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AS TRANSFORMAES NO CENRIO ARQUIVSTICO FEDERAL A PARTIR DO USO DAS NORMAS Ana Celeste Indolfo indolfo@bol.com.

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CURRICULUM VITAE: Bacharel e Licenciada em Histria pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Especialista em Histria do Brasil pela Universidade Federal Fluminense. Aperfeioamento e Extenso na rea de Gesto de Documentos pelo Arquivo Nacional do Canad, em Organizao e Mtodos pela Fundao Getlio Vargas e em Novas tecnologias aplicadas aos arquivos pelo Ministrio da Cultura de Espanha. Mestre em Cincia da Informao pela Universidade Federal Fluminense em convnio com o Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia. Especialista de Nvel Superior com Funo Comissionada Tcnica da Coordenao-Geral de Gesto de Documentos do Arquivo Nacional e Professora Assistente do Departamento de Processos Tcnico-Documentais, do Centro de Cincias Humanas e Sociais, da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNI-RIO). RESUMO: Examina o alcance das normas arquivsticas, institudas pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), no quadro geral da formulao e implantao de polticas pblicas arquivsticas. Contextualiza o conceito de informao e da evoluo da Cincia da Informao. Reconhece no surgimento do conceito de gesto de documentos uma renovao epistemolgica da Arquivologia. Apresenta os fundamentos da classificao dos documentos de arquivo e os princpios que norteiam a prtica arquivstica da avaliao. Adota um quadro conceitual sobre o Estado como campo informacional, as polticas pblicas de informao e as polticas pblicas arquivsticas. Discute a conceituao de norma em diversos campos do conhecimento para a compreenso do alcance e da intensidade das normas arquivsticas. A pesquisa analisa os rgos do Poder Executivo Federal que, no perodo de 1996 a 2006, adotaram os instrumentos de classificao e avaliao de documentos. Descreve o cenrio e os agentes da poltica nacional de arquivos. Analisa a atuao do Arquivo Nacional no desenvolvimento das atividades de gesto de documentos junto aos rgos do Poder Executivo Federal quanto : instituio de comisso permanente de avaliao de documentos; implementao de atividades de classificao e avaliao com a aplicao do cdigo de classificao e da tabela de temporalidade e destinao de documentos de arquivo, referentes s atividades-meio e atividades-fim, e a publicao de editais de cincia de eliminao, no Dirio Oficial da Unio, mediante autorizao do Arquivo Nacional. Expe a situao dos servios arquivsticos federais, nos anos de 1980, para verificar as transformaes ocorridas no cenrio arquivstico federal, decorridos 10 anos da elaborao e aplicao dos instrumentos normativos de gesto de documentos. Constata-se que o uso da informao arquivstica governamental pelo Estado com o objetivo de mostrar a transparncia das aes empreendidas no tem sido objeto da formulao e implantao de polticas arquivsticas no quadro mais amplo das polticas pblicas de informao. Palavras-chave: Normas arquivsticas. Polticas pblicas arquivsticas. Poder Executivo Federal. Conselho Nacional de Arquivos. Arquivo Nacional. ABSTRACT: Examine the application of archival standards, established by National Council of Archives, in the definition and implementation of the national archives policy. Analyze the context of the concept of information and the evolution of Information Science. Recognize the appearance of the records managements concept as the renewal of the Archival Science. Present the importance of the classification and evaluation of records for a good development and implementation the records management programs. Adopt the concept of State as informational area of knowledge. Problematize the concepts of the standards in the different areas. This study analyzes the Federal Public Administration, during 1996 a 2006, which used the instruments of classification and evaluation of records. Analyze also the actions of National Archives of Brazil to implement and accompany the records management programs by the Federal Public Administration in relation to use the Classification Scheme and Records Schedule for auxiliaries activities. Recognize the access to documents and the use of archival information by the Government with the objective to demonstrate transparency of governmental actions havent associated with the scenery of the definition and implementation of the public archival policy. Keywords: Archival standards; Public archival policy; Federal Public Administration; National Council of Archives; National Archives of Brazil.

Introduo

Este trabalho o resultado da Dissertao de Mestrado, defendida junto ao Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da Universidade Federal Fluminense em convnio com o Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia, cujo tema foi o estudo das normas arquivsticas, institudas pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), no quadro geral de anlise da elaborao e implantao de polticas pblicas arquivsticas. A pesquisa teve como objetivos analisar as possveis transformaes no cenrio arquivstico federal, no perodo de 1996 a 2006, a partir da aplicao dos instrumentos de gesto de documentos preconizados pelas normas arquivsticas, verificando os resultados obtidos segundo os pressupostos tericos sobre polticas pblicas. Foi fundamental na construo da pesquisa um tratamento interdisciplinar do objeto de estudo, pois as contribuies conceituais de outras Cincias possibilitaram uma viso mais ntida do universo de investigao. Foi imprescindvel buscar, na Sociologia, na Cincia Poltica, no Direito, na Filosofia, na Histria e na Administrao, os fundamentos tericos para a construo das categorias de anlise. Como procedimento metodolgico foi realizada uma reviso de literatura acerca dos saberes que envolvem esse estudo e construdo um mapa conceitual que orientou o desenvolvimento da pesquisa. Optou-se por uma anlise qualitativa das transformaes ocorridas no espao emprico, a partir da coleta de dados quantitativos em fontes oficiais de informao, como portais e stios do Governo Federal, e nos Relatrios Anuais de Atividades do Arquivo Nacional.

1. A contemporaneidade da Cincia da Informao e do conceito de Gesto de Documentos Um dos marcos tericos, que balizou esta pesquisa, aborda os conceitos de informao e seu enfoque na Cincia da Informao, bem como a contemporaneidade da consolidao da rea e a renovao epistemolgica da teoria Arquivstica com a introduo do conceito de gesto de documentos, destacando o papel da classificao e da avaliao de documentos nesse novo contexto. A necessidade de uma contextualizao dos marcos considerados histricos para a Cincia da Informao e para a Arquivologia, fez identificar nessa contemporaneidade

algumas relaes interdisciplinares e, para isso, partiu-se das reflexes desenvolvidas por diversos profissionais da informao, com diferentes pontos de vistas, pessoais e complementares. Com a exploso da produo documental, a partir do perodo entre as duas Guerras Mundiais, o surgimento do conceito de gesto de documentos e a necessidade de controle do ciclo vital das informaes foram fundamentais para a redefinio da disciplina Arquivstica bem como para os profissionais da rea. O progresso econmico e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, empreendidos nos anos 1930 e 1940, acentuaram-se em virtude da Segunda Guerra Mundial e conduziram a denominada exploso da informao, o que vai explicitar o carter poltico-estratgico da informao cientfica, base para a acelerao dos estudos voltados questo da informao e sua recuperao, preocupaes iniciais da Cincia da Informao. Dentre os enfoques e conceitos apresentados sobre o que informao, destacam-se: - em Belkin e Robertson (1976), Informao aquilo que capaz de transformar a estrutura; - o conceito desenvolvido por Yovits, que associa informao e tomada de deciso; - a definio dada por Saracevic (1999) que passa a tratar a informao no contexto; - para Capurro e Hjrland (2003), onde a informao entendida como um conceito subjetivo, cujo significado, ou contedo informacional, depende da interpretao e do contexto que envolve a rea do conhecimento, os interesses, a formao e capacidades dos sujeitos envolvidos; - para Le Coadic (2004), a informao um conhecimento inscrito (registrado) em forma escrita (impressa ou digital), oral ou audiovisual, em um suporte. A informao comporta um elemento de sentido; o objetivo da informao permanece sendo o conhecimento; - as caractersticas sistematizadas por Robredo (2003): a informao suscetvel de ser registrada, transmitida, organizada, processada e reorganizada, conservada e armazenada, em suportes diversos, e recuperada quando necessrio. Nesta pesquisa, adotou-se o conceito de informao arquivstica, introduzido pelos arquivistas canadenses e que, cada vez mais, vem se consolidando na literatura arquivstica nacional. A concepo de informao orgnica, por eles definida e defendida, evoca a prpria definio de arquivo, assim como a adoo da noo de informao arquivstica governamental, desenvolvida por Jardim, serviu de suporte conceitual para a abordagem dos questionamentos propostos.

No mapeamento da historicidade do conceito de Gesto de Documentos, no universo da Arquivologia, procurou-se apontar a renovao epistemolgica ocorrida em virtude da chamada exploso documental, a consolidao desse conceito ao longo da segunda metade do sculo XX, apesar das prticas diferenciadas em cada continente, ou mesmo em cada pas (ou tradio arquivstica), e a recente (ou atual) revitalizao das prticas arquivsticas da gesto documental para se garantir a preservao e o acesso a longo prazo dos documentos eletrnicos. Nesse marco foi, ainda, necessrio verticalizar os conceitos de classificao e avaliao de documentos de arquivo, apresentar a vinculao primordial que existe entre essas prticas, seus fundamentos, escolhas, polmicas e implicaes na questo de assegurar o acesso s informaes, a transparncia das aes governamentais e a preservao do patrimnio arquivstico.

2. Estado e Polticas Pblicas de Informao

Para a construo das categorias de anlise, apresentam-se o enfoque do Estado como campo informacional e os conceitos de Poltica e Polticas Pblicas de Informao. Na noo do Estado como campo informacional, procurou-se investigar o Estado como um produtor de saberes (a escrita do Estado, os arquivos) e a correlao com os agentes do Estado que constroem e mobilizam um capital simblico acumulado em toda rede de relaes constitutivas do universo burocrtico. Para que se pudesse criar o eixo da anlise das polticas pblicas arquivsticas foi essencial entender o conceito de Poltica e de Polticas Pblicas, para que se pudesse distinguir poltica de deciso e poltica de administrao. Foi, ainda, necessrio explicitar que a construo de polticas pblicas o resultado da ao concreta dos seus mltiplos atores (pblicos e privados), de seus modos de mobilizao, das presses exercidas, dos recursos, das estratgias elaboradas, das decises tomadas (ou no) e do impacto esperado. A Anlise das Polticas Pblicas, como campo acadmico, tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de polticas, apresentando-se definida como: fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. (DYE, 1976 apud DAGNINO, 2002, p.4, grifo do autor). A partir de ento, que a questo do acesso informao aparece como recurso e instrumento da ao pblica, fundamentais para permitir que os atores conheam e identifiquem os problemas e para que consigam agir e transformar.

A informao como necessidade bsica passa a ser objeto de poltica pblica, pois a ampliao da cidadania civil e o fortalecimento dos governos democrticos passam a ocorrer com a compreenso das questes pblicas. Argumenta-se que a democracia implica uma cidadania integral, isto , o pleno reconhecimento da cidadania poltica, da cidadania civil e da cidadania social. Os princpios que norteiam a implantao de uma poltica nacional de informao reforam os valores associados disseminao da informao governamental para a ampliao da transparncia da governana como, tambm, para a diminuio do hiato digital, hoje ampliado pelo avano das tecnologias de informao e comunicao, no contexto da sociedade global. Procurou-se, com isso, questionar quais so as polticas de informao que necessitam os pases, que agora buscam a ampliao dos direitos civis e sociais para enfrentarem o desafio global, uma vez que j conseguiram estender seus direitos polticos. E como se situam as polticas arquivsticas no quadro das polticas pblicas de informao ?

3. Uma abordagem conceitual da norma

Para que se pudesse compreender o poder e alcance das normas arquivsticas, a intensidade de sua aplicao e os seus limites e, tambm, para que se pudesse assumir a norma arquivstica como categoria analtica, optou-se por apresentar um estudo das conceituaes de norma utilizadas em outros campos do conhecimento, como na Filosofia, na Sociologia, no Direito, na Cincia e Tecnologia, nos padres industriais e na Documentao. No atual contexto do mundo globalizado vem ocorrendo o estmulo internacional para o crescente exerccio da orientao normativa da ordem informacional nos arquivos, onde a normalizao, geradora de maior produtividade e interatividade, est cada vez mais associada lgica produtiva, no s do capital como, tambm, da disponibilidade e da acessibilidade das informaes. O conceito de norma, com o qual se trabalhou, tem como ponto de partida o prprio ordenamento jurdico constitucional, que assegura os direitos e as garantias fundamentais de acesso s informaes e a competncia do Estado na gesto da documentao governamental, cuja no observncia envolve sanes. Foram examinadas as especificidades das normas arquivsticas, elaboradas a partir da vigncia da Lei de Arquivos, como categoria emprica, operacional, uma vez que as normas arquivsticas se apresentam, ou so facilmente visualizadas, como instrumentos tcnicos

capazes de ordenar o caos documental. Procurando verificar se a sua eficcia, ou seja, a sua efetiva aplicao vincula-se a formulao e implantao de polticas pblicas arquivsticas.

4. O cenrio da poltica nacional de arquivos

O ponto de partida foi a apresentao da configurao do Estado brasileiro na passagem do sculo XX para o XXI, uma vez que o marco cronolgico da pesquisa situa-se entre 1996 e 2006. A composio, as competncias e a estrutura organizacional do Poder Executivo Federal foram identificadas e analisadas como um dos cenrios da poltica nacional de arquivos. Foi necessrio conhecer quem so e quantos so os rgos produtores, acumuladores e usurios dos estoques informacionais arquivsticos, dentro da estrutura do Estado brasileiro, essencialmente do Governo Federal. O Poder Executivo Federal formado por rgos da administrao direta e entidades da administrao indireta. Compem a administrao direta os Ministrios, os rgos essenciais e integrantes da Presidncia da Repblica (alguns considerados como rgos equivalentes aos Ministrios, uma vez que o titular tem no cargo a caracterizao legal de Ministro de Estado) e os rgos colegiados, de assessoria imediata, especficos e singulares, que formalizam a chamada estrutura bsica. Compem a administrao indireta as autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Para esse levantamento, procurou-se nas fontes oficiais os dados que, de uma maneira geral, no se encontram uniformemente sistematizados, prontos e disponibilizados de forma clara e precisa. Procurou-se verticalizar os pressupostos metodolgicos com a finalidade de conhecer melhor a estrutura organizacional do Governo Federal, sempre to afetada pelas constantes modificaes estruturais, funcionais e ocupacionais, o que tem imposto limitaes para que se tenha um quadro preciso de quem quem nesta esfera de poder. Se o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto como gestor dos portais Rede Governo: Portal de Servios e Informaes de Governo e a Base SIORG Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal, disponibiliza informaes e dados conflitantes, a pesquisa ao stio da Presidncia da Repblica e dos rgos que compem a sua estrutura, assim como dos Ministrios, levou sistematizao de dados estruturais quantitativos diferentes.

Quadro 1 - Poder Executivo Federal segundo dados do portal Rede Governo Classificao dos rgos Administrao direta Administrao indireta Outros Total Nmero de rgos 65 248 22 335 rgos

Quadro 2 - Estrutura regimental dos rgos do Poder Executivo Federal Natureza jurdica ADMINISTRAO DIRETA Unidades descentralizadas ADMINISTRAO INDIRETA Unidades descentralizadas Total de rgos da AD e AI Total de unidades descentralizadas da AD e AI TOTAL N de rgos 403 697 247 464 650 1.161 1.811

Quadro 3 - Estrutura organizacional do Poder Executivo Federal segundo a Base SIORG Natureza jurdica e caracterizao legal Administrao direta rgos descentralizados Administrao indireta rgos descentralizados Total de rgos da AD e AI Total de rgos descentralizados da AD e AI TOTAL 421 763 787 1.550 366 247 Nmero de rgos 516

As visveis incoerncias que esses quadros demonstram, em termos numricos, no ocorrem somente em relao aos rgos da administrao direta e das unidades descentralizadas, tanto da administrao direta, como da indireta. Existem, tambm, divergncias numricas com relao totalizao das entidades vinculadas da administrao indireta, essencialmente quando comparadas com o que estipula o Decreto n 6.129, de 20 de junho de 2007. Essas tabulaes diferenciadas confirmam que esta parte do universo que se props conhecer na pesquisa ainda nebulosa e que, apesar das fontes apresentarem possveis consistncias internas em sua proposio, quando comparadas nos levam depois de muito navegar a portos no to seguros.

Sabe-se que a estrutura do Governo Federal complexa, no s pelas funes que desempenha, como pela quantidade de rgos que a compe. Sabe-se, tambm, que a cada governo modificaes nos organogramas so propostas e articuladas, algumas concretizadas, outras matizadas com nomenclatura diferenciada. A ausncia de dados atualizados, sistematizados e disponibilizados uma das caractersticas da falta de controle na articulao das fontes informacionais. A totalidade dos rgos que o compem ou a real configurao do Poder Executivo Federal carece de maior visibilidade.

5. Os agentes da poltica nacional de arquivos.

Para descrever e analisar o lcus de investigao foram apresentadas a misso, as funes e as atividades desenvolvidas pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e pelo Arquivo Nacional, como agentes do Estado na definio e implementao da poltica nacional de arquivos, o primeiro como produtor das normas arquivsticas e o segundo como responsvel pela implementao junto aos rgos do Poder Executivo Federal. Privilegiou-se, como procedimento metodolgico, a coleta de dados por meio da leitura dos Relatrios Anuais de Atividades do Arquivo Nacional, essencialmente, no que se refere ao cumprimento dos preceitos normativos pelos rgos do Poder Executivo Federal, em razo do assessoramento tcnico por ele prestado. O CONARQ vem consolidando sua atuao, nesses quatorze anos, com a deliberao e a emisso de 25 (vinte e cinco) Resoluesi, das quais sete relacionam-se diretamente com os estudos de classificao, avaliao e eliminao de documentos. Desse grupo de sete Resolues, cinco continuam em vigor. Desde sua instalao, o Plenrio do CONARQ constituiu, tambm, Comisses Especiais e Grupos de Trabalho, instncias de carter temporrio criadas para o exame de assuntos especficos. Os produtos dessas Comisses e Grupos converteram-se em estudos, resolues, publicaes e textos elaborados e apresentados para sano presidencial, tornando-se decretos. Entre eles, destaca-se para esta pesquisa, o Decreto n 2.182, de 20 de maro de 1997, sobre as normas para a transferncia e o recolhimento de acervos arquivsticos pblicos federais para o Arquivo Nacional, cujos artigos 1, 2 e 3 integram, hoje, os artigos 19, 18 e 20, respectivamente, do Decreto n 4.073, de 3 de janeiro de 2002, que consolidou outros

textos legais em um nico ato normativo de regulamentao da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991. O Arquivo Nacional, rgo que completou 170 anos de existncia em janeiro de 2008, hoje integrante da estrutura bsica da Casa Civil da Presidncia da Repblica, diretamente subordinado Secretaria-Executiva, tendo sido, at o ano de 2000, rgo subordinado ao Ministrio da Justia. Coloca-se que o espao conquistado, na rea da gesto de documentos, comeou a consolidar-se a partir do ano de 1991 com a definio legal da rea dentro da instituio. Ao assumir o compromisso com a gesto, a preservao e o acesso informao arquivstica governamental, o Arquivo Nacional teve, ainda, que enfrentar, durante a dcada de 1990, inmeras questes, entre elas a situao catica dos servios arquivsticos da Administrao Pblica Federal. As atividades de gesto de documentos desenvolvidas pelo Arquivo Nacional junto aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, no perodo de 1996 a 2006, formaram o objeto de investigao. O objetivo da leitura e anlise dos Relatrios Anuais de Atividades do Arquivo Nacional foi a verificao do cumprimento dos preceitos normativos pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal (PEF), com relao s prticas de classificao e avaliao de seus acervos documentais, destacando-se entre eles: a instituio de comisso permanente de avaliao de documentos; a implementao de atividades de classificao e avaliao com a aplicao do cdigo de classificao e da tabela de temporalidade e destinao de documentos de arquivo, referentes s atividades-meio; a elaborao de cdigo de classificao e da tabela de temporalidade e destinao de documentos de arquivo, referentes s atividades-fim, mediante acompanhamento e aprovao do Arquivo Nacional; a publicao de editais de cincia de eliminao, no Dirio Oficial da Unio, mediante autorizao do Arquivo Nacional.

6. As transformaes no cenrio arquivstico federal

Para analisar a ocorrncia de transformaes no cenrio arquivstico federal partiu-se da situao arquivstica da Administrao Pblica Federal identificada, nos anos de 1980, pelas atividades censitrias desenvolvidas pelo Arquivo Nacional, pelo Departamento de

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Administrao do Servio Pblico e pela Comisso Especial de Preservao do Acervo Documental. Esses diagnsticos identificaram e apontaram um verdadeiro caos informacional, no s pela falta de conhecimento e de adoo das prticas da gesto documental pelos rgos pblicos federais, mas, sobretudo, pela perda de controle dos documentos por eles acumulados. E, mais grave ainda, os servios arquivsticos federais no asseguravam o acesso s informaes produzidas no mbito da prpria administrao. Essa situao assinalava a ineficcia dos procedimentos administrativos e a ineficincia dos processos decisrios em virtude da falta de controle das informaes acumuladas pelo Estado brasileiro, o que se refletia na garantia do direito de acesso s informaes pela sociedade. Como assegurar acesso s informaes produzidas pelos rgos pblicos, condio sine qua non para ampliao da cidadania, se os servios arquivsticos federais apresentavam este grave quadro de precariedades ? A partir da promulgao da Lei de Arquivos, a Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, a construo de uma infra-estrutura legislativa foi apresentada como uma das bases para a concepo e estruturao da poltica nacional de arquivos. A produo de normas arquivsticas voltadas para as atividades de gesto de documentos vem demonstrando uma preocupao importante, pois veio preencher lacunas na execuo do tratamento tcnico dos acervos arquivsticos pblicos. Entretanto, as mudanas que se almejavam alcanar no ocorreram de forma rpida e expressiva e, ainda, sofrem com fatores internos estruturais pelos quais passam, constantemente, as administraes pblicas.

6.1 Servios arquivsticos federais nos anos de 1980

Entre 1981 e 1983, o Arquivo Nacional realizou, na cidade do Rio de Janeiro, um primeiro diagnstico em que, uma equipe de trabalho denominada Grupo de Identificao de Fundos Externos (GIFE), visitou 198 (cento e noventa e oito) arquivos de rgos da administrao pblica federal direta e autrquica. O objetivo dessa atividade era conhecer a realidade documental dos servios federais, bem como adquirir informaes sobre os acervos documentais que, por diversas razes, ainda no se encontravam sob a guarda do Arquivo Nacional. No ano de 1984, o Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP), tambm, realizou um levantamento da situao dos arquivos da Administrao Pblica

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Federal Direta e Autarquias, por intermdio de um questionrio. Dos rgos consultados, obteve-se resposta de 964 (novecentos e sessenta e quatro) arquivos. Os resultados obtidos nos dois diagnsticos em muito se assemelharam, apesar da dimenso do universo ser diferenciado.

Quadro 4 - Situao geral dos arquivos GIFE Nmero de arquivos Mensurao dos documentos escritos Datas-limite dos acervos Condies de conservao dos acervos Condies dos depsitos Documentos de natureza administrativa Documentos de natureza tcnica 198 124.135 metros lineares 1700 a 1983 sofrveis em 52 % sofrveis em 75 % representam 70 % representam 5 % DASP 964 152.391 metros lineares 1735 a 1984 regulares para a maioria regulares para a maioria representam 45 % representam 5 %

Quadro 5 Percentual de arquivos que realizam atividades de avaliao de documentos GIFE Eliminao de documentos Existncia de Comisso de Avaliao Utilizao de Tabela de Temporalidade 37 % 9% 5% DASP 48 % 12 % 22 %

Esses diagnsticos serviram de base para a elaborao das recomendaes contidas no Relatrio final apresentado, em 1987, pela Comisso Especial de Preservao do Acervo Documental (CEPAD), integrante da Cmara V Racionalizao, Simplificao e Descentralizao Administrativa - da Reforma Administrativa Federalii. A CEPAD foi criada para analisar e propor mudanas para os servios de arquivo, biblioteca e museu pertencentes administrao pblica federal, atendendo uma reivindicao dos profissionais da rea de informao e documentao no servio pblico. A anlise apresentada pelo Relatrio final da CEPAD destacou os seguintes problemas com relao ao segmento dos arquivos: a ineficincia dos servios arquivsticos prestados, tanto para a prpria administrao como para o cidado, devido carncia quantitativa e qualitativa de recursos humanos e materiais; o baixo nvel hierrquico, na estrutura organizacional da administrao, das unidades administrativas responsveis pelo tratamento da documentao;

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a inexistncia de critrios de avaliao, transferncia e recolhimento devido ao volume de documentos encontrados nos rgos pblicos e s precrias condies de tratamento tcnico, alm das inadequadas instalaes fsicas. O relatrio salientava, ainda, a inexistncia de uma poltica arquivstica e, ao mesmo tempo, mostrava a necessidade urgente do estabelecimento de uma poltica de informao no mbito da Administrao Pblica Federal que permitisse fixar diretrizes filosficas quanto gerao, ao tratamento e uso de documentos e informaes para a garantia de apoio efetivo s aes governamentais e s necessidades do usurio do servio pblico. A implementao das proposies e das recomendaes apresentadas pela Comisso no chegou a se efetivar, assim como o processo de reforma administrativa foi interrompido pelos diversos planos econmicos lanados pelo Governo Federal no final da dcada de 1980. O Arquivo Nacional retomou a atividade de cadastramento com a implantao do Cadastro Nacional de Arquivos Federais, realizando, no perodo de abril a agosto de 1989, tanto na cidade do Rio de Janeiro como em Braslia, a visita a 148 rgos, priorizando mais uma vez a administrao direta e autrquica. O diagnstico geral da situao dos acervos resultante deste Cadastro revelou, alm da carncia de recursos humanos capacitados para a execuo das tarefas arquivsticas, os seguintes aspectos: a disperso e a desorganizao dos acervos; a multiplicidade de arquivos; a pulverizao de servios; a ausncia de padronizao e de normas que orientassem as atividades de tratamento tcnico dos acervos, principalmente no que tange aos procedimentos de classificao e avaliao dos documentos; a inadequao dos meios de armazenamento e acondicionamento empregados aliada ausncia de controle das condies climticas. Entre os dados apresentados, nos quadros abaixo, a ocorrncia da eliminao de documentos associada quase total ausncia de uma classificao prvia, a rara presena de comisso de avaliao e a forte influncia das condies de armazenamento chama ateno para a situao catica em que se encontravam os servios arquivsticos federais no final da dcada de 1980.

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Quadro 6 Sntese do diagnstico geral elaborado pelo Cadastro Nacional de Arquivos Federais Dados gerais Nmero de rgos visitados Nmero de arquivos Nmero de depsitos Mensurao dos documentos escritos Datas-limite RJ 93 141 198 62.206 m 1754 a 1989 Braslia 50 66 111 44.199 m 1848 a1989 Total 143iii 207 309 106.405 m 1754 a 1989

Caractersticas gerais dos depsitos Presena de danos nas paredes, pisos e tetos Fiao eltrica exposta Tubulao aparente Localizao prxima fonte de poluio

RJ + de 50% 72 % 87 % 74 %

Braslia + de 50% 70 % 41 % 53 %

Atividades bsicas de gesto de documentos desenvolvidas pelas instituies cadastradas Existncia de setor responsvel pela orientao tcnica e normativa Existncia de instrumentos normativos Adoo de plano de classificao de documentos Eliminao de documentos Comisso de avaliao e seleo instituda

Rio de Janeiro sim 22 % 11 % 13 % 54 % 19 % no 78 % 89 % 87 % 46 % 81 %

Braslia sim 76 % 49 % 27 % 66 % 30 % no 24 % 51 % 73 % 34 % 70 %

O ento identificado caos informacional apontava, no s a falta de conhecimento e de adoo das prticas da gesto documental pelos rgos pblicos federais, mas, sobretudo, esbarrava na perda de controle dos documentos por eles acumulados. E, ainda mais grave, os servios arquivsticos federais no asseguravam o acesso s informaes produzidas no mbito da prpria administrao. Essa situao assinalava a ineficcia dos procedimentos administrativos e a ineficincia dos processos decisrios em virtude da falta de controle das informaes acumuladas pelo Estado brasileiro, o que se refletia na garantia do direito de acesso s informaes pela sociedade. Como assegurar acesso s informaes produzidas pelos rgos pblicos, condio sine qua non para ampliao da cidadania, se os servios arquivsticos federais apresentavam este grave quadro de precariedades?

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6.2 Gesto de documentos nos anos de 1990

A partir da promulgao da Lei de Arquivos (Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991), a construo de uma infra-estrutura legislativa apresentada como uma das bases para a concepo e estruturao da poltica nacional de arquivos. A produo de normas arquivsticas voltadas para as atividades de gesto de documentos demonstrou uma preocupao importante, pois veio preencher lacunas na execuo do tratamento tcnico dos acervos arquivsticos pblicos. Entretanto, as mudanas que se almejavam alcanar no ocorreram de forma rpida e expressiva e, ainda, sofrem com fatores internos estruturais pelos quais passam, constantemente, as administraes pblicas. Oliveira (1997), em trabalho acadmico, realizado em 1996, apresenta um retrato dos servios arquivsticos da administrao pblica federal, em Braslia, que no difere muito daqueles revelados pelos diagnsticos da dcada anterior. Para mapear a estrutura da administrao pblica federal, a pesquisadora consultou listagem e organogramas fornecidos pela Coordenao Geral de Estudos e Informaes Institucionais do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE (antecessor do atual Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), atualizados at maro de 1996. Segundo a fonte utilizada, a estrutura do Poder Executivo Federal contava, em todo pas, com 124 (cento e vinte e quatro) rgos, sendo 31 (trinta e um) rgos da administrao direta subordinados a Presidncia da Repblica e 93 (noventa e trs) entidades da administrao indireta, formada por 20 (vinte) autarquias, 24 (vinte e quatro) fundaes, 17(dezessete) empresas pblicas e 32 (trinta e duas) sociedades de economia mista. Desse total, 40 % localizavam-se em Braslia, sendo 28 (vinte e oito) rgos da administrao direta e 22 (vinte e dois) da indireta. Seu universo de investigao limitou-se a 21 (vinte e um) rgos da administrao direta, 11 (onze) autarquias e 9 (nove) fundaes, tendo realizado as entrevistas entre julho e setembro de 1996. A aplicao de questionrios em apenas 41 (quarenta e um) rgos se justifica pelo fato de que os outros nove rgos no preenchiam os requisitos necessrios ao levantamento.

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Quadro 7 Sntese da situao dos servios arquivsticos Atividades bsicas de gesto de documentos desenvolvidas pelos rgos Existncia de instrumentos normativos Utilizao de cdigo de classificao de documentos Eliminao de documentos Do percentual que elimina Comisso de avaliao e seleo instituda Utilizao de tabela de temporalidade Braslia sim 51 % 32 % 44 % sim 39 % 61 % no 61 % 39 % no 49 % 68 % 56 % -

Se compararmos com o quadro publicado, em 1990, pelo Cadastro pouco se alterara a situao desses servios. Os procedimentos de classificao e avaliao de documentos ainda ocorriam sem o respaldo dos critrios preconizados pela teoria e prtica arquivsticas. Oliveira (1997, p. 83-87), com a inteno de avaliar o grau de repercusso do Cdigo de Classificao e da Tabela Bsica de Temporalidade e Destinao de Documentos de Arquivo, aprovados pela Resoluo n 4 do CONARQ, em maro de 1996, inseriu uma questo final sobre o conhecimento destes instrumentos. Vinte e oito dos entrevistados (68 %) afirmaram conhecer essa Resoluo. Apesar de considerar significativo o grau de conhecimento, pondera que a baixa utilizao desses instrumentos advinha da falta de pessoal capacitado para as tarefas de sua aplicao.

6.3 A atuao do Arquivo Nacional junto aos rgos pblicos federais de 1996 a 2006

Para a anlise das transformaes do cenrio arquivstico governamental fez-se necessrio, no percurso da pesquisa, a identificao da configurao da estrutura do Poder Executivo Federal e a apresentao das atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional, no perodo de 1996 a 2006. Elegeu-se a Base SIORGiv para servir de referencial aos estudos empreendidos quando da anlise dos dados empricos trabalhados. Pelas informaes disponveis na Base SIORG foram identificados e quantificados 1550 rgos. A dimenso quantitativa dos rgos do Poder Executivo Federal ressalta o tamanho do espao a ser objeto de atuao do Arquivo Nacional. A carncia de visibilidade de sua configurao expressa em muito as dificuldades de articulao entre o Arquivo Nacional e os rgos do Poder Executivo Federal.

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As formas de atuao do Arquivo Nacional, identificadas nos Relatrios Anuais de Atividades, apresentam-se, essencialmente, direcionadas assistncia tcnica aos rgos pblicos federais, no mbito da gesto de documentos, para a aplicao da legislao vigente. Dos rgos que receberam orientao tcnica nessa rea, 65 % integram o Poder Executivo Federal. Contudo, o universo alcanado com a assistncia e assessoria direta, ou por meio do acompanhamento dos trabalhos das Comisses Permanentes de Avaliao de Documentos (CPADs), representa 10,5 % dos rgos do Poder Executivo Federal.

Quadro 8 - Assistncia tcnica na rea de gesto de documentos (perodo de 1996 a 2006) Total de rgos que receberam orientao tcnica Percentual de rgos do PEF Percentual de rgos de outros Poderes e de outra caracterizao jurdica Total de rgos do PEF segundo Base SIORG N de rgos do PEF que receberam assistncia tcnica do AN Percentual de rgos do PEF que receberam N de rgos da AD assistidos percentual N de rgos da AI assistidos percentual N de rgos extintos dentre os que receberam assistncia percentual Percentual de rgos do PEF que no receberam 14 1% 89,5% 67 4,3% 249 65 % 35 % 1.550 163 10,5% 82 5,2%

Grfico 1 - Percentual de rgos do PEF que receberam assistncia tcnica sobre o total de rgos da estrutura do PEF segundo Base SIORG

SIM NO

Pode-se aferir, tambm, que a quantidade de rgos, do Poder Executivo Federal assistidos sofre variaes, crescendo de 1996 para 1997, diminuindo em 1998, voltando a crescer em 1999, caindo nos anos de 2000, 2001 e 2002, crescendo seguidamente a partir de 2003.

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Quais fatores poderiam ter influenciado essa flutuao? A promoo de eventos na rea para a divulgao dos preceitos normativos teve papel relevante? A promoo de eventos, entre 1996 e 2002, ocorreu em mdia uma vez por ano. No ocorreu nos anos de 2003, 2004 e 2005, voltando a acontecer em 2006. A possibilidade ou a necessidade de liberao de espao fsico fez com que os rgos procurassem orientao e autorizao do Arquivo Nacional para eliminarem os volumosos conjuntos documentais por eles acumulados? Ou ainda, acrescentando questo anterior, as dificuldades em desenvolver as atividades de gesto de documentos essenciais para a efetivao da eliminao de documentos pblicos levaram os rgos a demandarem assistncia tcnica?
Grfico 2 - Nmero de rgos do PEF que receberam assistncia tcnica por ano
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

N de rgos do PEF que receberam assistncia tcnica

As respostas a esses pressupostos poderiam ser indicadores para a explicao da referida flutuao. Os dados obtidos no apresentam respostas conclusivas para reduzir o problema a uma equao simples e clara. Outro indicador poderia ser a carncia de recursos humanos habilitados para a execuo da tarefa, j que freqente a utilizao de mo-de-obra terceirizada nos servios arquivsticos federais. Contudo, o aumento significativo nos ltimos anos pode ser creditado instalao da Comisso de Coordenao do SIGAv, em janeiro de 2004. A partir de ento, a execuo das atribuies do Arquivo Nacional, como rgo responsvel pela prestao de assistncia tcnica a rgos e entidades da APF, passa a ser mais requisitada.

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Que as solicitaes de orientao tcnica crescem um fato incontestvel conforme pode ser visto no Grfico 2, mas a sua concretizao ocorre sobretudo por causa da demanda dos rgos e no como uma ao planejada ou programada pelas Coordenaes responsveis pela execuo das atividades de gesto de documentos. Quanto prestao de assistncia tcnica a outros rgos e entidades de outros poderes pblicos e da iniciativa privada, esta ocorreu em maior percentual para os rgos pblicos estaduais e municipais, totalizando 48 % dos atendimentos realizados. Desse grupo, destacam-se a orientao tcnica a 8 (oito) Arquivos Pblicos Estaduais e a 4 (quatro) Arquivos Pblicos Municipais. Essas solicitaes de assistncia tcnica so direcionadas ao CONARQ, como rgo central do SINAR, entretanto, sua viabilizao decorre da orientao prestada por tcnicos da rea de gesto de documentos do Arquivo Nacional, em articulao com as demais reas, como a de preservao e a de processamento tcnico dos acervos de guarda permanente. O mesmo ocorrendo com a assistncia tcnica s instituies privadas que, junto com as entidades de caracterizao jurdica diversa, foram contempladas com 37 %. Os outros Poderes Federais receberam 15 % das orientaes, cabendo ao Judicirio o maior peso, isto , 13 %. As atividades de elaborao de Cdigos de Classificao e de Tabelas de Temporalidade e Destinao de Documentos de Arquivo relativos s atividades-fim, com acompanhamento e aprovao do Arquivo Nacional, apresentam um pequeno resultado. No perodo de 1996 a 2006vi, apenas 4 (quatro) rgos submeteram e obtiveram a aprovao do Arquivo Nacional para as suas Tabelas de Temporalidade e Destinao de Documentos, a saber: duas universidades federais, um rgo descentralizado e uma fundao. Esse resultado merece uma ateno especial ao se levar em considerao o potencial informativo dos documentos produzidos em razo das competncias especficas de um rgo, pois deles resultam, na sua maior parte, a formao dos conjuntos arquivsticos de guarda permanente. Passa a ser de fundamental importncia a efetivao de aes para a mudana dessa situao, para que no se perpetue aquela dos anos de 1980, quando a maior parte da documentao encontrada nos servios arquivsticos era de natureza administrativa. A iniciativa do Arquivo Nacional de realizar o Workshop com as Instituies Federais de Ensino Superior (IFES), no ano de 2006, objetivando a reviso e atualizao da Tabela de Temporalidade e Destinao de Documentos elaborada pela Universidade Federal da Paraba, pode ser vista como uma ao positiva.

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A proposta de elaborao de instrumento tcnico nico de classificao e avaliao de documentos produzidos pelas IFES, beneficiando parte significativa das entidades de ensino vinculadas ao MEC, poder servir, inclusive, para alterar a situao de seus servios arquivsticos. Na enquetevii, ento realizada, foram levantados problemas com relao s prticas arquivsticas semelhantes s encontradas nos demais rgos pblicos federais, ou seja: 42 % das universidades utilizam os instrumentos aprovados pela Resoluo n 14/2001 do CONARQ; 35 % delas utilizam a TTD da UFPB para a avaliao dos documentos relativos s atividades-fim; 29 % das universidades informaram possuir CPAD instituda; 54 % afirmaram eliminar documentos. A concluso a que se chega com esses dados que em 60 % desse universo no ocorre o uso de instrumentos normativos de gesto de documentos e a incidncia de eliminao considerada alta para o percentual de Comisses que deveriam estar atuando. Alm desses percentuais, referentes execuo de atividades de gesto de documentos envolvendo os participantes no evento, outros fatores foram constatados, como o desnvel de conhecimento dos tcnicos com relao terminologia, legislao e normas arquivsticas e a carncia de orientao tcnica para implementar alguns dos procedimentos bsicos. Isso remete a anlise para a atividade de acompanhamento das CPADs dos rgos quanto elaborao de Listagens de Eliminao de Documentos, que se viabilizam com a publicao dos referidos Editais de Cincia de Eliminao no Dirio Oficial da Unio. Do universo de rgos do PEF (163) que receberam orientao tcnica na tarefa de avaliao e seleo dos documentos acumulados em seus arquivos, 17 % efetivaram a eliminao com base nos instrumentos tcnicos preconizados pelas normas arquivsticas. Os outros 83 % ainda no concluram essa tarefa, estando alguns iniciando o processo de identificao e classificao ou, mesmo, adequando os procedimentos usualmente utilizados, para viabilizar os trabalhos das referidas Comisses. Os dados apresentados no Grfico 3 correlacionam o nmero de Editais de Cincia de Eliminao publicados no DOU, com e sem autorizao prvia do Arquivo Nacional. Observa-se que, quanto mais tempo decorreu da emisso da Resoluo n 7/1997 do CONARQ, aquela que preconiza os procedimentos para a eliminao de documentos do Poder Pblico, maior a incidncia de eliminao, mas, tambm, ocorre o aumento de publicao de Editais sem autorizao.

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No se pode negar que a publicao de Editais denota o conhecimento das normas arquivsticas pelos rgos pblicos, uma vez que ao dar cincia em um peridico oficial seus titulares demonstram preocupao com o resguardo de seus atos. Entretanto, demonstram um conhecimento parcial, pois no se encontram plenamente cientes de toda a seqncia de procedimentos que devem ser efetivados antes do ato de eliminar documentos pblicos.

Grfico 3 - Nmero de Editais de cincia de eliminao publicados no D.O.U.


14 12 10 8 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Editais publicados sem autorizao do AN

Tal fato evidencia que no se pode afirmar que no se eliminam documentos, no mbito do Governo Federal, sem que o Arquivo Nacional aprove expressamente esse procedimento. Isso fica patente com a ao da Direo-Geral do Arquivo Nacionalviii ao suspender quatro Editais de Cincia de Eliminao, publicados no exerccio de 2007, uma vez que estas eliminaes no haviam sido devidamente autorizadas. Mas o que se revela bastante singular da anlise dos dados que apenas 2 % dos rgos do Poder Executivo Federal eliminaram oficialmente seus documentos. A eliminao oficial de documentos expressa o pleno conhecimento e a efetiva adoo dos preceitos normativos e atesta o recebimento de orientao tcnica do Arquivo Nacional para a execuo dessa atividade. Quanto ao recolhimento ao Arquivo Nacional de acervos arquivsticos de rgos extintos e empresas liquidadas, nesse perodo, chega-se a 1/3 do total das extines e liquidaes deflagradas, a partir de 1990, pelo processo extintrio da administrao pblica

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federal. O aferido com a entrada desses acervos demonstra que os mesmos referem-se a 57 % das empresas liquidadas e 22 % dos rgos extintos. Cabe ressaltar que, em duas entradas, foram recolhidos apenas parcela dos acervos. O recolhimento dos acervos documentais dos extintos rgos relacionados s atividades de segurana da informaoix ocorreu em razo de ato legislativo especfico. Deram entrada no Arquivo Nacional os documentos produzidos pelo Conselho de Segurana Nacional, Servio Nacional de Informaes, Comisso Geral de Investigaes e Diviso de Segurana e Informaes do Ministrio das Relaes Exteriores. No se poderia deixar de incluir nesta anlise os resultados da pesquisa acadmica recentemente publicada por Sousa (2006), pois nela identificamos um conjunto de informaes complementares quanto aplicao do Cdigo de Classificao de Documentos de Arquivos para a Administrao Pblica: atividades-meio, aprovado pela Resoluo n 14/2001 do CONARQ. Alm de verificar a adoo desse instrumento, que de acordo com Sousa (2006, p.25) pode-se perceber uma gradual adeso desde 1996, a pesquisa se preocupou com a avaliao que os rgos fazem da atuao do Arquivo Nacional quanto assistncia tcnica prestada no acompanhamento de sua aplicao. Seus objetivos visavam identificar, ainda, o entendimento e as dificuldades na utilizao do instrumento e as aes que o Arquivo Nacional tem feito para orientar os rgos pblicos da Administrao Pblica Federal. O interesse, que as informaes apresentam para esta anlise, deve-se ao fato, tambm, de que a pesquisa foi realizada junto as unidades responsveis pela gesto de documentos de 22 dos 23 Ministrios instalados em Brasliax, tendo os dados sido coletados entre novembro de 2005 e junho de 2006. Alm de serem dados atuais, o campo emprico mostra-se representativo, pois contempla 59 % dos rgos do primeiro escalo da administrao pblica federal, tendo como referencial o quantitativo total de Ministrios e rgos Equivalentes.

Quadro 9 Sntese da pesquisa de Sousa (2006) junto aos Ministrios Conhecimento do instrumento normativo Utilizao do instrumento de classificao No utilizam nenhum instrumento de classificao 22 14 8 100 % 64 % 36 %

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Quanto aplicao do instrumento de classificao de documentos relativos s atividades-meio rgos que possuem dvidas e dificuldades Oferta de treinamento especfico por parte do AN Oferta de assistncia tcnica por parte do AN para acompanhamento da utilizao O instrumento reflete as atividades-meio desenvolvidas Solicitao de sugestes por parte do AN quanto atualizao Envio se sugestes de atualizao por parte dos rgos sim 86 % 21 % 36 % 63 % 14 % 36 % no 14 % 79 % 64 % 37 % 86 % 64 %

Do grupo de Ministrios que aplicam o CCDA para atividades-meio, 71 %, declararam possuir CCDA para as atividades finalsticas. Para essa elaborao, 70 % dos rgos contaram com a orientao tcnica prestada pelo Arquivo Nacional. Quanto orientao tcnica recebida, os Grficos 4 e 5 apresentam os dados levantados pela pesquisa de Sousa.

Grfico 4 Prestao de assistncia tcnica do AN para elaborao de Cdigo de Classificao de Documentos relativos s atividades-fim

Grfico 5 Avaliao dos Ministrios quanto assistncia tcnica recebida

sim

no

sem resposta

tima

boa

regular

Para Sousa, os resultados de sua pesquisa apontaram para uma mudana importante na situao arquivstica dos rgos pblicos federais, uma vez que 64 % desses Ministrios organizam, atualmente, seus arquivos gerais, a partir do instrumento de classificao, tendo a adeso Resoluo do CONARQ ocorrido, em mdia, por dois desses rgos a cada ano. Entretanto, encontram-se, ainda, rgos do primeiro escalo (que integram o SIGA como rgos setoriais) que no utilizam, em suas unidades responsveis pela gesto de

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documentos, nenhum instrumento de classificao, adotando a ordenao numricocronolgica como principal forma de recuperao da informao. O que poderia ser aferido com uma projeo dessa situao para os rgos subordinados e descentralizados ou a eles vinculados? A resposta a essa pergunta, ainda no averiguada, pode estar na razo dos 2 % dos rgos que conseguiram efetivar o processo de eliminao at agora. O requisito fundamental para se proceder a avaliao e seleo de documentos que estes estejam identificados e classificados de acordo com os preceitos normativos. Se isto no vem ocorrendo, sistematicamente, como avaliar e selecionar os documentos passveis de eliminao para se preservar aqueles de guarda permanente? Sousa (2006, p.32) enfatiza que o cenrio poderia ser melhor se o Arquivo Nacional agisse de uma forma mais ativa. De acordo com o relato da pesquisa junto aos Ministrios, a ao do Arquivo Nacional pautada por uma forma passiva, no fazendo uma boa divulgao do instrumento e no apoiando de maneira mais sistemtica a implantao do Cdigo nos rgos pblicos federais. Complementa, ainda, essa afirmao ressaltando que devido a sua complexidade estrutural o Cdigo no um instrumento de fcil entendimento. Contudo, o que mais chama ateno no resultado de sua pesquisa, e merece uma aferio mais apurada, a afirmao sobre a existncia e utilizao de Cdigo de Classificao de Documentos relativos s atividades fim, elaborado com assistncia tcnica do Arquivo Nacional. Cabe ressaltar que, dentro do marco cronolgico desta pesquisa, no h registro de nenhuma aprovao, por parte daquela instituio arquivstica, de instrumentos de classificao, temporalidade e destinao elaborados por algum desses Ministrios. Acredita-se que estes Cdigos e suas respectivas Tabelas de Temporalidade e Destinao encontrem-se, ainda, em processo de elaborao e experincia, caso contrrio, esses rgos estariam desrespeitando o que preceitua o artigo 18 do Decreto n 4.073/2002 quanto utilizao de instrumentos tcnicos sem a devida aprovao do Arquivo Nacional.

Consideraes finais

Pode-se reconhecer que, de uma maneira geral, transformaes ocorreram no cenrio arquivstico a partir da adoo das normas arquivsticas pelos rgos pblicos federais. Reconhecer apenas a ocorrncia de transformaes no seria suficiente, faz-se necessrio apontar como, por que e em que grau elas vm acontecendo.

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No existem informaes sistematizadas sobre a totalidade das iniciativas dos rgos pblicos federais referentes elaborao de programas de gesto de documentos, entretanto, a familiaridade com a administrao pblica permite que se aponte a ausncia de procedimentos bsicos de gesto de documentos em grande parte dos rgos pblicos. Pode-se citar como exemplo, dessa situao, as empresas do setor de energia eltrica que no contam com instrumento de classificao, temporalidade e destinao para os documentos relativos s atividades-fim e estima-se que a maioria delas, ainda, no usa plenamente o estabelecido pela Resoluo n 14/2001 do CONARQ. Esse exemplo fica melhor explicitado por uma das recomendaes contidas na Carta de Goiniaxi: que as empresas do setor eltrico apiem o desenvolvimento de trabalhos voltados para o mapeamento de processos, elaborao e implantao de Cdigos de Classificao de Documentos e de Tabelas de Temporalidade e Destinao de Documentos. Se o apoio para a elaborao dos instrumentos foi recentemente solicitado pode-se inferir que, provavelmente, as empresas do setor ainda no os possuem. Ento, como essas empresas vm atuando no gerenciamento de seus acervos documentais? Duas iniciativas de entidades vinculadas ao Ministrio da Sade podem ser apontadas como produtos do desenvolvimento e implementao de aes de gesto de documentos: o Cdigo de Classificao de Documentos das atividades-fim da Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) e o Cdigo de Classificao e a Tabela de Temporalidade e Destinao de Documentos da rea fim da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA). Essas iniciativas de elaborao desses instrumentos podem ser consideradas, do ponto de vista tcnico, como aes pioneiras e isoladas, mas que contaram com a orientao e acompanhamento do Arquivo Nacional. A partir da aprovao desses referenciais tcnicos, no ano de 2007, seria no s recomendvel, mas, essencialmente, necessrio que se passasse a executar outras medidas dentro de um escopo mais amplo na formulao e implantao de polticas arquivsticas. As aes de normalizao empreendidas pelo CONARQ, ao longo de sua atuao nesses quatorze anos, tornaram-se fortes instrumentos tcnicos e de compulsria adoo pelos rgos do Poder Executivo Federal, na medida em que decretos presidenciais especficos tornaram obrigatria a sua aplicao para a gesto de documentos da administrao pblica federal. A partir de ento, esperava-se que estratgias fossem concebidas, metas fossem traadas e recursos fossem disponibilizados para a efetiva implementao de programas de gesto de documentos.

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A formulao e implantao de polticas pblicas, inclusive no caso das polticas pblicas arquivsticas, pressupem que esses requisitos sejam minimamente satisfeitos, ou mesmo estipulados, para que o alcance esperado com a sua implementao resulte numa transformao da situao existente. Um fato que equivocaria qualquer analista de polticas pblicas que as aes institucionais da poltica nacional de arquivos e de gesto de documentos desenvolvidas pelo CONARQ e pelo Arquivo Nacional, respectivamente, encontram-se identificadas como aes institucionais no oramentrias. Se no existem previso e dotao oramentrias para o desenvolvimento e execuo dessas aes, como mobilizar recursos humanos, financeiros e materiais para a promoo de eventos de capacitao, treinamento ou reciclagem de pessoal? Como prestar assistncia tcnica para o acompanhamento das atividades de gesto documentos que foram, ou esto sendo, implementadas pelos rgos pblicos em todo pas? E como verificar in loco a adoo e o cumprimento dos preceitos normativos? Tarefas impossveis de serem realizadas sem recursos oramentrio-financeiros? No. Pelo menos no este o quadro que se apresenta com os dados registrados nos Relatrios. Entretanto, o pequeno alcance da assistncia tcnica prestada pelo Arquivo Nacional (10,5 %), em relao a todo o espao objeto de sua atuao, os 1.550 rgos do PEF, pode ser explicitado por sua ao passiva provocada exclusivamente pelas demandas. Para romper com essa postura passiva, o Arquivo Nacional precisaria superar os desafios impostos pelas dimenses continentais do pas e pela complexidade da estrutura administrativa. Precisaria, essencialmente, conceber uma poltica arquivstica, onde estivessem previstas a disponibilizao dos recursos humanos, financeiros e materiais e a adoo de medidas concretas de atuao junto aos rgos pblicos federais, pois s assim sua vocao federal viria a ser cumprida. A viabilizao dessas medidas depende principalmente de decises polticas. Depende, inclusive, da discusso de quais polticas pblicas arquivsticas precisam ser formuladas, anunciadas e efetivadas. Depende, ainda, do envolvimento dos atores pblicos e privados (Estado e sociedade civil) na formulao e execuo de outras polticas pblicas no campo da informao. A existncia de aparato legal e de instrumentos tcnico-cientficos normalizadores na rea da gesto de documentos constitui-se em referencial substancial para que se alcancem as transformaes desejadas.

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Num cenrio em que os agentes do Estado realizavam os procedimentos administrativos e as prticas arquivsticas fundamentados no chamado bom senso, ou seja, sem os parmetros tcnico-cientficos preconizados, a produo de normas arquivsticas no depende apenas do conjunto de conhecimentos tcnico-cientficos alcanados pela teoria arquivstica, mas, essencialmente, das decises polticas de como adot-las. As dimenses tcnicas e polticas da adoo das normas arquivsticas exigem uma maior articulao dos agentes responsveis pela formulao e implantao de polticas pblicas no cenrio arquivstico federal. A construo de uma legislao arquivstica tem sido (e ) de grande importncia, mas no o suficiente. O alcance dos regulamentos exige a verificao de quais transformaes ocorreram no cenrio. A presena efetiva de mudanas depende mais do que o empenho personificado, muitas vezes, pelo Conselho Nacional de Arquivos e pelo Arquivo Nacional. Depende do compromisso dos agentes do Estado com a produo, processamento, uso, guarda e disponibilizao da informao arquivstica governamental. S uma atitude comprometida, tcnica e politicamente poder consolidar o direito de acesso pblico informao governamental, contribuindo para o monitoramento das aes e decises governamentais pela sociedade civil e para a ampliao da transparncia da ao do Estado.

NOTAS
i

Em 6 de maio de 2008, foi publicada a Resoluo n 26, do CONARQ, que estabelece diretrizes bsicas de gesto de documentos a serem adotadas nos arquivos do Poder Judicirio. ii A CEPAD foi instituda, em maro de 1986[sic], por Portaria do Ministro Extraordinrio para Assuntos de Administrao e Presidente da Comisso de Coordenao do Plano de Reforma da Administrao Federal. iii Essa diferena diz respeito a 5 rgos cadastrados cujos dados no foram processados. (CNAF, 1990, p. 25). iv A Base SIORG (Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal) apresenta-se como a fonte oficial de informaes sobre a estrutura organizacional dos rgos do Poder Executivo. Encontra-se disponvel no stio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. v Pelo artigo 1 do Decreto n 4.915, de 12 de dezembro de 2003, as atividades de gesto de documentos no mbito dos rgos e entidades da administrao federal ficam organizadas sob a forma de sistema, com a denominao de Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo SIGA e o Arquivo Nacional passa a integrar o SIGA como rgo central. vi Cabe informar que no ano de 2007, portanto fora do perodo analisado, uma Fundao e uma Agncia tiveram seus instrumentos de classificao e avaliao de documentos relativos s atividades fim aprovados pelo AN. vii Participaram do Workshop 31 (trinta e uma) instituies de ensino superior, sendo 30 federais e 1 estadual. viii Informaes disponveis na seo do SIGA no portal institucional do Arquivo Nacional. ix Ver Decreto n 5.584, de 18 de novembro de 2005. x O Ministrio das Relaes Exteriores no autorizou a realizao da pesquisa. As unidades visitadas esto representadas apenas pelos denominados arquivos gerais ou centrais dos Ministrios.

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Documento que resultou de iniciativa do Centro da Memria da Eletricidade no Brasil, em parceria com a Companhia Energtica de Gois, quando da realizao do I Encontro Nacional de Gesto de Documentos e Informaes do Setor de Energia Eltrica, em novembro de 2006.

xi

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