sistemas de pensamento baseados em valores. A maioria das principais religies exorta os seus seguidores a ajudar os pobres. No Islo, o zakat, a obrigao de dar aos que precisam, um dos cinco pilares da religio. A

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tradio crist do jubileu exorta os credores a anular as dvidas. Outros sistemas de valores tambm enfatizam a proteco das pessoas vulnerveis e a limitao da desigualdade dentro das comunidades. Para a comunidade global, a ajuda representa um mecanismo para exprimir a solidariedade humana e para alargar as oportunidades. Seja motivado pelos direitos humanos, por valores religiosos, ou por sistemas ticos mais amplos, o papel da ajuda na eliminao da pobreza macia, da fome e das mortes de crianas evitveis um imperativo moral. O interesse prprio iluminado sustenta a fundamentao lgica da segurana para a ajuda. A pobreza no alimenta automaticamente o terrorismo. Nem a desigualdade o faz. Todavia, os lderes polticos dos pases ricos reconhecem cada vez mais que o fracasso em enfrentar as injustias que perpetuam a pobreza macia numa economia global cada vez mais prspera coloca uma ameaa de segurana. O Presidente Roosevelt, no discurso de posse do seu ltimo mandato, em 1945, resumiu o que via como uma das lies fulcrais da Segunda Guerra Mundial: Aprendemos que no podemos viver sozinhos, em paz; que o nosso bem-estar est dependente do bem-estar de outras naes distantes. Essa observao continua a ter uma forte ressonncia. As ameaas colocadas por Estados frgeis e propensos ao conito radicam em parte na pobreza, mas tambm num sentido de injustia duma ordem mundial que permite grandes divises entre ricos e pobres. Como diz a actual Estratgia de Segurana Nacional dos EUA: Um mundo em que alguns vivem no conforto e na abundncia, enquanto metade da raa humana vive com menos de 2 dlares por dia, no justo nem estvel.7

mano. Doadores menos interessados no desenvolvimento do que em objectivos geopolticos mostraram uma tolerncia benigna a muitos regimes brutais, corruptos e inecientes O Presidente Mobutu Ss Seko do Zaire e o Presidente Ferdinand Marcos das Filipinas enriqueceram, enquanto os seus cidados eram deixados com grandes dvidas. Do Afeganisto Amrica Central e ao Corno de frica, a ajuda fazia parte da rivalidade entre Leste e Oeste. As motivaes para as distores da ajuda da guerra fria desmoronaram-se com o Muro de Berlim. Contudo, a ajuda no se deslocou, de repente, para objectivos de desenvolvimento humano bem denidos. Grandes quantias de ajuda ainda so gastas em objectivos que no so de desenvolvimento, como a constituio de excedentes agrcolas ou a criao de mercados para empresas de pases ricos. Alm disso, a guerra ao terror corre o risco de trazer um novo conjunto de distores s decises de afectao da ajuda: alguns pases com um passado dbio de desenvolvimento humano, na melhor das hipteses, esto a receber ajuda inesperada. Mesmo assim, pela primeira vez na histria, os pases doadores tm uma oportunidade de dirigir a sua ajuda para o objectivo central de melhorar a condio humana. Reduzir os constrangimentos nanceiros Os ODM do referncias para medir o progresso. Porm, como mostra o captulo 1, nas tendncias actuais, a maior parte dos pases mais pobres do mundo no alcanar a maioria das metas. Constrangimentos de nanciamento, radicados nos baixos rendimentos mdios e na pobreza penetrante, limitam a capacidade desses pases de alterar estas tendncias. A ajuda pode ajudar a reduzir esses constrangimentos provendo aos governos novos recursos de investimento. Para se ter uma percepo da gravidade do problema do nanciamento, consideremos o sector da sade. A despesa mdia de sade nos pases de rendimento baixo de cerca de 11 dlares per capita. Em grande parte da frica Subsariana, a mdia varia entre 3 e 10 dlares. Entretanto, estima-se que o custo da proviso de cuidados bsicos de sade seja de 30 dlares por pessoa. Para um pas como o Mali, onde mais de metade da populao vive com menos de 1 dlar por dia, custaria mais 26 dlares por pessoa ou cerca de 10% do PIB nanciar este nico objectivo. Estudos de custos apontam consistentemente para um grande hiato de nanciamento dos ODM,

A guerra ao terror corre o risco de trazer um novo conjunto de distores s decises de afectao da ajuda

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Ajuda e desenvolvimento humano


As controvrsias acerca da eccia da ajuda prolongam-se desde h vrias dcadas. Os crticos argumentam que a questo de mais ajuda ao desenvolvimento est minada pelos limites dos benefcios produzidos por elevados montantes gastos com a ajuda durante as ltimas quatro dcadas, ou mais. Esta armao demonstra como o entendimento parcial das provas empricas pode dar lugar a concluses erradas. As armaes acerca da ineccia da ajuda baseadas no registo histrico esto em terrenos movedios. At ao m da guerra fria, grande parte do que passou como ajuda estava, na melhor das hipteses, tenuemente ligado aos objectivos do desenvolvimento hu-

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Nas condies certas, a ajuda pode fazer progredir o desenvolvimento humano

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mesmo que os governos aumentem a despesa e melhorem a sua ecincia. Um estudo das necessidades de nanciamento para o ensino primrio universal analisou as implicaes nanceiras para os pases em desenvolvimento se estes orientassem 4% do PIB para a educao, com metade dessa quantia afectada ao sector primrio. Para o conjunto dos pases em desenvolvimento, o hiato do nanciamento seria da ordem de 5 a 7 mil milhes de dlares, com os pases de rendimento baixo a responderem por 4 mil milhes.8 O crescimento econmico nos pases em desenvolvimento pode ajudar a aumentar os recursos domsticos disponveis para o nanciamento interno. Para muitos pases, contudo, os constrangimentos de capacidade impedem o crescimento econmico. Acesso inadequado a infra-estruturas bsicas como gua, estradas, electricidade e comunicaes limita as oportunidades das famlias, restringe o investimento do sector privado e constrange as receitas do Governo. O dce de nanciamento maior nos pases mais pobres. Estimativas do Banco Mundial sugerem que a frica Subsariana precisa de duplicar a despesa com as infra-estruturas, em percentagem do PIB, de menos de 5% para mais de 9%. A Comisso para frica, patrocinada pelo Reino Unido, estabelece a ajuda adicional necessria em 10 mil milhes de dlares por ano, durante 10 anos.9 O fracasso na realizao deste investimento perpetuar um crculo vicioso. O subinvestimento nas estradas, portos, electricidade e sistemas de comunicao reduz o crescimento, diminui as oportunidades de participar no comrcio e baixa a receita disponvel dos governos para futuros investimentos em infra-estruturas. Decompor as necessidades de nanciamento dos ODM como um pacote demonstra mais completamente a importncia decisiva do nanciamento externo. Estimativas do Projecto Milnio da ONU, com base no trabalho efectuado em cinco pases de rendimento baixo, estabeleceram as necessidades de nanciamento para alcanar os ODM entre 40 e 50 mil milhes de dlares em 2006, subindo para 70 a 100 mil milhes at 2015.10 A Tanznia, mesmo com um razovel desempenho do crescimento e com um aumento da colecta de receitas do governo, est a enfrentar actualmente um dce de nanciamento de 35 dlares per capita valor equivalente a mais de 14% do rendimento mdio. Em 2015, o dce ser de 85 dlares per capita. Num pas com um rendimento per capita anual mdio de 100 dlares, este um hiato muito grande.

Uma maior colecta de receitas provenientes de recursos internos poderia e deveria cobrir parte deste hiato. Mas em pases marcados por rendimentos mdios baixos e nveis de pobreza elevados h limites para o que se pode alcanar. Se a Etipia duplicasse a parcela do PIB que cobra como receita, ganharia mais 15 dlares per capita menos de um quarto das necessidades estimadas de nanciamento para alcanar os ODM.11 A Etipia tambm cobra 15% do rendimento nacional bruto (RNB) como receita muito mais do que a mdia para um pas com o seu nvel de rendimento. Nada disto diminui a importncia do nanciamento nacional. Mesmo com uma base de recursos gravemente constrangida, o desempenho nos pases em desenvolvimento varia. Por exemplo, Moambique mobilizou 4% do PIB para investimento pblico na sade, o que mais do dobro do nvel de pases como o Burkina Faso, Costa do Marm, Mali e (com um rendimento mdio muito mais elevado) o Paquisto. Na educao, o Chade gasta, em percentagem do PIB, menos de metade do que a Etipia. Porm, na maioria das regies e muito especialmente na frica Subsariana tem havido uma clara tendncia ascendente da despesa de sade e educao, apoiada parcialmente pela ajuda e alvio da dvida. A questo bvia se a ajuda um complemento ecaz das receitas domsticas em pases incapazes de suportar os custos de nanciamento dos ODM. A resposta sim. Maior ajuda no uma panaceia para o baixo crescimento, ou para a pobreza. Nem toda a ajuda funciona e alguma desperdiada. Mas, nas condies certas (um aviso importante), a ajuda pode fazer progredir o desenvolvimento humano atravs de vrios canais. Esses canais vo desde os efeitos macroeconmicos incluindo maior crescimento e produtividade at proviso de bens e servios vitais para a construo das capacidades dos pobres. Intensicar o crescimento econmico A ajuda permite aos receptores aumentar o consumo e o investimento. Cria oportunidades para elevar progressivamente os padres de vida, atravs de maior crescimento ao longo do tempo. Investigaes transversais aos pases, realizadas no passado, tentaram encontrar uma relao positiva entre ajuda e crescimento.12 O resultado reforado quando so removidas as despesas da ajuda de longo prazo no ligada ao crescimento e da ajuda de emergncia estas, por denio, associadas a pases em crise. O Centro para

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o Desenvolvimento Global estima que, para cerca de metade dos uxos de ajuda de que se pode esperar apenas um crescimento de pouco impacte, cada dlar de ajuda gera 1,64 dlares de aumento do rendimento.13 Provas empricas dos pases conrmam o potencial de fortes efeitos de crescimento. Economias de elevado crescimento da frica, como Moambique, Tanznia e Uganda, dependem muito da ajuda para sustentar o investimento em infra-estruturas sociais e econmicas. Moambique tem estado a crescer a 8% ao ano desde meados da dcada de 1990, uma das mais elevadas taxas do mundo em desenvolvimento. Esse crescimento no poderia ter sido sustentado sem as transferncias lquidas de ajuda per capita de 54 dlares fornecendo apoio vital para as infra-estruturas e a balana de pagamentos.14 Melhorar a prestao de servios bsicos O subnanciamento de servios bsicos como a sade e educao conduz a uma cobertura fraca e a uma proviso de m qualidade. A ajuda desempenha um papel crucial no nanciamento dos investimentos na sade e educao necessrios para criar capital humano. O nanciamento da ajuda um salva-vidas para a proviso de servios bsicos em muitos pases. Na Tanznia, a ajuda externa constitui mais de um tero do oramento do sector social. Na Zmbia, sem ajuda, a despesa do sector da sade cairia de 8 para 3 dlares per capita, com implicaes devastadoras na luta contra o VIH/SIDA e outros problemas de sade pblica. No Uganda, a ajuda externa aumentou em 5% do PIB, entre 1997 e 2001, e a despesa per capita na sade triplicou desde 2000, com cerca de metade do oramento da sade nanciado por doadores. Vrios programas de ajuda tm demonstrado uma reduo dos bitos de crianas. No Egipto, um programa nacional de controlo da diarreia, apoiado pela Agncia para o Desenvolvimento Internacional dos EUA (USAID) e pela Organizao Mundial da Sade (OMS), ajudou a reduzir a mortalidade infantil em 82% em cinco anos, evitando 300.000 bitos de crianas.15 A ajuda tem um papel central a desempenhar no preenchimento das lacunas da prestao de servios. Para atingir as metas da sade e educao dos ODM, em 2015, a frica Subsariana precisar de mais um milho de trabalhadores de sade e oito pases da regio precisaro de aumentar o nmero de professores em um tero ou mais.16 Sem aumento da ajuda, a expanso nesta escala no vivel.

Frequentemente, as barreiras do custo impedem as pessoas de utilizar servios bsicos, mesmo quando esto disponveis. A ajuda pode baixar essas barreiras. Na Tanznia, matricularam-se mais 1,6 milhes de crianas na escola depois de terem diminudo as propinas, em 2003 (Caixa 3.2). No Uganda, a assistncia nas clnicas de sade aumentou 80% quando a partilha de custos na sade terminou, em 2002, com os pobres a colherem uma grande parte dos benefcios. Nenhuma destas intervenes polticas teria sido possvel na ausncia do nanciamento da ajuda. No Bangladeche, a ajuda tem desempenhado um papel central no nanciamento dos programas de refeies escolares, destinados a criar incentivos para os pais mandarem os seus lhos especialmente as raparigas para a escola. Estes programas abrangem actualmente mais de 2 milhes de crianas e tm levado a aumentos signicativos nas matrculas escolares e a progressos na paridade de gnero.17 A ajuda tambm pode apoiar a construo da procura, melhorando a qualidade da educao. Uma anlise recente do apoio do Banco Mundial educao, no perodo de 1988 a 2003, concluiu que as matrculas no ensino primrio e secundrio tinham aumentado 10% e que os resultados dos exames tinham melhorado mais de 60%,18
Caixa 3.2 Reduzir as barreiras de custo A incapacidade das pessoas pobres fazerem face aos servios bsicos um forte condutor da desigualdade e uma causa de pobreza. A ajuda pode aumentar a procura de servios bsicos baixando os custos. Na Tanznia, entre 1999 e 2003, mais 1,6 milhes de crianas foram matriculadas na escola devido ao apoio oramental educao nanciado pela ajuda. O governo duplicou a despesa de educao per capita e nanciou a transio para um sistema de escolaridade primria gratuita. Seguindo o exemplo da Tanznia, um dos primeiros actos do novo governo queniano, em 2003, foi instituir a instruo primria gratuita. Num ano, havia mais 1,5 milhes de crianas na escola. O Qunia tambm criou programas para ajudar as famlias pobres a vencer os constrangimentos de custos, como o fundo para livros escolares e o programa para alimentao escolar. Nenhum destes investimentos teria sido possvel sem um aumento da ajuda. Na sade, tal como na educao, a ajuda pode reduzir barreiras, provendo os governos com os recursos necessrios para reduzir os custos de acesso. Em 2001, no mbito da sua estratgia nacional de reduo da pobreza, o Uganda eliminou as taxas de utilizador na maioria das instalaes comuns de sade. Em 2002/03, o atendimento ambulatrio aumentou em mais de 6 milhes uma subida de 80% em relao ao nvel de 2000. A percentagem de utentes aumentou mais acentuadamente entre as pessoas pobres do que entre os mais abastados.

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Fonte: Inyega e Mbugua 2005; Tanznia, Government of, 2004; World Bank e Republic of Kenya 2004; World Bank 2001.

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ganhos nos resultados que estavam associados melhoria da qualidade das salas de aula, acesso aos manuais escolares e formao dos professores. Alargar a segurana social Os pases mais pobres do mundo tm a maior necessidade de segurana social e a menor capacidade para a nanciar. A maioria dos pases de rendimento baixo tem uma proviso de bem-estar excepcionalmente fraca. Uma consequncia que as famlias mais pobres so apanhadas em ciclos de pobreza, com rendimento baixo, m nutrio e vulnerabilidade a choques, que bloqueiam a sada da pobreza. A ajuda pode ajudar a quebrar o ciclo de pobreza. Porm, a proviso de segurana social uma rea que sofre de subnanciamento crnico na ajuda. Os programas nesta rea tm o potencial de colocar os recursos directamente nas mos das famlias mais pobres e mais vulnerveis. Esses programas proporcionam uma extenso internacional do princpio de bem-estar social aplicado nos pases ricos, incluindo o princpio do aumento da equidade. Com a assistncia
Caixa 3.3 Ajuda para a segurana social na Zmbia Cerca de metade da populao de mais de 10 milhes de pessoas da Zmbia vive com menos do que o padro mnimo energtico xado pela linha de pobreza alimentar. A subalimentao ameaa vidas, reduz as oportunidades de auferir rendimentos, mina a educao das crianas e aumenta a vulnerabilidade sade precria. Trabalhando com o Ministrio do Desenvolvimento Comunitrio e dos Servios Sociais da Zmbia, a Agncia para a Cooperao Tcnica (GTZ) da Alemanha desenvolveu um programa-piloto de transferncia de dinheiro no distrito de Kaloma, no Sul. Cobrindo 143 aldeias e 5 pequenas cidades, o programa visa os 10% de famlias identicadas como as mais destitudas, com base em critrios acordados e administrados atravs de comisses de previdncia social baseadas na comunidade. Dos teros das famlias benecirias so cheadas por mulheres, a maioria delas idosas. Dois teros dos membros das famlias so crianas, 71% delas deixadas rfs pelo VIH/SIDA. As transferncias ao abrigo do programa ascendem a 6 dlares por ms. O programa-piloto abrange 1.000 famlias. As primeiras avaliaes do programa, que comearam em 2004, apontam para algum xito. A frequncia escolar aumentou e as famlias visadas tm estado a receber rendimentos mensais regulares. Aumentar o esquema de transferncias para abranger 200.000 famlias destitudas implicaria um custo anual de 16 milhes de dlares, ou cerca de 4% do total dos uxos de ajuda para a Zmbia. O que este esquema demonstra o potencial desses programas para prover um canal para programas de redistribuio focados na pobreza. Transferncias muito pequenas dos pases ricos podem gerar ganhos signicativos para as famlias pobres de pases como a Zmbia. Porm, o xito desses esquemas de segurana social depende decisivamente do trabalho conjunto de doadores e governos num horizonte de longo prazo.
Fonte: Goldberg 2005; Development Initiatives 2005a.

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dos doadores, um projecto-piloto de transferncia de dinheiro, na Zmbia, visa os 10% mais pobres da populao, que no podem alcanar mesmo os padres nutricionais mais bsicos. A transferncia 6 dlares por ms permite aos benecirios ter duas refeies por dia, em vez de uma, com grandes benefcios externalizveis para a alimentao das crianas e os meios de subsistncia das famlias (Caixa 3.3).19 No Vietname, as desigualdades na sade esto a aumentar, apesar dos fortes resultados do Governo em matria de desenvolvimento humano. Em resposta, o Governo criou os Fundos de Cuidados de Sade para os Pobres (HCFP), para prover a segurana social s famlias incapazes de suportar os custos de sade. Trabalhando estreitamente com os doadores, o Governo desenvolveu estratgias para visar os grupos sociais e as regies mais pobres, como as Terras Altas Centrais. A ajuda representa menos de 4% do RNB do Vietname, mas mais de um quarto do oramento dos HCFP.20 Sem o apoio dos doadores, o investimento na equidade na sade estaria fortemente subnanciado. Apoiar a reconstruo Nos pases pobres emergem de conitos civis, o nanciamento da ajuda pode ajudar a criar as condies para a paz e o desenvolvimento humano. Moambique mostra o que possvel. Mais recentemente, a ajuda tem sido fundamental para o progresso social rpido conseguido em Timor Leste, com a ajuda ao desenvolvimento a representar agora mais de metade do RNB. No Afeganisto, mais de 4 milhes de crianas matricularam-se na escola, como resultado da campanha governamental Regresso Escola e o Governo tem planos ambiciosos para restabelecer o sistema pblico de sade. Em ambos os casos, o nanciamento dos doadores um ingrediente decisivo para o xito, nanciando mais de 90% dos oramentos do sector social no Afeganisto. 21 Na Serra Leoa e Libria, o investimento na ajuda de longo prazo a chave para o futuro, depois dos acordos que puseram termo a duas das mais brutais guerras civis do mundo. Enfrentar os desaos globais da sade Algumas das grandes realizaes na sade pblica global s foram possveis atravs de iniciativas de ajuda multilateral. Na dcada de 1970, uma ajuda dirigida de cerca de 100 milhes de dlares, proveniente em grande parte dos Estados Unidos, levou erradicao da varola. As poupanas permiti-

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das pelas vacinaes e tratamentos ultrapassam em muito o investimento inicial. A poliomielite foi eliminada como ameaa no hemisfrio ocidental. Na frica Ocidental, um programa apoiado por 14 doadores travou a disseminao da cegueira dos rios com um custo de tratamento de cerca de 1 dlar por pessoa. At agora, foram evitados 60.000 casos de cegueira e 18 milhes de crianas vulnerveis foram protegidas. 22 Os doadores investiram mil milhes de dlares atravs da Aliana Global para as Vacinas e Vacinao desde 2000, prevenindo mais de 600.000 mortes de doenas evitveis atravs da vacinao. 23 Numa perspectiva diferente, estas estrias de sucesso multilateral destacam a dimenso do fracasso noutras reas. Mais de 27 milhes de crianas no beneciam de vacinao no primeiro ano de vida e 1,4 milhes de crianas continuam a morrer todos os anos de doenas evitveis pela vacinao. Outro milho de mortes acontece por causa da malria e, no entanto, a iniciativa mundial para reduzir este nmero de mortes a Campanha de Diminuio da Malria sofre de subnanciamento crnico, obtendo, por isso, poucos resultados. Como defendeu o Projecto Milnio, esta uma rea em que a ajuda pode produzir vitrias rpidas. Por exemplo, uma iniciativa global para garantir que todas as crianas em regies de malria endmica, na frica, recebem gratuitamente uma rede mosquiteira antimalrica, at 2007, seria um caminho de baixo custo para poupar at 60% das vidas ceifadas pela malria. A USAID tem estado profundamente envolvida no desenvolvimento de parcerias pblicoprivadas para enfrentar este desao. No Gana, Nigria, Senegal e Zmbia, uma parceria pblico-privada,

apoiada atravs do programa NetMark da USAID, vendeu mais de 600.000 mosquiteiros tratados com insecticida. Porm, estas iniciativas tm ainda de ser aumentadas para um nvel comparvel ao desao. A preveno atravs da ajuda um bom investimento e um imperativo humanitrio. parte o nmero de vidas humanas perdidas e de doentes, estimase que a malria reduza o crescimento econmico per capita em cerca de 1,3% ao ano nos pases afectados. Isto representa uma grande desvantagem para alcanar a meta dos ODM de reduzir a pobreza para metade. Mas o valor mdio subestima a dimenso da desvantagem. Os casos de malria esto fortemente concentrados entre os pobres: um estudo estima que os 20% mais pobres da populao mundial representam dois teros dos casos de malria.24 Nas comunidades rurais, a poca de transmisso da malria coincide frequentemente com a plantao e a colheita, levando a perdas de produo e de rendimento. Os agricultores de subsistncia suportam o fardo mais pesado, porque a sua margem de sobrevivncia muito limitada e a sua dependncia do trabalho muito crtica. Mesmo breves perodos de doena podem produzir consequncias catastrcas para a famlia. Libertar as famlias do fardo da malria geraria elevados retornos para a reduo da pobreza e para o crescimento econmico. Reduzir a incidncia da malria para metade, em frica, custaria cerca de 3 mil milhes de dlares por ano, gerando, ao mesmo tempo, um benefcio econmico de 47 mil milhes de dlares por ano.25 O benefcio mais do dobro da ajuda total para frica Subsariana e grande parte seria concentrada nas mos das famlias mais pobres.

A preveno da doena atravs da ajuda um bom investimento e um imperativo humanitrio

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Financiamento da ajuda a crnica, os problemas, o desao

As pessoas deste pas esto distantes das zonas agitadas da terra e difcil para elas compreender as diculdades e as consequentes reaces das pessoas que sofrem h muito, e o efeito dessas reaces nos seus governos, em ligao com os nossos esforos para promover a paz no mundo. A verdade da questo que as necessidades da Europa excedem tanto a sua actual capacidade de pagar, que ela tem de ter uma ajuda adicional substan-

cial, ou enfrentar uma deteriorao econmica, social e poltica de carcter muito grave.26 George C. Marshall Com estas palavras numa cerimnia de graduao da Universidade de Harvard, em 1947, o Secretrio de Estado dos EUA, George C. Marshall, delineou o seu plano para reconstruo da Europa. Nos trs

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anos seguintes, os Estados Unidos transferiram 13 mil milhes de dlares para a Europa em ajuda uma quantia equivalente a mais de 1% do PIB dos EUA. 27 As transferncias foram motivadas em parte por convico moral, mas tambm pelo reconhecimento de que a prosperidade e a segurana americanas dependiam, em ltima anlise, da recuperao europeia. O Plano Marshall deu uma viso, apoiada por uma estratgia prtica para a aco. No m da dcada de 1960, a Comisso para o Desenvolvimento Internacional, convocada pelo Banco Mundial sob os auspcios de Lester Pearson, antigo primeiro-ministro canadiano, ressuscitou o esprito do Plano Marshall.28 Persuadiu os doadores a fornecer 0,7% do RNB em ajuda ao desenvolvimento, at 1975, armando que A mais completa utilizao possvel dos recursos mundiais, humanos e fsicos, que s pode ser provocada pela cooperao internacional, ajuda no s os pases que hoje so economicamente fracos, mas tambm os que so fortes e ricos.29 Portanto, a questo da meta era parcialmente moral e parcialmente iluminada pelo interesse prprio.

promissos com a meta dos 0,7%, mas os pases ricos tm falhado habitualmente em apoiar as promessas com actos. Metas e tendncias da ajuda Tomando como termo de comparao o objectivo de 0,7% defendido pelo relatrio Pearson, para no falar dos padres xados pelo Plano Marshall, a ajuda internacional em 2005 reecte um legado de subdesempenho sustentado. A ajuda est a aumentar, mas partindo de uma base baixa e o nanciamento ainda ca aqum do que necessrio para alcanar os ODM e objectivos mais amplos de desenvolvimento humano. Na Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (Cimeira da Terra) de 1992, no Rio de Janeiro, a maioria dos doadores ressuscitou a sua promessa de atingir a meta de 0,7%. Depois, passaram os cinco anos seguintes a reduzir os oramentos da ajuda, como parcela do rendimento nacional, atingindo o nvel mais baixo de sempre, de 0,22%, em 1997. Os uxos de ajuda estagnaram at 2001, quando se iniciou uma recuperao gradual. O acontecimento chave motivador foi a Conferncia da ONU de 2002 sobre Financiamento para o Desenvolvimento, onde os doadores se comprometeram a dar mais e melhor ajuda. Desde ento, os compromissos sobre a quantidade de ajuda a libertar tm sido encorajadores, mas parciais. Em 2002, os nveis de ajuda ultrapassaram nalmente a referncia de 1999. Estimativas provisrias para 2004, estabelecem a ajuda em 78 mil milhes de dlares, ou cerca de 12 mil milhes mais elevada do que em 2000, em termos reais. A recuperao do volume de ajuda parece menos encorajador quando avaliada em relao a outras referncias de generosidade. Em 1990, os doadores concederam 0,33% do seu RNB em ajuda. Desde 2000, esta parcela subiu de 0,22% para 0,25% do RNB, realando os limites da recuperao da ajuda. Esses limites cam ainda mais claramente denidos numa perspectiva de longo prazo. A mdia ponderada da ajuda dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), como parcela do RNB, um tero mais baixa do que no incio da dcada de 1980 e metade do nvel da dcada de 1960 (gura 3.1). Traduzida em recebimentos de ajuda per capita, grande parte da recuperao ps-2000 pode ser vista como um processo de restabelecimento dos cortes. No caso

Quantidade de Ajuda
Esse argumento continua a ter relevncia nos debates actuais acerca da ajuda. Da, tambm, o princpio central de xar uma meta com uma data para realizao. Sem um calendrio, os objectivos correm o risco de car como aspiraes. Nos 36 anos que decorreram desde o relatrio Pearson, no tm faltado com

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da frica Subsariana, a ajuda per capita caiu de 24 dlares em 1990 para 12 dlares em 1999. Em 2003, ainda estava abaixo do nvel de 1990. A ajuda ao desenvolvimento passa atravs de vrios canais. A ajuda, hoje, est mais ou menos dividida numa razo de 2:1 entre a ajuda bilateral afectada directamente pelos pases e a ajuda multilateral afectada aos mecanismos nanceiros concessionais como a Associao Internacional do Desenvolvimento (IDA) do Banco Mundial, bancos regionais de desenvolvimento e mecanismos globais como o Fundo Global para combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria. O Grupo dos Sete (G-7) principais pases industrializados domina os uxos internacionais de ajuda, respondendo por trs quartos da ajuda total ao desenvolvimento. Este facto d-lhes uma inuncia tremenda nas perspectivas de fechamento do hiato de nanciamento dos ODM. Em comparao com os padres da sua riqueza, algumas das maiores economias do mundo esto entre os doadores menos generosos. S um membro do G7 se encontra entre os dez maiores doadores, quando a ajuda medida como uma parcela do RNB. Os trs ltimos lugares da liga de generosidade dos doadores, segundo este indicador, so detidos por pases do G7 (gura 3.2). Em termos nanceiros, os Estados Unidos so o maior doador do mundo. Desde 2000, o seu rcio de ajuda para o RNB aumentou a partir de uma base excepcionalmente baixa de 0,10% para 0,16% em 2004. Os Estados Unidos ultrapassaram a Itlia, mas continuam a ser os penltimos na ajuda em percentagem do RNB. O acentuado declnio da ajuda japonesa, que caiu mais 4% em 2004, empurrou o Japo para o antepenltimo da lista. No outro extremo da classicao, cinco pequenos pases Noruega, Luxemburgo, Dinamarca, Sucia e Holanda atingiram, ou ultrapassaram consistentemente, o objectivo da ONU. Est a aparecer uma nova categoria de doadores: as economias em transio da Europa do Leste, que passaram de receptores a doadores de ajuda. As suas contribuies so ainda relativamente pequenas a Repblica Checa, que d 0,1% do RNB, o contribuinte mais generoso. Desde que acedeu ao G-7, o Governo russo emergiu tambm como um doador e um contribuinte para o alvio da dvida de pases de rendimento baixo. O Governo russo est a trabalhar com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para criar uma agncia de ajuda (chamada, por agora, RUSAID) e est bastante

determinado em se tornar num actor mais importante na ajuda internacional. Com os rendimentos do petrleo a subir, os Pases rabes esto tambm a contribuir mais para os uxos de ajuda, com transferncias a atingir cerca de 2,6 mil milhes de dlares em 2003. Contudo, os pases G-7 continuam a

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contribuir para 70% da ajuda pblica ao desenvolvimento, um corolrio bvio da sua inuncia sobre os nveis futuros da ajuda e sobre as perspectivas de nanciamento dos ODM. Num prazo mais longo, a prosperidade do mundo rico tem estado inversamente relacionada com a generosidade da ajuda. Desde 1990, o rendimento per capita dos pases ricos aumentou em cerca de 6.070 dlares, a preos constantes, enquanto a ajuda caiu 1 dlar per capita (gura 3.3). Os vencedores da globalizao ainda no deram prioridade compensao dos perdedores, nem disseminao da prosperidade. O investimento em ajuda per capita varia amplamente nos pases doadores, desde mais de 200 dlares na Sucia e na Holanda, at 51 nos Estados Unidos e 37 (com tendncia para baixar) na Itlia (gura 3.4). A preos constantes, quatro dos pases do G-7 Alemanha, Frana, Itlia e Canad ainda esto a dar menos hoje do que estavam em 1992. A despesa de ajuda da Itlia em 2004 era quase um tero do seu nvel de 2003. Na Conferncia sobre Financiamento para o Desenvolvimento de 2002, em Monterrey, os doadores concordaram em empreender colectivamente os esforos para alcanar o objectivo de 0,7% palavras que cam um pouco aqum de um compromisso (e que signicam coisas diferentes para doadores diferentes). Porm, como o relatrio Pearson correctamente identicou, grandes promessas sem datas xadas so de utilidade limitada. Porque o planeamento ecaz da reduo da pobreza exige que os recursos sejam previsveis, os doadores precisam de traduzir

as metas principais de aumento da ajuda em compromissos oramentais palpveis. Alguns doadores incorporaram a meta de 0,7% no seu planeamento oramental. No tendo em conta os cinco doadores que alcanaram o objectivo, outros seis xaram agora calendrios, com diferentes graus de ambio, para se juntarem a este grupo: a Blgica at 2010, o Reino Unido e Frana at 2012-13.30 Outros nomeadamente o Japo e Estados Unidos no estabeleceram calendrios. Os Estados Unidos estipularam claramente que no vem a meta de 0,7% como um compromisso oramental operacional. O efeito galvanizador da conferncia de Monterrey reectiu-se no facto de todos os doadores terem prometido aumentar os seus oramentos de ajuda, apesar de a Nova Zelndia ter esperado at 2005 para estabelecer este compromisso. No caso dos EUA, a Conta do Desao do Milnio (Millennium Challenge Account/MCA) foi a pea central de um compromisso de aumentar a despesa de ajuda em 50%, ou seja 4 a 5 mil milhes anualmente, at 2006. Com base num compromisso assumido antes de Monterrey de atingir a meta de 0,33% do RNB at 2006, os 15 estados-membros mais ricos da Unio Europeia concordaram em 2005 com uma meta mnima adicional de 0,51% at 2010, como um passo intermdio para atingirem o compromisso dos 0,7% at 2015. Os 10 membros mais pobres concordaram com uma meta de 0,17% para 2010 e 0,34% at 2015. A deciso da Unio Europeia marca um passo importante na direco correcta. Se forem honrados, os

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compromissos podem mobilizar um adicional de 30 a 40 mil milhes de dlares para ajuda at 2010. Outros compromissos ainda esto em aberto. Por exemplo, o Canad estabeleceu uma meta de duplicar o seu nvel de 2001 at 2010 e de duplicar a ajuda para frica at 2008. Mesmo com estes compromissos, a ajuda do Canada s atingir 0,33% do RNB por volta de 2010. O Japo comprometeu-se a duplicar a ajuda para frica, mas no assumiu qualquer compromisso signicativo no que se refere aos nveis da ajuda total em percentagem do RNB. O impacte dessas promessas j evidente nos aumentos da ajuda, em termos reais, vericados anualmente desde 2002, de 6 mil milhes de dlares (a preos e taxas de cmbio de 2003). A ajuda tornouse claramente uma prioridade maior de despesa pblica. Mas se a tendncia para aumentar os oramentos da ajuda parece agora rmemente estabelecida, no se pode considerar como adquirido que os doadores cumpram integralmente os compromissos de Monterrey. A ajuda da Itlia recuou para o seu nvel de 2001, uma queda de 30% desde Monterrey. Mais do que duplicar a despesa actual no prximo ano o desao para alcanar o compromisso da Unio Europeia para 2006. A Alemanha congelou a despesa em termos reais em 2004 e enfrenta um desao considervel para aumentar a ajuda do seu nvel actual de 0,28% do RNB para 0,33%, at ao prximo ano. O Japo tambm reduziu a despesa com a ajuda e ter de encontrar um adicional de mil milhes de dlares, at 2006, se quiser realizar o seu objectivo limitado de manter a ajuda no nvel mdio de 2001-03. Ainda que os Estados Unidos tenham aumentado acentuadamente o seu oramento de ajuda, as dotaes no mbito da Conta do Desao do Milnio (MCA) caram aqum dos pedidos da Administrao. Em 2005, o Congresso autorizou 1,5 mil milhes de dlares, contra um pedido de 2,5 mil milhes. Ainda que todos os pases com rendimentos per capita inferiores a 1.435 dlares sejam elegveis, apenas dois donativos tinham sido afectados em meados de 2005. Foi um programa de 110 milhes de dlares para Madagscar, a serem desembolsados ao longo de quatro anos, e um programa de 215 milhes de dlares para as Honduras, a desembolsar ao longo de cinco anos.31 Dado o curto perodo de tempo decorrido desde a conferncia de Monterrey, seria prematuro tirar grandes concluses da anlise de tendncia. Muito depender da possibilidade de os governos traduzi-

rem as aspiraes actuais em difceis opes oramentais. Se a realizao do objectivo de 0,7% at 2015 fosse utilizada como uma referncia, o desempenho actual apareceria a uma luz menos positiva. A gura 3.5 mostra onde estariam os nveis de ajuda hoje, num hipottico mundo em que todos os doadores estabelecessem uma meta de 0,7% do RNB at 2015, assumindo que os seus oramentos de ajuda tm aumentado com incrementos anuais dos rcios ajuda/RNB iguais desde 2000. Os tamanhos dos hiatos entre os nveis actuais e as metas estilizadas explicam-se por si prprios. H que admitir que um exerccio articial, porque nem todos os doadores aceitam a meta de 0,7%. Mesmo assim, fornece um ponto de referncia til. Mesmo para os doadores que se comprometeram com a meta de 0,7%, o hiato entre desempenho e o progresso necessrio amplo. Contudo, a recente cimeira dos lderes do G-8 em Gleneagles, Perthshire, na Esccia, provou que o progresso no preenchimento desses hiatos possvel (caixa 3.4).

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Caixa 3.4 Da cimeira do G-8 para a Assembleia-Geral acompanhar as palavras com aco As cimeiras do Grupo dos Oito (G-8) tm uma longa histria de promessas grandiosas que so rapidamente quebradas, especialmente aos pases mais pobres do mundo. Ser diferente depois da cimeira de Julho de 2005 em Gleneagles, Esccia? O comunicado do G-8 assume alguns compromissos importantes. A promessa de aumentar a ajuda em 50 mil milhes de dlares sobre os nveis de 2004, com metade do aumento destinado frica Subsariana, poderia colmatar uma parte substancial do hiato de nanciamento dos ODM. Alm disso, os lderes do G-8 assinaram, pela primeira vez, um comunicado que especica metas concretas, o que pode reduzir o risco de recuos. Olhando em frente, h trs desaos para a ajuda. Primeiro, os lderes do G-8 tm de se comprometer com a sua palavra. H um perigo real de que pelo menos dois membros da UE a Alemanha e a Itlia no traduzam os compromissos da cimeira do G-8 em planos de despesa pblica. Segundo, alguns pases precisam de ir muito mais longe. Mesmo com os aumentos da ajuda, o Japo e os Estados Unidos ainda estaro a gastar em ajuda, em 2010, apenas 0,18% do RNB (o que os coloca no fundo da tabela de ajuda da OCDE) e o Canad tambm tem um desempenho insatisfatrio em matria de ajuda. Terceiro, importante que uma parte signicativa do aumento prometido seja entregue no incio e no no prazo de cinco anos. Para alm da ajuda, o comunicado do G-8 acolhe sinais mistos. O compromisso com o ensino primrio obrigatrio e gratuito, cuidados de sade bsicos gratuitos e to prximo quanto possvel do acesso universal e com o tratamento do VIH/SIDA poderiam acelerar o progresso no sentido dos ODM. O mesmo poderia acontecer com a promessa de treinar e equipar 75.000 soldados para operaes de manuteno da paz da Unio Africana, at 2010 (ver Captulo 5). Quanto ao comrcio, pelo contrrio, o comunicado do G-8 no impressiona. O compromisso geral de eliminar gradualmente um conjunto limitado de subsdios exportao agrcola, num quadro temporal no especicado, de pouco conforto servir aos agricultores de frica. H dois ingredientes crticos que se juntaram para tornar diferente a cimeira do G-8 em Gleneagles: a liderana poltica e o impulso poltico gerado pela campanha mundial e pela opinio pblica. Os mesmos ingredientes sero necessrios para que a cimeira de Setembro de 2005 da ONU consolide e desenvolva o que foi conseguido.
Fonte: G-8 2005.

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A adequao da ajuda actual e dos esforos de alvio da dvida deve ser considerado no contexto prprio. Na perspectiva de um ODM, o que importa como os actuais compromissos de ajuda se ajustam com as necessidades de nanciamento para alcanar as metas. Estimar o nanciamento dos hiatos dos ODM uma cincia inexacta. As estruturas do custo variam amplamente de pas para pas e h uma interaco dinmica entre os ODM: por exemplo, o progresso na educao das raparigas pode reduzir os custos da realizao do progresso na mortalidade de crianas. O Projecto Milnio da ONU estima que a ajuda total deveria ser quase o dobro at 2006 e, depois, aumentar mais 50% (para 195 mil milhes de dlares) at 2015, para que as metas dos ODM sejam atingidas. Propostas apresentadas num relatrio da Comisso para a frica patrocinada pelo Reino Unido so amplamente consistentes com esta avaliao.33 Recomendaram uma duplicao, ao longo dos prximos trs a cinco anos, dos 25 mil milhes de dlares de ajuda fornecida actualmente regio, com um aumento de mais 25 mil milhes at 2015. As projeces actuais da ajuda cam muito aqum destes nveis. Financiar os hiatos. Um dos problemas com a estimao do hiato de nanciamento dos ODM o facto de as metas oramentais estabelecidas pelos doadores poderem no ser atingidas. Se se agisse e este continua a ser um grande se de acordo com os compromissos assumidos durante e aps a conferncia de Monterrey, resultaria em oramentos de ajuda crescendo para 0,30% do rendimento nacional dos pases doadores at 2006, um aumento de 88 mil milhes de dlares (a preos e taxas de cmbio de 2003). Este valor cai 47 mil milhes de dlares abaixo dos 135 mil milhes que, segundo a estimativa do Projecto Milnio da ONU, os pases ricos deveriam estar a gastar no prximo ano para manter o mundo a caminho dos ODM (gura 3.6). O hiato de nanciamento aumenta para 52 mil milhes de dlares at 2010. Por essa altura, se os pases ricos no agirem de acordo com os seus compromissos, os pases em desenvolvimento no tero capacidade para investir na sade, educao e infra-estruturas necessrias para melhorar o bem-estar e apoiar a recuperao da economia, na dimenso necessria para atingir os ODM. De facto, estes nmeros no combinam com a meta da Unio Europeia de 0,51% em 2010, mas esta meta ainda no est integrada em compromis-

Os uxos de ajuda no podem ser considerados isoladamente. o caso muito especial dos pases de rendimento baixo que enfrentam diculdades no servio da dvida. Em 2003, os 27 pases que beneciaram do alvio da dvida ao abrigo da Iniciativa Pases Pobres Altamente Endividados (PPAE) transferiram 2,6 mil milhes de dlares para os credores, ou 13% das receitas do governo. Estas transferncias tm estado a desviar recursos do investimento em desenvolvimento humano e recuperao econmica. Em 2005, quase uma dcada depois da criao da Iniciativa PPAE, os credores nalmente acordaram num plano para cancelar 10% da dvida multilateral. Isto representa um passo importante na direco certa. Contudo, o novo acordo sobre a dvida no cobre adequadamente muitos pases incluindo a Nigria , para os quais a dvida insustentvel continua a ser uma barreira para alcanar os ODM (caixa 3.5). 32

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Caixa 3.5 Alvio da dvida percorrer o quilmetro a mais

H 20 anos, Julius Nyerere, ento Presidente da Tanznia, fez aos governos dos pases ricos uma pergunta incisiva: Devemos, realmente, deixar morrer as nossas crianas fome para pagarmos as nossas dvidas? Quase uma dcada depois de se ter julgado que o lanamento da Iniciativa para os Pases Pobres Altamente Endividados (PPAE) remeteria a crise da dvida de frica para os livros de histria, os credores comearam nalmente a responder a esta pergunta, mas na negativa. Embora alguns pormenores relativos ao alvio da dvida acordados pelos ministros das nanas dos G-8, em Junho de 2005, se mantenham sob a forma de esboo, foram realizados progressos reais. Contudo, algumas questes importantes tm de ser enfrentadas ainda. Os nmeros das manchetes sobre o perdo da dvida anunciados ao abrigo da Iniciativa PPAE, antes da reunio dos G-8, em 2005, eram impressionantes. No total, 27 pases elegveis para os emprstimos provenientes do mecanismo concessional do Banco Mundial, atravs da Associao Internacional do Desenvolvimento (AID) todos em frica, excepto 4 estavam a beneciar do compromisso de reduo do stock da dvida avaliado em 32 mil milhes de dlares (em valor corrente lquido). O prmio do perdo da dvida tem ajudado a fazer progressos no sentido dos ODM. Segundo o Banco Mundial, a despesa pblica de sade, educao e outros investimentos de reduo da pobreza aumentou 2% do PIB nos pases que beneciaram do perdo da dvida. As poupanas geradas atravs da Iniciativa PPAE tm ajudado a nanciar a educao primria gratuita no Uganda e na Tanznia, programas de combate ao VIH/SIDA no Senegal, programas de sade em Moambique e de desenvolvimento rural na Etipia. As ms notcias eram que os nmeros das manchetes sobre a reduo do stock da dvida encobriram outras partes do balano nomeadamente as colunas relativas ao servio da dvida e s receitas do governo. Em 2003, os 27 pases que beneciaram do per do da dvida ainda gastaram 2,8 mil milhes de dlares em reembolsos aos credores. Em mdia, esse nmero representa 15% das receitas do governo, subindo para mais de 20% em pases como a Bolvia, Zmbia e Senegal (Figura 1). Para um grupo dos pases mais pobres do mundo, estas eram transfe rncias muito grandes, corres pondendo a uma mdia de 3% do seu rendimento nacional. A concluso que os re embolsos da dvida tm estado a desviar recursos de reas so ciais prioritrias, decisivas para o progresso em direco aos ODM. A Zmbia, por exemplo, com um dos mais altos nveis de infeco de VIH/SIDA do mundo, tem gasto mais de 2 dlares em reembolsos da d-

vida por cada dlar que afecta despesa do sector da sade (Figura 2). Enquanto os uxos de ajuda continuam a exceder os pagamentos da dvida (uma importante diferena em relao crise da dvida da Amrica Latina da dcada de 1980), elevados nveis do servio da dvida tm privado os governos PPAE de receitas, tornando-os mais dependentes da ajuda e os seus oramentos mais sensveis aos caprichos das prioridades dos doadores. Os desembolsos caram abaixo das expectativas no quadro da Iniciativa PPAE por vrias razes. Primeiro, o critrio principal adoptado para a sustentabilidade da dvida um limiar do stock da dvida igual a 150% do valor corrente lquido das exportaes atribuiu um peso excessivo aos indicadores das exortaes e um peso insuciente ao impacte da dvida nos oramentos nacionais e capacidade de nanciar o progresso para os ODM. Segundo, enquanto a maioria dos principais credores bilaterais tem estado a prover 100% do alvio da dvida, os doadores multilaterais como o Banco Mundial, FMI e bancos de desenvolvimento regional no o tm feito, da que a sua parcela nos pagamentos do servio da dvida esteja a diminuir. Terceiro, a elegibilidade para o alvio total da dvida tem estado dependente do cumprimento dos programas e condies de emprstimos do FMI. As interrupes destes programas atrasaram o alvio da dvida de um grande grupo de PPAE, incluindo as Honduras, Ruanda e Zmbia. O acordo de Junho de 2005 resolver estes problemas? O acordo providencia 100% de alvio da dvida para 18 pases que passaram pelo processo PPAE completo para atingir o ponto de concluso. Tambm estipula, de modo crucial, que os custos de reduo da dvida multilateral devida AID e ao Fundo de Desenvolvimento da Africa sero saldados atravs de nanas adicionais dos credores, evitando desse modo o desvio da ajuda ao desenvolvimento para o alvio da dvida. No caso do FMI, o nanciamento do alvio da dvida ser gerado atravs de recursos internos, incluindo possivelmente a venda, ou a reavaliao de parte do stock de ouro do Fundo. Outros 8 pases sero elegveis para a reduo da dvida em 100% nos prximos um a dois anos, medida que atingem o (continua na pg. seguinte)

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Caixa 3.5 Alvio da dvida percorrer o quilmetro a mais (continuao) ponto de concluso do PPAE. Este grupo inclui pases que esto a iniciar a reconstruo tais como a Repblica Democrtica do Congo e Serra Leoa e pases como os Camares e Chade, que tiveram programas do FMI interrompidos. Para todos estes pases, a nova orientao do alvio da dvida tem o potencial de libertar novos recursos para o desenvolvimento e crucial para o nanciamento dos ODM que os recursos sejam distribudos ecientemente para apoiar servios do sector social e o crescimento de base ampla. A execuo do novo acordo ter de ser monitorizado rigorosamente, para assegurar que as nanas do alvio da dvida so verdadeiramente adicionais. Questes particulares tm sido levantadas sobre o fracasso dos arranjos nanceiros para cobrir os custos da reduo da dvida do Banco Interamericano de Desenvolvimento, que sero necessrios para pagar parte do nanciamento do alvio da dvida da Bolvia, Honduras e Nicargua. Contudo, o acordo , inequivocamente, uma boa notcia para os 27 pases que actualmente beneciam do alvio da dvida. Mais problemtica a questo de como lidar com os pases que esto fora deste grupo. O quadro de associados PPAE tem estado a ser fechado na base dos pases cobertos em 2004. Ironicamente, isto quer dizer que alguns pases elegveis para os emprstimos AID tm indicadores de dvida que so piores do que os de PPAE que esto a seguir o alvio da dvida PPAE e, ainda, que esses pases no so qualicveis para o alvio da dvida na base de que no estavam na lista de 2004. Por exemplo, Haiti, Qunia e Quirguisto, todos tm rcios do stock da dvida para as exportaes que excedem 150%,
Fonte: World Bank e IMF 2004 c; Martin e outros 2004.

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ainda que no sejam elegveis para o alvio da dvida. At agora, os credores individuais tm respondido unilateralmente s anomalias na estrutura do PPAE. Por exemplo, o Reino Unido tem desenvolvido propostas para cancelar a sua parcela dos pagamentos do servio da dvida de pases como a Armnia, Monglia, Nepal, Sri Lanka e Vietname. Pensando no futuro, o que necessrio uma estratgia mais coerente para reduzir as obrigaes da dvida a um nvel consistente com as necessidades de nanciamento dos ODM. A experincia da Nigria reala outras limitaes na estrutura actual do alvio da dvida. Em contraste com os PPAE, a maior parte da dvida da Nigria cerca de 80% do total respeita a credores bilaterais e no tanto ao Banco Mundial ou FMI. Os credores indicaram a riqueza petrolfera da Nigria como base para a recusa do alvio da dvida. Contudo, apesar de ser o oitavo maior exportador de petrleo do mundo, a Nigria est classicada no IDH na ordem 158, tem uma das populaes mais pobres da frica Subsariana e recebe menos de 2 dlares per capita em ajuda um dos nveis mais baixos da regio. A conta do servio da dvida da Nigria de mais de 3 mil milhes de dlares por ano excedendo a despesa pblica de sade. Alm disso, porque menos de metade da dvida externa que est a ser paga, esto a acumular-se os atrasos. verdade que os problemas de dvida da Nigria poderiam ter sido evitados se os governos anteriores no tivessem cedido m administrao econmica e transferncia das receitas do petrleo para contas em bancos suos. Mas isso no constitui razo para penalizar hoje os nigerianos pobres, nem para minar um governo empenhado na reforma.

sos oramentais concretos. Tambm importante lembrar que nem toda a ajuda adicional mobilizada desde Monterrey ser dirigida especicamente para os hiatos de nanciamento dos ODM. Ajuda real e valores das manchetes Sem mais nada, os valores dos hiatos de nanciamento podem subvalorizar o problema. Fechar os hiatos de nanciamento requer dinheiro vista, mas nem todo o dinheiro contado como ajuda se traduz em transferncia de recursos. Este o caso muito particular de trs categorias de ajuda que representaram mais de 90% do aumento de 11,3 mil milhes de dlares em ajuda bilateral, entre 2000 e 2004: alvio da dvida (3,7 mil milhes de dlares), cooperao tcnica (5,2 mil milhes de dlares) e ajuda de emergncia (1,7 mil milhes de dlares; gura 3.7). Os aumentos nestas reas geram manchetes que so maiores do que as transferncias reais. Veja-se o caso do alvio da dvida. uma forma altamente ecaz de ajuda ao desenvolvimento, d aos governos maior controlo das receitas internas e reduz
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a sua dependncia da ajuda. O perdo das dvidas que esto actualmente a ser reembolsadas liberta recursos oramentais que estavam a ser utilizados para outros ns. Porm, as normas de apresentao de contas da OCDE permitem que os governos apresentem a totalidade da reduo da dvida como ajuda dada no ano em que ela cancelada. Isso inaciona o valor real do alvio da dvida, j que as poupanas nanceiras reais para os pases receptores chegam sob a forma de reduo do servio da dvida. Nos casos em que as dvidas no estavam a ser integralmente reembolsadas, o alvio da dvida , em parte, uma operao contabilstica. Grande parte do aumento de 4 mil milhes de dlares da ajuda Repblica Democrtica do Congo, em 2003, cai nesta categoria. A Etipia recebeu uma reduo do stock da dvida de 1,3 mil milhes de dlares em 2003, ao abrigo da Iniciativa Pases Pobres Altamente Endividados, em troca de uma reduo do servio da dvida de 20 a 40 milhes de dlares por ano. Este no um argumento contra o alvio da dvida, mas contra prticas contabilistas correntes que do uma impresso

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errada da quantidade de ajuda que os doadores esto a conceder. Esto em perspectiva, para os prximos anos imediatos, grandes operaes de reduo da dvida para o Iraque e outros pases, no quadro da Iniciativa PPAE. importante que os elevados valores nominais dessas operaes no desviem a ateno, quer das poupanas oramentais relativamente modestas que resultaro, quer da necessidade de ver o alvio da dvida como uma parte do pacote nanceiro mais amplo para a realizao dos ODM. Muito do argumento anterior verdadeiro para a assistncia tcnica e a ajuda de emergncia. A assistncia tcnica representou 1 em cada 4 dlares de ajuda fornecida em 2003. Muitas vezes, esta assistncia desempenha um papel importante no apoio ao desenvolvimento e construo de capacidade, mas grande parte dela representa despesa nos pases doadores um problema que se combina com a ajuda ligada (a ser discutido mais adiante neste captulo). A ajuda educao demonstra o problema. Os maiores hiatos de nanciamento so na formao, remunerao e reteno dos professores, construo de salas de aula e proviso de manuais escolares. Todavia, trs quartos do apoio dos doadores educao vm na forma de assistncia tcnica. Grande parte absorvida no pagamento de bolsas de estudo, aconselhamento tcnico externo e encargos de consultoria. A qualidade da assistncia tcnica muito varivel, mas tal como acon-

tece com o alvio da dvida, a questo importante no nanciamento dos ODM que os recursos no uam automaticamente para reas prioritrias. A ajuda de emergncia e a ajuda aos Estados frgeis so uma prioridade, mas so tambm uma resposta s necessidades de nanciamento para alm das estimadas para os ODM. O Afeganisto e o Iraque, em conjunto, so responsveis por 3,2 mil milhes de dlares do aumento da ajuda pblica ao desenvolvimento, entre 2001 e 2003 e por uma grande fatia do aumento da ajuda dos Estados Unidos. Com efeito, mais de 40% dos 3,8 mil milhes de aumento da ajuda ao desenvolvimento dos Estados Unidos, em 2003, foram reservados para o Iraque. At a data, a maior parte do aumento na ajuda de emergncia tem sido atravs da mobilizao de fundos adicionais, embora isso seja difcil de conrmar na prtica. Por exemplo, o Japo combinou o aumento da ajuda para o Afeganisto e Iraque com cortes profundos na ajuda ao desenvolvimento total. Qualquer que seja a posio actual, o desvio da ajuda do nanciamento dos ODM para a reconstruo ps-conito ou objectivos estratgicos mais amplos continua a ser uma ameaa real.34 Selectividade da ajuda Outra razo porque os valores das manchetes podem subestimar a dimenso do problema do nancia

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Caixa 3.6 O futuro da Associao Internacional do Desenvolvimento Como mecanismo internacional mais ecazmente orientado para os pases mais pobres, a Associao Internacional do Desenvolvimento (AID) ocupa uma posio central no nanciamento dos ODM 1 dlar dado atravs da AID tem mais probabilidade de reduzir ao hiato do nanciamento dos ODM do que 1 dlar entregue atravs de qualquer outro canal. Alm disso, porque funciona por ciclos oramentais de trs anos, a AID tem menos tendncia para a imprevisibilidade associada ajuda bilateral prestada atravs de oramentos anuais. Em 2005, os doadores atriburam 34 mil milhes de dlares AID para o perodo at 2008 um aumento de 25% em termos reais. Esta a maior expanso em duas dcadas, embora muito abaixo dos 40% a 50% que a maioria dos governos europeus queria. Se as propostas europeias tivessem sido aprovadas, teriam aumentado a parcela multilateral na ajuda e a parcela de ajuda destinada aos pases mais pobres. A AID a terceira maior fonte de ajuda frica Subsariana (depois da Frana e dos Estados Unidos) e a principal fonte de ajuda para a educao e a sade. Mantm-se questes importantes acerca do papel futuro da AID no nanciamento do desenvolvimento. Cerca de um quinto dos emprstimos da AID so providos em termos de donativos a pases vulnerveis aos problemas da dvida. O resto afectado na forma de emprstimos concessionais: os reembolsos so feitos em quarenta anos e um perodo de carncia de 10 anos. Alguns doadores querem manter este equilbrio. Outros defendem a transformao da AID numa agncia predominantemente baseados em donativos. Existem perigos em seguir apenas pelo caminho dos donativos. Os doadores provm actualmente metade do rendimento da AID. Outros 40% vm de reembolsos de emprstimos passados de pases como a China, que elevou o seu estatuto de rendimento baixo para rendimento mdio. Passar para um sistema de donativos poderia paralisar este uxo de pagamentos, reduzindo a base global de recursos. Alm disso, alguns pases como o Bangladeche e ndia, por exemplo esto em situao de utilizar emprstimos suaves, enquanto outros poderiam utilizar a AID para fazer a transio da dependncia exclusiva de donativos. H outra razo para ter cuidado. Os doadores poderiam neutralizar os efeitos nanceiros se concordassem em compensar quaisquer perdas de reembolsos da AID atravs de compromissos vinculativos de maiores donativos. Porm, nenhum doador o fez at ao momento. Sem tais garantias de maior nanciamento de longo prazo, os uxos da AID tornar-se-iam dependentes de apoio imprevisvel dos doadores.
Fonte: Rogerson 2005.

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mento dos ODM que os doadores variam nos seus padres de afectao da ajuda. Os pases de rendimento baixo e a frica Subsariana, que enfrentam os maiores hiatos de nanciamento, guram com maior proeminncia do que outros nalguns programas de ajuda (gura 3.8). A ajuda desembolsada atravs de mecanismos multilaterais como a AID e o Fundo Global para Combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria , provavelmente, a ajuda mais fortemente dirigida para os hiatos de nanciamento dos ODM no caso da AID porque a elegibilidade largamente restringida aos pases de rendimento baixo (caixa 2.6). Isto no implica que a ajuda aos pases de rendimento mdio no seja justicvel em termos de desenvolvimento humano. Mas mantm-se a situao em que os doadores variam na parcela da ajuda afec92

tada aos pases mais pobres que enfrentam as mais graves limitaes nanceiras para os ODM. A seleco pelo doador dos receptores preferidos afecta a distribuio da ajuda. Em 1997, um estudo altamente inuente argumentava, com base em provas empricas da anlise transversal da pases, que a ajuda s era ecaz em bons ambientes de poltica econmica (estabilidade scal, inao baixa, mercados abertos e outros critrios).35 Este estudo levou nova ortodoxia de que a ajuda deveria ser usada selectivamente para recompensar os reformadores fortes. Porm, estudos subsequentes concluram que a ajuda tambm pode ser ecaz em pases com um ambiente institucional menos favorvel e uma histria de reforma econmica mais fraca. Esta concluso no quer dizer que o ambiente de poltica econmica no seja importante: pelo contrrio, a gesto macroeconmica ecaz vital. Mas a evidncia no previne sucientemente contra a utilizao de listas uniformes de boas polticas como base para a afectao de ajuda. As melhores provas empricas sugerem que a ajuda pode ser ecaz numa gama diversicada de ambientes e que planos de condies prvias de poltica no so teis.36 H o perigo desses esquemas dividirem os receptores de ajuda em queridos e rfos de doadores, com base em provas frgeis da sua capacidade de fazer bom uso da ajuda. De algum modo isso j est a acontecer, com uma sobreconcentrao de queridos de doadores na frica Subsariana anglfona (e em Moambique e Etipia) e com uma representao excessiva de rfos de doador na frica francfona e Amrica Latina. Pesquisas recentes utilizando o ndice de selectividade poltica do Banco Mundial, uma medida da correlao entre ajuda e qualidade das instituies dos pases receptores da ajuda, sugere que os uxos de ajuda ao desenvolvimento so cada vez mais sensveis qualidade das instituies (como denidas no ndice).37 Ao mesmo tempo, o enfoque do doador no desempenho institucional muito mais rgida nos pases de rendimento baixo do que nos pases de rendimento mdio. Mais preocupante que a ajuda recebida por alguns pases de rendimento baixo cerca de 40% mais abaixo do que a sua capacidade institucional indicaria.38 Nada disto pretende negar a importncia bvia do ambiente de poltica nacional na determinao da eccia da ajuda. Pases to diferentes como Bangladeche, Moambique e Vietname conseguem gerar elevados retornos de desenvolvimento humano

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da ajuda porque tm estratgias ecazes de reduo da pobreza. Pelo contrrio, a corrupo endmica, fraca governao e m gesto econmica diminuem os benefcios potenciais da ajuda. A corrupo mina os esforos de ajuda em dois aspectos. Primeiro, as famlias pobres sofrem desproporcionadamente com as prticas corruptas. Um inqurito feito no Camboja concluiu que a corrupo custava s famlias de rendimento baixo trs vezes mais do que o seu rendimento, tal como custava s famlias de rendimento elevado, em parte porque as famlias de rendimento baixo esto mais dependentes dos servios pblicos.39 Segundo, as sadas de uxos nanceiros associadas corrupo podem ultrapassar o crescimento dos uxos de ajuda: de acordo com uma estimativa, activos nanceiros pblicos que excedem o valor da dvida externa da frica foram ilegalmente transferidos para contas em bancos estrangeiros. Os doadores de ajuda podem enfrentar estes problemas de forma muito mais ecaz atravs de parcerias com governos comprometidos com a transparncia e a responsabilidade nanceira, e no atravs da imposio de planos de poltica.

A ajuda e os ODM: podero os pases ricos nanci-los?


Tero os pases ricos os recursos para cumprir o seu compromisso de longo prazo de gastar 0,7% do RNB em ajuda? Esta pergunta tem uma incidncia decisiva nas perspectivas de realizao dos ODM e nas metas mais amplas de desenvolvimento humano. Em qualquer democracia, o que os governos consideram como comportvel reecte uma avaliao dos custos e benefcios da despesa pblica. Essa avaliao deve ser guiada por julgamentos acerca das prioridades polticas, e mediada atravs de processos polticos que levam a escolhas sobre os mritos de reivindicaes concorrentes. Os oramentos da ajuda reectem o modo como os governos e a opinio pblica encaram a pobreza mundial e as suas obrigaes e interesses em combat-la. Custos comportveis Avaliado em comparao com a riqueza e os recursos dos pases ricos, o custo de realizao dos ODM modesto. Mais de mil milhes de pessoas no mundo tm falta de acesso a gua potvel e 2,6 mil milhes a saneamento. Vencer estes dces custaria pouco menos

de 7 mil milhes de dlares por ano ao longo da prxima dcada. Este investimento poderia poupar cerca de 4.000 vidas todos os dias, como resultado de menor exposio a doenas infecciosas. Enfrentaria um problema que rouba aos pobres a sua sade, mina o desenvolvimento econmico e impe enormes exigncias de tempo e trabalho s raparigas e s mulheres. O investimento necessrio parece muito dinheiro e para os pases em desenvolvimento de rendimento baixo. Mas no mais do que os 7 mil milhes de euros que os Europeus gastam por ano em perfume, ou do que os 8 mil milhes de dlares que os Americanos gastam por ano em cirurgias plsticas correctivas. Estas comparaes no negam o esforo que ser requerido para aumentar a ajuda numa escala comparvel com a realizao dos ODM. Em todos os pases do G-7 excepto o Canad os dces scais continuam elevados na verdade, as suas posies scais enquanto grupo deterioraram-se (gura 3.9). O dce scal dos Estados Unidos (em percentagem do RNB) actualmente mais elevado do que o de qualquer pas industrializado, excepto o Japo. As propostas oramentais actuais pretendem reduzir este dce para metade at 2009, com uma reduo nas despesas no militares para a sua mais baixa percentagem do PIB em mais de 40 anos. Este no , claramente, um ambiente propcio para a expanso dos oramentos da ajuda. O mesmo verdade para o Japo, onde o dce scal estrutural est projectado para diminuir apenas ligeiramente, at cerca de 6% do PIB em 2006. A mdio prazo, os planos oramentais do Japo pretendem converter o dce em excedente, at 2010 uma meta que se traduzir numa intensa presso para cortes no investimento pblico. A posio da Unio Europeia pouco mais encorajadora. Apesar de os dces scais serem menores na rea Euro do que no Japo, ou nos Estados Unidos, a Frana e a Alemanha tm dces scais que excedem os 3% do RNB, enquanto o dce projectado da Itlia ir chegar a mais de 4% at 2006. A menor escala dos dces scais na Unio Europeia do que nos Estados Unidos, ou Japo, oculta trs outras presses subjacentes. Os nveis da dvida pblica so elevados na zona euro. As presses scais associadas a uma populao envelhecida esto a aumentar. E as taxas de desocupao foraram o desemprego para o topo da agenda poltica de alguns pases. Desde 2003, as taxas de desemprego tem estado estagnadas em mais de 9% na Frana, Alemanha e Itlia. Apesar das reformas do Pacto de Es-

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Quadro 3.1 A despesa militar excede a ajuda pblica ao desenvolvimento nos pases ricos
Parcela da despesa governamental, 2003 (%)

Pas Austrlia ustria Blgica Canad Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Grcia Irlanda Itlia Japo Luxemburgo Holanda Nova Zelndia Noruega Portugal Espanha Sucia Suia Reino Unido Estados Unidos

APD 1.4 1.1 2.7 1.2 3.1 1.6 1.7 1.4 1.4 2.1 0.9 1.2 3.9 3.2 1.2 4.1 1.0 1.3 2.8 3.5 1.6 1.0

Despesa militar 10.7 4.3 5.7 6.3 5.7 5.4 10.7 7.3 26.5 4.6 9.8 5.7 4.8 6.5 6.3 8.9 10.0 6.7 6.4 8.5 13.3 25.0

o scal seria limitado. Inversamente, o constrangimento da despesa de ajuda ter um efeito igualmente marginal sobre a melhoria dessa posio. Na prtica, o modo como os governos do prioridade despesa pblica, assim como respondem s presses scais, reectir a sua ordenao das prioridades polticas, bem como os critrios de poltica tributria, o mbito do investimento pblico e a reforma econmica. Se, como argumentamos neste captulo, o aumento da ajuda um imperativo, no s em bases morais e ticas, mas tambm em termos de interesse prprio iluminado dos pases ricos, como se reecte na prosperidade e segurana futura dos seus cidados, ento importante atribuir ajuda uma prioridade oramental muito mais elevada. Despesas militares e nveis de ajuda As comparaes com a despesa militar so instrutivas. Por cada dlar investido na ajuda ao desenvolvimento, outros 10 so gastos em oramentos militares (gura 3.10). Nenhum pas do G-7 tem um rcio de despesa militar para ajuda inferior a 4:1. Este rcio cresce at 13:1 para o Reino Unido e at 25:1 para os Estados Unidos (quadro 3.1). Num mundo em que os pases ricos reconhecem cada vez mais que as ameaas segurana esto ligadas pobreza global, desigualdade e esperana insuciente para muitos segmentos da populao mundial, este rcio de 10:1 da despesa militar para a despesa com a ajuda no faz sentido. Em qualquer avaliao das ameaas para a vida humana, h uma extraordinria desproporo entre oramentos militares e necessidades humanas. A quantia que os pases ricos gastam actualmente com o VIH/SIDA, uma ameaa segurana humana que custa 3 milhes de vidas por ano, representa a despesa de trs dias em equipamento militar. As prioridades oramentais em muitos pases ricos no reectem, nem um compromisso adequado com os ODM, nem uma resposta coerente aos desaos de segurana colocados pela pobreza macia e pelas profundas desigualdades globais. A discrepncia entre oramentos militares e oramentos de desenvolvimento coloca a viabilidade nanceira dos ODM a uma luz diferente. Se o aumento de 118 mil milhes de dlares na despesa militar, entre 2000 e 2003, tivesse sido afectado ajuda, a ajuda ao desenvolvimento representaria agora cerca de 0,7% do RNB dos pases ricos. Apenas 4 mil milhes de dlares cerca de 3% do aumento da despesa militar

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Fonte: Calculado com base em dados da APD, de OCDE/DAC 2005f; dados da despesa militar, do quadro de indicadores 20; e dados da despesa governamental, de World Bank 2005f.

tabilidade e Crescimento da Unio Europeia terem aumentado a exibilidade, os governos dos membros da UE esto a enfrentar presses scais intensas num contexto de baixo crescimento, elevado desemprego e aumento da presso sobre a despesa pblica. Contra este quadro, a deciso da Unio Europeia de estabelecer uma meta de 0,51% do RNB foi uma importante declarao de inteno poltica. Contudo, assegurar que esta meta se traduza em compromissos oramentais difceis vai requerer um esforo excepcional. Embora as presses scais que o G-7 e outros pases industrializados doadores enfrentam sejam reais, importante reconhecer que os oramentos da ajuda, mesmo a nveis alargados, representam uma fonte de presso modesta. Para dois dos pases do G-7 Itlia e Estados Unidos a ajuda ao desenvolvimento representa 1% ou menos da despesa pblica, muito abaixo da mdia da OCDE. Em 2004, os oramentos da ajuda total eram equivalentes a apenas 3% do dce scal total, tanto do Japo como dos Estados Unidos, e 5% da Alemanha. Mesmo que todos os pases do G-7 aumentassem a sua ajuda para o nvel da meta da UE, qualquer impacte prejudicial sobre a sua posi94

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Caixa 3.7 O Mecanismo de Financiamento Internacional A ajuda deve reunir trs condies para ter um efeito duradouro na pobreza. Deveria ser sustentada e previsvel, suciente grande para facilitar o investimento simultneo em sectores que reforcem os impactes de uns sobre os outros, e radicar em planos de desenvolvimento viveis. Na ausncia destas condies, a ajuda menos um investimento na reduo permanente da pobreza e mais uma compensao ocasional por ser pobre. A importncia da ajuda sustentada e previsvel bvia. Nenhuma empresa privada responsvel embarcaria num projecto para aumentar retornos futuros sem ter um plano plurianual integralmente nanciado. O mesmo se aplica aos governos dos pases pobres. Se um pas, como o Senegal, depende da ajuda para 30% da despesa pblica e 74% do investimento pblico, um uxo seguro e previsvel de ajuda condio para o investimento a longo prazo. Os pases no podem alcanar a educao primria universal abolindo as propinas, construindo escolas e formando professores, a menos que lhes possa ser assegurado o nanciamento para manter as escolas e o pagamento dos salrios dos professores para l do primeiro par de anos. E no se pode esperar que os pases sustentem os seus investimentos na educao, a menos que tambm tenham um plano de sade nanciado que evite que os professores morram de VIH/SIDA mais depressa do que so formados, ou um plano nanciado para gua e saneamento, sem o qual as raparigas abandonam a escola na puberdade acentuando a importncia de investimentos simultneos em vrios sectores. Mas a lio que os doadores menos tm querido aprender que a necessidade de mais ajuda imediata e urgente. Quanto mais tempo adiarem, mais espinhoso ser o problema e mais cara a soluo. Avanar com a ajuda pode signicar poupanas no futuro. A malria custa 12 mil milhes de dlares por ano em produo perdida. Pagar para tratar a malria integralmente custaria uma fraco disso. As taxas de retorno dos investimentos em infra-estruturas podem chegar at 80%, ultrapassando os retornos padro nos mercados privados de capitais. O Mecanismo de Financiamento Internacional (IFF) destina-se a satisfazer as trs condies para a ajuda ecaz. Atravs da venda de obrigaes do governo nos pases ricos, mobilizaria, de uma s vez, os recursos totais para nanciar uma corrente segura e previsvel de ajuda. Porque o nanciamento seria adiantado, poderia prover a massa crtica de investimento necessria num conjunto de sectores. Poderia o IFF funcionar na prtica? Os pormenores de execuo esto a ser trabalhados atravs do Mecanismo de Financiamento Internacional da Vacinao (IFFIm), um programa-piloto desenvolvido pela Aliana Global para as Vacinas e a Vacinao (GAVI). No passado, a ecincia da GAVI foi comprometida por uxos nanceiros utuantes e incertos. O IFFIm um mecanismo de nanciamento destinado a prover nanciamento adiantado seguro para servios de vacinas e vacinao nos pases mais pobres. A GAVI calculou que um investimento acrescido de 4 mil milhes de dlares adiantados ao longo de 10 anos pouparia a vida a mais de 5 milhes de crianas at data estabelecida, 2015, e evitaria mais 5 milhes de mortes de adultos (principalmente com hepatite B) depois de 2015.
Fonte: Development Initiatives 2005b; GAVI e Vaccine Fund 2005a, b; UK, HM Treasury 2003.

o necessrio para nanciar intervenes bsicas de sade que poderiam prevenir as mortes em 3 milhes de bebs por ano. Se a guerra contra a pobreza uma prioridade, simplesmente inacreditvel que os governos atribuam um peso to pequeno aos oramentos da ajuda destinados a salvar vidas. Nada disto diminui as ameaas de segurana muito reais que os governos dos pases desenvolvidos tm de enfrentar. Estas ameaas vo desde a proliferao das armas nucleares ao terrorismo internacional. Contudo, podem ser levantadas questes legtimas, como saber se o progresso militar a resposta mais ecaz. Por exemplo, um tratado abrangente para proibir os ensaios e uma reduo rpida das ogivas nucleares em disposio operacional poderia eliminar a necessidade de alguns dos programas extensivos e dispendiosos que esto em marcha para a modernizao das foras nucleares e o desenvolvimento de novos veculos de lanamento. O investimento de mais capital poltico no desarmamento negociado e de menos capital nanceiro em equipamento militar poderia aumentar a segurana e libertar recursos para o desenvolvimento. Financiamento inovador Foram desenvolvidas vrias propostas inovadoras para fechar o hiato de nanciamento dos ODM. Procuram olhar para alm do nanciamento pblico, para os mercados de capitais privados e para novas formas de nanciamento. O Mecanismo de Financiamento Internacional (MFI) proposto pelo Governo do Reino Unido

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um exemplo. Subjacente ao MFI est uma ideia simples: os governos deveriam utilizar a sua capacidade de inuenciar os recursos nos mercados de capitais para prover mais ajuda. O MFI utilizaria as promessas governamentais de aumento da ajuda para apoiar a emisso de obrigaes pblicas. O rendimento da venda dessas obrigaes seria canalizado atravs de programas de ajuda, com o MFI a recolher os uxos de ajuda futuros para liquidar as obrigaes quando se vencessem.40

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H poucas provas fortes para apoiar a armao de que os pases pobres sero incapazes de usar ecazmente mais ajuda

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Um dos pontos fortes do MFI que adiantaria os recursos nanceiros para investimento neste perodo crtico (gura 3.11). Mesmo que todos os doadores se comprometessem em atingir uma meta de ajuda para RNB de 0,5% at 2010 e 0,7% at 2015, haveria um hiato de nanciamento dos ODM no curto prazo at que os novos recursos estivessem disponveis. Ao abrigo do MFI, as transferncias de ajuda poderiam ser aumentadas, com efeito imediato, enquanto os custos oramentais dos governos seriam diferidos. Este adiantamento permitiria que os governos dos pases em desenvolvimento zessem os investimentos fundamentais em reas como a sade, educao e infra-estruturas, enquanto os pases industrializados poderiam agir em funo dos seus compromissos para com os ODM sem comprometerem a estabilidade scal (caixa 3.7). Outras propostas consideram a possibilidade de obter mais receitas atravs de mecanismos internacionais de tributao.41 Na prtica, quaisquer impostos internacionais teriam de ser executados pelos governos nacionais, na medida em que so os nicos rgos soberanos com poderes para gerar receita e os Estados Unidos, em particular, opem-se a essa abordagem. O apoio mais forte na Unio Europeia. Vrios governos esto a avaliar as implicaes de um imposto internacional sobre o combustvel para a aviao. Mesmo xado a um nvel baixo, esse imposto poderia gerar 9 a 10 mil milhes de dlares por ano. 42 Outra proposta pede um imposto xo sobre os bilhetes de passageiros, com a receita reservada para a preveno e tratamento do VIH/SIDA. Esta proposta foi defendida por um dos pases do G-7 (a Frana) e apoiada por dois outros (a Alemanha e o Reino Unido), com muitos pases em desenvolvimento (incluindo o Brasil) apoiando a ideia. Estes e outros pases chegaram a um acordo de princpio para introduzir um imposto nacional sobre os bilhetes de avio para nanciamento da despesa do desenvolvimento. Outros pases defenderam um imposto sobre as transaces monetrias. Com efeito, a Blgica j aprovou legislao sobre a adopo de um imposto monetrio. Vrios outros pases incluindo a Noruega e a Finlndia exploraram a possibilidade de utilizar impostos sobre o carbono como um novo mecanismo de nanciamento. Os defensores do uso de impostos internacionais para mobilizar nanciamento para o desenvolvimento armam que essa abordagem produziria importantes benefcios para os ODM e no s. Esses impostos, argumenta-se, tm o potencial de combi-

nar o nanciamento de bens pblicos e da reduo da pobreza. O Grupo de Trabalho sobre Novas Contribuies para o Financiamento Internacional, do Governo francs, que produziu um relatrio em 2004, argumenta que o uxo de recursos provenientes de impostos proveria uma corrente de nanas previsveis, ao mesmo tempo que completaria as abordagens dos mercados de capitais privados, tais como o MFI, preenchendo o espao desocupado pelo uxos do MFI medida que as obrigaes so liquidadas.

Poder ser absorvida mais ajuda?


Uma grande expanso da ajuda s produzir resultados se os pases pobres puderem utilizar ecazmente os uxos aumentados. Os opositores de um rpido aumento da ajuda argumentam que os pases pobres no tm capacidade de absoro que grandes aumentos nas transferncias esmagaro a sua capacidade de utilizar a ajuda ecazmente, criando distores econmicas e minando as perspectivas de crescimento. De facto, a maioria dos problemas prontamente resolvel atravs de uma conjugao de prudncia na poltica interna e de melhoria nas prticas dos doadores. Nenhuma das objeces levantadas enfraquece a defesa de um aumentou gradual da ajuda para acelerar o progresso no sentido dos ODM. Vrios temas recorrentes dominam as preocupaes dos pessimistas da ajuda. Um que os pases com falta de infra-estruturas sociais e econmicas estradas, enfermeiros, professores no esto em posio de colher os benefcios de maiores uxos de ajuda e que os retornos decrescentes do crescimento e desenvolvimento humano se instalaro rapidamente. Outro que a ajuda traz as suas prprias distores. A dependncia da ajuda, argumenta-se, pode minar os incentivos dos governos para desenvolver sistemas de receitas nacionais, enfraquecendo o desenvolvimento de instituies responsveis. Tambm so citadas questes macroeconmicas. Grandes uxos de divisas podem fazer subir as taxas de cmbio, tornando as exportaes no competitivas, encorajando as importaes e criando problemas de balana de pagamentos. O problema conhecido como doena holandesa (dutch disease), depois da experincia da Holanda na dcada de 1960, quando o sbito auxo de riqueza proveniente da descoberta do gs do mar do Norte fez subir o valor do orim, prejudicando os exportadores de produtos manufacturados e alimentando a inao.43

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Embora cada uma destas trs preocupaes levante questes importantes, no entanto, os limites da capacidade de absoro podem ser exagerados. O mesmo pode acontecer tambm com o grau de dependncia da ajuda. A frica Subsariana a regio do mundo mais dependente de ajuda. A ajuda bilateral representa mais de 10% do RNB para 23 pases de frica, atingindo mais de 60% em Moambique. Mas a mdia regional, em 6,2%, est abaixo do nvel do incio da dcada de 1990. H poucas provas fortes para apoiar a armao de que os pases pobres sero incapazes de usar ecazmente mais ajuda. As circunstncias precisas variam, mas os nveis de dependncia da ajuda so um fraco indicador da capacidade dos pases aproveitarem a ajuda ao desenvolvimento para a reduo da pobreza. Onde a capacidade de absoro um problema, a resposta adequada o investimento na construo de capacidade, em combinao com medidas visando a reduo dos custos de transaco. Retornos decrescentes? Teoricamente, os retornos decrescentes da ajuda tm de comear num certo ponto, de modo que, mesmo com uma boa gesto, os benefcios marginais diminuiro enquanto a ajuda aumenta. Pesquisas transversais de pases para 1993-2001, realizadas pelo Centro para o Desenvolvimento Global, indicam que em mdia a ajuda gera retornos positivos para o crescimento at ao ponto em que atinge os 16% a 18% do RNB.44 Outros estudos colocam este valor em 20% a 25%. Mas as provas da anlise transversal sobre o desempenho passado so um guia fraco para resultados futuros. medida que a qualidade da ajuda, a governao e a poltica econmica melhoram no tempo, pode-se esperar que os benefcios da ajuda crescem. Alm disso, qualquer que seja o limiar mdio para os rendimentos decrescentes, alguns pases so capazes de absorver ecazmente a ajuda para alm desse ponto. Por exemplo, Moambique , ao mesmo tempo, um dos pases de frica com mais forte desempenho em crescimento e um dos pases mais dependentes de ajuda do mundo. Seja como for, muitos pases com rcios de ajuda para RNB de 10% a 15% incluindo o Bangladeche, o Camboja e a Tanznia enfrentam um hiato de nanciamento para os ODM. Pesquisas pormenorizadas a nvel de pas, efectuadas pelo Banco Mundial, sugerem que 30 mil milhes de dlares de ajuda adi-

cional poderiam ser utilizados produtivamente em pases de rendimento baixo, um nmero conservador que no tem em conta o mbito do investimento infra-estrutural.45 Uma outra questo que os rcios ajuda para RNB nos pases em desenvolvimento so uma forma limitada de olhar para a dependncia. Por exemplo, a Etipia tem um rcio relativamente elevado, de 19%, mas recebe 19 dlares de ajuda per capita, comparado com uma mdia de 28 dlares para a frica Subsariana e 35 para a Tanznia. Efeitos sobre as receitas Crescimentos rpidos da ajuda aumentaro a parcela dos oramentos nacionais nanciados atravs da ajuda ao desenvolvimento. Um perigo bvio que isto ir institucionalizar a dependncia da ajuda, tornando os oramentos mais vulnerveis volatilidade dos uxos de ajuda e alterando das prioridades dos doadores.46 Alguns crticos argumentam que grandes uxos de ajuda enfraquecem os incentivos dos governos para mobilizar impostos internos, minando o desenvolvimento de uma base de receitas sustentvel. Provas empricas de alguns pases do peso a esta preocupao. Por exemplo, o Uganda no tem sido capaz de aumentar o seu rcio de impostos para o PIB, relativamente baixo, apesar de um elevado crescimento. Porm, exemplos contrrios sugerem que esses resultados no so inevitveis. A Etipia aumentou o rcio nacional de imposto para o PIB, de 11% para 15% desde 1998, mesmo quando as receitas da ajuda aumentaram por um coeciente de trs. Doena holandesa e como cur-la A doena holandesa uma ameaa que tem de ser levada a srio. Uma rpida apreciao da taxa de cmbio teria consequncias devastadoras para a frica, tornando mais difcil para os pequenos agricultores e industriais expandir e diversicar as suas exportaes, levantando o espectro de maior marginalizao no comrcio mundial. Na prtica, os problemas podem ser evitados. Os problemas mais graves levantam-se quando os uxos de ajuda nanciam um boom do consumo. Se a produo se mantiver constante e a procura crescer, a inao ser inevitvel, com preos mais elevados para os bens no transaccionados. Porm, se a ajuda for dirigida para reas como as infra-estruturas, produo agrcola e investimentos no capital humano, a resposta da oferta pode prover um antdoto para a doena holandesa.47 O aumento da produtividade

O planeamento dos ODM deve ser colocado no centro das estruturas da despesa pblica

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pode contrariar as presses inacionrias e manter a competitividade das exportaes. Isto ajuda a explicar porque razo pases como a Etipia, Moambique e Tanznia tm sido capazes de absorver mais ajuda, sem efeitos inacionrios em grande escala. Os prprios governos tambm podem inuenciar os efeitos da ajuda na taxa de cmbio por exemplo, decidindo se os uxos de ajuda so usados para aumentar o consumo, para nanciar importaes, ou para criar reservas de divisas estrangeiras.48 Evidncias de alguns pases conrmam que grandes uxos de ajuda no causam inevitavelmente a doena holandesa. No Gana, a ajuda lquida aumentou de 3% do PIB em meados da dcada de 1990 para mais de 7% em 2001-03, enquanto a taxa de cmbio real mudou menos de 1% no segundo perodo.49 Na Etipia, a ajuda duplicou para 22% do rendimento nacional desde 1998. Tambm aqui a taxa de cmbio real se manteve estvel.50 Em ambos os casos, a competitividade das exportaes foi mantida atravs de gesto prudente das reservas. Gana geriu um surto de ajuda em 2001, no atravs do crescimento da oferta

de moeda domstica, mas atravs da venda nos mercados de divisas, para estabilizar a moeda no seguimento de um choque dos termos de troca. Usar ecazmente a ajuda Embora os surtos rpidos de ajuda possam produzir resultados abaixo do ptimo, importante compreender que a capacidade de absoro um processo dinmico e no uma entidade xa. Escassez de professores e de trabalhadores de sade, infra-estruturas de transportes delapidadas e instituies fracas podem constranger o uso ecaz da ajuda. As instituies governamentais podem ser desenvolvidas atravs da criao de capacidade: professores, trabalhadores de sade e engenheiros podem ser formados; e as infra-estruturas podem ser desenvolvidas. O desao crtico estabelecer a sequncia desses investimentos atravs de estratgias nacionais coordenadas. por isso que o planeamento dos ODM deve ser colocado no centro das estruturas da despesa pblica e por isso que os doadores devem comprometer-se com apoio previsvel e plurianual.

Fraquezas na qualidade e na eccia da ajuda

Maior ajuda uma condio necessria para o progresso acelerado no sentido dos ODM. Sem isso, as metas de 2015 falharo por grande margem. Mas aumentar simplesmente os oramentos sem reformar os hbitos improdutivos dos doadores dar menores resultados. Criar condies para uma ajuda mais ecaz signica tornar a ajuda mais previsvel, reduzir a condicionalidade excessiva, aumentar a harmonizao dos doadores, acabar com a ajuda ligada e prover mais ajuda como apoio de programas atravs dos oramentos dos governos.

Volatilidade e imprevisibilidade da ajuda


O planeamento ecaz da reduo da pobreza em pases de rendimento baixo exige uxos que sejam estveis e previsveis. A introduo dos Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza, em 1999, tinha o objectivo de fornecer um quadro de apoio
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baseado em planos nacionais, que tornassem os uxos de ajuda mais estveis e previsveis. Infelizmente, essas esperanas no se concretizaram. Fluxos de ajuda previsveis so particularmente decisivos nos pases de rendimento baixo, onde os uxos de ajuda so grandes em relao s receitas e oramentos governamentais. No Burkina Faso, mais de 40% da despesa oramental so nanciados atravs da ajuda ao desenvolvimento. Variaes imprevisveis dos uxos de ajuda podem minar a gesto oramental e ameaar a prestao ecaz de servios bsicos, atravs da interrupo dos investimentos necessrios para abastecer escolas e clnicas de sade e pagar aos professores e aos trabalhadores da sade, e atravs da criao de problemas na balana de pagamentos. Pesquisas transversais de pases mostram que a ajuda mais voltil do que o RNB, ou as receitas governamentais em mdia, 40 vezes mais voltil do que as receitas51. Pesquisas do FMI comparando a ajuda du-

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rante os perodos de 1985-88 e de 2000-03 mostram que a diferena entre a volatilidade da ajuda e da receita governamental aumentou, sugerindo que os Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza zeram pouco para modicar a prtica nesta rea.52 Medida atravs da variao em relao tendncia, a volatilidade da ajuda duplicou desde 2000, e para alguns pases a variao anual muito grande (gura 3.12). Particularmente preocupante o facto de os pases dependentes da ajuda serem mais vulnerveis volatilidade da ajuda, e a volatilidade da ajuda especialmente elevada nesses pases. A volatilidade da ajuda em Estados frgeis duas vezes mais do que a mdia dos pases de rendimento baixo. A volatilidade poderia ser um problema menor se os receptores de ajuda soubessem que os compromissos dos doadores se traduziriam em reais uxos nanceiros. De facto, as promessas feitas pelos doadores so apenas uma orientao parcial para a transferncia da ajuda. Os compromissos podem ser desembolsados ao longo de vrios anos, com hiatos entre promessas e transferncias, atenuadas ao longo de vrios ciclos oramentais. Mas esta imprevisibilidade pode impedir ainda o planeamento scal. As decises para empreender investimentos, por exemplo, na sade ou educao criam compromissos scais para os anos futuros. Nas piores condies, a imprevisibilidade pode dar lugar a um nanciamento que pra e arranca medida que os governos se ajustam ao cumprimento, ou no cumprimento, das promessas de ajuda. O hiato entre compromissos de ajuda e desembolsos pode ser considerado como um choque de ajuda a que as nanas pblicas tm de se adaptar. Medir a dimenso deste choque difcil, em parte porque a informao dos doadores acerca da despesa real nos pases , por vezes, mais difcil do que compreensvel. Utilizando o sistema de registo da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE para uxos bilaterais e multilaterais no perodo de 2001-03, procurmos os hiatos entre desembolsos e compromissos de ajuda relativamente a 129 pases. Os resultados so chocantes. H 47 pases relativamente aos quais os desembolsos caram aqum dos compromissos em mais de 1% do RNB, durante um dos trs anos. Em relao a 35 desses pases, o dce representou mais de 2% do RNB. Em 2001, os choques de ajuda para o Gana e o Burkina Faso representaram 4% do RNB. Os pases ricos esforar-se-iam para ajustar os seus oramentos utuaes nesta escala. No caso do Gana e Burkina Faso o dce representou cerca de um quinto das receitas totais do Governo.

Em pases fortemente dependentes da ajuda, os dces de uxos de ajuda podem ter um impacte fortemente prejudicial em sectores sociais chave. A Zmbia nancia mais de 40% do seu oramento para a educao atravs da ajuda. Ao longo de 2000-02, os desembolsos dos doadores ascenderam, consistentemente, a menos de metade dos compromissos assumidos no incio do ano oramental. No caso do Senegal, que dependia da ajuda para um tero da despesa pblica de sade, os desembolsos anuais entre 1998 e 2002 caram, em mdia, 45% aqum dos compromissos. O desembolso lento e parcial parece ter comprometido o nanciamento das campanhas nacionais de vacinao.53 A volatilidade e a imprevisibilidade da ajuda poderiam ser parcialmente explicados se reectissem a reaco dos doadores a choques econmicos dos pases receptores. Denindo um choque como uma queda dos preos de pelo menos 10%, de um ano para o seguinte, o FMI calcula que os pases de rendimento baixo sofrem um choque assim, em mdia, de trs em trs anos. Esses choques caem desproporcionalmente sobre pases pobres, reduzindo o crescimento econmico e as receitas do governo, mas tambm prejudicam desproporcionalmente os pobres desses pases, por exemplo, destruindo os meios de vida dos pequenos agricultores. Contudo, no h provas de que a ajuda compense tais choques econmicos. No perodo de 1975-2003, s um em cinco pases atingidos por choques negativos do RNB, de 5% ou mais, puderam contar com mais ajuda.54 Os pases podem responder de vrias maneiras aos dces e incerteza da ajuda, tendo todas elas implicaes adversas no nanciamento dos ODM. Podem reduzir a despesa governamental, com implicaes adversas para o crescimento econmico e o investimento social. Podem manter a despesa contraindo emprstimos e aumentando o dce scal, opes com implicaes adversas na inao e na condicionalidade do FMI. E podem usar a ajuda para criar reservas em dinheiro, na previso de futuros choques de rendimento, uma via que implica nveis mais baixos de despesa pblica.55 Nenhuma dessas respostas til para o planeamento nanceiro de longo prazo para a reduo da pobreza. A instabilidade dos seus uxos uma razo por que a ajuda no realizou o seu potencial. difcil para os governos desenvolverem sistemas estveis de receitas e gesto nanceira, ou fazer investimentos de longo prazo em infra-estruturas e servios b-

A instabilidade dos seus uxos uma razo por que a ajuda no realizou o seu potencial

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sicos, quando tm pouco controlo de uma componente signicativa do nanciamento nacional. Um das formas mais ecazes de aumentar a capacidade de absoro seria atacar frontalmente o problema da imprevisibilidade dos uxos de ajuda.

Condicionalidade e apropriao pelo pas


Todos os doadores armam as virtudes da apropriao pelo pas, dando aos receptores maior controlo sobre o modo como a ajuda gasta. No entanto, a maioria liga a ajuda a condies restritivas. A apropriao pelo pas vista como uma condio para a utilizao ecaz da ajuda, enquanto a condicionalidade vista como um mecanismo para inuenciar a mudana de poltica. Em muitos casos, os dois objectivos puxam em sentidos opostos, com a condicionalidade a minar a apropriao pelo pas e a aumentar a imprevisibilidade e a volatilidade da ajuda. Uma razo porque o compromisso dos doadores com a apropriao pelo pas no conseguiu melhorar a previsibilidade da ajuda que ela ainda no foi posta em prtica. Desde o m da dcada de 1990, tem havido importantes mudanas na administrao da condicionalidade. Os Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza redigidos pelos governos nacionais criaram um novo quadro para a cooperao. E ajudaram a melhorar a ecincia das condies dos doadores. Por exemplo, as condies dos emprstimos da AID caram de uma mdia de 30 por emprstimo, em meados da dcada de 1990, para 15 em 2003.56 As condies dos emprstimos do FMI ao abrigo da sua Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento caiu para uma mdia de cerca de 13. Porm, h grandes variaes de pas para pas e uma anlise recente dos programas do FMI sugere que o nmero de condies estruturais pode estar a subir outra vez. Algumas das mudanas produziram resultados substantivos. Mas grande parte do que passa por ecincia simplesmente a reembalagem da condicionalidade, ou a transferncia para outros doadores da responsabilidade pela imposio da condicionalidade.57 A ajuda ainda vem com um conjunto desconcertante de condies. As condies dos emprstimos ligados aos programas da Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento ainda xam metas oramentais pormenorizadas e metas mais gerais para uma gesto econmica mais livre. Fazer negcios com

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o Banco Mundial exige o cumprimento de metas xadas nas suas estratgias de ajuda a pases, Crditos de Apoio Reduo da Pobreza e outros acordos de emprstimo. Os doadores bilaterais e o Banco Mundial esto ainda a recuperar as condies de emprstimo abandonadas pelo FMI.58 Entretanto, pases que procuram o perdo da dvida no mbito da Iniciativa PPAE tm de cumprir mais um conjunto de metas de despesa e de gesto econmica. Visto da perspectiva dos receptores de ajuda, mesmo a condicionalidade reduzida faz lembrar uma lista de compras muito comprida. Veja-se o caso do Benim. Ao abrigo da sua Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento, o pas tem de fornecer ao FMI relatrios trimestrais sobre as despesas de sade e educao, pormenores dos encargos salariais do Governo e um calendrio para privatizar o banco do Estado. A lista (no exaustiva) de aces para o Crdito de Apoio Reduo de Pobreza do Banco Mundial inclui o progresso acelerado na privatizao do sector do algodo; progressos palpveis na privatizao de outras empresas pblicas, incluindo a criao de quadros reguladores saudveis nos sectores liberalizados; a preparao de uma estratgia coerente para o desenvolvimento do sector privado; e uma lista pormenorizada de resultados quantitativos na sade, educao e gua. Em suma, a matriz poltica inclui mais de 90 aces para monitorizar. Entretanto, para se qualicar para o alvio da dvida, o Benim teve de atingir metas na privatizao de uma agncia de marketing do sector do algodo. 59 Deixando de lado os mritos dessas prescries especcas de poltica, as condies de cada emprstimo, pela sua dimenso especca, mbito e natureza encadeada, diminuem inevitavelmente a apropriao nacional e aumentam o risco dos pases sofrerem cortes da ajuda por no cumprimento. Apenas um quarto dos programas do FMI so concludos sem interrupo um facto que ajuda a explicar a volatilidade e a imprevisibilidade da ajuda.60 Alguma condicionalidade inevitvel e desejvel. Os receptores de ajuda deveriam relatar a despesa pblica e as prioridades oramentais, acima de tudo aos seus prprios cidados. As estratgias nacionais de desenvolvimento que estabelecem objectivos claros de reduo da pobreza e ligados a planos de nanciamento de mdio prazo, so um instrumento de transparncia. A auditoria ecaz e o escrutnio parlamentar dos oramentos tambm so vitais. O problema das actuais abordagens da condicionalidade

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a mistura da macrocondicionalidade com a microgesto. A condicionalidade dos emprstimos continua a reforar relaes de poder desiguais que limitam o progresso real no sentido da apropriao pelo pas.

Muitos doadores pouca coordenao


Os problemas de capacidade criados pela excessiva condicionalidade so exacerbados pelos hbitos de trabalho desarticulados da comunidade de doadores. Muitas vezes, departamentos governamentais gravemente restringidos, nos pases receptores, tm de lidar com um grande nmero de doadores mal coordenados, muitos deles com programas que se sobrepem e sem quererem trabalhar atravs de estruturas do Governo. Os elevados custos de transaco que da resultam diminuem a ecincia da ajuda e corroem a capacidade. Quando o Plano Marshall foi aplicado na Europa, um nico doador estava a interagir com pases com forte capacidade nanceira, judicial e de administrao pblica e um grande reservatrio de trabalho qualicado, empresrios e gestores. As estrias de sucesso da ajuda na Coreia do Sul e em Taiwan, Provncia da China, seguiram um modelo semelhante de um doador dominante a interagir com fortes estruturas de governao. Os tempos mudaram na relao de ajuda. Dos 23 membros da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE, apenas cinco do ajuda a menos de 100 pases. O reverso da medalha que os receptores de ajuda esto a lidar com mltiplos doadores. Em 2002, o nmero mdio de doadores ociais que operavam em pases receptores era de 23, embora o pas tpico da frica Subsariana esteja a lidar com mais de 30 doadores (e vrias dezenas de organizaes no governamentais internacionais).61 O Governo etope recebeu ajuda de 37 doadores em 2003. Cada doador pode ter dezenas de projectos, apoiando vrias estratgias sectoriais. A Tanznia tem actualmente cerca de 650 projectos de doadores operados atravs de ministrios nacionais ou de governos locais62 . Satisfazer as exigncias dos doadores de registo, consulta e avaliao impe uma enorme carga sobre os mais escassos dos recursos disponveis nos ministrios dos pases em desenvolvimento: pessoas qualicadas. Os programas de ajuda num pas tpico da frica Subsariana geraro exigncias de milhares de relatrios para mltiplas agncias de superviso, com centenas de misses em visita para monitorizar, avaliar e auditar o de-

sempenho. Os ministrios da rea podem ser solicitados a produzir no s relatrios departamentais, mas tambm dezenas de relatrios sobre projectos individuais. A duplicao aumenta o problema. Para satisfazer obrigaes legais para com os seus accionistas, o FMI e o Banco Mundial conduzem anlises anuais extensivas da gesto oramental, sistemas de nanas pblicas e despesa pblica. Os governos so solicitados a apresentar contas auditadas segundo padres internacionais. Mesmo assim, doadores como a Unio Europeia, Itlia, Japo e Estados Unidos pedem relatrios separados para satisfazerem as suas prprias exigncias um arranjo que gera custos de transaco grandes e desnecessrios. O trabalho analtico gera outra camada de duplicao. Os doadores conduzem avaliaes da pobreza, anlises da despesa pblica, anlises da poltica scal, avaliaes de poltica econmica e anlises ducirias por diferentes dadores, mas geralmente no conhecem estudos sobre o mesmo assunto realizados por outros, ou no querem us-los. Num caso citado pelo Banco Mundial, cinco doadores que patrocinavam um inqurito pobreza na Bolvia exigiam, cada um deles, relatrios nanceiros e tcnicos separados, o que levou o alto funcionrio governamental que geria o projecto a gastar mais tempo na elaborao de relatrios do que no prprio inqurito.63 O fardo das exigncias dos doadores vai para o topo dos sistemas governativos. As exigncias criadas por aces de doadores pouco coordenados geram enormes custos de oportunidade. Atente-se nestes lamentos de Ashraf Ghani, Ministro das Finanas do Afeganisto entre 2002 e 2004: Como Ministro das Finanas, mais de 60% do meu tempo era gasto a gerir os doadores, em termos de receber misses visitantes e representantes para reiterar a poltica do governo, arranjar fundos para permitir que os custos recorrentes do Governo fossem cobertos, defender o apoio a programas liderados pelo Governo e canalizados atravs de sistemas governamentais de nanciamento, aquisies e contabilidade, e discutir e negociar projectos Este tempo poderia, em vez disso, ter sido dedicado a aumentar as receitas internas e a gerir a reforma interna. O caso da Zmbia esclarece alguns dos maiores problemas associados coordenao dos doadores que esto por detrs de programas com apropriao nacional. O apoio para o sector da educao, anteriormente no quadro de um programa de investi-

As exigncias criadas por aces de doadores pouco coordenados geram enormes custos de transaco

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mento de quatro anos, est agora a ser canalizado atravs de uma abordagem sectorial ampla, com 87 milhes de dlares de ajuda transferidos em 2004. Com pelo menos 20 doadores a apoiar a educao, h uma bonicao para a coordenao ecaz. O resultado tem sido misto. O Governo da Zmbia tem defendido que o apoio deveria ser canalizado atravs de fundos reunidos no oramento global da educao, que representam actualmente cerca de metade do apoio. Contudo, outro tero do apoio afectado atravs de fundos destinados a ns especicados pelos doadores, sendo o restante afectado a projectos especcos. Em suma, h 20 linhas de nanciamento para quantias que variam entre 12 e 400 milhes de dlares, cada uma delas exigindo relatrios separados. Tem havido pouca discusso sobre a maneira de reduzir o nmero de doadores, sem baixar o nanciamento. Vrios doadores chave, que contriburam para os recursos, ainda no participaram numa misso conjunta. Funcionrios superiores do ministrio continuam a citar a extenso e a frequncia dos relatrios como um problema. Ainda que as novas misses conjuntas estejam a reduzir os custos de transaco para os doadores, nos pases em desenvolvimento elas ainda ocupam o pessoal superior durante 2 a 3 semanas de cada vez, desviando energias da gesto efectiva.64 A Zmbia oferece uma perspectiva dos problemas mais amplos associados harmonizao em pases que se considera no possurem um sistema forte de administrao pblica. Alguns doadores no tm estado disponveis para passar para arranjos de nanciamento em fundo comum, em parte por causa de questes sobre responsabilidade duciria. Outros concordaram em contribuir para alguns fundos comuns, mas com exigncias de registos extensivos. A relutncia dos doadores em relao harmonizao especialmente marcada em pases onde existe a percepo de que os governos no conseguiram desenhar estratgias ecazes para a harmonizao. Assim, embora o Senegal seja um dos 13 pases que integram um projecto-piloto da OCDE para acelerar a harmonizao, h pouca coordenao efectiva mesmo em sectores onde esto estabelecidas abordagens sectoriais alargadas, como na sade. Esto a ser feitos srios esforos para reduzir os custos de transaco. Em Maro de 2005, os doadores da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE assinaram a Declarao de Paris sobre Eccia da Ajuda, grande parte da qual trata de medidas para

reduzir os custos de transaco. Programas-piloto para reforar a harmonizao e a coordenao esto a ser aplicados na Tanznia, Etipia, Gana e Uganda. Esses programas produziram alguns resultados positivos. Porm, os progressos tm sido desiguais. Alguns custos de transaco diminuram, mas o progresso tem sido desigual. Funcionrios superiores do Governo do Uganda ainda citam os custos de transaco como um problema importante. Com uma mdia de trs misses (algumas com cerca de 35 pessoas) s para o programa de Crdito de Apoio Reduo da Pobreza do Banco Mundial, no difcil ver porqu. Por todo o lado, a harmonizao tambm prometeu mais do que deu. O Senegal recebeu mais de 50 misses do banco Mundial em 2002 praticamente uma por semana. Em 2003, a Zmbia recebeu 120 misses de doadores, excluindo as do Banco Mundial e do FMI. Destas, apenas 12 e nenhuma envolvendo a UE ou as Naes Unidas eram misses conjuntas.65 Os doadores tambm esto a tentar reduzir alguns custos de transaco atravs de iniciativas multilaterais que envolvem maior especializao e de cooperao. Mecanismos como o Fundo Global para Combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria, ou a Iniciativa Via Rpida de Educao para Todos permitem aos doadores contribuir com recursos para um fundo comum, distribuir ajuda e delegar o registo num nico organismo. Nos ltimos anos, vrios doadores incluindo a Dinamarca, Holanda, Noruega, Sucia e Reino Unido anunciaram intenes de aumentar a eccia dos programas de ajuda concentrando-as num grupo mais pequeno de receptores. Em teoria, isto abre a porta para uma maior especializao e cooperao. Na prtica, as listas de prioridade alta de cada doador tendem a concentrar-se no mesmo conjunto de receptores, aumentando o risco de alargar o fosso entre queridos e rfos dos doadores. Num exemplo de harmonizao atravs de maior especializao, Noruega e Sucia esto a executar um plano na Etipia, ao abrigo do qual a Sucia canalizar o nanciamento da sade atravs da Noruega e a Noruega canalizar o nanciamento da educao atravs da Sucia. Contudo, esses arranjos so mais a excepo do que a regra. A execuo da agenda para melhorar a coordenao ser difcil se a experincia at data for o guia. O argumento da ecincia para a defesa de maior especializao e harmonizao evidente. Mas avanar nessa direco exigir que os doadores partilhem o controlo dos recursos e aceitem sistemas de registo

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geridos por outros um passo que implica grandes alteraes na administrao dos programas de ajuda.

Transferncia ineciente de recursos: a ajuda ligada


Nem todo o dlar de ajuda tem o mesmo valor no nanciamento da reduo da pobreza. Muito do que relatado como ajuda acaba voltando para os pases ricos, uma parte na forma de subsdios de que beneciam grandes empresas. Talvez a forma mais agrante de minar a ecincia da ajuda seja a prtica de ligar as transferncias nanceiras compra de servios e bens dos pases doadores. Os pases receptores perdem com a ajuda ligada em vrios aspectos. A ausncia de concursos em mercado aberto signica que lhes negada a oportunidade de obter os mesmos servios e bens a um preo mais baixo em qualquer outro lugar. A ajuda ligada pode resultar em transferncias de qualicaes e tecnologias inadequadas. Comparaes de preos concluram que a ajuda ligada reduz o valor da ajuda de 11% a 30% e que a ajuda alimentar ligada , em mdia, 40% mais cara do que as transaces no mercado aberto.66 desconhecida a extenso total da ajuda ligada porque os doadores apresentam relatrios pouco claros e incompletos. As polticas de compras so frequentemente pouco transparentes e enviesadas a favor de fornecedores do pas doador. Dois doadores do G7 Itlia e Estados Unidos no relatam totalmente OCDE sobre a ajuda ligada. Outros tambm relatam numa base incompleta. Os relatrios sobre a ligao da assistncia tcnica, na sua maior ligada a fornecedores dos pases doadores, no so exigidos pela OCDE. Resultado: o estatuto da ligao de entre um tero a metade da ajuda aos pases de rendimento baixo desconhecido. A ligao uma rea em que os doadores poderiam aplicar com utilidade os princpios de abertura e responsabilidade que exigem aos governos receptores. Os contribuintes dos pases doadores tm o direito de saber quanta da ajuda que nanciam est a ser usada para ns que no o desenvolvimento, ao mesmo tempo que os cidados dos pases receptores tm interesse em saber quanto perdem como resultado da ligao da ajuda. Ainda que o montante exacto da ajuda ligada seja desconhecido, os doadores variam claramente no grau em que ligam a sua ajuda (gura 3.13). De acordo com relatrios da OCDE67 sobre ajuda ligada aos pases menos desenvolvidos, os EUA esto no

topo da lista, com a Itlia a pouca distncia. Contudo, a ajuda dada ao abrigo da Conta do Desao do Milnio no ligada. O rcio de ajuda ligada dos EUA cair, portanto, medida que aumenta a despesa baseada nesta fonte. A Alemanha e o Japo tambm ligam uma parte relativamente grande da sua ajuda. Os custos nanceiros implicados so muito elevados. Estimar esses custos difcil por causa da natureza restrita dos relatrios dos doadores e da excluso da assistncia tcnica. Neste relatrio, tentmos desenvolver uma aproximao dos custos da ajuda ligada. A taxa de ajuda ligada utilizada a mdia da ajuda ligada relatada em 2002 e 2003 pela Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE, em relao s transferncias para os pases menos desenvolvidos.68 Foram utilizados os desembolsos brutos de ajuda bilateral em 2003 para estabelecer nveis de ajuda para regies especcas. A ajuda ligada , ento, descontada taxa de 20 a 30% do valor nominal, reectindo estimativas dos custos dessa ajuda em relao aos arranjos no mercado aberto. Para o conjunto dos pases em desenvolvimento, estimamos as perdas totais actuais em 5 a 7 mil milhes de dlares o suciente para nanciar o ensino primrio universal. O conjunto dos pases de rendimento baixo perde entre 2,6 e 4,0 mil milhes de dlares, a frica Subsariana perde 1,6 a 2,3 mil milhes e os pases menos desenvolvidos perdem entre 1,5 e 2,3 mil milhes de dlares (gura 3.14). Estes valores subestimam os custos reais por uma margem considervel, porque cobrem apenas a ajuda bilateral e excluem a assistncia tcnica. Os prejuzos de cada pas variam de acordo com a estrutura dos seus doadores. Nalguns casos, o valor da ajuda gravemente comprometido: 14 cntimos em cada dlar da ajuda da Itlia Etipia so gastos em Itlia. Actualmente, dois teros da ajuda da Austrlia Papua Nova Guin, o seu maior receptor de ajuda, so transferidos atravs de seis empresas australianas.69 Algumas formas de ligao da ajuda contrariam abertamente um compromisso srio com os ODM. Em 2002-03, cerca de mil milhes de dlares de ajuda bilateral foram atribudos na forma de donativos para estudos universitrios nos pases doadores, excedendo fortemente o apoio da ajuda ao ensino bsico em muitos casos. A ajuda ligada aumenta frequentemente os custos de transaco para os receptores. Alguns doadores aplicam regras de compras restritivas para satisfazer as suas prprias exigncias, criando mltiplas

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estruturas de compras e enfraquecendo a coordenao. A ajuda ligada tende a enviesar a ajuda para importaes intensivas em capital, ou competncias tcnicas baseadas no doador, em vez de actividades com baixos custos de input e capital, tais como programas de desenvolvimento rural que recorrem s competncias locais. O enviesamento de alguns doadores para estradas principais de grande dimenso, em vez de estradas secundrias rurais de menor dimenso, sintomtico do problema. A ajuda ligada levanta preocupaes a vrios nveis. Obviamente, diminui o valor de um recurso desesperadamente escasso na guerra contra a pobreza. Mais do que isso, a ajuda ligada incompatvel com outros objectivos declarados dos doadores, incluindo o desenvolvimento da apropriao nacional. Muitas das polticas de compras que funcionam atravs de programas de ajuda ligada sofrem da mesma falta de transparncia que os doadores criticam aos pases que recebem a sua ajuda. A ajuda ligada representa uma forma de apoio indstria que a maioria dos doadores censura aos pases receptores. E a ajuda ligada uma forma ineciente de uso do dinheiro dos

contribuintes. Ainda que a maioria dos contribuintes dos pases desenvolvidos seja a favor da contribuio para a luta contra a pobreza global, menos evidente que avalize o uso de dinheiros pblicos para criar mercados para grandes empresas.

Apoio a projectos em vez de apoio a oramentos nacionais


A ajuda mais ecaz quando canalizada atravs de quadros oramentais e de despesa, que reectem prioridades xadas nas estratgias de reduo da pobreza. medida que os pases desenvolvem sistemas de gesto nanceira pblica mais transparentes e ecientes, aumenta o espao para construir a apropriao nacional atravs do apoio a oramentos nacionais. Contudo, muitos governos receptores queixam-se de que os doadores, em princpio, reconhecem prioridades nacionais, mas, na prtica, minam processos governamentais quando orientam a ajuda para projectos individuais uma abordagem que reduz a ecincia, aumenta os custos de transaco e corri a capacidade.

Caixa 3.8 Minar a capacidade atravs da ajuda a projecto o caso do Afeganisto Aps mais de duas dcadas de queda livre do desenvolvimento humano, o Afeganisto iniciou um processo de reconstruo e recuperao. Os desaos so imensos. Tem uma das mais elevadas taxas de mortalidade de crianas (257 bitos por 1.000 nados-vivos) e trs quartos da populao rural vive abaixo da linha de pobreza. As perspectivas de recuperao dependem fortemente da ajuda, que responde por mais de 90% da despesa. Mas algumas prticas dos doadores tm obstrudo o desenvolvimento da capacidade nacional. Dois modelos de nanciamento e execuo da reconstruo foram desenvolvidos no Afeganisto. Num modelo de apoio ao Estado, os doadores canalizariam o seu nanciamento para o Fundo Fiducirio de Reconstruo do Afeganisto, administrado conjuntamente pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, Banco Mundial e Banco Asitico de Desenvolvimento. Da seria canalizado para o Governo ao abrigo de regras estritas de responsabilizao. Num modelo evitando o Estado, os doadores executariam directamente os seus projectos, ou atravs de agncias da ONU, ou de organizaes no governamentais. Os Projectos funcionariam atravs de organizaes paralelas e de regras paralelas de aprovisionamento, gesto nanceira e auditoria. Houve pelo menos 2.000 projectos destes, embora muitos mais no tenham sido registados. Mais de 80% do nanciamento dos doadores foram para este modelo durante os primeiros dois anos de reconstruo.
Fonte: Lockhart 2004.

A ajuda evitando o Estado colocou vrios problemas. Os custos de transaco eram elevados. Os funcionrios governamentais dedicaram um tempo considervel a tentar extrair informao dos doadores para descobrir que projectos estavam em curso e que recursos estavam a entrar no pas. O pessoal do governo tambm teve de aprender novas regras e prticas, que diferem de doador para doador, incluindo mltiplos sistemas de informao. A economia de ajuda a projecto tambm introduziu distores no mercado do trabalho. Os funcionrios do sector pblico foram retirados de funes nucleares como professores, mdicos, engenheiros e gestores, para manter posies no sistema de ajuda. Os gestores governamentais, ou os engenheiros, podiam receber muitas vezes mais que os seus salrios padro como motoristas ou tradutores no sistema de ajuda. As reservas de capital humano nacional nos sistemas de governao pblica, praticamente esgotadas aps vinte e trs anos de guerra civil, foram ainda mais corrodas. O novo governo afego desenvolveu respostas inovadoras para lidar com a comunidade de doadores. Confrontada com a perspectiva de coordenar 30 doadores, cada um a operar em 30 sectores, o governo limitou o envolvimento dos doadores num mximo de trs sectores cada. Foram feitas tentativas para alinhar a apresentao de relatrios com o ciclo oramental afego e no com os ciclos individuais dos doadores.

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A ajuda baseada em projecto reecte frequentemente as preocupaes dos doadores em relao capacidade governativa, gesto oramental e sistemas de registo nanceiro. A convico que o trabalho atravs de projectos permite contornar os fracassos dos sistemas nacionais de governao. Ironicamente, a ajuda a projectos tem uma histria de intensicao dos problemas em todas estas reas. Em muitos pases, os doadores operam centenas de projectos, muitos deles nanciados e administrados fora dos sistemas governamentais. O resultado que uma grande parcela da despesa pblica acontece margem do oramento, enfraquecendo a gesto das nanas pblicas. Entretanto, unidades de execuo de projecto estabelecidas pelos doadores funcionam como um sistema paralelo, atraindo frequentemente os funcionrios do governo para as agncias dos doadores e estabelecendo um sistema paralelo de regras de compras, gesto nanceira e auditoria. A experincia do Afeganisto desde que comeou o processo de reconstruo mostra como esta abordagem corri a capacidade do governo. (Caixa 3.8). A criao de sistemas fortes de nanas pblicas ligados a objectivos de reduo da pobreza proporciona aos dadores oportunidades para desviar o apoio dos projectos para o oramento nacional. Na ltima dcada, o Governo do Uganda trabalhou com os doadores para desenvolver um dos mais fortes sistemas oramentais de frica. Desde 1997, as prioridades estabelecidas no Plano de Aco para a Erradicao da Pobreza tm sido reectidas num quadro de despesa a mdio prazo e em afectaes oramentais anuais (ver Captulo 1). Alguns doadores responderam transferindo ajuda de projectos para o oramento nacional. A parcela da ajuda fornecida atravs de apoio oramental aumentou de 33% para 53%. Isso tornou os oramentos mais previsveis: entre 1998 e 2003, o rcio entre

desembolsos e compromissos aumentou de menos de 40% para mais de 85%.70 Porm, alguns dos principais doadores incluindo o Japo e EUA esto relutantes em desviar os programas de ajuda dos projectos para os oramentos, mesmo em pases como o Uganda. E mesmo quando os doadores apoiam as estratgias nacionais atravs de programas de ajuda, esta chega muitas vezes sob formas que limitam a eccia. Os doadores tm encorajado os receptores de ajuda a desenvolver quadros de nanciamento de mdio prazo para criar estabilidade e previsibilidade no nanciamento da reduo da pobreza. Para serem totalmente ecazes, esses quadros precisam de ser apoiados por compromissos plurianuais dos doadores. Todavia, s menos de metade dos doadores que apoiam o oramento do Bangladeche assumem esses compromissos plurianuais. Um dos principais pontos fortes da Conta do Desao do Milnio precisamente o seu quadro para compromissos plurianuais. Por exemplo, ao abrigo da Conta do Desao do Milnio, os donativos so fornecidos s Honduras atravs de um quadro oramental de cinco anos e ao Madagscar, atravs de um quadro de quatro anos, para habilit-los a desenvolver estratgias de nanciamento de mdio prazo com maior grau de previsibilidade. Alguns doadores que fornecem apoio oramental ligam esse apoio a projectos especcos, ou reservam esses fundos para programas individuais uma prtica que pode dar lugar a exigncias onerosas de registo. A reunio de recursos dos doadores atravs de programas sectoriais vista muitas vezes como um primeiro passo para o apoio oramental. Contudo, os arranjos de fundo comum acarretam, muitas vezes, enormes custos de transaco, medida que os doadores procuram conservar o controlo sobre elementos especcos do programa. O Senegal tem actualmente 23 grupos sectoriais, com exigncias de registo associadas.71

A retrica da apropriao nacional precisa de ser traduzida em aces

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Repensar a governao da ajuda

Na prxima dcada, a ajuda tem potencial para desempenhar um papel central na realizao da ambio estabelecida na Declarao do Milnio. Mas a realizao do potencial da ajuda depender de

combinao de maior apoio dos doadores com reformas fundamentais na governao da ajuda. Uma condio imediata para o aumento da ecincia da ajuda a oramentao bsica. Os pases em

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Os doadores devem assegurar um uxo mais estvel e seguro de apoio a longo prazo

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desenvolvimento tm sido pressionados pelos governos do Norte para adoptar estratgias de reduo da pobreza desenhadas nacionalmente, estabelecendo objectivos claros e ligados aos ODM. Porm, os doadores no tm feito nenhum esforo equivalente para assegurar a disponibilidade de ajuda suciente para colmatar os hiatos de investimento pblico, nem para assegurar a consistncia entre os objectivos dos ODM e o FMI e outras condicionalidades. O resultado, como diz o Projecto Milnio da ONU, que a estratgia pblica no tem nenhuma ligao directa com os programas actuais de investimento pblico. No que se refere aos ODM, os governos doadores desejam os ns, mas evitam os meios. A soluo os governos do Norte adoptarem uma estratgia de nanciamento da ajuda para o perodo expressamente denido para a realizao dos ODM at 2015. A estratgia de nanciamento ser mais ecaz se for apoiada por uma nova relao entre doadores e receptores de ajuda. A retrica da apropriao nacional precisa de ser traduzida em aces para dar poder aos governos nacionais, coordenar as actividades dos doadores e melhorar a qualidade da ajuda. A Declarao de Paris sobre a Eccia da Ajuda um passo na direco certa, com cerca de 50 compromissos especcos para 2010. O progresso exigir mudanas fundamentais nas prticas actuais.

Esta seco recorre a um programa de investigao do PNUD sobre construo de capacidade aos resultados empricos de uma anlise pormenorizada do trabalho de mais de 150 funcionrios superiores de 16 pases receptores de ajuda que trabalham diariamente com doadores.72 A anlise d uma viso das perspectivas e solues na frica Subsariana e outros regies.73 Concessionalidade Os receptores de ajuda estimulam os fundos concessionais, porque reduzem os riscos de futuros problemas de dvida. Ao abrigo da Estratgia de Ajuda da Tanznia, uma estratgia nacional para o desenvolvimento da ajuda, a Tanznia estabeleceu um elemento de donativo mnimo de 50% para novos emprstimos a contrair pelo Governo. Outros pases, entre os quais o Ruanda, Senegal e Uganda, esto a reduzir a sua exposio aos emprstimos da Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento, que so menos concessionais do que os emprstimos da AID, por exemplo. H uma clara necessidade de mais fundos concessionais para apoiar as estratgias de reduo da pobreza. Coordenao A presena de grande nmero de doadores pode inacionar os custos de transaco, porque cada doador impe as suas prprias exigncias de registo e condies de ajuda. Alguns receptores de ajuda tm tido mais xito do que outros na presso sobre os doadores para uma melhor coordenao. As lies do Botswana so elucidativas. As intervenes dos doadores so enquadradas sob os auspcios de um Plano Nacional de Desenvolvimento. O plano integra ajuda para o desenvolvimento e recursos internos. Para prevenir a proliferao de projectos e as exigncias de registo, no permitida aos ministrios a negociao individual com os doadores. Todos os programas de assistncia tcnica so concebidos de forma a assegurar que o pessoal local seja formado, o que se traduz numa maior transferncia de competncias do que nos arranjos mais tradicionais. Botswana restringiu fortemente o espao para os doadores criarem unidades autnomas de projecto, assim como as estruturas paralelas de informao e aprovisionamento que geram, ajudando a evitar distores nas estruturas de pagamento do Governo e perdas de funcionrios pblicos qualicados.

Ajuda bilateral algumas lies de frica


A relao de ajuda ainda no uma parceria de igual responsabilidade. Os pases em desenvolvimento xaram metas baseadas nos ODM e esto a cumprir condies de ajuda pormenorizadas estipuladas pelos doadores. A comunidade de doadores no xou metas vinculativas sobre a quantidade do nanciamento da ajuda e adoptou apenas princpios gerais e vagos sobre a qualidade da ajuda. Para que a Declarao do Milnio seja uma parceria genuna, so necessrias novas estruturas para permitir que os dois conjuntos de pases possam monitorizar os desempenhos recprocos. Os pases em desenvolvimento j esto a mostrar liderana por meio do exemplo. Os receptores de ajuda esto a desenvolver estratgias inovadoras para melhorar as prticas dos doadores. Esto a criar estruturas institucionais para melhorar a coordenao e harmonizao e reduzir os custos de transaco.

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Outros pases esto a desenvolver modelos semelhantes de coordenao activa. Exemplos notveis so a Estratgia de Ajuda da Tanznia e o Plano de Aco para a Erradicao da Pobreza no Uganda. No Camboja, o Governo est a desenvolver um programa de Harmonizao e Simplicao ligado estratgia nacional de reduo da pobreza. Em cada caso, os doadores tm tido um papel de apoio. Ajuda a programa e apoio oramental Para a maioria dos governos, a ajuda dirigida atravs do oramento mais eciente, mais ecaz para atacar a pobreza e menos geradora de drenagem de capacidade do que a ajuda canalizada para projectos atravs de unidades especiais nos ministrios da rea, ou de outras organizaes como as no governamentais. Burkina Faso e Tanznia melhoraram a coordenao entre departamentos governamentais aprovando uma lei que exige a todos os ministrios da rea a submisso dos pedidos de emprstimos e subsdios ao Ministrio das Finanas. Os doadores podem reforar a gesto e a preparao do oramento nacional relatando toda a ajuda ao ministrio adequado e canalizando-a para os programas que integram a estratgia nacional de reduo da pobreza. Alguns pases desenvolveram outras estratgias para reduzir os custos de transaco. Na frica Subsariana, os governos tm tentado baixar os custos de transaco persuadindo os doadores a reunir os seus recursos em fundos comuns. Onze PPAE criaram programas multidoadores de apoio oramental, que libertam os fundos reunidos numa base previsvel, para apoiar a despesa com a reduo da pobreza. Contudo, estas abordagens de nanciamento comum no so isentas de risco. As condies para o desembolso podem reectir o mximo multiplicador comum entre doadores, reduzindo a exibilidade e aumentando a possibilidade de interrupo da ajuda especialmente quando o desembolso exige o acordo unnime de que foram atingidas as metas de desempenho. Um risco de que todos os doadores suspendam os desembolsos se o pas sair do caminho no seu programa com o FMI. Outro o tempo necessrio para negociar os arranjos de fundos comuns. Moambique precisou de um ano e 19 rascunhos para chegar a um memorando de entendimento de 21 pginas sobre arranjos de fundos comuns com 15 doadores. claro que os doadores podem fazer mais para evitar essas negociaes arrastadas.

Previsibilidade Os pases em desenvolvimento vem a previsibilidade das promessas plurianuais de ajuda como essenciais para a execuo efectiva dos planos de despesa de mdio prazo que esto subjacentes s suas estratgias de reduo da pobreza. Moambique e Ruanda relatam as melhorias no seu acesso a fundos plurianuais. A Tanznia tambm tem tido algum xito na presso sobre os doadores para proverem os recursos no comeo e melhorem a previsibilidade do apoio oramental. Mas h muitos pases que esto a ser obrigados a ajustar os oramentos s utuaes nas transferncias dos doadores. Os doadores devem assegurar um uxo mais estvel e seguro de apoio a longo prazo.

O multilateralismo oferece vantagens para a governao da ajuda

Iniciativas multilaterais
Os ltimos anos assistiram a um renovado interesse em iniciativas globais de ajuda multilateral. O renascimento do multilateralismo oferece grandes oportunidades ao desenvolvimento humano e alguns riscos. H trs boas razes para contar com as abordagens multilaterais da ajuda. A primeira, e mais bvia, que nalgumas reas a comunidade internacional enfrenta problemas e ameaas que so de natureza global: o VIH/SIDA um caso exemplar. As iniciativas multilaterais podem ajudar a nanciar uma gama de bens pblicos que de outro modo continuariam indisponveis. Um exemplo o uso de fundos multilaterais comuns para criar incentivos investigao, desenvolvimento e produo de vacinas para o HIV/SIDA, malria e outras doenas, para os quais a procura de mercado demasiado constrangida pela pobreza para atrair investimentos privados de grande dimenso. Compromissos de compra adiantada pelos governos podem prover as empresas farmacuticas com uma racionalidade de mercado para desenvolver novos medicamentos este arranjo j ajudou a nanciar inovaes em experincias de medicamentos antimalricos. A segunda que os quadros multilaterais fornecem aos doadores oportunidades para reunir os seus recursos em fundos comuns e reduzir os custos de transaco; nem todos os doadores precisam de xar nveis elevados de qualicao em cada um dos sectores que desejam apoiar. A terceira que os fundos comuns de recursos internacionais proporcionam um mecanismo de conjugao das nanas com as necessidades, ultrapassando assim alguns dos padres enviesados da distribuio da ajuda bilateral.

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Metas sem calendrios vinculativos no so uma base slida para o planeamento da reduo da pobreza

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O Fundo Global para combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria um exemplo de iniciativa multilateral que comea a produzir resultados reais na luta contra o VIH/SIDA. Os compromissos atingiram 1,5 mil milhes de dlares em 2004. Para a Iniciativa Fazer Recuar a Malria, uma parceria com mais de 200 membros incluindo a Organizao Mundial da Sade, Banco Mundial, Funda das Naes Unidas para a Infncia e PNUD os constrangimentos nanceiros e uma fraca coordenao tm prejudicado uma aco ecaz. A situao melhorou um pouco. A luta contra a malria ganhou um novo impulso desde a criao do Fundo Global. Em 2003, cerca de 450 milhes de dlares foram afectados ao combate malria atravs do Fundo Global. Contudo, isto ca muito aqum dos 2 a 3 mil milhes de dlares de nanciamento adicional necessrios para aumentar as intervenes de forma a reduzir as mortes em 75%, at 2015. A Iniciativa Via Rpida na educao mostra algumas das foras do multilateralismo e algumas das suas fraquezas. A Iniciativa Via Rpida nasceu de um compromisso assumido no Frum Mundial da Educao 2000, em Dakar, para assegurar que nenhum pas seriamente empenhado na educao para todos caria frustrado na realizao deste objectivo por falta de recursos. Os governos foram encorajados a elaborar planos para identicar hiatos de nanciamento na educao e os doadores comprometeram-se a fechar esses hiatos injectando recursos atravs de canais bilaterais e multilaterais. At ao m de 2004, 13 pases tinham elaborado planos nacionais aprovados atravs do processo da Iniciativa Via Rpida.74 O nanciamento externo necessrio para cobrir os planos est estimado em cerca de 600 milhes de dlares, mas apenas pouco mais de metade desta quantia foi mobilizada.75 Os compromissos esto tambm muito aqum do adicional de 6 a 7 mil milhes de dlares por ano necessrios para realizar a meta da educao dos ODM. Alguns dos pases que esto mais afastados do caminho para as metas dos ODM da concluso universal e da equidade de gnero no recebem fundos adequados. Por exemplo, a frica Ocidental francfona recebe muito menos ajuda per capita do que a frica Oriental anglfona Alguns investimentos muito modestos em iniciativas multilaterais geraram elevados retornos. A Aliana Global para as Vacinas e a Vacinao (GAVI), lanada em 2000 para melhorar o acesso a

vacinas insucientemente usadas, comprometeu-se com pouco mais de mil milhes de dlares em cinco anos, evitando mais de 670.000 mortes em todo o mundo. Todavia, o nanciamento tem sido altamente varivel e voltil, tornando difcil o planeamento a longo prazo. At 2005, os nveis de receita caram muito aqum da meta anual de 400 milhes de dlares. Cerca de 27 milhes de crianas no so vacinadas no primeiro ano de vida, e as taxas de cobertura baixas ou decrescentes, bem como o custo incomportvel de algumas vacinas representam ainda uma ameaa ao progresso para os ODM. O multilateralismo oferece vantagens para a governao da ajuda. As contribuies para o Fundo Global e para a GAVI no podem ser reservadas, reduzindo os riscos do enviesamento do doador. Embora ambos os fundos tenham padres de desempenho rigorosos, nada tm a ver com a enorme quantidade de condies exigidas pelos doadores atravs de outros programas, reduzindo, assim, o risco de serem cortados bens pblicos essenciais, por no se atingirem os objectivos. Ambos os fundos fornecem tambm nanciamento plurianual, permitindo uma maior previsibilidade. Mas h o perigo de as iniciativas globais poderem criar distores prprias. Grandes uxos nanceiros poderiam ser dirigidos para uma nica doena, tal como o VIH-SIDA, enquanto outras doenas so negligenciadas, distorcendo os oramentos da sade no processo. Outro perigo de que lidar com secretariados da iniciativa global prenda os receptores a outro conjunto de exigncias de informao e a elevados custos de transaco.

Mudar a ajuda
Vivemos num mundo globalizado. A segurana e a prosperidade no podem ser contidas dentro das fronteiras nacionais. No entanto, no temos nenhuma poltica social global, nenhum mecanismo de previdncia social, ou de proteco dos mais pobres. A segurana social e as transferncias intrapases, em benefcio da segurana humana, so uma componente normal das economias domsticas da maior parte dos pases de rendimento elevado. Agora, esses princpios e prticas precisam de ser aplicados globalmente. A ajuda um recurso nico. o nico mecanismo internacional que pode ser orientado para os mais pobres para assegurar o seu direito a servios

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bsicos, para promover a equidade para enfrentar o enorme abismo nos nveis de vida globais e para construir capacidade humana, a base da riqueza e da oportunidade. Para tornar a ajuda mais ecaz e eciente, todos os doadores precisam de remodelar a sua abordagem da ajuda: Para dar o mximo do seu valor como pedra angular na arquitectura permanente da realizao da justia social. Para reconhecer que meias medidas e mudanas incrementais no vencero a dimenso e a profundidade da pobreza global. Para deixar cair as ortodoxias e procedimentos disfuncionais. Como ponto de partida, a comunidade de doadores tem de deixar de desvalorizar as promessas de ajuda. Durante mais de 35 anos, os doadores tm estado a estabelecer compromissos com metas quantitativas e qualitativas da ajuda. Com algumas excepes, esses objectivos no foram alcanados. Os doadores precisam de reconstruir urgentemente a conana na abilidade dos seus compromissos na ajuda internacional, seguindo a direco da iniciativa do Mecanismo Internacional de Financiamento nas suas promessas legalmente vinculativas. Anos de cortes da ajuda resultaram numa cultura que racionaliza os oramentos de ajuda pequenos e decrescentes atrs de uma falsa lgica. Armaes sobre a capacidade limitada dos pases em desenvolvimento, preocupaes com os efeitos econmicos do aumento da ajuda e receios expressados publicamente sobre a governao so, muitas vezes, cortinas de fumo atrs dos quais os doadores procuram justicar o injusticvel: um legado de indiferena, negligncia e incumprimento de promessas do passado. No se pretende sugerir que as questes levantadas no sejam importantes. Pelo contrrio, so demasiadamente importantes para serem usadas pelos doadores como um pretexto para polticas de ajuda fracas. Faltando dez anos para se atingir o prazo das metas estabelecidas nos ODM, o sistema internacional de ajuda est numa encruzilhada. H uma janela de oportunidade para a aplicao das reformas necessrias concretizao do potencial da ajuda, enquanto mecanismo para a realizao dos ODM. Entre as reformas fundamentais, encontram-se:

Fixar um calendrio e respeit-lo A meta de 0,7% do RNB em ajuda foi xada em 1970. S cinco doadores j atingiram esta meta. Outros sete comprometeram-se com um calendrio. Metas sem calendrios vinculativos no so uma base slida para o planeamento da reduo da pobreza. Todos os doadores da OCDE deviam dar agora o passo seguinte e xar um calendrio para atingir 0,5% at 2010 e a meta de 0,7% at 2015, o mais tardar. Apoiar os ODM e planos de desenvolvimento humano mais amplos com dinheiro real Todos os pases em desenvolvimento tm sido incitados a adoptar estratgias de desenvolvimento nacional sucientemente corajosas para alcanar as metas dos ODM. Os ODM reectem as aspiraes partilhadas da comunidade internacional. Por isso, os doadores deveriam assegurar que nenhum plano nacional falha por necessidade de nanciamento. Maiores uxos de ajuda deveriam estar ligados explicitamente realizao dos ODM. O nanciamento dos doadores deveria estar ligado aos planos nacionais de nanciamento, incluindo os quadros de despesa a mdio prazo. Isto implica abandonar a elaborao de oramentos anuais de ajuda e mudar para estratgias de nanciamento de 3 a 5 anos, como parte integrante de planos a mais longo prazo para nanciar os ODM. Enfoque na complementaridade Qualquer estratgia de nanciamento deve considerar as grandes somas actualmente includas na ajuda e que nunca saem das contas dos governos doadores, ou dos pases doadores, em particular o cancelamento do stock da dvida e assistncia tcnica. necessria uma contabilidade realista para assegurar que os doadores esto a cumprir os seus compromissos de fornecer recursos para a realizao dos ODM. O registo da ajuda deveria ser ajustado para assegurar que as declaraes pblicas no so apenas um exerccio contabilstico da OCDE, mas um reexo das transferncias reais de recursos. Acabar com a ajuda ligada A ajuda ligada inclui um retorno oculto do contribuinte para empresas do pas doador. Esse retorno deveria ser deduzido da ajuda relatada, juntamente com a componente ligada da assistncia tcnica.

Toda a ajuda ligada deveria ser suprimida progressivamente, entre 2006 e 2008

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Toda a ajuda ligada deveria ser suprimida progressivamente, entre 2006 e 2008. Ligar a ajuda s necessidades H boas razes para fornecer ajuda aos pases que esto a caminho de alcanar os ODM e no esto a enfrentar um hiato de nanciamento. Contudo, os incrementos da ajuda devem ser orientados efectivamente para os pases que enfrentam maiores diculdades, especialmente na frica Subsariana. Resolver o problema da dvida A dvida insustentvel continua a ser uma barreira ao nanciamento dos ODM num grande grupo de pases. A Iniciativa Pases Pobres Fortemente Endividados (HIPC) precisa de fazer um perdo mais profundo da dvida a um grupo mais alargado de pases. Uma prioridade imediata identicar os pases de rendimento baixo que no so elegveis para o alvio da dvida no quadro do acordo do G-8, de 2005, mas, contudo, enfrentam problemas no servio da dvida. Atacar a desigualdade As polticas de ajuda deveriam reectir um compromisso para reduzir as desigualdades nas capacidades humanas e no rendimento. Estas polticas deveriam constituir uma parte explcita das estratgias de reduo da pobreza e das estratgias dos doadores. O compromisso para reduzir a desigualdade deveria incluir um forte enfoque nos servios bsicos. Passaram 10 anos desde que a Cimeira Mundial para o Desenvolvimento Social xou a meta de consagrar 20% da ajuda aos servios sociais bsicos. Os doadores devem assegurar que o registo estatstico serve para torn-los responsveis pela despesa nos servios bsicos estimado actualmente em 17% e para dar um salto quantitativo nos recursos que vo para a educao, sade, gua e saneamento e alimentao, atravs do crescimento ulterior desta parcela no crescimento da ajuda total. Melhorar a qualidade da ajuda Os doadores tm vindo a pedir melhor coordenao e harmonizao da ajuda desde a dcada de 1980. Em 2005, pela primeira vez, xaram metas quantitativas para as reformas destinadas a melhorar a qualidade

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da ajuda.76 Isto um primeiro passo positivo. Porm, as metas xadas carecem de ambio. Assegurar a eccia da ajuda requer mais: Fluxos de ajuda alinhados com as prioridades nacionais. O objectivo sugerido assegurar que 85% dos uxos de ajuda para o sector governamental tenham de ser registados atravs dos oramentos nacionais dos pases receptores. Isto deveria aumentar para 100%, a m de assegurar que o registo nanceiro pblico reecte as despesas e que o nanciamento reecte prioridades nacionais dos ODM. Apoio oramental. Os doadores sugeriram uma meta de 25% para a parte da ajuda fornecida como apoio a programas. Isto muito pouco ambicioso. As condies variam de pas para pas, mas o objectivo deveria ser a maximizao da parte da ajuda dada como apoio a programas, com uma referncia de 70% at 2010. Menos misses. Os doadores deveriam aderir aos modelos de melhores prticas. Tambm deveriam registar, pas a pas, o nmero de misses e de relatrios especcos que exigem. Utilizao dos sistemas nacionais de aprovisionamento e de gesto nanceira pblica. A no utilizao dos sistemas nacionais aumenta os custos de transaco e mina a capacidade nacional. Ainda no foi xada nenhuma meta. Mas o objectivo deveria ser o uso de sistemas nacionais como primeiro recurso e assegurar que 100% da ajuda passe pelos sistemas nacionais at 2010. Previsibilidade e volatilidade. Os doadores precisam de assumir compromissos que sejam veis, plurianuais e possam ser usados para cobrir os custos recorrentes necessrios para atingir os ODM. No mnimo, deveriam cobrir 90% dos desembolsos, em prazos acordados, e os fundos deveriam ser libertados a tempo. Transparncia. Todos os doadores deveriam dar os passos para tornar as suas transferncias de ajuda totalmente transparentes. Os doadores deveriam fornecer, atempadamente, informao transparente e abrangente sobre os uxos de ajuda, para permitir a responsabilizao adequada junto do pblico e dos parlamentos dos pases doadores e receptores.

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A diviso do trabalho entre as naes que uns especializam-se em ganhar e outros em perder.
Eduardo Galeano 1

CAPTULO

Comrcio internacional libertar o potencial de desenvolvimento humano

Hipocrisia e padres duplos no so bases fortes para um sistema multilateral baseado em regras

At os lees tm os seus historiadores diz um provrbio africano As estrias de caa gloricaro sempre o caador. O mesmo verdadeiro em relao s estrias sobre o comrcio internacional. Para os entusiastas da globalizao, a rpida expanso do comrcio mundial nas ltimas duas dcadas tem sido uma perfeita bno, nomeadamente para os pobres de todo o mundo. A realidade mais prosaica. Mais comrcio proporciona enormes oportunidades para o desenvolvimento humano. Nas condies correctas, tem potencial para reduzir a pobreza, diminuir a desigualdade e vencer a injustia econmica. Para muitos dos pases mais pobres do mundo, e para milhes de pessoas pobres, estas condies ainda tm de ser criadas.
essencial uma melhor cooperao multilateral no comrcio para que a comunidade internacional alcance os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e os objectivos mais amplos do desenvolvimento. As regras do comrcio internacional e as polticas comerciais nacionais precisam de ser alinhadas com um compromisso para a reduo da pobreza. O ponto de partida deveria ser o reconhecimento de que uma maior abertura de comrcio, tal como o crescimento econmico, no um m em si mesmo: um meio de expandir as capacidades humanas. Indicadores de maior abertura como crescimento das exportaes e rcios do comrcio para o PIB crescentes so importantes, mas no so substitutos do desenvolvimento humano. O comrcio est no cerne da interdependncia que une os pases. Essa interdependncia tem contribudo para alguns progressos visveis do desenvolvimento humano, permitindo que milhes de pessoas fujam pobreza e partilhem a prosperidade gerada pela globalizao. Todavia, muitos milhes tm cado para trs. Os custos e benefcios do comrcio tm sido desigualmente distribudos entre e dentro dos pases, perpetuando um padro de globalizao que cria prosperidade para alguns, no meio da pobreza macia e desigualdade crescente para outros. As regras do jogo esto no centro do problema. Os pases desenvolvidos raramente perdem uma oportunidade de salientar as virtudes dos mercados abertos, dos terrenos nivelados e do comrcio livre, especialmente nas suas prescries para os pases pobres. Todavia, os mesmos governos mantm um conjunto formidvel de barreiras proteccionistas contra os pases em desenvolvimento. Tambm gastam milhares de milhes de dlares em subsdios agrcolas. Estas polticas enviesam os benefcios da globalizao a favor dos pases ricos, ao mesmo tempo que negam a milhes de pessoas dos pases em desenvolvimento uma oportunidade de partilharem os benefcios do comrcio. Hipocrisia e padres duplos no so bases fortes para um sistema multilateral baseado em regras e ligado ao desenvolvimento humano. As negociaes da Ronda de Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) proporcionam uma oportunidade para alterar as regras do jogo. At agora, essa oportunidade tem sido perdida. Lanada em 2001, Doha foi classicada como uma ronda de desenvolvimento. Os pases ricos prometeram medidas prticas para alcanar uma distribuio mais justa dos benefcios da globalizao. Quatro anos depois, nada de substancial ainda foi alcanado. As barreiras comerciais permanecem intactas, os subsdios agrcolas tm sido aumentados e os pases ricos tm prosseguido, agressivamente, regras sobre investimento, servios e propriedade intelectual que ameaam reforar as desigualdades mundiais. Entretanto, questes de

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Comrcio internacional

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Os nveis de vida, tanto nos pases ricos, como nos pobres, dependem cada vez mais do comrcio

interesse vital para muitos dos pases em desenvolvimento mais pobres nomeadamente o prolongado declnio dos preos dos produtos primrios quase no guram na agenda do comrcio internacional. Cumprir a promessa de uma ronda de desenvolvimento no resolver todos os problemas de desenvolvimento humano levantados pelo comrcio internacional. Mesmo as melhores regras no vencero as desvantagens sistemticas ligadas ao rendimento baixo, pobreza e s desigualdades na educao e sade. Nem enfrentaro as desigualdades estruturais dentro dos pases, que impedem os pobres de obter uma parte justa da prosperidade gerada pelo comrcio. Porm, falhar no alinhamento das regras de comrcio multilateral com o compromisso do desenvolvimento humano ter graves consequncias. No imediato, minar as perspectivas de acelerao do progresso no sentido dos ODM. O fracasso da Ronda de Doha prejudicaria a credibilidade e a legitimidade do prprio sistema de comrcio baseado em regras, com graves consequncias para o futuro do multilateralismo. Numa altura em que a segurana e

a prosperidade partilhadas dependem cada vez mais do multilateralismo baseado em regras, os custos do fracasso estender-se-o muito para alm do prprio sistema de comrcio. A primeira parte deste captulo d uma viso geral dos desenvolvimentos no sistema de comrcio internacional com a globalizao. Contesta o argumento de que a integrao econmica atravs do comrcio est a levar convergncia e identica algumas das condies em que o comrcio pode ajudar ou atrasar o desenvolvimento humano. A segunda parte analisa o modo como o sistema de comrcio actual est estabelecido a favor dos pases ricos. A terceira parte trata de temas que esto para alm das regras multilaterais que impedem o acesso dos pases pobres ao comrcio mundial, incluindo a prolongada crise dos mercados de produtos primrios e o papel cada vez mais importante dos supermercados como porteiros dos mercados ocidentais. A parte nal do captulo estabelece uma agenda para transformar a actual ronda de negociaes comerciais numa verdadeira ronda de desenvolvimento.

Um mundo interdependente 4
Comrcio internacional

A profunda integrao global atravs do comrcio no uma coisa sem precedentes. No m do sculo XIX, os uxos transfronteirios de bens, capitais e informao criaram uma poderosa dinmica para a integrao global. Muito mais do que hoje, tanto as pessoas, como os bens e os investimentos atravessavam fronteiras; nas quatro dcadas que precederam a Primeira Guerra Mundial, 36 milhes de pessoas deixaram a Europa, ajudando a aliviar a pobreza e a reduzir as desigualdades globais de rendimentos. 2 O mundo globalizado do princpio do sculo XX foi estilhaado pela Primeira Guerra Mundial e pela Grande Depresso. O renascimento da integrao global comeou a srio h cerca de 25 anos, com o comrcio internacional e as nanas a darem o impulso. Desde ento, tem havido grandes mudanas nos padres de comrcio, embora a continuidade tenha sido to importante como a mudana.

Comrcio e nveis de vida mundiais


O comrcio tem sido um dos motores mais potentes na conduo da integrao global. Na ltima dcada, o valor das exportaes mundiais quase duplicou, chegando a 9 bilies de dlares em 2003.3 A produo mundial cresceu mais lentamente, de modo que a parcela das exportaes no PIB global e no rendimento da maioria dos pases e das regies tem vindo a crescer (gura 4.1). As exportaes representam, actualmente, muito mais de um quarto do rendimento mundial e mais de um tero do rendimento da frica Subsariana. A interdependncia o corolrio do crescimento das exportaes. Os nveis de vida, tanto nos pases ricos, como nos pobres, dependem cada vez mais do comrcio. Por detrs da economia complexa, a globalizao produz um resultado que muito muito fcil de compreender: a prosperidade de qualquer pas no sistema de comrcio mundial est cada vez mais de-

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pendente da prosperidade de outros. verdade que a interdependncia assimtrica: os pases em desenvolvimento continuam a ser mais dependentes dos pases industrializados como mercados de exportao, do que os pases industrializados esto dos pases em desenvolvimento. Mas no mundo globalizado do princpio do sculo XXI, as fortunas de todos os pases esto a tornar-se inextricavelmente ligadas. O aprofundamento da interdependncia tem andado a par com uma mudana na estrutura do comrcio mundial. As exportaes de manufacturas tm sido o catalizador da integrao, conduzida pelo comrcio de produtos de alta tecnologia (tais como electrnica e equipamento informtico) e de produtos de tecnologia intermdia (tais como componentes de automveis; gura 4.2). O comrcio de servios tambm tem vindo a aumentar e representa actualmente um quarto do comrcio mundial. Entretanto, a parcela da agricultura e produtos primrias no valor do comrcio mundial tem revelado um declnio constante, caindo de 15% para 10% do total, desde 1980.4 Os padres de comrcio tambm tm vindo a mudar. Um dos desenvolvimentos mais importantes tem sido o rpido crescimento do comrcio entre os pases em desenvolvimento.5 Mais de 40% das exportaes dos pases em desenvolvimento destinam-se agora a outros pases em desenvolvimento. Os pases em desenvolvimento tm vindo a aumentar a sua quota nos mercados mundiais. Colectiva-

mente, representavam cerca de um quarto das exportaes mundiais de produtos manufacturados em 2003, o dobro da quota de 1980. Em termos de valor, os produtos manufacturados representam 80% das exportaes dos pases em desenvolvimento. O crescimento das exportaes dos pases em desenvolvimento ultrapassou o crescimento dos pases industrializados em todos os sectores tecnolgicos mas de forma mais espectacular na alta tecnologia. S na agricultura, uma rea em que os pases em desenvolvimento tm uma bvia vantagem comparativa, que os pases industrializados evitaram perder quota de mercado um testemunho do poder do proteccionismo e dos subsdios agrcolas. A mudana de poltica e as novas tecnologias juntaram-se para criar condies de crescimento do comrcio. As barreiras importao e as restries ao investimento estrangeiro tm cado em todo o mundo, especialmente nos pases em desenvolvimento. As taxas alfandegrias foram reduzidas, as pautas foram simplicadas e as barreiras no tarifrias diminuram. A taxa alfandegria mdia nos pases em desenvolvimento caiu de 25% no m da dcada de 1980 para 11% hoje, com a maior parte da liberalizao a ser conduzida numa base unilateral (gura 4.3).6 Ao mesmo tempo, a queda dos preos de transporte, comunicaes mais baratas e novas tecnologias de informao abriram novas fronteiras. Uma das caractersticas que denem a globalizao contempornea tem sido o desenvolvimento de sistemas de produo mundiais. Quando, em 1908, o primeiro Modelo T saiu da linha de montagem da Ford,

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em Detroit, era um carro verdadeiramente nacional, montado debaixo de um nico tecto. Cem anos mais tarde, os Estados Unidos s respondem por cerca de um tero do valor acrescentado nos carros produzidos internamente. Tal como noutros sectores da indstria, a produo de bens que anteriormente era realizada num nico local tem sido dividida em partes distintas, com componentes e produtos montados em redes que se estendem por muitos pases.7 Veja-se a Xbox da Microsoft uma consola de jogos de alta tecnologia que contm tecnologia de ponta. O fabrico foi deslocalizado para uma empresa de Taiwan. Os processadores Intel so fornecidos por um dos onze locais de produo, incluindo a China, Costa Rica, Filipinas e Malsia. Os processadores grcos so produzidos por uma empresa norte-americana numa fbrica em Taiwan, Provncia da China. O disco rgido montado na China, com componentes produzidos na Irlanda. O DVD-Rom fabricado na Indonsia. A montagem nal foi deslocada recentemente de Guadalajara, Mxico, para a China.8 A Xbox um microcosmo daquilo que est a acontecer com a globalizao. Na electrnica de computadores, eixos regionais baseados na sia Oriental dominam as redes globais. Tem sido estimado que dois teros das componentes dos computadores comercializados nos Estados Unidos passaram pela cidade chinesa de Dongguan, nalguns casos mais de uma vez.9 Os carros nacionais so uma coisa do passado. A General Motors abastece-se de caixas de velocidades montadas no Mxico, de radiadores provenientes de fbricas de Chennai, ndia, e de estofos de fornecedores da Indonsia, que utilizam materiais importados da China. A fragmentao da produo tem sido acompanhada por mudanas mais amplas. Alguns servios que anteriormente s podiam ser prestados internamente

j podem ser negociados internacionalmente. Empresas ocidentais j no compram fora apenas servios de software, mas tambm de gesto de dados, servios de informao e reclamaes de seguros. Um resultado o crescimento vertiginoso, na ndia, das tecnologias de informao e dos sectores de produo externa para empresas. A investigao, bem como a gesto de dados e a proviso de servios tcnicos, tambm est a ser deslocalizada para fora da empresa. A General Electrics opera actualmente um dos maiores laboratrios de investigao aeroespacial do mundo em Bangalore, na ndia, tendo acompanhado empresas como a Intel e a Texas Instruments na relocalizao das instalaes de investigao.

Os limites da convergncia
Um dos mitos prevalecentes da globalizao que o aumento do comrcio tem sido o catalizador de uma nova era de convergncia. A expanso do comrcio, arma-se, est a estreitar o hiato entre pases ricos e pobres, com o mundo em desenvolvimento a ganhar com o acesso a novas tecnologias e novos mercados. Tal como a maioria dos mitos, este combina alguns elementos de verdade com uma grande dose de exagero. Alguns pases esto a aproximar-se, embora partindo de uma base baixa. Mas a integrao bem sucedida mais a excepo do que a regra e o comrcio tanto um condutor da desigualdade como da prosperidade global. Para a maior parte dos pases, a histria da globalizao uma histria de divergncia e de marginalizao. O xito no comrcio mundial depende cada vez mais da entrada nos mercados de produtos manufacturados de mais alto valor acrescentado. A maior parte do crescimento da quota de mercado dos produtos manufacturados no mundo em desenvolvimento pode ser atribudo a uma regio sia Oriental e a um pequeno grupo de pases (gura 4.4). Desde 1980, a sia Oriental mais do que duplicou a sua quota das exportaes mundiais de produtos manufacturados, passando para 18% do total. A China tem duplicado a sua quota do comrcio mundial praticamente de cinco em cinco anos. Actualmente, a China oferece um quinto das exportaes mundiais de vesturio e um tero dos telemveis e o maior exportador mundial de electrodomsticos, brinquedos e electrnica de computadores. O Mxico tambm tem vindo a aumentar a sua quota do mercado mundial. Contudo, a presena muito visvel de um grupo de exportadores

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dinmicos dos pases em desenvolvimento pode criar uma impresso enganadora. Apenas sete pases em desenvolvimento representam mais de 70% das exportaes de baixa tecnologia e 80% das exportaes de alta tecnologia.10 Como estes nmeros sugerem, h limites para a convergncia. Grande parte do mundo em desenvolvimento tem uma posio pouco mais do que precria nos mercados de exportao de produtos manufacturados. Excluindo o Mxico, a presena da Amrica Latina nos mercados mundiais de exportao de produtos manu-

facturados limitada e est a diminuir, partindo de uma base baixa: o Mxico j representa mais de metade das exportaes de produtos manufacturados da regio. A quota da sia do Sul est a subir a partir de uma base baixa, conduzida pelo crescimento das exportaes da ndia. Entretanto, o crescimento do comrcio internacional pouco tem feito para abrandar a marginalizao da frica Subsariana. Embora o comrcio tenha aumentado como parcela do PIB de 40% para 55%, desde 1990 a quota da regio (excluindo a frica do Sul) nas exportaes mundiais caiu para 0,3% (gura 4.5). Hoje, a quota das exportaes mundiais da frica Subsariana, com 689 milhes de habitantes, menos de metade da quota da Blgica, com 10 milhes de habitantes. A frica Subsariana mostra gracamente como os prejuzos do comrcio podem suplantar os benefcios associados com a ajuda e o alvio da dvida. Se a frica tivesse hoje a mesma quota das exportaes mundiais que tinha em 1980, as suas exportaes hoje seriam quase 119 mil milhes de dlares mais elevados (em dlares constantes de 2000). Isto equivalente a cerca de cinco vezes os uxos de ajuda e poupanas oramentais do alvio do servio da dvida fornecidos pelos pases de rendimento elevado em 2002. Estes limites convergncia atravs da integrao global so impressionantes. Aps mais de duas dcadas de rpido crescimento, os pases de rendimento elevado, que representam 15% da populao mundial,

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continuam a responder por trs quartos das exportaes mundiais um declnio modesto em relao situao de 1980 (gura 4.6). As provas de convergncia so ainda menos impressionantes quando baseadas nas quotas de mercado actuais. A ndia pode ser uma das economias de exportao com mais rpido crescimento do mundo, com as exportaes a crescerem a mais de 10% ao ano desde 1990, mas ainda representa apenas 0,7% das exportaes mundiais. As quotas de mercado das exportaes mundiais apenas do apenas uma imagem parcial da extenso da divergncia no comrcio mundial. A capacidade dos pases de converterem o xito da exportao em rendimentos crescentes e, assim, em melhorias nos nveis de vida e na reduo da pobreza depende no s do volume da produo e exportao, mas tambm do valor acrescentado uma medida da riqueza criada. o valor acrescentado atravs da produo industrial que tem maior incidncia na distribuio do rendimento mundial e dos benefcios do comrcio. Numa perspectiva da distribuio mundial, as ms notcias so que o equilbrio de poderes na indstria mundial quase no mudou aps 25 anos de integrao global. Entre 1980 e 2000, o valor acrescentado industrial dos pases em desenvolvimento aumentou a mais de 5% ao ano o dobro da taxa dos pases industrializados.11 Mas quase todo o aumento foi registado na sia Oriental e os pases industrializados ainda representam mais de 70% do valor acrescentado industrial mundial. Os contrastes entre a sia Oriental e a Amrica Latina mostram que crescimento das exportaes e su-

cesso das exportaes so conceitos muito diferentes. Em valor acrescentado industrial, a Amrica Latina tem estado a perder quota de mercado em relao sia Oriental (gura 4.7). At o Mxico, o exportador mais dinmico da Amrica Latina, tem estado a perder quota de mercado em relao sia Oriental e, mais espectacularmente, em relao China.12 Explicao: o Mxico um produtor de baixo valor acrescentado de produtos de alto valor acrescentado e alta tecnologia. Grande parte do crescimento das exportaes tem sido construdo com a simples montagem e reexportao de produtos importados, em fbricas maquiladoras com progresso tecnolgico limitado.13 A um nvel mais baixo de tecnologia, o modelo mexicano de elevado crescimento das exportaes e baixo valor acrescentado caracterstico de um grande grupo de pases. Exportadores de vesturio, como o Bangladeche, Honduras e Nicargua, enquadram-se nesta categoria. A integrao global atravs do comrcio tem sido assinalada por elementos de continuidade e de mudana. A agricultura talvez esteja a diminuir em termos de quota do comrcio mundial, mas muitos pases pobres continuam fortemente dependentes das exportaes agrcolas. Mais de cinquenta pases em desenvolvimento dependem da agricultura para pelo menos um quarto dos seus ganhos de exportao. Esses pases esto na escada descendente. Esto a exportar produtos que representam uma quota cada vez menor do comrcio e rendimento mundiais, com implicaes concomitantes na sua posio na distribuio global. A quota regional das exportaes agrcolas mais elevada na Amrica Latina (29%, excluindo o Mxico) e na frica Subsariana (16%). Muitos desses pases, especialmente na frica Subsariana, dependem de uma gama muito estreita de produtos primrios, cujos preos mundiais tm vindo a declinar acentuadamente. Entre 1997 e 2001, o ndice combinado de preos de todos os produtos primrios caiu 53% em termos reais.14 Isto signica que os exportadores africanos tiveram que duplicar os volumes de exportao para manter os rendimentos em nveis constantes (ver mais adiante neste captulo). No foram s os exportadores dependentes de produtos primrios que enfrentaram termos de troca declinantes. O poder de compra das exportaes de produtos manufacturados dos pases em desenvolvimento caiu 10% desde meados da dcada de 1990, com as exportaes intensivas em trabalho a enfrentarem o maior declnio.15

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Porque que estas tendncias para a convergncia e divergncia so importantes para o desenvolvimento humano? Uma razo que o comrcio internacional tem uma incidncia cada vez mais importante na distribuio do rendimento global. medida que cresce a quota do comrcio no PIB mundial, a quota dos pases no comrcio mundial afectar fortemente a sua posio na distribuio do rendimento global. Outra razo pela qual as tendncias da distribuio so importantes que o sucesso e o fracasso no comrcio so cumulativos. As exportaes so importantes no s nem mesmo principalmente como fonte de rendimento, mas tambm como meio de nanciamento das importaes das novas tecnologias necessrias para gerar o crescimento, a produtividade e o emprego e para melhorar os nveis de vida e manter a competitividade nos mercados mundiais. Portanto, a marginalizao no comrcio pode traduzir-se em marginalizao tecnolgica, com impactes na distribuio do rendimento global e na pobreza. Evitar a marginalizao implica a entrada em mercados mais dinmicos e de maior valor acrescentado. E isso exige o desenvolvimento de sistemas industriais diversicados, capazes de adaptar novas tecnologias e de acrescentar valor localmente.16

O comrcio tornou-se a lente atravs da qual o desenvolvimento visto, em vez do contrrio.17 A ideia de que a abertura ao comrcio inerentemente boa, tanto para o crescimento, como para o desenvolvimento humano, goza hoje de apoio quase universal. Traduzido em termos polticos, esta crena levou a um nfase nos mritos da rpida liberalizao das importaes como chave da integrao bem sucedida nos mercados globais. Quando pases como o Camboja e Vietname aderem OMC, -lhes exigido como condio de entrada a execuo de profundas redues nas tarifas sobre a agricultura e indstria, como se isso fosse um teste s suas credenciais de poltica comercial. Essas abordagens so injusticadas. As provas que apoiam a armao de que a liberalizao das importaes automaticamente boa para o crescimento so fracas quase to fracas como a armao oposta de que o proteccionismo bom para o crescimento (gura 4.8 e caixa 4.1). Ainda que a liberalizao das importaes possa favorecer os ganhos na produtividade, se for adequadamente faseada e gradual, no entanto, a liberalizao bem sucedida do comrcio e o aprofundamento da integrao so, muitas vezes, resultados de elevado crescimento sustentado, com os pases a baixarem as tarifas medida que se tornam mais ricos. Isto foi ver

Comrcio e desenvolvimento humano


A ideia de que a participao no comrcio aumenta o bem-estar humano to velha como a economia moderna. De diferentes perspectivas, Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill e Karl Marx defenderam que a especializao atravs do comrcio aumentaria a produtividade, o crescimento econmico e os nveis de vida. Muitas das suas perspectivas mantm-se vlidas. Mas os caminhos entre o comrcio e o desenvolvimento humano so complexos e no h arranjos simples para a integrao bem sucedida nos mercados globais. A poltica comercial representa uma das ltimas fronteiras do pensamento clssico sobre desenvolvimento. Noutras reas, a maioria dos decisores polticos aceita, em princpio, que o crescimento econmico e o consumo no so ns em si mesmos, mas meios de fazer progredir o desenvolvimento humano. No comrcio, a lgica do desenvolvimento est invertida. O sucesso tipicamente medido em termos de crescimento das exportaes, modicaes nos rcios comrcio para PIB e velocidade a que esto a cair as barreiras importao. Como escreveu Dani Rodrik:

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Caixa 4.1

A abertura boa para o crescimento? indicador de resultados econmicos, a liberalizao das importaes um indicador de poltica. A gura 4.8, no texto principal, resume os dados da relao entre aquele indicador, medido pela mudana percentual (no ponderada) nas tarifas aduaneiras, e o crescimento de 92 pases, no perodo entre 1985-89 e 2001-03. Reunindo os pases em 3 grupos, com base na profundidade dos seus cortes tarifrios, no revela nenhum diferencial signicativo de crescimento. O que emerge, isso sim, a diversidade de resultados, realando a importncia da interaco entre medidas de poltica comercial e outras variveis. O Brasil e o Peru apresentam cortes tarifrios mais impressionantes do que a China e outros pases da sia Oriental, mas o seu desempenho no crescimento consideravelmente menos impressionante. A ndia conjugou profundos cortes tarifrios com um melhor desempenho no crescimento, na dcada de 1990. Porm, o ritmo mais elevado do crescimento precede a liberalizao das importaes em uma dcada e as tarifas continuam relativamente altas. Noutros casos como Qunia e Nicargua a abertura rpida do mercado tem sido associada estagnao ou declnio econmico. Nada disto constitui uma defesa do proteccionismo. No h provas de que tarifas mais elevadas sejam boas para o crescimento. Porm, a diversidade de resultados associada com a liberalizao das importaes sugere que as ligaes ao crescimento so mais complexas do que por vezes se diz. Na prtica, a relao entre comrcio e crescimento determinada por um conjunto complexo de factores internos e externos. Provas de anlises transversais de pases so insucientes para fundamentar o uso de condies nos emprstimos, ou de regras de comrcio mundial para promover a liberalizao rpida.

A ideia de que a abertura boa para o crescimento e para o desenvolvimento humano est profundamente arreigada. Os governos dos pases em desenvolvimento so frequentemente pressionados para liberalizar as importaes, nalguns casos como condio para a ajuda ou para emprstimos, e em quase todos os casos como exigncia para aderir OMC. Ser que as provas apoiam a prescrio? Um exerccio de investigao muito citado comea por dividir os pases em globalizadores e no globalizadores, com base na taxa de crescimento do rcio comrcio para PIB.1 E, ento, pergunta que grupo cresce mais depressa. A resposta indica os globalizadores, com um rcio de 3:11 uma margem enorme. Porque esses pases tambm reduziram as suas taxas aduaneiras mais profundamente, a implicao que se retira que a liberalizao boa para o crescimento. O mesmo exerccio defende que o crescimento , em mdia, neutro em relao distribuio, na medida em que os pobres recebem uma parcela do crescimento na proporo directa dos seus nveis actuais de rendimento. Conclui-se, ento, que a abertura boa para o crescimento e boa para os pobres. Fazer o mesmo exerccio para ver a relao entre liberalizao das importaes e crescimento revela, contudo, um quadro muito diferente. Comparaes transversais entre pases mostram que o crescimento econmico est positivamente associado ao crescimento das exportaes, embora os efeitos funcionem em ambos os sentidos: o crescimento das exportaes tanto uma consequncia como uma causa do crescimento mais elevado do rendimento. A relao entre liberalizao das importaes e crescimento menos bem denido. Ao contrrio do rcio comrcio para crescimento, que um
1. Dollar e Kraay 2001a, b. Fonte: Samman 2005b; Dollar e Kraay 2001a, b.

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dade tanto para economias ricas, durante o seu desenvolvimento industrial, como para integradores bem sucedidos no mundo em desenvolvimento: China, ndia, Coreia do Sul e Taiwan, Provncia da China, comearam a baixar as tarifas progressivamente, depois das reformas que geraram a descolagem econmica. Nada disto diminui os benefcios bvios da participao no comrcio. Ao nvel das famlias, as exportaes podem proporcionar uma importante fonte de rendimento e de emprego para as pessoas pobres. No Bangladeche, o crescimento das exportaes de vesturio desde 1990 criou cerca de 1,8 milhes de empregos, mais de 90% dos quais para mulheres.18 Os rendimentos crescentes no sector do vesturio reduziram a pobreza e contriburam para melhorias nos indicadores da sade e educao. Quando o Vietname liberalizou a comercializao do arroz, deu aos produtores nacionais acesso aos mercados globais, com importantes ganhos para os nveis de vida e os indicadores de desenvolvimento humano.19 Em ambos os casos, os efeitos de rendimento e emprego de base ampla gerados pelas exportaes deram um impulso ao desenvolvimento humano.

Para alm das famlias, alguns dos benefcios mais importantes do comrcio derivam das importaes de bens de capital que so mais baratos do que os disponveis internamente. As exportaes de produtos manufacturados intensivos em trabalho, nas dcadas de 1960 e 1970, permitiram Coreia do Sul e Taiwan, Provncia da China, importar e adaptar as tecnologias necessrias para diversicar os seus sectores industriais, aumentar a produtividade, e entrar em reas de maior valor acrescentado do comrcio mundial.20 Igualmente, o crescimento das exportaes, aliado ao investimento estrangeiro, nanciou a importao de tecnologias que tm permitido s empresas chinesas competir com xito nos mercados locais e internacionais. Tal como qualquer mudana tecnolgica, reestruturao, ou reforma que afecte os mercados nacionais, uma maior abertura do comrcio pode dar lugar desorganizao e a custos de ajustamento. A participao no comrcio pode produzir derrotados e vencedores. Na perspectiva do desenvolvimento humano, o desao tirar partido das novas oportunidades que o comrcio proporciona, assegurando ao mesmo tempo

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que os benefcios so amplamente distribudos e que as populaes vulnerveis so protegidas dos custos. Os seis elementos discutidos a seguir fazem parte das necessidades fundamentais. Desenvolver uma poltica industrial e tecnolgica activa O sucesso nos mercados globais depende cada vez mais do desenvolvimento de capacidades industriais. Numa economia global baseada no conhecimento, o trabalho barato e as exportaes de produtos primrios, ou de produtos montados simples, so insucientes para apoiar a subida dos nveis de vida. A subida na cadeia de valor depende da gesto do processo de adaptao e melhoramento das novas tecnologias. Esta uma rea em que o fracasso de mercado generalizado. Os mercados livres podem no dar os sinais correctos para o investimento em novas tecnologias quando h custos de aprendizagem elevados e imprevisveis. Alm disso, as empresas dos pases em desenvolvimento enfrentam desvantagens estruturais, como falta de informao, mercados de capitais fracos e instituies de apoio frgeis. A maioria dos exemplos de integrao bem sucedida nos mercados globais tem envolvido a aco governamental para ultrapassar o fracasso de mercado.21 Os governos da Coreia do Sul e Taiwan, Provncia da China, entre a primeira gerao dos tigres da sia Oriental, criaram incentivos para o desenvolvimento de capacidade tecnolgica local atravs da restrio das importaes, encorajamento da engenharia inversa das tecnologias importadas e regulamentao

do investimento estrangeiro. A China seguiu um caminho muito semelhante. Aos investidores estrangeiros dos sectores do automvel e electrnica, tm sido exigidas transferncias de novas tecnologias, formao de trabalhadores domsticos e utilizao de componentes locais. As polticas de compras do Governo tm sido utilizadas para criar incentivos. Para se qualicarem para os contratos governamentais, os fabricantes estrangeiros de software tm de transferir tecnologias fundamentais para a China, investir uma proporo mnima dos seus rendimentos no pas e suportar 50% dos custos de desenvolvimento dos produtos de software elegveis. Gerir a abertura Se a abertura, tal como medida pelo rcio entre comrcio e PIB, fosse um indicador de progresso do desenvolvimento humano, a Amrica Latina seria uma estria de sucesso incontestvel. A regio liderou o mundo na liberalizao do comrcio. Contudo, os resultados tm sido desanimadores. Aps uma dcada de rendimentos decrescentes, nos anos de 1980, o crescimento econmico per capita na segunda metade da dcada de 1990 foi pouco mais de 1%.22 A maior abertura no Mxico tem sido associada a redues negligenciveis da pobreza e nveis elevados de desigualdade. A liberalizao rpida das importaes na agricultura marginalizou em particular os pobres rurais, devido em parte aos nveis elevados da desigualdade inicial. O contraste com o Vietname gritante. Partindo de nveis muito mais baixos de rendimento mdio, a abertura no Vietname contribuiu para um desenvolvi-

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Caixa 4.2 Vietname e Mxico: uma estria de dois globalizadores Tanto o Vietname como o Mxico esto na primeira diviso dos novos pases em globalizao, medidos segundo os indicadores econmicos normais. Medidos segundo os indicadores de desenvolvimento humano, esto em ligas diferentes. Uma participao mais profunda no comrcio internacional sustentou rpidos progressos no Vietname. No Mxico, o xito das exportaes tem andado lado a lado com limitados progressos no desenvolvimento humano (ver quadro). Vietname. Desde a introduo das reformas de mercado no m da dcada de 1980, o Vietname sustentou taxas de crescimento superiores a 5% ao ano uma das taxas mais elevadas do mundo. A participao no comrcio tem sido decisiva, dando aos produtores acesso a novos mercados e a novas tecnologias. As importaes e exportaes tm estado a crescer a mais de 20% ao ano desde o princpio da dcada de 1990, com a parcela das exportaes no PIB a duplicar. O progresso do desenvolvimento humano tem acompanhado estes xitos comerciais. Durante a dcada de 1990, os nveis da privao de rendimento caram de 58% para 28%, a esperana de vida aumentou seis anos e a mortalidade infantil foi reduzida a metade. A desigualdade aumentou, mas partindo de uma base baixa. O coeciente de Gini aumentou de 35,7 no incio da dcada de 1990 para 37 no m da dcada continuando, contudo, a ser um dos nveis mais baixos do mundo. A classicao actual do IDH do pas est 16 lugares acima da sua classicao na riqueza. Os factores que esto por trs do xito do Vietname incluem: Investimentos anteriores em desenvolvimento humano. Antes da descolagem econmica, o Vietname tinha elevados nveis de privao de rendimento, mas outros indicadores (escolarizao, alfabetizao e esperana de vida) eram muito mais elevados do que a mdia dos pases ao mesmo nvel do rendimento. Crescimento inclusivo de base alargada. O crescimento das exportaes foi conduzido por milhes de pequenos produtores (continua na pg. seguinte)

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Caixa 4.2 Vietname e Mxico: uma estria de dois globalizadores (continuao) Integrao mundial e desenvolvimento humano: uns fazem-no melhor do que outros
Exportaes de bens e servios (% do PIB) Crescimento anual mdio 19902003 (%) 2003 59,7 28,4 20,2 11,4 PIB per capita (Dlares PPC 2002) Crescimento anual mdio 19902003 (%) 2003 2.490 9.168 5,9 1,4 Taxa de pobreza extrema (%) Linha de pobreza extrema nacional a (%) 1990 30,0 22,5 c 2002 15,0 20,3 d Parcela do rendimento dos 20% mais pobres da Linha de pobreza populao (%) extrema internacional (%) 1990 60,0 15,8 2002 37,0 9,9 1990 .. .. 2002 7,5 3,1

Coeciente de Gini 1990 35,7 b 50,3 c 2002 37,0 54,6 d

Pas Vietname Mxico

1990 36,0 18,6

1990 1.282 7.973

.. No est disponvel. a. As comparaes entre pases no devem ser feitas, porque as linhas de pobreza nacionais variam consideravelmente. b. Os dados so de 1993. c. Os dados so de 1992. d. Os dados so de 2000. Fonte: Dados da exportao, quadro de indicadores 16; Dados do PIB per capita, quadro de indicadores 14; Dados da pobreza extrema nacional, Mxico, Secretara de Desarrollo Social 2005 e UN Viet Nam 2002; Dados da pobreza extrema internacional para o Mxico, , World Bank 2005d, para o Viet Nam, UN Viet Nam 2002; dados do rendimento dos 20% mais pobres da populao e do coeciente de Gini, quadro de indicadores 15.

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agrcolas. A reforma econmica comeou com a liberalizao dos mercados agrcolas. As restries s exportaes de arroz abrandaram, as restries importao de fertilizantes foram levantadas e os direitos de ocupao da terra foram ampliados. A subida dos preos e a queda dos custos dos inputs levaram a um aumento rpido do rendimento dos pequenos produtores. Os salrios agrcolas, o comrcio interno e a procura local subiram. Empenho na equidade. O Vietname colecta cerca de 16% do PIB na tributao do rendimento uma parcela elevada para um pas de rendimento baixo. Em consequncia, o governo pde distribuir os benefcios do comrcio mais amplamente, atravs da despesa em infra-estruturas sociais e econmicas. Liberalizao gradual. Maior crescimento e promoo das exportaes antecedem a liberalizao das importaes. As restries quantitativas foram reduzidas a partir do meio da dcada de 1990, mas as tarifas mdias mantiveram-se em cerca de 15%. Os mercados de capitais mantiveram-se fechados, isolando o Vietname do impacte da crise nanceira da sia Oriental. Diversicao do mercado. No m da dcada de 1990, o Vietname dependia quase exclusivamente das exportaes de petrleo para o Japo e Singapura. Durante a dcada de 1990, foram promovidas polticas de diversicao das exportaes (os bens manufacturados respondem agora por cerca de um tero do total) e dos mercados de exportao.

Mxico. Na ltima dcada, o Mxico sustentou taxas de crescimento das exportaes de bens manufacturados de cerca de 26%. O pas agora responsvel por cerca de metade de todos os bens manufacturados exportados da Amrica Latina. Alm disso, o crescimento das exportaes tem-se concentrado em sectores tecnolgicos de elevado crescimento e de elevado valor acrescentado, como os automveis e a electrnica. Em profundo contraste com esta estria de sucesso das exportaes, o crescimento econmico per capita atingiu uma mdia de 1% entre 1990 e 2003. Os salrios reais estagnaram e o desemprego mais elevado do que no incio da dcada de 1990. A pobreza extrema foi reduzida s marginalmente, enquanto a desigualdade aumentou. As razes dos fracassos de desenvolvimento humano no Mxico so a imagem invertida dos factores que esto por trs do xito do Vietname. Grau elevado da desigualdade inicial. O Mxico tem um dos mais elevados coecientes de Gini do mundo e este tem crescido

ligeiramente na ltima dcada. Os 10% mais pobres da populao representam um quarto da parcela do rendimento nacional dos seus homlogos do Vietname. O papel do governo no desenvolvimento das infra-estruturas econmicas e sociais para um crescimento de base alargada tem sido constrangido pela fraca tributao do rendimento. O Mxico tem um rendimento mdio que cinco vezes o nvel do Vietname, mas o rcio da receita scal pelo PIB mais baixo, de 13%, que comparvel ao Uganda. Liberalizao rpida. Ao abrigo do Acordo Norte-Americano de Comrcio Livre (NAFTA), o Mxico tem sido uma das economias mais rapidamente liberalizadas do mundo em desenvolvimento. Nalguns sectores, a liberalizao das importaes complicou a pobreza. As importaes de milho subsidiado provenientes dos Estados Unidos da Amrica aumentaram seis vezes desde que comeou a liberalizao, em 1994, contribuindo para um declnio de 70% nos rendimentos reais de milhes de produtores de milho do Mxico. O crescimento das exportaes agrcolas tem-se concentrado em grandes exploraes comerciais irrigadas, enquanto os pequenos agricultores tiveram de se ajustar concorrncia crescente das importaes. Poltica industrial fraca. Os dados da exportao que apontam para um boom da alta tecnologia so enganadores. Metade das exportaes do Mxico tem origem na zona maquiladora do pas, onde a produo dominada pela montagem simples e pela reexportao de componentes importados. A actividade exportadora est associada a um valor acrescentado local limitado e a qualicaes baixas e transferncia de tecnologia. A dependncia em relao a um sector exportador de qualicaes e salrios baixos deixou o Mxico altamente exposto concorrncia de economias de salrios mais baixos, como a China. O emprego caiu em 180.000, s desde 2001. Desequilbrios de poder nos mercados do trabalho. Apesar dos aumentos sustentados da produtividade, os salrios reais no cresceram com o aumento rpido das exportaes, devido em parte concentrao das exportaes em sectores de baixo valor acrescentado. Entre os factores que contriburam para isso esto os fracos direitos de contratao colectiva e as presses do desemprego. E, por outro lado, a desigualdade salarial ligada feminizao da fora de trabalho: em mdia, os salrios das mulheres so 11% mais baixos do que os dos homens.

Fonte: Viet Nam 2004; IMF 2003b; Audley e outros 2003; Oxfam International 2003b.

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mento humano acelerado (caixa 4.2). O Vietname teve sucesso, em parte porque o xito das suas exportaes foi baseado em reformas internas que geraram crescimento econmico com equidade e, em parte, porque no procurou a maior abertura atravs da liberalizao rpida das importaes. Mais importante: o Vietname construir a integrao nos mercados globais sobre bases fortes de desenvolvimento humano. Estes casos contrastantes sublinham a importncia de ver a abertura, em particular a liberalizao das importaes, como uma parte integrante das estratgias nacionais de reduo da pobreza, em vez de consider-la como um empreendimento nico. Dito isto, a liberalizao das importaes pode ter efeitos positivos no crescimento econmico e no desenvolvimento humano. Desde 1990, a ndia reduziu as suas tarifas mdias de mais de 80% para 20%, permitindo que as empresas obtivessem as importaes necessrias para sustentar um processo de crescimento cada vez mais dinmico. Um dos problemas da ndia que a liberalizao das importaes no foi sucientemente longe

nalgumas reas. As taxas sobre os inputs da indstria so muito mais elevadas do que a mdia mundial, prejudicando a competitividade dos produtos que dependem de inputs importados.23 Atacar a desigualdade A participao no comrcio pode exacerbar a desigualdade medida que os pobres absorvem os custos de ajustamento da concorrncia crescente das importaes, enquanto os que tm activos e poder de mercado tiram vantagem das oportunidades proporcionadas pelas exportaes. O rpido crescimento das exportaes no uma panaceia para a pobreza. A vaga de exportaes de txteis e vesturio de Madagscar, desde o m da dcada de 1990, criou um grande nmero de empregos, mas predominantemente para operrios qualicados. Resultado: desigualdade crescente e um impacte modesto na pobreza. Exportaes crescentes de frutas e vegetais de elevado valor acrescentado, de pases como o Qunia e Zmbia, tm-se concentrado

Caixa 4.3 Guatemala os limites do sucesso conduzido pelas exportaes


Maiores exportaes agrcolas so amplamente consideradas como um caminho para rendimentos rurais mais elevados e menos pobreza. Nalguns casos, verdade. Mas o padro de crescimento e distribuio tambm importante. Na ltima dcada, a Guatemala sustentou taxas de crescimento das exportaes superiores a 8%, com um progresso mnimo no desenvolvimento humano. A posio do pas no IDH ca 11 lugares abaixo da sua posio na riqueza econmica. Embora a privao de rendimento tenha cado durante a dcada de 1990 de 62% para 56%, caiu muito menos do que seria previsvel com base nos nveis de crescimento. Desde 2000, os nveis de pobreza extrema aumentaram. As extremas disparidades de rendimento tambm esto a subir: de 1989 para 2002, a parcela de rendimento dos 20% mais pobres da populao caiu de 2,7% para 1,7%. Porqu a fraca ligao entre crescimento das exportaes e desenvolvimento humano? Uma razo que as elevadas desigualdades iniciais excluem as pessoas pobres das oportunidades de mercado e limitam o desenvolvimento humano. Apesar de ser um pas de rendimento mdio, a Guatemala tem taxas de desnutrio que esto entre as mais elevadas do mundo e um tero da sua populao analfabeta. A desigualdade extrema estende-se propriedade da terra. Estima-se que 2% da populao so proprietrios de 72% dos terrenos agrcolas, incluindo as terras mais frteis. As exportaes tradicionais como o acar, carne de vaca e borracha so dominadas por cerca de 20 a 50 famlias. No outro extremo, os pequenos proprietrios constituem 87% dos agricultores, mas detm apenas 15% da terra e tm acesso limitado ao crdito e s infra-estruturas de comercializao. Mais de metade das famlias rurais no tem terra, ou possuem menos de 1 hectare. As taxas de pobreza neste grupo so superiores a 80%.
Fonte: Krznaric 2005.

Efectivamente, os pequenos proprietrios tm sido excludos do crescimento das exportaes em sectores tradicionais como o do acar. Embora tenham sido criados postos de trabalho, as condies de emprego so ms. Trs quartos dos trabalhadores agrcolas recebem menos do que o salrio mnimo uma parcela que aumenta para 82% entre os indgenas. Os desenvolvimentos do sector no tradicional tm sido mais encorajadores. As exportaes de vegetais como a ervilha forrageira aumentaram rapidamente na ltima dcada. A produo dominada por 18.000 a 20.000 agricultores maias nas terras altas, a maioria dos quais trabalha em leiras de menos de 2 hectares. As produes no tradicionais tm gerado elevados retornos econmicos, criado emprego e fornecido oportunidade de diversicao para culturas diferentes do caf. Porm, apenas 3% dos agricultores esto envolvidos no sector. Alm disso, h provas de que os pequenos agricultores esto a ser empurrados para fora por grandes exportadores ligados aos mercados dos EUA. O fracasso de sucessivos governos guatemaltecos em aumentar a proviso de crdito, a cobertura de seguros e o apoio comercializao tem limitado o potencial das exportaes no tradicionais para funcionarem como fora de reduo da pobreza. No provvel que qualquer estratgia de aumento das exportaes na Guatemala venha a produzir benefcios substanciais para o desenvolvimento humano sem reformas estruturais profundas que reduzam as desigualdades e ampliem as oportunidades atravs da redistribuio da terra e de activos produtivos, do aumento da despesas pblica para os pobres e programas dirigidos, projectados para quebrar as barreiras que a populao indgena enfrenta. Estas medidas iro, em ltima anlise, exigir uma alterao na distribuio do poder poltico na Guatemala.

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A participao no comrcio cria perdedores e vencedores e traz com ela custos de ajustamento

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em grandes exploraes agrcolas, intensivas em capital, mas com fracas ligaes ao resto da economia. Do mesmo modo, no Brasil, o quarto maior exportador agrcola do mundo, grandes fazendas comerciais e empresas agro-industriais dominam os 20 mil milhes de dlares do mercado de exportao: apenas quatro ou menos empresas representam mais de 40% das exportaes de soja, sumo de laranja, aves e carne de vaca. A outra face da agricultura brasileira marcada pela pobreza macia. Mais de 10 milhes de pessoas das reas rurais vivem abaixo da linha de pobreza, na sua maior parte pequenos proprietrios agrcolas ou trabalhadores sem terra. 24 A Guatemala, outra estria de sucesso da exportao, um retardatrio em desenvolvimento humano (caixa 4.3). Maior abertura ao comrcio pode exacerbar desigualdades ligadas educao. Na Amrica Latina, profundas desigualdades nas taxas de concluso dos ensinos primrio e secundrio e a consequente escassez de trabalhadores qualicados aumentou o valor atribudo ao ensino superior. As diferenas salariais entre pessoas com formao superior e pessoas com nveis mais baixos de escolaridade aumentaram durante a dcada de 1990: em mdia, a formao superior na Amrica Latina gera actualmente retornos mais elevados do que nos Estados Unidos, o que aponta para um nvel extraordinariamente elevado de desigualdade. Ainda que o comrcio possa desempenhar um papel positivo, as polticas para ultrapassar as desigualdades estruturais so de importncia capital para converter o sucesso da exportao em desenvolvimento humano.25 Reduzir a vulnerabilidade A integrao nos mercados mundiais cria oportunidades, mas tambm cria riscos. A participao no comrcio cria perdedores e vencedores e traz com ela custos de ajustamento. Ajustamentos mal geridos podem inigir custos elevados de desenvolvimento humano. Muitos pases pobres e pequenos Estados insulares que dependem fortemente do comrcio especialmente do comrcio de produtos primrios enfrentam elevados riscos do mercado. Estes riscos esto ligados vulnerabilidade dos preos e ao potencial da mudana de poltica dos pases importadores para criar choques econmicos externos um problema sentido em anos recentes por exportadores de banana e acar para a Unio Europeia. Exportadores de alguns bens manufacturados tambm enfrentam uma intensa vulnera-

bilidade. As exportaes de vesturio criaram milhes de empregos no Bangladeche e no Nepal. Hoje, a concorrncia da China ameaa destruir muitos desses empregos (caixa 4.4). A vulnerabilidade no se limita aos pases pobres. Os efeitos das importaes provenientes dos pases em desenvolvimento nos salrios e emprego dos pases ricos so muitas vezes exagerados. Mesmo assim, dados dos Estados Unidos mostram que 75% das pessoas que regressaram ao mercado de trabalho, a seguir a uma perda de emprego relacionada com o comrcio internacional, receberam salrios mais baixos do que antes. Ao contrrio dos pases pobres, os pases ricos tm capacidade para reduzir os custos de ajustamento para os trabalhadores, mas a maioria no consegue faz-lo. A Lei do Ajustamento do Comrcio, dos Estados Unidos, uma das poucas peas legislativas destinadas explicitamente a tratar desta questo, cobre apenas 10% dos trabalhadores afectados.26 Direitos do trabalho fracos, aliados ausncia de apoios para os ajustamentos do mercado de trabalho, exacerbam os problemas de vulnerabilidade. Na Amrica Latina, apenas 40% dos trabalhadores empregados esto protegidos por leis laborais e tm acesso aos benefcios da segurana social. 27 As mulher sofrem desproporcionalmente com a fraqueza dos direitos laborais. Menos de um quarto das mulheres da indstria de frutas do Chile tm contrato, o que as expe a nveis excessivos de risco e insegurana. Os trabalhadores das zonas de processamento de exportaes tm, muitas vezes, direitos mais fracos do que os de fora: em 2003, pelo menos dezasseis pases incluindo o Bangladeche e a Malsia caram nesta categoria.28 Direitos do trabalho fracos e discriminao contra mulheres trabalhadoras, especialmente em reas fundamentais como a liberdade de associao e negociao colectiva, limitam a capacidade dos trabalhadores de negociar salrios e condies razoveis. O que necessrio uma combinao do reforo dos direitos do trabalho com as instituies e polticas que possa facilitar o ajustamento e a adaptao mudana. A teoria econmica elementar ensina que o comrcio pode aumentar o rendimento agregado, mesmo que parte da populao possa perder por causa dos ajustamentos. Para maximizar os ganhos de bem-estar resultantes do comrcio e reforar o interesse poltico da participao no comrcio, importante que os vencedores compensem os perdedores. Esta compensao pode assumir vrias formas, incluindo transferncias entre pases e polticas pblicas nacionais para a criar

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Caixa 4.4

Suprimir gradualmente o Acordo Multibras dos ajustamentos poderia anular alguns dos ganhos de desenvolvimento humano documentados no Captulo 1, com os salrios mais baixos a traduzirem-se em rendimento reduzido para a educao e sade e numa maior presso sobre as trabalhadoras para trabalharem mais horas. Os pases industrializados contriburam directamente para a dimenso dos custos de ajustamento. Por exemplo, em vez de eliminarem as quotas de uma maneira equilibrada ao longo do perodo de supresso gradual de dez anos, a Unio Europeia e os Estados Unidos atrasaram a eliminao das quotas, ampliando o choque em 2005. As estratgias que poderiam ter sido postas em prtica para reduzir os custos de ajustamento foram ignoradas. Veja-se o caso do Bangladeche. Quase toda a produo do sector de txteis e vesturio exportada para mercados protegidos da Unio Europeia e dos Estados Unidos. O Bangladeche continua a enfrentar taxas aduaneiras elevadas nas suas outras exportaes para os mercados dos EUA, atingindo 30% nalguns produtos. Estas taxas poderiam ter sido reduzidas progressivamente, como parte da supresso gradual, para permitir um espao de respirao protegido. A Unio Europeia foi igualmente negligente. Nominalmente, o Bangladeche benecia de acesso livre de direitos ao mercado da Unio Europeia, ao abrigo da Iniciativa Tudo Menos Armas, mas as regras de origem constituem uma barreira. As malhas do Bangladeche podem, em geral, satisfazer as exigncias de elegibilidade porque tm uma elevada incorporao de valor acrescentado nacional. Porm, o vesturio tecido, que depende muito de inputs importados, tem problemas em satisfazer as exigncias de valor acrescentado nacional. Muito mais de metade das exportaes do Bangladeche para a Unio Europeia esto nesta categoria, por isso, menos de metade das exportaes do Bangladeche recebe actualmente tratamento de iseno de direitos. Tendo criado indstrias atravs do proteccionismo do AMF, a Unio Europeia e os Estados Unidos correm o risco de perder estas mesmas indstrias atravs da rpida supresso das quotas. Ironicamente, a resposta de poltica tem sido a autorizao de uma nova onda de proteco antidumping contra a China, sob o comando das indstrias de vesturio da Europa e dos Estados Unidos. Confrontado com a perspectiva de mais sanes, o Governo da China tambm introduziu uma poltica de tributao s exportaes. Na prtica, as medidas proteccionistas dirigidas contra a China tm a sua origem nos direitos adquiridos e presses polticas. Em total contraste com a sensibilidade revelada em relao aos lbis proteccionistas em casa, os pases desenvolvidos falharam em estabelecer as mais rudimentares formas de proteco e de ajuda ao ajustamento dos perdedores da supresso do AMF.

A eliminao das quotas de txteis e vesturio mantidas ao abrigo do Acordo Multibras (AMF) ilustra bem as ameaas ao desenvolvimento humano constitudas pela perda das preferncias. Mal tratada como tem sido at aqui, a transio para um mercado mais liberalizado pode pr em perigo o bem-estar de milhes de pessoas. Ao abrigo do Acordo sobre Txteis e Vesturio da OMC, elaborado em 1994, todas as quotas de txteis e vesturio mantidas pelos pases industrializados ao abrigo do AMF foram gradualmente suprimidas. Quando forem retiradas as ltimas quotas, o choque no mercado de txteis e vesturio, de 350 mil milhes de dlares, produzir vencedores e vencidos. As trabalhadoras empobrecidas, que constituem dois teros do trabalho global neste sector, sero provavelmente as grandes perdedoras. O AMF deu um forte estmulo ao desenvolvimento de indstrias num grande grupo de pases. No Bangladeche, Camboja, Nepal e Sri Lanka, os sectores dos txteis e vesturio cresceram como resultado de restries de quotas aos produtores com custos mais baixos, como a China e a ndia. Investidores estrangeiros da China, Coreia do Sul e Taiwan, Provncia da China, e de outros pases vieram tirar proveito do mercado protegido. Hoje, o sector de pronto-a-vestir no Bangladeche representa mais de trs quartos das exportaes do pas e cerca de 40% do emprego na indstria transformadora. No contando os 1,8 milhes de trabalhadores directamente empregados pela indstria, principalmente mulheres, outros 10 a 15 milhes de pessoas so indirectamente apoiadas pelas remessas de trabalhadores para o campo e pelo emprego gerado noutros sectores. Os salrios ganhos na produo de vesturio para exportao ajudam a manter as crianas na escola e ajuda os parentes do campo a satisfazer os custos da sade e a manter a alimentao. No Nepal, a indstria emprega 100.000 pessoas e representa 40% das receitas de exportao; no Camboja, esto em jogo 250.000 empregos directos. A abolio das preferncias concedidas ao abrigo do Acordo Multibras, em 2005, anuncia o incio do que poderia ser um processo brutal de reestruturao. As projeces da OMC mostram que as quotas da China e da ndia no mercado dos EUA podero aumentar para mais de 60% a mdio prazo, ou trs vezes os nveis actuais. As perspectivas para o Bangladeche so menos encorajadoras. As previses do FMI apontam para uma reduo de 25% das exportaes, com perdas de 750 milhes de dlares. Pases como o Nepal, Maldivas e Laos so consideravelmente menos competitivos do que o Bangladeche. Os ajustamentos sero inevitavelmente transmitidos pelos mercados globais s empresas na forma de presses de preos, afectando os salrios e o emprego. No Bangladeche, a dimenso

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Fonte: Page 2005; UN Millennium Project 2005g; Alexandraki e Lankes 2004; Mlachila e Yang 2004.

as condies de proteco e proviso de oportunidades aos perdedores. Enfrentar a maldio dos recursos Quando se trata de desenvolvimento humano, algumas actividades de exportao tm resultados melhores do

que outras. A riqueza do petrleo e dos minrios gerada atravs das exportaes pode ser m para o crescimento, m para a democracia e m para o desenvolvimento. Nos 34 pases em desenvolvimento com recursos de petrleo e gs, que representam pelo menos 30% das suas ganhos de exportao, metade da sua populao

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conjunta vive com menos de 1 dlar por dia. Dois teros desses pases no so democrticos.29 As exportaes de petrleo tornaram a Guin Equatorial numa das economias de crescimento mais rpido do mundo, mas o pas tambm possui o recorde do maior hiato entre a sua riqueza nacional e o ndice de desenvolvimento humano (IDH), de 93 lugares. Segundo algumas estimativas, menos de 10% dos 700 milhes de dlares de receitas do petrleo da Guin Equatorial chegam s contas do Governo. E apesar da sua riqueza em recursos naturais, Angola ocupa o lugar 160 entre os 177 pases do IDH. A corrida explorao das reservas de petrleo do Mar Cspio levou a uma vaga de investimento estrangeiro no Azerbaijo e Cazaquisto. Entretanto, os indicadores de desenvolvimento humano tm vindo a piorar e as instituies de responsabilizao pblica sofrem de corrupo sistmica. A maldio dos recursos funciona atravs do enfraquecimento de instituies, criao de incentivos econmicos perversos e criao de condies para o conito mas pode ser quebrada com polticas sensatas e com uma governao democrtica (ver captulo 5). Considerar os custos sociais e ambientais Se no regulado de forma adequada, o crescimento das exportaes pode minar o desenvolvimento

humano atravs do seu impacte no ambiente. Na dcada de 1990, o Bangladeche promoveu fortemente o crescimento conduzido pelas exportaes de camaro de aquacultura. Hoje, as exportaes de camaro ascendem a 1,1% do PIB. Investigaes do Programa das Naes Unidas para o Ambiente estimam que a salinizao da gua, perda de terrenos de pastagem e impactes ambientais mais vastos custaram 20 a 30% do valor das exportaes. Os agricultores pobres perderam terrenos de pastagem e suportaram produes mais pequenas.30 No Tajiquisto, o Governo promoveu a produo intensiva de algodo atravs de empresas estatais. O algodo j a terceira maior exportao do pas. Porm, a incidncia de doenas provenientes da gua trs a nove vezes mais elevada nas reas de cultivo de algodo. Razo: o uso mal regulado de produtos qumicos txicos que se introduzem nas valas de irrigao utilizadas para abastecimento de gua.31 Como estes casos mostram, os valores do crescimento das exportaes no tomam em conta os custos humanos e as externalidades ambientais que enfraquecem as ligaes entre comrcio e desenvolvimento humano. Considerar estes custos e externalidades uma das condies principais para que o comrcio benecie o desenvolvimento humano.

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Regras injustas: como o sistema de comrcio favorece os pases desenvolvidos

A Ronda de Doha das negociaes sobre o comrcio multilateral proporciona aos pases desenvolvidos uma oportunidade para alinharem as regras de comrcio internacional e as polticas domsticas com as suas promessas de desenvolvimento. Seria irrealista esperar que a Ronda de Doha resolvesse completamente esta velha questo mas seria desastroso para o sistema de comrcio multilateral se a realizao de progressos tangveis falhasse. H trs referncias para avaliar o resultado da Ronda de Doha. Primeiro, precisa de produzir regras que ataquem as velhas prticas comerciais injustas e desequilibradas, melhorando o acesso dos pases pobres ao mercado. Segundo, precisa de focar, em particular, o co-

mrcio agrcola e a reduo dos subsdios agricultura. Terceiro, precisa de revisitar os acordos e negociaes que limitam o espao de poltica disponvel para os pases em desenvolvimento, que ameaam directamente o desenvolvimento humano, ou que enviesam os benefcios da integrao para os pases ricos. As questes levantadas pelas regras da OMC sobre o investimento e a propriedade intelectual e pelas actuais negociaes sobre os servios mostram o problema de diferentes formas.

Acesso aos mercados


Os pases em desenvolvimento e as pessoas pobres precisam de ter acesso aos mercados dos pases ricos

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para poderem beneciar do comrcio e obter ganhos de desenvolvimento humano. Isto foi reconhecido na declarao que lanou a ronda de Doha, que incluiu uma promessa dos pases ricos de reduzir ou, se for adequado, eliminar as tarifas e as barreiras no tarifrias sobre produtos de interesse para a exportao dos pases em desenvolvimento. Para um grupo de autodenominados comerciantes livres, os governos dos pases ricos acharam difcil transformar as palavras em aces. Sistema de graduao perversa A maior parte dos sistemas de tributao comea por um princpio simples: quanto mais se ganha, mais se paga. O sistema de comrcio internacional virou este princpio ao contrrio: quando se trata de aceder aos mercados industrializados, quanto mais baixo o rendimento mdio de um pas, mais elevado o imposto. Embora os pases industrializados apliquem tarifas mdias muito baixas no comrcio de uns com os outros, reservam algumas das suas barreiras importao mais altas para os pases mais pobres do mundo. Em mdia, os pases em desenvolvimento de rendimento baixo que exportam para os pases de rendimento elevado enfrentam direitos aduaneiros trs ou quatro vezes superiores aos das barreiras aplicadas no comrcio entre pases de rendimento elevado (gura 4.9).32 A mdia esconde diferenas muito grandes entre pases e os direitos aduaneiros muito altos sobre os produtos intensivos em trabalho de grande importncia para o emprego nos pases em desenvolvimento. Por exemplo, enquanto a mdia dos direitos aduaneiros sobre importaes provenientes dos pases em desenvolvimento de 3,4%, o Japo impe um direito de 26% ao calado queniano. A Unio Europeia tributa as importaes de vesturio indiano em 10% e o Canad aplica direitos de 17% ao vesturio da Malsia.33 A capacidade de pagar dos parceiros comerciais tem pouca incidncia no desenho das pautas aduaneiras dos pases desenvolvidos. Os pases em desenvolvimento respondem por menos de um tero das importaes feitas pelos pases desenvolvidos, mas pagam dois teros das receitas de direitos colectadas. Tambm respondem por dois teros das importaes feitas pelos pases desenvolvidos sujeitas a direitos superiores a 15%.34 Em termos concretos, isto signica que o Vietname paga 470 milhes de dlares de im-

postos sobre os 4,7 mil milhes de dlares de exportaes para os Estados Unidos, enquanto o Reino Unido paga praticamente a mesma quantia sobre exportaes de 50 mil milhes de dlares.35 A colecta de receitas aduaneiras como parte das importaes ilustra claramente a tributao perversa em aco (gura 4.10). Os direitos efectivos das importaes dos Estados Unidos para pases como o Vietname e o Bangladeche so cerca de dez vezes mais elevados do que para a maioria dos pases da Unio Europeia (gura 4.11). Os direitos progressivos so uma das formas mais perniciosas de tributao perversa. Os pases desenvolvidos aplicam normalmente direitos baixos s matrias-primas primrias, mas taxas rapidamente crescentes aos produtos intermdios ou nais.36 No Japo, os direitos sobre produtos alimentares processados so 7 vezes mais elevados do que sobre produtos primrios; no Canad, so 12 vezes mais elevados. Na Unio Europeia, os direitos sobem de 0 para 9% sobre a pasta de cacau e para 30% sobre o produto nal. Esta estrutura tarifria impede os pases em desenvolvimento de acrescentar valor s suas exportaes. Os direitos progressivos so desenhados para transferir valor dos produtores dos pases pobres para os processadores agrcolas e os retalhistas dos pases ricos e funcionam. Isto ajuda a explicar a razo porque 90% da semente de cacau mundial cultivado nos pases em desenvolvimento, enquanto apenas 44% do licor de cacau e 29% das exportaes de cacau em p tm origem nesses pases. Os direitos progressivos ajudam a connar pases como a Costa do Marm e Gana exportao de semente de cacau no processado, fechando-os num mercado de cacau primrio voltil e de baixo valor acrescentado. Entretanto, a Alemanha

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Na prtica, as regras de origem da Unio Europeia tm consequncias proteccionistas

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o maior exportador mundial de cacau processado e as empresas europeias obtm o grosso do valor nal da produo de cacau de frica. Alm de enfrentarem barreiras elevadas nos pases desenvolvidos, os pases em desenvolvimento tambm impem barreiras comerciais elevadas ao comrcio de uns com os outros. Na verdade, at impem direitos mais elevados s importaes provenientes dos outros pases em desenvolvimento do que os direitos impostos pelos pases desenvolvidos. Por exemplo, os direitos mdios sobre os pases de rendimento baixo e mdio que exportam para a sia do Sul so de mais de 20%. Os picos tarifrios (direitos de importao superiores a 15%) tambm so comuns em pases em desenvolvimento, subindo para mais de 100% no caso do Bangladeche e da ndia, por exemplo. As exportaes dos pases menos desenvolvidos para outros pases em desenvolvimento enfrentam barreiras tarifrias mdias das mais elevadas do comrcio mundial. Numa base regional, as tarifas mdias mais elevadas so os direitos de importao de 18% da frica Subsariana e de 15% na sia do Sul. Os direitos elevados explicam em parte a razo porque o comrcio intra-regional representa menos de 1% do PIB na sia do Sul e 5% na frica Subsariana, comparado com os 25% da sia Oriental. A liberalizao do comrcio regional no interior do Mercado Comum da frica Oriental e Austral, desde 2000, levou a um acentuado crescimento do valor do comrcio, com as importaes e as exportaes a crescerem de 4,5 mil milhes de dlares em 2002 para 5,3 mil milhes, s em 2003. Arranjos de comrcio preferencial e eroso das preferncias Os arranjos de comrcio preferencial do a alguns pases uma proteco contra alguns direitos de importaes discriminatrios. A Unio Europeia concede preferncias aos pases menos desenvolvidos atravs da iniciativa Tudo menos Armas uma proviso de acesso ao mercado sem direitos e sem quotas introduzida em 2001. A Lei do Crescimento e Oportunidade para frica (AGOA), dos Estados Unidos, que d acesso preferencial aos mercados americanos para vrios produtos, incluindo txteis e vesturio, tem impulsionado a exportao de vesturio de alguns pases de frica. Mais geralmente, porm, os arranjos de preferncias sofrem muitas vezes de cobertura limitada de produtos, incerteza quanto sua durao e complexas exigncias de elegibilidade.

Entre as mais onerosas dessas exigncias esto as regras de origem, as quais especicam que valor deve ser acrescentado a quaisquer inputs usados para produzir exportaes com direito s preferncias. As regras de origem so muitas vezes aplicadas como barreiras comerciais proteccionistas. Para entrar na Unio Europeia, os pases exportadores tm de acrescentar a maior parte do valor aos produtos de exportao. O Canad xou a barra no nvel mais baixo: os pases exportadores tm de acrescentar apenas 25% ao valor dos inputs importados. Por que que estas diferenas aparentemente misteriosas so importantes? Veja-se a situao de um exportador de vegetais do Uganda que usa embalagens importadas do Qunia. O exportador no seria elegvel para o acesso isento de direitos ao abrigo do arranjo da UE Tudo menos Armas, por causa do valor dos elementos importados. De igual modo, um exportador africano de vesturio que quisesse importar tecido da ndia para transformar em peas de vesturio teria problemas com as regras de origem da Unio Europeia.37 A grande complexidade das regras, aliada a exigncias irrealistas de valor acrescentado, mina a capacidade dos pases pobres fazerem uso das preferncias. Na prtica, as regras de origem da Unio Europeia tm consequncias proteccionistas. Apenas uma pequena parte dos bens elegveis importada pela Unio Europeia numa base de iseno de direitos. Como pas menos desenvolvido, o Bangladeche elegvel para o estatuto de iseno de direitos, mas menos de metade das suas exportaes entram livres sem direitos.38 De igual modo, s cerca de um tero das exportaes elegveis do Camboja entra na Unio Europeia livre de direitos.39 O Senegal nominalmente elegvel para o acesso livre, mas paga um direito efectivo de cerca de 10%.40 A alterao das regras de origem da Europa poderia abrir novas oportunidades para alguns dos pases mais pobres do mundo. Quando, em 2003, o Canad baixou as suas exigncias de elegibilidade respeitantes ao valor acrescentado local, as importaes do Bangladeche duplicaram num ano. De igual modo, quando os Estados Unidos eliminaram as suas regras de origem da Lei do Crescimento e Oportunidade para frica, em 2001, as importaes elegveis da frica Subsariana subiram acentuadamente. Em 2003, as importaes aumentaram em valor, de 54 milhes de dlares para 668 milhes. S no Lesoto foram criados mais de 10.000 empregos.41 As impor-

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taes europeias provenientes da frica Subsariana caram no mesmo perodo (gura 4.12). Sejam quais forem os benefcios e as limitaes das preferncias de comrcio existentes, os pases em desenvolvimento que delas beneciam arriscam-se a sofrer com a sua eroso. Quando o comrcio liberalizado, as margens de preferncia caem, ou desaparecem totalmente. Ao abrigo do Acordo Multibras (AMF), alguns pases em desenvolvimento como o Bangladeche, Nepal e Sri Lanka beneciaram de acesso protegido a mercados de pases industrializados atravs de um sistema de quotas. A eliminao das quotas atravs de um acordo de liberalizao comercial da OMC expe esses pases concorrncia de fornecedores mais competitivos, como a China e a ndia. A China j est a expandir a quota de mercado, levando a uma onda de apelos proteco das indstrias de txteis e vesturio dos EUA e da UE, ostensivamente com base na concorrncia desleal. Esses apelos esto deslocados. No h provas fundamentadas de concorrncia desleal. Alm disso, se as importaes chinesas tiveram um surto desde o m das quotas do AMF, foram os exportadores dos pases em desenvolvimento, e no os produtores dos pases industrializados, que suportaram os custos de adaptao (ver caixa 4.4). Algumas das maiores perdas da liberalizao podero ocorrer na agricultura. Por exemplo, as preferncias de comrcio da UE signicam que pases como as Fiji e Maurcias tm quotas para exportaes de acar pelas quais recebem trs vezes o preo corrente no mercado mundial. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) estima as perdas potenciais do Fiji em 2% do PIB e as das Maurcias em 4%.42 Para as Maurcias, isso traduz-se numa reduo de um quarto da receita do Governo, ameaando os oramentos de sectores sociais vitais. O que estes casos sublinham que a liberalizao do comrcio cria ganhadores e perdedores dentro do mundo em desenvolvimento. Os pases desenvolvidos esto atrasados na resposta aos desaos colocados pela eroso das preferncias, mas se o desenvolvimento humano estivesse no centro das polticas comerciais, j estariam em vigor arranjos de ajuda. Apoio nanceiro e outras medidas precisam de ser postas em prtica urgentemente para proteger pases e pessoas vulnerveis. Em termos mais amplos, o fracasso dos pases desenvolvidos em alinhar as suas polticas de importao com um compromisso em relao aos ODM tem limitado a capacidade dos pases pobres beneciarem do comrcio.

Comrcio agrcola
A agricultura tornou-se no ponto nevrlgico das tenses na Ronda de Doha. Em jogo est uma questo que fundamental para o desenvolvimento humano e os ODM as regras que regem o comrcio agrcola mundial. Mais de dois teros da populao que vive com menos de 1 dlar por dia vivem e trabalham nas reas rurais, como pequenos proprietrios ou como trabalhadores agrcolas. As prticas de comrcio injustas minam, sistematicamente, os meios de vida dessas pessoas, prejudicando o progresso no sentido dos ODM. O problema que est no corao das negociaes da Ronda de Doha pode ser resumido em pouqussimas palavras: subsdios dos pases ricos. Tendo prometido reduzir o apoio agrcola na ltima ronda de negociaes do comrcio mundial a Ronda do Uruguai os pases mais ricos do mundo aumentaram o nvel global dos subsdios aos produtores. Conduzido pelas superpotncias mundiais dos subsdios agrcolas, a Unio Europeia e os Estados Unidos, o apoio dos pases desenvolvidos produo agrcola atinge os 350 mil milhes de dlares por ano. O apoio directo aos produtores pode ser calculado com medidas diferentes. A estimativa do apoio aos produtores produzida pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) mede o custo de todas as polticas e transferncias que mantm os preos domsticos acima dos nveis mundiais, em cerca de 279 milhes

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Caixa 4.5

Para onde vo os subsdios?

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Um antigo ministro europeu da Agricultura descreveu a Poltica Agrcola Comum da Unio Europeia (PAC) como parte integrante do mo delo social da UE. Nos Estados Unidos, a controversa Lei Agrcola de 2002 foi apresentada como um investimento na agricultura familiar. Os factos contam uma histria diferente. Os subsdios, na Europa e nos Estados Unidos, esto directamente ligados produ o e dimenso da terra que se possui, com uma consequncia esmagadora: quanto maior for, mais recebe. Na Unio Europeia, mais de trs quartos do apoio da PAC vo para os 10% maiores dos receptores de subsdios. Em 2003, seis transformadores de acar partilharam um pagamento de 831 milhes de euros. Os Es tados Unidos tm um padro de distribuio ainda mais enviesado. Apenas 40% dos agri cultores recebem algum subsdio. Dentro deste grupo, os 5% mais ricos recebem mais de metade, ou seja, cerca de 470.000 dlares cada. Uma maneira de avaliar a equidade dis tributiva dos subsdios agrcolas construir um coeciente de Gini para o apoio governamental. Medida desta forma, a distribuio de subsdios da UE e dos EUA mais desigual do que a distribuio do rendimento nos pases mais desiguais do mundo, pondo em causa a ideia de que os subsdios desempenham um importante papel de bem-estar (ver gura). O coeciente de Gini do subsdio para a Unio Europeia 77; o coeciente de Gini do rendimento para o Brasil, um dos pases mais desiguais do mundo, 60. Estes nmeros subestimam a dimenso regressiva dos subsdios agrcolas. Grande parte do valor nal dos subsdios capitalizada em preos e rendas crescentes da terra, ou convertida em lucros para os fornecedores de inputs. Os agricultores dos Estados Unidos s retm cerca de 40% do valor dos pagamentos governamentais.
Fonte: Bursher e Hopkins 2003; Oxfam International 2004a; Environmental Working Group 2005.

de dlares, ou um tero do valor da produo e aumentando para mais de um meio, no caso do Japo (gura 4.11)43. Este apoio surge sob vrias formas, a maior parte das quais tem o efeito de subir os preos, aumentar o produto e impulsionar as exportaes. Os direitos sobre as importaes, que ascendem a mais de 100% para vrios produtos incluindo o arroz, acar e frutas e frutos secos44 mantm os preos domsticos acima dos nveis mundiais de mercado, ao mesmo tempo que as transferncias oramentais inacionam os rendimentos. Muitos governos dos pases desenvolvidos cariam com uma fraca impresso de qualquer pas em desenvolvimento que contemplasse direitos e subsdios desta dimenso, mas quando se trata da agricultura, os pases desenvolvidos conseguem xar os seus prprios padres.

Alguns lderes polticos dos pases desenvolvidos procuram justicar o apoio agrcola por referncia ao desenvolvimento rural e aos interesses de comunidades vulnerveis dos seus pases. H poucas provas para apoiar esta justicao. No mundo real, os ganhadores do ciclo anual de subsdios de vrios milhares de milhes de dlares so os grandes agricultores, as grandes empresas com interesses em negcios agrcolas e os proprietrios rurais. Pesquisas realizadas para este relatrio estimam que a distribuio de subsdios nos pases ricos mais desigual do que a distribuio do rendimento no Brasil (caixa 4.5). Seria difcil desenhar um sistema mais regressivo ou menos ecaz de transferncia nanceira do que o sistema de subsdios agrcolas actualmente existente. O compromisso nanceiro com um pequeno grupo de benecirios de rendimento extremamente elevado dos pases desenvolvidos, pode ser analisado em perspectiva com as necessidades nanceiras dos ODM. Os pases ricos gastam pouco mais de mil milhes de dlares por ano na ajuda agricultura dos pases em desenvolvimento e pouco menos de mil milhes de dlares por dia a apoiar os seus prprios sistemas agrcolas. Por uma fraco do que os pases ricos gastam a subsidiar o excesso de produo de colheitas como o arroz e acar, seria possvel satisfazer as necessidades de nanciamento para atingir os ODM em reas como a educao, sade e gua. Para piorar as coisas, os subsdios nos pases ricos no s desviam recursos, mas tambm reforam a pobreza rural nos pases pobres. Os pases industrializados esto presos num sistema que desperdia dinheiro em casa e destri os meios de subsistncia no estrangeiro. Quando se trata do comrcio agrcola mundial, o xito do mercado determinado, no pela vantagem comparativa, mas pelo acesso comparativo aos subsdios uma rea em que os produtores dos pases pobres so incapazes de concorrer. Nveis elevados de apoio agrcola traduzem-se numa produo mais elevada, menos importaes e mais exportaes do que seria possvel de outra maneira. Esse apoio ajuda a explicar porque razo os pases industrializados continuam a dominar o comrcio agrcola mundial. No m da dcada de 1990, os pases desenvolvidos representavam dois teros das exportaes agrcolas mundiais a mesma quota de 1980.45 As comunidades rurais dos pases em desenvolvimento so prejudicadas por vrios canais. As exportaes subsidiadas eliminam essas comunidades dos mercados globais e locais, fazendo cair os rendimentos recebidos pelos agricultores e os salrios auferidos pelos trabalhadores agrcolas. Entretanto, os

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produtores procura de acesso aos mercados dos pases industrializados tm de escalar alguns dos mais elevados picos tarifrios do comrcio mundial. Estimativas recentes sugerem que os pases em desenvolvimento perdem cerca de 24 mil milhes de dlares por ano em rendimentos agrcolas devido ao proteccionismo e aos subsdios nos pases desenvolvidos, sem contar com os efeitos dinmicos e as externalidades.46 Cada 1 dlar perdido atravs de polticas comerciais agrcolas injustas custa mais de um dlar nas comunidades rurais, porque a perda de poder de compra signica menos rendimento para investimento e emprego. As externalidades so muito grandes: pesquisas feitas em frica sugerem que por cada dlar de acrscimo no rendimento a economia rural gera outros 3 dlares atravs dos mercados locais. Isto poderia sugerir que os custos reais para os pases em desenvolvimento do apoio agrcola nos pases ricos podem ascender a 72 mil milhes de dlares por ano um montante equivalente totalidade dos uxos de ajuda pblica em 2003. A Poltica Agrcola Comum da UE Nada demonstra melhor a lgica perversa dos subsdios agrcolas do que a Poltica Agrcola Comum (PAC) da Unio Europeia um arranjo que esbanja 51 mil milhes de dlares (43 mil milhes de euros) em apoio aos produtores. A PAC apoia um sector que representa menos de 2% do emprego, mas que absorve mais de 40% do oramento total da Unio Europeia. O acar primeiro entre iguais, como um estudo de caso de comportamento irracional da poltica pblica (gura 4.12). Os agricultores e processadores recebem pelo acar um valor equivalente a quatro vezes o preo do mercado mundial, gerando um excedente de 4 milhes de toneladas. Esse excedente depois lanado nos mercados mundiais a preos abaixo do custo, com a ajuda de mais de mil milhes de dlares de subsdios exportao, pagos a um pequeno grupo de processadores de acar. Resultado: a Europa o segundo maior exportador mundial de um produto em que no tem vantagem comparativa. Os produtores dos pases em desenvolvimento pagam a conta. As exportaes subsidiadas de acar da UE baixam os preos do mercado mundial em cerca de um tero. Como resultado, os exportadores de acar dos pases em desenvolvimento, muito mais ecientes, sofrem perdas em divisas estimadas em 494 milhes de dlares para o Brasil, 151 milhes para a frica do Sul e 60 milhes para a Tailndia.47 Entretanto, Moambi-

que, um pas que est a construir uma indstria aucareira competitiva que emprega grande nmero de trabalhadores agrcolas, mantido fora dos mercados da UE por uma quota de importao que lhe permite fornecer uma quantidade equivalente a menos de quatro horas de consumo da UE. Quando se trata de agricultura, h limites distintos para a abertura da UE. Polticas de algodo e arroz dos EUA A poltica do algodo nos Estados Unidos fornece outro exemplo de distoro subsidiada do mercado que afecta negativamente o desenvolvimento humano. Tal como em relao s polticas do acar da UE, a dimenso dos subsdios desaa a credibilidade. O Departamento da Agricultura dos EUA estima que os 20.000 agricultores de algodo do pas iro receber, em 2005, pagamentos governamentais de 4,7 mil milhes de dlares um montante equivalente ao valor de mercado da colheita e mais do que a ajuda dos EUA frica Subsariana48. Subsdios desta natureza so reminiscncias dos sistemas de planeamento estatal que caracterizavam a antiga Unio Sovitica. De relevncia mais directa o efeito dos subsdios nos produtores de algodo dos pases pobres. As distores dos preos causadas pelos subsdios dos EUA tm um impacte directo nesses pequenos produtores. Estes subsdios baixam os preos mundiais

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Os 20.000 agricultores de algodo dos Estados Unidos recebero, em 2005, pagamentos governamentais equivalentes ao valor de mercado da colheita e mais do que a ajuda dos EUA frica Subsariana

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de 9 a 13% e permitem que os produtores dos EUA dominem os mercados mundiais, representando cerca de um tero das exportaes mundiais totais. Essas exportaes no seriam possveis sem subsdios. De facto, os elevados nveis de apoio governamental isolam os produtores americanos dos sinais do preo mundial, permitindo-lhes expandir a produo independentemente das condies do mercado. De modo perverso, o aumento dos pagamentos de subsdios, desencadeado quando os preos mundiais caram, cria incentivos para expandir a produo durante os perodos de preos baixos, enquanto outros pases suportam os custos de ajustamento (gura 4.13). Esses custos de ajustamento so muito elevados. Em 2001, quando os preos mundiais do algodo caram para o seu nvel mais baixo em cinquenta anos, as perdas atribuveis aos subsdios dos EUA foram estimados entre 1 a 3% do PIB para pases como o Burkina Faso e o Mali, na frica Ocidental uma regio onde cerca de 2 milhes de pequenos agricultores dependem do algodo como a sua principal, e em alguns casos nica, fonte de rendimento. Estas perdas afectaram negativamente as famlias pobres, com os rendimentos mais baixos a comprometerem a situao alimentar e os recursos disponveis para a sade, educao e investimento na agricultura. S no Benim, a queda dos preos do algodo em 2001-02 esteve ligada a um aumento da pobreza de 37% para 59%.49 Economias inteiras esto a ser desestabilizadas pelas distores do mercado mundial do algodo, com os pases pobres a suportarem a barra. Nos EUA, as exportaes de algodo so de relevncia marginal. No Burkina Faso, pelo contrrio, o algodo representa 50% do valor das exportaes e um esteio da economia nacional. Com o mercado mundial do algodo a caminhar para outra profunda depresso do preo em 2005, o FMI calcula que o agravamento dos termos de troca reduzir o crescimento econmico do Burkina Faso em 2,5% do PIB, reduzindo para metade a taxa de crescimento projectada.50 Este resultado tem graves implicaes nos esforos para alcanar o objectivo dos ODM de reduzir para metade a privao de rendimentos. Tambm ameaa desestabilizar a balana de pagamentos, com insuciente auncia de ajuda para cobrir um dce cada vez maior. O desenvolvimento humano sofrer em consequncia, quer do impacte na pobreza rural, quer da diminuio da capacidade de importar. Nem todos os problemas dos mercados internacionais do algodo podem ser atribudos poltica agrcola dos EUA. A produo crescente em toda a

parte, especialmente na China, e os fortes subsdios da Unio Europeia, tambm contribuem.51 Porm, como os Estados Unidos so o maior exportador mundial, a sua poltica tem efeitos particularmente fortes no mercado global. No so s os pequenos agricultores envolvidos na produo de colheitas de exportao que sofrem perdas de rendimentos. As polticas de arroz prejudicam os produtores domsticos em muitos pases. Entre 2002 e 2003, o arroz produzido nos Estados Unidos com custos de 415 dlares por tonelada foi exportado a 274 dlares por tonelada.52 Os exportadores rivais, como a Tailndia e Vietname, tm de se adaptar a esta concorrncia desleal. O mesmo acontece com milhes de produtores de arroz que produzem para os seus mercados domsticos. Em pases como o Gana e Haiti, produtores de arroz tm sido afastados dos mercados nacionais pelas importaes provenientes dos EUA, minando as perspectivas de desenvolvimento de uma economia rural dinmica. No Gana, os produtores de arroz da parte Norte, mais pobre do pas, viram os mercados estreitarem-se com as importaes baratas dos EUA. O FMI tem-se oposto ao uso de tarifas para restringir essas importaes, na base de que no existem provas de concorrncia desleal. Esse juzo no se ajusta com o facto de as transferncias do oramento dos EUA para o arroz terem ascendido, em 2003, a 1,3 mil milhes de dlares, ou quase trs quartos do valor de produo. Reescrever as regras para a economia A Ronda de Doha proporciona uma oportunidade para eliminar um dos exemplos mais agrantes de comrcio injusto. Os subsdios agrcolas dos pases desenvolvidos podem ter uma histria longa e ignbil. Mas reduzi-los agora mais urgente do que nunca, porque a reduo eliminaria uma barreira realizao dos ODM. Infelizmente, tem havido poucos progressos nesta direco. Desde que comeou a ronda de Doha, os Estados Unidos aprovaram legislao que aumenta os apoios agrcolas em cerca de 7 mil milhes de dlares por ano.53 A nova legislao tambm refora os laos entre subsdios e produo, que tinham sido enfraquecidos na legislao anterior. A ltima pirueta na longa saga da reforma da PAC tambm d poucas razes de optimismo. Ao abrigo de medidas acordadas em 2003, a Unio Europeia criou um quadro que reestruturar, mas no reduzir, o apoio global: o oramento da PAC est preparado para aumentar na prxima dcada. A Unio Europeia ar-

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Caixa 4.6 Quando que um subsdio no um subsdio? A resposta pergunta colocada no ttulo simples: quando os pases desenvolvidos o dizem. Um problema que os pases em desenvolvimento enfrentam actualmente que os pases industrializados transferiram o apoio para reas de subsdio que esto mal cobertas pelas regras da OMC regras elaboradas sob forte inuncia da UE e dos EUA. O Acordo sobre a Agricultura da Ronda do Uruguai, amplamente negociado entre a Unio Europeia e os Estados Unidos da Amrica, introduziu trs categorias de subsdios. Os subsdios da Caixa Amarela esto sujeitos a todas as redues de apoio acordadas na OMC. Os subsdios da Caixa Verde, considerados como no-distorcedores, so permitidos. No meio, esto os subsdios da Caixa Azul, que esto isentos de redues se os subsdios estiverem ligados ao abandono do cultivo numa dada terra. Estes foram introduzidos por insistncia da UE para acolher a reforma da PAC, ao abrigo da qual o abandono do cultivo numa determinada proporo das terras condio para a elegibilidade dos produtores aos pagamentos directos. Porque que estas distines so importantes? Porque o quadro da OMC aplica, ou no, penalizaes ligeiras sobre a forma como os governos dos pases desenvolvidos canalizam os subsdios para a agricultura. Em 2001 (ltimo ano para o qual esto disponveis noticaes da OMC), Os Estados Unidos gastaram 50 mil milhes de dlares em pagamentos da Caixa Verde trs vezes mais do que gastou em pagamentos da Caixa Amarela (ver quadro). Para no ser ultrapassada, a Unio Europeia gastou 50 mil milhes de dlares em pagamentos da Caixa Verde e da Caixa Azul mais do que gastou em pagamentos da Caixa Amarela. Em ambos os casos, as superpotncias dos subsdios foram capazes de se manter abaixo do mSubsdios volumosos escapam regulao da Organizao Mundial do Comrcio
Dlares EUA, 2001/02 (mil milhes)

Unio Europeia Caixa Amarela Caixa Amarela mxima aprovada segundo regras OMC Caixa Azul Caixa Verde
Fonte: WTO 2005.

Estados Unidos 14,4 19,1 0,0 50,7

44,3 75,7 26,7 23,3

ximo estabelecido pela OMC, optando pela reestruturao em vez da reduo do apoio total. O resultado nal que, para os objectivos da OMC, muitos dos subsdios que permitem que a Europa exporte cereais e que os Estados Unidos vendam arroz, algodo, milho e outras colheitas nos mercados mundiais, abaixo do custo, no so classicados correntemente como subsdios exportao, ou distorcedores do comrcio. Esto, portanto, potencialmente isentos de qualquer acordo para reduzir esses subsdios. Alguns pases em desenvolvimento j utilizaram painis de controvrsia da OMC para pr em causa subsdios especcos. O Brasil ps em causa, com xito, a classicao de pagamentos directos de algodo dos EUA como Caixa Verde. Brasil, ndia e Tailndia puseram em causa, com xito, a legalidade dos subsdios de acar dos EUA, tendo um painel da OMC decidido que esses subsdios no estavam de acordo com as regras da OMC. Contudo, h um perigo crescente de que um acordo da OMC possa dar espao suciente para facilitar o apoio total agricultura, tal como foi determinado pela estimativa de apoio ao produtor, da OCDE, para manter o apoio volta dos nveis actuais, ainda que na forma de um novo pacote. Um resultado como este diminuiria fortemente a credibilidade de qualquer acordo da Ronda de Doha sobre agricultura. Nem todos os subsdios so igualmente distorcedores nos seus efeitos. Porm, a transferncia anual de milhares de milhes de dlares para grandes produtores agrcolas tem efeitos claramente distorcedores do mercado, mesmo que os pagamentos sejam nominalmente classicados como no-distorcedores. Esta situao particularmente evidente nos sectores em que se produzem grandes excedentes para os mercados mundiais. No mnimo, esses pagamentos fornecem uma garantia contra o risco, recursos de capital para investimento e uma fonte de garantia para emprstimos. Na perspectiva dos produtores de algodo de Burkina Faso, ou dos produtores de arroz do Gana, a classicao legal rigorosa dos subsdios na OMC tem menos relevncia imediata do que saber se os subsdios nos pases ricos minam os seus meios de vida. O problema com a estrutura actual das regras na agricultura que ela institucionaliza as prticas de comrcio injusto, por trs de uma aparncia de legalidade da OMC, enfraquecendo no processo a legitimidade do sistema multilateral baseado em regras. O desenvolvimento de regras da OMC que probem a concorrncia injusta entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento deveria ser uma das referncias para o julgamento dos resultados de toda a Ronda de Doha.

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Fonte: US Department of Agriculture, Economic Research Service 2005b; Watkins 2003b.

gumenta que os pagamentos da PAC reformada sero amigos da OMC e, por isso, isentos de quaisquer redues acordadas no quadro da Ronda de Doha. Como que a reforma da PAC afectar o nvel total do apoio, mantendo a poltica? Uma avaliao da OCDE, com base em projeces que captam o efeito da estrutura dos novos pagamentos, conclui que o apoio ao produtor continuar a ser superior a um tero do valor da produo (com o apoio estimado ao produtor caindo em cerca de 1%), como resultado da reforma.54 Porque os pagamentos continuam ligados s produes antigas e

dimenso do proprietrio agrcola, o apoio continuar a beneciar os agricultores maiores e mais ricos. E ainda que a estrutura de pagamentos mude, o apoio ao preo do mercado continuar a representar 52% do total, ao abrigo da reforma da PAC. Na prpria OMC, esto a aparecer novas ameaas. Em vez de encarar de frente o desao fundamental de eliminar as distores do mercado, os pases ricos embarcaram num complexo exerccio de reembalagem dos subsdios (Caixa 4.6). O perigo, agora, de que um acordo na OMC deixe intactas as prprias distores

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que a Ronda de Doha se destinava a eliminar, minando ao mesmo tempo as perspectivas de atingir os ODM.

Reduzir o espao para polticas de desenvolvimento


A ltima ronda de negociaes do comrcio mundial estendeu o mbito das regras da OMC para novas reas. Os mecanismos de imposio tambm foram reforados. Ao abrigo do novo regime, os membros da OMC tm agora de cumprir todos os acordos na forma de um

pacote um arranjo conhecido como Compromisso nico. O cumprimento imposto atravs de um procedimento de resoluo de diferendos. Paralelamente ao reforo das regras multilaterais, tem havido uma proliferao de acordos regionais. Existem agora cerca de 230 acordos regionais de comrcio, cobrindo cerca de 40% do comrcio mundial. Em quatro reas, em particular, regras multilaterais mais fortes, ou acordos regionais, tero uma grande incidncia no desenvolvimento humano e na distribuio futura dos benefcios provenientes do comrcio mundial: poltica industrial, propriedade intelectual, servios, tarifas e rendimentos. Poltica Industrial Um dos desaos mais prementes dos pases em desenvolvimento construir a capacidade para entrar em reas de maior valor acrescentado do comrcio mundial. Por razes explicadas anteriormente, uma poltica industrial e tecnolgica activa uma necessidade decisiva. As regras actuais restringem gravemente o mbito da aco governamental nesta rea. Vrios acordos da OMC limitam expressamente o espao de poltica disponvel para os governos. O Acordo sobre Subsdios torna ilegal uma vasta gama de incentivos scais e de crdito exportao. Igualmente, o acordo Medidas de Investimento Relacionadas com o Comrcio (TRIM) probe instrumentos que as economias bem sucedidas da sia Oriental e outras regies utilizaram anteriormente para maximizar os benefcios do investimento estrangeiro, incluindo exigncias de contedo local, transferncia de tecnologia, emprego local e provises de investigao e desenvolvimento. Isto injusticvel. Nem toda a poltica industrial funcionou. No h falta de exemplos de polticas que foram capturadas por grupos de interesse especiais, ou que conduziram a elefantes brancos industriais. Ao mesmo tempo, difcil encontrar exemplos de sectores que concorrem com sucesso nos mercados mundiais sem o envolvimento de um Estado activo. Muitas das medidas de poltica que sustentaram o desenvolvimento industrial da sia Oriental so agora proibidas pelas regras da OMC.55 A China fez uma utilizao extensiva do contedo local e de provises de transferncia de tecnologia, levando emergncia de empresas globalmente competitivas, que subiram rapidamente para reas de maior valor acrescentado do comrcio mundial. A indstria aeronutica do Brasil, a terceira maior fonte de receitas de exportao do pas, foi apoiada atravs de crdito subsidiado. O sec-

Caixa 4.7

O sector dos componentes de automveis da ndia

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Um condutor fundamental do desenvolvimento industrial a integrao das empresas locais em cadeias de oferta globais. O xito depende decisivamente da poltica industrial. A cadeia de oferta mais altamente desenvolvida a da indstria automvel. Na ltima dcada, empresas da ndia emergiram como uma fora poderosa, especialmente no sector das componentes. Empresas indianas como a Bharat Forge, Brakes India e Sundaram passaram para reas de produo de alto valor acrescentado, muitas vezes em parceria com companhias multinacionais. O contraste com a Amrica Latina patente. Aqui, uma indstria relativamente desenvolvida tem sido empurrada para fora dos mercados interno e regional por empresas automobilsticas estrangeiras que utilizam os seus prprios fornecedores. Desde o incio da dcada de 1990, uma onda de investidores multinacionais entraram no mercado indiano. A estes investidores era exigida a realizao de um elevado nvel de incorporao domstica num perodo de tempo estipulado (normalmente, 70% em trs anos). Para fazer isso, as empresas multinacionais tinham de mudar da importao de componentes para a sua aquisio em empresas locais. Isto criou incentivos para os construtores de automveis trabalharem estreitamente com os fornecedores, de forma a melhorar os padres de qualidade. Alm disso, o Governo indiano imps exigncias de formao aos investidores multinacionais. O sucesso das exportaes seguiu-se a um perodo prolongado de proteco do mercado. Altas barreiras importao criaram um incentivo para os investidores estrangeiros se localizarem na ndia e criarem alianas com rmas locais. Essas barreiras foram reduzidas lentamente, em contraste total com a Amrica Latina. Na ndia, as tarifas sobre carros e peas importados eram, em mdia, superiores a 30% em meados da dcada de 1990, enquanto na Amrica Latina eram inferiores a 3%. A cadeia de oferta de componentes desenvolveu-se rapidamente. O valor da produo aumentou de 2,4 mil milhes de dlares em 1997 para 4,2 mil milhes em 2001. A ndia emergiu tambm como um exportador signicativo. As exportaes representam actualmente cerca de 15% da produo do sector, atingindo o valor de 800 milhes de dlares em 2002-2003. Comparaes internacionais mostram que as empresas indianas do topo so competitivas mundialmente num amplo conjunto de produtos componentes de automveis. As empresas locais reduziram signicativamente as taxas de defeito e esto a utilizar trabalho qualicado para dominar as novas tecnologias. Provas empricas da investigao a nvel de empresa, na ndia, sugerem que as alteraes nas regras da OMC tm pouca probabilidade de corroer a posio das empresas locais. A maioria dos investidores estrangeiros relata que os fornecedores da ndia so to ecientes como os concorrentes estrangeiros. Restries de incorporao nacional foram utilizadas para estimular o desenvolvimento da indstria de componentes. Polticas deste tipo nem sempre so adequadas, ou bem sucedidas. Mas, neste caso, a indstria nascente foi bem alimentada, contando com a participao das empresas de automveis internacionais. A questo fundamental noutros casos saber se as empresas multinacionais se abastecero localmente, j que as regras da OMC excluem as regras de incorporao local.
Fonte: Sutton 2004; Tewari 2003.

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tor de componentes de automveis da ndia, de rpido crescimento, tem sido apoiado atravs da regulao dos investidores estrangeiros, incluindo regras de contedo local (Caixa 4.7). Na Amrica Latina, onde a indstria de componentes de automveis respeita rigorosamente as regras propostas pela OMC, as empresas domsticas tm sido quase totalmente deslocalizadas pelas companhias transnacionais estrangeiras.56 O objectivo da poltica industrial deve ser a criao de condies nas quais os pases podem adquirir as capacidades tecnolgicas necessrias para aumentar a produtividade, maximizar as vantagens do comrcio e desenvolver uma vantagem comparativa dinmica.57 Proteco geral e desincentivos ao investimento estrangeiro no so teis. Para ser bem sucedida, a poltica industrial precisa de incidir em novos sectores dinmicos, oferecer proteco limitada s importaes e promover actividades que geram investimentos e difuso tecnolgica. A interaco transparente entre organismos dos sectores pblico e privado vital. Regras amplas da OMC poderiam promover a transparncia e a previsibilidade necessrias para assegurar que as polticas industriais no desencadeiam disputas de comrcio, como cada vez mais o caso entre a Unio Europeia e os Estados Unidos. Mas o actual regime est totalmente desfasado em relao ao que necessrio para fortalecer os laos entre comrcio e desenvolvimento humano. O ponto de partida para a reforma deveria ser o reconhecimento de que o objectivo do multilateralismo no impor regras comuns, ou um modelo de mercado livre a pases com diferentes abordagens e nveis de desenvolvimento. O sistema baseado em regras poderia, ento, concentrar-se nos desaos fundamentais do reforo da previsibilidade e da preveno de conitos. Propriedade Intelectual As regras da propriedade intelectual tm uma incidncia importante no desenvolvimento humano. Inuenciam os termos em que os pases pobres podem adquirir e adaptar as novas tecnologias necessrias para elevar os nveis de vida e ter sucesso no comrcio mundial. Tambm inuenciam o acesso aos medicamentos. Quaisquer regras de propriedade intelectual tm de estabelecer um equilbrio entre dois objectivos: criar incentivos para a inovao atravs de patentes e de outras medidas, e difundir o mais possvel os benefcios da inovao. O acordo Direitos de Propriedade Intelectual Relacionada com o Comrcio (TRIPS),

da OMC, juntamente com as variantes TRIPS plus dos acordos regionais e bilaterais, estabelece o equilbrio errado entre os interesses dos detentores da tecnologia e o interesse pblico mais amplo. O acordo TRIPS estabelece um regime global para os direitos de propriedade intelectual baseado no nvel de proteco provido nos pases mais desenvolvidos do mundo, incluindo um perodo de proteco de patentes de vinte anos. Reduzido ao essencial, o novo regime aumentar o preo das tecnologias patenteadas, criando ganhos para os detentores de patentes e aumentando o custo da transferncia de tecnologia. As empresas dos pases desenvolvidos representam, actualmente, 96% dos royalties de patentes, ou 71 mil milhes de dlares por ano.58 O acordo TRIPS ameaa alargar a diviso tecnolgica entre pases tecnologicamente ricos e tecnologicamente pobres. A capacidade de copiar tecnologias desenvolvidas em pases economicamente mais avanados tem sido historicamente um importante elemento, habilitando os outros pases a apanhar os mais avanados. No sculo XIX, os Estados Unidos copiaram patentes britnicas. Na sia Oriental, o Japo, Coreia do Sul, Taiwan (Provncia da China) e a China melhoraram as tecnologias atravs da engenharia inversa e da cpia. O espao para essas estratgias foi agora fechado pelos pases do topo da escada da tecnologia. Com a tecnologia cada vez mais importante para a competitividade do comrcio internacional, o custo crescente das importaes de tecnologia poderia marginalizar ainda mais muitos pases em desenvolvimento. As ameaas ao desenvolvimento humano colocadas pelo acordo TRIPS so especialmente pronunciadas na sade pblica.59 Os preos dos medicamentos so fortemente inuenciados pelas condies em que os produtos genricos, produzidos atravs da engenharia inversa, podem entrar nos mercados e concorrer com produtos de marca, ou patenteados. Por exemplo, quando a verso genrica do uconazole, um medicamento usado no tratamento do VIH/SIDA, entrou no mercado da Tailndia, os preos caram para 3% do nvel inicial. Regras reforadas de propriedade intelectual atrasaro a entrada de medicamentos genricos, fazendo subir os preos. A procura de medicamentos altamente sensvel ao preo nos pases pobres, onde as famlias pagam trs quartos do custo dos medicamentos. Uma estimativa para a ndia sugere que os custos para as famlias, associados aos preos mais elevados dos medicamentos, subiro cerca de 670 milhes de

O acordo TRIPS ameaa alargar a diviso tecnolgica entre pases tecnologicamente ricos e tecnologicamente pobres

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Simplicar as restries aos movimentos temporrios do trabalho ofereceria aos pases em desenvolvimento ganhos enormes

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dlares, quase o dobro da despesa actual com a totalidade dos medicamentos antibacterianos.60 Os provisores de sade pblica tambm tero de se adaptar a custos mais altos. Estimativas do Governo da Costa Rica sugerem que o oramento farmacutico teria de aumentar cinco vezes para manter a cobertura universal sem acesso aos medicamentos genricos. Receios de que a proteco mais forte das patentes levasse a preos mais altos dos medicamentos motivaram os governos, em 2003, a adoptar a Declarao de Doha sobre Sade Pblica. Em princpio, a Declarao refora o direito dos pases com insuciente capacidade de produo a utilizar o licenciamento compulsivo para produzir cpias de baixo custo de medicamentos patenteados, para promover a sade pblica. Estipula que o acordo TRIPS no deveria impedir os membros de tomar medidas para proteger a sade pblica.61 Resta ver se a Declarao ser interpretada num esprito que reicta este compromisso. Na sequncia de presses internacionais, as empresas farmacuticas baixaram para o nvel de custo os preos dos medicamentos usados no tratamento do VIH/SIDA. Este um desenvolvimento encorajador. O que no claro se esta aco enfraquecer a proteco da propriedade intelectual dos produtos patenteados para tratar problemas de sade de perl menos elevado, como a diabetes (que afecta 115 milhes de pessoas nos pases em desenvolvimento) e o cancro da cervical (que afecta 400.000 mulheres nos pases em desenvolvimento), ou para prevenir doenas como a pneumonia (a causa de um quarto dos bitos de crianas em todo o mundo).62 Mesmo que a declarao seja interpretada como se pretendia, os pases desenvolvidos esto as exigir provises TRIPS plus em muitos acordos regionais. Estas provises reforam explicitamente a proteco concedida s empresas farmacuticas para alm das provises OMC e circunscrevem o espao de poltica dos governos. Na verdade, alguns pases em desenvolvimento parecem ter adoptado estratgias de negociao comercial que aceitam uma proteco de patentes mais restritiva em troca de melhor acesso aos mercados.63 Os acordos estabelecidos tm sido desiguais, reectindo desigualdades de poder negocial (caixa 4.8). Comrcio de servios A liberalizao do comrcio de servios benecia potencialmente os pases em desenvolvimento. O problema que os pases industrializados concentraram a sua ateno em reas que ameaam minar as

perspectivas de desenvolvimento humano, ao mesmo tempo que fracassaram na liberalizao de reas que poderiam gerar ganhos para os pases pobres. O Acordo Geral sobre Comrcio de Servios (GATS) estabelece o quadro para regras legalmente vinculativas na OMC. Abrange quatro modos de oferta: transfronteiria (o comrcio electrnico e as telecomunicaes so exemplos); consumo no estrangeiro (turismo ou proviso de sade, por exemplo); presena comercial (por exemplo, atravs do estabelecimento de bancos, companhias de seguros, ou instituies nanceiras); e o movimento temporrio de pessoas. Os pases ricos concentraram os seus esforos quase exclusivamente na presena comercial. A sua prioridade tem sido o estabelecimento de regras da OMC que impem o direito dos bancos multinacionais, companhias de seguros e outros provisores de servios operarem em pases em desenvolvimento, em condies equivalentes s aplicadas aos nacionais. Esta estratgia negocial reecte uma campanha sustentada de presso dos organismos que representam provisores institucionais de servios nanceiros, para os quais essas regras proporcionariam maiores mercados globais. Os pases em desenvolvimento deram prioridade a outras reas, nomeadamente, a reduo de barreiras deslocao temporria do trabalho. Os esforos para promover, atravs da OMC, a liberalizao transfronteiria dos servios nos pases em desenvolvimento esto inteiramente deslocados. Nalguns casos, a liberalizao dos servios pode oferecer benefcios. A m qualidade dos servios um constrangimento importante do desenvolvimento humano, do crescimento e do comrcio. A presena de empresas estrangeiras na proviso de servios pode melhorar as infra-estruturas de transportes, reduzir os custos das telecomunicaes e melhorar o acesso ao crdito. Porm, a liberalizao melhor gerida atravs de estruturas nacionais baseadas no planeamento para os ODM e objectivos mais amplos do desenvolvimento humano, e no atravs de regras comerciais multilaterais. isto que acontece, especialmente em reas como a gua, sade e educao. O ponto de partida para qualquer regime da OMC deveria ser uma avaliao completa das implicaes das regras no desenvolvimento humano, sector a sector uma proviso que foi includa no GATS, mas que tem sido letra morta at agora. Os pases desenvolvidos no tm querido entrar em negociaes substantivas sobre o movimento temporrio do trabalho, mesmo sabendo que onde os pases em

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Caixa 4.8 Ir para alm da Organizao Mundial do Comrcio Os ltimos anos marcaram uma viragem acentuada na poltica comercial dos EUA. Embora a OMC continue a ser uma questo importante, os acordos regionais e bilaterais de comrcio livre esto a ser usados para reforar e ampliar provises multilaterais. As regras da propriedade intelectual tm presena predominante. Muitas das negociaes que esto a ser feitas suscitam preocupaes para o desenvolvimento humano. Os acordos bilaterais com a Jordnia (2000), Vietname (2001), Chile (2003), Marrocos (2004), Austrlia (2004) e o acordo regional com seis pases do Acordo de Comrcio Livre da Amrica Central (CAFTA, 2004) resultaram todos em provises TRIPS-plus. Embora as disposies pormenorizadas variem, trs temas so recorrentes: Extenso e expanso da proteco de patentes. Tal como na OMC, todos os acordos de comrcio livre tm uma proviso para proteco de patentes de 20 anos. Sob certas condies, reclamam uma extenso do perodo de proteco de patentes. No caso do CAFTA, por exemplo, os detentores de patentes podem pedir extenses para compensar qualquer atraso da parte dos organismos reguladores nacionais na concesso da patente. Todos os acordos de comrcio livre vo alm do TRIPS no reforo da proteco de patentes para plantas e animais. Restries ao uso de dados clnicos. Antes de serem concedidas patentes aos medicamentos, as companhias farmacuticas tm de registar os dados de experincia clnica nos organismos nacionais de registo de medicamentos. O acesso a esses dados importante para as empresas de genricos, para lhes permitir a produo de cpias de medicamentos patenteados sem repetirem experincias caras. O acordo TRIPS apenas diz que os governos devem impedir o uso comercial desleal dos dados. Pelo contrrio, a maioria dos acordos de comrcio livre estabelece um perodo de cinco anos de exclusividade de mercado, em linha com as leis dos EUA. Durante esse perodo, o acesso aos dados das experincias proibido, atrasando potencialmente a entrada de genricos no mercado e limitando o mbito das licenas obrigatrias. Alm disso, a exclusividade aplica-se para l das fronteiras. As restries aplicadas num pas (por exemplo, nos Estados Unidos) tm ser aplicadas noutro (por exemplo, na Nicargua) e nas jurisdies de todos os acordos de comrcio livre. Restries ao licenciamento obrigatrio e importao paralela. Ao abrigo dos TRIPS, os governos podem autorizar licenas obrigatrias para permitir que as empresas de genricos produzam cpias de baixo custo de medicamentos patenteados, para promover a sade pblica. Tambm podem importar produtos patenteados que sejam mais baratos no estrangeiro do que nos mercados nacionais, um arranjo conhecido como importao paralela. Os acordos de comrcio livre enfraquecem as duas disposies. Por exemplo, alguns acordos restringem o uso da licena obrigatria a situaes de emergncia e a casos de comprovado comportamento anticoncorrencial. provvel que o nus sobre os pases pobres em desenvolvimento para provar uma emergncia, ou um comportamento anticoncorrencial, acabe por limitar o recurso s licenas obrigatrias. De igual modo, embora as TRIPS permitam exibilidade aos membros da OMC na deciso de autorizar a importao paralela de medicamentos patenteados, a maioria dos acordos de comrcio livre permite que os detentores de patentes probam isso. O efeito global dessas disposies ser a limitao da capacidade dos governos de fazer presso sobre os preos das farmacuticas. O perigo que margens maiores de lucro para a indstria farmacutica comprometero a capacidade dos governos de enfrentar questes de sade pblica. Alguns pases em desenvolvimento tm querido comprometer-se com regras mais fortes de propriedade intelectual, ao mesmo tempo que procuram concesses noutras reas. O acesso preferencial ao mercado dos EUA a principal cenoura negocial, especialmente para os produtos agrcolas. Porm, o processo negocial tem produzido alguns resultados desequilibrados. O CAFTA concede aberturas limitadas do mercado aos seis pases em desenvolvimento envolvidos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Repblica Dominicana). No caso do acar, uma cultura em que estes pases tm uma considervel vantagem, as tarifas continuaro a ser superiores a 100% e as importaes sero limitadas a uma quota de mercado de 1,7%. Entretanto, os EUA asseguraram grandes aberturas de mercado para o arroz, ganhando quotas imediatas para arroz, isentas de direitos, que aumentam 5% ao ano. Mais de um tero das exportaes de arroz dos EUA entraro agora isentas de direitos, quando anteriormente estiveram sujeitas a direitos de 15 a 60%. Assim, na melhor das hipteses, em troca de vantagens de mercado limitadas para a exportao de um produto de colheita produzido principalmente por grandes agricultores comerciais, os pases em desenvolvimento do CAFTA concordaram em aceitar regras de propriedade intelectual que podiam comprometer a sade pblica e a inovao tecnolgica e expor os produtores nacionais de arroz concorrncia fortemente subsidiada do sector do arroz dos EUA.

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Fonte: Tussie 2005; Mayne 2005; US Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service 2005.

desenvolvimento podem alcanar os maiores ganhos. Simplicar as restries aos movimentos temporrios do trabalho ofereceria aos pases em desenvolvimento a oportunidade de explorar uma das suas reas de vantagem competitiva mais forte: baixos salrios ligados, em muitos casos, a elevadas qualicaes. Veja-se o sector de software da ndia, que representa 16% das suas exportaes e d emprego a meio milho de pessoas. Dois teros das exportaes vo para os EUA e outro quarto para a Europa. Quase metade destas exportaes avaliadas em mais de 3 mil milhes de dlares em 2002

entregue no local por pessoal especializado.64 A entrega depende do acesso ao mercado. As barreiras ao acesso incluem algumas questes relacionadas com a imigrao, juntamente com exigncias onerosas para a concesso de vistos.65 Os candidatos a importadores de servios especializados indianos so obrigados a fazer pesquisas prvias nos mercados nacionais de trabalho para provar que no h alternativa disponvel de oferta de trabalho. Tambm tm de satisfazer exigncias de paridade salarial. Isto signica que os empregadores tm de pagar o salrio prevale-

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Seria errado utilizar as negociaes de comrcio regional para pressionar os governos no sentido de uma rpida liberalizao

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cente no pas de acolhimento (negando as vantagens de custo), enquanto os trabalhadores estrangeiros tm de contribuir para os sistemas de segurana social (para cujos benefcios no tm direito). Aos engenheiros de software tambm exigido um mnimo de requisitos de experincia (cinco anos no Reino Unido e trs anos nos Estados Unidos) e a passagem por pesados procedimentos para obter uma autorizao de trabalho. Alm disso, h restries quantitativas em relao ao nmero de trabalhadores que podem entrar e complexos testes de necessidades econmicas para ser aprovado. Os controlos de imigrao constituem uma barreira ainda maior entrada de trabalho no qualicado. As diferenas de salrios entre, digamos, um mecnico zambiano, ou um trabalhador agrcola hondurenho, e os trabalhadores da Europa, ou Estados Unidos, so enormes. O diferencial salarial mdio entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento de 10:1 cinco vezes o diferencial entre os preos dos produtos. Segue-se que o acesso temporrio ao mercado de trabalho de salrio mais elevado proporciona grandes vantagens. Essas vantagens so reduzidas pelas polticas de emigrao. O movimento temporrio de trabalho poderia gerar ganhos de bem-estar muito grandes. Um exerccio estimou o impacte potencial de uma transferncia de trabalhadores qualicados e no qualicados do mundo em desenvolvimento em 157 mil milhes de dlares, equivalente a 3% da populao activa dos pases industrializados. Embora os pases em desenvolvimento fossem os maiores benecirios, os pases industrializados tambm ganhariam atravs de maior crescimento e de maior colecta de receitas. Contudo, tal como no comrcio, tambm haveria perdedores nos pases desenvolvidos: os trabalhadores no qualicados que concorrem no mesmo sector do mercado de trabalho que os recmchegados veriam os seus salrios cristalizados ou mesmo reduzidos. Essas estimativas no devem ser tomadas como indicativas de resultados exactos: elas apontam meramente para ordens de grandeza. Mas para contextualizar o ganho estimado de bem-estar, um acordo na ronda de Doha que liberalizasse o comrcio na agricultura e na indstria em 40% geraria um ganho de bemestar estimado em apenas 70 mil milhes de dlares.66 Taxas e receitas aduaneiras Acordos de Parceria Econmica As regras de comrcio multilateral e regional tm incidncia directa nas taxas aduaneiras e noutras

polticas de importao e nas receitas associadas a elas. Embora os acordos regionais que envolvem os EUA estejam em foco nos debates internacionais, as polticas da UE tambm so importantes. Em 2000, a Unio Europeia concordou em rever o seu sistema de preferncias de comrcio com os pases da frica, Carabas e Pacco, substituindo o Acordo de Cotonu por um novo conjunto de Acordos de Parceria Econmica com seis regies ACP cobrindo 76 pases. O acordo, a entrar em vigor em 2008, denir os termos do relacionamento comercial da Europa com alguns dos pases mais pobres do mundo. Resta ver se esses termos sero consistentes com um compromisso com o desenvolvimento humano e os ODM. Ao abrigo das regras da OMC, exige-se que os acordos de comrcio regional estendam a liberalizao a substancialmente todo o comrcio. A Unio Europeia ps esse compromisso no centro do seu mandato negocial. Para alm das redues de taxas, a Unio Europeia tambm planeia que as negociaes cubram um conjunto de encargos no tarifrios sobre as importaes, comrcio de servios e as chamadas questes de Singapura da poltica de concorrncia, simplicao do comrcio de investimento e aquisies governamentais. No existem planos para quaisquer provises especiais para os pases ACP para limitar as vagas de importaes. Tomado como um pacote, o mandato de negociao tem potencial para produzir um resultado desequilibrado, que mau para o desenvolvimento humano. Vejam-se primeiro as implicaes de liberalizar substancialmente todo o comrcio. Para os pases ricos, tem pouca relevncia para as receitas governamentais. Na frica Subsariana, pelo contrrio, as taxas aduaneiras representam cerca de um tero das receitas governamentais, subindo para cerca de metade nos casos do Lesoto e Uganda. Taxas mais baixas no conduzem automaticamente a receitas mais baixas se as importaes crescerem o suciente para compensar os efeitos das taxas mais baixas dos direitos de importao mas o potencial para um declnio rpido das receitas acentuado. Um estudo pormenorizado conclui que trs quartos dos pases ACP poderiam perder 40% ou mais das receitas scais, com mais de um tero a perder 60%. 67 Um resultado destes teria profundas implicaes no nanciamento governamental dos servios bsicos e infra-estruturas econmicas.

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Outros aspectos do mandato tambm so problemticos. Durante a ronda de Doha, a tentativa da Unio Europeia de garantir um acordo da OMC sobre as questes de Singapura contribuiu para a ruptura das negociaes, com muitos pases em desenvolvimento especialmente da frica Subsariana a oporem-se ao reforo das regras da OMC nessas reas. Por razes prticas, as negociaes multilaterais sobre as questes de Singapura foram suspensas. Os crticos argumentam agora que a Unio Europeia est a usar a sua inuncia negocial sobre os pases ACP para contornar a oposio na OMC e desenvolver regras mais fortes atravs da porta traseira das negociaes regionais de comrcio. Igualmente, o facto de a Unio Europeia no permitir regras que melhorem a capacidade dos pases ACP de proteger as suas economias contra vagas de importao problemtico sobretudo no caso dos produtos subsidiados ao abrigo da PAC.

Os termos em que a Unio Europeia aplicar o seu mandato negocial continuam incertos. Na prtica, tem opes. Embora alguns pases da Unio Europeia tenham salientado a natureza vinculativa da exigncia da OMC de liberalizar substancialmente todo o comrcio, essa regra est aberta interpretao e improvvel uma disputa na OMC. Seria errado utilizar as negociaes de comrcio regional para pressionar os governos no sentido de uma rpida liberalizao, ainda que muitos pases da frica Subsariana pudessem beneciar de taxas mais baixas, especialmente para promover o comrcio intra-regional. Dado o impacte potencialmente danoso nos pases ACP da abertura ao comrcio agrcola subsidiado, a Unio Europeia tambm poderia permitir uma exibilidade muito maior para dar proteco s importaes ligadas aos subsdios da PAC.

Milhes de produtores de mercadorias primrias enfrentam uma depresso mais grave do que a da dcada de 1930

Para alm das regras: produtos primrios, novos porteiros e criao de capacidade

No so apenas as regras manipuladas do sistema mundial de comrcio que desequilibram a balana do poder contra os pases em desenvolvimento. Mudanas estruturais profundas na economia mundial esto a reduzir as oportunidades para as economias vulnerveis garantirem os benefcios do comrcio de que precisam para ajudar a pr em marcha o desenvolvimento humano. H duas tendncias, uma antiga e outra mais recente, que esto a revelar-se particularmente exigentes. A primeira o declnio dos preos dos produtos primrios no longo prazo. A segunda o poder crescente dos porteiros do mercado que so os supermercados. E, para alm destas mudanas seculares na estrutura do comrcio mundial, os pases pobres, como sempre, so desaados pelos constrangimentos de capacidade nas suas prprias economias. O que passa actualmente por criao de capacidade ca muito aqum do que preciso.

A crise dos produtos primrios


Os preos econmicos adequados deveriam ser xados, no ao nvel mais baixo possvel, mas a um nvel

suciente para dar aos produtores padres alimentares e outros adequados s condies em que vivem e do interesse de todos os produtores que o preo de uma mercadoria no seja empurrado para baixo desse nvel, e os consumidores no devem esperar que isso acontea.68 J passou meio sculo desde que o economista britnico John Maynard Keynes fez estes comentrios. O seu ponto de vista foi moldado pela recordao da Grande Depresso, quando o colapso dos preos das mercadorias contribuiu para a ruptura do sistema mundial de comrcio, provocou desalojamentos sociais macios e exacerbou as tenses internacionais. Cinquenta anos depois, milhes de produtores de mercadorias primrias esto presos numa depresso mais grave do que a da dcada de 1930. Embora a onda de crescimento na China tenha sustentado uma recuperao dos preos de alguns produtos primrios, no entanto, preos baixos e instveis esto a minar o progresso para os ODM num grande nmero de pases. Todavia, a crise dos mercados de produtos primrios est claramente ausente da agenda do comrcio internacional. Se a comunidade internacional sincera em

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relao reduo da extrema pobreza para metade e realizao dos ODM, este panorama ter de mudar. A prolongada crise dos mercados do caf mostra as consequncias devastadoras da crise mais ampla dos mercados de produtos primrios. Dos cafs projectados por designers, nos pases de rendimento elevado, onde o preo do caf e os lucros dos retalhistas so elevados, a crise do caf quase no visvel. Todavia, est a destruir os meios de vida de mais de 20 milhes de famlias, para quem a pequena produo de caf proporciona uma fonte crucial de rendimento. Desde h mais de uma dcada, os produtores de caf foram apanhados numa escada descendente de preos, produzindo cada vez mais caf numa tentativa desesperada e contraproducente de proteger os seus rendimentos. No m da dcada de 1980, os pases exportadores de caf receberam cerca de 12 mil milhes de dlares pelas suas exportaes. Em 2003, exportaram mais caf, mas receberam menos de metade do rendimento 5,5 mil milhes de dlares. Entretanto, a economia do caf nos pases de rendimento elevado tem andado em sentido contrrio. Desde 1990, as ven-

Caixa 4.9 A crise do caf O rendimento do caf muito importante para esta famlia. Utilizo-o para pagar as propinas escolares e as contas do mdico e para resolver os assuntos da famlia. Mas agora estou a perder a esperana no caf. Desapontou-me muito.. Estas so palavras de um produtor de caf do distrito de Masaka, perto do Lago Vitria, no Uganda Central. Resumem o desespero sentido por milhes de produtores. Tal como noutros pases, o caf do Uganda uma predominantemente uma colheita de pequenos agricultores. cultivado juntamente com culturas alimentares como batatas, milho e bananas para fornecer uma fonte de rendimento familiar. Inquritos aos produtores de caf realizados em 1999 e 2002, cobrindo quatro regies que representam metade da produo do pas, mostram o impacte da queda dos preos. Durante a primeira metade da dcada de 1990, o aumento dos rendimentos das famlias entre os produtores de caf consequncia da desvalorizao da moeda, da tributao reduzida dos produtores e de preos mundiais estveis foi uma das principais foras que conduziram a reduo da pobreza no Uganda. Desde 1997, medida que os preos mundiais afundavam, os ajustamentos forados dos agricultores comearam a inverter este progresso: Dvida crescente. Mais de um tero dos produtores de caf declarou que no podia reembolsar um emprstimo devido queda dos preos. Consumo decrescente. As famlias declararam que tinham eliminado a carne e o peixe das suas dietas e reduzido o nmero de refeies. No dia em que o agricultor citado no topo desta caixa foi entrevistado, os seus lhos de 10 e de 12 anos no tinham tomado o pequeno almoo. Investimento decrescente. As famlias declararam que tinham cortado a despesa com a manuteno da casa e a compra de cabras, uma importante fonte de protenas. Venda de colheitas alimentares. As famlias declararam que tinham vendido bens alimentares para pagar os custos da sade e as propinas escolares.
Fonte: Vargas Hill 2005.

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das a retalho aumentaram de cerca de 30 mil milhes de dlares para 80 mil milhes.69 Os baixos preos mundiais reduziram os custos e elevaram as margens de lucro das cinco empresas de torrefaco de caf que representam 50% do comrcio mundial e dos retalhistas. Entretanto, os pases exportadores viram a sua parcela da despesa de consumo nal cair de um tero para um treze avos.70 Vista das quintas dos pequenos produtores de caf, a mudana foi ainda mais dramtica. Por cada dlar de caf arbica de alta qualidade da Tanznia vendido num caf dos EUA, o agricultor recebe agora menos de 1 cntimo (Caixa 4.9). Os exportadores dos pases em desenvolvimento absorveram enormes choques econmicos resultantes da queda dos preos. Nove pases da frica Subsariana e da Amrica Central dependem do caf em cerca de um quarto ou mais das receitas da exportao. Em cada um deles, a baixa sbita dos preos minou o crescimento e a gerao de receitas decisivas para acelerar o progresso no sentido dos ODM. Porque a maioria dos produtores so pequenos agricultores, a queda dos preos afecta directamente o rendimento da famlia e o acesso a servios bsicos como a sade e a educao.71 A Etipia um dos pases mais afectados.72 O caf a nica cultura de rendimento importante do pas, fornecendo mais de 60% das divisas e mais de 10% das receitas do Governo. Cerca de um quarto da populao est directa ou indirectamente envolvido na produo e comercializao de caf. O que acontece nos mercados internacionais do caf tem profunda incidncia nas perspectivas da Etipia de alcanar os ODM. Ao contrrio dos produtores agrcolas da Unio Europeia e dos Estados Unidos, os agricultores da Etipia no tm proteco contra a queda dos preos. O choque de preos absorvido pelos produtores da Etipia tem sido enorme. As exportaes aumentaram dois teros desde meados da dcada de 1990, mas as receitas das exportaes caram dramaticamente (gura 4.14). Para alm das implicaes adversas para a balana de pagamentos e o crescimento econmico, receitas mais baixas das exportaes traduzem-se em oportunidades reduzidas para o desenvolvimento humano. O caf, cultivado juntamente com culturas alimentares de subsistncia, a principal fonte de rendimento das famlias vulnerveis. As vendas de caf nanciam as despesas com a educao, sade e outras necessidades vitais das famlias. Estimar as perdas nanceiras sofridas pelas famlias difcil. As informaes sobre a produo a nvel

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das famlias so incompletas. Para alm disso, num mercado com preos extremamente utuantes, a escolha dos anos de referncia tem grande efeito sobre as perdas estimadas. Tomando como ponto de referncia o preo de 1 dlar por quilo, de 1998 (um nvel que se aproxima da mdia dos 15 anos anteriores), utilizmos dados a nvel das famlias para estimar em quanto que o preo mais baixo de 0,30 dlares por quilo em 2003 reduziu os rendimentos das famlias produtoras de caf. Os dados indicam que a famlia mdia vendeu cerca de 300 quilos de caf em 2003. A perda de rendimento devida ao declnio do preo totaliza cerca de 200 dlares por famlia um enorme prejuzo num pas em que mais de um tero da populao rural vive com menos de 1 dlar por dia. A nvel nacional, o prejuzo para a Etipia traduz-se em 400 milhes de dQuadro 4.1

lares.73 Isto signica que em cada 2 dlares de ajuda recebida pela Etipia em 2003, 1 dlar perdeu-se atravs dos preos mais baixos do caf uma perda que alarga o hiato do nanciamento para alcanar os ODM. A Etipia no mais do que um exemplo de um problema muito mais amplo. Na Amrica Central, a queda dos preos produziu efeitos econmicos que totalizam uma queda de 1,2% do PIB, sem ter em considerao efeitos multiplicadores. O impacte na pobreza pode ser observada atravs dos dados das despesas das famlias. Na Nicargua, a incidncia da pobreza extrema entre os produtores de caf aumentou cerca de 5%, enquanto diminuiu 16% nas famlias que no produzem caf (quadro 4.3). A queda do rendimento das famlias afectou outras reas do desenvolvimento humano, incluindo a educao, ilustrando mais uma vez como os problemas nos mercados de produtos primrios podem minar o progresso no sentido dos ODM numa extensa frente. Tal como noutros sectores de produtos primrios, os problemas que os produtores de caf enfrentam so mais fceis de descrever do que resolver. O excesso de oferta tem sido conduzido por uma intensa concorrncia pela quota de mercado, produo crescente e um hiato alargado entre produo e procura, reectido no aumento dos stocks. As prticas comerciais tambm contriburam. Por exemplo, as empresas de torrefaco de caf desenvolveram tcnicas de vaporizao limpa que lhes permitem substituir caf de baixo valor e baixo preo por cafs de valor mais elevado, a juntar a uma diminuio do preo mundial que inacionou as suas margens de lucro, ao mesmo tempo que remeteu milhes de produtores para a pobreza.74 Na pressa de liberalizar os sistemas de comercializao agrcola, os doadores e os governos tm, algumas vezes, agravado os problemas dos produtores de mercadorias. Ainda que sejam inecientes e, por vezes, corruptas, as agncias estatais tambm forneceram aos produtores inputs como crdito. A perda desses servios tem, frequentemente, tornado mais difcil a entrada

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Variaes de bem-estar na Nicargua o custo da queda dos preos do caf, 1998-2001

Variao percentual Famlias No produtoras de caf Produtoras de caf


Fonte: Baseado em Vakis, Kruger e Mason 2004.

Taxa de pobreza 15,0 2,4

Taxa de pobreza extrema 16,0 5,0

Escolarizao 9,0 7,0

Consumo per capita 9,6 7,0

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Os supermercados so agora os principais porteiros dos mercados de crescimento mais rpido no comrcio de produtos agrcolas

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dos pequenos proprietrios nos mercados globais, especialmente no que respeita aos produtos de mais alto valor acrescentado. Na Tanznia, a rpida liberalizao da comercializao do caf levou ao colapso de cooperativas que tinham mantido a qualidade atravs da diferenciao de preos. A bonicao do preo do caf baixou subsequentemente, de forma muito mais acentuada na Tanznia do que no Qunia, onde o mercado interno s marginalmente foi liberalizado.75 O mesmo processo repetiu-se com o algodo. A rpida liberalizao da comercializao na Tanznia levou ao colapso do input, do crdito e da informao de mercado, funes anteriormente desempenhadas por agncias estatais, com consequncias negativas para a produo e preos de produo. Na frica Ocidental, pelo contrrio, o envolvimento mais activo do Estado facilitou o aumento da produtividade e manteve uma elevada bonicao do preo pela qualidade. 76 No h solues simples nem solues universais para a crise que est instalada nos mercados de mercadorias primrias. Nalguns casos, necessria uma gesto da oferta para restabelecer o equilbrio do mercado, embora os problemas com os acordos de estilo antigo sobre produtos primrios j tenham sido todos ensaiados. Instrumentos de gesto do risco baseados no mercado deram alguma proteco contra a volatilidade dos preos, mas no contra o declnio dos preos e estender esses instrumentos aos produtores mais pobres difcil, embora no impossvel. A compensao outra opo, usando a ajuda e o alvio da dvida para amortecer choques sobre a balana de pagamentos. O FMI tem uma Facilidade de Financiamento Compensatria, mas ela prov nanciamento em condies que so incomportveis para a maioria dos pases de rendimento baixo em frica. A facilidade Flex da UE, lanada em 2000, mais prometedora. Prov apoio oramental na forma de donativos, mas as exigncias de elegibilidade so to restritivas que poucos pases se qualicam: os pases tm de suportar uma perda de 10% nas receitas totais das exportaes e um agravamento comparvel do dce oramental. Como resultado, apenas 12 milhes de dlares por ano, em mdia, foram desembolsados em 2000-03 e s para seis dos 51 pases que se candidataram.77

O papel dos porteiros do mercado


Os debates sobre o comrcio internacional tendem a convergir para o papel dos governos. Muito menos
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ateno tem sido dada s distores associadas concentrao do poder econmico nas mos dos porteiros dos mercados dos pases desenvolvidos. Empresas globais de comrcio e retalho desempenham um papel cada vez mais importante no sistema internacional de comrcio, ligando milhes de produtores aos consumidores de todo o mundo. Essas empresas contribuem para a riqueza gerada atravs do comrcio internacional. Mas o seu crescente poder de mercado cria uma ameaa aos esforos destinados a reforar os laos entre comrcio e desenvolvimento humano. Os supermercados so agora os principais porteiros dos mercados da produo agrcola nos pases desenvolvidos. O seu crescimento est a transformar os mercados. Vender nos mercados mundiais, em especial nos mercados de colheitas agrcolas de alto valor acrescentado, vender cada vez mais a um punhado de grandes cadeias de supermercados. Isto tem implicaes importantes para a distribuio dos rendimentos do comrcio. 78 As trinta cadeias de supermercados e companhias alimentares do topo representam cerca de um tero das vendas mundiais de mercearias.79 Nos pases desenvolvidos, a quota de mercado dos maiores operadores est a aumentar rapidamente. A Wal-Mart, actualmente a maior empresa do mundo, representa mais de um tero das vendas da indstria de produtos alimentares dos EUA. No Reino Unido, os cinco maiores supermercados representam 70% ou mais das vendas de mercearias o dobro da quota do m da dcada de 1980. Desenvolvimentos paralelos esto em curso nos pases em desenvolvimento. No m da dcada de 1980, os supermercados representavam menos de 20% das vendas de produtos alimentares na Amrica Latina. Essa parcela j subiu para 60%. O ritmo de mudana tem sido espantoso: numa dcada, a Amrica Latina viveu um ritmo de expanso de supermercados que levou cinco dcadas na Europa.80 A concentrao de poder andou a par com o desenvolvimento de sistemas globais de aprovisionamento e oferta. A Wal-Mart faz os seus aprovisionamentos em mais de 65.000 fontes. O Carrefour obtm os seus meles ao Nordeste do Brasil para abastecer as suas lojas de retalho neste pas e tambm para os seus centros de distribuio noutros 21 pases. A Royal Ahold adquire mas no Chile para distribuir atravs de um centro no Peru. Empresas como a Tesco, no Reino Unido, compram fruta e vegetais a mais de 200 fornecedores, muitos dos quais nos pases em desenvolvimento.81

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Estas tendncias so importantes para a distribuio dos benefcios do comrcio internacional por trs razes interrelacionadas. Primeiro, os supermercados so os porteiros dos mercados de crescimento mais rpido no comrcio agrcola mundial e dos mercados com nveis mais elevados de valor acrescentado. A participao bem sucedida nesses mercados tem potencial para gerar grandes ganhos de rendimentos para os pequenos agricultores, especialmente para os que conseguirem diversicar para fora dos mercados de produtos primrias. Segundo, a concentrao da informao de poder de aquisio d aos supermercados uma enorme capacidade de inuenciar preos e os termos e condies mais gerais em que os pequenos agricultores dos pases em desenvolvimento transaccionam com os pases ricos. Terceiro, o aparecimento de redes globais de oferta, que cobrem grande nmero de pases, d aos supermercados a capacidade de modicar a procura atravs de um grande nmero de fornecedores, reforando mais o seu poder no mercado. O modelo predominante de negcio no sector dos supermercados premeia a rapidez da entrega, a alta qualidade e acima de tudo a intensa presso sobre os preos. Como diz um relatrio da Oxfam: Os compradores trabalham numa cultura negocial de objectivos e incentivos de desempenho que os encoraja a pressionar os fornecedores nos preos e prazos de entrega, prestando pouca ateno s repercusses ticas ao longo da cadeia de abastecimento.82 O poder de compra dos supermercados assegura que os ajustamentos aos preos mais baixos sejam transferidos para os produtores. Por exemplo, em 2002, as cadeias de supermercados do Reino Unido envolveram-se numa guerra de preos das bananas, a fruta mais popular no pas. Entre 2001 e 2003, os preos ao produtor foram reduzidos em um tero, com impactes devastadores nos pequenos proprietrios das Carabas e nos trabalhadores das plantaes.83 Essas tendncias apontam para o perigo dos exportadores de produtos de maior valor acrescentado dos pases em desenvolvimento carem presos ao tipo de tendncias adversas dos termos de troca que os exportadores de mercadorias primrias enfrentaram. Os supermercados tambm esto a criar barreiras entrada no mercado que so muito mais difceis de transpor do que as taxas aduaneiras para os pequenos produtores. Ao mesmo tempo que os preos esto a ser comprimidos, exige-se aos fornecedores que satisfaam padres mais elevados do produto,

juntamente com critrios rigorosos de entrega exactamente a tempo. O cumprimento exige uma capacidade nanceira e institucional que est para alm dos meios dos pequenos proprietrios. o que acontece particularmente quando os supermercados atrasam os pagamentos; a prtica comercial normal pagar 45 a 60 dias depois da entrega.84 Com os consumidores ocidentais cada vez mais preocupados com a segurana dos alimentos, os prprios supermercados esto sob presso para garantir os padres e a provenincia dos bens que vendem. Mas o custo da monitorizao do cumprimento dos padres sobe com o nmero e a disperso geogrca dos produtores. Isso cria um incentivo para contratar com grandes centros de produo e de distribuio. O resultado que os obstculos entrada no mercado so mais elevados precisamente naquelas reas em que o comrcio tem maior potencial para reduzir a pobreza. A experincia do Qunia reala o problema. Nos ltimos quinze anos, o Qunia emergiu como um dos mais dinmicos exportadores de vegetais frescos para a Unio Europeia, um raro exemplo de entrada bem sucedida de um pas africano em mercados de maior valor acrescentado. Porm, os pequenos proprietrios esto a ser deixados para trs. Em 1997, quase trs quartos das exportaes hortcolas de alto valor acrescentado do Qunia foram feitas por pequenos agricultores. Em 2000, essa parcela tinha cado para 18%.85 A maior mudana na indstria tem sido o aumento da importncia das fazendas que so propriedade das principais empresas exportadoras, ou que lhes esto alugadas. Um dos factores motivadores por detrs desta mudana a necessidade de cumprir com os padres dos supermercados do Reino Unido, especialmente na identicao da origem. Outra a exigncia de fornecer quantidades garantidas, que os supermercados podem alterar com pouca antecedncia. Olhando para o futuro, as exigncias feitas pelos supermercados podem marginalizar ainda mais os pequenos agricultores, que no podem pagar a electricidade, as estufas e a iluminao articial necessrias para fornecer um produto uniforme. O Qunia no um exemplo isolado. Em todo o mundo h cada vez mais provas de excluso dos pequenos proprietrios. No Brasil, a incapacidade de satisfazer padres tcnicos crescentes exigidos pelos supermercados resultou na expulso do mercado local de 60.000 pequenos produtores de lacticnios, na se-

O acesso aos mercados uma condio necessria mas no suciente para a integrao bem sucedida nos mercados internacionais

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Invariavelmente, os produtores pobres enfrentam os mais elevados custos de comercializao

gunda metade da dcada de 1990.86 medida que os supermercados estendem a sua inuncia, o perigo que se intensique a presso sobre os preos e que aumentem as barreiras do mercado atravs das exigncias de normalizao dos produtos.

Falta de capacidade
Os mercados de exportao podem oferecer grandes oportunidades para o desenvolvimento humano. Explorar essas oportunidades exige mais do que mercados abertos. Acima de tudo, exige uma capacidade de responder s aberturas dos mercados e de lidar com ajustamentos. Muitos pases e produtores pobres no tm essa capacidade. O acesso aos mercados uma condio necessria mas no suciente para a integrao bem sucedida nos mercados internacionais, como descobriu a frica Subsariana. A regio enfrenta as barreiras tarifrias mais baixas dos pases desenvolvidos, mas isso no tem travado a sua marginalizao. Uma razo so os elevados custos de comercializao um problema ligado a instituies fracas e falta de capacidade das infra-estruturas. Os custos de transporte acrescentam 15 a 20% ao preo das exportaes da frica Subsariana. Correspondendo a mais do triplo da mdia mundial, uma barreira que excede as taxas aduaneiras enfrentadas pelos exportadores africanos.87 O relatrio da Comisso para a frica patrocinada pelo Reino Unido props um fundo de 10 a 15 mil milhes de dlares para vencer o dce de infra-estruturas da frica, sublinhando tanto a dimenso dos problemas, como o papel decisivo da ajuda na resoluo destas preocupaes. Invariavelmente, os produtores pobres enfrentam os mais elevados custos de comercializao. Muitos no tm acesso s estradas, tecnologias, informao de mercado, ou activos produtivos terra, capital e gua necessrios para ter sucesso. No Laos, quase 40% das aldeias esto a mais de 6 quilmetros de uma estrada principal e metade das estradas inacessvel durante a estao das chuvas. Isto torna difcil levar a produo aos mercados e eleva os custos dos inputs. Na frica Subsariana, a densidade da rede de estradas rurais de apenas 55 quilmetros por quilmetro quadrado, comparado com mais de 800 na ndia.88 A inadequao das estradas rurais faz subir os custos de transaco, reduz os preos sada da explorao e os retornos do trabalho, e enfraquece os incentivos do mercado. Isto ajuda a explicar por que razo no invulgar para os pequenos

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agricultores da frica Subsariana receberem 10% a 20% do preo de exportao dos seus produtos, perdendo-se o restante nos custos de transporte e de mercado.89 A um certo nvel, as condies prvias do desenvolvimento humano atravs do comrcio no so diferentes das condies do desenvolvimento humano em termos mais gerais. Sem medidas para vencer as carncias e desigualdades profundas no acesso sade, educao e activos produtivos, a integrao em mercados globais trar poucos ganhos. por isso que a poltica comercial precisa de ser desenvolvida como parte de uma estratgia integrada de reduo da pobreza e de desenvolvimento humano. Deixar isso ao mercado no uma abordagem adequada. Algumas das estrias de sucesso no comrcio agrcola contm lies importantes. No Senegal, as exportaes de frutas e frutos secos aumentaram mais de 40% desde 1998, sendo os pequenos proprietrios a fora condutora. Foram criados mais de 10.000 postos de trabalho rurais. A chave do sucesso: uma parceria entre pequenos proprietrios, Governo e o projecto autnomo Promoo das Exportaes Agrcolas.90 O projecto est a desenvolver centros de refrigerao, prover informao de mercado e reabilitar as facilidades de fretes. No Gana, cinco cooperativas de pequenos proprietrios criaram uma empresa que tem estado na vanguarda do crescimento das exportaes de ananases para a Unio Europeia e mercados regionais. Inicialmente apoiada pelo Banco Mundial, a empresa trabalha com organismos pblicos e fornecedores privados na contratao de servios tcnicos para dar assistncia aos agricultores na satisfao dos padres do produto, obteno de crdito e exportao.91 Na ndia, o Conselho das Especiarias prov uma estrutura reguladora e sistemas de comercializao que ligam 2,5 milhes de produtores aos mercados mundiais, dando apoio comercializao, aos sistemas de gesto das pragas e manuteno dos padres de qualidade. Em todos os casos, as parcerias pblico-privado foram fundamentais para o xito.92

Assistncia tcnica criao de capacidade


Desde o incio da Ronda de Doha, os pases em desenvolvimento comprometeram-se a aumentar os esforos na construo de capacidades para ultrapassar os constrangimentos que estavam a prejudicar o desenvolvimento das exportaes dos pases93. Foi desenvolvido

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Caixa 4.10

Os limites da assistncia tcnica na criao de capacidade relacionada com o comrcio aconselhamento em reas que podiam resolver desequilbrios de poder e melhorar os objectivos de poltica pblica. Subnanciamento. Alguns dos programas TACB mais ecazes sofrem de subnanciamento crnico. Um exemplo disso o Programa Integrado Conjunto de Assistncia Tcnica da OMC, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento e o Centro de Comrcio Internacional. Este programa muito apreciado, em particular pelos governos africanos. Contudo, o programa nanciado actualmente atravs de um Fundo Fiducirio Comum de 10 milhes de dlares para 20 pases dicilmente compatvel com a dimenso da desvantagem que os governos africanos enfrentam na OMC. O nanciamento actual do Quadro Integrado para Assistncia Tcnica Relacionada com o Comrcio para os pases menos desenvolvidos inferior a 6 milhes de dlares. Ligaes fracas s estratgias de desenvolvimento. Os esforos dos doadores para tornar a TACB parte integrante da cooperao para o desenvolvimento e do planeamento nacional de reduo da pobreza tm cado muito aqum das expectativas. O Quadro Integrado, para citar um caso evidente, realizou vrias avaliaes de diagnstico de alta qualidade dos constrangimentos do lado da oferta, especialmente no que respeita aos pobres. Todavia, no h indcios de que as recomendaes tenham sido integradas em Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza, a maioria dos quais diz muito pouco acerca da poltica comercial. Fraca coordenao, mandatos conituantes e sobrepostos das agncias envolvidas e enviesamentos para a assistncia tcnica em vez do nanciamento das infra-estruturas tm enfraquecido ainda mais a eccia do Quadro Integrado.

A criao de capacidade crtica para a integrao com xito dos pases em desenvolvimento no comrcio mundial. Os pases desenvolvidos tm feito disto uma prioridade crescente nos seus programas de ajuda. Mas a assistncia tcnica para a criao de capacidade sofre de vrias insucincias que minam a sua eccia. Esta situao particularmente evidente com as medidas da Assistncia Tcnica para a Criao de Capacidade Relacionada com o Comrcio (TACB). Prioridades induzidas pelos doadores. Com muita frequncia, a TACB enviesada para as prioridades negociais dos doadores. No incio da Ronda de Doha, a agenda negocial da UE dava prioridade poltica de concorrncia, facilitao do comrcio e investimento os temas de Singapura. A maioria esmagadora dos pases em desenvolvimento, especialmente da frica e dos pases menos desenvolvidos, rejeitou essa agenda. Mesmo assim, em 2001, os temas de Singapura representaram metade da assistncia tcnica total na poltica comercial registada pela OMC. Em contrapartida, 1% do apoio poltico foi orientado para as negociaes sobre agricultura uma rea de preocupao vital para os pases em desenvolvimento. Nos programas bilaterais, o enviesamento ocorre atravs da discriminao negativa (os dadores recusam-se a nanciar actividades hostis aos seus interesses imediatos) e da discriminao positiva (o apoio oferecido em reas prioritrias para os dadores). Aconselhamento enviesado e restrito. Na maioria das vezes, o aconselhamento da TACB sobre a maneira de aplicar os acordos da OMC determinados pelos pases desenvolvidos, incluindo grande parte da actividade realizada pela OMC ao abrigo do Fundo Fiducirio Global criado em 2001. prestado pouco
Fonte: Deere 2005.

Caixa 4.11

pesca da coerncia parte est a minar esses mesmos objectivos. Desde 1979, a Unio Europeia nanciou uma srie de acordos para dar aos navios europeus acesso aos stocks de peixe do Senegal. O ltimo acordo de dinheiro por acesso, uma transferncia de 64 milhes de dlares que cobre o perodo at 2006, faz parte de uma rede mais vasta de acordos atravs dos quais a Unio Europeia tem subsidiado o acesso aos stocks de peixe de outros pases, para compensar o excesso de pesca nas guas da UE. Aps 15 anos de cooperao com a Unio Europeia, o sector das pescas do Senegal est em profunda crise. Os stocks foram gravemente esvaziados, perturbando o sector artesanal, fazendo subir os preos do peixe nos mercados locais e pondo em perigo o abastecimento das fbricas de conservas que produzem para exportao. Tal como em acordos anteriores, o actual arranjo no pe limites captura. E uma vez que no h registos de tonelagem, as autoridades senegalesas so incapazes de monitorizar os stocks. Isto contrasta totalmente com a gesto das pescas domsticas da Unio Europeia, onde so xados limites para as capturas totais. O resultado que a Unio Europeia est a minar sistematicamente o desenvolvimento dum sistema de gesto dos recursos pisccolas. Tudo isto assenta com diculdade nos objectivos de coerncia poltica xados no Tratado de Roma.

Por vezes, a criao de capacidade sofre de incoerncia poltica clara. Um exemplo evidente dado pela poltica de pescas da UE no Senegal. Enquanto uma parte da ajuda da UE e da poltica comercial tem por objectivo apoiar a gesto sustentvel dos recursos e equilibrar o crescimento da exportao com as necessidades do mercado local, a outra parte est a minar estes objectivos. O desenvolvimento de uma indstria de exportao das pescas tem sido apoiado pela Agncia Francesa de Desenvolvimento, que tem nanciado cerca de um tero dos custos associados com o cumprimento dos padres de segurana alimentar da UE. As preferncias comerciais da UE protegeram o Senegal da concorrncia de baixo preo da Tailndia. Outros doadores da UE, juntamente com o Banco Mundial, esto a apoiar projectos destinados a melhorar a capacidade do Senegal de gerir stocks de pesca numa base sustentvel. A Unio Europeia est a gastar 12 milhes de dlares para apoiar a inspeco e a monitorizao. O trabalho de diagnstico dirigido pelo Quadro Integrado para Assistncia Tcnica Relacionada com o Comrcio destacou a importncia crtica do desenvolvimento de uma capacidade nacional para monitorizar os stocks e controlo do acesso. Enquanto uma parte da ajuda da UE e da poltica comercial visa apoiar a gesto sustentvel dos recursos e equilibrar o crescimento da exportao com necessidades do mercado local, outra

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Fonte: Brown 2005; Kaczynski e Fluharty 2002; UNEP 2002; Picciotto 2004; CTA 2004; Jensen 2005.

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A fachada um-pas um-voto da OMC esconde as relaes de poder desiguais entre pases ricos e pobres

um conjunto extensivo de medidas de ajuda sob a bandeira da Assistncia Tcnica e Criao de Capacidade Relacionada com o Comrcio (TACB). Numa estimativa conservadora, cerca de 2,1 mil milhes de dlares so actualmente orientados para a TACB. 70% destes fundos so para o alvio dos constrangimentos do lado da oferta e o restante foi afectado construo de capacidade institucional na poltica comercial. Muito embora tenham sido alcanados alguns benefcios importantes, a TACB padece dos problemas de ajuda descritos com grande destaque no Captulo 3. H uma multiplicidade de iniciativas de assistncia tcnica, com fraca coordenao, nanciamento limitado e, em muitos casos, apropriao limitada por parte dos governos receptores. A assistncia tcnica frequentemente concedida de forma aleat-

ria, indiscriminada e isolada. Igualmente prejudicial tem sido o enfoque estreito na execuo dos acordos da OMC, muitos dos quais de vantagem duvidosa para os pases em desenvolvimento (Caixa 4.10). A coerncia importante para a construo de capacidade. Com muita frequncia, as polticas comerciais minam os prprios objectivos prosseguidos nos programas da TACB. Embora os programas de ajuda da Unio Europeia e Estados Unidos invistam no desenvolvimento de capacidade para os pequenos proprietrios agrcolas, no entanto, a suas polticas comerciais minam os mercados de que dependem os meios de vida dos produtores rurais. Uma ilustrao perfeita de incoerncia na aco a poltica de pescas da UE, que mina activamente uma indstria do Senegal apoiada atravs de programas de ajuda dos estados-membros da UE (caixa 4.11).

Tornar Doha uma ronda de desenvolvimento

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Como se tem defendido ao longo deste captulo, o reforo dos laos entre comrcio e desenvolvimento humano exigir aco numa ampla frente. A prioridade imediata considerar a poltica comercial como uma parte central do planeamento nacional da reduo da pobreza e, depois, assegurar que as regras comerciais multilaterais e regionais apoiam prioridades de desenvolvimento humano. A ronda de Doha e a prpria OMC so uma parte importante deste processo mais amplo. Boas regras comerciais no resolvero muitos dos problemas mais prementes que os pases em desenvolvimento enfrentam, mas boas regras podem ajudar. E ms regras podem inigir graves prejuzos. A prxima reunio ministerial da OMC, em Dezembro de 2005, constitui uma oportunidade decisiva para se adoptar um quadro negocial que corresponda ao compromisso de uma ronda de desenvolvimento. Tambm pode armar o cenrio para futuras negociaes que ponham o desenvolvimento humano juntamente com uma liberalizao progressiva e equilibrada no centro das preocupaes da OMC. No aproveitar esta oportunidade enfraquecer talvez fatalmente a legitimidade e a credibilidade j afectada da OMC.

Repensar a governao da OMC


Mudanas de regras no acontecem no vazio. So moldadas por instituies e, no caso da OMC e do comrcio mundial, por relaes de poder. O desao decisivo para um sistema multilateral prover um quadro em que as vozes dos membros mais fracos tenham peso. Em princpio, a OMC um organismo supremamente democrtico. Ao contrrio do Banco Mundial ou do FMI, as estruturas de tomada de deciso no reectem o poder nanceiro dos membros. A regra que prevalece um pas, um voto, tendo cada membro direito de veto e sendo as decises tomadas no que parece ser uma base consensual. Em sentido formal, Benim tem o mesmo voto que os Estados Unidos e Bangladeche o mesmo que a UE. Na prtica, a fachada um-pas um-voto esconde relaes de poder desiguais que moldam o resultado das negociaes da OMC. Alguns pases so mais capazes do que outros de inuenciar a agenda da OMC. Na Ronda do Uruguai, os pases em desenvolvimento, a despeito de estarem em maioria, opuseram-se sem xito extenso das regras da OMC para reas como a pro-

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priedade intelectual, investimento e servios. O acordo sobre agricultura deixou intacta a maioria dos programas de subsdios agrcolas da Unio Europeia e Estados Unidos, pela simples razo de que foi quase intitulado de acordo bilateral entre as duas partes, introduzido fora no sistema de regras multilaterais. Com efeito, as superpotncias econmicas do mundo conseguiram moldar as regras de modo a servir as suas polticas nacionais. Factores institucionais exacerbam as desigualdades entre pases. A capacidade de moldar os acordos depende essencialmente da capacidade dos pases acompanharem negociaes complexas e de mbito alargado, uma rea em que alguns pases so claramente mais iguais do que outros. Em 2004, havia 33 pases em desenvolvimento 10 deles africanos que eram membros, ou estavam em vias de aceder OMC, mas que no tinham representante permanente. A dimenso mdia da misso na OMC de um pas menos desenvolvido de dois elementos especializados. No outro extremo, a UE tem 140 elementos para defender as suas posies nas negociaes em Genebra. E sem ter em conta os altos funcionrios do comrcio nas capitais nacionais, que multiplicariam aquele nmero vrias vezes.94 Enquanto alguns pases em desenvolvimento como o Brasil, China e ndia colocam em campo grandes equipas de negociao e so participantes efectivos nas negociaes, a maior parte dos pases em desenvolvimento marginalizada. Este dce de representao importante. Nas negociaes quotidianas, conta muito o simples peso dos nmeros e o acesso fcil s competncias. A capacidade de utilizar o sistema tambm se reecte nos procedimentos de diferendos: no h um nico pas de frica que tenha ganho um processo na OMC. Corrigir estes desequilbrios institucionais uma exigncia para criar uma democracia signicativa na OMC.

conseguiu at agora. O que preciso uma abordagem em dois passos para recolocar a ronda nos seus objectivos de desenvolvimento e estabelecer um quadro de desenvolvimento para futuras negociaes. Um pagamento antecipado na ronda de desenvolvimento A reunio ministerial de Hong Kong, China (RAS), em Dezembro de 2005, proporciona uma ltima oportunidade para restabelecer a conana na ronda de Doha. Essa reunio precisa de gerar resultados palpveis e prticos. Esses resultados deveriam incluir um pagamento antecipado na ronda de desenvolvimento, em trs reas especcas: acesso aos mercados, apoio agrcola e tratamento especial e diferencial para os pases em desenvolvimento. A reunio ministerial de 2005 proporciona uma oportunidade para eliminar algumas das mais agrantes restries do acesso ao mercado que limitam a capacidade dos pases pobres beneciarem do comrcio. Da reunio deveria resultar um acordo sobre calendrios vinculativos para: Eliminar os picos tarifrios e diminuir a escalada tarifria, reduzindo as taxas mximas para um nvel no superior ao dobro das taxas mdias, at 2010. Executar a proposta da Comisso para frica patrocinada pelo Reino Unido de aplicar acesso livre de direitos e de quotas a todas as exportaes da frica Subsariana de rendimento baixo e de estender este acesso a todos os pases menos desenvolvidos das outras regies. Flexibilizar as regras de origem, adoptando, antes de 2007, a legislao baseada na melhor prtica internacional, com o objectivo de reduzir a exigncia de valor acrescentado dos produtos elegveis para 25% do valor de exportao e permitir que os pases que recebem preferncias se abasteam de inputs em qualquer parte do mundo. Estabelecer, em 2006, um fundo de compensao do ajustamento ao comrcio, fornecendo 500 milhes de dlares por ano, durante a prxima dcada, para compensar os pases da eroso da preferncia. O progresso na agricultura fundamental. As polticas dos pases desenvolvidos desestabilizam e deprimem os mercados mundiais, minam a posio dos exportadores agrcolas competitivos e aumentam a pobreza rural, inundando os mercados alimentares dos pases pobres com exportaes subsidiadas. Aps quatro anos de negociaes, no se conseguiu nada.

Regras de comrcio internacional mais justas poderiam dar um forte impulso aos ODM

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Como o comrcio poderia contribuir para os ODM


Regras de comrcio internacional mais justas poderiam dar um forte impulso aos ODM. Gerar esse impulso exigir maior coerncia entre as polticas comerciais dos governos dos pases desenvolvidos e as suas polticas e compromissos de desenvolvimento. Regras comerciais injustas e desequilibradas esto a prejudicar os esforos internacionais para atingir os ODM. A Ronda de Doha proporciona uma oportunidade para enfrentar este problema, mas pouco se

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No foi xado nenhum calendrio para eliminar os subsdios exportao e os pases desenvolvidos esto a reestruturar os subsdios para fugirem s punies da OMC. As prioridades imediatas de um calendrio de compromissos dos pases desenvolvidos deveriam ser as seguintes: Proibio vinculativa de todos os subsdios directos s exportaes, at 2007. Reduo dos subsdios totais, at 2010, para um nvel no superior a 10% do valor da produo. Compensao dos produtores dos pases em desenvolvimento mais afectados pelas polticas agrcolas dos pases desenvolvidos, nos produtos primrios essenciais como o acar e o algodo. Reduo faseada das tarifas de importao atravs da chamada frmula sua, que faz os cortes mais profundos nas tarifas mais elevados, com um tecto de 10%, at 2010. Fim das provises da Caixa Azul, que permitem que os pases dem apoio agrcola ilimitado baseado no mercado. As regras da OMC reconhecem, em princpio, que os pases em desenvolvimento no deveriam ter de assumir compromissos incompatveis com o seu estatuto econmico e as necessidades de desenvolvimento. Na prtica, a proviso de tratamento especial e diferenciado no proporcionou um quadro para alinhar as obrigaes da OMC com um compromisso em relao ao desenvolvimento humano. Isto foi reconhecido na declarao de Doha, que pedia regras mais precisas, ecazes e operacionais. Porm, os pases em desenvolvimento caram sob presso para liberalizar as importaes a uma taxa incompatvel com as suas necessidades de desenvolvimento. Se a liberalizao de importaes pode oferecer vantagens para o desenvolvimento humano, ela deveria ser aplicada de modo sequencial e consistente com as estratgias de reduo da pobreza e os ODM, com os quais as regras da OMC deveriam estar alinhadas. A reunio ministerial de 2005 proporciona uma possibilidade de elaborar essas regras para o acesso ao mercado e a agricultura. Para este m, os pases desenvolvidos deveriam concordar em: Limitar as exigncias recprocas para o acesso ao mercado de bens no agrcolas, permitindo que os pases em desenvolvimento reduzam as tarifas mdias atravs de uma frmula que assegura um alto grau de exibilidade. Isentar produtos especiais da agricultura de qualquer exigncia de liberalizao e permitir que os pases em desenvolvimento apliquem mecanismos de salvaguarda para restringir o acesso ao mercado, quando os nveis de importao ameaam a segurana alimentar.

Rever as regras de acesso da OMC para garantir que os novos membros das regies em desenvolvimento no tenham de cumprir exigncias de liberalizao inconsistentes com o seu estatuto de desenvolvimento.

Olhar para o futuro Seria irrealista esperar que a ronda de Doha, e muito menos a reunio ministerial de 2005, resolvesse todas as tenses entre as regras da OMC e as polticas comerciais dos pases desenvolvidos, por um lado, e os ODM e objectivos mais amplas de desenvolvimento humano, por outro. Porm, as reunies ministeriais so importantes, em parte porque podem assinalar a inteno. No actual contexto, os pases desenvolvidos precisam de assinalar a sua inteno de rever acordos e reequilibrar negociaes nas seguintes reas: Poltica industrial e tecnolgica. Deveria haver um compromisso para exibilizar os constrangimentos impostos ao desenvolvimento de polticas industriais e tecnolgicas activas, atravs das Medidas de Investimento Relacionadas com o Comrcio e outros acordos. Propriedade intelectual. Provavelmente, o acordo TRIPS no deveria ter sido trazido para a agenda da OMC. Embora a proteco da propriedade intelectual seja importante, no entanto, o actual quadro sofre de um modelo de tamanho nico, que no consegue ter em conta as necessidades e os interesses dos pases em desenvolvimento. O desao agora reforar as provises de sade pblica no acordo, aumentar o mbito da inovao tecnolgica e, para os pases ricos, agirem de acordo com o compromisso TRIPS de ajudar a nanciar a transferncia de tecnologia. Servios. A liberalizao das regras relativas aos movimentos temporrios de pessoas, no quadro do Acordo Geral sobre Comrcio e Servios, daria um grande contributo para se alcanar uma distribuio mais equitativa dos benefcios do comrcio. Os pases ricos deveriam pr em segundo plano a liberalizao dos mercados de servios nos pases em desenvolvimento e, em vez disso, dar prioridade a uma liberalizao faseada dos seus mercados domsticos de trabalho. Produtos primrios. A crise que os produtores de mercadorias primrias enfrentam tem de ser colocada decididamente no centro da agenda do comrcio internacional. Deveria ser desenvolvida uma abordagem integrada, incluindo alvio crescente da dvida, compensao, seguro de risco e, nalguns casos, gesto da oferta.

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O que comea com o fracasso em manter a dignidade de uma vida acaba frequentemente numa calamidade para toda uma nao.
Ko Annan, Secretrio-Geral da ONU 1

CAPTULO

Conito violento pr em evidncia a verdadeira ameaa

Todas as mortes de civis ligadas a conitos so uma violao dos direitos humanos. Mas o risco de violao tem grande peso nas pessoas que vivem nos pases mais pobres do mundo

Se o desenvolvimento humano tem a ver com o aumento das opes e a promoo dos direitos, o conito violento a mais brutal supresso do desenvolvimento humano. O direito vida e segurana esto entre os direitos humanos mais bsicos. E esto entre os direitos mais ampla e sistematicamente violados. A insegurana ligada ao conito armado continua a ser um dos maiores obstculos ao desenvolvimento humano. simultaneamente causa e consequncia de pobreza macia. Como diz o Secretrio-Geral da ONU, a humanidade no pode gozar a segurana sem desenvolvimento, nem o desenvolvimento sem segurana, e nenhum deles sem o respeito pelos direitos humanos.2
Quase quinze anos aps o m da guerra fria, h a percepo de que o nosso mundo est a tornar-se menos seguro. Nos pases industrializados, sondagens da opinio pblica sugerem que esta percepo est ligada a receios de ameaas terroristas. Essas ameaas so reais. Todavia, tambm criam uma percepo distorcida da distribuio da insegurana humana. Desde 1998, o terrorismo responsvel por aproximadamente 20.000 mortes em todo o mundo.3 Entretanto, calcula-se que o conito na Repblica Democrtica do Congo tenha causado aproximadamente 4 milhes de bitos, na sua maioria no por balas, mas por desnutrio e doenas. No Sudo, a tragdia humanitria que prossegue nas regies do Darfur aparece intermitentemente nas notcias mundiais, mas est a causar vtimas a uma escala que torna insignicantes as ameaas que as pessoas dos pases ricos enfrentam. Todas as mortes de civis ligadas a conitos so uma violao dos direitos humanos. Mas o risco de violao tem grande peso nas pessoas que vivem nos pases mais pobres do mundo. Desde 1900, mais de 3 milhes de pessoas morreram em conitos armados.4 Quase todas as mortes directamente atribuveis a conitos vitimaram pessoas de pases em desenvolvimento. parte os custos humanos imediatos, o conito violento despedaa sociedades inteiras e podem reduzir os ganhos de desenvolvimento humano construdos ao longo de geraes. O conito destroa sistemas alimentares, contribui para a fome e a desnutrio e mina o progresso na sade e na educao. Cerca de 25 milhes de pessoas esto hoje desalojadas internamente por causa de conitos ou de violaes dos direitos humanos.5 Nove em cada dez pases classicados na cauda do ndice do Desenvolvimento Humano (IDH) viveram conitos violentos em algum momento da dcada de 90. Os conitos violentos nos pases desenvolvidos exigem a ateno dos pases ricos. A responsabilidade moral de enfrentar o sofrimento e um interesse partilhado na segurana colectiva fornecem as duas razes mais estimulantes paras os pases ricos participarem no desenvolvimento de uma estratgia colectiva de segurana para todos. Os direitos violados pelo conito so direitos humanos universais, que toda a comunidade internacional tem o dever moral e legal de defender. Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) do outra razo para pr a segurana humana nos pases em desenvolvimento no centro da agenda internacional. Poucas coisas no futuro so certas. Mas uma certeza que prevenir e resolver conitos e aproveitar oportunidades para a reconstruo ps-conito aceleraria visivelmente

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As estratgias de segurana de hoje sofrem de uma resposta militar sobredesenvolvida em relao s ameaas da segurana colectiva e de uma resposta subdesenvolvida em relao s ameaas da segurana humana

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o progresso no sentido dos ODM. Pelo contrrio, o fracasso nessas reas tornar difcil para o mundo alcanar os objectivos que xou. Os pases ricos tm outra razo para dar prioridade s medidas que resolvem os desaos colocados pelo conito violento nos pases pobres. Essa razo pode resumir-se em poucas palavras: interesse prprio iluminado. H cem anos, talvez os Estados tivessem a opo de construir a segurana interna investindo em material militar, reforando as fronteiras e tratando os seus pases como ilhas que pudessem ser isoladas do mundo exterior. Essa opo j no existe. No nosso mundo globalizado, nenhum pas uma ilha. O conito violento cria problemas que viajam sem passaporte e no respeitam fronteiras nacionais, mesmo quando essas fronteiras so defendidas de modo sosticado. Como o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desaos e Mudana, do Secretrio-Geral da ONU, avisou em 2004, num mundo interdependente, a segurana colectiva no pode desenvolver-se numa base puramente nacional.6 A segurana colectiva liga as pessoas dos pases ricos directamente s comunidades nos pases pobres, onde os conitos esto a devastar vidas. O trco internacional de drogas e as transferncias ilcitas de armas fornecem o nanciamento e as armas que alimentam conitos violentos em pases como o Afeganisto e o Haiti e criam profundas ameaas ao bem-estar pblico dos pases ricos. Quando os sistemas de sade se desmoronam por causa de um conito violento, tanto os pases ricos como os pobres enfrentam uma ameaa acrescida de doenas infecciosas. O colapso dos sistemas de vacinao na frica Central e em partes da frica Ocidental um exemplo recente. Quando a violncia arranca as pessoas das suas casas, os uxos de refugiados e desalojados e a exportao do conito para os vizinhos criam desaos a toda a comunidade internacional. Quando Estados fracos entram em conito violento, fornecem um habitat natural para grupos terroristas que constituem um risco de segurana para as pessoas dos pases ricos, perpetuando ao mesmo tempo a violncia nos pases pobres. Acima de tudo, quando os pases ricos, atravs da sua indiferena, mostram tolerncia para com a pobreza e o conito violento, pem em causa a esperana de que um mundo interligado possa melhorar a situao de todos, incluindo os pobres, os vulnerveis e os inseguros.

O conito violento em pases pobres um aspecto da insegurana global. Mas as ameaas segurana estendem-se no s guerra, violncia civil, terrorismo e crime organizado, mas tambm pobreza. As doenas infecciosas, a fome e a degradao ambiental continuam a ser muito mais assassinas do que o conito armado e cada um destes assassinos causa e efeito de conito violento. Embora no exista nenhuma ligao automtica entre pobreza e conito civil, so mais provveis os desfechos violentos em sociedades marcadas por uma profunda polarizao, fracas instituies e pobreza crnica. As ameaas colocadas pelo terrorismo exigem uma resposta global. O mesmo acontece com a ameaa colocada pela insegurana humana, em sentido mais amplo. Na verdade, a guerra contra o terror nunca ser ganha, a menos que a segurana humana seja alargada e reforada. As estratgias de segurana de hoje sofrem de uma resposta militar sobredesenvolvida em relao s ameaas da segurana colectiva e de uma resposta subdesenvolvida em relao s ameaas da segurana humana. Este Captulo analisa o desao ao desenvolvimento humano colocado pelo conito violento. A primeira parte esboa a mudana em curso na natureza do conito e examina os custos para o desenvolvimento humano. Mostra como a natureza do conito tem mudado, juntamente com a sua geograa: guerras entre Estados do passado deram lugar aos conitos dentro de fronteiras, com os pases pobres a aparecerem com mais destaque. A segunda parte analisa alguns dos pontos fracos estruturais que afectam os Estados propensos ao conito. Vo desde a fraca capacidade de prover servios bsicos at s profundas desigualdades horizontais, passando pela legitimidade contestada. A terceira parte procura saber o que que os pases ricos podem fazer para aumentar a segurana humana. A quarta parte explora as transies da guerra para a paz e segurana e os papis facilitadores da ajuda e do sector privado. A parte nal d relevo quilo que a comunidade internacional pode fazer para construir a segurana colectiva. Embora tudo isto seja uma grande agenda, apenas so focadas quatro reas: ajuda para pases propensos ao conito, intervenes no mercado para desapossar reas de conito de nanciamento e armas, desenvolvimento da capacidade regional e reconstruo.

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O conito violento no incio do sculo XXI

As instituies internacionais de segurana de hoje foram criadas como resposta

H onze anos, o Relatrio do Desenvolvimento Humano 1994 estabeleceu um quadro de anlise da segurana, para alm da denio estreita de assuntos militares. A segurana humana, defendia o relatrio, tem dois aspectos: segurana em relao a ameaas crnicas, como a fome, a doena e a represso, e proteco contra rupturas sbitas dos padres da vida quotidiana. O conito violento mina a segurana humana em ambas as dimenses. Refora a pobreza e devasta as vidas normais. As instituies internacionais de segurana de hoje foram criadas como resposta s duas grandes guerras da primeira metade do sculo XX e s ameaas colocadas pela guerra fria. O mundo de hoje enfrenta novos desaos. A natureza e a geograa do conito mudaram. H sessenta anos, uma gerao visionria de lderes do ps-guerra procurou resolver as ameaas colocadas pelos conitos entre Estados. As Naes Unidas foram um produto dos seus esforos. No incio do sculo XXI, a maior parte dos conitos so dentro de Estados e a maioria das vtimas civil. Os desaos de hoje no so menos profundos do que os desaos enfrentados h sessenta anos. Todavia, como salientou o Secretrio-Geral da ONU Ko Annan nas suas propostas para reformar as Naes Unidas, a resposta tem sido limitada: Em matria de segurana, apesar da sensao acentuada de ameaa que muitos tm, temos falta at de um consenso bsico, e a execuo, onde quer que ocorra, muitas vezes contestada. Os custos para o desenvolvimento humano da falta de uma viso apoiada por uma estratgia prtica so imensos, mas insucientemente apreciados.

A ltima dcada do sculo XX assistiu a uma reduo marcada do nmero de conitos. De um mximo de 51 conitos em 1991, apenas 29 prosseguiam em 2003 (gura 5.1). Mas embora o nmero de conitos tenha diminudo, as guerras dos ltimos 15 anos custaram um nmero extremamente grande de vidas humanas. O genocdio do Ruanda, em 1994, matou quase 1 milho de pessoas. A guerra civil na Repblica Democrtica do Congo matou 7% da populao. No Sudo, uma longa guerra civil de duas dcadas entre o Norte e o Sul custou mais de 2 milhes de vidas e desalojou 6 milhes de pessoas. Quando o conito terminou, irrompeu uma nova crise humanitria patrocinada pelo Estado na regio ocidental de Darfur. Hoje, estima-se que 2,3 milhes estejam

s duas grandes guerras da primeira metade do sculo XX e s ameaas colocadas pela guerra fria

Os riscos de segurana deslocaram-se para os pases pobres


Visto a longo prazo, vivemos num mundo cada vez mais violento. O sculo que acabou de terminar foi a experincia mais violenta por que a humanidade j passou. Foram mortas quase trs vezes mais pessoas em conitos no sculo XX, do que no conjunto dos quatro sculos anteriores (Ver quadro 5.1). As tendncias do conito podem ser interpretadas tanto a uma luz positiva como a uma luz negativa.

Quadro 5.1

Os custos dos conitos em vidas humanas crescem constantemente


Mortes relacionadas com conitos (milhes) 1.6 6.1 7.0 19.4 109.7 Populao mundial, meio do sculo (milhes) 493.3 579.1 757.4 1,172.9 2,519.5 Mortes relacionadas com conitos em proporo da populao mundial (%) 0.32 1.05 0.92 1.65 4.35

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Perodo Sculo dezasseis Sculo dezassete Sculo dezoito Sculo dezanove Sculo vinte

Fonte: Dados de mortes relacionadas com conitos, Sivard 1991, 1996; dados da populao do sculo vinte, UN 2005d; outros dados da populao, interpolaes do Gabinete do Relatrio do Desenvolvimento Humano baseadas em Sykes 2004 (quadro B10).

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desalojados e outros 200.000, ou mais, fugiram para o vizinho Chade. A dcada de 1990 tambm assistiu limpeza tnica no corao da Europa, quando violentos conitos civis varreram os Balcs. O padro geogrco do conito mudou com o tempo, com uma clara passagem dos riscos de segurana para os pases mais pobres. No perodo de 1946-1989, os pases em desenvolvimento de rendimento baixo foram responsveis por mais de um tero da totalidade dos conitos. Entre 1990 e 2003, pases de rendimento baixo7 representaram mais de metade dos pases e territrios que viveram conitos violentos8. Cerca de 40% dos conitos mundiais so em frica (gura 5.2), incluindo alguns dos mais sangrentos da ltima dcada e meia. Entretanto, ainda que o nmero de conitos esteja a diminuir, as guerras de hoje prolongam-se mais. Como consequncia, o seu impacte no desenvolvimento humano grave.9

Custos do conito em desenvolvimento humano


O conito violento impe alguns custos bvios e imediatos para o desenvolvimento humano. Perda de vidas, ferimentos, invalidez e violao, so todos corolrios do conito. Outros custos so menos visveis imediatamente e menos fceis de captar em nmeros. Colapso dos sistemas alimentares, desintegrao dos servios de sade e de educao e perda de rendimento, so aspectos do conito que tm implicaes negativas no desenvolvimento humano. O mesmo acontece com a tenso psicolgica e o trauma. As estatsticas no conseguem, s por si, reectir a totalidade dos custos e os dados esto muitas vezes no seu ponto mais baixo nos pases que passam por conitos violentos. Mas o que claro que os custos humanos imediatos, considerados enormes, representam uma pequena parte do preo que os pases pagam pelo conito. O IDH fornece um instrumento para ver os custos dos conitos a mais longo prazo. A classicao no IDH afectada por muitos factores diferentes, por isso, preciso cautela na interpretao da relao entre qualquer resultado do IDH e o estatuto do conito do pas. Mesmo com estes avisos, h uma forte associao entre desenvolvimento humano baixo e conito violento. Na verdade, o conito violento um dos caminhos mais seguros e mais rpidos para o fundo da tabela do IDH e um dos mais fortes

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Conito violento

indicadores para se manter no fundo durante muito tempo. Dos 32 pases da seco de desenvolvimento humano baixo do quadro do IDH, 22 viveram situaes de conito em algum momento, desde 1990, e 5 desses pases experimentaram inverses no desenvolvimento humano ao longo da dcada. O impacte letal do conito violento sobre o desenvolvimento humano claramente visvel pelo seguinte: Nove dos 10 pases com IDH mais baixo passaram por conitos em algum momento, durante a dcada de 1990. Apenas dois deles eram democracias.10 Sete dos 10 pases do fundo da classicao do PIB per capita passaram por conitos nos ltimos anos. Cinco de 10 pases com mais baixa esperana de vida passaram por conitos nos ltimos quinze anos. Nove dos 10 pases com as mais elevadas taxas de mortalidade infantil e de mortalidade de crianas sofreram conitos nos ltimos anos. Oito dos 10 pases com as mais baixas taxas de escolarizao primria passaram por conitos em algum momento, desde 1990. Nove dos 18 pases cujo IDH caiu na dcada de 1990 passaram por conitos, no mesmo perodo. O rendimento per capita e a esperana de vida baixaram em praticamente todos esses pases. Em consequncia destes recuos do desenvolvimento humano, os pases que sofrem conitos violentos esto entre o grupo mais distanciado do caminho para atingir os ODM. Apesar das lacunas de dados nos pases em conito, que tornam difcil ligar a incidncia do conito ao desempenho nos ODM, h dados da mortalidade de crianas em quase todos os pases. Trinta dos 52 pases com taxas de mortalidade de crianas que estagnaram, ou pioraram, viveram conitos desde 1990. Tal como noutras reas do desenvolvimento humano, os indicadores de bem-estar das crianas fornecem um barmetro sensvel para medir o impacte do conito no bemestar humano. Chocantes como so, os indicadores do IDH para os pases em conito do uma fotograa estatstica de um quadro dinmico. As perdas de bem-estar que reectem so cumulativas e estendem-se atravs de diferentes dimenses do bem-estar. No Sudo, o conito violento no s tem custado vidas, mas tambm tem criado as condies nas quais as

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inverses do desenvolvimento humano so transmitidas de gerao para gerao. No Sul do Sudo, apenas cerca de uma em cada cinco crianas frequenta a escola, menos de um tero da populao no tem saneamento adequado e a taxa de mortalidade materna (763 bitos por cada 100.000 nados-vivos) das mais elevadas do mundo. O acordo de paz que ps termo ao prolongado conito Norte-Sul criou pelo menos a possibilidade de recuperao. Entretanto, na regio de Darfur, uma milcia apoiada pelo Governo provocou outra crise de desenvolvimento humano. As taxas de desnutrio esto estimadas em 40%, e 60% das pessoas no tm acesso a gua potvel. Embora a taxa de mortalidade de crianas no Sudo seja metade da mdia da frica Subsariana, as mais recentes estimativas sugerem que a taxa de mortalidade no Norte de Darfur trs vezes superior mdia e, em Darfur Ocidental, seis vezes superior. Entretanto, o conito est a criar as condies para a insegurana alimentar a longo prazo. O desalojamento to generalizado e persistente, que se espera que apenas poucas famlias regressem a casa para a estao de plantio de 2005, com o resultado de que o acesso alimentao e ao rendimento se tornar mais precrio. Como o caso de Darfur demonstra de forma extrema, o conito violento tira vidas no s atravs das balas, mas, de modo mais geral, atravs da eroso da segurana humana. A ruptura dos sistemas alimentares, o colapso dos meios de subsistncia e a desintegrao de servios bsicos, j de si limitados, cria poderosos efeitos multiplicadores, com as crianas na linha da frente das vtimas. Dos 3 milhes de bitos no mundo relacionadas com conitos violentos, desde 1990, cerca de 2 milhes so crianas. Muitos desses bitos ocorreram na Repblica Democrtica do Congo (caixa 5.1). Desde 2002, uma experincia de cessar-fogo reduziu o nmero de bitos resultantes directamente de conito violento. Mas o excesso da taxa de mortalidade nmero de pessoas que morrem acima da taxa esperada num ano normal sugere que o efeito multiplicador do conito violento ainda custa 31.000 vidas por ms. A maioria dessas mortes atribuvel a doenas infecciosas nas crianas (caixa 5.1). Mesmo deagraes limitadas de conitos violentos podem criar uma espiral descendente. Insegurana, perdas de infra-estrutura fsica, actividade econmica reduzida, custos de oportunidade da

despesa militar, perda de activos e vulnerabilidades relacionadas so uma combinao txica para o desenvolvimento. O conito aumenta a pobreza, reduz o crescimento, mina o investimento e destri a infra-estrutura de que depende o progresso do desenvolvimento humano. Encoraja altos nveis de despesa militar, desviando recursos do investimento produtivo. O conito violento tambm dissemina a desnutrio e a doena infecciosa atravs do colapso dos servios e do aumento do nmero de refugiados e de desalojados. As seces seguintes analisam alguns dos principais elementos que contribuem para os custos para o desenvolvimento humano. Crescimento econmico reduzido, perda de activos e rendimentos O conito violento cria prejuzos que so transmitidos a toda a economia, minando o potencial do crescimento. Com menos activos e menos capacidade de responder aos prejuzos em rendimento e activos, os pobres so especialmente vulnerveis ao impacte econmico do conito. O Banco Mundial calcula que uma guerra civil dura, em mdia, sete anos, reduzindo-se todos os anos a taxa de crescimento da economia em 2,2%.11 Poucos pases que perdem terreno nesta escala tm uma perspectiva credvel de reduzir a pobreza para metade, at 2015. Um estudo coloca o custo mdio de um conito em 54 mil milhes de dlares para um pais de rendimento baixo, tendo em conta o risco acrescido de futuro conito, embora as tentativas de quanticar o impacte possam ser postas em causa no terreno metodolgico.12 O que claro que as quantias absolutas so muito elevadas e minimizam os potenciais benefcios dos uxos de ajuda. As perdas acumuladas aumentam medida que o conito civil se arrasta. Os conitos prolongados na Amrica Latina tiveram grave impacte no crescimento econmico.13 Na Colmbia, calcula-se que o conito armado entre foras governamentais e guerrilheiros rebeldes, desde 1992, tenha cortado 2 pontos percentuais por ano sua taxa de crescimento. O conito violento d lugar a reaces em cadeia que perpetuam e aumentam os prejuzos econmicos. Uma economia em abrandamento e um ambiente de segurana incerto representam poderosos desincentivos ao investimento, nacional e estrangeiro, e um forte incentivo fuga de capitais: nalguns pases, foram registadas transferncias de quase 20% da

O conito violento tira vidas no s atravs das balas, mas, de modo mais geral, atravs da eroso da segurana humana

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Caixa 5.1

Repblica Democrtica do Congo o conito violento deixa os Estados frgeis ainda piores As crianas esto na linha da frente das baixas resultantes do conito (ver gura). Doenas como o sarampo, tosse convulsa e at a peste bubnica reapareceram como grandes ameaas. Em 2002, a taxa de mortalidade infantil nas provncias do Leste era de 210 bitos por 1.000 nados-vivos quase o dobro da mdia da frica Subsariana e mais de 70% acima da mdia nacional do pas. A taxa de mortalidade infantil nas provncias do Leste caiu em 2003/4, mostrando um prmio de paz em termos de vidas poupadas e dando uma indicao dos custos do conito. O conito tambm teve o seu preo em matria de educao. As taxas de escolarizao do pas caram de 94% em 1978 para 60% em 2001. Persiste a insegurana diria. Apesar do Acordo de Paz Total assinado na Rep blica Democrtica do Congo, em 2003, centenas de milhar de pessoas ainda no conseguiram retomar a sua vida nor mal. De facto, desde Novem bro de 2004, quase 200.000 pessoas fugiram das suas casas nas provncias de Kivu Norte e Sul, procurando segurana nas orestas. Os custos contnuos do conito apontam para pontos fracos no acordo de paz. As foras armadas de outros pa ses ainda operam largamente na Repblica Democrtica do Congo, juntamente com grupos rebeldes. A regio Leste tornou-se uma base militar das Foras Democrticas para a Libertao do Ruanda (FDLR) rebeldes hutus ligados ao genocdio de 1994. Tambm um man para foras de Estados vizinhos que procuram explorar a enorme riqueza mineral da regio. Desarmar as FDLR, expulsar as foras armadas de Estados estrangeiros e pr a explorao mineral sob controlo efectivo do Estado so necessidades imediatas para criar verdadeira segurana.

O conito na parte oriental da Repblica Democrtica do Congo recebe pouca ateno dos meios de comunicao. Nem se regista j como grande preocupao de segurana internacional nas telas de radar dos decisores polticos dos pases desenvolvidos. Todavia, o local do mais mortfero conito desde a Segunda Guerra Mundial. O conito ilustra gracamente como o nmero de baixas directas podem subestimar os custos humanos. A comparao das taxas de mortalidade do perodo de 1998-2004 com o que teria ocorrido na ausncia de conito violento, mostra um valor de 3,8 milhes de mortes em excesso. O conito mostra outra caracterstica da relao entre conito violento e desenvolvimento humano: os acordos de paz no trazem a recuperao automtica das perdas em bem-estar humano. Apesar das melhorias na situao da segurana, desde que uma tentativa de cessar-fogo entrou em vigor em 2002, a taxa bruta de mortalidade no pas continua a ser 67% mais elevada do que antes do conito e o dobro da mdia da frica Subsariana. Continuam a morrer por ms cerca de 31.000 pessoas em excesso relativamente aos nveis mdios da frica Subsariana, em consequncia de doenas, desnutrio e violncia. Alem do mais, foram deslocadas comunidades inteiras. Desde Maro de 2004, o Gabinete das Naes Unidas para a Coordenao dos Assuntos Humanitrios registou 3,4 milhes de congoleses deslocados internamente, numa populao de 51,2 milhes. A deslocao e a vulnerabilidade numa escala to macia tornam este conito no pior desastre humanitrio do mundo desde 1945. As famlias pobres tm sido especialmente vulnerveis. Com a deslocao veio a perda de activos, especialmente nas reas rurais, que so mais vulnerveis ao saque pelas faces armadas. Muitos agricultores tm sido forados a abandonar as suas terras em busca de rendimentos monetrios imediatos, muitas vezes juntando-se fora de trabalho nas exploraes mineiras ilegais. A ruptura da agricultura minou os sistemas alimentares e exacerbou a ameaa de desnutrio. A produo agrcola nas provncias do Leste actualmente um dcimo dos seus nveis de antes da guerra. Mesmo onde so cultivados produtos de colheita, ou existem produtos para trocar, a ruptura das ligaes de transporte uvial limitou ainda mais o acesso aos mercados. No conjunto do pas, quase trs quartos da populao cerca de 35 milhes de pessoas esto subalimentados.

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Fonte: FAO 2004b; IRC 2004; Global IDP Project 2005b; Oxfam GB, Save the Children and Christian Aid 2001; UNICEF 2000, 2001b; UN OCHA 2002, 2004a, b; Oxfam International e outros 2002; UNHCR 2004; WHO 2004a; Human Rights Watch 2004a.

riqueza privada, como consequncia da deagrao de conitos.14 Juntamente com a queda do investimento, vem a perda de anos de desenvolvimento atravs da destruio de capital fsico. Estradas, pontes e sistemas de energia destrudos representam tanto uma perda de investimento passado, como uma ameaa recuperao futura. Calcula-se que El Salvador tenha perdido infra-estruturas no valor de 1,6 mil milhes de dlares durante os anos de conito, com

consequncias devastadoras para o desempenho do pas em matria de crescimento.15 As ligaes entre crescimento e conito violento parecem funcionar em ambas as direces. Os pases pobres so mais propensos ao conito. Pesquisas economtricas transversais a pases concluem que os pases com um rendimento per capita de 600 dlares tm metade da probabilidade de viver uma guerra civil, do que pases com um nvel de rendimento per

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capita de 250 dlares.16 Isto sugere que a pobreza e o baixo crescimento esto associados ao conito que, por sua vez, refora as condies para a pobreza e o baixo crescimento. Para muitos pases, a armadilha do conito faz parte da armadilha da pobreza. Os custos econmicos associados ao conito no so detidos totalmente dentro das fronteiras nacionais. O efeito mais imediato de uma guerra civil para um pas vizinho o auxo de refugiados, como os afegos no Paquisto e no Iro, os congoleses e os burundianos na Tanznia e os sudaneses no Chade. Mas o impacte mais alargado o aumento do risco de ser arrastado para o conito, o consequente aumento das despesas militares, o declnio do investimento na regio como um todo e a perturbao das rotas de comrcio. Um pas que conna com uma zona de conito pode esperar um declnio de cerca de meio ponto percentual na sua prpria taxa de crescimento.17 Alm da perda directa de rendimentos e de investimentos, h custos que tm incidncia no desenvolvimento humano. A despesa militar aumenta du-

rante as guerras civis, com custos de oportunidade associados. Em mdia, uma guerra civil resulta no dispndio de mais 1,8% do PIB com a despesa militar.18 Trata-se de recursos que podiam ser empregados de modo mais produtivo noutros sectores, como a proviso de servios sociais e a criao de infra-estruturas econmicas. Para alm do nvel macro, os custos dos conitos recaem desproporcionalmente sobre as pessoas pobres e marginalizadas. Receios de conito violento podem causar a ruptura dos sistemas locais de comrcio e isolar as pessoas dos mercados de que dependem os seus meios de subsistncia e por vezes a sua sobrevivncia. No Norte do Uganda, o conito violento levou ruptura repetida dos mercados de gado, com consequncias devastadoras para os agricultores que se dedicam pastorcia um dos grupos mais pobres do pas. A regio de Karamoja, no Nordeste do Uganda, que conna com o Sudo e o Qunia, no aparece no mapa padro dos pontos de conito da comunicao social. A dimenso do sofrimento causado pelo con-

Um pas que conna com uma zona de conito pode esperar um declnio de cerca de meio ponto percentual na sua prpria taxa de crescimento

Caixa 5.2 Impacte da insegurana nos meios de subsistncia um exemplo de Karamoja, Uganda O conito violento destri os meios de subsistncia e ceifa vidas. Quando a paz se rompe, o movimento de produtos muitas vezes rompido, na medida em que os comerciantes abandonam as reas afectadas, baixando os preos dos produtos transaccionados e diminuindo as receitas dos pobres. As comunidades pastoris da frica Oriental esto entre as mais afectadas. A regio de Karamoja, no Nordeste do Uganda, que compreende os distritos de Kotido, Moroto e Nakapiripirit, mostra o que pode acontecer quando o conito violento e a ruptura do mercado se reforam mutuamente. As inseguranas econmicas tornaramse crnicas. Fazendo fronteira com o Sudo e o Qunia, Karamoja apresenta um desao de desenvolvimento nico. uma das regies mais pobres do Uganda, com alguns dos piores indicadores de desenvolvimento humano. semirida e vulnervel seca, tem acesso limitado aos mercados e est mal servida de servios sociais. O conito em Karamoja tem razes complexas. A maioria da populao composta por pastores. Os governos coloniais e, at h pouco tempo, os governos ps-coloniais consideravam o modo de vida pastoril dos Karimojong ultrapassado, economicamente improdutivo e ambientalmente destrutivo. Foram feitos esforos para impor o povoamento atravs da desagregao populacional, impondo fronteiras, restringindo deslocaes para reas de pasto e forando a intensicao das colheitas. As consequncias incluram maior competio por recursos escassos e o empobrecimento de famlias pastoris. Quando os meios de subsistncia se tornaram mais vulnerveis, os assaltos ao gado tornaram-se uma estratgia de sobrevivncia. Grandes auxos de pequenas armas a seguir aos conitos da Somlia e da Etipia e,
Fonte: Gray 2000; Nangiro 2005; Odhiambo 2004.

mais recentemente, da regio mais ampla dos Grandes Lagos signicaram que esses assaltos assumiram formas cada vez mais sangrentas, assim como as represlias. Hoje, os conitos por causa do gado e dos pastos mantm uma espiral de violncia entre diferentes cls de pastores. Essa violncia cruza fronteiras. Em Maro de 2004, os Dodothes assaltaram o povo queniano Turkana quando estes entraram no seu territrio para apascentar o gado. Tinham entrado com 58.000 cabeas de gado no territrio dos Dodothes. S num incidente de assalto, os Turkanas perderam 2.915 cabeas para os assaltantes. O banditismo de estrada tornou-se uma caracterstica normal do conito. Em 2003 e 2004, pelo menos dez camies de transporte de gado foram vtimas de emboscadas na estrada Kotido-Mbale. Os comerciantes tm agora relutncia em abastecer-se nos mercados pastoris da rea. Em Maro de 2003, as compras foram menos de um dcimo do nvel de um ano antes. Os assaltos mo armada levaram destruio da infra-estrutura sanitria e educativa. Muitos trabalhadores de sade e professores abandonaram o trabalho com medo de serem mortos nas escaramuas locais. Em 2003-04, dois trabalhadores da sade e cinco professores foram mortos nos seus postos de trabalho. Como consequncia, diminuiu o acesso a servios sociais. O fracasso em enfrentar o empobrecimento pastoril encorajou a institucionalizao do conito violento e dos assaltos como parte da pastorcia no Karamoja. O conito faz parte da vida diria. A forte militarizao da regio criou uma situao em que a anarquia, a privao da vida e da propriedade e a cedncia s armas so o modo de vida corrente.

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ito violento sugere que deveria gurar. Gerado em parte pela intensa concorrncia por recursos, o conito aumentou a vulnerabilidade pobreza dos que se dedicam pastorcia no Karamajong (caixa 5.2). No so s os pases de rendimento baixo que manifestam uma forte ligao entre conito violento e desalojamento econmico. O conito tambm perturba o mercado de trabalho em pases de rendimento mdio, reduzindo o retorno do mais importante activo dos pobres: o seu trabalho. Nos Territrios Ocupados da Palestina, a ruptura do mercado de trabalho contribuiu para um acentuado aumento da pobreza. O desemprego crescente, o aumento da pobreza e a queda do rendimento andou a par com uma deteriorao mais ampla dos indicadores de desenvolvimento humano (caixa 5.3).

A perda de activos pode ter efeitos devastadores, privando as famlias pobres de garantias e de poupanas que do segurana contra riscos futuros. Os problemas so especialmente pronunciados nas reas rurais, quando as pessoas perdem o acesso a terra arvel, gado, alfaias e sementes, ou quando a infra-estrutura agrcola, como sistemas de irrigao, destruda. Na regio de Bahr-el-Ghazal, no sul do Sudo, 40% das famlias perderam todo o seu gado no conito de vinte anos.19 As perdas de trabalho masculino intensicaram as presses sobre as mulheres que procuravam reconstruir os activos perdidos e manter os rendimentos. O rcio mulher/homem da regio aumentou para 2:1.20 As mulheres, enquanto chefes de famlia, no s tm de tratar dos seus lhos, como tm de arranjar emprego e rendimentos em ambientes altamente inseguros.

Caixa 5.3 Territrios Ocupados da Palestina o desenvolvimento humano est a ser invertido Os Territrios Ocupados da Palestina registaram algumas melhorias no desenvolvimento humano durante a dcada de 1990. Mas a segunda Intifada (insurreio), desde Setembro de 2000, e as incurses militares associadas na Margem Ocidental e em Gaza resultaram numa acentuada deteriorao dos nveis e possibilidades de vida. Um efeito do conito tem sido uma grande depresso na economia palestiniana. O encerramento das fronteiras separou os trabalhadores dos mercados de trabalho em Israel. Entretanto, pequenas empresas sofreram rupturas de fornecimento de inputs e excluso dos mercados. O efeito tem sido a queda dos salrios e a subida do desemprego. As taxas de desemprego subiram de 10% antes de Setembro de 2000 para 30%. Em 2004 o valor subiu para 40%. Uma fora de trabalho instruda e, at 2000, cada vez mais rica conheceu um aumento assinalvel da pobreza. A taxa de pobreza mais do que duplicou, de 20% em 1999 para 55% em 2003 (ver quadro). O conito causou rupturas em todas as actividades econmicas. Considere-se o distrito relativamente prspero de Nablus, na Cisjordnia. At Setembro de 2000, a cidade era um entreposto comercial. Como resultado do conito, tem havido uma presena militar cada vez maior e longos perodos de recolher obrigatrio (24 horas de recolher obrigatrio durante grande parte da segunda metade de 2002), mais pontos de controlo e estradas com acesso bloqueado. Resultado: encerramento de lojas, trabalhadores a venderem as suas ferramentas e agricultores a venderem a terra. Restries de movimentos afectaram tambm os cuidados de sade e a educao. Quase metade da populao da Palestina no consegue ter acesso a servios de sade. Os cuidados maternais caram acentuadamente em 2002 e a desnutrio crnica das crianas aumentou cerca de 50%, tanto na Cisjordnia como em Gaza. Nos ltimos quatro anos, 282 escolas foram danicadas e outras 275 so consideradas na linha directa do confronto. Maior insegurana est a afectar as oportunidades de trabalho e a prestao de servios bsicos, com consequncias negativas e inverso do desenvolvimento humano para a populao da Palestina.

Inverso em grande escala do desenvolvimento humano

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Percentagem Indicador Taxa de pobreza Taxa de desemprego Mulheres que recebem cuidados pr-natais Mulheres que deram luz em casa na Cisjordnia Desnutrio crnica em crianas da Cisjordnia Desnutrio crnica em crianas de Gaza
.. No disponvel. a. Os dados so do primeiro trimestre de 2002. Fonte: UN OCHA 2004b.

Antes de Setembro de 2000 20.1 10.0 95.6 8.2 6.7 8.7

2001 45.7 26.9 .. 7.9 .. ..

2002 58.6 28.9 a 82.4 14.0 7.9 17.5

2003 55.1 30.5 .. .. 9.2 12.7

Fonte: World Bank e Palestinian Central Bureau of Statistics 2004; UN OCHA 2004b.

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Os prejuzos directos para a produo agrcola e a infra-estrutura podem ter consequncias devastadoras para os esforos de reduo da pobreza. Estima-se que o prejuzo lquido na produo agrcola da violncia armada em frica tenha sido de 25 mil milhes de dlares, no perodo de 1970-97, ou trs quartos de toda a ajuda no mesmo perodo. 21 Na Serra Leoa, onde cerca de 500.000 famlias de agricultores foram deslocados, 22 a produo de arroz (a principal cultura alimentar de subsistncia) durante a guerra civil de 1991-2000 caiu para 20% dos nveis de antes da guerra. 23 Oportunidades perdidas na educao A educao uma das pedras angulares do desenvolvimento humano. No apenas um direito bsico, mas uma base para o progresso noutras reas, incluindo sade, alimentao e o desenvolvimento das instituies e da democracia. O conito mina essas bases e tambm contribui para que as condies perpetuem a violncia. O conito violento destri a infra-estrutura da educao, reduz o investimento em escolas e professores e impede as crianas de frequentar as aulas. As escolas so muitas vezes alvo de grupos hostis aos governos devido sua associao autoridade do Estado. Durante a guerra civil de Moambique (1976-92), quase metade das escolas primrias foi fechada, ou destruda, at 1989.24 A infra-estrutura da educao tambm tem sido gravemente danicada nos Territrios Ocupados da Palestina: foram danicadas 282 escolas no perodo de 2000-04 (ver caixa 5.3). A capacidade dos governos de manter sistemas de educao durante os conitos ainda mais corroda por limitaes oramentais, na medida em que os investimentos militares afastam os investimentos sociais. Para pases de rendimento baixo, relativamente aos quais existem dados, as despesas de educao foram de 4,2% do PIB para pases sem conito e de 3,4% para pases em conito, desde 1999 quase menos um quinto.25 O conito violento tambm cria barreiras educao. Os pais tm relutncia em mandar os lhos escola quando h riscos de segurana. Na Colmbia, a taxa de abandono escolar mais elevada nos concelhos em que esto presentes paramilitares e insurrecto, do que nas outras reas. 26 A insegurana ligada ao conito violento est fortemente associada disparidade de gnero na educao. Mesmo onde o ensino est disponvel (nos campos de socorro, por

exemplo), o receio pela insegurana pessoal a razo fundamental para evitar que as raparigas frequentem a escola. O rcio de raparigas para rapazes matriculados nas escolas primrias era de 0,83 para 18 pases de rendimento baixo que tinham estado em conito, nalgum momento desde 2000, e em relao aos quais havia dados. O mesmo rcio para os pases de rendimento baixo sem conitos era de 0,90. 27 A educao d outro exemplo do modo como o conito violento cria um ciclo que difcil de quebrar. Um inqurito aos ex-combatentes da Serra Leoa concluiu que a esmagadora maioria dos que tinham aderido s rebelies brutais eram jovens que tinham vivido em condies difceis antes do incio da guerra. Com base em entrevistas com 1.000 ex-combatentes, o inqurito concluiu que metade tinha abandonado a escola porque no podia pagar os encargos, ou porque a escola tinha fechado. Consequncias adversas para a sade pblica Tal como a educao, a sade uma determinante importante do desenvolvimento humano. O conito violento gera bvios riscos de sade a curto prazo. A longo prazo, o impacte do conito violento na sade ceifa mais vidas do que as balas. A maioria dos 2 milhes de bitos de crianas atribuveis a conitos entra nesta categoria. De igual modo, o aumento da vulnerabilidade doena e aos ferimentos cria importantes ameaas para os grupos vulnerveis, especialmente para os refugiados e para as pessoas deslocadas internamente. A desnutrio aguda, as doenas diarreicas, o sarampo, as infeces respiratrias e a malria so citadas, muitas vezes, como razes pelas quais as taxas de mortalidade entre os refugiados tem sido mais de 80 vezes superiores s taxas bsicas em certas partes da frica. 28 Mas mesmo os no deslocados sofrem porque as doenas que se desenvolvem nos campos de refugiados tendem a espalhar-se facilmente por reas locais. Na Chechnia, descobriu-se que a taxa de tuberculose era de 160 casos por 10.000, comparado com 90 no resto da Federao Russa. 29 O conito violento tem uma histria comprovada de ruptura na proviso de servios bsicos de sade, especialmente s comunidades pobres. Tal como as escolas, as instalaes de sade so, muitas vezes, vistas pelos grupos rebeldes como um alvo militar legtimo. Cerca de metade dos centros de sade

Tal como as escolas, as instalaes de sade so, muitas vezes, vistas pelos grupos rebeldes como um alvo militar legtimo

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Embora toda a comunidade sofra das consequncias do conito violento, as mulheres so especialmente vulnerveis

primrios de Moambique foi saqueada e as reas circundantes foram minadas durante a guerra civil.30 O pessoal mdico tambm foge com frequncia das reas de conito. Mesmo as reas com bons indicadores de sade antes do incio da violncia podem experimentar uma deteriorao grave. Na Bsnia e Herzegovina, 95% das crianas estavam vacinadas antes de terem rebentado as hostilidades, no princpio da dcada de 1990. Em 1994, no auge da luta, a taxa de vacinao tinha cado para menos de 35%.31 O conito tambm pode romper a proviso de bens pblicos importantes, necessrios para melhorar a sade na sociedade e para combater doenas debilitantes e mortais. Apesar das tentativas mundiais para erradicar a dracunculose, a cegueira dos rios e a poliomielite, estas doenas instalaram-se nas reas de conito mais intenso em frica.32 O conito armado tem tido um papel na propagao da pandemia do VIH/SIDA. Em 2003, dos 17 pases que tinham mais de 100.000 crianas rfs por causa da SIDA, 13 estavam em conito, ou beira de uma emergncia.33 Vrios factores podem contribuir para a propagao do VIH durante situaes de conito e muitos desses factores deixam as mulheres particularmente vulnerveis: deslocamento de populaes; ruptura de relaes; uso da violao como arma; maior coaco ao sexo em troca de dinheiro, comida ou proteco; colapso dos sistemas de sade, com a consequente interrupo do

acesso informao e aos fornecimentos que podem ajudar a controlar a exposio ao VIH; e declnio da segurana nas transfuses de sangue.34 Tal como acontece com a educao, o conito armado resulta muitas vezes em menos recursos disponveis para cuidados de sade (gura 5.3). Em 2002, os pases com IDH baixo gastaram uma mdia de 3,7% do seu PIB em despesas militares e 2,4% na sade.35 Nalguns casos por exemplo, Burundi e Eritreia os pases afectam uma parcela muito mais elevada s despesas militares do que educao e sade no seu conjunto. Desalojamento, insegurana e crime O desalojamento um corolrio quase inevitvel do conito violento. As consequncias so, muitas vezes, de longo prazo. Na sequncia da perda das casas e dos bens, as pessoas cam sem meios de subsistncia sustentveis. Mesmo as famlias outrora sem diculdades no conseguem sustentar-se ou sustentar parentes mais pobres. Para as famlias pobres, a perda de bens traduz-se num risco acrescido de desnutrio e doena. Em todo o mundo, estima-se que 25 milhes de pessoas esto desalojadas devido a conitos. Expulsas por grupos armados, ou a fugir para escapar violncia, essas pessoas enfrentam uma grande vulnerabilidade. Os campos que alojam cerca de 1,8 milhes de pessoas, na regio de Darfur, tornaram-se um smbolo dos desalojados. Tiradas das suas casas por uma milcia apoiada pelo Estado, as pessoas enfrentam riscos muito mais elevados de desnutrio e doenas infecciosas, do que antes. Na Colmbia, uma prolongada guerra civil levou a um dos maiores desalojamentos desde os causados pela Segunda Guerra Mundial, na Europa. Em 2002, dois milhes de pessoas, de uma populao de 43,5 milhes, eram refugiadas ou desalojadas.36 Em relao dimenso da populao, alguns pases sofreram nveis de desalojamento ainda piores. Trs quartos de milho de pessoas estavam desalojadas dentro da Guatemala, ou tinham fugido para o Mxico em meados da dcada de 1980, representando aproximadamente um dcimo da populao.37 Mais de 600.000 chechenos metade da populao esto desalojados internamente depois de aproximadamente uma dcada de conito.38 Embora toda a comunidade sofra as consequncias do conito violento, as mulheres so especialmente vulnerveis. Muitas delas esto sujeitas bru-

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talidade da violao, da explorao e do abuso sexual, tanto durante um conito como depois dele. Nos ltimos anos, foram documentadas violaes macias na Bsnia e Herzegovina, Camboja, Libria, Peru, Somlia e Uganda. Durante o conito na Serra Leoa, mais de 50 por cento das mulheres viveram algum tipo de violncia sexual.39 Muitas dessas mulheres continuam a sofrer de graves problemas de sade fsica e mental de longo prazo e algumas enfrentam a rejeio da famlia e da comunidade. Violncia e actos de terrorismo perpetrados contra mulheres so, actualmente, estratgias institucionalizadas adoptadas por faces em guerra incluindo foras governamentais em muitos pases. Tambm as crianas so especialmente vulnerveis ao impacte do conito violento. No s carregam o fardo do custo humano, mas tambm correm o risco de um horror especial: o risco de recrutamento como soldados. O Exrcito de Resistncia do Senhor, que opera numa larga faixa de territrio do Norte do Uganda, acusado de ter raptado 30.000 crianas. No mundo h cerca de 250.000 crianas soldados.40 O rapto uma estratgia central de recrutamento militar, embora factores que funcionam do lado da oferta tambm contribuam para esse recrutamento. Em particular a pobreza leva as crianas de famlias pobres para as leiras de grupos armados. Em pases como o Sri Lanka, grupos rebeldes recrutaram jovens das origens mais pobres oferecendo-lhes, ou s famlias, dinheiro ou comida. Menos visvel do que os refugiados ou as crianas soldados, mas no menos importante para o desenvolvimento humano, a quebra de conana e das formas tradicionais de mediao que podem ocorrer como resultado de um conito violento. Quando estas instituies esto enfraquecidas, o crime e a insegurana aumenta invariavelmente, especialmente quando a reconstruo no sucientemente ecaz para dar emprego, ou quando o Estado demasiadamente fraco para preservar a lei e a ordem civis. Os civis so muitas vezes vtimas de saque e perseguio, tanto pelas foras do Estado como pelos insurrectos. No perodo de 1998-2001, houve mais de 100.000 homicdios na Colmbia, uma mdia de 61 vtimas por 100.000 habitantes por ano. Por comparao, houve cerca de 5,7 homicdios por 100.000 habitantes por ano nos Estados Unidos, no mesmo perodo.41 Esta elevada taxa de homicdios reduziu a esperana de vida durante a dcada de 1990 em 1,5 a 2 anos.42

As famlias pobres carregam muitas vezes o fardo do nanciamento dos prprios conitos que pem em perigo a sua segurana. Tanto os rebeldes como os actores do Estado se nanciam saqueando os bens das pessoas vulgares, ou explorando recursos naturais, criando uma economia de guerra que alimenta o conito. Os que beneciam tm interesse em se opor aos acordos de paz. A tributao ilegal e a extorso so muitas vezes o meio preferido para arranjar receitas. No Leste da Repblica Democrtica do Congo, as Foras Democrticas para a Libertao do Ruanda (FDLR) lanam impostos ilegais e pilham sistematicamente os mercados locais. O imposto de guerra semanal excede o rendimento semanal da maioria dos residentes locais. Os civis tambm so, por vezes, obrigados a entregar FDLR uma grande parte dos seus lucros da minerao de coltan, uma das poucas actividades geradoras de rendimento na zona.43 Banditismo, roubo de gado e incapacidade do Estado em prover proteco tornam a insegurana uma realidade diria nas regies afectadas pelo conito. A emergncia de mercados negros e economias paralelas que muitas vezes acompanha o conito violento cria novas oportunidades para os combatentes e novas fontes de desalojamento econmico para a sociedade. Por exemplo, a limitada capacidade do Estado para regular os recursos naturais, juntamente com a corrupo generalizada, torna mais fcil o desenvolvimento de redes informais e ilcitas. Na Serra Leoa, o sector informal dos diamantes foi uma rica fonte de receitas para a rebelde Frente Revolucionria Unida e para o seu patrocinador, Charles Taylor, antigo Presidente da Libria, Assim, o crime e a insegurana tornaram-se manifestaes de conitos que, originalmente, tiveram traos polticos. Insegurana entrelaada Os custos de desenvolvimento humano associados ao conito violento suscitam uma forte defesa da preveno. Uma vez em curso, o conito violento pode levar a problemas que so difceis de resolver e a custos de desenvolvimento humano que so cumulativos e irreversveis. Quando os pobres perdem activos, a sua capacidade de cobrir os custos de sade, de manter os lhos na escola e de manter a alimentao ca reduzida, por vezes com consequncias fatais. As oportunidades perdidas para a educao transmitem-se entre geraes na forma de analfabetismo e de perspectivas reduzidas de escapar pobreza.

A emergncia de mercados negros e economias paralelas cria novas oportunidades para os combatentes e novas fontes de desalojamento econmico

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O colapso da autoridade efectiva nalguns pases minou a capacidade de preveno e resoluo de conitos

No so s os custos do desenvolvimento humano que fazem da preveno um imperativo. Os custos institucionais do conito violento podem ter consequncias devastadoras para o desenvolvimento a longo prazo. Quando os conitos terminam, as estradas e as pontes podem ser rapidamente reconstrudas com apoio externo. Mas o colapso das instituies, a perda

de conana e o traumatismo inigido s pessoas vulnerveis podem tornar mais provvel a repetio do conito. Enfraquecendo os Estados, o conito violento pode prender populaes inteiras, e populaes de Estados vizinhos, em ciclos de violncia. Quebrar esses ciclos um dos maiores desaos do desenvolvimento humano que a comunidade internacional enfrenta.

O Desao dos Estados propensos ao conito

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Durante grande parte do sculo XX, o conito violento foi o produto de uma ruptura das relaes entre Estados. Hoje, o conito violento principalmente um produto do fracasso dos Estados em evitar, conter e resolver conitos entre grupos diferentes. No h dois conitos iguais. Todavia, os Estados propensos ao conito tm algumas caractersticas comuns. O conito violento pode desencadear-se por muitas razes diferentes. Foram feitas tentativas para modelizar cada factor de risco. Na realidade, porm, o que importa so os conjuntos de riscos e os acontecimentos catalticos. Alguns riscos radicam na pobreza e na desigualdade, embora as ligaes no sejam automticas. Outros podem encontrar-se no fracasso institucional e nas estruturas polticas no democrticas, na ocupao, ou em reivindicaes rivais de territrio. Acontecimentos externos como choques econmicos, conitos regionais e mudanas na sociedade, que criem tenses entre diferentes elites polticas, podem lanar as sociedades em conito violento. O colapso da autoridade efectiva nalguns pases minou a capacidade de preveno e resoluo de conitos. Governos sem meios, nem vontade para desempenhar as suas funes nucleares, incluindo o controlo territorial, proviso de servios bsicos, gesto dos recursos pblicos e proteco da subsistncia das pessoas mais pobres, so uma causa e uma consequncia do conito violento.44 Como assinalou a Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania do Estado: Em termos de segurana, muito mais provvel que se chegue a um sistema internacional de coeso e paz atravs da cooperao de Estados ecientes do que num ambiente de entidades estatais caticas, destroadas, em fragmentao,

ou generalizadamente caticas.45 Se os Estados caticos diferem na forma, trs das suas caractersticas comuns que aumentam o risco de tenses polticas e de presses econmicas resultarem em conito foram bem resumidas pela Comisso sobre Estados Fracos e Segurana Nacional dos EUA. O hiato de segurana, o hiato de capacidade e o hiato de legitimidade: 46 O hiato de segurana. A segurana, incluindo a segurana humana no seu sentido mais amplo, uma base essencial para o desenvolvimento sustentvel e a governao ecaz. Prover segurana uma das funes mais bsicas do Estado. Isso implica proteco de abusos sistemticos dos direitos humanos, de ameaas fsicas, de violncia e de riscos econmicos, sociais e ambientais extremos. Muitos Estados propensos ao conito no querem, ou no podem prover segurana, criando oportunidades para actores no estatais preencherem o espao da segurana. Durante os conitos na Serra Leoa e na Libria, quase no se viu a capacidade do Governo de prover segurana, a no ser nalguns centros urbanos. No Sudo, o Governo minou activamente a segurana dos africanos negros atravs do seu apoio s milcias rabes e aces militares directas contra a populao civil. O hiato da capacidade. A autoridade do Estado depende crucialmente da sua capacidade de prover servios bsicos e infra-estruturas. Quando os governos so incapazes de o fazer, ou no querem faz-lo, a privao, o sofrimento e a exposio a ameaas de epidemias que da resultam podem criar ressentimentos e aumentar a perda

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de conana pblica. Na Libria, por exemplo, o sector da sade tem sido essencialmente organizado e pago por organizaes no governamentais internacionais desde 1990, e no pelo Ministrio da Sade, nominalmente responsvel. Na Serra Leoa, s cerca de um quarto dos nascimentos rurais so registados, revelando o alcance inadequado dos servios de previdncia social. Mais de 90% dos produtos farmacuticos distribudos pela farmcia central do Estado no chegam aos benecirios a que se destinavam. O hiato da legitimidade. A rivalidade poltica, social e econmica faz parte do processo de desenvolvimento. Embora essas rivalidades assumam formas violentas, depende da capacidade das instituies do Estado a articulao dos interesses e aspiraes de diferentes grupos, a arbitragem entre eles e a mediao de conitos. Tudo isto depende da existncia de instituies que so consideradas legtimas e responsveis, e no apenas canais para a prossecuo de interesses privados. Os Estados propensos ao conito tendem a ter instituies que so disfuncionais, responsveis por rupturas da autoridade poltica e com propenso para a violncia para reivindicar o controlo dos recursos, das receitas do Estado e do poder do Estado. A pobreza, a insegurana e o conito violento reforam-se sistematicamente entre si. Nem todos os pases empobrecidos tm tendncia para o conito e a prosperidade no remove a ameaa do conito. Mas interagindo com outros factores, a pobreza pode exacerbar as tenses criadas pelos trs hiatos de segurana, capacidade e legitimidade. O Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) do Reino Unido lista 46 Estados frgeis, que descreve como tendo governos que no so capazes, nem querem desempenhar funes centrais, como controlar o territrio, segurana, gesto de recursos pblicos e prestao de servios bsicos; 35 desses pases estiveram em conito na dcada de 1990.47 Segundo a estimativa do DFID, esses Estados representam um tero das pessoas que vivem com menos de 1 dlar por dia. Tentar apurar se esses pases so pobres porque esto em conito, ou se esto em conito por serem pobres, um exerccio ftil e em grande medida sem signicado. O que claro que a pobreza faz parte do ciclo que cria e perpetua o conito violento e que o conito violento responde reforando a pobreza.

Desigualdades horizontais
Tal como a pobreza macia no leva automaticamente ao conito violento, tambm as ligaes entre desigualdade e conito so complexas e variadas. Desigualdade elevada no uma marca automtica de conito violento. Se fosse, a Amrica Latina seria uma das regies mais violentas do mundo. Nveis elevados de desigualdade vertical baseada no rendimento esto associados desorganizao social, incluindo nveis elevados de criminalidade e insegurana pessoal. A desigualdade horizontal entre regies e grupos coloca ameaas de uma natureza diferente, no menos importantes, porque essas desigualdades podem levar ideia justicada ou injusticada de que o poder do Estado est a ser mal usado para beneciar um grupo relativamente a outro. Na prtica, as desigualdades horizontais e verticais interagem muitas vezes e o factor decisivo pode no ser a escala de desigualdade isoladamente, mas complexas tenses polticas e econmicas que tm actuado ao longo de vrias geraes. O conito no Nepal ilustra o modo como as desigualdades em diferentes dimenses podem criar as condies para o conito violento.48 Em 1996, ano em que comeou a actual insurreio, a taxa de pobreza era de 72% nas regies do Centro Oeste e do Extremo Oeste e 4% no vale de Catmandu. Sobrepondo-se a estas disparidades regionais esto as disparidades nas condies do desenvolvimento humano, com o IDH da casta superior nepalesa mais elevado em cerca de 50% do que o IDH das etnias montanhesas, da etnia Tarai e dos grupos de castas prossionais. E embora os povos indgenas constitussem 36% da populao e os Dalits 15%, em 1999, os povos indgenas detinham apenas 8,42% dos postos nos organismos governamentais e os Dalits apenas 0,17%. A insurreio no Nepal tem as suas razes mais profundas precisamente nas regies ocidentais, onde o desenvolvimento cou para trs do resto do pas e onde grupos marginalizados albergam um profundo sentimento de injustia em relao ao fracasso das instituies do Estado. Mais de 8.000 pessoas morreram desde 1996. O Nepal demonstra como as respostas ao conito violento podem exacerbar as causas subjacentes. Perante uma insurreio generalizada, o Governo respondeu com uma estratgia de campo de batalha para contrariar as actividades dos guerri-

Desigualdades horizontais entre regies podem levar ideia de que o poder de Estado benecia um grupo em relao a outro

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No enfrentar os desaos colocados pelas desigualdades horizontais pode levar ao conito violento, mesmo em Estados estveis

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lheiros maoistas. Essa estratgia tem sido apoiada pela ajuda militar de alguns pases ricos. A retrica da guerra ao terror foi usada para justicar a forte resposta militar. Foram registados graves abusos dos direitos humanos em ambos os lados, mas nalgumas partes do pas h a ideia de que os actores do Estado so agora parte do problema da segurana. As estratgicas polticas para enfrentar as profundas desigualdades que tm alimentado a insurreio esto menos em evidncia. Na realidade, a resposta poltica ao conito parece exacerbar as suas causas subjacentes. Citando imperativos superiores de segurana, o Governo real instituiu a monarquia absolutista, minando as instituies democrticas e banindo os principais polticos e os grupos de direitos humanos e impelindo a ndia e o Reino Unido a suspender a ajuda. Enfraquecer a democracia neste contexto s pode minar as instituies necessrias para resolver o conito e restabelecer a paz. Mais vivel seria uma estratgia que unisse as foras democrticas para lidar com as ameaas muito reais segurana constitudas pela insurreio e para desenvolver um acordo de paz que inclusse medidas para reduzir as profundas desigualdades que promovem o conito. No enfrentar os desaos colocados pela desigualdade horizontal pode levar ao conito violento nos Estados mais estveis, tal como nos frgeis. At ao nal da dcada de 1990, a Costa do Marm era um dos Estados mais estveis da frica Ocidental. A legitimidade do Governo sofreu quando as mudanas polticas e o aumento das desigualdades regionais foram considerados desvantajosos por uma parte da elite poltica. O resultado foi uma erupo de violncia poltica no m da dcada de 1990, seguida de uma paz tnue em 2003. Lio: a legitimidade poltica e a estabilidade so bens frgeis, mais fceis de perder do que restabelecer (caixa 5.4). As desigualdades horizontais no existem isoladamente. Interagem com processos polticos mais amplos que podem gerar conito violento. Na Bolvia, recentes surtos de instabilidade poltica e de violncia tm estado ligados a disputas sobre as polticas de gesto da riqueza gerada pelas exportaes de minrio. Estes conitos tm sido as pedras de toque para o profundo ressentimento entre a populao indgena por causa da partilha desigual dos benefcios do desenvolvimento.

Na Indonsia, o conito violento em Aceh pode ser atribudo em parte mesma origem. Os grupos indgenas mobilizaram-se em torno de um programa que reivindica o direito a uma parcela maior da riqueza gerada pelas exportaes de minrio, ao mesmo tempo ressentidos com as vantagens concedidas aos migrantes de Java, no emprego e na educao.49 Em 2000, Aceh estava entre as regies mais ricas da Indonsia, medida em termos de riqueza, mas estava entre as mais pobres, medido pelo nvel de privao de rendimento. Nas duas dcadas anteriores a 2002, um perodo assinalado pela crescente riqueza petrolfera, os nveis de pobreza mais do que duplicaram em Aceh, mas caram para metade no conjunto da Indonsia. A crescente riqueza mineral criou uma procura de trabalho qualicado nas indstrias de petrleo e gs e em departamentos governamentais, que foi desproporcionalmente preenchida por migrantes de Java. Em 1990 (mais ou menos quando comeou o actual conito), o desemprego urbano entre os acehenses era o dobro do nvel dos migrantes javaneses. Ao mesmo tempo, as polticas de migrao encorajavam a instalao em Aceh de agricultores de Java, a maioria dos quais tinham leiras maiores do que os agricultores acehenses. A injustia sentida por causa destas desigualdades horizontais manifestou-se num sentimento antijavans, a que o movimento separatista continua a apelar. Os conitos ligados a nveis elevados de desigualdade horizontal, ou a fracturas entre grupos e regies, podem ser enfrentados. Uma abordagem possvel restabelecer a conana poltica atravs de um processo de dilogo multiparticipativo. Esta abordagem parte do princpio simples de que o conito s pode ser resolvido pacicamente e permanentemente atravs da conana e do dilogo. O modelo multiparticipativo tem sido amplamente utilizado na Amrica Latina, com vrios graus de xito. Na Guatemala, a Assembleia da Sociedade Civil desempenhou um papel crucial na formulao de posies de consenso durante o processo de paz da Guatemala, em 1994, com muitas propostas a fazerem parte dos acordos de paz nais. A Assembleia construiu pontes entre o Governo e a sociedade mais ampla, embora o fracasso do Governo em honrar algumas das suas promessas sobre reforma agrria tenha enfraquecido o resultado. Seja qual for a forma, improvvel que o dilogo multiparticipativo produza resultados se os actores governamentais no responderem ecazmente s desigualdades sociais e

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Caixa 5.4 Costa do Marm desigualdades horizontais desfazem o Milagre Africano H dez anos, poucas pessoas considerariam a Costa do Marm um candidato ao estatuto de Estado frgil. O pas parecia ter instituies e estruturas polticas capazes de acomodar os interesses de diferentes grupos e regies. Hoje, aps vrias crises de conito violento, a estabilidade politica da Costa do Marm continua incerta. O que que correu mal? A Costa do Marm tem cinco comunidades etnolingusticas principais. Os Akans (42,1% da populao) e os Krus (11%), concentrados no Sul e no Oeste, so cristos. Os grupos dos Mand do Norte (16,5%) e dos Voltaicos (17,6%) vivem maioritariamente no Norte e so predominantemente muulmanos. O quinto o dos Mand do Sul (10%). O pas tambm tem uma grande populao de origem estrangeira que, durante a dcada de 1940, veio do actual Burkina Faso para trabalhar nas plantaes de caf e de cacau. Muitos desses imigrantes xaram-se na Costa do Marm. Em 1998, um quarto da populao era de origem estrangeira, apesar de terem nascido na Costa do Marm. Aps a independncia, em 1958, o Presidente Flix Houphouet-Boigny instituiu um Estado de partido nico. Mas cultivou cuidadosamente o equilbrio entre diferentes regies e grupos tnicos, atravs de um sistema de quotas para cargos governamentais. Tambm deu o direito de voto aos imigrantes e introduziu nalmente um sistema multipartidrio. Durante os primeiros vinte anos aps a independncia, a Costa do Marm conheceu a estabilidade poltica e um elevado crescimento sustentado uma realizao rara na frica Ocidental. Este relativo sucesso comeou a falhar na dcada de 1980. A queda dos preos do caf e do cacau aumentou a vulnerabilidade econmica, as desigualdades entre o Norte e o Sul alargaram-se e as tenses entre os locais e os imigrantes econmicos das regies do Sul acentuaram-se. A dcada de 1990 assistiu ascenso do nacionalismo costa-marnense. Os estrangeiros deixaram de ter o direito de votar, medida que excluiu lderes polticos do Norte de concorrer s eleies. O grupo tnico do regime que estivesse no poder acabou por ter representaes cada vez mais excessivas nas instituies estatais, incluindo as foras armadas. As desigualdades sociais e econmicas alargaram-se, em parte atravs de presses econmicas e em parte como resultado do uso do poder do Estado para apoiar grupos e regies favorecidos. No m da dcada de 1990, cinco das seis regies com taxas mais baixas de escolarizao primria situavam-se nas reas do Norte. Medido pelo ndice de Prosperidade Socio-Econmica1, o perodo de 1994-98 viu os grupos do Sul (os Akans e os Krus) melhorarem a sua situao em relao mdia nacional, especialmente a tribo dos Bauls, enquanto os Mand do Norte e os Voltaicos continuavam muito abaixo da mdia nacional (ver gura). A posio dos Mand do Norte piorou de 1,19 vezes a mdia nacional em 1994 para 0,93 vezes a mdia nacional em 1998. As crescentes desigualdades interagiram com razes de queixa em fermentao ligadas excluso politica e ao uso do poder do Estado para favorecer certos grupos e regies. Em Dezembro de 1999, um golpe de Estado levou ao estabelecimento de um Governo dominado pelos militares. Embora tivesse concordado em realizar novas eleies, este Governo tambm introduziu alteraes constitucionais que barraram o exerccio de cargos polticos queles cuja nacionalidade estivesse em dvida. Desacordos sobre o resultado das eleies de Outubro de 2000 levaram a protestos generalizados e a outra mudana de Governo. O novo Governo continuou a prtica de favorecer grupos do Sul, levando, em 2001, a um levantamento liderado pelo Movimento Patritico da Costa do Marm, que estendeu o seu controlo a metade do territrio do pas. Sob forte encorajamento da Frana e da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental, os grupos rivais assinaram um acordo de paz em Janeiro de 2003. Mas a execuo atrasou-se, com impasse em relao ao desarmamento dos rebeldes, aos critrios de elegibilidade dos candidatos presidenciais e s leis da nacionalidade. A luta poltica recomeou h poucos meses, juntamente com um ressentimento cada vez maior contra os soldados franceses de manuteno da paz. O actual Presidente anunciou recentemente que o lder da oposio poderia concorrer s eleies, que se realizaro ainda este ano, mas continuam por resolver questes fundamentais. A descida da Costa do Marm situao de fragilidade do Estado um produto de foras sociais, econmicas e politicas complexas. Porm, o fracasso do Estado em resolver o problema das crescentes desigualdades baseadas na pertena a uma regio, ou a um grupo, tem sido um importante factor. Da mesma maneira, o Estado no conseguiu assegurar que fosse visto como reectindo um equilbrio justo entre grupos diferentes. Concluso: as desigualdades econmicas horizontais e polticas podem desestabilizar o Estado.

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1. O ndice de Prosperidade Socio-Econmica baseado em cinco indicadores (propriedade de um frigorco, propriedade de um carro, acesso a gua canalizada, material de revestimento do cho em casa e acesso a instalaes sanitrias com autoclismo). Mostra a posio de um grupo em relao mdia nacional. Fonte: Langer 2005.

econmicas que conduzem o conito. Na Bolvia, vrias rondas de dilogo entre a sociedade civil e sucessivos governos no conseguiram produzir resultados palpveis da a queda peridica na violncia poltica e no caos (Caixa 5.5).

Gesto dos recursos naturais


Para alm de intensicar a desigualdade, a abundncia de recursos naturais pode ampliar os hiatos de capacidade que tornam alguns Estados mais pro-

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Caixa 5.5 Benefcios e limites do dilogo participativo na preveno do conito Os dilogos com mltiplos participantes nacionais so exerccios inclusivos e participativos que procuram criar conana entre vrios grupos de interesses. Com a ajuda de facilitadores neutros, esses dilogos nacionais permitem que os governos respondam a crises ou que formulem politicas estratgicas de longo prazo. So particularmente teis quando a conana nas instituies politicas se corroeu, ou quando os processos democrticos so frgeis. Mas o dilogo no consegue resolver conitos, nem reduzir tenses sociais onde os Estados falham na abordagem de profundas desigualdades estruturais que causam a ruptura poltica. A Bolvia uma prova viva do problema. Nos ltimos anos, o pas experimentou enquadrar estratgias de desenvolvimento com base em dilogos. Em 1997, um dilogo levou ao Plano Geral de Desenvolvimento Econmico e Social de 1997-2000, visando a reduo da pobreza e centrado na equidade, oportunidade, institucionalismo e dignidade. Em 2000, foi convocado outro dilogo nacional como parte do processo da Estratgia de Reduo da Pobreza. Foi dirigido por um secretariado independente, que inclua muitos participantes da sociedade civil. Mas as frustraes aumentaram, porque as politicas resultantes dos dilogos no eram ecazmente executadas. Tem havido um crescente desacordo em relao a questes de politica econmica: a explorao das reservas de gs natural; a erradicao das plantaes de coca em 19982001, que custou 59.000 postos de trabalho: e a oposio privatizao de servios pblicos. Entretanto, persistem desigualdades generalizadas. O rendimento dos 10% mais ricos da populao 90 vezes o dos 10% mais pobres. A terra est desigualmente distribuda 2 milhes de famlias, na sua maioria indgenas, trabalham 5 milhes de hectares de terra, enquanto menos de 100 famlias possuem 25 milhes de hectares. Em mdia, os Bolivianos passam cinco anos e meio na escola, mas h uma diferena de sete anos na escolaridade mdia, entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres da populao. As taxas de pobreza, que tinham diminudo para 48,7% em 1999, aumentaram para 61,2% em 2002. Alm disso, 88% dos povos indgenas so pobres. As desigualdades e o descontentamento com as respostas de poltica resultaram em violentas manifestaes em 2003, envolvendo sindicatos de camponeses, federaes de operrios e at intelectuais da classe mdia, que foraram a resignao presidencial. Com protestos cada vez maiores e a ruptura de conana que reectem, torna-se mais difcil os governos responderem a reivindicaes de modo sustentado.
Fonte: Barnes 2005; ICG 2004a; Justino, Litcheld e Whitehead 2003; Petras 2004.

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pensos para o conito. Os Estados propensos ao conito so muitas vezes desesperadamente pobres, mas extremamente ricos em recursos. A susceptibilidade ao conito violento parece ser uma caracterstica daquilo a que se tem chamado a maldio dos recursos. Mais uma vez, as ligaes entre recursos e conito violento no so automticas, nem inevitveis. O Botswana converteu a riqueza dos diamantes em crescimento elevado e desenvolvimento humano rpido, evitando ao mesmo tempo conitos de grupos sobre a partilha de rendimentos. Porm, isto mais a excepo do que a regra em grande parte do mundo em desenvolvimento. A combinao de estruturas de governao fracas com recursos que prometem lucros inesperados para quem controla a sua produo e exportao uma importante causa de conito violento. Na era ps-guerra fria, os rendimentos dos recursos naturais substituram o nanciamento das superpotncias como alimento da guerra. Entre 1990 e 2002, o mundo viu pelo menos 17 conitos

em que a riqueza em recursos naturais foi um factor primordial. Os diamantes em Angola e na Serra Leoa, a madeira e os diamantes na Libria, as gemas no Afeganisto, e o cobre, ouro, cobalto e madeira na Repblica Democrtica do Congo estiveram no centro do conito civil, ou no caso da Repblica Democrtica do Congo de incurses apoiadas por Estados vizinhos (quadro 5.2). No Camboja, a insurreio dos Khmer Vermelhos foi nanciada em grande medida por exportaes de madeira. Como foi discutido no Captulo 4, os recursos naturais so hoje, em muitos pases, uma maldio e no uma bno. Na esfera do conito, a patologia da maldio dos recursos funciona atravs de vrios canais, impedindo o desenvolvimento de instituies polticas e de economias de mercado capazes de converter riquezas naturais em desenvolvimento humano. Parte da patologia est no desvio da riqueza nacional. Os uxos nanceiros que poderiam ter sido utilizados para apoiar o desenvolvimento humano foram, frequentemente, desviados para o

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Quadro 5.2
Pas Afeganisto Angola

Recursos naturais tm ajudado a alimentar conitos em muitos pases


Durao do conito 19782001 19752002 1975 197897 1984 1997 199697, 19982002 1975 1969 198996 1975 1949 198898 198095 19912000 19832005 Recursos Pedras preciosas, pio Petrleo, diamantes Petrleo Madeiras, pedras preciosas Petrleo, ouro, coca Petrleo Cobre, coltan, diamantes, ouro, cobalto Gs natural Cobre, ouro Madeira, diamantes, ferro, leo de palma, cacau, caf, marijuana, borracha, ouro Fosfatos, petrleo Madeira, estanho, pedras preciosas, ouro Cobre, ouro Coca Diamantes Petrleo

Problemas externos, importados atravs das fronteiras da segurana humana porosas, so reexportados como novos problemas de segurana para outros Estados

Angola, Cabinda Camboja Colmbia Congo Congo, Rep. Dem. Indonsia, Aceh Indonsia, Papua Ocidental Libria Marrocos Mianmar Papua Nova Guin Peru Serra Leoa Sudo

Fonte: Adaptado de Bannon e Collier 2003.

nanciamento de guerras civis, com governos, rebeldes e vrios senhores da guerra procura do controlo do petrleo, metais, minrio e madeira. Angola um forte exemplo. A riqueza das segundas maiores reservas de petrleo de frica e das quartas maiores reservas de diamantes do mundo foi utilizada para alimentar uma guerra civil que matou, ou estropiou, 1 milho de pessoas entre 1975 e 2002 e deixou mais 4 milhes de desalojados internos. Hoje, Angola est classicada em 160 entre 177 pases no IDH, com uma esperana de vida de cerca de 40 anos. Receitas inesperadas de recursos naturais podem enfraquecer o Estado, a vrios nveis. Destacam-se dois incentivos perversos que exacerbam a m governao. Primeiro, a disponibilidade de grandes correntes de rendimento enfraquece os incentivos para os governos desenvolverem sistemas de receitas estveis atravs de estruturas scais nacionais. Um Estado que se torna menos dependente das receitas scais, tornar-se- menos responsvel perante os cidados.50 Segundo, as rendas dos recursos naturais proporcionam retornos extremamente elevados para a corrupo do Estado e para os indivduos e grupos que o controlam. Estruturas fracas de governao proporcionam vastas oportunidades de actividade extra-oramental e grandes uxos de rendimento criam nas pessoas com poder o interesse em garantir que essas oportunidades se mantm intactas. No h nmeros ociais das receitas do petrleo na Guin

Equatorial, mas a estimativa de 710 milhes de dlares do Banco Mundial aponta para uma grande desproporo entre o rendimento declarado e o real. Essas prticas enfraquecem as condies de responsabilidade e transparncia, fundamentais para o desenvolvimento da autoridade legtima do Estado.

Para alm das fronteiras


Nem todos os conitos so produtos de fracasso do Estado. Factores externos que so igualmente importantes em muitos casos. Os problemas externos so importados atravs de fronteiras da segurana humana porosas e so reexportados como novos problemas de segurana para outros Estados. Estes factores externos assumem vrias formas. A fragmentao do Estado afego foi activamente apoiada atravs de uma invaso sovitica e do recrutamento, por potncias externas, de combatentes mujahidin para pr termo ocupao sovitica. A guerra civil subsequente entre vrios grupos de resistncia devastou o pas e permitiu que os elementos mais impiedosos sassem vitoriosos. O Governo dos talib, que havia de pr o desenvolvimento humano no Afeganisto em queda livre, tirou partido do caos interno que se abateu por inuncia externa. Na Somlia, um processo de militarizao, patrocinado primeiro pela Unio Sovitica e depois pelos Estados Unidos, levou a uma guerra com a Etipia e a uma

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Para o conito violento, como na sade pblica, a primeira regra de sucesso a seguinte: mais vale prevenir do que remediar

brutal guerra civil entre senhores da guerra rivais, com o controlo de cerca de 500.000 armas. Seja qual for o equilbrio entre factores internos e externos nas causas do conito, as consequncias so invariavelmente regionalizadas e internacionalizadas. A limpeza tnica nos Balcs criou uxos de refugiados na Europa Ocidental e a violncia em Darfur criou refugiados no Chade. Uma vez iniciados, os conitos podem espalhar-se pelos Estados vizinhos, minando a segurana e criando ciclos transfronteirios de violncia. A guerra regional da frica Ocidental, que comeou na Libria em 1989, migrou para a Serra Leoa, voltou Libria (onde minou um processo de desarmamento em 1997) e depois mudou-se para a Guin. Em Setembro de 2002, combatentes da Libria e da Serra Leoa estiveram envolvidos na luta que irrompeu na Costa do Marm. Uma caracterstica da globalizao o estreitamento do espao econmico entre pases. Quando os Estados se desmoronam, as ameaas de segurana podem atravessar esse espao estreito com impu-

nidade. A criao de redes terroristas, a partir dos prprios grupos que tinham sido apoiados pelo Ocidente para expulsar as foras soviticas, d um exemplo chocante do efeito bumerangue da guerra por procurao do Afeganisto. Os Estados propensos ao conito constituem uma imensa ameaa, no s para os seus prprios cidados, mas tambm para a comunidade internacional. So um terreno natural para senhores da guerra, redes criminosas e grupos extremistas procura de explorar um vazio de governao. Do Afeganisto frica Ocidental e mais longe, o desmoronamento do Estado abre a porta criao de parasos para grupos que constituem ameaas segurana das populaes locais, e incubao de ameaas transfronteirias ligadas a uxos de refugiados, trco de armas, economia da droga e doenas. Os Estados frgeis so importantes para l das suas fronteiras, em parte porque no tm capacidade de controlar ecazmente os seus territrios, que podem tornar-se parasos seguros para terroristas e organizaes criminosas.

A resposta internacional

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Em 1945, o Secretrio de Estado dos EUA, Edward R. Stettinus, informou o seu governo sobre a conferncia de So Francisco que criou a Organizao das Naes Unidas. Identicou as duas componentes fundamentais da segurana humana e as suas ligaes: A batalha da paz tem que ser travada em duas frentes. A primeira frente a frente da segurana em que vitria signica liberdade do medo. A segunda a frente econmica e social, onde a vitria signica liberdade de necessidades. S a vitria em ambas as frentes pode garantir ao mundo uma paz duradoura.51 Sessenta anos depois, essas palavras continuam a ter forte eco para os desaos da segurana colectiva do princpio do sculo XXI. A vitria em ambas as frentes da segurana humana continua a ser uma condio do xito, mas a taxa de progresso desigual. O progresso na frente econmica e social tem sido limitado, obstruindo o progresso na frente da segurana. Melhorar os padres de vida, aumentar as oportuni-

dades em matria de sade e educao e construir as instituies necessrias para promover a verdadeira democracia devia ser considerado a primeira linha de defesa. Vencer a pobreza no s poupar milhes de vidas, mas tambm tornar mais susceptveis de resoluo as tenses econmicas e sociais que criam o conito. Para o conito violento, tal como em sade pblica, a primeira regra de xito a seguinte: mais vale prevenir do que remediar. E o desenvolvimento a estratgia mais ecaz de preveno. O ambiente internacional para desenvolver uma resposta colectiva de segurana ecaz est marcado por oportunidades e ameaas. Novos acordos de paz, por mais frgeis que alguns possam ser, demonstram as vantagens potenciais de desenvolvimento humano de resolver um conito violento: h cinco anos, poucas pessoas teriam previsto que o Afeganisto, a Libria ou a Serra Leoa estariam em posio de lanar uma recuperao do desenvolvimento humano. Os governos dos pases industrializados esto cada vez

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mais conscientes da importncia de criar medidas de preveno de conitos dentro dos seus programas de assistncia ao desenvolvimento. Ao mesmo tempo, a resposta militar s ameaas de segurana est superdesenvolvida em relao resposta mais ampla de desenvolvimento humano. Os ODM deram um novo relevo aos esforos globais de reduo da pobreza. Mas como os anteriores captulos deste Relatrio defenderam, o acordo sobre os ODM tem de implicar o empenho nanceiro e politico sustentado para traduzir metas em resultados prticos. O modo com o os pases desenvolvidos entenderem a segurana ter uma importante incidncia na eccia da estratgia das duas frentes. A segurana no mundo desenvolvido veio a signicar cada vez mais segurana militar contra a ameaa constituda pelo terrorismo. Objectivos mais amplos tm sido subordinados a esta meta. Existe, porm, o perigo de a guerra ao terrorismo distorcer as prioridades e dar lugar a estratgias que sejam inecazes ou contraproducentes. Por exemplo, a guerra ao terrorismo no pode justicar a violao brutal dos direitos humanos e das liberdades cvicas, nem respostas militarizadas a problemas de desenvolvimento. Todavia, alguns governos invocaram os imperativos esmagadores dessa guerra para atingirem com impunidade grupos convenientemente rotulados como terroristas. Essas transgresses ameaam enfraquecer as normas e instituies necessrias para garantir a paz. Do ponto de vista de uma concepo mais alargada da segurana humana, h o perigo de a guerra contra o terrorismo poder marginalizar a luta contra a pobreza, as epidemias de sade e outros desaos, afastando recursos nanceiros escassos das causas da insegurana. A reside uma ameaa muito real de que oramentos de assistncia, j limitados, poderem ser atribudos reectindo o que se considerar um imperativo de objectivos militares e objectivos de politica externa. A segurana humana s pode desenvolver-se inteiramente com liderana nos prprios pases em vias de desenvolvimento no uma mercadoria que se possa importar. Todavia, a segurana humana tambm um dos elementos-chave da nova parceria para o desenvolvimento entre pases ricos e pases pobres. Os pases desenvolvidos tm um papel central a desempenhar na eliminao da barreira ao desenvolvimento humano criada pelo conito violento e tm uma forte razo para a aco radicada no imperativo moral e no egosmo.

Melhorar a ajuda
Como se mostrou no Captulo 3, a ajuda internacional um dos principais recursos disponveis para acelerar o progresso na segunda frente identicada pelo Secretario de Estado Stettinus: a guerra contra a pobreza. Mas a ajuda bem projectada tambm pode resolver alguns dos desaos enfrentados por estados propensos ao conito. Reconhecer que os processos de desenvolvimento destinados a melhorar o bem-estar humano podem gerar conito no intencionalmente o primeiro passo para a preveno do conito. Quando prestada ajuda em ambientes propensos ao conito, ela pode exacerbar tenses entre grupos como aconteceu no Ruanda. A assistncia ao desenvolvimento que beneciava uma pequena parte da populao, com excluso da maioria, contribuiu para a desigualdade, para alimentar o ressentimento, e contribuiu para a violncia estrutural.52 Se os doadores tivessem tido mais conscincia das consequncias dos seus actos e estivessem mais disponveis para se envolver na preveno do conito, era possvel que tivessem evitado o genocdio da resultante. Novas abordagens ajuda no mbito da rubrica desenvolvimento sensvel ao conito envolvem agora directamente os doadores na avaliao do impacte potencial da assistncia ao desenvolvimento em diferentes grupos. Entre 1998 e 2000, irrompeu violncia nas ilhas Salomo quando grupos indgenas de Guadalcanal lanaram violentos ataques contra as comunidades de uma ilha vizinha que se instalaram na capital, Honiara. O conito foi, em grande medida, denido em termos tnicos. Foi concludo um acordo de paz em 2000, mas grupos militantes recusaram-se a desarmar-se. Em 2003, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e outros doadores trabalharam com o Conselho Nacional para a Paz e com o Departamento de Unidade Nacional, Reconciliao e Paz, do governo, para explorar, atravs de um processo de consulta muito alargado e com a participao de mltiplos interesses as razes de queixas e as frustraes que levaram violncia. O prprio processo de consulta ps em causa a ideia dominante de que o conito tinha fundamentalmente a ver com identicao tnica. Os participantes identicaram vrias razes, especialmente as tenses relativas a direitos sobre a terra, os papis relativos de estruturas tradicionais e no tradicionais de autoridade, acesso a

Novas abordagens da ajuda para o desenvolvimento sensvel ao conito avaliam o impacte da ajuda em grupos diferentes

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Se se pretende evitar a ameaa de regresso ao conito em Estados frgeis, ento, a ajuda um investimento na criao de condies para a paz sustentada

servios governamentais, falta de oportunidades econmicas e uma ruptura dos mecanismos de aplicao da lei. Assim, o processo de consulta ps em causa as convices muito arraigadas e potencialmente perigosas de que o conito tinha fundamentalmente a ver com a identidade tnica. Tambm denunciou o facto de, nalguns casos, aces de apoio dos doadores a servios governamentais levadas a efeito, sem que as consultas tenham exacerbado inadvertidamente as tenses.53 O nanciamento externo pode preencher hiatos de capacidade que tornam os Estados propensos ao conito. Na medida em que esse nanciamento previne o conito, pode esperar-se que gere retornos muito elevados para o crescimento e o desenvolvimento humano. Todavia, a ajuda a estados frgeis parece ser desproporcionalmente baixa, especialmente quando se descontam os uxos para o Afeganisto e o Iraque. Com algumas notveis excepes, os estados frgeis no atraem grandes uxos de ajuda. No uma simples questo de m governao. Pesquisas internacionais feitas pelo Banco Mundial utilizando um modelo de dotao baseado na pobreza e no desempenho sugerem que a ajuda a Estados frgeis podia ser aumentada at 40% com base na qualidade das suas instituies. Outro problema, posto em destaque no Captulo 3, o de que a ajuda aos estados frgeis duas vezes mais voltil do que a ajuda a outros pases. Para governos com uma fraca base de receitas, provvel que isto seja altamente desestabilizador e corroa uma capacidade j

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de si fraca. Claro que h imensos desaos que os doadores que quiserem desembolsar ajuda em ambientes ps-conito enfrentam. Mas importante que as decises de dotao sejam tomadas com base em avaliaes cuidadosamente ponderadas e transparentes. A ajuda internacional particularmente importante no perodo de reconstruo. O objectivo da reconstruo ps-conito evitar voltar s condies de antes da crise e construir as bases de uma paz duradoura. Para evitar a ameaa de regresso ao conito em Estados frgeis, a ajuda um investimento na criao de condies de paz sustentada. Utilizando a dotao como base de avaliao, h poucos indcios de que os uxos de ajuda reictam uma resposta coerente s necessidades de nanciamento da reconstruo. A despesa per capita no perodo de dois anos aps a concluso de um acordo de paz vai de 245 dlares na Bsnia e Herzegovina a 40 dlares no Afeganisto (ver gura 5.4). As diferenas de desempenho poltico e de capacidade de absoro explicam, sem dvida, parte da discrepncia e no existe nenhuma frmula estabelecida para enquadrar a necessidade com o nanciamento. Todavia, parece haver pouca coerncia interna num modelo de atribuio de recursos que deixa pases como o Burundi, a Repblica Democrtica do Congo e a Libria guram perto do m da lista. O Banco Mundial reconheceu este problema na utilizao dos fundos da Associao Internacional para o Desenvolvimento (AID) uma das principais fontes de recursos para a reconstruo ps-conito. O nanciamento da reconstruo ps-conito atravs da AID ascendeu a 45 dlares per capita na Bsnia e Herzegovina Entre 1996 e 1999 mas, ainda assim, a menos de 5 dlares per capita no Ruanda.54 Estas discrepncias apontam para a necessidade de muito maior transparncia nas decises dos doadores no nanciamento da reconstruo ps-conito. A sequenciao da ajuda apresenta outro problema. No ciclo tpico da ajuda ps-conito, a ajuda atinge o auge nos primeiros anos aps o conito e, depois, caem acentuadamente. Isto o contrrio do que preciso. A capacidade de absorver ajuda principalmente limitada no perodo imediatamente ps-conito, enquanto se instalam novas instituies, o que leva a grandes hiatos entre os compromissos e os desembolsos dos doadores. Pesquisas sugerem que o perodo ptimo para absorver mais ajuda cerca de seis anos aps o acordo de paz, altura em que o interesse dos doadores j passou. O ciclo que acaba de ser descrito ajuda a explicar as

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concluses da pesquisa do Banco Mundial que indica que em outros Estados ps-conito a capacidade de absoro da ajuda quase o dobro da dos pases com nveis semelhantes de pobreza.55 A ps o conito, os Estados so sensveis a alguns dos problemas gerais de ajuda descritos no Captulo 3. A prioridade imediata em qualquer Estado ps-conito desenvolver a capacidade das instituies e a sua responsabilidade perante as populaes locais. Quando os doadores optam por trabalhar fora do oramento atravs de projectos e criar estruturas paralelas de informao, auditoria e fornecimento de bens, minam o desenvolvimento de estruturas institucionais de que depende a paz e a segurana no futuro. O perigo de que uma m avaliao da parte dos doadores complique o prprio problema que os doadores querem resolver: o enfraquecimento das estruturas do Estado e da capacidade local. O fracasso da coordenao e da coerncia particularmente chocante na Bsnia e Herzegovina. O pais recebeu mais ajuda per capita do que a Europa durante o
Contribuio especial

Plano Marshall. Todavia, mais de seis anos aps a assinatura dos acordos de paz, o pas mantinhaas crises nanceiras.56 A um nvel de longe mais limitado de desenvolvimento institucional, o Afeganisto tambm tem enfrentado graves problemas.

Gerir recursos naturais e atacar as armas pequenas


Os pases desenvolvidos podiam ser mais activos na soluo de dois problemas que geram e sustentam o conito violento: a m administrao das exportaes de recursos naturais e a gesto inadeauada das importaes de pequenas armas. Quebrar a maldio dos recursos Os governos nacionais tm que assumir a principal responsabilidade da governao de recursos naturais. Mas a comunidade internacional pode ajudar a agravar as ligaes entre recursos naturais e conito violento. O isolamento dos mercados pode gerar

Desaos para a reconstruo ps-conito: lies do Afeganisto disposio. Os uxos de ajuda so uma parte signicativa desses recursos na fase inicial, mas a mobilizao do rendimento interno atravs das actividades que podem gerar maiores recursos deveria estar na vanguarda das atenes. A conana no Estado exige que se faa do oramento o instrumento central de politica e a arena para determinar prioridades e construir consensos sobre o uso dos recursos para satisfazer as prioridades nacionais. O sistema de ajuda deve tentar ajudar o Governo a adquirir rapidamente a capacidade para um quadro de despesas de mdio prazo e a criar mecanismos de responsabilidade, incluindo polticas de aquisio, gesto nanceira e auditoria, que resultem na conana dos doadores e dos cidados. Usar a funo reguladora do Estado para proteger os residentes e criar conana. Para alm de outras tarefas bvias, os actores sociais devem prestar ateno s funes reguladoras do Estado. A concesso de licenas e a regulamentao das actividades do sector privado (para proteger os cidados contra danos como o combustvel com chumbo, ou os medicamentos fora de prazo) pode ser fundamental para a conana. Os programas nacionais, dirigidos em particular aos pobres urbanos e rurais, so um instrumento para criar um sentido de cidadania e usar os recursos ecazmente.

A forma e a funo do Estado tm estado, normalmente, no centro do conito. O desao fundamental no incio do processo poltico, nalizado o conito aberto, adoptar politicas, procedimentos e intervenes que tornem a paz sustentvel, levem a um ambiente de conana mtua e solidariedade e construam o Estado como poder organizado da sociedade. Mais especicamente, vrias questes devem merecer a ateno crtica: Criar consenso sobre uma estratgia. No ambiente imediato ao ps-conito so muitos os actores nacionais e internacionais que entram em cena. Cada um tem uma percepo diferente, uma capacidade diferente e um conjunto diferente de prioridades, reectindo diferentes mandatos, recursos e interesses. Se cada um desses actores prosseguisse uma estratgia autnoma, o resultado seria o desperdcio de recursos, uma crescente desconana e o possvel reatar do conito. , por isso, imperativo para o Governo e para os doadores chegar a acordo sobre as prioridades no quadro de uma estratgia coerente, chegar a acordo sobre a diviso do trabalho e lutar pela criao de modalidades de coordenao e de cooperao. Restabelecer e aumentar a conana no Estado. Para que a conana no Estado seja restabelecida, o enfoque dever ser sobre a revitalizao e a reforma dos processos de governao, dando particular ateno segurana, administrao, primado da lei e servios bsicos. A criao de instituies paralelas ao Estado, seja atravs da ONU, ou bilaterais, pode minar o enfoque necessrio no Estado. Assegurar nanas pblicas adequadas. O restabelecimento das funes do Estado exige que este tenha recursos sua

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Dr. Ashraf Ghani Antigo Ministro das Finanas Estado Islmico do Afeganisto

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Poderia ser encorajada uma maior transparncia se os governos tornassem a corrupo das empresas transnacionais no estrangeiro um crime no prprio pas

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o auxo de dinheiro s reas em conito e reduzir os incentivos para controlar os recursos naturais. A certicao pode ser usada para restringir o acesso do consumidor a produtos ilegais informando os potenciais compradores e as autoridades aduaneiras do estatuto legal das mercadorias. No princpio de 2000, os governos do sul da frica zeram esforos para evitar a exportao de diamantes de conito de Angola, Libria e Serra Leoa. O resultado foi o Processo Kimberley um esquema ao abrigo do qual os pases de importao e de trnsito concordam em no aceitar diamantes em bruto cujo estatuto legal no esteja conrmado por um certicado ocial. Ainda demasiadamente cedo para tirar concluses acerca da eccia do processo, mas h indicaes de que teve algum xito: j cobre 42 pases e quase toda a produo global de diamantes em bruto.57 Os Estados Unidos comearam a desenvolver um processo anlogo para excluir as importaes de produtos de madeira ilegal ao abrigo do seu programa Forest Law Enforcement Governance and Trade. Porm, a actividade generalizada de exportao ilegal de madeira continua a causar grandes prejuzos s receitas do governo, a gerar grandes prejuzos ambientais e a minar os esforos para controlar a corrupo. Calcula-se que actualmente o comrcio ilegal de madeira ascenda a 10% do comrcio anual de 150 mil milhes de dlares. Mais transparncia outra prioridade. Os pases do Grupo dos Oito (G-8) tm atribudo uma alta prioridade a uma maior revelao de dados e responsabilidade no sector dos minrios. Um exemplo disso a Iniciativa de Transparncia das Indstrias Extractivas, em que intervm vrios interesses. Isto prometedor porque exige que as companhias de petrleo e gs revelem todos os pagamentos e que os governos revelem o que recebem. A iniciativa voluntria, contudo carece de linhas de orientao claras para a aplicao. Alem disso, o progresso tem sido limitado por causa de incentivos perversos do mercado: qualquer companhia isolada que proponha mais transparncia corre o risco de perder para os rivais que no embaracem os governos com obrigaes de responsabilidade pblica. As prticas institucionais podem aumentar os problemas da gesto dos recursos naturais. A transparncia inadequada pode reforar a corrupo e enfraquecer a governao. A contrapartida da actividade extra-oramental dos governos pagamentos s escondidas feitos pelas companhias a indivduos-chave que

so considerados guardies de direitos sobre recursos naturais. Em Angola, mais de trinta multinacionais petrolferas pagaram ao governo direitos de explorao de petrleo, sem revelarem nem aos Angolanos nem aos seus accionistas quanto pagaram ou a quem. Na regio cspia, os direitos de explorao de petrleo so governados por Acordos de Parceria Multinacional entre governos e investidores estrangeiros. Negociados em segredo, esses acordos tm dado lugar a algumas das maiores investigaes de corrupo da histria judicial dos EUA. A falta de transparncia enfraquece a responsabilidade do governo e pode exacerbar a desconana subjacente que alimenta o conito. A Comisso frica do Reino Unido props o desenvolvimento da abordagem da Iniciativa de Transparncia das Indstrias Extractivas, acrescentandolhe algumas questes jurdicas. Ao abrigo da maioria dos quadros legais actuais, difcil processar uma companhia transnacional sedeada num pas por prticas corruptas noutro pas. O quadro proposto pela Comisso resolveria este furo da lei. Permitiria que os governos dos pases em que as companhias transnacionais esto localizadas accionassem praticar corruptas no estrangeiro. E permitiria que os pases em vias de desenvolvimento tivessem acesso mais fcil a processos legais para recuperar os activos roubados. Poderia ser encorajada uma maior transparncia se outras economias desenvolvidas seguissem o exemplo dos EUA e reforassem as leis dos pases industrializados para tornar a corrupo das empresas transnacionais no estrangeiro um crime no prprio pas. O argumento de que essas medidas vo contra o princpio dos mercados abertos ao investimento deslocado. Tais medidas no seriam diferentes da revelao de dados nanceiros impondo requisitos a todas as companhias cotadas em bolsa nas economias ocidentais. Alm disso, seriam coerentes com a Conveno da ONU Contra a Corrupo e as Linhas de Orientao da Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento Sobre Empresas Multinacionais. Controlar as armas pequenas Uma aco mais ecaz da comunidade internacional para controlar a disseminao de armas uma necessidade-chave para a segurana humana. A disponibilidade de armas no pode causar conito. Mas torna mais provvel o conito e aumenta a probabilidade de os conitos assumirem formas intensamente mais violentas.

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As pequenas armas so as preferidas nos conitos de hoje. Em mdia, matam 500.000 pessoas por ano, ou uma pessoa por minuto.58 As minas antipessoais matam mais 25.000 pessoas por ano.59 Em reas propensas ao conito, as armas pequenas so usadas por faces em combate para aterrorizar, matar e deslocar populaes vulnerveis. A disperso de armas por exrcitos particulares e milcias alimenta um ciclo de violncia. Entretanto, as sociedades a sair de anos de conito enfrentam a ameaa de uma violncia contnua na medida em que a disponibilidade de armas pequenas facilita a violncia politica e criminal. No h estimativas totalmente veis do nmero total de pequenas armas em circulao. Uma fonte autorizada coloca esse nmero em 639 milhes. 60 A produo global de pequenas armas de 7 a 8 milhes de unidades por ano, cerca de 1 milho das quais so armas de estilo militar. Os Estados Unidos, a Rssia e a China dominam a produo, mas h pelo menos mais 27 fontes de abastecimento signicativas. A nvel mundial, esto envolvidas pelo menos 1 249 companhias de 92 pases. A economia das pequenas armas faz parte integrante da ameaa segurana colectiva que os estados frgeis constituem. No Afeganisto, grupos mujaidines anti-soviticos pagavam armas com receitas provenientes do pio. No Camboja, na Libria e na Serra Leoa, as receitas dos diamantes e da madeira nanciavam o comrcio de pequenas armas. Na ltima dcada, alguns governos avanaram para uma maior transparncia no controlo do comrcio de pequenas armas. Os governos dos pases importadores da frica Subsariana tm estado profundamente empenhados. A Moratria sobre a Importao, Exportao e Fabrico de Pequenas Armas e Armas Ligeiras na frica Ocidental (1998), estabelecida pela ECOWAS, foi uma das primeiras moratrias regionais do mundo sobre pequenas armas. Proibiu as importaes de novas armas sem a aprovao de outros estados membros. Em 2004, 11 governos africanos das regies dos Grandes Lagos e do Corno de frica duas das reas com mais conitos assinaram um Protocolo para a Preveno, Controlo e Reduo de Pequenas Armas e Armas Ligeiras. Os pases exportadores tambm aumentaram a cooperao. O Cdigo de Conduta sobre Exportaes de Armas da Unio Europeia probe a venda de armas que possam ser utilizadas para represso interna ou para agresso externa. Os pases europeus

tambm expandiram as suas actividades de partilha de dados atravs da Organizao para Segurana e Cooperao na Europa. Em 2001, os Estados Membros da ONU negociaram um Protocolo vinculativo que probe o fabrico e o trco ilegal de armas de fogo para complementar a Conveno da ONU contra o Crime Organizado Transnacional. As Melhores Orientaes Prticas para Pequenas Armas e Armas Ligeiras do Compromisso de Wassenaar para exportao (2002), aceitou cerca de 33 Estados a maioria dos fabricantes e exportadores globais de armas exige que as transferncias de armas tenham como objectivo satisfazer o objectivo de minimizar o desvio de recursos humanos e econmicos. Tudo isto so iniciativas importantes. Reectem uma conscincia crescente da escala do problema. Mas os actuais arranjos enfermam de vrias insucincias. No so juridicamente vinculativos e incidem exclusivamente nas armas ilcitas, e no nas transferncias autorizadas pelo Estado. Devidos aos mltiplos fornecedores, os Estados tm acesso a armas provenientes de origens com exigncias nada escrupulosas de informao representa um grande furo da lei. Outro problema que os acordos regionais nem sempre so coerentes entre si ou ecazmente coordenados. Os principais exportadores apertaram as prticas de exportao: agora mais difcil os governos autorizarem transferncias de armas para regimes que no respeitam os direitos humanos bsicos. Mesmo neste caso, todavia, a disponibilidade de um governo receptor para subscrever a guerra ao terrorismo pode, muitas vezes, ser mais importante do que o exame do seu currculo em matria de direitos humanos. Uma vez que a maioria das armas entra legalmente no mercado, os regulamentos do lado da oferta podem ser muito ecazes. Duas fortes barreiras tm obstrudo os esforos para suster o uxo de pequenas armas na fonte: a diversidade da oferta e a falta de vontade politica, como j mencionado. Considerando a ameaa constituda pelo terrorismo, podia pensar-se que os pases industrializados liderariam os esforos para regular o comrcio de pequenas armas. Todavia, esse comrcio letal continua, na melhor das hipteses, a ser regulado semanalmente, com consequncias devastadoras para o desenvolvimento humano. necessrio um Tratado Internacional Global do Comrcio de Armas que estabelea acordos juridicamente vinculativos sobre a corretagem territorial

Um tratado internacional compreensivo do comrcio de armas deveria regular a intermediao territorial e extraterritorial de armas e estabelecer normas comuns de imposio

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Os organismos regionais em frica carecem de recursos, logstica e capacidade humana para agir de acordo com mandatos to ambiciosos

e extra-territorial de armas e normas comuns de aplicao. A Conferencia das Naes Unidas de Anlise das Pequenas Armas de 2006 proporciona uma oportunidade critica para se chegar a acordo sobre um TCA para regular as transferncias para estados e para travar as transferncias ilcitas de armas.

Criar capacidade regional


As guerras civis afectam os pases vizinhos quer directamente quer bloqueando o acesso a rotas comerciais e criando condies desfavorveis para o investimento estrangeiro e nacional. Este facto d a esses pases vizinhos um interesse imediato em minimizar esse impacte. O problema que os pases mais pobres que enfrentam os mais graves desaos de segurana regional carecem de capacidade nanceira e institucional para montar uma resposta ecaz. Construir essa capacidade uma parte vital da construo de um mundo mais seguro. As organizaes regionais podem desempenhar um papel cada vez mais importante na resoluo das dos desaos da segurana. Isto verdade para a Europa e para a frica Subsariana. A Unio Europeia, a OSCE e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte, todos zeram intervenes de segurana nos ltimos anos. Os organismos regionais esto bem alertas rpidos atempados de crise. Os mecanismos de alerta rpido desenvolvidos em frica, como o Mecanismo de Reaco e Alerta Rpido da Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento, permitiram que organizaes regionais acompanhem de perto os desenvolvimentos. As instituies regionais tambm podem ter um papel de mediador entre as partes de um conito: a mediao de liderana africana nos Grandes Lagos em 2004 e no Sudo em 2005 so exemplos disso. Quando rebenta o conito, os organismos regionais tm o maior interesse em reagir decididamente para o conter. Em Darfur, a Unio Africana procurou obter um mandato forte para enviar para l uma fora para proteger civis, e para acompanhar um cessar-fogo largamente ignorado. Teria sido essa a mais ecaz reaco internacional. Todavia, em Agosto de 2004, quando o nmero de mortes ainda atingia um nvel muito elevado, havia menos de 300 soldados localmente para guardar um nmero estimado de 1,5 milhes de darfuris retirados das suas casas por milcias apoiadas pelo governo.

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Em meados de 2005, a presena da Unio Africana aumentou para 3000 soldados para controlar uma regio do tamanho da Frana. Se os doadores foram alm das promessas que tinham feito fora de paz da Unio Africana, as promessas ainda caram aqum das necessidades. 61 Apesar dessas limitaes, a Unio Africana est a pensar em enviar tropas para desarmar grupos rebeldes ruandeses da linha dura no leste da Repblica Democrtica do Congo. Tambm est a pensar em enviar foras para a Somlia. O xito nessas operaes exigir um nvel de longe mais elevado de apoio coordenado da comunidade internacional. O caso de Darfur aponta para um problema mais amplo. Os governos africanos esto a reconhecer as suas responsabilidades na soluo das preocupaes com a paz e a segurana regionais. Aumentou a interveno humanitria. Na frica Ocidental, a ECOWAS interveio na Libria (1990), na Serra Leoa (1991-99) e na Guin-Bissau (1998-99), se bem que com diferentes graus de xito. Os governos africanos reconheceram que a criao de foras de segurana regional efectiva essencial para manter a integridade territorial dos Estados e para ajudar os Estados vizinhos frgeis a prevenir o conito. Em 2000, o Acto Constitutivo da Unio Africana deu-lhe o direito de intervir em circunstncias de crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade.62 Subsequentemente, foi criado um Conselho de Paz e Segurana para a criao da Fora Africana de Reserva proposta pela Unio Africana (FAR). O problema que os organismos regionais em frica carecem de recursos, logstica e capacidade humana para agir de acordo com mandatos to ambiciosos. No princpio da dcada de 1990, a Organizao de Unidade Africana identicou a antecipao e a preveno de conitos como objectivos importantes. Foi criado um Fundo de Paz para esse efeito. O Fundo conseguiu mobilizar apenas 1 milho de dlares por ano, de 1996 a 2001, com muitos Estados membros a no cumprirem as suas obrigaes nanceiras.63 Nas intervenes da ECOWAS na Libria e na Nigria acabou por cobrir 90% dos custos das operaes, que movimentaram mais de 1,2 mil milhes de dlares. O Canad, a UE, o Japo e os Estados Unidos tambm contriburam mas as quantias no foram sucientes64. Na ausncia de apoio nanceiro e logstico, a Tanznia e o Uganda retiraram-se da misso da Libria em 1995.

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Foram feitos esforos para melhorar as capacidades de interveno. Em 1996, os Estados Unidos lanaram uma Iniciativa Africana de Reaco a Crises para treinar soldados africanos. Em 2004, tinham sido mais de 10 000 soldados formados. Em Fevereiro de 2004, a Unio Europeia prometeu 300 milhes de dlares para criar cinco brigadas regionais multinacionais de reserva.65 Criar a Fora Africana de Reserva proposta pela Unio Africana exigir apoio contnuo em matria de planeamento e logstica para que esteja instalada a capacidade planeada de 15.000 soldados na dataobjectivo de 2010. O investimento no desenvolvimento da FAR seria uma forte contribuio para o desenvolvimento humano e a segurana colectiva. Se hoje existisse esse organismo, os custos humanos do conito no Sudo talvez fossem muito menores. Em Abril de 2004, a Unio Africana, com a Unio Europeia e os Estados Unidos mediaram um acordo de cessar-fogo entre o governo sudans e os rebeldes de Darfur. Mas a sua misso de superviso do cessarfogo est limitada pela falta de apoio nanceiro dos principais pases desenvolvidos.66 Se as perspectivas so promissoras, conar nas reaces regionais tem riscos associados. Um risco bvio de que as intervenes regionais possam ser comprometidas por Estados com interesse estratgico num rendimento especco. As rivalidades na regio dos Grandes Lagos limitam o terreno para envolvimento de foras provenientes dos estados da regio, por exemplo. Os organismos regionais de manuteno da paz tambm enfrentam alguns dos mesmos constrangimentos que reduziram a eccia das misses de manuteno de paz da ONU. No caso de Darfur, o governo do Sudo quis aceitar uma fora de manuteno de paz da Unio Europeia em parte porque tem um mandato para observar, mais do que para proteger civis.

Desaos reconstruo
Os acordos de paz so momentos de grande oportunidade e grande vulnerabilidade. A maioria dos estados frgeis apanhada em ciclos de paz temporria e retoma do conito: metade dos pases que saem de um conito voltam a cair na violncia da a cinco anos. Quebrar o ciclo exige aco decisiva para aproveitar as oportunidades que a paz cria, dando segurana, reconstruindo instituies e apoiando a recuperao social e econmica.

A segurana uma prioridade imediata. Na Serra Leoa, o Reino Unido comprometeu-se a dar uma garantia de segurana de 15 a 25 anos para l do horizonte, ajudando a criar as condies para o desenvolvimento de instituies nacionais. O apoio dos doadores nanciar um programa para integrar antigos combatentes numa fora de segurana nacional e fornecer reciclagem. Em contrapartida, o acordo de paz na vizinha Libria continua a ser tnue. O desarmamento foi menos completo. E h partes do pais que continuam a ser inseguras. O desao para a Serra Leoa passar da segurana fase seguinte de reconstruo atravs de uma estratgia nacional de longo prazo para a recuperao econmica e para o desenvolvimento de instalaes responsveis. O desao para a Libria criar as condies de segurana para a reconstruo. Criar uma cobertura ecaz para o desenvolvimento de segurana humana o primeiro passo na escada da reconstruo. Esse passo exige um empenhamento nanceiro mas um empenhamento com elevado retorno em termos de vidas poupadas e de ganhos econmicos. Uma estimativa coloca o custo da interveno militar do Reino Unido na Serra Leoa em 397 milhes de dlares por ano durante 10 anos com um retorno estimado de 33 mil milhes de dlares, ou mais 8 vezes o investimento. Para l da segurana imediata, restabelecer ou reconstruir instituies capazes de supervisionar a paz e o desenvolvimento a longo prazo coloca grandes desaos. As Naes Unidas assumiram um papel cada vez mais importante na construo ou no reforo das instituies do estado assumindo o encargo de organizar eleies e de fornecer pessoal de policia (ver quadro 5.3). Se as administraes transitrias lideradas pelas Naes Unidas como na Bsnia e Herzegovina ainda so a excepo, em vez de serem a regra, o desao da reconstruo o mesmo: criar estados ecazes que forneam servios bsicos e criar condies seguras para o desenvolvimento. Muito tem sido aprendido desde 1990 acerca das condies em que a reconstruo no proporciona um quadro de recuperao. A construo da paz ps-conito uma tarefa complexa, que exige envolvimento sustentado. Para ter xito, tanto tem que resolver as causas subjacentes ao conito como desenvolver instituies consideradas legtimas em todos os aspectos. No h esquemas. Porm, a expe-

A construo da paz ps-conito uma tarefa complexa, que exige o empenhamento poltico sustentado

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Quadro 5.3

Operaes ps-conito de construo da paz exercitam os poderes governamentais


ResponsabiResponsabilidade principal lidade principal no referendo? na polcia? De facto, em reas limitadas Sim Responsabilidade principal Poder nas eleies? executivo? De facto, em reas limitadas Apenas nas Sim eleies regionais Limitado Poder legislativo? Poder judicial? Poder negocial?

Territrio Congo

Misso Operao das Naes Unidas no Congo Autoridade Executiva Temporria das Naes Unidas Grupo das Naes Unidas de Assistncia Transio Misso das Naes Unidas para o Referendo no Saara Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja Operao das Naes Unidas na Somlia II Gabinete do Alto Representante (antes das autoridades de Bona) a Gabinete do Alto Representante (depois das autoridades de Bona) a Misso das Naes Unidas na Bsnia e Herzegovina

Data 196064

Papua Ocidental

196263

Nambia

198990

Sim

(De facto Conselho da Nambia)

Saara Ocidental

1991

Sim

Camboja

199293

Sim

Sim

Se necessrio

Somlia

199395

Contestado

Bsnia e Herzegovina

199597

Sim (Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa) Sim (Organizao De facto para a Segurana e Cooperao na Europa) De facto

Bsnia e Herzegovina

1997

Bsnia e Herzegovina

19952002

Eslavnia Ocidental (Crocia)

Autoridade 199698 Transitria das Naes Unidas na Eslavnia Oriental, Baranja e Sirmium Ocidental Misso das Naes Unidas em Timor-Leste Misso das Naes Unidas na Serra Leoa 1999

Sim

Sim

Sim

Timor-Leste

Sim

Serra Leoa

1999

De facto

Limitado (Tribunal especial) Sim (Organizao Sim para a Segurana e Cooperao na Europa) Sim Sim Sim Sim

5
Conito violento

Kosovo (Repblica Misso das Federal da Naes Unidas Jugoslvia/Srvia no Kosovo e Montenegro Timor-Leste Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste Misso de Assistncia das Naes Unidas no Afeganisto

1999

Sim

19992002

Sim

Sim

Sim

De facto

Afeganisto

2002

Fonte: Chesterman 2005.

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rincia tem destacado uma causa signicativa para o fracasso: falta de clareza estratgica e institucional ou falta de vontade por parte da comunidade internacional em assumir compromissos construo do Estado de longo prazo.67 As intervenes internacionais requerem clareza estratgica dos objectivos. Em Timor-Leste, o objectivo reconhecido era a independncia. Em contrapartida, o estatuto nal do Kosovo continua a ser m ais difcil de determinar. O mandato nunca especicou se o Kosovo (Srvia e Montenegro) se tornaria independente ou caria como provncia autnoma dentro da Srvia e Montenegro. Resultado: confuso em relao ao papel de cada uma das partes na reconstruo Kosovares, Srvios e Montenegrinos e das instituies internacionais. O Relatrio de 2000 do Painel sobre Operaes de Paz da ONU declarava, com toda a honestidade, que misses com mandatos pouco claros e com recursos inadequados no deveria sequer ser criadas.68 Problemas de coordenao institucional e de coerncia politica so ampliados nas situaes ps-conito. Os problemas de coordenao levantamse quando alguns organismos prosseguem objectivos que vo desde a segurana ao desenvolvimento e assistncia humanitria. A nvel operacional, a ambiguidade na poltica a seguir mina as cadeias de autoridade e de comando. Para os actores internacionais, os problemas de coordenao levantam-se entre a administrao civil (dirigida pela ONU ou pelo governo nacional) e o pessoal militar com colmando independente (por exemplo, a Fora Kosovo e a Fora Internacional de Assistncia ao Afeganisto). Uma

vez que as Naes Unidas no podem fazer a guerra, a melhor maneira de se conseguir uma cadeia de comando nica alinhar o processo politico com a assistncia ao desenvolvimento. Na dcada de 1990, chamava-se a isto criao da paz mas no foi criada qualquer capacidade institucional adicional para projectar politicas ou a superviso operacional. O desao para a reconstruo ps-conito pode ser resolvido pela concentrao em dois objectivos nucleares: garantir a segurana fsica dos civis e dar uma resposta nanceira rpida e adequada, e assumir compromissos de longo prazo. Qualquer interveno internacional ou regional deve assegurar a salvaguarda e a segurana dos civis. sso exige que se d aos pacicadores apoio poltico e material para proteger populaes ameaadas. Um Inqurito Independente sobre o Ruanda concluiu que tenha ou no um mandato para proteger civis, a simples presena de uma operao de manuteno da paz cria a expectativa de que o faa.69 O compromisso nanceiro crtico para se enfrentar o desao do conito violento, quer antes de a violncia se tornar generalizada quer depois de assinados os acordos de paz. O apoio nanceiro oportuno pode ajudar as autoridades a prestarem servios a que as pessoas do valor, diminuindo os incentivos para o conito. O problema que o nanciamento para a reconstruo fragmentado. Os acordos de paz so normalmente seguidos por surtos de ajuda humanitria que rapidamente desaparecem, deixando grandes hiatos na capacidade do Estado de satisfazer necessidades bsicas.

A reconstruo ps-conito tem dois objectivos essenciais: garantir a segurana fsica e prover recursos nanceiros adequados com os compromissos de longo prazo

Transies da guerra para a paz e da paz para a segurana

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Conito violento

Os elevados nveis de ajuda externa no constituem garantia de uma transio suave para a reconstruo, a recuperao econmica e uma maior auto-sucincia. Embora alguns pases em situao de ps-conito recebam nveis excepcionalmente elevados de ajuda per capita, muitos so incapazes de converter os dividendos da paz numa sada da dependncia da

ajuda. Um tema recorrente parece ser a fragilidade da resposta do sector privado na construo da paz. Bsnia e Herzegovina so um caso extremo de dependncia prolongada da ajuda e de progresso limitado rumo recuperao econmica. Nos dois anos a seguir ao Acordo de Dayton, de 1995, a ajuda per capita atingiu 245 dlares e hoje de 138 dlares, ainda

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O desembolso lento da ajuda pode retardar a recuperao do sector privado

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entre os mais elevados do mundo. O forte impulso da ajuda gerou crescimento, mas o investimento do sector provado no descolou. Isto importante, no s por causa dos nveis elevados de desemprego, mas tambm por causa do papel crucial do sector privado na direco de funes nanciadas pela ajuda. O caso da Nicargua oferece uma outra ilustrao do problema. Durante a dcada de 1980, a guerra civil levou destruio em larga escala das infra-estruturas econmicas e sociais. Em 1990, quando o acordo de paz foi assinado, a inao estava acima de 13.000%, o dce scal era de 20% do PIB e a despesa militar representava 40% do oramento nacional. Um ano depois, a inao estava controlada e a despesa militar reduzida para metade. Contudo, a dcada de 1990 assistiu a uma recuperao econmica limitada, com o rendimento per capita a crescer a uma taxa inferior a 1% ao ano. Tal como a Bsnia e Herzegovina, a Nicargua permanece criticamente dependente da ajuda ao desenvolvimento, com a ajuda per capita a atingir actualmente os 152 dlares. A combinao de ajuda per capita elevada e estagnao econmica constitui um reexo da fraca resposta dada pelo sector privado. Mas por que que, em contraste com a Europa do ps-guerra, os grandes auxos de ajuda no conseguem, muitas vezes, estimular a recuperao dos mercados comerciais? Parte do problema parece residir no facto da violncia deixar um legado de redes comerciais desarticuladas, perda da conana e de instituies de mercado enfraquecidas. A crnica incerteza prevalecente durante as situaes de conito pode prolongar-se pelo perodo de paz, gerando padres de investimento inadequados. Por exemplo, os receios de insegurana futura podem gerar uma preferncia por investimentos de curto prazo com elevados retornos, em vez dos investimentos de mais longo prazo de que dependem a recuperao sustentada e a criao de empregos. E as perspectivas de uma recuperao de base ampla ressentem-se disso. Assim como a recuperao do sistema scal uma condio essencial para reduzir a dependncia da ajuda e para nanciar a proviso de servios bsicos.70 Mas tambm podem emergir outras barreiras recuperao do sector privado. Na Nicargua, o fraco desempenho do sector privado pode ser parcialmente explicado pela incerteza em relao estabilidade do Governo e, por isso, incerteza em relao direco futura das polticas de taxas de

juro, despesa pblica e inao. Alm disso, num ambiente de ps-conito, ms polticas e fragilidade das instituies podem ampliar os efeitos da pouca conana. Na Bsnia e Herzegovina, o fraco ambiente dos negcios reecte-se num conjunto de indicadores. Por exemplo, o custo do registo de uma empresa de 52% do rendimento mdio, em comparao com os 38% dos pases de rendimentos baixos e mdios. Do mesmo modo, so necessrios, em mdia, 630 dias para fazer cumprir um contrato o dobro da mdia da frica Subsariana. O sector bancrio formal tambm representa uma parcela do crdito interno proporcionalmente muito mais baixa do que a mdia dos pases de rendimento baixo. Cada um destes factos reecte uma combinao de baixa conana, instituies fracas, polticas inadequadas e receios de insegurana futura. O desembolso lento da ajuda tambm pode atrasar a recuperao do sector privado. Os pases que transitam do conito para a recuperao enfrentam um conjunto assustador de desaos. A agenda da reconstruo inclui a construo da paz, a segurana da estabilidade poltica, o restabelecimento das funes bsicas da administrao pblica, a reinstalao dos refugiados e a reconstruo das infra-estruturas sociais e econmicas. Grandes auxos de ajuda trazem consigo um conjunto amplo de actores, incluindo doadores multilaterais, doadores bilaterais e organizaes no-governamentais. Entretanto, as estruturas estatais frgeis e a falta de coordenao representam um obstculo para a recuperao efectiva. As diferentes componentes de um programa integrado de construo da paz tero diferentes fontes de nanciamento. Os doadores do contribuies avaliadas (em percentagem do PIB) para as operaes de manuteno da paz e contribuies voluntrias para outros organismos especializados das Naes Unidas, como o PNUD e o Alto-Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados. Mas os mltiplos critrios de registo e a falta de harmonizao podem atrasar a libertao dos fundos durante o delicado perodo ps-conito, dicultando a reconstruo das infra-estruturas necessrias para apoiar o investimento privado. Esto a ser feitos esforos para enfrentar os problemas da reconstruo, atravs de um quadro unicado. O PNUD, o Grupo de Desenvolvimento da ONU e o Banco Mundial j elaboraram linhas de orientao para as avaliaes das necessidades do perodo ps-conito, sustentando a criao de matrizes

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de resultados da transio. Equivalentes s estratgias de reduo da pobreza em Estados frgeis e em situaes de ps-conito, onde o desenvolvimento das capacidades permanece como a primeira das prioridades, essas matrizes de resultados da transio esto presentemente a ser utilizados em cinco Estados frgeis: Repblica Centro-Africana, Haiti, Libria, Sudo e Timor-Leste. No Iraque, uma nova abordagem em cachos atribui a cada agncia das Naes Unidas a responsabilidade por um nico sector. Isto no s localiza as agncias nas suas reas de especializao, como tambm evita a duplicao de tarefas. O Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre as Ameaas, Desaos e Mudanas, do Secretrio-Geral da ONU, props que seja dado mais um passo. Defende a criao de uma comisso intergovernamental para a construo da paz uma proposta apoiada pelo Relatrio do Secretrio-Geral, Uma Liberdade mais Ampla. Uma vez formada, a comisso relataria, em sequncia, ao Conselho de Segurana e ao Conselho Econmico e Social. uma proposta audaciosa. A sua principal vantagem seria o enquadramento de trs dimenses importantes das actividades de reconstruo mandato, agncias e operaes , coordenando todas as aces, desde a recolha de fundos

at ao desembolso do nanciamento e reviso regular das metas. O desao principal que a comisso ter de enfrentar a identicao das condies em que a recuperao do sector privado poder ajudar a reduzir a dependncia em relao ajuda. improvvel que os planos prvios ajudem, pois cada conito tem a sua origem num contexto diferente e deixa um conjunto diferente de problemas. preciso explorar novas abordagens, incluindo a utilizao das nanas pblicas, ou garantias de crdito pblico, para reduzir o risco e criar incentivos ao investimento privado. tambm importante a utilizao da ajuda para promover parcerias pblicas-privadas na proviso de servios. Talvez mais importante seja a elaborao de estratgias de reconstruo das instituies e da conana, de que depende o investimento no sector privado. Tudo isto exige estratgias sosticadas e integradas de recuperao ps-conito. As diferentes fases da recuperao devem ser apoiadas pela ajuda e por polticas de incentivo adequadas. A progresso deveria ser de um enfoque humanitrio no perodo ps-conito imediato para uma abordagem baseada no encorajamento do investimento privado e partilha dos riscos nas fases posteriores da recuperao.

A segurana colectiva capta as realidades fundamentais das ameaas que os governos enfrentam quando procuram construir a segurana humana

Redenir a segurana e construir a segurana colectiva

Embora os ODM proporcionem um ponto de convergncia para o progresso no sentido da ausncia de necessidade, o mundo ainda carece de uma agenda coerente para alargar a ausncia de medo. Como defendia o relatrio do Secretrio-Geral sobre a reforma das Naes Unidas, h uma necessidade urgente de redenir a segurana. Denir a segurana de forma estreita como a ameaa de terrorismo, encoraja as respostas militares, que no ajudam a alcanar a segurana colectiva. O que necessrio um quadro de segurana que reconhea a pobreza, a ruptura social e o conito civil como as componentes nucleares da ameaa de segurana global e o mundo deve dar uma resposta adequada. Segurana colectiva no um conceito abstracto. Ela capta as realidades fundamentais das

ameaas que os governos enfrentam quando procuram construir a segurana humana. Tal como defendeu, de forma convincente, o Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre as Ameaas, Desaos e Mudanas, do Secretrio-Geral da ONU, as ameaas de hoje no esto connadas dentro de fronteiras nacionais. Quando os Estados falham e o conito violento sucede em qualquer um pas, as condies para a insegurana so criadas noutros pases. Construir a segurana colectiva exige aces numa ampla frente, desde convenes para atacar de frente as ameaas colocadas pelo terrorismo global e armas nucleares at ao progresso na reduo da pobreza. O investimento no desenvolvimento equitativo no crescimento econmico, criao de emprego e segurana humana, em sen-

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A preveno do conito violento deve ser colocada no centro do planeamento da reduo da pobreza

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tido mais lato continua a ser a chave da preveno do conito. As propostas seguintes esto entre as principais medidas necessrias para inverter a espiral decrescente de conito e subdesenvolvimento: Colocar a preveno do conito violento no centro do planeamento da reduo da pobreza. Todos os governos, doadores, instituies nanceiras e as Naes Unidas deveriam empreender avaliaes compreensivas do risco para avaliar o modo como as politicas especcas afectam o conito. As avaliaes deveriam focar os riscos relacionados com conitos recentes ou em curso e com os riscos potenciais associados desigualdade na distribuio dos benefcios do desenvolvimento. Estabelecer um novo acordo sobre ajuda. No se justica que os Estados propensos ao conito, ou ps-conito, no recebam ajuda. mau para a segurana humana nos pases envolvidos e mau para a segurana mundial. Como parte da necessidade mais ampla de atingir o objectivo da ajuda de 0,7% do RNB, os doadores deveriam comprometer-se com um esforo acrescido de ajuda e maior previsibilidade, atravs de compromissos de nanciamento a longo prazo. Os doadores deveriam ser mais transparentes sobre as condies de afectaes da ajuda e sobre as suas razes para reduzir os investimentos em pases propensos ao conito. Restringir os mercados de recursos de conito. necessria aco urgente para enfraquecer os laos entre conito violento e recursos naturais. Um primeiro passo a criao de um Painel Permanente de Peritos no Conselho de Segurana da ONU para acompanhar essas ligaes. O segundo passo a criao de instrumentos legais e de programas de certicao para obstruir o comrcio de recursos de conito, baseando-se nas iniciativas actuais relativas aos diamantes e madeira. A ausncia de critrios claros para denir recursos de conito e restringir a sua venda continua a ser um grande problema. A resoluo destes problemas exige o terceiro passo de sanes ecazes. O Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre as Ameaas, Desaos e Mudanas, do Secretrio-Geral da ONU, identicou vrias medidas para fortalecer os arranjos de sanes.71 Estes incluem a criao de um cargo superior na

ONU e de uma mquina ecaz para monitorizar o comrcio de recursos de conito e para permitir que o Secretrio-Geral faa recomendaes concretas sobre sanes e observncia ao Conselho de Segurana. O prprio Conselho de Segurana, por seu lado, precisa de mostrar maior deciso na imposio de sanes secundrias a pases envolvidos na quebra das sanes. Encorajar a transparncia empresarial. A falta de transparncia na contabilizao da riqueza dos recursos naturais e na distribuio dos benefcios que geram , em si mesma, uma importante fonte de conito violento. Tambm , ao mesmo tempo, um sintoma e uma causa de governao fraca. A comunidade internacional podia fazer muito mais para aumentar a transparncia dos pagamentos, exigindo padres mais elevados de registo e dando fora jurdica s iniciativas actuais como a Iniciativa de Transparncia das Indstrias Extractivas. Claro que os governos dos pases em desenvolvimento tm de relatar aos seus prprios cidados os uxos de receitas atravs de canais nacionais transparentes e muitos, sistematicamente, no o fazem. Mas uma aco internacional mais ecaz tambm poderia criar os incentivos e desincentivos certos para as empresas interagirem com os governos. Como foi proposto pela Comisso para a frica patrocinada pelo Reino Unido, um quadro jurdico internacional que facilite a investigao de prticas de corrupo nos pases em desenvolvimento por empresas sedeadas em pases industrializados poderia aumentar os riscos legais associados s actividades extra-oramentais e extracontabilsticos. Reduzir o uxo de armas pequenas. Os actuais acordos de controlo mencionados neste Captulo no so sucientes. As armas continuaram a uir para o Sudo durante a crise de Darfur. Em todo o lado, h um uxo constante de armas pequenas para reas marcadas por conitos violentos e represso estatal. Alguns dos maiores exportadores de armas que eventualmente ceifam vidas inocentes nos pases mais pobres do mundo encontram-se no G-8 e na Unio Europeia. Muitos desses Estados tm fracos controlos da intermediao de armas, comrcio de trnsito e actividades extraterritoriais dos comerciantes de armas e tm fraca imposio das regras actuais. A Confe-

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rencia de Anlise das Armas Pequenas, de 2006, proporciona uma oportunidade de acordar um tratado completo do comrcio de armas, para regular os mercados e cortar os fornecimentos s reas de conito violento. O tratado proporcionaria um mecanismo internacional abrangente para impedir a transferncia de armas para reas marcadas por conitos violentos, abusos dos direitos humanos, ou terrorismo, e criaria um mecanismo legal internacional para prevenir a intermediao de negcios para abastecer essas reas. Construir capacidade regional. Uma prioridade imediata o desenvolvimento, atravs de apoio nanceiro, tcnico e logstico, de uma fora de reserva da Unio Africana totalmente operacional. Os doadores deveriam concordar em nanciar 70% a 80% do Fundo de Paz da Unio Africana, a partir de 2005, com os membros da Unio Africana a aumentarem, ao longo do tempo, a sua prpria mobilizao de recursos. Alm da criao desta capacidade, h necessidade de um maior uso de sistemas de alerta precoce, ligando as actividades de monitorizao aco. Por isso, os actores variaro de regio para regio, o que exigir uma parceria global entre organismos como a OCSE, que desenvolveu extensos sistemas de alerta precoce, outros organismos regionais e organizaes no governamentais. Financiar a recuperao ps-conito. O Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre as Ameaas, Desaos e Mudanas sugeriu a criao de uma comisso internacional de construo da paz para prover um quadro estratgico para uma abordagem integrada da segurana colectiva. No mbito dessa abordagem, deveria ser criado um fundo global para nanciar, numa base previsvel, a ajuda imediata ps-conito e a transio para a reconstruo a longo prazo. O Painel recomen-

dou a criao de um fundo de construo da paz de 250 milhes de dlares. O fundo concederia nanciamentos de curto prazo, para permitir que os governos cumprissem as suas funes imediatas, pagando aos funcionrios pblicos e prestando servios bsicos. Tambm nanciaria a reconstruo a longo prazo. Paralelamente, h quem defenda a expanso da Fundo Ps-Conito do Banco Mundial. A Comisso para frica patrocinada pelo Reino Unido sugeriu um aumento dos actuais 30 milhes de dlares para 60 milhes por ano, faseado em trs anos. O alvio da dvida tambm tem um papel fundamental a desempenhar. Uma caracterstica comum de muitos pases ps-conito incluindo a Repblica Democrtica do Congo, Libria e Serra Leoa um nvel elevado de pagamentos em atraso aos organismos multilaterais. Cargas elevadas de servio da dvida e rupturas nas relaes com doadores, devido aos atrasados, sugerem a necessidade da reduo acelerada da dvida. Associado ao crescimento do nanciamento, os doadores necessitam de criar um ambiente estratgico para a recuperao, comprometendo-se com o longo trajecto da reconstruo. No h esquemas para prevenir ou resolver o conito violento. Porm, sem uma cooperao internacional muito maior e muito mais ecaz para atacar as ameaas constitudas pelo conito violento, a comunidade internacional no pode ter a esperana de proteger direitos humanos bsicos, fazer progredir a segurana colectiva e alcanar os ODM. Colocar a ameaa constituda pelo conito violento no corao da agenda do desenvolvimento um imperativo, no s para poupar vidas hoje, mas tambm para poupar os custos futuros da ajuda humanitria, manuteno da paz e reconstruo e para reduzir as ameaas globais colocadas pelo fracasso do desenvolvimento da segurana humana.

Sem uma cooperao internacional muito mais ecaz, a comunidade internacional no pode proteger direitos humanos bsicos, desenvolver a segurana colectiva e alcanar os ODM

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Notas

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Captulo 1 Roosevelt 1937. UN 2000a. UNDP 1990, p. 61. Annan 2005. UNESCO 2005. Ver UNDP 2003c, para uma discusso mais pormenorizada. Reddy e Pogge 2003. Wolfensohn e Bourguignon 2004. World Bank 2004c, quadro 1.3. Clculo do GRDH usando dados sobre democracia de CIDCM 2005 e dados sobre populao de ONU 2003. Pases com um resultado na Polity de 6 ou mais eram considerados democracias. UNICEF 2005e, quadro 1. GAVI e The Vaccine Fund 2005b. UN Millennium Project 2005a. Pelletier e outros 1995. UNICEF 2005e. UNESCO 2005, quadro 3.3. UNESCO 2005. Mills e Shilcutt 2004. Jha e Mills 2002, p.175. Calculado com base em dados sobre despesas com a sade retirados do quadro de indicadores 6. World Bank 2005e. UNAIDS 2004b. UNAIDS 2005a. UNAIDS 2005b. UN Millennium Project 2005a. UN Millennium Project 2005a. Cousens, Lawn e Zupan 2005. A 1,3% ao ano, comparado com 1,9%. Clculos do GRDH com base em dados sobre mortalidade de crianas com menos de cinco anos, de UN2005b. Cousens, Lawn e Zupan 2005. Dados retirados de UNICEF (2005c), disponveis em www.childinfo.org. World Bank 2005b. Wagstaff e Claeson 2004. GAVI e The Vaccine Fund 2005b. World Bank 2003e. Este nmero baseia-se em estimativas dos que receberam a terceira dose da vacina contra a difteria, a tosse convulsa e o ttano (DFPT) substituto da cobertura normalmente usada. van der Gaag 2004. WHO e UNICEF 2003.

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UN Millennium Project 2005a. Citado em Gillespie e Kadiyala 2005. UNICEF 2005e. IFPRI 2005. Deaton 2004. Collier e Dollar 2002b. Reddy e Minoiu 2005. O comeo de um perodo de estagnao denido como um ano em que o rendimento per capita de um pas inferior ao de qualquer perodo dos dois anos anteriores, e mais elevado do que em qualquer momento dos quatro anos subsequentes. World Bank 2005e. Miller 2005; IMF 2004a, p.21. Para uma perspectiva clara dos diferentes modos de olhar para as desigualdades globais, ver Birdsall 2002a. Bourguignon e Morrisson 1999. Clculo do GRDH com base em Kroll e Goldman 2005, Chen e Ravallion 2004, e World Bank 2004e. Dikhanov 2005. Bhagwati 2004, p. 66. King 1963. UN Millennium Project 2005e, p. 2. Descrio de metodologia. Wagstaff e Claeson 2004. UN Viet Nam 2002. Klump e Bonschab 2004. UNDP 2003b. Captulo 2 Walker e Walker 1987. Plato 2000. Sen 1992. Bourguignon, Ferreira e Menndez 2003. Smith [1776] 1976. de Ferranti e outros 2003. Citado em Kanbur 2005. Kanbur 2005. The Economist 2004b. Farmer 2004. Smith [1776] 1976. Cornia 2004. A linha de pobreza de 2 dlares por dia corresponde a 978 dlares em termos de paridade do poder de compra de 1995. Com base em Gwatkin e outros. Deaton 2002. World Bank 2003b. McKay e Aryeetey 2004. Graham 2004.

19 UN Millennium Project 2005h. 20 Clculo do GRDH com base em IIPS e ORC Macro 2000. 21 IFPRI 2005. 22 Wagtaff e van Doorslaer 2003. 23 Deininger e Mpuga 2004. 24 Banerjee, Deaton e Duo 2004. 25 Birdsall e Londono 1997. 26 Killick 2002a. 27 World Bank e IMF 2005a. 28 Thurlow e Wobst 2004. 29 UNICEF 2005a. 30 UNDP 2003d. Captulo 3 Lula da Silva 2004. Bush 2002. Mahatma Gandhi, como citado em Sethi 1958. Citado em 1963. Relatrio de Chadwick levou criao de uma Comisso Real e, nalmente, Lei da Sade Pblica de 1848. Edsforth 2000. Lindert 2005. The White House 2002. Bruns, Mingat e Rakatomalala 2003. Commission for Africa 2005. UN Millennium Project 2005e. Sundberg, Lofgren e Bourguignon 2005. Hansen e Tarp 2000; Foster e Keith 2003a, b. Clemens, Bhavnani e Radelet 2004. Foster e Keith 2003a, b. Levine e What Works Working Group 2004. Joint Learning Initiative 2004. Akhter e del Ninno 2001. World Bank 2004b. Goldberg 2005. Nguyen e Akal 2003; ADB 2004. UNDP 2005a. Levine e What Works Working Group 2004. GAVI e The Vaccine Fund 2005a. UN Millennium Project 2005b. Mills e Shilcutt 2004. Citado em DeLong e Eichengreen 1991. DeLong e Eichengreen 1991. Commission on International Development 1969. Commission on International Development 1969. Os outros trs so a Irlanda, Espanha e Portugal.

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31 Millennium Challenge Corporation 2005b. 32 World Bank e IMF 2005b. 33 Commission for Africa 2005. 34 Woods 2005. 35 Dollar e Burnside 2000. 36 Birdsall, Claessens e Diwan 2003. 37 World Bank e IMF 2005a. O ndice do Banco Mundial utiliza um exerccio de Poltica Nacional e Avaliao Institucional (CPIA) para classicar os pases. 38 Dollar e Levin 2004. Provas empricas recolhidas pelo Banco Mundial sugerem que os pases de rendimento baixo com instituies fracas recebem cerca de 40% menos ajuda do que o previsto com base nos seus resultados de Poltica Nacional e Avaliao Institucional. 39 World Bank 2002. 40 UK, HM Treasury 2003. 41 Ver, por exemplo, Working Group on New International Financial Contributions 2004. Vrias propostas alternativas de nanciamento so discutidas em Reisen 2004. 42 World Bank e IMF 2004a. 43 Adam e Bevan 2003. 44 Clemens, Bhavnani e Radelet 2004. 45 World Bank e IMF 2003. 46 IMF 2002. 47 Bevan 2005. 48 Bevan 2005. 49 Berg 2005. 50 Sundberg, Lofgren e Bourguignon 2005. 51 Vargas Hill 2005. 52 Bulr e Hamann 2003. 53 Watt 2005. 54 Watt 2005. 55 Adam 2005. 56 World Bank 2005c. 57 Martin e Bargawi 2004. 58 Killick 2004. 59 World Bank 2003a. 60 Killick 2004. 61 Knack e Rahman 2004. 62 World Bank e IMF 2005a. 63 Knack e Rahman 2004. 64 Knack e Rahman 2004. 65 Watt 2005. 66 Jepma 1991; Aryeetey, Osei e Quartey 2003. H uma gama de estimativas dos custos da ajuda condicionada. Um estudo da ajuda baseada num projecto no Gana concluiu que os custos de input podiam ter sido reduzidos em 11-25% descondicionando a ajuda (McKay e Aryeetey 2004). Estudos anteriores abrangendo grupos maiores de pases estimaram os custos num nvel mais elevado, 15-30%. A OCDE coloca o custo adicional da ajuda condicionada em 50% (OECD/DAC 2004b). 67 OECD/DAC 2004b, 2005e. 68 No caso da Itlia, utilizamos a mdia para 2001 e 2002 uma vez que o nmero de 2003 no foi comunicado.

69 Aid/Watch 2005. 70 Miovic 2004. 71 Watt 2005. Sobre os custos maiores de transaco associados aos arranjos de juno, ver OEDC/DAC 2003b. 72 UNDP 2004b. 73 Johnson e Martin 2005. 74 UN Millennium Project 2005f. Os pases eram: Mauritnia, Guiana, Gambia, Honduras, Burkina Faso, Gana, Nicargua, Nger, Guin, Vietname, Moambique e Imen. O plano da Etipia tambm j est a ser aprovado. 75 Global Campaign for Education 2005. 76 OECD/DAC 2005d. Captulo 4 Galeano 1973. James 2001. WTO 2004b. WTO 2004b. IMF e World Bank 2001. World Bank e IMF 2005a. Arndt 1998. Calcula-se que o comrcio intra-produto represente cerca de um tero do valor do comrcio mundial. Carey 2002; Intel 2005; Seagate 2003. CAFOD 2005. UNIDO 2004. UNIDO 2002. Lall 2004. Quando a Malsia exporta televisores a cores, mais de um quarto do valor acrescentado aos componentes importados ca na Malsia. Quando o Mxico exporta produtos de alta tecnologia para automveis, a quota equivalente de 3%. UNCTAD 2003. O ndice de preos combinado deaciona o valor unitrio das mercadorias exportadas dos pases desenvolvidos. UNCTAD 2004b. Lall e Pietrobelli 2002. Rodrik 2001b. Bhattacharya 2003. Dollar 2004. Evans 2005. Ver, por exemplo, Lall 2001. Morley 2002. Jha 2005. Jank e outros 2001; World Bank 2004f. Carlson 2001. Rosen 2002. IADB 2004. Oxfam International 2004e. Birdsall e Subramaniam 2004. UNEP 1999. UNDP 2003f. Laird 2002; Stevens e Kennan 2002; Ng, Hoekman e Olarreaga 2001. Os nmeros esto ponderados em termos de comrcio. UNCTAD e World Bank 2005. Laird 2002. USITC 2005.

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36 Os dados sobre escalada das pautas so extrados dos dados do TRAINS (UNCTAD e World Bank 2005). Ver tambm Cernat, Laird e Turini 2003. 37 As regras de origem da UE so explicadas em Oxfam International 2004d. 38 Mlachila e Yang 2004. 39 Oxfam International 2004d. 40 Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance to Least Developed Countries 2003. 41 Stevens e Kennan 2004a. 42 Alexandraki e Lankes 2004. 43 Extrado de OECD 2004. 44 Aksoy e Beghin 2004. 45 OECD 2000. 46 Diao, Diaz-Bonilla e Robinson 2003. 47 Oxfam International 2004a. 48 US Department of Agriculture, Economic Research Service 2002, quadros 29 e 35. 49 Minot e Daniels 2002. 50 IMF 2005. 51 FAO 2004a. 52 Oxfam International 2005a. 53 US Department of Agriculture, Economic Research Service 2005a. 54 OECD 2004c. 55 Lall 2001. 56 Oxfam International 2002b. 57 Rodrik 2004. 58 Maskus 2004. 59 Mayne 2005. 60 Chauduri, Goldberg e Jia 2003. 61 Cited in Mayne 2005. 62 Mayne 2005. 63 Tussie 2005. 64 Parikh 2002. 65 Parikh 2002. 66 Winters 2002. 67 Stevens e Kennan 2005b. Ver tambm Stevens e Kennan 2005a. 68 Keynes 1980. 69 Osorio 2004. 70 Ponte 2001. 71 Gibbon 2005. 72 O que se segue baseia-se em Vargas-Hill 2005. 73 Vargas Hill 2005. 74 Gibbon 2005. 75 Ponte 2001 76 Larsen 2003; Teal e Vigneri 2004. 77 Gibbon 2005. 78 Lang 2003; ACIAR 2004. 79 Esta seco baseia-se em Brown 2005a. 80 Reardon e outros 2003. 81 Reardon, Timmer e Berdegue 2003. 82 Oxfam International 2004e. 83 Vorley 2003. 84 Reardon, Timmer e Berdegue 2003. 85 Jaffee 2003, 2005 86 Reardon, Timmer e Berdegue 2003. 87 Aschenaki 2004. 88 Collier e Gunning 1999 89 Diao e Hazell 2003. 90 Diao e Hazell 2003. 91 Jensen 2005.

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92 Jaffee 2005. 93 Esta seco baseia-se em Deere 2005; Jensen 2005. 94 Esta seco baseia-se em Deere 2005. Captulo 5 Annan 2002. Annan 2005. MIPT 2005. No mbito desta base de dados, o termo terrorismo denido pela natureza do acto, no pela identidade dos delinquentes ou pela natureza da causa. O terrorismo violncia ou ameaa de violncia, geralmente tomando civis como alvos, com o objectivo poltico expresso de coagir outras pessoas prtica de actos que, de outra maneira, no levariam a cabo, ou de impedir a consumao de actos que gostariam de praticar. Os dados referentes a baixas so extrados de Marshall 2005. O conito armado denido, neste Relatrio, como sendo o uso da fora armada entre duas partes, sendo pelo menos uma delas o governo de um estado, tendo por resultado vinte e cinco mortos, pelo menos, em combate (Stand, Wilhelmsen e Gleditsch 2055). Global IDP Project 2005a, p. 10. UN 2004b. Annan 2005, p. 24. Calculado com base em Strand, Whhelmsen e Gleditish 2005 e Banco Mundial 2005t. Fearon e Laitin 2003. Dados em Polity IV (CIDCM 2005). Collier e outros 2003. Collier e Hoefer 2004a. Fuentes 2005a. Collier e outros 2003, p. 21. Lopez 2003 como citado em Fuentes 2005a. Humphreys 2003. Collier e outros 2003, p. 35. Collier e Hoefer 2004a. Mackenzie e Buchanan-Smith 2005, p. 20. Centre for International Cooperation e Security, Department of Peace Studies 2005. Centre for International Cooperation e Security, Department of Peace Studies 2005, p. 21. Ginifer 2005, p. 17. Centre for International Cooperation e Security, Department of Peace Studies 2005, p. 22. Boyden e Ryder 1996.

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25 Clculos do GRDH com base em Banco Mundial 2004e. 26 UNDP 2003a, p.106. 27 Clculos do GRDH. 28 Toole e Waldman 1997. 29 Global IDP Project 2003. 30 Pedersen 2002. 31 Mann e outros 1994; Horton 1993. 32 Ghobarah, Huth e Russett 2004. 33 UNAIDS 2003. 34 UNAIDS 2004b, pp.175-78. 35 SIPRI 2004. Dados de despesas com a sade referem-se a 2001. 36 Fuentes 2005a e quadro de indicadores 5. 37 Fuentes 2005a e quadro de indicadores 5. 38 Peimani 2005, p. 19. 39 Physicians for Human Rights 2002. 40 Otunnu 2005. 41 Calculado de FBI, vrios anos. 42 UNDP 2003a, p.105. 43 Human Rights Watch 2004b. 44 DFID 2005. 45 ICISS 2001, pargrafo 1.34. 46 Commission on Weak States e US National Security 2004. 47 DFID 2005. 48 UNDP 2001. 49 Brown 2005. 50 Fearon e Laitin 2003. 51 Citado em King 1998. 52 Uvin 1998. 53 McGovern e Choulai 2005. 54 World Bank 2005a. 55 Collier e Hoefer 2002. 56 Ver, por exemplo, ICG 2001a. 57 The Kimberley Process 2004. 58 Muggah 2001. 59 Muggah e Batchelor 2002. 60 Small Arms Survey 2002. 61 Em Maio de 2005, promessa assumida uma conferncia de doadores para aumentar o apoio para 200 milhes de dlares na sequncia de um pedido da Unio Africana no valor de 350 milhes de dlares (BBC News 2005b). 62 African Union 2000, Artigo 4(h). Ver discusso em Cilliers e Sturman 2002. 63 Juma e Mengistu 2002, p. 24. 64 Juma e Mengistu 2002, p. 30. 65 OHanlon e Rice 2004. 66 Kagwanja 2004. 67 Este quadro analtico recorre a Chesterman 2005. 68 UN 2000b. 69 OECD DAC 2003a, 2004d. 70 Addison 2003. 71 UN 2004b, pp. 5556.

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Nota Bibliogrca

Captulo 1 recorre a Ahluwalia e Hussain 2004; Ahmed e del Ninno 2001; Banister e Zhang 2005; Bardhan 2000; BBC News 2005a; Bhagwati 2004; Birdsall 2002a, 2002b; Bourguignon 2000; Bourguignon e Morrison 1999; Carr-Hill 2004; Cassen, Visaria e Dyson 2004; Castro-Leal, Dayton e Mehra 2000; Chen e Ravallion 2004; Chen e Wang 2001; CIDCM 2005; Claeson e outros 2000; Collier e Dollar 2002a; Commission on Macroeconomics and Health 2001; Commission on Social Justice 1993; Corbacho e Schwartz 2002; Cousens, Lawn e Zupan 2005; Das 2001; Datt e Ravallion 2002; Deaton 2003, 2004; Deaton e Drze 2002; Deaton e Kozel 2004; Demombynes e Hoogeveen 2004; Dev 2002; Devarajan e Reinikka 2003; Dikhanov 2005; Drze 2004; Drze e Murthi 2001; Dunning 2003; Egerter e outros 2004; Firebaugh 2003; GAVI e The Vaccine Fund 2005b; Gelb 2004; Gillespie e Kadiyala 2005; Gordillo e outros 2001; Gupta, Whelan e Allendorf 2003; Hausmann, Pritchett e Rodrik 2004; The Henry Kaiser Family Foundation 2005; IMF 2004a; India, Ministry of Statistics and Programme Implementation 2002a, 2002b; Jha e Mills 2002; Johnson e outros 2004; Jones 2004; Joshi 2004; Justino, Litcheld e Niimi 2004; Kabeer 2005; Kakwani 2004; Kasterine 2004; Kijima e Lanjouw 2003; King 1963; Kingdon e outros 2004; Klump e Bonschab 2004; Lim e outros 2004; Lomborg 2004; Luther 1998; Maison, Bailes e Mason 2003; Malyutina e outros 2002; McKay 2002; Men e outros 2003; Milanovic 2001, 2003; Mills e Shilcutt 2004; Morley 2001; ODI 2004; Oxfam International 2004e; Pelletier e outros 1995; Reddy e Minoiu 2005; Reddy e Pogge 2003; Rodrik e Subramanian 2004; Sachs e Brundtland 2001; Sen 1999; Sen e Drze 1997; Sen, Mujeri e Quazi 2004; Shkolnikov e Cornia 2000; Ssewanyana e outros 2004; Swaziland, Ministry of Agriculture and Co-operatives and Business 2002; Uganda, Ministry of Finance, Planning and Economic Development 2003; UN 2000a, 2003, 2005b, 2005d; UNAIDS 2004a, 2005a; UNDP 1990, 2003b, 2003c; UNESCO 2005; UNESCO Institute of Statistics 2005; UNICEF 2005b, 2005c, 2005d, 2005e; University of California, Berkeley, e Max Planck Institute for Demographic Research 2005; UN Millennium Project 2005a, 2005b, 2005c, 2005d; UN Viet Nam 2002; Visaria 2004a, 2004b; Wade 2005; Wagstaff 2000; Wagstaff e Claeson 2004; Watkins 2000, 2003b; WHO 2004b; WHO e UNICEF 2003; Wolf 2005; Wolfensohn e Bourguignon 2004; World Bank 2003b, 2003d, 2003e, 2005b, 2005e; Yamano e Jayne 2004; Yunus 2004. Captulo 2 recorre a Banerjee, Deaton e Duo 2004; Birdsall e Londono 1997; Bourguignon, Ferreira e Menndez 2003; Case e Deaton 1998; China, National Bureau of Statistics 2004; Coady e Parker 2005; Coady, Grosh e Hoddinott 2004; Cornia 2004; Deaton 2002; de Ferranti e outros 2003; Deininger e Mpuga 2004; DFID 2004b; Dikhanov 2005; The Economist 2004b; Farmer 2004; Fuentes 2005; Goodman 2005; Graham 2004; Gwatkin e outros a seguir referidos; Hills 2004; IFPRI 2005; IIPS e ORC Macro 2000; Indiatogether.org 2004; Kanbur 2005; Killick 2002a; Lim e outros 2004; Lindert e Williamson 2001a; Liu 1996; Liu, Liu e Meng 1994; Lund 2002, 2004; McKay e Aryeetey 2004; Measure DHS 2005; Mexico, INEGI 2005; Mexico, Secretara de Desarrollo Social 2005; Munnell, Hatch e Lee 2004; Naschold 2002; ODI 2004; Pakistan, Statistics Division 2002; Plato [360 BC] 2000; Proctor e Dalaker 2003; Ravallion 2005; Ravallion e Chen 2004; Rowland e Hoffman 2005; Sen

1992, 2004; Smith [1776] 1976; Thurlow e Wobst 2004; UN 2004a, 2005b; UNDP 2002, 2003d; UNESCO Institute of Statistics 2005; UNICEF 2005a; UN Millennium Project 2005h; Wagstaff e van Doorslaer 2003, Walker e Walker 1987; World Bank 2003b, 2003d. Captulo 3 recorre a ActionAid International e Oxfam International 2005; ActionAid International, Eurodad e Oxfam International 2005; Adam 2005; Adam e Bevan 2003; ADB 2004; Adenauer e Vagassky 1998; Advisory Commission on Intergovernmental Relations 1984; Aid/Watch 2005, Aryeetey, Osei e Quartey 2003; Atkinson 2004, 2005; Atkinson 2003; AVERT 2005; Baulch 2004; Benn 2004; Bevan 2005; Beynon 2003; Bird 2002; Bird e Milne 2003; Birdsall 2004; Birdsall e Clemens 2003; Birdsall e Deese 2005; Bhning e Schloeter-Paredes 1994; Brown-Collier 1998; Bruns, Mingat e Rakotomalala 2003; Bulr e Hamann 2001, 2003; Burnham 1989; Bush 2002; Center for Global Development 2004; Clemens, Bhavnani e Radelet 2004; Clemens, Kenny e Moss 2005; Collier 1999; Collier e Dehn 2001; Collier e Dollar 2002a, 2004; Commission for Africa 2005; Commission on International Development 1969; Cordella e DellAriccia 2003; Dalgaard, Hansen e Tarp 2004; de Renzio 2005; de Renzio e outros 2004; DeLong e Eichengreen 1991; Devarajan, Miller e Swanson 2002; Development Initiatives 2005a, 2005b, 2005c, 2005d; DFID, Foreign and Commonwealth Ofce e UK, HM Treasury 2005; Dollar e Burnside 2000; Dollar e Levin 2004; Dyer 2005; Edsforth 2000; Elbadawi 1999; EORG 2003; Fedelino e Kudina 2003; Foster e Fozzard 2000; Foster e Keith 2003a, 2003b; Working Group on New International Financial Contributions 2004; GAVI e The Vaccine Fund 2005a; Gemmell e McGillivray 1998; Global Campaign for Education 2005; Goldberg 2005; Gupta e outros 2003; Hansen e Tarp 2000; IMF 2001, 2002, 2005b; Inyega e Mbugua 2005; ISMEA 2003; Jepma 1991; Johnson e Martin 2005; Johnson, Martin e Bargawi 2004; Johnson 1964; Joint Learning Initiative 2004; Kattan e Burnett 2004; Kenya, Ministry of Planning and National Development 2003, 2004; Killick 2002b, 2004; Knack e Rahman 2004; Lensink e Morrisey 2000; Levine e What Works Working Group 2004; Lindert 2005; Lockhart 2004; Lula da Silva 2004; Macrae e outros 2004; Martin e Bargawi 2004; Martin e outros 2004; Millennium Challenge Corporation 2005b; Miller 2005; Miovic 2004; Mosley, Hudson e Verschoor 2004; Nguyen e Akal 2003; Nkusu 2004; Nyoni 1998; OBrien 2004; OECD/DAC 2001c, 2002, 2003b, 2004a, 2004b, 2004c, 2004e, 2005a, 2005b, 2005c, 2005d, 2005e, 2005f, 2005g; Oxfam GB 2004; Oxfam International 2005b; Pallage e Robe 2001; PIPA 2001, 2004; Prati, Sahai e Tressel 2003; Radelet 2003a, 2003b; Ramcharan 2002; Reisen 2004; Rogerson 2005; Rogerson, Hewitt e Waldenburg 2004; Roodman 2004; Sagasti, Bezanson e Prada 2005; Sandler e Arce 2005; Sanford 2004; Sethi 1958; Shah 2005; Sundberg, Lofgren e Bourguignon 2005; Tanzania 2004; Torvik 2001; UK, HM Treasury 2003; UN 2004b, 2005b; UNDP 2000, 2004b, 2005a; UNICEF 2001a; UN Millennium Project 2005e, 2005f; Vargas Hill 2005; Victora e outros 2003; Watkins 2000; Watt 2005; White e Dijkstra 2003; The White House 2002; Woods 2005; Woods e research team 2004; Woodward 1963; World Bank 1998, 2001, 2002, 2003a, 2004a, 2004b, 2004c, 2005c; World Bank e IMF 2003, 2004a, 2004b, 2004c, 2005a, 2005b, 2005c; World Bank e the Republic of Kenya 2004, Yunker 2004.

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