Estado regulador, regulao e agncias reguladoras: uma contribuio terica a partir do caso brasileiro Aragon rico Dasso Jnior1

Introduo O surgimento do fenmeno da regulao, com o modelo de instituies regulatrias, remonta ao sculo XIX, nos Estados Unidos e na Inglaterra. Entretanto, no Brasil2, a partir da segunda metade da dcada de 1990 que o fenmeno regulatrio comeou a ser incorporado ao ordenamento jurdico do pas, como elemento fundamental de um amplo processo de reforma ultraliberal do Estado. Nesse contexto, novos termos foram incorporados ao ordenamento jurdico, doutrina e jurisprudncia brasileiras, tais como: Estado regulador, regulao e agncias reguladoras. Em funo disso, o objetivo principal deste captulo examinar e delimitar o fenmeno regulatrio luz desses trs conceitos fundamentais. Para tanto, faz-se necessrio revisar a literatura existente sobre o tema, a partir de um enfoque original, partindo da seguinte premissa: o fenmeno regulatrio fundamentalmente um fenmeno poltico, resultado de uma opo ideolgica. Tal olhar sobre o fenmeno regulatrio inovador, pois o retira dos domnios quase exclusivos do Direito econmico. Justifica-se a relevncia desta anlise, pois o fenmeno regulatrio no Brasil ainda um processo em fase de consolidao institucional e, portanto, um processo em disputa no plano terico, cujo modelo vale-se da combinao de elementos da experincia de outros pases, mas que necessita avanos e aprimoramentos, para que se tenha uma soluo, adequada s prticas do pas. As mudanas ocasionadas pelo fenmeno da regulao afetaram principalmente o papel desempenhado pelo Estado, que passou a ser denominado de Estado regulador. Para entender o surgimento do Estado regulador e as importantes alteraes que o mesmo gerou no campo jurdico brasileiro3, faz-se necessrio revisar o fenmeno da regulao, especialmente o conceito de regulao como um meio de proviso de servios pblicos, pois constitui um meio de interveno alternativo ao servio pblico tradicional prestado de forma direta pelo Estado. Porm, impossvel iniciar reviso a respeito do fenmeno da regulao e das agncias reguladoras, sem questionar o papel que deve cumprir o Direito nesse contexto que busca conciliar a lgica privada do lucro com a prestao de servios pblicos movida pelo interesse pblico. Miguel SOLANES (1995, p.151) recorda que alguns autores apontam que:
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Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail: aedasso@ea.ufrgs.br. 2 O fenmeno regulatrio que atingiu o Brasil no foi um caso isolado devendo ser reconhecido como pertencente s transformaes que sofreu a Amrica Latina na mesma poca e como conseqncia das mudanas que atingiram o mundo, especialmente EUA e Europa, a partir do final da dcada de 1970. Tais transformaes foram discutidas no Captulo 1. 3 Conforme ressalta Lus Fernando MASSONETTO (2004, p. 111), o conceito de campo jurdico, criado por Pierre Bourdieu, no se confunde com o de ordenamento jurdico. O campo jurdico bastante mais amplo, pois trata tambm dos mecanismos de produo e aplicao de leis. No mesmo sentido, Otvio YAZBEK (2001, p.553) refora que a anlise dos campos jurdicos no a anlise dos institutos jurdicos logicamente estruturados, mas sim de todo um conjunto de relaes em razo das quais so aquelas instituies ordenadas e utilizadas. alterado, pois, o foco da anlise.

com freqncia h conflito entre o interesse pblico e o privado na relao com os servios pblicos; esse conflito derivaria da diferena entre o objetivo das empresas privadas (maximizar suas utilidades) e o interesse pblico (servio adequado com o preo mais baixo possvel).

Compartilha-se da mesma hiptese, mas pretende-se ir alm. H uma contradio insolvel no discurso a favor da regulao dos servios pblicos, pois as empresas privadas no so movidas pelo interesse pblico, elas so sempre movidas pelo lucro. Portanto, no ocorre conflito com freqncia, o conflito inerente prpria regulao de servios pblicos que so explorados pelo setor privado. Vale recordar, por exemplo, que o mercado o centro de toda atividade econmica no sistema capitalista e que a Economia classifica os mercados em 6 formas, quais sejam: concorrncia perfeita4; monoplio 5; oligoplio 6; monopsnio 7; oligopsnio 8; e concorrncia monopolstica (mercado concorrencial) 9. A primeira no existe, nunca existiu e nunca existir, enquanto as outras so imperfeitas, conforme as suas prprias definies. Tal lembrana no menor. Entretanto, grande parte da bibliografia que aborda o tema da regulao e das agncias reguladoras parece desconhecer tal contradio ou prefere desconsiderar a mencionada assertiva, desqualificando-a por consider-la ideolgica. Ademais, diversos so os riscos de um processo regulatrio: os custos da regulao podem ser maiores que os custos da execuo direta por parte do Estado na prestao de servios pblicos; os reguladores no so perfeitos, gerando distores que levem a lucros extraordinrios ou subinvestimentos; a regulao pode ser campo frtil para a corrupo na medida em que os funcionrios encarregados da regulao sejam capturados pelos agentes; assimetria de informaes, pelo fato do regulador no ter o mesmo nvel de informaes que a empresa regulada e pelo fato de somente a firma ter conhecimento do resultado de determinadas informaes. Enfim, em uma sociedade dividida em classes, como a brasileira, no h como desconhecer que h uma classe dominante que usa o Direito como instrumento de dominao ideolgica, com a funo de ocultar a dominao poltica e a explorao econmica sobre as classes dominadas. A partir dessa constatao, reconhecendo que no existe neutralidade dentro do Direito e que o mesmo possui funo ideolgica, reconhece-se tambm que, na sociedade brasileira contempornea, diversos conceitos jurdicos visam respaldar o modo capitalista de produo defendido pela classe dominante. Por isso, com o objetivo de aclarar desde j que o Direito no deve se afastar da realidade, sempre que o termo regulao for empregado ele o ser no sentido da
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O mercado de concorrncia perfeita estudado somente com o intuito de funcionar como paradigma, tratando-se de um mercado ideal, um referencial. caracterizado pela existncia de um grande nmero de pequenos vendedores e compradores, de maneira que, individualmente, pouco representam no total do mercado. 5 O monoplio aquele mercado em que existe somente um vendedor, enquanto os compradores so numerosos. 6 O oligoplio um mercado composto por poucos vendedores e um nmero elevado de compradores. Uma caracterstica importante do oligoplio a interdependncia existente entre os vendedores. 7 O monopsnio um mercado com apenas um comprador. 8 O oligopsnio um mercado onde um reduzido nmero de compradores responsvel por uma parcela bastante significativa das compras. 9 A concorrncia monopolstica refere-se a um mercado com grande nmero de produtores, onde cada um deles age como monopolista de seu produto, pois h diferenciao.

realizao do interesse pblico, entendido este ltimo como o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelos simples fato de o serem (Celso Antnio Bandeira de MELLO, 2011, p.53). A regulao no deve ser um fim em si mesmo, deve ser um instrumento para promover conscientemente os fins essenciais do Estado, tarefa dificilmente realizvel quando o objeto a ser regulado so servios pblicos. A funo reguladora do Estado exercida em relao s atividades econmicas em sentindo amplo, mas no se deve esquecer que ela abrange principalmente as atividades econmicosociais, o que exige incorporar enfoques de diversas reas do conhecimento. Visando cumprir seu objetivo principal, este texto seguir a seguinte disposio: anlise do contexto histrico que permite o surgimento do Estado regulador e suas principais caractersticas; exame da abrangncia da regulao, especialmente da regulao dos servios pblicos, incluindo a sua definio, as teorias que a justificam, os seus modelos e os seus objetivos; e o instituto da agncia reguladora, a partir da sua definio, da sua caracterizao, dos seus modelos, das suas principais funes e do dficit de capacidade institucional que possuem. 1. Estado regulador O tema da reforma do Estado passou a fazer parte da agenda pblica, especialmente na Amrica Latina, aps o surgimento da globalizao e da Terceira Revoluo Industrial. At o final da dcada de 1970 o Estado desempenhava o papel de produtor direto de bens e servios, ou seja, era um Estado que intervinha diretamente na economia. Na Europa, aps a Segunda Guerra Mundial iniciou-se a fase das polticas econmicas de nacionalizao (tambm denominadas de coletivizao, estatizao e socializao), baseadas num rgido controle por parte do Estado e tendo como objetivos, entre outros: a eficincia no uso e na alocao dos recursos (controle de preos, quebra de monoplios privados, etc.), a democracia econmica mediante a redistribuio de recursos, o pleno emprego, a diminuio da inflao, o reequilbrio na balana de pagamentos e o crescimento econmico (Paulo MATTOS, 2002, p.44 e 45). Em funo desses objetivos, surgiu o Estado de bem-estar europeu, caracterizado por grandes empresas estatais (baseadas na propriedade pblica e no monoplio de determinados setores) e pelo servio pblico de carter universal. Esse perodo ficar conhecido como os 30 Gloriosos, referncia ao perodo mais prspero, para os assalariados, do capitalismo europeu, que vai do ps Segunda Guerra Mundial (a partir de 1945) aos anos 1970, quando das duas crises do petrleo (1973 e 1979). Nos Estados Unidos, a forma de interveno do Estado na economia baseada, desde o final do sculo XIX, na regulao de mercados. Mas , fundamentalmente, a partir da dcada de 1930, com o New Deal, que o controle do desenvolvimento econmico por meio de agncias reguladoras passa a ter destaque. Neste momento, o objetivo principal era evitar excessos de poder para os monoplios privados, assim como evitar a concorrncia destrutiva. Posteriormente, haver uma nova fase em que o Estado estar preocupado em corrigir problemas de informao imperfeita aos consumidores, buscando uma maior eqidade distributiva. No Brasil o Estado interventor na economia surgiu no primeiro governo de Getlio Vargas (1930-1945) e permanece presente at o perodo dos governos militares

(1964-1985), com o Estado desenvolvimentista. O modelo econmico vigente no Brasil entre as dcadas de 1930 e meados de 1970 ficou conhecido como substituio de importaes. Ao contrrio do Estado de bem-estar social europeu, o Brasil nunca garantiu servios pblicos universais e tampouco a interveno do Estado na economia tinha como objetivo diminuir as desigualdades sociais existentes. Desde o incio da dcada de 1980, aps o segundo choque do petrleo (1979) e com o advento do fenmeno da globalizao, profundas alteraes afetaram o papel dos Estados, que passaram a enfatizar a desregulamentao da economia, a privatizao das empresas pblicas e a abertura comercial. No caso europeu10, alm da prpria crise do capitalismo, h dois fatores que contriburam para os processos de privatizao das empresas pblicas: os efeitos colaterais negativos do Estado de bem-estar social e o surgimento do direito comunitrio europeu fundado na lgica da livre iniciativa como princpio jurdico a ser garantido. J a partir da dcada de 1990, segundo Jos Eduardo FARIA (2002, p.07 e 08), analisando o caso brasileiro, h pequenas mudanas nas prioridades, tais como:
a adequao da economia nacional aos fundamentos da economia globalizada, a manuteno da disciplina fiscal, a continuidade da estabilidade monetria, a desonerao da administrao direta em favor de rgos descentralizados, a abertura concorrncia de setores antes proibidos ou de aceso controlado e a introduo de formas empresariais de gesto e direo nas atividades que continuaram sob responsabilidade governamental.

Essas alteraes fazem com que o Estado passe a cumprir o papel de regulador das atividades privatizadas, deixando de intervir diretamente na economia, como produtor de bens e servios. Essa transformao far com que surja o Estado regulador (Estado com funes predominantemente regulatrias). Embora prticas regulatrias sejam observadas nos Estados Unidos h mais de um sculo, apenas com essas reformas regulatrias11 que atingem a Europa nos anos 1980 e a Amrica Latina12 nos anos 1990 que o termo Estado regulador passou a ser utilizado, primeiramente pela Cincia poltica e pela Economia, e, posteriormente pelo Direito.

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Embora exista certa coincidncia quanto ao perodo das privatizaes europias, o caso de cada pas deve ser analisado de forma isolada, pois os contextos polticos e econmicos foram diversos. 11 A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) adota o termo reforma regulatria (regulatory reform) associando-o ao conjunto de mudanas que melhora a qualidade da regulao e que incrementa o desempenho da regulao. A reforma pode implicar em: revisar um mecanismo individual de regulao; desarmar e reconstruir um regime regulatrio completo e suas instituies; c) melhorar os processos de elaborao de regulaes e de manejo da reforma; d) revisar e simplificar a aplicao da regulao para melhorar seu cumprimento. importante que se ressalte que a reforma regulatria no um fim em si mesmo, antes de tudo uma deciso poltica. Ademais, para a OCDE o xito de uma reforma regulatria depende de trs fatores: os governos devem identificar claramente qual o papel do Estado e qual o papel do mercado numa sociedade moderna; os governos devem definir os objetivos das polticas que guiam as reformas; e as Administraes Pblicas devem possuir a capacidade de responder necessidade da mudana.Ver http://www.oecd.org (acesso em 15/02/2012), em especial as recomendaes da OCDE extradas do relatrio Ad hoc advisory group on regulatory reform: the OECD report on regulatory reform (1997). 12 Pode-se afirmar que o Estado regulador brasileiro surge com a criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), pela Lei n 9.427, em 26/12/1996.

Vrios autores optaram por identificar atividades regulatrias ao longo da evoluo do conceito de Estado. Alexandre ARAGO (2005, p.39-81) elaborou um histrico da atividade regulatria do Estado, passando pelo feudalismo, pelo Estado absolutista, pelo Estado liberal, pelo Estado democrtico de direito at a atualidade. Vital MOREIRA (1997, p.17-26) seguiu caminho semelhante ao afirmar que a regulao sempre existiu, ao fazer uma breve reviso histrica do fenmeno regulatrio. Jos Joaquim CANOTILHO (2000, p.26 e 27), analisando o contexto histrico, poltico e social em que surgiu o Estado regulador, aponta o que denomina de condicionalismos externos: globalizao e internacionalizao dos bens e fatores de mercado; desemprego estrutural; transferncia de funes do Estado-nao pra organizaes supranacionais e internacionais; crescente individualizao; eroso acentuada do carter vinculativo, das pretenses de universalidade e universalizao e do grau de eficcia das normas jurdicas produzidas pelo Estado; descrdito nas instituies polticas para parcela considervel da sociedade; e aumento da influncia no quotidiano das tecnologias de informao e comunicao. Desse novo contexto, processo de adequao a uma nova realidade, emerge o conceito de Estado regulador, que comporta um vasto leque de opes quanto natureza da ao regulatria, com reflexos sobre as formas de control-la. , portanto, um conceito heterogneo, na medida em que cada Estado possui caractersticas muito particulares e possui seu prprio modelo de regulao. Toda e qualquer prtica regulatria estatal inerente ao conceito de Estado, mas o surgimento do conceito de Estado regulador est inserido num outro contexto, com uma alterao qualitativa do mesmo, conforme aponta Eros Roberto GRAU (1995, p.61). o que Sabino CASSESE (2003, p.69) denominou de Estado relojoeiro, pois aquele que controla que os diversos organismos sigam o ritmo, atuando segundo mecanismos predeterminados. Maral JUSTEN FILHO (2002, p.13), dando cores novas ao debate sobre o surgimento do Estado regulador, afirma que:
a soluo regulatria reflete a concepo de que a luta de classes deve prosseguir fora do aparato estatal e desenvolver-se no mbito do domnio econmico propriamente dito. uma vitria poltica dos titulares do capital, o que evidencia uma derrota dos trabalhadores.

No mesmo sentido, Jos Joaquim CANOTILHO (2000, p.30 e 31), examinando a possibilidade de conciliar o paradigma do Estado regulador com o do que denomina Estado de direito democrtico e social, afirma que a regulao constitui uma interveno que no social e politicamente neutra, pois, de forma direta ou indireta, coloca vrios tipos de problemas com inequvocas dimenses jurdico-constitucionais, tais como: de assimetria informativa; de harmonizao de concorrncia com o fim dos servios pblicos; de articulao entre o poder regulador e a distribuio de competncias; de controle; e, principalmente, de justia e eqidade. 2. Regulao 2.1. A regulao no contexto do Direito Um dos grandes dilemas que envolvem as atuais agncias reguladoras brasileiras definir qual a abrangncia do termo regulao no contexto do Direito. Por isso, de

incio, cabe aclarar o significado vocbulo regulao. Regulao a palavra que deriva do verbo transitivo direto regular, do latim regulare. Uma simples busca ao dicionrio demonstra que o termo regulao possui mais de 20 acepes, porm a este estudo interessa particularmente aquelas associadas ao ato ou efeito de regular (se), tais como:
sujeitar as regras; dirigir; regrar; encaminhar conforme a lei; esclarecer e facilitar por meio de disposies; regulamentar; estabelecer regras para; regularizar; estabelecer ordem para; trabalhar ou funcionar com acerto; preciso; servir de regra; dirigir-se; guiar-se; orientar-se (Aurlio Buarque de Holanda FERREIRA, 1997, p.1476; MICHAELIS, 1998, p.1805).

Recorrendo, tambm, Economia, o fenmeno da regulao pode ser dividido em trs grandes temas: poltica antitruste, regulao econmica e regulao no-econmica. A poltica antitruste lida com o controle do abuso do poder econmico por parte de empresas privadas em ambiente de concorrncia imperfeita. J a regulao econmica trata de situaes tpicas de monoplio natural13, nos quais no apenas h ao predatria de grandes empresas privadas, mas tambm caractersticas estruturais de determinados setores que impem limites concorrncia, fazendo com que o Estado tenha a necessidade de interferir. Por fim, a regulao no econmica trata daquelas intervenes na produo com vistas a se reduzirem, prevenirem ou remediarem danos sociais, incluindo-se os danos sade e ao meio-ambiente decorrentes dos riscos produzidos na produo de determinados bens. Em funo da amplitude do fenmeno regulatrio, faz-se necessrio aclarar alguns conceitos fundamentais a este trabalho. Portanto, no se pretende explorar outros significados para o termo regulao que no sejam aqueles empregados no mbito do Direito e, subsidiariamente, nos mbitos da Economia, da Cincia Poltica e da Gesto Pblica, pois justamente nesses mbitos que o termo regulao representa uma das faces do processo de reforma do Estado brasileiro. 2.2. Regulao, regulamentao e desregulao Outra considerao importante para o estudo jurdico de natureza terminolgica, como ressalta Maral JUSTEN FILHO (2002, p.15), ao recordar que os estudos acerca do tema foram realizados, originalmente, nos pases de lngua inglesa. Angel MOLINA (1995, p.75-76) tambm concorda que a traduo do termo regulation bastante problemtica, por entender que usualmente a primeira traduo seria no sentido da produo de normas jurdicas de carter regulamentar. Haveria, portanto, uma aproximao do conceito de regulation do conceito de regulamentao. Portanto, a expresso regulation, traduzida ao portugus numa primeira acepo como regulamentao, no corresponderia ao conceito normalmente empregado, pois regulamentao corresponde especificao das condies necessrias a ampliar a eficcia e certos dispositivos cuja amplitude de abrangncia propicia dificuldades na aplicao a casos concretos (Maral JUSTEN FILHO, 2002, p.15). O conceito de regulao bastante mais amplo do que o conceito de regulamentao.
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Caso em que o Estado concede o direito de exclusividade sobre a explorao de um determinado servio pblico.

Paulo MATTOS (2002, p.50 a 54) alerta para o sentido do termo desregulao, conforme o contexto em que empregado. No caso norte-americano, o termo deregulation significa a reduo do poder ou do grau de interveno das agncias reguladoras sobre os entes privados, portanto faz referncia a uma maior liberalizao dos mercados. Tal fenmeno se deu assim, pois j havia a tradio do prestador do servio pblico ser uma empresa privada. J no caso europeu, o termo desregulao deve ser observado como uma etapa dos processos de privatizaes, pois a propriedade era pblica anteriormente. 2.3. Regulao estatal Uma primeira definio, ainda bastante ampla, dada por Gaspar ARIO ORTIZ e Juan Miguel DE LA CUTARA MARTNEZ (2000, p.11), pois definem regulao como o conjunto de elementos jurdicos, tcnicos e decisrios, necessrio para manter um setor da atividade humana dentro de alguns parmetros determinados. Para Tony PROSSER (1997, p.04) regulao o ato de controlar, dirigir ou governar de acordo com uma regra, princpio ou sistema. A regulao pode ser definida como a imposio de regras que disciplinam a atuao dos agentes econmicos em um dado mercado. Robert BALDWIN e Martin CAVE (2002, p.02), tambm reconhecendo a amplitude do termo regulao, propem trs tipos de regulao, considerando o regulador como o critrio distintivo: a) qualquer mecanismo que afete a conduta, seja de procedncia estatal ou no; b) somente mecanismos provenientes do Estado; c) somente os mecanismos desenvolvidos por um sujeito concreto encarregado da regulao de um setor especfico determinado. Para Pedro FIGUEIREDO (1999, p.13 e ss.), a regulao pode ser privada ou pblica. A regulao privada exceo no sistema jurdico brasileiro 14. A regulao pblica d-se sobre atividades pblicas e atividades privadas de interesse coletivo. A regulao do servio pblico pode incidir sobre servios executados de forma direta, outorgados a entes da Administrao indireta ou para servios objeto de delegao por concesso, permisso ou autorizao. Por isso o rgo executor do servio deve ser diverso do rgo regulador, caso contrrio, existe a possibilidade que a atividade de regulao seja deixada de lado, em detrimento da execuo, ou que aquela seja executada sem a iseno indispensvel a sua adequada realizao. Objetivando uma definio mais precisa, h diferenas importantes que podem ser reconhecidas entre a regulao estatal e a regulao no-estatal. A regulao estatal, em sentido amplo, toda forma de interveno do Estado na economia. A regulao estatal um fenmeno, segundo Alexandre ARAGO (2005, p.33), decorrente das regras emitidas por rgos do prprio Estado, mesmo que deles participem representantes de organismos intermdios da sociedade. Portanto, para uma interpretao menos abrangente, regulao equivale interveno estatal na economia que no se efetiva pela participao direta na atividade econmica (como agente), mas se concretiza mediante condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada (ainda que tambm possa incidir sobre atividades pblicas).
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o caso da auto-regulamentao publicitria procedida pelo Conselho Nacional de AutoRegulamentao Publicitria (CONAR), sem, no entanto, que com tal ente fique dispensado o controle pblico sobre as atividades privadamente reguladas.

J a regulao no-estatal, para Alexandre ARAGO (2005, p.33), poderia incluir a regulao pblica no-estatal (feita por entidades da prpria sociedade, mas por delegao ou por incorporao das suas normas ao ordenamento jurdico estatal), a autoregulao (levada a cabo autonomamente por instituies privadas, sem qualquer delegao ou chancela estatal) e a desregulao (ausncia de regulao institucionalizada, pblica ou privada, ficando os agentes sujeitos apenas ao livre desenvolvimento do mercado). Apenas o conceito de regulao estatal ser objeto de estudo neste trabalho, pois se acredita que o Estado o nico que possui legitimidade para regular servios pblicos, a partir de uma legitimidade poltica que lhe conferida em nome do interesse pblico. O fenmeno regulatrio , portanto um fenmeno estatal e poltico. 2.4. Regulao estatal direta e indireta Para Enrique SARAVIA (2003, p.05) a regulao uma funo essencial do governo, a atividade de estabelecer normas destinadas a organizar a convivncia social em funo dos objetivos traados pelo Estado. Tais objetivos esto consagrados, primeiro nos textos constitucionais e, posteriormente, nas polticas pblicas que devem estar em consonncia com os primeiros. No mesmo sentido, Carlos Ari SUNDFELD (2002, p.23) entende que a regulao caracterstica de um certo modelo econmico, aquele em que o Estado no assume diretamente o exerccio de atividade empresarial, mas intervm enfaticamente no mercado utilizando instrumentos de autoridade. A regulao passa a ser, portanto uma opo de poltica econmica. Segundo Vital MOREIRA (1997, p.145-146) as regulaes estatais podem ser classificadas em diretas (ordens juridicamente vinculantes aos particulares para deles se obter uma ao, omisso ou prestao) e indiretas (a finalidade pblica atingida, no pela coao, mas por incentivos ou meios adaptados a outros fins). A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)15 recomenda que os entes reguladores possuam alternativas regulao direta (tem sido normalmente a primeira opo dos reguladores), buscando fazer com que a regulao tenha efetividade. Sugere, por isso, que os reguladores combinem regulaes diretas com indiretas. Ser utilizado um conceito amplo de regulao estatal (direta e indireta). 2.5. Dimenses da regulao Partindo do conceito de regulao estatal e fechando um pouco mais o mbito material, recorda-se que os economistas consideram que a atividade regulatria uma das formas de interveno pblica na economia, juntamente com a poltica macroeconmica e a produo direta de bens e de servios. Portanto, para a teoria econmica normativa a regulao estatal da economia uma forma de interveno pblica que condiciona as atuaes dos agentes econmicos, e que obriga a que as empresas reguladas atuem de maneira diversa da que atuariam se tal regulao no existisse. Miguel Angel LASHERAS (1999, p.18) recorda que a teoria econmica normativa defende a regulao,

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Ver http://www.oecd.org (acesso em 15/02/2012), em especial as recomendaes da OCDE extradas do relatrio Ad hoc advisory group on regulatory reform: the OECD report on regulatory reform (1997).

por entender que falha a generalidade dos dois teoremas bsicos16 da economia do bemestar em que est apoiada a defesa dos mercados como mecanismo de alocao de recursos. W. Kip VISCUSI et alii (1995, p.307) definem a regulao como uma limitao imposta pelo setor pblico para restringir as decises dos agentes econmicos. Miguel Angel LASHERAS (1999, p.16), por exemplo, entende que a atividade regulatria consiste em definir um marco de atuao dos agentes econmicos, as empresas reguladas e os consumidores, e em fazer que esse marco seja cumprido. Maria DI PIETRO (2004, p.21) define a regulao estatal da economia como o conjunto de regras de conduta e de controle da atividade privada pelo Estado, com a finalidade de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado. Miguel GARCIA (2003b, p.07) de forma semelhante tambm define a regulao econmica estatal como o meio de interveno dirigido a fixar o marco de atuao ao que os distintos sujeitos econmicos, que intervm em um determinado setor, tm que se sujeitar, e a resolver os conflitos que podem ser produzidos em tal mbito. Ainda que existam vrias outras definies de regulao estatal da economia, quase todas tm em comum identificar a atividade regulatria como uma atividade que consiste em determinar, mediante normas de cumprimento obrigatrio, o marco de atuao das empresas reguladas. Por isso, convencionou-se usar a palavra regulao com referncia interveno do Estado nos mercados (imposio de regras que disciplinam a atuao dos agentes econmicos em um dado mercado), contrastando com outras formas de interveno do Estado, tais como a propriedade estatal, os impostos, os subsdios, etc. Entretanto, Alexandre ARAGO (2005, p.37) incorpora outros elementos ao que denomina de conceito conclusivo. Para ele a regulao estatal da economia o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econmicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituio e orientado-os em direo socialmente desejveis. Tal conceito no est restrito apenas ao aspecto econmico. Incorpora o aspecto social discusso regulatria, pois a regulao no to somente um ato econmico ou estritamente jurdico. Trata do equilbrio dos contratos, da qualidade dos servios prestados e da conseqente satisfao dos cidados, o que incorpora, sem dvida, um olhar sociolgico. Toda a regulao concomitantemente econmica e social, significando que a interveno estatal no mbito econmico deve corresponder sempre promoo de valores sociais.

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O primeiro teorema defende que, deixando em liberdade os agentes econmicos se consegue uma alocao de recursos Pareto-eficiente (quando no existe alocao alternativa que, deixando a todos os agentes econmicos ao menos to satisfeitos como antes, consiga que ao menos um deles esteja melhor). O segundo teorema afirma que qualquer alocao Pareto-eficiente pode ser alcanada mediante trocas livres realizadas pelos agentes econmicos, partindo de uma alocao de recursos compatvel com a que se deseja alcanar. As duas crticas principais aos dois teoremas vem da economia da informao (o mundo real est muito distante, pois o mercado imperfeito e possui um funcionamento com muitos problemas de informao) e do enfoque neoclssico (entende que a regulao a opo alternativa ou substitutiva do mercado, naqueles casos em que as trocas livres so incapazes de conseguir o timo de Pareto).

A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)17 divide a regulao em trs categorias: regulao econmica (interveno direta nas decises de mercado, tais como preo, concorrncia, condies de entrada e sada do mercado); regulao social (proteo de valores no econmicos, tais como sade, segurana, meio ambiente e coeso social); e regulao administrativa (exigncia de formulrios e outros documentos necessrios e formalidades administrativas, por meio das quais governos coletam informaes e intervm em decises econmicas individuais). Embora se esteja estudando o fenmeno da regulao como um todo, h especial preocupao com o carter social que o Direito deve cumprir e, portanto, opta-se pela seguinte definio de regulao, inspirada em conceito elaborado por Maria DI PIETRO (2004, p.22): atividade estatal direta ou indireta, que incorpora funes administrativa, legislativa, jurisdicional e de controle e que define um conjunto de regras de conduta da atividade econmica pblica e privada e das atividades sociais no exclusivas do Estado, de modo permanente e sistemtico, para implementar polticas pblicas e realizar direitos fundamentais, com a finalidade de proteger o interesse pblico. 2.6. A regulao dos servios pblicos18 O conceito apresentado anteriormente reconhece que as medidas que podem ser impostas por um sistema de regulao so basicamente de dois tipos: estruturais e de conduta. Medidas estruturais so aquelas dirigidas a criar condies que evitem condutas indesejveis. J as medidas de conduta so aquelas que incidem na forma de realizar a atividade regulada. Juan DE LA CRUZ FERRER (2002, p.142-145) cita como exemplos de medidas estruturais as restries propriedade (limitaes de participao, comunicao de participaes, etc.) e o estabelecimento de barreiras entrada num determinado mercado (limitao do nmero de operadores, requisitos para a realizao de uma atividade, etc.). Tambm cita como exemplos de medidas de conduta a fixao dos custos, o estabelecimento de padres de qualidade e a obrigao de fornecer informaes. Portanto, se pode distinguir uma categoria de regulao estatal que incorpora as dimenses social, jurdica e econmica e que possui um carter essencial para a vida de todo o cidado: a regulao de servios pblicos. A partir deste momento, sempre que o termo regulao for empregado, o mesmo deve ser entendido como regulao de servios pblicos, ou seja, como um conjunto de regras de conduta de atividades que so responsabilidade do Estado e por isso mesmo devem observar o interesse pblico, embora muitas vezes sejam prestadas por empresas privadas.
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Ver http://www.oecd.org (acesso em 15/02/2012), em especial as recomendaes da OCDE extradas do relatrio Ad hoc advisory group on regulatory reform: the OECD report on regulatory reform (1997). 18 Segundo a noo multidimensional de servios pblicos, de influncia francesa: ideolgica (iguala a definio de servio pblico de interesse geral, com uma clara funo social), legal (envolve a definio de aparatos constitucionais que estabelecem as prerrogativas estatais e regras legais especficas influenciadas com clara influncia do direito romano) e instrumental (trata dos diferentes matizes em poder do Estado para intervir na vida econmica, envolvendo desde rgos administrativos tradicionais at atividades produtivas). Para informao mais detalhada, ver Jacques CHEVALLIER (1996, p.34 e ss.) e texto de Jacques FOURNIER (2001) sobre o conceito de servio publico na Frana, publicado na pgina http://www.vie-publique.fr/dossier_polpublic/regulation_sp/fournier.shtml. Acesso em 15/02/2012.

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3. Teorias da regulao econmica dos servios pblicos As principais teorias19 que aportaram fundamentos para o estudo da regulao econmica dos servios pblicos so: teoria da regulao econmica, teoria do bem estar social, teoria dos monoplios naturais e teoria dos mercados contestveis. Para a teoria da regulao econmica, a interveno do Estado na economia visa regular desequilbrios do mercado e promover o desenvolvimento econmico. As diretrizes dessa interveno so: maximizao da utilidade coletiva; fomentar e estabilizar o crescimento econmico; e redistribuir a renda. Para a teoria, o Estado busca aperfeioar o mecanismo de livre mercado, mas tambm corrigir o desvio na alocao tima dos recursos e da maximizao da eficincia, que ocorrem quando o mercado se afasta do modelo de concorrncia perfeita. A interveno do Estado nas atividades econmicas em uma economia de mercado justifica-se pelo fato de esse mercado apresentar disfunes denominadas falhas de mercado, que o fazem se afastar dos paradigmas de eficincia produtiva e eficcia alocativa. As falhas clssicas so: concorrncia imperfeita (quando a misso do Estado seria a de impor barreiras aos agentes econmicos monopolizados ou oligopolizados, na sua tendncia de aumentarem os preos e reduzirem a produo, afastando-se do critrio timo de Pareto, e tambm de praticarem discriminaes entre os cidados); externalidades (em determinados setores, os custos sociais da produo no se refletem integralmente nos preos, gerando-se benefcios - externalidades positivas - para seus consumidores e custos - externalidades negativas - para os demais membros da sociedade); insatisfao da taxa de retorno e excesso de competio (caso dos monoplios naturais, que ser examinado mais adiante); falhas de informao; escassez de determinados bens essenciais ou condies de produo; situaes de desigualdade de poder de negociao (casos de monopsnios, mas tambm de poder geralmente inferior de negociao dos assalariados); necessidades de racionalizao; situaes de risco moral (tipicamente presentes quando o comprador no se identifica com o pagador da compra, como no caso de servios previdencirios, no qual o consumidor perde interesse em racionalizar o seu consumo, geralmente em grande parte pago pelo governo ou outros segurados); razes de interesses estratgico-militares; e poltica social. A teoria do bem estar social est baseada em trs requisitos: nmero suficiente de mercados (a soluo a interferncia econmica do Estado atravs de, por exemplo, impostos ou subsdios, de forma a promover um nvel superior de bem estar social), comportamento competitivo dos agentes (anlise dos monoplios, especificamente os chamados monoplios naturais, onde a presena de retornos crescentes de escala faz com que toda ou quase toda a demanda seja atendida a um preo que cubra o custo, por um nico ofertante) e, se existir um equilbrio, ento a alocao de recursos ser tima no sentido de Pareto, pois quando existe a otimizao dos excedentes do produtor e do consumidor, se tornando impossvel aumentar o bem-estar de um indivduo sem piorar a situao de qualquer outro (a tarefa do regulador discriminar custos e arbitrar uma taxa de retorno adequada sobrevivncia da firma monopolista). A teoria dos monoplios naturais20 defende que o Estado conceda a exclusividade para uma nica empresa pblica ou privada, alegando ser a forma mais eficiente de
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Para informao mais detalhada, ver Captulos 10, 11, 12 e 13 de W. Kip VISCUSI et alii (1995). Um monoplio natural um mercado imperfeito, sem nenhuma dvida. Um monoplio natural pode ser

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explorao de um determinado servio pblico, pois h um custo menor de produo do que em qualquer outra situao (Miguel Angel LASHERAS, 1999, p.32). Normalmente, servios pblicos como distribuio de energia eltrica, telefonia fixa, saneamento bsico e distribuio de gs, entre outros, so casos potenciais de monoplios naturais, pois envolvem a construo de enormes redes e malhas de infra-estrutura. Os investimentos dos setores de infra-estrutura possuem uma srie de caractersticas que justificaram, historicamente, a interveno do Estado na proviso de servios pblicos: existncia de economias de escala; investimentos apresentam elevada intensidade de capital, com grande prazo de maturao, o que envolve condies financeiras adequadas para mitigar riscos provocados pelo descasamento entre o prazo de maturao do investimento e o cronograma de pagamento do financiamento; investimentos em ativos com elevado grau de especificidade e custos irrecuperveis; investimentos em redes, cujas caractersticas tecnolgicas geram complementaridades que favorecem a coordenao das atividades em detrimento da competio; sujeitos obrigao jurdica de fornecimento, pelo fato dos servios serem considerados bsicos para as atividades econmicas e sociais; investimentos incorrem em externalidades, que podem se manifestar pelo lado da oferta e pelo lado da demanda. J a teoria dos mercados contestveis considera que o comportamento competitivo a melhor meta a se buscar com a regulao. Os dois pontos bsicos da teoria so os conceitos de mercado contestvel e de sustentabilidade. O mercado contestvel aquele acessvel a entrantes potenciais (no se defrontam com barreiras entrada ou sada e podem, sem restrio, servir mesma demanda e utilizar as mesmas tcnicas produtivas das firmas sem incorrerem em custos no comuns quelas); e avaliam a lucratividade da entrada com base nos preos das empresas atuantes e reconhecem que, embora uma expanso da produo da indstria leve prtica de preos menores no mercado, esto dispostos a pratic-los e assumem que podero vender na quantidade demandada pelo mercado aos seus prprios preos e podero obter lucro. Para esta teoria, um mercado dito sustentvel quando h um vetor de preo e um conjunto de vetores de produtos, um para cada uma das empresas na configurao, com trs propriedades: as quantidades demandadas pelo mercado, aos preos em questo, devem ser iguais soma dos produtos de todas as empresas na configurao; os preos devem produzir para cada firma receitas no inferiores que o custo de produo dos produtos (incorporando ao custo uma taxa de lucro normal); no h oportunidade de entrada que parea lucrativa para os entrantes potenciais que considerem os preos das firmas atuantes como fixo. Os principais instrumentos adotados segundo a abordagem regulatria21, que podem ser combinados com as diversas teorias regulatrias, so: regulao tarifria (busca de um modelo tarifrio - tarifao pelo custo marginal, tarifao pela taxa de retorno, tarifao pelo custo mdio, tarifao definida em licitao, entre outras - que preserve os interesses dos cidados, garanta a rentabilidade dos investidores e estimule a eficincia setorial); regulao da entrada no mercado (as restries entrada e sada do mercado, por meio de autorizao ou contratos de permisso e concesso, so geralmente justificadas para garantir a eficincia produtiva e como medida para evitar duplicaes de infra-estruturas antieconmicas); intervalos regulatrios (perodo compreendido entre as
classificado em normativo (ou no sustentado) ou em positivo (ou sustentado), sendo este ltimo o resultado das aes desreguladas das empresas. 21 Para informao mais detalhada, ver Captulos 15 e 16 de W. Kip VISCUSI et alii (1995).

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revises de preos na prestao de servios pblicos); e contratos de concesso (apresentam grandes variaes entre si, pois seu contedo e forma dependem do objeto e da forma da delegao). J para Miguel Angel LASHERAS (1999, p.79 e ss.), os principais mecanismos de regulao so: regulao segundo a taxa de benefcios; regulao mediante IPC-X; regulao mediante pisos e tetos de preos; regulao mediante a participao nos benefcios; e regulao mediante competncia referencial. A regulao, portanto, no uma atividade recente, mas o uso do termo pelo direito sim, especialmente na Amrica Latina e na Europa continental. Em particular, no direito administrativo e no direito constitucional o emprego do vocbulo regulao bastante novo e vem sendo incorporado velozmente, especialmente numa rea que por si s j est repleta de imprecises: o servio pblico. Tanto entre os pases de origem latina, com acentuada influncia do direito administrativo francs, como nos Estados Unidos (usam o conceito equivalente de public utility), o conceito de servio pblico controverso e alvo de disputas22. Quando da anlise das agncias reguladoras no Brasil, o tema do servio pblico ser rediscutido. Entretanto, duas noes bsicas a respeito da definio de servio pblico parecem no ser objeto de controvrsia: somente so servios pblicos aquelas prestaes que possuem carter essencial (que resultam imprescindveis para a vida social) e necessrio que exista a necessidade de uma interveno (direta ou indireta) para garantir a sua correta prestao. Uma primeira definio preliminar, portanto, do conceito de servio pblico pode ser toda atividade com um regime de prestao estabelecido, que tende a satisfazer as necessidades de interesse geral da populao, garantida em existncia e continuidade pelo Estado, sob um regime jurdico pblico, e cuja gesto pode ser realizada pelo prprio Estado ou por terceiros. Um leque de questes permanece sem uma resposta adequada, mas o ponto fundamental a aceitao 23 por parte da imensa maioria da doutrina quanto possibilidade de servios pblicos (essenciais, portanto, para a cidadania) serem prestados por empresas privadas, mediante um processo de regulao desses servios pblicos. Conforme j foi anunciado na introduo deste captulo, este juzo de valor guarda consigo uma contradio insolvel que ser demonstrada mais adiante, quando da anlise de casos concretos na experincia brasileira. A regulao de servios pblicos pressupe, portanto, uma relao que envolve trs atores: Estado, prestadora de servio pblico e cidado (ver Figura 1).

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A prpria Unio Europia, aps ter sido acusada pelo Conselho de Estado francs, em 1994, de causar uma crise no servio pblico europeu, na medida em que priorizava a liberdade do mercado, criou o termo servio de interesse geral, objetivando fugir da discusso. 23 H mesmo a crena (ou a necessidade de fazer valer essa idia) de que os servios pblicos so ou podem ser mais bem prestados pela iniciativa privada.

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FIGURA 1: TRINGULO DE PRESTAO, CONSUMO E REGULAO

Regulao Estado regulador

Agenda

Cidados Consumo

Prestadores de servios Prestao

Fonte: Autor (a partir da referncia de Oscar OSZLAK, 2004, p.144).

evidente que os atores mencionados possuem vnculos distintos, configurando, por conseqncia, relaes de poder, conforme os vnculos: regulao-prestao, prestao-consumo e regulao-consumo. Tem-se especial interesse pela relao regulao-consumo, na medida em que a partir dela que podem ser abertos canais de participao cidad no processo de regulao. 4. Modelos de regulao Maral JUSTEN FILHO (2002, p. 24-25) aponta o que para ele so as modificaes fundamentais trazidas pelo modelo regulatrio: opera no mbito das atividades sujeitas ao direito pblico e ao direito privado; inverso da relevncia do instrumento interventivo, passando a ser uma interveno indireta; no busca apenas atenuar ou eliminar falhas do mercado, mas tambm propiciar a realizao de determinados valores de natureza poltica ou social; e a institucionalizao de mecanismos de disciplina permanente da atividade econmica privada. Stphane BRACONNIER (2001, p.46-47) distingue cinco modelos de regulao24: a) sunshine regulation; b) autorregulao; c) light-handed regulation; d) regulao setorial independente; e) modelo de regulao americano. a) Sunshine regulation um tipo de regulao na qual o regulador carece de poderes coercitivos. Sua atividade est limitada a censurar determinadas condies de funcionamento dos servios pblicos, tendo um poder exclusivamente moral. b) Autorregulao uma forma de regulao endgena, consistindo na criao, por parte dos prprios regulados, de uma instncia na qual esto representados os diferentes agentes que integram os setores regulados. Esta instncia de regulao
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O prprio autor reconhece que os modelos servem apenas como referncia terica, pois na realidade dificilmente sero encontrados de forma pura.

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normalmente conta com poderes limitados, residindo sua fora no peso que possa ter suas declaraes. c) Light-handed regulation consiste na aplicao do Direito geral da concorrncia por uma instncia comum para os diversos setores. Normalmente o regulador emite advertncias, conclui acordos, elabora informes, obriga aos operadores publicar determinadas informaes, etc. d) Regulao setorial independente quando o regulador possui a misso de fomentar a competio nos setores privatizados, visando garantir o seu adequado funcionamento, estabelecendo os servios que devem ser prestados, tarifas, condies de explorao, etc. Normalmente dotado de muitos poderes, mas que so definidos de forma deliberadamente imprecisa (fixao de tarifas, condies de eficcia, de qualidade ou de transparncia, outorgar autorizaes e licenas, determinar sanes, etc.). e) J no modelo de regulao americano os grupos interessados possuem o direito ao contraditrio e, geralmente, tm permisso para participarem ativamente no procedimento decisrio. Entretanto, o processo normalmente carece de poder coercitivo. Sua misso chamar a ateno para as disfunes que constam no mesmo. Em funo de suas prerrogativas (que permitem dominar as condies de funcionamento do servio, inclusive de contribuir plenamente elaborao do marco regulatrio definido pelo Estado e das modalidades do funcionamento do mesmo) algo mais que um mero modelo arbitral. Oscar OSZLAK (2004, p.145) sintetiza os modelos usuais de regulao: concesso pelo poder pblico de licenas e autorizaes s empresas prestadoras do servio; reviso peridica e aprovao de preos e tarifas; definio e superviso do cumprimento de padres tcnico-operacionais; promoo e defesa da concorrncia nos setores que admitam mltiplos prestadores; acompanhamento do grau de cumprimento das obrigaes contratuais das empresas, especialmente quanto aos investimentos; aprovao dos planos estratgicos das empresas prestadoras; estabelecimento de requisitos tcnicos, financeiros e administrativos para a interconexo de redes; elaborao de requisitos para informes financeiros que devem ser divulgados publicamente pelas empresas prestadoras de servios; atendimento das reclamaes e controvrsias suscitadas tanto entre as empresas e usurios, como entre as empresas entre si; defesa dos direitos dos usurios e a promoo de instncias e formas de participao dos mesmos nos rgos de representao dos entes reguladores; e aplicao de sanes e multas por descumprimentos das empresas, seja por falhas no servio, defeitos de qualidade, abusos nas tarifas, etc. 5. Os objetivos da regulao Tony PROSSER (1997, p.05-06) distingue trs possveis tarefas da regulao: a regulao dos monoplios, a regulao para fomentar a competio e a regulao social (imposio de determinadas obrigaes buscando atingir objetivos de carter social ou de interesse pblico). Em sentido semelhante, Juan DE LA CRUZ FERRER (2002, p.136-139) menciona a existncia dos conceitos de regulao civil ou institucional e de regulao de polcia administrativa ou social. O primeiro teria como objetivo assegurar sociedade as condies necessrias para que se produza o desenvolvimento da liberdade individual. J o segundo busca conciliar o desenvolvimento da atividade individual com as exigncias

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do interesse pblico. Entretanto, nem sempre foi assim. At a segunda metade do sculo XX, a regulao era vista apenas como uma forma de corrigir as deficincias do mercado. Ainda hoje esse discurso bastante forte, especialmente entre doutrinadores econmicos. Maral JUSTEN FILHO (2002, p.32-38) identifica duas ondas regulatrias quanto aos objetivos buscados pela regulao. A primeira onda denominada de regulao exclusivamente econmica (ou regulao de primeira ordem), tendo como objetivo principal corrigir as deficincias ou falhas do mercado (deficincia na concorrncia, bens coletivos, externalidades ou custos de transao, assimetria na informao e desequilbrios de mercado). A segunda onda (ou regulao de segunda ordem) corresponde a uma ampliao da dimenso da regulao com preocupaes exclusivamente econmicas, onde os objetivos de natureza social so incorporados. No caso dos monoplios naturais, h objetivos especficos: determinar os casos de monoplio natural; proteger o cidado do abuso monoplico; proteger as empresas do abuso poltico; e solucionar a falta de concorrncia da empresa monoplica, impondo restries mesma para que tenha um comportamento semelhante que existiria num mercado competitivo. Oscar OSZLAK (2004, p.145) resume os objetivos que orientam a regulao em: garantir condies tcnicas para a operao eficiente e confivel do servio; introduzir modificaes na configurao dos mercados de produo e distribuio; garantir a vigncia de regras gerais e homogneas para todas as empresas prestadoras; estimular o investimento e o desenvolvimento tecnolgico na proviso do servio; gerir eficiente e eqitativamente os recursos comuns; promover o acesso aos servios bsicos para todos os setores sociais e reas geogrficas; proteger os interesses dos usurios e responder a suas consultas e reclamaes; e controlar eventuais impactos sobre o meio ambiente. 6. Agncias reguladoras A estrutura regulatria necessita, basicamente, de dois elementos: marco normativo regulatrio (dentro do qual se desenvolvem as atividades das empresas prestadoras de servios pblicos) e instituies regulatrias (encarregadas do acompanhamento, monitoramento, aplicao e fiscalizao do marco normativo). A literatura identifica diversas denominaes para as instituies regulatrias: agncias25 reguladoras, agncias reguladoras independentes, autoridades administrativas independentes, entes reguladores, entes reguladores independentes, entes autnomos, superintendncias, institutos, comisses, etc. No caso brasileiro, a Recomendao do Conselho da Reforma do Estado26, datada de 31/05/1996, utiliza o termo entes reguladores. J o texto constitucional brasileiro (artigo 21, inciso XI e artigo 177, pargrafo 2, inciso III), aps a redao dada pelas Emendas Constitucionais n 08/95 e n 09/95, usa unicamente a expresso rgo
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Alguns pases, como os Estados Unidos, usam o termo agncia para denominar tanto as agncias dependentes, equivalentes aos rgos da Administrao Direta brasileira, como as agncias independentes, equivalentes s agncias reguladoras brasileiras. Embora adotem a mesma terminologia, os Estados Unidos reservam tratamento distinto para esses dois tipos diferentes de organismos. As agncias reguladoras so definidas nos Estados Unidos, nos termos da Executive Order n 12.866, como autoridades governamentais, que no um juiz ou tribunal ou rgo legislativo, com o poder de formular e implementar normas. 26 Foi institudo em 08/12/1995, pelo Decreto n 1.738, com a atribuio de discutir temas relevantes da reforma do Estado, bem como a elaborao de recomendaes ao Governo.

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regulador. Entretanto, as leis especficas que criaram as instituies regulatrias (cada qual com suas peculiaridades) e a doutrina se reportam ao vocbulo agncia reguladora27. Por isso, o vocbulo que ser utilizado neste estudo agncia reguladora. Embora o surgimento das agncias reguladoras remeta ao sculo XIX, a partir do final dos anos 70 do sculo XX que o fenmeno chamado de agencificao, inspirado no direito norte-americano, passa a cumprir papel protagonista no contexto da reforma do Estado e, em especial, no contexto do Estado regulador. Alexandre de MORAES (2002, p.22) recorda que a origem remota das agncias reguladoras inglesa, a partir da criao pelo Parlamento, em 1834, de diversos rgos autnomos com a finalidade aplicao e concretizao dos textos legais. Entretanto, a doutrina, de forma majoritria, reconhece que a origem das agncias reguladoras atribuda ao direito norte-americano, pois o marco fundador das mesmas se d nos Estados Unidos28, quando da criao da Interstate Commerce Commission (ICC)29, em 1887, responsvel por regular as ferrovias norte-americanas. Adam PRZEWORSKI (2004, p.211) faz uma reflexo instigante sobre a criao das agncias reguladoras e das funes dos seus diretivos: um ato de f nas autoridades que atuaro na funo do melhor interesse pblico. Porm, no existe nada que garanta que isso ser assim. 6.1. Conceito de agncia reguladora No Brasil, ainda no h lei definindo o que sejam agncias reguladoras, no existindo parmetros normativos genricos que definam as mesmas. Elas esto se configurando aos poucos e de forma desconexa, na medida em que vo surgindo, no havendo simetria e uniformidade legislativa na definio das mesmas. Na ausncia de lei genrica que defina o que seja agncia reguladora, bem como em virtude de se tratar de entidade recentemente incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro (a partir de 1996), imperioso traar o seu perfil. Maral JUSTEN FILHO (2002, p.126) estabelece quatro requisitos relevantes para definir agncia reguladora: natureza estatal; autonomia relativa; ausncia de vinculao ao sistema eleitoral; concentrao de conhecimentos e competncias tcnicocientficas. As agncias reguladoras podem ser definidas como instituies, dotadas do poder de formular regras, que disciplinam a conduta dos agentes econmicos, com vistas a aperfeioar o desempenho do setor regulado. No caso brasileiro, as agncias reguladoras so classificadas como autarquias de regime especial, definidas como entes administrativos autnomos, criados mediante lei, com patrimnio prprio, autonomia administrativa e financeira e atribuies especficas, que variam de acordo com a atividade especializada. 6.2 Caractersticas das agncias reguladoras
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A denominao agncia reguladora uma expresso importada do ordenamento jurdico norteamericano (independente administrative agencies ou regulatory agencies) para designar um tipo de ente da Administrao Pblica ao qual cabe o desempenho de uma tarefa especial: a regulao. 28 O direito administrativo dos Estados Unidos conhecido como o direito das agncias. 29 Agncia reguladora de servio de infra-estrutura, orientada para a regulao econmica.

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Em geral, a prtica e a legislao que abordam as agncias reguladoras atribuem algumas caractersticas s mesmas, tais como: independncia, transparncia, prestao de contas, responsabilidade, autonomia financeira e gerencial, competncia e excelncia tcnica (Enrique SARAVIA, 2003, p.07-08). As agncias reguladoras so entes com caractersticas interessantes, na medida em que possuem funes quase judiciais; quase legislativas; administrativas e de gesto; e executivas, de investigao e de programao (Giandomenico MAJONE e Antonio LA SPINA, 1993, p.221 e ss; Trcio FERRAZ JNIOR, 2000, p.143 e ss; Oscar OSZLAK, 2004, p.139 e ss.). Para Leila CULLAR (2001, p.116 e ss.), uma agncia reguladora caracteriza-se por sua feio tcnica, sendo um ente cuja estrutura tcnico-cientfica e corpo funcional esto direcionados especificamente ao servio pblico ou atividade econmica posto sob seu controle. 6.3. Modelos de agncias reguladoras Dois aspectos relevantes no modelo de regulao adotado dizem respeito s descentralizaes horizontal e vertical das agncias reguladoras. No caso da descentralizao horizontal (quanto ao seu alcance), existe a opo pela criao de vrias agncias (multisetoriais), sendo uma para cada atividade, ou a criao de uma nica agncia (unisetorial), dividindo-se em seus departamentos especficos a regulao de cada um dos setores. As vantagens das agncias reguladoras multisetoriais so, em tese: maior autonomia com respeito s empresas reguladas (invulnerabilidade a influncias por parte dos grupos de presso); reduo do risco de distoro envolvendo abordagens diferentes para assuntos comuns; favorecimento do aprendizado entre os setores e, portanto, o desenvolvimento do conhecimento regulatrio geral; uso de economias de escala; aumento da capacidade de regulao; e capacidade para refletir mltiplas perspectivas na tomada de decises. Por outro lado, as vantagens do modelo unisetorial so, tambm em tese: o foco nas especificidades setoriais favorece o desenvolvimento do know-how regulatrio intrasetorial; facilidade de coordenao entre os agentes setoriais; favorecimento da experimentao de abordagens regulatrias diferentes dos demais setores; reduo do risco da transferncia inapropriada de precedentes de um setor para outro; minimizao do impacto de polticas setoriais no rgo regulador; rapidez na tomada de decises; e a prestao de contas das decises tomadas. Porm, por outro lado, tambm h uma tendncia dos reguladores em estabelecer regras de difcil compreenso, concentrando poder e impossibilitando a real compreenso dos objetivos da regulao pela sociedade. J no que se refere descentralizao vertical, as agncias diferenciam-se quanto ao fato de centralizarem-se em uma nica agncia setorial em todo o pas ou descentralizarem-se suas atividades entre diversas agncias. As vantagens do modelo vertical centralizado so: a consistncia das polticas regulatrias implantadas; aprendizado entre jurisdies diferentes; o uso de economia de escala; facilidade de levar em conta os efeitos locais em outras jurisdies; facilita a noo de como decises polticas concernentes s concesses afetam o comrcio entre jurisdies (como por exemplo, o caso de subsdios); maior capacidade para tratar com provedores de escala nacional.

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Por outro lado, as vantagens do modelo vertical descentralizado so: maior adaptabilidade s condies, prioridades e preferncias locais; melhores condies de combater o problema das assimetrias de informao; maior responsabilidade regulatria (accountability); maior flexibilidade para abordagens regulatrias diferentes; favorece o desenvolvimento de know-how especfico para as condies locais. Portanto, examinando-se a literatura que aborda os modelos existentes de regulao, constata-se que h uma clara tendncia a uma abordagem verticalmente centralizada do ente regulador30. Tambm, quanto ao seu vnculo, as agncias reguladoras podem ser classificadas em: agncias reguladoras incorporadas ao ministrio de cada setor (atuam como secretarias e no possuem financiamento prprio), agncias reguladoras semiindependentes ou semi-autnomas (possuem certos poderes, mas suas decises esto sujeitas reviso dos ministrios), agncias reguladoras totalmente independentes ou autnomas (muitas vezes possuem igual hierarquia a dos ministrios, possuem financiamento prprio e os seus funcionrios so designados para perodos definidos) e agncias reguladoras includas dentro da estrutura do setor regulado (normalmente o regulado quem regula). Domingo SIFONTES (2004, p.13) recorda que a ausncia de agncias reguladoras faz com que, normalmente, as tarefas de regulao sejam delegadas aos tribunais. Entretanto, mesmo que existam agncias reguladoras, continua existindo a possibilidade de recurso ao Judicirio, j que as decises das mesmas podem ser analisadas judicialmente. Quando uma agncia reguladora atua no papel de mediador, rbitro ou conciliador de conflitos entre empresas privadas, exerce uma funo idntica da Administrao Pblica nos processos administrativos, a qual, em geral, no afasta o recurso ao Judicirio. Portanto, a deciso proferida pela agncia reguladora pode ser submetida apreciao judicial. A agncia reguladora tambm pode promover um compromisso arbitral (caso em que esteja prevista a existncia de clusula compromissria), respondendo como rbitro. Nesses casos, da deciso da agncia reguladora no caberia recurso ao Judicirio, garantindo a eficcia da ao regulatria. 6.4. Principais funes das agncias reguladoras As funes variam conforme o pas ou conforme o setor, mas normalmente as principais funes desempenhadas pelas agncias reguladoras so: regular, mediar, arbitrar, fiscalizar e sancionar. Tambm podem fixar tarifas das atividades reguladas e preos mximos para as atividades desreguladas, outorgar licenas e velar pela concorrncia. No Brasil, por exemplo, as agncias reguladoras destinam-se em sua maioria a regular servios pblicos delegados a empresas privadas, porm a funo desempenhada por agncias reguladoras pode ter por objeto outras atividades econmicas31, como ocorre com os entes norte-americanos e franceses, responsveis pela
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No Brasil, a especializao tem sido adotada no mbito federal em funo do volume expressivo das atividades, dadas as dimenses geogrficas do pas. J no mbito dos Estados, a tendncia observada a de criao de agncias multisetoriais. 31 Verifica-se, no Brasil, que o mbito de atuao das agncias reguladoras no se restringe aos servios pblicos. A Agncia Nacional de Petrleo (ANP), a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), por exemplo, possuem objeto diverso, pois no regulam,

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liberdade da concorrncia e reprimir condutas abusivas quanto livre concorrncia. Oscar OSZLAK (2004, p.149 e 150) aponta as principais funes das agncias reguladoras: concesses de licenas e autorizaes s empresas prestadoras; aprovao de tarifas; reviso do cumprimento dos padres tcnico-operacionais; proposio de normas e regulamentos; promoo e defesa da concorrncia; acompanhamento do grau de cumprimento das obrigaes contratuais; atendimento s reclamaes e controvrsias; e aplicao de sanes e multas por descumprimento. Apesar das singularidades de cada atividade objeto de regulao, os objetivos principais que podem ser atribudos s agncias reguladoras so, segundo Leila CULLAR (p.107, 2001): regulao da atividade sob sua tutela (normatizao, aplicao das normas legais, regulamentares e contratuais); realizao de licitao para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio e celebrao de contrato de concesso ou permisso ou prtica de ato unilateral de outorga da autorizao (nas hipteses que envolvam servios pblicos); fiscalizao de contratos e da execuo do servio, mediante a adoo de medidas para controle das tarifas, manuteno de servios adequados, universalizao do servio, fomento ao aumento da competitividade; fiscalizao da atividade econmica em questo e adoo de medidas para controle da qualidade dos servios e/ou bens ofertados e monitorao dos preos exigidos; arbitragem de conflitos; aplicao de sanes; exerccio de papel de ouvidor de reclamaes e denncias de usurios; proteo dos direitos dos usurios ou consumidores. 6.5. Dficit de capacidade institucional das agncias reguladoras Para Oscar OSZLAK (2004, p.151) ocorre dficit de capacidade institucional quando se produz uma brecha ou hiato perceptvel entre o que uma organizao (neste caso um ente regulador) se prope realizar em cumprimento de sua misso e o que efetivamente consegue. No modelo proposto por Oscar OSZLAK (2004, p.151 e ss.) para analisar os dficits de capacidade institucional, alguns elementos merecem destaque: contexto social e poltico; recursos humanos e materiais utilizados pelas agncias; marco normativo (normas que fixam os critrios e pautas de ao); estruturas organizativas de gesto (quanto maior a diferenciao, especializao e interdependncia, maior a complexidade e incerteza que gera a gesto regulatria); e comportamento administrativo dos servidores pblicos. Concluso O fenmeno da regulao, normalmente, identificado pela doutrina como necessrio para corrigir as falhas do mercado. Ou seja, numa economia onde o mercado opera sem controle recomendvel que o Estado o regule. Entretanto, especialmente no Brasil e na Amrica Latina, o processo se deu de forma absolutamente distinta. O fenmeno da regulao surgiu num contexto de privatizao de empresas pblicas, num contexto de polticas ultraliberais. Ao privatizar, o Estado deixou de prestar diretamente uma srie de servios pblicos e passou a exercer, supostamente, o controle. Os defensores da adoo do modelo regulatrio no Brasil no utilizaram

controlam ou fiscalizam um servio pblico, mas se referem a uma atividade economicamente relevante.

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mecanismos de regulao para corrigir falhas do mercado, mas sim para justificar a privatizao das empresas pblicas. Uma segunda concluso diz respeito impossibilidade de aplicar-se sempre o princpio da supremacia do interesse pblico sobre as empresas privadas que exploram setores regulados pelo Estado, na medida em que aquelas so movidas exclusivamente pelas leis do mercado, destacando-se, sobretudo a busca do lucro. Uma terceira concluso decorrente da primeira e tem a ver com a fragmentao do conceito de cidadania, pois para uma empresa privada, mesmo prestadora de servio pblico, a relao comercial, o que transforma o cidado em cliente ou usurio. Uma quarta concluso a constatao de que a constituio das agncias reguladoras no est somente vinculada utilizao de um determinado instrumento para regulao de servios pblicos. O surgimento do fenmeno regulatrio no contexto da globalizao econmica decorre da instituio de um novo modelo de Estado e integra um fenmeno bem mais amplo que se caracteriza pela inteno de substituio da lgica do pblico pela lgica do privado. H, portanto, a existncia de um elemento ideolgico, fundamentado no ultraliberalismo que acompanha o fenmeno da introduo das agncias reguladoras no ordenamento jurdico brasileiro32. Referncias Bibliogrficas ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2005. ARIO ORTIZ, Gaspar & DE LA CUTARA MARTNEZ, Juan Miguel. Algunas ideas bsicas sobre regulacin de sectores estratgicos. In: Cuadernos de Derecho Pblico, Madri, n 09, Janeiro / Abril, 2000, p.09-26. BALDWIN, Robert e CAVE, Martin. Understanding regulation: theory, strategy and practice. Oxford: Oxford University Press, 1999. BRACONNIER, Stphane. La rgulation de services publics. In: Revue Franaise de Droit Administratif, Paris, v.17, n 01, Janeiro / Fevereiro, 2001, p.43-57. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Paradigmas de Estado e paradigmas de Administrao Pblica. In: Moderna gesto pblica: dos meios aos resultados. Oeiras: INA, 2000, p. 21-34. CASSESE, Sabino. La crisis del Estado. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2003. CHEVALLIER, Jacques. A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico. In: Revista do Servio Pblico, Braslia, ano 47, v.120, n 03, Setembro / Dezembro, 1996, 34-58. CULLAR, Leila. As agncias reguladoras e seu poder normativo. So Paulo: Dialtica, 2001. DE LA CRUZ FERRER, Juan. Principios de regulacin econmica en la Unin Europea. Madri: Instituto de Estudios Econmicos, 2002.
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Conclui-se, tambm, que apesar das peculiaridades intrnsecas natureza de cada atividade objeto de regulao, os objetivos principais que podem ser atribudos s agncias reguladoras so: a) o estabelecimento de regras gerais que definam o desempenho das atividades sob sua tutela; b) o controle ou fiscalizao de tais atividades; c) o julgamento das questes controversas; d) a aplicao de medidas sancionatrias. Essas concluses no deve ser discutidas apenas em abstrato, como a regra na doutrina jurdica brasileira. Portanto, para no incorrer no equvoco de analisar-se apenas a forma e no o contedo, sem levar em conta a natureza da poltica pblica, o exame particular das agncias reguladoras brasileiras ser feito em outro texto, quando do estudo das suas normativas e das suas prticas de gesto.

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