Dana Apostol Tofan

INSTITU II ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs

Bucureti 2008

Capitolul I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Sistemele juridice ale Europei occidentale
Sistemul dreptului nu este rezultatul mpr irii lui n ramuri, dup cum el nu poate reprezenta nici simpla nsumare a ramurilor dreptului. Interrela iile ce definesc modalitatea de construire a sistemului de drept desemneaz totalitatea caracteristicilor i a legilor proprii sistemului de drept caracteriznd comportarea lui ca ntreg. Sistemele juridice na ionale se grupeaz n categorii mai largi, definite n raport de o anumit comunitate de principii care le anim, explicabil de multe ori, prin fenomene de recep ie a dreptului unei ri de ctre alte ri. Astfel, istoria dreptului cunoate cteva mari procese de recep ie care au afectat zone ntinse, cuprinznd uneori continente ntregi. Primul dintre acestea a fost fenomenul receptrii dreptului roman aplicabil n multe ri ale lumii, secole de-a rndul, chiar i dup cderea imperiului roman. n GERMANIA sau n GRECIA, dreptul roman s-a aplicat n mod direct, pn n secolul trecut. n alte ri ca FRAN A, spre exemplu, dreptul roman combinat, completat sau amendat de cutumele locale a dat substan dreptului francez actual. ntr-o alt parte a lumii s-a produs fenomenul receptrii dreptului britanic. Common-law, cum este denumit acest sistem nscut n ANGLIA, s-a extins treptat n fostele colonii britanice. Astfel, n AUSTRALIA, n NOUA ZEELAND i n CANADA (cu excep ia provinciei Quebec), common-law este i n prezent aplicabil. Piatra unghiular sub aspect juridic, n Europa occidental o reprezint delimitarea ntre rile de common-law (ANGLIA, IRLANDA, ARA GALILOR) i rile situate pe continent, fr a se deduce ns de aici, c sistemele de drept continentale ar fi la rndul lor, uniforme. Chiar dac discrepan a dintre sistemul de common-law i sistemul de drept romano-germanic (dreptul scris) are tendin a s se atenueze, ea continu s rmn important pentru cel pu in, dou considerente. n primul rnd, putem vorbi de o chestiune de stil n sensul c stilul legislativ al statelor de common-law difer profund de cel al rilor avnd o tradi ie romanogermanic, fiind vorba mai ales de texte care reprezint solu ii detaliate aplicate unor cazuri particulare. n schimb, n rile Europei continentale, textele legislative debuteaz prin enun area principiilor generale ale dreptului nainte de a trece la eventuale solu ii, care nu au ns nici o preten ie la exclusivitate, n sensul c pot s nu acopere multitudinea de situa ii aprute n practic. Prin urmare, n aceste ri, administra iei
2

n sens larg i revine rolul de de a interpreta principiile de drept, nainte de a le putea aplica. n al doilea rnd, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la baza delimitrii la origine a celor dou sisteme. FRAN A a reuit s exporte, n cea mai mare parte, ntr-o form pasiv, prin intermediul juritilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare parte a doctrinei, concep ia sa despre un drept administrativ specializat, protector al administra iei i n egal msur, al administra iilor. n MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltat de Dicey, nu a recunoscut mult timp existen a unui drept administrativ, chiar dac dreptul administrativ britanic ca ramur distinct a dreptului a reuit s se dezvolte rapid ncepnd cu anii 70, s-a pstrat vechea concep ie. De altfel, delimitarea ntre dreptul englez, pe de-o parte i dreptul rilor continentale, pe de alt parte, provine chiar din Evul Mediu. Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de cultur. Ideile noi s-au rspndit, favoriznd renaterea dreptului prin noile centre de cultur care au fost create n Occidentul european. Un rol esen ial sub acest aspect a revenit Universit ilor care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat tiin ific, comun ntregii Europe, de-a lungul secolelor. La rndul su, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportnd ntr-o manier limitat, influen a contactelor cu continentul european. n realitate, partea tradi ional i partea ra ional care compun ambele sisteme de drept nu sunt fr ndoial fundamental diferite, dreptul francez ca i dreptul englez trebuind s se adapteze schimbrilor i s fac fa nevoilor sociale, asemntoare n esen a lor. Aceste evolu ii diferite ntr-un cadru de civiliza ie comun explic diferen ele care delimiteaz i n prezent, sistemul de common law i sistemul de drept continental specific fiecrei ri continentale, pe de-o parte, n raport cu dreptul comunitar, pe de alt parte. Diferen a nu este att de fond, solu iile concrete tinznd s se apropie, ct de metod. Contrar ideilor curente n materie, diferen a de metod nu este legat neaprat de faptul c sistemul de common law este mai degrab un drept jurispruden ial iar dreptul continental, un drept scris. Jurispruden a de ine un loc foarte important n dreptul romano-germanic, fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, n timp ce dreptul scris devine din ce n ce mai important, n rile de common-law. Diferen a este deci alta i poate fi rezumat sintetic la trei elemente: I). O diferen de structur, categoriile dreptului continental (delimitarea tradi ional ntre dreptul public i cel privat) neavnd aceeai influen n sistemul de drept englez, sistem de drept care face distinc ia ntre common-law (ce mbr ieaz ntreaga teorie a contractelor i cea a responsabilit ii civile) i echitate, equity (care
3

mbr ieaz n revan dreptul propriet ii private, al trusturilor, al societ ilor comerciale, al fali ilor, problemele de interpretare a testamentelor i succesiunile). II). O n elegere diferit a regulii de drept, n sensul c, n dreptul englez, elaborat n principal pe baza jurispruden ei, legal rule reprezint altceva dect la rgle de droit, sistematizat prin doctrin sau enun at de legiuitor. III). n sistemul de common-law este acordat o importan fundamental procedurii care precede fondul: imensa majoritate a litigiilor este rezolvat n MAREABRITANIE, prin cur i numite inferioare, prin comisii de contencios administrativ, prin arbitrii priva i.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar dac apar in aceleiai familii, sistemele de drept romano-germanice nu reprezint un singur i acelai drept, dei influen ele reciproce sunt numeroase. Astfel, n domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi contribuit la rspndirea pe continent a conceptelor dezvoltate n FRAN A, de Consiliul de Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea. Se impune a fi men ionat n mod special, numele lui Otto Mayer (1846-1924) considerat i n prezent, printele dreptului administrativ german care a nceput prin a preda dreptul administrativ francez n Germania, nainte de a influen a prin scrierile i prelegerile sale, legiuitorul i tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea acestor concepte. Numeroi specialiti n drept public europeni au de altfel, o dubl cultur n dreptul public, german i francez, cum este cazul mai ales, n GRECIA i n SPANIA. Diferen ele ntre rile europene nu trebuie exagerate, dar mai ales, trebuie pstrat n spirit, fondul comun de idei, din ce n ce mai dezvoltat ntre rile continentale i insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legtur direct cu ideea de democra ie. Chiar principiile Statului de drept fac necesar existen a unui aa-numit, drept al legalit ii, diferit prin natura sa de dreptul privat. Debutul anilor 90 a marcat n Fran a o dezvoltare fr precedent a utilizrii expresiei Stat de drept. Este vorba ntr-adevr de o expresie clasic n Germania, unde se obinuiete din secolul al XIX-lea s opui Statul de drept, Statului poli ienesc. n FRAN A, este vorba de principiul legalit ii de care se vorbete nc de la Revolu ie, pentru a-l opune arbitrariului regal i chiar pe fudamentul acestei no iuni s-a dezvoltat un drept administrativ puternic. n MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnific deopotriv regula de drept dar i domnia legii) a caracterizat sistemul constitu ional dup sfritul absolutismului regal. Fr a fi identice ca no iuni, principiul legalit ii i rule of law presupun supunerea administra iei dreptului i deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul
4

dreptului administrativ n toate rile Europei occidentale, n secolul al XX-lea, a crui manifestare esen ial pare a fi existen a unui sistem structurat i ierarhizat al izvoarelor de drept, ce plaseaz administra ia ntr-o pozi ie subordonat. Principiul legalit ii, dup un mare autor francez, semnific faptul c autorit ile administrative sunt inute prin deciziile pe care le iau s se conformeze legii sau mai exact legalit ii, adic unui ansamblu de reguli de drept din care majoritatea se afl con inute n legi formale. Rule of law specific sistemului englez semnific n general faptul c, puterile exercitate de politicieni i de func ionari trebuie s aib un fundament legitim, n sensul c trebuie s se bazeze pe o autoritate atribuit prin lege dar i faptul c legea ar trebui s fie conform criterilor minime ale justi iei, materiale i formale. Izvoarele dreptului reprezint n mod obinuit, formele de exprimare ale regulilor dreptului, sau procedeele prin care se elaboreaz reguli de drept. n acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, n numr limitat i anume: elaborarea spontan care conduce ctre cutum, elaborarea prin intermediul unei autorit i publice care conduce spre regula scris (lege) precum i elaborarea de ctre judector care conduce ctre regula jurispruden ial. Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii ntr-o manier foarte inegal la aceste procedee, acordnd prioritate uneia sau alteia dintre cele trei modalit i. n principiu, Constitu ia are rolul de a determina autorit ile competente s stabileasc regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau completa prevederile constitu ionale. n FRAN A, de exemplu, pe lng normele scrise n legi i regulamente, regulile jurispruden iale au cptat o importan mai mare pentru dreptul administrativ dect pentru cel privat. n plus, importan a izvoarelor scrise n ce privete dreptul administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constitu iei din anul 1958 i-a revenit un rol n continu cretere iar pe de alt parte, semnifica ia tratatelor interna ionale nu nceteaz s se extind, ca urmare a evolu iei construc iei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasic (Constitu ie, lege, act al executivului) poate fi considerat ca fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului n toate rile Uniunii Europene. Ea rezult din combinarea principiului legalit ii, al separa iei puterilor i din principiul democratic potrivit cruia atribu iile puterii executive i puterii legiuitoare sunt stabilite prin Constitu ie, care de regul, subordoneaz executivul, legislativului, deoarece acesta din urm reprezint poporul. n schema clasic, izvorul de drept cel mai important l reprezint n mod incontestabil, legea. Aceast suprema ie a legii se traduce, pe de-o parte, n faptul c normele juridice stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiin ate prin acte juridice normative emannd de la alte organe de stat, ci dimpotriv, acestea trebuie s-i fie
5

conforme. Pe de alt parte, legea este n msur s intervin n orice moment pentru a modifica, suspenda sau desfiin a o norm juridic stabilit printr-un act administrativ. Piramida clasic poate fi considerat ca valabil, chiar i n ce privete MAREA BRITANIE, dac cel pu in identificm un nucleu dur al Constitu iei sale cutumiare, ce se poate reduce la principiul suveranit ii parlamentare. O dat acest principiu enun at, Constitu ia englez se bazeaz mai degrab pe o suprema ie a legii, ca act al Parlamentului, dect pe toate celelalte norme. Anumite ri au scpat destul de repede de sub influen a consecin elor acestei concep ii cu privire la lege, n msura n care tribunalele au acceptat s controleze conformitatea legii cu Constitu ia. Controlul de constitu ionalitate al legilor va fi pus n aplicare treptat, n restul Europei de vest, doar datorit influen ei americano-elve iene asupra juritilor germani i austrieci (n special, Hans Kelsen), ce consacr superioritatea Constitu iei asupra legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRAN A (1958), PORTUGALIA (1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988). La nceputul anilor 80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunoteau nici o form de control al constitu ionalit ii legilor i anume: LUXEMBURG, OLANDA i MAREA BRITANIE. Indiferent de gradul de control al constitu ionalit ii legilor (de la DANEMARCA unde este foarte pu in utilizat, la GERMANIA unde apare cte un recurs aproape n fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existen a acestui sistem a avut peste tot efectul de a ntri principiul ierarhiei normelor i de a consacra piramida tradi ional: Constitu ie, lege, regulament. Cu toate acestea, al i factori au intervenit n timp pentru a complica aceast schem, identifica i n doctrin sub denumirea de factorii contemporani de perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea anumitor State dar mai ales dezvoltarea dreptului comunitar. Federalismul n sine, nu afecteaz piramida clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului, dimpotriv, de regul, el contribuie la ntrirea suprema iei Constitu iei. Acest lucru este cu siguran valabil n GERMANIA, unde trebuie nainte de toate s completezi piramida clasic: n vrf se afl legea fudamental, adic Constitu ia federal, apoi urmeaz constitu iile Landurilor, apoi legea federal, apoi legile Landurilor i n sfrit, regulamentul. Cu totul alta este situa ia n BELGIA i SPANIA, ca urmare a modificrilor recente ale formei de stat. Contrar schemei obinuite a statelor federale, exist n aceste dou ri, egalitate de valoare ntre legea na ional i legile comunit ilor sau regiunilor. n ce privete dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonan area clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate rile Uniunii Europene. Nu doar ordonan area formal s-a mbog it cu o nou surs, dreptul comunitar, el nsui ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele,
6

regulamentele i deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar i raporturile reciproce ntre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii executive au fost bulversate. Partea cea mai considerabil sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o reprezint produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite n Consiliu. n cazul tratatelor, ratificarea acestora este supus aprobrii fiecrui Parlament na ional i din acest punct de vedere pot fi privite ca avnd o surs legislativ. n toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdic iile recunosc peste tot aceast superioritate, de a nltura norma na ional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea con inut n tratate, regulamente sau directive comunitare. n cazul MARII BRITANII, apartenen a la Uniunea European a avut efectul cel mai revolu ionar, introducnd o foarte serioas limitare a suveranit ii parlamentare. Legea referitoare la Comunit ile Europene adoptat n anul 1972 a consacrat superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil n raport cu legea intern britanic. Toate rile Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa, no iunea de act regulamentar, emis n aplicarea legii de ctre executiv. Varietatea termenilor utiliza i este prea mare ca de altfel i dificultatea care apare atunci cnd i propui s i traduci. Exist n general, sisteme piramidale ale normelor reglementare n fiecare Stat, avnd n vrful ierarhiei, acte deliberate ntr-o form special de Guvern, apoi acte obinuite ale Guvernului, acte ale minitrilor i ale subordona ilor acestora i n sfrit, acte ale autorit ilor locale. n cazul IRLANDEI i al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezint n mod necesar, exerci iul unei puteri delegate de ctre Parlament sau, n cazuri determinate cum este cel al dreptului func iei publice, de ctre Coroan, ce ac ioneaz n cadrul prerogativelor regale. Regsim de asemenea n rile Uniunii Europene, acte ale administra iei fr valoare normativ cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc. Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, ea avnd un loc limitat i fiind de natur supletiv.

4. Supunerea administra iei dreptului

Aceast formulare consacr un principiu fundamental ce se regsete n toate rile Europei de vest, care semnific faptul c particularii dispun de ci de atac jurisdic ionale mpotriva administra iei. n sine, acest principiu este independent de controlul judectoresc asupra administra iei i nu are importan din acest punct de vedere, dac controlul este exercitat de ctre instan e ordinare sau de ctre o jurisdic ie administrativ specializat, mai mult sau mai pu in autonom.
7

Situa ia REGATULUI UNIT merit o oarecare aten ie deorece ea se prezint diferit n raport cu ceea ce ntlnim pe continent. Dreptul aplicabil administra iei n aceast ar se bazeaz pe combinarea principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranit ii Parlamentului i principiul ultra vires. Acesta din urm este un principiu procedural specific rilor de common-law ce const n faptul c: orice act emis n limita competen ei organului administra iei (intra vires) este inatacabil n fa a judectorului, n timp ce, actul emis cu depirea limitelor competen ei organului administra iei (ultra vires) poate fi atacat prin diferite ci de atac (numite remedii). n FRAN A, legile adoptate de ctre Parlament nu trateaz dect rareori dreptul administrativ general i procedura administrativ. n aceast privin , trebuie men ionate nainte de toate, legile din 1978 i 1979 privind obliga ia autorit ilor de motivare a actelor administrative i de informare a cet enilor la cerere. Asistm treptat la o codificare crescut a marilor subiecte ale dreptului administrativ general. Reguli ale dreptului administrativ se regsesc n egal msur i n actele Guvernului. n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar, n domeniul dreptului administrativ, el nu joac dect un rol subordonat. Avnd n vedere natura fragmentar a dreptului scris i a dreptului cutumiar, jurispruden a a dobndit un rol decisiv n dezvoltarea dreptului administrativ. Principiile generale ale dreptului, n ciuda controverselor pe care le trezesc fundamentele lor teoretice au dobndit n timp o mare importan practic. Dimpotriv, locul acestora n ierarhia normelor nu este nc bine definit. Doctrina nu constituie un izvor de drept n sensul propriu al termenului. De-a lungul timpului, doctrina a influen at ns, jurispruden a n numeroase domenii. n GERMANIA, legisla ia, jurispruden a i doctrina au contribuit n ansamblul lor la realizarea dreptului administrativ, n interiorul cadrului constitu ional. Actul normativ de baz l reprezint Legea federal cu privire la procedura administrativ din 25 mai 1976 i legile privind procedura administrativ adoptate la nivelul landurilor, a cror con inut este n esen , similar. Impulsul decisiv n favoarea codificrii procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al juritilor germani din anul 1960, care, prin recomandrile lor s-au pronun at n favoarea unei reglementri uniforme a procedurii, ce urma s includ i materiile conexe dreptului administrativ general. n ce privete dreptul cutumiar, recunoscut doar n baza unei practici constante i ndelungate i cu condi ia ca cei interesa i s fie convini de caracterul su obligatoriu, acesta prezint semnifica ie doar la nivel local, la comune. Jurispruden a a dat un puternic avnt dezvoltrii dreptului administrativ. Curtea administrativ federal a contribuit decisiv la formularea principiilor prevzute la ora actual, n Legea federal privind procedura administrativ. n ITALIA, concretizarea principiilor constitu ionale n domeniul dreptului administrativ este mai degrab rezultatul activit ii legiuitorului dect al jurispruden ei i al doctrinei. Cutuma ocup a treia pozi ie dup legi i regulamente.
8

n REGATUL UNIT, fundamentele constitu ionale ale dreptului administrativ i mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevzute sub form scris. Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci i ale dreptului administrativ, deoarece nu reprezint dect o parte a dreptului ordinar, fiind vorba nainte de toate de legi i precedente (case-law). Legile adoptate de Parlament i legisla ia delegat, adic decretele i hotrrile emise de administra ie n baza unei abilitri legale, rezolv un mare numr de probleme ale dreptului administrativ special. Nu exist ns n MAREA BRITANIE o lege general de procedur cum exist de exemplu, Legea privind procedura administrativ adoptat n anii 1960 n S.U.A. Dreptul administrativ n general se afl n mare parte n jurispruden , n precedente.

Capitolul II PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRA IEI PUBLICE N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Considera ii generale
La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune aplicabile administra iei publice creeaz premizele unui Spa iu Administrativ European, spa iu care include un set de standarde de ac iune comune n cadrul administra iei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile. Spa iul Administrativ European reprezint un proces evolutiv al convergen ei dintre legisla ia na ional privind administra ia public i practicile administrative ale statelor membre. Principiile aplicabile administra iei publice, ce vizeaz att organizarea i managementul administra iei publice ct i rela iile dintre administra ii i cet eni sunt consacrate n sistemele de drept ale rilor membre ale Uniunii Europene, att n legi ct i n acte ale Guvernului i chiar i n jurispruden a instan elor care solu ioneaz litigii ce presupun implicarea administra iei publice. Unele ri au impus codificri ale procedurii administrative, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost subliniat necesitatea de a se face distinc ie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situa ie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ i acele principii care, fr a fi prevzute expres n vreun act normativ, se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. n doctrina occidental au fost identificate ca principii aplicabile n ipoteza absen ei bazei legale, n activitatea administra iei comunitare, principiul egalit ii i
9

nediscriminrii, principiul securit ii juridice i al protec iei ncrederii legitime, principiul propor ionalit ii pe lng cel al legalit ii, dominant i cel al libert ii de decizie a administra iei. Evocarea acestor principii a atras n doctrina romneasc actual, dup modelul doctrinei occidentale, analiza problemei infla iei normative, ce caracterizeaz att state de drept cu tradi ie, ct i unele state aflate n plin reform. n FRAN A, infla ia de texte din ce n ce mai greoaie i generatoare de confuzii este de natur a prejudicia securitatea juridic i de a contraveni faimoasei rigori specifice dreptului francez. Revenind, la principiile mai sus identificate n activitatea administra iei comunitare, trebuie precizat c, acestea nu pot fi apreciate izolat, n afara mediului lor juridic. n plus, se poate ntmpla ca aceste principii s cunoasc diferite accente n snul diverselor sisteme juridice i s prezinte prin urmare, semnifica ii diferen iate.

2. Principiul legalit ii
Principiul dominant aplicabil administra iei publice n toate rile Uniunii Europene, evocat deja n contextul analizei izvoarelor dreptului administrativ este principiul legalit ii, ce const n esen n necesitatea ca, ntreaga activitate a acestor autorit i s se desfoare pe baza legilor i n conformitate cu acestea urmrindu-se n principal punerea lor n aplicare. Astfel, legalitatea exprimnd ideea conformit ii cu legea, n sensul larg al termenului, principiul legalit ii aplicat administra iei exprim regula potrivit creia administra ia trebuie s ac ioneze conform dreptului, dar avnd ntotdeauna n vedere, interesul public. Principiul legalit ii este considerat n doctrina administrativ european, ca un principiu esen ial al Statului de drept care mpreun cu principiul separa iei puterilor trebuie s garanteze libertatea cet enilor mpotriva abuzului de putere al executivului. Un complement important al supunerii administra iei legii s-a nscut de-a lungul vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea cet enilor n fa a legii, siguran a juridic i protec ia drepturilor individuale prin tribunale independente. n opinia unui autor francez, legalitatea definit astfel succint ca reprezentnd supunerea administra iei dreptului, se compune de fapt din dou elemente: obliga ia de conformitate cu legea i n plus, obliga ia de a avea ini iativ n vederea asigurrii punerii n aplicare a legii. n timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai studiat i mai bine aplicat n sistemul francez, n ce privete cel de-al doilea aspect, sistemul francez este mai pu in riguros i mai pu in eficace, el viznd necesitatea ca administra ia s ac ioneze pentru a evita ca legea s rmn liter moart. Dac exigen ele legalit ii se ntind asupra tuturor elementelor ac iunii administrative, ar trebui ca rolul ei s se reduc la elaborarea mecanic a actelor ce-i
10

sunt specifice i impuse prin norma general. n realitate, lucrurile nu stau chiar aa: supunerea administra iei dreptului las s subziste n profitul su o zon de libertate: este chiar zona puterii discre ionare a adminstra iei, n eleas ca libertatea ce-i apar ine acesteia de a decide dac, unde, cnd i cum urmeaz s ac ioneze. Existen a puterii discre ionare nu este n contradic ie cu principiul legalit ii. Ea se definete n raport cu exigen ele legalit ii, n sensul c ea ncepe acolo unde acestea se opresc. Atunci cnd administra ia ac ioneaz discre ionar, ea nu ac ioneaz contra legalit ii, deoarece, prin defini ie, libertatea sa rezult pentru c legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Msur puterii discre ionare este deci, pentru fiecare act, invers propor ional exigen elor legalit ii fa de acel act. Principiul legalit ii, potrivit cruia toate activit ile Administra iei trebuie s se conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezint fr ndoial, garan ia cea mai elaborat stabilit n Statul de drept n beneficiul administra iilor, mpotriva posibilului arbitrariu al autorit ii executive. Cu toate acestea, este evident c nici o activitate administrativ nu regsete n ordinea juridic limite precise care s i se impun; n general, dimpotriv, legea nsi acord Administra iei ample puteri de apreciere cu privire la ceea ce este oportun i cu privire la ceea ce ar fi convenabil s fac atunci cnd ia decizii. Actul administrativ adoptat pe baza exercitrii unei asemenea puteri, neputnd fi ns arbitrar, limitele puterii discre ionare ar urma s fie gardate de alte principii generale ale dreptului administrativ, precum principiul ra ionalit ii, al justi iei sau echit ii, al egalit ii, dar mai ales, principiul propor ionalit ii. n egal msur, un principiu care pledeaz n favoarea administra iei prin lege este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care s aplice legea n mod clar i impar ial, s acorde aten ie valorilor sociale, cum ar fi respectul fa de cet eni i protec ia demnit ii lor. O aplica ie concret a corectitudinii procedurale este principiul care prevede c nimeni nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fr s fi fost avizat n prealabil i audiat ntr-o manier corespunztoare. n sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie s fie emis de autoritatea competent, n forma i cu procedura prevzute de lege i nu trebuie s manifeste vreun viciu de fond. Dac vreuna din aceste condi ii nu este respectat, actul administrativ este ilicit sau, potrivit pozi iei exprimate de Curtea administrativ federal din GERMANIA, este ilicit actul administrativ nscut din aplicarea incorect a principiilor de drept existente. n ITALIA, potrivit unor dispozi ii constitu ionale exprese, autorit ile publice sunt organizate conform dispozi iilor legale ntr-o manier care s permit asigurarea bunei func ionri i a impar ialit ii administra iei. n REGATUL-UNIT, supunerea administra iei legii reprezint rezultatul a dou principii constitu ionale fundamentale. Primul l reprezint Suveranitatea Parlamentului, n baza cruia Parlamentul britanic, n n elegere cu monarhul, considerat ca al doilea pilon al suveranit ii, dispune de o putere legislativ, n
11

principiu nelimitat. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rndul su sistemul constitu ional britanic i care se situeaz la acelai rang cu suveranitatea Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administra iei sistemului de commonlaw n forma sa modificat de legile parlamentare. n ce privete reflectarea principiului legalit ii n Tratatul de instituire a unei Constitu ii pentru Europa, vom re ine inserarea pentru prima dat, printre drepturile cet eanului, a dreptului la buna administrare, ce constituie un pas nainte n recunoaterea necesit ii unei activit i de administrare n respectul drepturilor i intereselor legitime ale cet enilor. Sub acest aspect se prevede c: 1. Orice persoan are dreptul de a beneficia de un tratament impar ial i echitabil i ntr-un termen rezonabil, din partea institu iilor, organismelor i agen ilor Uniunii, n ceea ce privete problemele sale. 2. Acest drept implic n special: a). dreptul fiecrei persoane de a fi ascultat nainte de luarea oricrei msuri individuale care ar putea s o afecteze n mod nefavorabil; b). dreptul de acces al fiecrei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confiden ialitate i de secretul profesional; c). obliga ia administra iei de a-i motiva deciziile. 3. Orice persoan are dreptul la despgubiri din partea Uniunii pentru pagubele cauzate de ctre organismele, institu iile sau agen ii acesteia, afla i n exerci iul func iunii, conform principiilor generale comune i drepturilor statelor membre. 4. Orice persoan se poate adresa institu iilor Uniunii ntr-una din limbile Constitu iei i are dreptul de a primi rspuns n aceeai limb. Primatul legii i suprema ia Constitu iei, ca exigen e ale statului de drept sunt consacrate expres dar explicit sau implicit strbat ntregul aezmnt constitu ional. n ce privete ierarhia actelor normative, ideea de baz este aceea de a respecta principiul potrivit cruia acte care au aceeai natur i acelai efect juridic trebuie s fie adoptate potrivit aceleiai proceduri, deci actele cu aceeai for juridic trebuie s aib acelai fundament din punct de vedere al legitimit ii democratice.

3. Principiul propor ionalit ii

Un principiu ce se impune tot mai mult n majoritatea sistemelor de drept occidentale, recunoscut i de institu iile de jurisdic ie interna ionale este principiul propor ionalit ii. Acesta presupune ca ac iunea administrativ s decurg n mod propor ional cu procesul i respectiv cu finalizarea pe cale legal, neprivnd cet enii de nici un aspect care s faciliteze atingerea scopului propus i corect din punct de vedere legal. Propor ionalitatea se afl n strns legtur cu rezonabilul i de asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un avantaj, neinten ionat omis de lege.
12

Propor ionalitatea nu se apreciaz doar n func ie de mijloacele de ac iune i de scopul urmrit de administra ie; la acestea trebuie adugat situa ia de fapt creia i se aplic decizia administrativ. Este necesar stabilirea unui raport de echilibru ntre situa ie, finalitate i decizie urmnd ca ansamblului situa ie-decizie-finalitate s i se aplice principiul propor ionalit ii. ntr-un interesant studiu consacrat cercetrii propor ionalit ii, autorul pornete de la constatarea c, dac aceasta nu reprezint ntr-adevr o no iune complex, n schimb ansamblul de ra ionamente pe care-l provoac poate deveni extrem de util. Analiza are n vedere trei aspecte: semnifica ia logic i general a propor ionalit ii, aplicarea sa n raport cu imperativele practicii administrative i n sfrit, aprecierea posibilit ilor i actualitatea controlului su de ctre judectorul excesului de putere. Propor ionalitatea administrativ poate fi analizat cel pu in ca rezultat al combinrii a trei elemente (decizia luat, finalitatea acesteia i situa ia de fapt creia i se aplic), dar, n egal msur, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o no iune cheie a dreptului administrativ i tiin ei administra iei. n plus, propor ionalitatea pentru a fi corect n eleas nu trebuie izolat. Ea trebuie analizat n raport cu alte no iuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea i moralitatea. Astfel, principiile rezonabilit ii i propor ionalit ii au cunoscut o aplicare jurispruden ial n FRAN A, n materie de control jurisdic ional al exerci iului puterii discre ionare. n ce privete principiul rezonabilit ii, acesta se poate regsi aplicat n jurispruden a referitoare la eroarea manifest de apreciere, care apare atunci cnd administra ia ac ioneaz dincolo de limitele rezonabilit ii n aprecierea pe care ea a fcut-o cu privire la elementele de oportunitate. n ce privete principiul propor ionalit ii ca limit a puterii discre ionare, acesta a fost aplicat n numeroase decizii ale Consiliului de Stat. De altfel, principiul propor ionalit ii este prezent n dreptul public al majorit ii statelor comunitare. Astfel, recunoaterea explicit a acestui principiu n dreptul scris, jurispruden sau doctrin este din ce n ce mai frecvent, dar ar trebui fcut distinc ia ntre rile n care acest principiu se aplic dreptului administrativ n ansamblul su i cele n care, utilizarea sa este limitat la cmpul de aplicare a dreptului comunitar. n prima categorie ar trebui s intre, se estima acum aproape un deceniu, cel pu in patru ri. Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din PORTUGALIA, dup adoptarea actualei Constitu ii, cel din AUSTRIA, de 15 ani, i cel din OLANDA, de 10 ani, consacr explicit, principiul propor ionalit ii ca un principiu fundamental al dreptului public i s-ar prea c i rile nordice ar putea fi incluse n aceast categorie. n alte ri ca de exemplu, SPANIA, ITALIA i IRLANDA, chiar dac o consacrare expres a intervenit ulterior, utilizarea principiului se rezum n principal, la cmpul de aplicare a dreptului comunitar sau al Conven iei Europene a Drepturilor Omului.
13

n LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRAN A, dei principiul nu este evocat expres n legisla ie sau jurispruden , doctrina l identific i l descoper aplicat ntr-o spe sau alta. n MAREA BRITANIE, practicienii in de asemenea cont de el. Propor ionalitatea permite ghidarea judectorului n aprecierea sa privind exerci iul puterii discre ionare a administra iei. Analizat din aceast perspectiv comparat, principiul propor ionalit ii demonstreaz modul de func ionare a mecanismelor de receptare n dreptul european. El este unul din principiile care ilustreaz cel mai bine, fenomenul de inspira ie reciproc a sistemelor juridice ale statelor, apar innd unei aceleiai Comunit i de drept care se dezvolt n prezent.

4. Principiul transparen ei
Principiul transparen ei n administra ia public este un principiu fundamental consacrat n legisla ia multor state ale Uniunii Europene i implicit, n doctrina occidental. Concep ia modern a transparen ei administrative determin administra ia public la motivarea actelor administrative precum i la obligarea func ionarilor publici de a satisface solicitrile de informare ale publicului n limitele legale. Cu alte cuvinte, este de dorit s se asigure transparen a gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor, ntr-un mod adecvat, a persoanelor ale cror drepturi i interese sunt n joc, comunicarea ctre cei interesa i a criteriilor de luare a deciziilor, obliga ia motivrii deciziilor, etc. n esen , ca regul general, politica administra iei publice trebuie s fie una de deschidere i transparen . Doar cazuri de natur excep ional trebuie inute secret i considerate confiden iale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de securitatea na ional sau aspecte similare. Prin natura organizrii i func ionrii lor, autorit ile administra iei publice au tendin a s fie discrete i doar ncepnd cu anii 60 a nceput s se dezvolte stilul deschis de guvernare n unele democra ii, n prezent acesta fiind considerat un standard esen ial pentru administra ia public. n ITALIA, spre exemplu, n 1990, sub impulsul diferitelor instan e sociale, Administra ia Public a fost constrns s nceap un proces de deschidere ctre exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are vreun interes (cet ean italian sau nu, persoan fizic sau juridic, institu ie sau asocia ie) reprezint poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri i ofer sus inere principiului transparen ei. For ele politice sunt practic constrnse de presiunea opiniei publice i de mijloacele de comunicare n mas s intervin, accelernd i ntrind normele n privin a dreptului la acces, precum i gradul de acces al cet eanului, dac nu la politic cel pu in la administra ia public.
14

Deschiderea i transparen a n administra ia public servesc dou obiective precise. n primul rnd, respect interesul public n msura n care limiteaz greita administrare i corup ia. n al doilea rnd, ele constituie principii esen iale pentru respectarea drepturilor individuale, n msura n care furnizeaz motivele necesare deciziilor administrative i n consecin ajut pr ile interesate s-i exercite dreptul de a solicita recurs. Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative i, n general, la informa ie, deci, principiul transparen ei care deriv din acesta, constituie unele din fundamentele drepturilor omului. Libertatea i democra ia ntr-un Stat sunt direct propor ionale cu cantitatea i nivelul de informa ii la care cet enii au acces. O consecin fireasc a aplicrii principiului transparen ei o reprezint obliga ia autorit ilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

5. Principiul motivrii
Principiul motivrii impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ s arate n mod expres i implicit, elementele de fapt i de drept care determin solu ia adoptat. Orice document administrativ luat la nivelul unei autorit i a administra iei publice trebuie nso it de o motivare. Din aceasta trebuie s rezulte n mod firesc motivele care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesar de asemenea corelarea celor solicitate cu legisla ia n vigoare. Prin urmare, aceast motivare trebuie s includ faptele i eviden a lor, la fel ca i justificarea legal. Motivarea apare ca un element esen ial pentru formarea convingerii cet enilor cu privire la legalitatea i oportunitatea actului administrativ, reprezentnd n acelai timp i o garan ie a unei analize temeinice i obiective a mprejurrilor de fapt, a cunoaterii aprofundate i a unei aplicri corespunztoare a normelor legale n vigoare la fiecare spe , a alegerii solu iei optime de ctre organul de decizie. Motivarea actului administrativ sporete spiritul de rspundere al func ionarilor i permite un control eficient al legalit ii. Evolu ia care poate fi constatat n dreptul francez n materie de motivare a actelor administrative (sistem caracterizat la nceput prin absen a unei asemenea obliga ii, pn la adoptarea unei legi n 1979, care a impus obligativitatea motivrii deciziilor administrative defavorabile administra iilor) s-a produs, s-ar putea sus ine, n toate rile caracterizate prin dezvoltarea dreptului public. Jurispruden a a avut, binen eles, un rol fundamental n aceast evolu ie, cernd motivarea n toate cauzele viznd msuri grave impuse unor particulari, atunci cnd motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau legalitatea actului administrativ i n special, atunci cnd sanc iuni disciplinare au fost aplicate func ionarilor.
15

Capitolul III INSTITU IA EFULUI DE STAT N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Considera ii generale
Potrivit unei axiome a dreptului public, devenit aproape dogm, statul nu poate fi conceput fr un ef, orict de simbolic ar fi rolul acestuia n unele sisteme politice. n dreptul public modern, analiza institu iei efului de stat este strns legat de forma de guvernmnt, no iune prin care se rspunde n mod obinuit la ntrebarea: cine exercit puterea suveran n stat: o singur persoan (monocra ia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentan ii si alei (democra ia)? Astfel, eful de stat a cunoscut i cunoate fie organizri unipersonale, fie organizri colegiale, cei care au ocupat sau ocup aceast nalt demnitate statal fiind numi i preedin i, regi, principi, regen i, emiri, mpra i, etc. n statele organizate pe principiul separa iei i echilibrului puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea executiv i puterea judectoreasc, eful statului fiind ncadrat de regul, n puterea executiv. Explicarea institu iei efului de stat trebuie realizat n func ie de structura executivului i de locul efului de stat n acest executiv, loc ce exprim i rela ia popor, parlament, ef de stat. Privind forma de guvernmnt ca modalitatea n care sunt constituite i func ioneaz autorit ile publice o raportm, de principiu, la trsturile definitorii ale efului de stat i la raporturile sale cu puterea legiuitoare. Treptat, no iunea a dobndit i semnifica ia definirii Statului din punctul de vedere al modului de desemnare a conductorului su i a legturilor acestuia cu celelalte autorit i statale. Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernmnt, este opera doctrinei, foarte rar fiind evocat expres n Constitu ie. Vom re ine cu titlu de exemplu, fr a fi vorba nc de un stat membru al Uniunii Europene, ci de un stat aflat ca i Romnia, n plin proces de aderare, dispozi ia art.1 din Constitu ia BULGARIEI din anul 1991 potrivit creia Bulgaria este o republic parlamentar, dei, n mod paradoxal, preedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de ctre popor. Constitu iile statelor occidentale cuprind de regul o subdiviziune consacrat efului de stat, preedinte de republic sau monarh, dup caz, al crei loc i pondere variaz dup natura regimului politic consacrat, dup anumite particularit i na ionale sau chiar dup tipul Constitu iei. n limbajul politic, no iunea de forma de guvernmnt este utilizat nu doar pentru a defini statul din punct de vedere al numrului persoanelor care stau la baza puterii politice, ci i pentru a sublinia deosebirea existent ntre diferitele ri ca urmare a modului de desemnare a celui care exercit atribu iile de ef de stat.
16

Dac pornim de la acest criteriu, dup forma de guvernmnt, statele se clasific de regul, n dou categorii: monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via i republici, n care eful statului, numit cel mai adesea Preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de ctre popor, prin vot direct sau indirect (republici preziden iale sau semi-preziden iale), fie de ctre Parlament (republici parlamentare). Sintetic, specialitii n drept constitu ional identific patru moduri de desemnare a efului de stat: pe cale ereditar; alegerea de ctre Parlament; alegerea de ctre un colegiu electoral; alegerea prin vot universal. Indiferent de forma de guvernmnt, monarhul sau preedintele de republic, ntrun sistem constitu ional democratic, ca institu ii, i nu ca persoane, reprezint statul i nu puterea politic. De altfel, mai toate constitu iile consacr principiul dup care toate puterile eman de la na iune. Tocmai de aceea, n clasica trinitate, monarhul sau, dup caz, preedintele republicii, apar ca efi ai puterii executive i ai puterii politice institu ionalizate statal, n ansamblul ei. n ce privete republicile, modalitatea de alegere a preedintelui Republicii prezint o importan cardinal pentru definirea regimului politic al unei ri. Diferen ierea dintre cele dou tipuri de republici evocate nu const numai n modul de desemnare a preedintelui, ci i n raportul dintre puteri. n republicile parlamentare, guvernul, dei numit de preedinte este responsabil n fa a Parlamentului, pe cnd n republicile preziden iale nu exist nici ef de guvern, acesta fiind preedintele rii i nici rspundere guvernamental n fa a Parlamentului. Cu precdere, dup al doilea rzboi mondial, s-a conturat un alt tip de republic, avnd trsturi ce se regsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel preziden ial, de unde i denumirile acestuia, de regim semi-preziden ial, regim mixt, regim parlamentar cu caracter preziden ial etc. Constitu iile moderne circumscriu rolul i atribu iile efului statului, n principal la: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autorit i statale, promulgarea legilor, prezidarea edin elor unor autorit i ale statului, acordarea unor calit i i titluri, numiri n func ii superioare, instituirea strii de asediu sau de urgen , primirea scrisorilor de acreditare etc.

2. Locul i rolul efului de stat n monarhiile constitu ionale

n actualele condi ii istorice, n care republicile pot avea diferite caractere, poate fi identificat doar monarhia constitu ional, ce are ca principiu fundamental faptul c Regele nu se amestec n politic, ci rmne esen ialmente un simbol al statului. Semnifica ia func iei de ef al Statului pentru administra ie, ndeosebi n cadrul monarhiilor constitu ionale, poate fi avut n vedere sub trei aspecte. n primul rnd, chiar dac atribu iile sale nu sunt dect pur reprezentative, el are un rol important n rela iile externe, rol integrat ntr-o manier sau alta n administra ia care l-a nsrcinat cu aceast competen .
17

Posibila sa interven ie n procedura legislativ constituie o verig, uneori esen ial, a unui sistem n cadrul cruia buna func ionare cade n sarcina unui secretariat al guvernului, indiferent de denumirea exact i pozi ia acestui din urm organism. n sfrit, eful statului, prin stabilitatea func iei sale i autoritatea sa moral, reprezint, uneori, alturi de armat, cellalt pilon important al aparatului de stat, pe care mecanismele democra iei parlamentare sunt nsrcinate s-l anime i s-l fac s func ioneze ntr-un sens liberal. Diversitatea mecanismelor de alegere a efului de stat n rile Uniunii Europene demonstreaz c legitimitatea democratic a alegerii este mult mai pu in important dect modalit ile de exercitare a func iei. Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, pn la 1 mai 2004 (fiind cunoscut faptul c toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state sunt monarhii ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA, REGATUL-UNIT, SUEDIA. Avantajul acestui mod de desemnare a efului de stat const n asigurarea unei serioase stabilit i la vrful Statului i n faptul c este vorba despre o persoan total depolitizat. Totui, acest lucru nu este valabil dect innd cont n acelai timp de personalitatea monarhului i de conjunctura politic, ca i de voin a sau lipsa de voin a partidelor politice de a face din chestiunea monarhic o chestiune politic. La ora actual se poate afirma c exist un real consens cu privire la monarhie i la persoana monarhului, n sensul mai sus men ionat, n toate statele Uniunii Europene, organizate sub forma unor monarhii constitu ionale, dar situa ia nu a fost ntotdeauna aceasta. n mod normal, n monarhii, succesiunea la tron nu reprezint un joc politic, contrar a ceea se ntmpl atunci cnd eful de stat este ales. Calitatea monarhului de a fi eful statului este prevzut expres n unele Constitu ii (de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din Constitu ia SPANIEI: Regele este eful statului, simbol al unit ii i al permanen ei sale, n altele este prevzut implicit, iar n alte constitu ii, aceast calitate este mai degrab sugerat prin utilizarea anumitor expresii, ca de exemplu: puterile constitu ionale ale Regelui, autoritatea regal sau mai simplu, regalitate etc. Referitor la succesiune, n unele constitu ii se consacr principiul primului nscut legitim, ca de exemplu, art.25 din Constitu ia OLANDEI iar alte constitu ii stabilesc o preferin pentru brba i. De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din Constitu ia SPANIEI, Coroana SPANIEI este ereditar pentru succesorii Majest ii sale, Don Juan Carlos I de Bourbon, motenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma ordinea stabilit de primul nscut i de reprezentare, fiind preferat linia anterioar celei ulterioare; n carul aceleiai linii de rudenie, cel mai aproape n grad este preferat celui mai ndeprtat; n cadrul aceluiai grad, brbatul, femeii i n caz de acelai sex, cel mai mare ca vrst.
18

3. Alegerea i durata mandatului n cazul preedin ilor de republic

n ce privete republicile, doctrina le delimiteaz dup criteriul alegerii efului de stat i al atribu iilor acestuia n: republici parlamentare, caracterizate printr-un Preedinte, cu puteri restrnse, ales de ctre Parlament, republici preziden iale i semi-preziden iale, cu Preedin i mai puternici. Regimul preziden ial, specific S.U.A. constituie o form eficient i viabil de organizare a puterilor ce decurg din constitu ie cu condi ia ca el s se raporteze permanent la un sistem de control i de verificare a modului n care preedintele i exercit prerogativele. n ce privete regimul parlamentar, acesta acord o nsemntate considerabil Parlamentului, care devine de fapt adevratul forum politic de guvernare, Guvernul condus de un prim ministru eficient i cu largi puteri este obligat s dea socoteal Parlamentului, care i poate retrage oricnd ncrederea, dac apreciaz c nu-i ndeplinete mandatul. n cele mai multe ri structurate pe tiparele regimului parlamentar, puterea legislativ apare la rndul ei frac ionat prin crearea a dou Camere menite s-i contrabalanseze influen a politic, chiar n situa ia n care, de obicei, competen a celei de-a doua camere este mai redus n raport cu cea a primei. n cazul republicilor parlamentare, reglementarea constitu ional referitoare la Preedinte se regsete adesea dup cea consacrat Parlamentului iar calitatea de ef de Stat este fie prevzut expres (art.87 alin.1 din Constitu ia Republicii italiene: Preedintele Republicii este eful Statului i reprezint unitatea na ional) fie sugerat prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de reglementare a atribu iilor sale (art.59 alin. 1 din Constitu ia Germaniei: Preedintele Federal reprezint Federa ia n rela iile interna ionale). Experien a unor regimuri parlamentare europene a demonstrat c pot apare uneori situa ii n care noile guverne nu se pot forma iar ri democratice, cu bogate tradi ii parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de guvernare. Experien a celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze este ilustrativ n acest sens, fiind considerat ca un argument peremptoriu n trecerea de la regimul parlamentar la cel semi-preziden ial. Regimul semi-preziden ial caut s suplineasc o serie de dezavantaje ale sistemului preziden ial, dar i de imperfec iuni ale regimului parlamentar, imaginnd o cale de mijloc, n care preedintele ales de ntregul popor devine un arbitru ntre puterile statului, iar puterea executiv apar ine de fapt Guvernului, n fruntea cruia se gsete primul ministru. Prin regim semi-preziden ial se n eleg institu iile unei democra ii care ntrunesc urmtoarele dou elemente: un preedinte de republic ales prin sufragiu universal i dotat cu notabile puteri proprii i un prim-ministru i un guvern responsabil n fa a Parlamentului.
19

Sub aspect istoric, primul regim semi-preziden ial l-a constituit Republica German de la Weimar (1919-1933), el fiind ntlnit n prezent, n FRAN A, FINLANDA i PORTUGALIA. n cazul republicilor semi-preziden iale, reglementarea constitu ional se ocup mai nainte de Preedinte, i apoi, de Parlament. n FRAN A, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA i FINLANDA, Preedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct. Implicarea direct a Preedintelui n via a politic nu este posibil, deoarece dei el este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfura o activitate politic, deoarece prin defini ie el trebuie s adopte o pozi ie echidistant fa de diferitele for e politice care particip la competi ia pentru guvernare. Exemplul clasic al regimului semi-preziden ial l regsim n FRAN A, unde ca urmare a reformei constitu ionale din anul 1962, promovat de Generalul de Gaulle, Preedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu majoritatea absolut a sufragiilor exprimate, prin scrutin n dou tururi, primii doi candida i urmnd s se prezinte n al doilea tur. Mandatul poate fi rennoit, fr limit. Alegerea Preedintelui Republicii a devenit data ce mai important a vie ii politice franceze, ncepnd cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal. n ce privete durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au avansat argumentul c preedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un interval de timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. n plus, disparitatea de termene ntre durata mandatului Preedintelui i cel al Adunrii poate antrena situa ia, deja creat deja n mai multe rnduri, n care preedintele apar ine unei anumite orientri politice i primul ministru apar ine unei alte orientri, cunoscut n doctrin sub denumirea de coabitare politic. Ca urmare a unui referendum na ional organizat n septembrie 2000, mandatul preziden ial a fost redus la cinci ani, ncepnd cu alegerile din anul 2002. n IRLANDA, ncepnd cu Constitu ia adoptat n anul 1937, Preedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia caracterul suveran al poporului irlandez, pentru o perioad de 7 ani, ce poate fi rennoit o singur dat. n PORTUGALIA, potrivit Constitu iei din 1976, inspirat profund din sistemul francez al celei de-a cincea Republici, Preedintele este ales pentru un mandat de 5 ani, printr-un scrutin majoritar n dou tururi, mandatul su putnd fi rennoit o singur dat, imediat. AUSTRIA a devenit Republic n anul 1918, eful de stat fiind un organ politic i juridic responsabil i putnd fi ales doar pentru o perioad limitat de timp. Preedintele Federal ca organ al executivului este ales cu ncepere din anul 1951, de ntreaga popula ie a rii prin vot universal, direct, egal, secret i personal, procedura electoral fiind asemntoare cu cea a alegerii Consiliului Na ional, cu nou circumscrip ii. Participarea la vot este obligatorie n acele landuri, n care aceast msur a fost adoptat n mod expres. n cazul prezentrii unui singur
20

candidat, alegerea va face obiectul unei simple ntrebri. Poate s voteze orice persoan care are dreptul s voteze pentru Consiliul Na ional i este eligibil orice persoan care a mplinit vrsta de 35 de ani nainte de data de 1 ianuarie a anului electoral. Constitu ia FINLANDEI din anul 1999 intrat n vigoare n martie 2000 con ine o prevedere potrivit creia dreptul de a depune o candidatur pentru alegerea Preedintelui Republicii apar ine fie unui partid politic nregistrat, fie unui numr de 20.000 de cet eni finlandezi. Condi iile de votare i de alegere a electorilor sunt aceleai ca i pentru desemnarea Parlamentului finlandez. Preedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioad de ase ani, de ctre 310 electori, mandatul su putnd s fie rennoit o singur dat. Pentru a fi ales candidatul trebuie s ob in majoritatea absolut a voturilor iar dac nici un candidat nu a ob inut destule voturi din primul tur, trebuie organizat o nou alegere, la care ctig cel care a ob inut cel mai mare numr de voturi din primii doi candida i clasa i. Exist diferen e considerabile n ce privete atribu iile i rolul politic al Preedin ilor din FRAN A, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA i FINLANDA, aspect care demonstreaz c alegerea prin sufragiu universal, direct nu constituie, n sine, sursa puterii acestora, ci mai degrab statutul lor n cadrul sistemului politic i personalitatea acestora. n GERMANIA, GRECIA i ITALIA, Preedintele este ales n mod indirect. n GERMANIA, Preedintele Federa iei este ales fr dezbatere, de ctre Adunarea federal, care se compune din membrii Dietei Federale (BUNDESTAG) i dintr-un numr egal de de membri, alei dup principiul reprezentrii propor ionale de ctre Adunrile reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care ob ine voturile majorit ii Adunrii Federale. Dac aceast majoritate nu este ob inut de nici un candidat n dou tururi de scrutin, este ales cel care n urmtorul tur de scrutin ntrunete cel mai mare numr de voturi. Mandatul Preedintelui Federa iei dureaz cinci ani iar realegerea consecutiv este permis o singur dat. n GRECIA, ncepnd cu Constitu ia din 1975, Preedintele este ales pentru 5 ani de ctre Camera Deputa ilor, cu majoritatea de dou treimi din totalul deputa ilor. Mandatul poate fi nnoit o singur dat, cu excep ia preedintelui demisionar, care nu se poate prezenta imediat. n ITALIA, ncepnd cu Constitu ia din 1947, Preedintele Republicii este ales pentru un mandat de 7 ani, de ctre Parlament n edin a comun a membrilor si iar la alegeri particip i cte trei delega i pentru fiecare regiune, desemna i de ctre Consiliile regionale, astfel nct s fie asigurat reprezentarea minorit ilor. Regiunea Valle dAosta are un singur delegat. Alegerea Preedintelui Republicii are loc prin scrutin secret i cu majoritatea de dou treimi din membrii adunrii. Dup al treilea scrutin este suficient majoritatea absolut. Mandatul Preedintelui poate fi rennoit fr restric ii.
21

Orice cet ean care a mplinit vrsta de 50 de ani i se bucur de drepturile civile i politice poate fi ales Preedinte al Republicii, func ie incompatibil cu oricare alta. n toate rile men ionate, eful de stat dispune de un numr de atribu ii strict nominale, care i sunt ncredin ate deoarece el reprezint puterea statal, a crui exerci iu depinde n realitate de eful Guvernului, cu excep ia Fran ei celei de-a cincea Republici.

4. Rolul efului de stat de arbitraj n via a politic i interven ia n activitatea legislativ

Analiza principalelor atribu ii ale preedin ilor de republic presupune cu necesitate sublinierea rolul efului de stat, de arbitru n via a politic, n regimurile constitu ionale europene n care acesta este consacrat. Astfel, un veritabil studiu constitu ional i politic impune o cercetare succint a atribu iilor specifice efului de stat dar i a celor pe care acesta le partajeaz cu alte autorit i publice (cum ar fi, eful Guvernului iar, n unele situa ii chiar, preedintele unei Camere) precum i a semnifica iei exacte a exigen ei constitu ionale a contrasemnturii ca i a cutumelor n materie. Posibilit ile concrete de interven ie ale efului de Stat, ce i confer acestuia rolul de arbitru, de garant al continuit ii statale, fac din acesta unul dintre pilonii puterii de stat. Func ia de arbitraj este n mod special subliniat de Constitu ia FRAN EI, dar practica de Stat a conferit mai degrab rolul unui ghid, pentru Preedintele Fran ei, dect al unui arbitru. Func ia de arbitraj este n egal msur relevat i de Constitu ia GRECIEI care a consacrat un anumit numr de mecanisme, a cror punere n aplicare de ctre Preedinte i las acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o manier personal, n afara celui de a sftui clasa politic. Constitu ia PORTUGALIEI instituind o dubl responsabilitate guvernamental (n fa a Parlamentului i n fa a Preedintelui Republicii) s-ar prea c a inten ionat s pun n micare un sistem asemntor cu cel existent n FRAN A celei de-a cincea Republici, dar sistemul frmi at al partidelor i conjunctura politic existent de-a lungul vremii au mpins Preedin ii alei s-i exercite atribu iile cu o re inere specific tradi iei parlamentare din alte ri europene, ca o veritabil garan ie a men inerii lor n func ie. Potrivit unei dispozi ii constitu ionale, Preedintele Republicii reprezint Republica Portughez, garanteaz independen a na ional, unitatea statului i func ionarea regulat a institu iilor democratice, fiind totodat i Comandantul Suprem al For elor Armate. Dintre toate celelalte constitu ii specifice regimurilor parlamentare, cele ale ITALIEI i BELGIEI confer cele mai multe posibilit i de interven ie din partea
22

efului de Stat. Fr un acord clar ntre partide, el poate influen a direct alegerea efului Guvernului i mai ales poate refuza demisia acestuia. n GERMANIA i n IRLANDA, aceast putere de arbitraj se reduce practic la dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului. n SPANIA, puterea Regelui de a desemna eful de Guvern nu a mai avut ocazia s fie exercitat de la intrarea n vigoare a Constitu iei din 1978 datorit implementrii unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamental. Ca i n celelalte cinci monarhii constitu ionale, rolul politic al efului de stat se reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice s beneficieze de sfaturile unui brbat (sau unei femei) ce dispune de o experien politic fr egal, rol care i permite s influen eze direct alegerea efului guvernului, n caz de criz guvernamental grav, situa ie extrem de rar n MAREA BRITANIE, dar care poate s apar mai frecvent n DANEMARCA, LUXEMBURG i mai ales, n OLANDA. n ce privete interven ia n activitatea legislativ a efului de stat, trebuie subliniat c, n BELGIA, n cazuri excep ionale, Regele poate refuza sanc ionarea unei legi, pe care o dezaprob din ra iuni morale. De asemenea, n DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG, OLANDA i n MAREA BRITANIE, sanc ionarea, ratificarea sau promulgarea unei legi nu confer efului de stat dect o putere nominal de refuz, cu varia ii nesemnificative de la o ar la alta. Potrivit Constitu iei daneze, Regina are drept de ini iativ legislativ, depunnd proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez) i solicitnd organizarea unei dezbateri pe marginea lor. n cazuri de urgen i atunci cnd este imposibil s fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi provizorii, care nu pot fi contrare Constitu iei i care trebuie s fie prezentate Folketing-ului dup reluarea lucrrilor sale. Acesta poate s le aprobe dar poate i s le resping. Totodat, Constitu ia OLANDEI precizeaz c proiectele de legi pot fi ini iate de ctre Regin n numele su sau de Camera inferioar a Parlamentului. n FRAN A, GRECIA, ITALIA i PORTUGALIA, Preedintele Republicii dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de veto suspensiv pentru motive de legalitate dar i de oportunitate. n IRLANDA, doar motive care vizeaz conformitatea cu dispozi iile constitu ionale l pot determina pe Preedintele Republicii s sesizeze Curtea Suprem, dup ob inerea avizului Consiliului de Stat. n sfrit, n ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a introduce proiecte de legi n fa a Camerelor, nu poate fi refuzat Guvernului, de ctre Preedintele Republicii, dect pentru motive de legalitate i ea este plasat sub controlul Cur ii Constitu ionale.

23

5. Atribu iile efului de Stat n republicile semi-preziden iale i parlamentare

Institu ia preziden ial ocup un loc important n sistemul institu iilor politice i constitu ionale ale FRAN EI. Cumularea unor prerogative destul de extinse, de ctre un ef de stat, ales pentru un termen ndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la alegerile preziden iale din 2002), nso it de ngustarea atribu iilor Parlamentului, a fcut ca FRAN A s fie calificat, n prezent, de mul i politologi ca reprezentnd o monarhie republican, n care, spre deosebire de monarhiile constitu ionale, eful statului nu se mrginete s domneasc, ci guverneaz. Atribu iile proprii ale Preedintelui francez sunt: numirea primului-ministru, dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea preedintelui i a membrilor Consiliului Constitu ional, sesizarea Consiliului Constitu ional. Decizia de a recurge la punerea n aplicare a dispozi iilor art.16 din Constitu ie care i confer puteri excep ionale n anumite situa ii extraordinare este condi ionat ca i luarea de msuri n baza art.16, dizolvarea Parlamentului i referendumul. Exist i atribu ii ale Preedintelui francez partajate cu alte organe, situa ie n care este necesar contrasemnarea de ctre Parlament a unor acte ale acestuia, doctrina francez identificnd urmtoarele categorii: atribu ii fa de na iune, atribu ii fa de Guvern, atribu ii fa de Parlament precum i atribu ii n domeniul justi iei. Dac n ce privete atribu iile fa de na iune, cea mai important atribu ie posibil dar neutilizat n practic dect o singur dat n anul 1961, de generalul de Gaulle, rmne recurgerea la aplicarea art.16 dar i recurgerea la referendum, n ce privete rela iile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba n primul rnd despre numirea primului-ministru i a membrilor guvernului precum i de prezidarea edin elor Consiliului de Minitri ce faciliteaz acestuia posibilitatea de a urmri ac iunea guvernamental, putnd influen a dezbaterile acestuia. Potrivit dispozi iilor constitu ionale, Preedintele Republicii semneaz ordonan ele i decretele adoptate n Consiliul de Minitri i numete n func iile civile i militare ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare, ambasadorii i trimiii extraordinari, consilierii magistra i la Curtea de Conturi, prefec ii, reprezentan ii Guvernului n teritoriile de peste mri, ofi erii comandan i, rectorii, directorii organelor centrale ale administra iei de stat sunt numi i n Consiliul de Minitri. De asemenea, Preedintele Fran ei are un rol important n domeniul aprrii; el este eful armatei i prezideaz Consiliul i Comitetul Superior al aprrii na ionale. Totodat, Preedintele Fran ei are un rol considerabil n rela iile externe, acreditnd ambasadorii i trimiii extraordinari pe lng puterile strine iar diploma ii strini fiind acredita i pe lng el. De asemenea, Preedintele negociaz i ratific
24

tratatele i este informat cu privire la negocierile privind acordurile interna ionale care nu sunt supuse ratificrii. Fa de Parlament, atribu iile Preedintelui francez privesc interven ia n procedura legislativ, preedintele putnd s intervin n ce privete retragerea de pe ordinea de zi a unui proiect de ctre Consiliul de Minitri, dreptul de a adresa mesaje, reunirea Congresului n cadrul procedurii de revizuire, deschiderea i nchiderea sesiunilor extraordinare ale Parlamentului. n raporturile cu justi ia, preedintele Republicii dispune de dreptul de gra iere i este preedinte al Consiliului Superior al Magistraturii. Aceste atribu ii au fcut din Preedintele Fran ei, dac nu chiar prima autoritate administrativ, cel pu in autoritatea plasat mpreun cu Primul ministru, n vrful administra iei statale, de unde calificarea regimul constitu ional ca fiind caracterizat printr-un bicefalism administrativ. Un alt regim semi-preziden ial se regsete n FINLANDA, ar ce a solicitat n mod oficial aderarea la Uniunea European, n 1992 i a devenit membru al acesteia, n anul 1995. Potrivit regimului constitu ional actual, activitatea legislativ este exercitat de Preedinte i Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din 200 de membri, alei prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea executiv se exercit de Preedinte i Guvern format n urma alegerilor legislative. Potrivit Constitu iei intrate n vigoare la 1 martie 2000, ce nglobeaz de fapt Legea constitu ional a FINLANDEI din 1919 i alte acte normative avnd o valoare constitu ional, Preedintele FINLANDEI exercit urmtoarele atribu ii principale: convoac n sesiuni extraordinare Parlamentul; ordon desfurarea de alegeri; deschide i nchide lucrrile parlamentare; are dreptul de a emite decrete n probleme de ordin administrativ ce nu sunt de competen a Guvernului, cu condi ia s nu ating con inutul unor legi; poate gra ia sau reduce pedepsele, cu avizul Cur ii Supreme; este comandantul suprem al for elor armate; poate acorda naturalizarea finlandez unui cet ean strin sau s aprobe retragerea na ionalit ii finlandeze; supravegheaz administra ia de stat i conduce rela iile externe. O dispozi ie important a Constitu iei finlandeze actuale este cea potrivit creia Preedintele Republicii poate n orice situa ie s demit Guvernul sau numai pe un ministru, dac acesta nu se mai bucur de ncrederea Parlamentului, chiar dac nu exist o cerere special n acest sens. FINLANDA nu cunoate institu ia vicepreedintelui, iar n cazul n care acesta se afl n imposibilitatea temporar a exercitrii atribu iilor, prerogativele sale sunt ndeplinite de primul-ministru iar dac i acesta se afl ntr-o situa ie care nu-i permite s ndeplineasc aceste ndatoriri, ele vor fi exercitate de ministrul care-i ine locul primului-ministru. Constitu ia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru ntre op iunea pentru democra ie parlamentar i regimul semi-preziden ial. Astfel, n calitate de reprezentant al Statului i gardian al Constitu iei, preedintele Republicii exercit toate atribu iile tradi ionale de suveranitate ale unui ef de stat. El este comandantul suprem al for elor armate i prezideaz Consiliul Superior al
25

Aprrii Na ionale. El declar stare de rzboi, stare de asediu i de urgen n condi iile prevzute de Constitu ie. Preedintele ratific tratatele interna ionale dup aprobarea lor; acrediteaz ambasadorii strini; asigur promulgarea legilor, a decretelor-legi i decretelor regulamentare i semneaz celelalte acte ale Guvernului, dispunnd de un drept de veto. El numete n toate func iile civile i militare n condi iile prevzute de Constitu ie. Preedintele portughez numete Primul-ministru i la propunerea acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capt activit ii Guvernului la cererea acestuia, atunci cnd nu i mai este acordat ncrederea. Totodat, Preedintele Republicii portugheze prezideaz Consiliul de Stat, organism de consiliere compus din primul-ministru, Preedintele Parlamentului, Preedintele Cur ii Constitu ionale, mediator, preedin ii autorit ilor executive ale regiunilor autonome precum i cinci persoane alese chiar de ctre el i alte cinci alese de ctre Parlament. Acest organism dispune de o serie de atribu ii importante, ca de pild aceea de a se pronun a asupra dizolvrii Adunrii Republicii i a organului de guvernare proprie din regiunile autonome, asupra declara iei de rzboi i de ncheiere a pcii precum i n cazul demiterii guvernului dac acest lucru este necesar pentru asigurarea func ionrii normale a institu iilor democratice. Atribu iile Preedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea Constitu ional Federal. Cu excep ia ctorva situa ii expres men ionate, Preedintele federal i exercit atribu iile la propunerea Guvernului federal sau a unui ministru federal, el fiind liber s dea curs propunerii, iar dac-i d, fiind obligat s s o urmeze cu precizie. Preedintele AUSTRIEI reprezint ara n exterior, ncheie tratate interna ionale (la propunerea Guvernului federal), convoac i dizolv Consiliul Na ional sau al unui Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a gra ia, n situa ii individuale, la propunerea Guvernului federal. n absen a vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilal i membri sunt numi i pe baza propunerii Cancelarului) i revoca Guvernul federal. Chiar, de la nceperea activit ii lor, membrii Guvernului federal i similarii prefec ilor de la noi, pot revoca Guvernul federal. n GERMANIA, n aparen , ca de altfel, n toate regimurile parlamentare, executivul este bicefal. n realitate, pentru a folosi o calificare istoric, vulturul german nu are dou capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal. Preedintele Republicii federale reprezint federa ia pe plan interna ional, ncheind tratate cu alte state, n numele federa iei, acreditnd i rechemnd reprezentan ii diplomatici. Tratatele care reglementeaz rela iile politice ale Federa iei sau privesc probleme ce in de legisla ia federal necesit aprobarea sau interven ia, sub form de lege federal, a organelor respective competente n materie de legisla ie federal. Dispozi iile care guverneaz administra ia federal se aplic prin analogie acordurilor administrative.
26

Printre alte atribu ii mai putem men iona: numirea i revocarea judectorilor i a func ionarilor federali, precum i a ofi erilor i subofi erilor, exercitarea dreptului de gra iere - Preedintele Republicii federale putnd delega unele din aceste prerogative altor autorit i publice. Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat de Constitu ie, care nu las nici o marj de manevr efului Statului. Astfel, acesta este ales de Bundestag, fr dezbateri, la propunerea Preedintelui Federal. Este ales cel care ntrunete majoritatea voturilor Bundestagului. Dac cel propus nu este ales, Bundestagul poate n termen de patrusprezece zile dup turul de scrutin s aleag un cancelar Federal cu majoritatea membrilor si. Dac acest lucru nu se realizeaz, Preedintele Federal poate s numeasc candidatul care a ntrunit cel mai mare numr de voturi sau s dizolve Parlamentul. n GRECIA, republic parlamentar, cu atribu ii limitate ale Preedintelui, potrivit unei dispozi ii constitu ionale, Preedintele Republicii nu are alte competen e dect acelea care i sunt conferite n mod expres prin Constitu ie i legile conforme cu aceasta. Preedintele grec dispune de dreptul de a gra ia, de a numi n func ii civile i militare, de a ncheia tratate interna ionale. El numete Primul-ministru, care trebuie ales ns n mod obligatoriu din rndul partidului care dispune de majoritatea absolut, iar n absen a acestuia, trebuie numit eful partidului care de ine majoritatea relativ. n caz de eec, el va face apel la eful celui mai important partid dup cel care de ine majoritatea relativ. n caz de circumstan e grave, Preedintele Republicii poate convoca Consiliul de Minitri, pe care nu l prezideaz n mod obinuit, sau poate consulta poporul prin referendum. Preedintele poate demite Guvernul numai n situa iile n care acesta nu a ob inut un vot de ncredere. El poate de asemenea s dizolve Parlamentul numai dac dou guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptat componen a lor. De asemenea, preedintele Republicii mai poate s dizolve Camera Deputa ilor la propunerea Guvernului, care ar fi ob inut un vot de ncredere n scop de a rennoi mandatul popular pentru a face fa unei probleme na ionale de importan excep ional. Potrivit Constitu iei italiene, Preedintele Republicii, care este eful statului i reprezint unitatea na ional, poate trimite mesaje celor dou Camere. El fixeaz alegerile i stabilete prima ntrunire a Parlamentului. Preedintele autorizeaz prezentarea proiectelor de lege ini iate de Guvern; promulg legile i decretele cu putere de lege precum i regulamente. Dispune referendumul popular n cazurile prevzute de Constitu ie. Numete, n cazurile prevzute de lege, func ionarii de stat. Acrediteaz i primete reprezentan ii diplomatici, ratific tratatele interna ionale, dup autorizarea de ctre Camere, atunci cnd aceast autorizare este necesar. Este Comandantul For elor armate i preedintele Consiliului suprem de aprare constituit conform legii i declar starea de rzboi hotrt de Camere.
27

Este preedintele Consiliului superior al magistraturii. Acord gra ieri i comutri de pedepse. Confer decora ii ale Republicii. n ITALIA, pe lng atribu iile clasice ale efului de Stat, ntr-un regim parlamentar, n urma consultrii preedin ilor acestora, Preedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai una dintre ele. Nu poate exercita ns aceast atribu ie n ultimele ase luni ale mandatului su.

6. Atribu iile efului de Stat n monarhiile constitu ionale

n BELGIA, ca de altfel, n toate celelalte monarhii europene, Regele domnete, dar nu guverneaz. Regele exercit puterea executiv, n condi iile stabilite de Constitu ie, i nu dispune de alte puteri dect de acelea care i sunt atribuite n mod formal de Constitu ie. n ce privete atribu iile Regelui, acesta numete i revoc minitrii, confer gradele militare, numete n func ii administrative i diplomatice, comand for ele armate, declar rzboiul i ncheie pacea, ncheie tratate de alian i de comer . Tratatele de comer i cele care ar putea s greveze statul ori s oblige pe cet enii belgieni n mod individual nu i produc efecte dect dup ce au ntrunit i asentimentul Camerelor. Constitu ia prevede c nici o cesiune, nici un schimb sau o adugare de teritoriu nu poate avea loc dect n virtutea unei legi. n nici un caz, se prevede expres n Constitu ie, articolele secrete ale unui tratat nu pot s anuleze articolele sale fcute publice. Garant al bunei func ionri a Constitu iei, Regele reprezint n rela iile externe na iunea cu acordul Parlamentului. Printre alte atribu ii ale Regelui men ionm i pe aceea de a bate moned, de a reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare i ordine militare. Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de exercitarea activit ii sale. Aceast responsabilitate incumb minitrilor si, toate actele sale trebuind s fie contrasemnate de un ministru. Regele dispune alturi de cele dou Camere de ini iativ legislativ, pe care o exercit de fapt, n contul Guvernului. Regele are dreptul de a sanc iona i promulga legile, dar i regulamentele care nu pot nclca legile. Totodat, Regele poate s dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv, convocnd apoi alegtorii n termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe legislative. Regele dispune i de dreptul de a amna deschiderea edin elor Camerelor, dar numai pe timp de o lun n cursul aceleiai sesiuni. n ce privete dreptul de nvestitur a Guvernului, alegerea Primului-ministru este limitat de configura ia partidelor n Parlament. Totui i este recunoscut Regelui o putere de a influen a aceast numire, deloc neglijabil, prin desemnarea unui formator care prin consultarea conductorilor partidelor va cuta s compun o echip guvernamental, respectnd echilibrul coali iei guvernamentale cel mai viabil. Dac formatorul va reui, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va avea nevoie de majoritatea celor dou Camere, pentru declara ia sa guvernamental.
28

n DANEMARCA, puterea regal izvorte din Constitu ie, iar condi iile de acces la tron sunt fixate de aceasta. n limitele fixate de Constitu ie, Regele este nvestit cu autoritatea suprem asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercit aceast autoritate prin minitrii si. Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea efului de Guvern este limitat la configura ia partidelor n Parlament. Alturi de Parlament, Regina dispune de ini iativ legislativ i de dreptul de a promulga legile adoptate. Ea reprezint Statul n afacerile interna ionale, numete n func ii civile i militare, posed dreptul de a gra ia. Func ia sa fundamental este aceea de a arbitra i de a sanc iona conflictele aprute ntre Guvern i Parlament, exercitnd o magistratur de influen . Regina prezideaz Consiliul de minitri care trebuie s delibereze asupra tuturor problemelor de legisla ie i de administra ie i nu poate lua decizii definitive dect n prezen a Reginei. Regina are dreptul s convoace edin e restrnse ale Cabinetului, n care se voteaz diferite hotrri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta aceste hotrri sau le poate transmite spre o nou discu ie n cadrul Consiliului de Minitri, organ mai larg. n SPANIA, contrar tradi iilor existente n alte monarhii parlamentare, nu Regelui i revine rolul de a alege pe eful Guvernului. n rela ie doar cu Preedintele Congresului Deputa ilor i cu contrasemntura celui dinti, monarhul desemneaz un candidat care va trebui s ob in ncrederea Congresului, cu majoritatea absolut a membrilor si (sau dac nu, dup un rgaz pentru reflectare de 48 de ore, cu majoritatea simpl) nainte de a fi numit i de a-i putea forma Guvernul. Ceilal i membri ai Guvernului sunt numi i i demii din func ie la propunerea Preedintelui Guvernului, de ctre Rege, n timp ce secretarii de stat sunt numi i direct de ctre Preedintele Guvernului. Regele dispune de urmtoarele atribu ii de natur administrativ: emite decrete care au fost aprobate de Consiliul de Minitri, numete n func ii civile i militare i acord onoruri i distinc ii, n condi iile legii. Este informat de treburile Statului i prezideaz n acest scop edin ele Consiliului de Minitri, atunci cnd consider necesar, la cererea preedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al For elor Armate i exercit naltul patronaj al Academiilor Regale. Regele nu rspunde politic. Cu toate acestea, rolul su nu este deloc neglijabil, fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca artizan al tranzi iei, desemnat de vechiul regim, a fcut totul pentru a-l instaura pe cel nou. n LUXEMBURG, potrivit Constitu iei, puterea suveran apar ine na iunii. Marele Duce i exercit atribu iile n cadrul Constitu iei i al legilor. Dac marele duce ne apare ca un ef de Stat, n sensul actual al termenului, el reprezint n egal msur un suveran constitu ional, detentor al puterii executive. El numete i revoc minitrii i organizeaz Guvernul cum consider necesar. n plus, fa de prerogativele sale de reprezentant al na iunii, el exercit pe acelea de ef al executivului ntr-un sistem parlamentar. El dispune de ini iativ legislativ
29

alturi de Camera Deputa ilor i de o putere de reglementare general, promulgnd legile i avnd un drept de veto suspensiv. n OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezult din Constitu ie, se aseamn net cu cea specific monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat l confirm. n ce privete puterea executiv, aceasta apar ine reginei i mintrilor, cu deosebirea c regina nu este responsabil pentru actele sale dar minitrii sunt. Att primul-ministru ct i ceilal i minitri sunt numi i i revoca i prin decret regal. La ntrebarea dac Regele conduce cu adevrat, rspunsul este ns negativ, deoarece, minitrii formeaz Consiliul de Minitri, prezidat de Primul-ministru, care determin politica general a Guvernului. Membru al Guvernului, monarhul sanc ioneaz actele acestuia, trebuind s fie informat, dar nu s se implice n elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare i pronun rii discursului tronului, expunnd politica Guvernului, este prezentat programul Primului-ministru i al Consiliului. Legile i decretele sunt semnate de regin i contrasemnate de primul-ministru sau de minitri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau n orice caz, de dreptul de a cere o a doua deliberare asupra legilor, dei Constitu ia nu con ine precizri cu privire la acest drept. n sistemul politic britanic, dei atribu iile monarhului sunt limitate, el exercit totui unele prerogative n cadrul unui mecanism politic, care face din MAREA BRITANIE o ar parlamentar prin excelen . n sistemul britanic se face distinc ie ntre ideea de coroan i monarhie propriu-zis. Coroana este privit ca un concept juridic impersonal, nsumnd totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele executivului. Potrivit doctrinei britanice, regele este prin drept, ca i prin natur, mai degrab un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonal, nemuritoare, un simbol al unit ii finale i al continuit ii scopurilor guvernrii. n REGATUL-UNIT, puterea de numire a efului de Guvern, de ctre Regin este n ntregime condi ionat de o cutum constitu ional stabilit nc din secolul al XIX-lea, potrivit creia, Regele este obligat s desemneze ca Prim ministru, pe eful partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, efului de Stat i este recunoscut o anumit putere de natur moral n exercitarea acestei prerogative, n cazul n care nici un partid nu de ine majoritatea. La rndul su, Camera Lorzilor este format din membrii ereditari sau numi i pe via de ctre Coroan. Monarhul exercit o anumit influen n ceea ce privete numirea minitrilor dei aceasta nu este hotrtoare. El poate demite Guvernul n mod implicit, prin demiterea primului-ministru, principiul responsabilit ii colective solicitnd n asemnea situa ii ca to i minitrii s demisioneze n mod solidar. n practic ns, o asemenea situa ie nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanic nu este unanim n a aprecia dac suveranul poate s demit un guvern care ac ioneaz ntr-un mod neconstitu ional.
30

n general, stabilitatea guvernamental este condi ionat de numeroi factori dintre care cei mai importan i sunt fr ndoial sistemul partidelor i uzan ele n constituirea Guvernului precum i mecanismele juridice. Este practic imposibil de generalizat n materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamental. n prezent, Regina ndeplinete o serie de atribu ii importante de natur executiv. n discu iile cu minitrii, Regina poate s prezinte propriile sale puncte de vedere i s primeasc informa ii din cele mai variate domenii. Situndu-se deasupra partidelor politice, Regina reprezint o for unificatoare. Prin contactele sale personale cu conductorii altor na iuni, poate influen a rela iile interna ionale. ndeplinindu-i atribu iile regale, Suverana confer demnitate i ncredere Guvernului. Ca ef de stat i exemplu demn de urmat n via a religioas, moral i de familie, Regina unete de fapt ntreaga na iune. Ca ef al Commonwealthului, Regina ntrete legturile cu celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanic de na iuni.

Capitolul IV ADMINISTRA IA PUBLIC CENTRAL N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Considera ii generale

Problema tradi ional pe care o ridic orice organizare administrativ este aceea de a ti dac sarcinile de ndeplinit vor fi ncredin ate unei singure administra ii de Stat sau dac acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme, dispunnd fiecare de autorit i proprii, pentru diferite por iuni din teritoriu. n mod obinuit, identificm o administra ie de stat i o administra ie local. La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale reprezentate de structuri guvernamentale i structuri ministeriale; b). organisme administrative specializate i c). organisme administrative periferice (serviciile exterioare sau deconcentrate). La nivel local vom identifica autorit i locale de baz i autorit i locale intermediare. Dac examinm organizarea i func ionarea guvernelor rilor din Uniunea European, dup criteriul reglementrii constitu ionale, distingem mai multe categorii de ri i anume: ri n care Constitu ia reglementeaz pe larg aceste aspecte, precum GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA i OLANDA; ri n care Constitu ia reglementeaz la modul general organizarea i func ionarea Guvernului, lsnd pe seama legii, reglementarea mai detaliat, precum BELGIA, FRAN A, LUXEMBURG i SPANIA (categorie n care este inclus i ROMNIA); o ar n care organizarea i func ionarea Guvernului nu are o reglementare constitu ional i anume DANEMARCA i o alt ar caracterizat printr-o situa ie specific, deoarece nu dispune de o constitu ie scris i anume, MAREA BRITANIE.
31

Constitu iile occidentale nu con in reglementri ample cu privire la organizarea i func ionarea administra iei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea supus schimbrilor. Legiuitorii constituan i se rezum doar la unele dispozi ii cu valoare de principiu n ceea ce privete organizarea, dar mai ales n ceea ce privete func ionarea, strns legate de clarificarea statutului constitu ional al minitrilor. Prin termenul de administra ie ministerial n doctrin se desemneaz organele centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dac au sau nu denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, n baza Constitu iei, din Guvern, dar exist n fiecare ar i organe denumite comitet, consiliu, agen ie, departament etc. al cror titular, de regul, nu face parte din Guvern. Sfera administra iei centrale de specialitate cuprinde i anumite autorit i care nu sunt subordonate fa de Guvern, formnd sfera agen iilor independente potrivit unei sintagme utilizat n doctrina anglo-saxon. n cadrul numeroaselor micri de modernizare a func iei publice i a guvernrii existente la ora actual n lume, o problem care se ridic adesea privete structurile optime ale serviciilor guvernamentale i ministeriale, ca i cum s-ar putea vorbi undeva n lume, de un model ideal sau ca i cum aceast problem ar putea fi analizat separat n raport cu atribu iile autorit ilor administra iei publice centrale. Modificarea relativ frecvent a numrului i titulaturii ministerelor se ntlnete nu doar n ROMNIA, ci i n ri precum BELGIA, DANEMARCA i FRAN A. Problema care se ridic este dac aceste modificri reprezint o adaptare la dinamica realit ii, n vederea sporirii eficien ei serviciilor publice avnd ca finalitate mbunt irea activit ii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane, un rspuns categoric fiind greu de dat. Termenul de cabinet, n sistemul politico-administrativ are n vedere n majoritatea rilor Uniunii Europene, guvernul n sensul su restrns, de membri ai Consiliului de minitri. Articula ia ntre ministru i serviciile sale difer mult de la un stat la altul. Spre exemplu, cabinetul ministerial care s-ar prea c este indispensabil func ionrii administra iei publice franceze, se prezint ca o structur a crei natur i func ionare nu sunt cel mai adesea nici cunoscute i nici n elese n alte ri europene. n doctrina european se fac referiri i la ritmurile guvernamentale privite ca varia ii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea guvernamental propriu-zis, adic succesiunea unor guverne avnd direc ie i compunere diferite; alternan a la putere, adic trecerea din opozi ie la guvernare i invers precum i stabilitatea ministerial, privit ca longevitatea unor persoane n func ie.

2. Guvernul
Caracterul, mai mult sau mai pu in parlamentar al statelor Uniunii Europene determin o similitudine a organizrii i func ionrii guvernelor, existnd o serie de particularit i semnificative ale fiecrui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura i func ionarea acestuia.
32

Stabilitatea guvernamental, ce influen eaz att ac iunea administrativ, ct i vrfurile ierarhiei administra iei centrale, este condi ionat de numeroi factori, printre care sistemul partidelor politice i obiceiurile care se practic la constituirea guvernelor. Potrivit Constitu iei celei de-a cincea Republicii, eful Guvernului francez, Primulministru este ales i numit de Preedintele Republicii de o manier discre ionar. Aceast alegere este condi ionat doar de existen a unei majorit i favorabile Preedintelui Republicii n Adunarea Na ional. Func ia de membru al Guvernului este incompatibil cu cea de parlamentar n FRAN A, spre deosebire de sistemul constitu ional romnesc actual care permite o asemenea compatibilitate, dup cum este bine cunoscut. Art.20 din Constitu ia FRAN EI definete aa cum se procedeaz i n art.5 referitor la rolul Preedintelui rii, ntr-o modalitate general i sintetic, rolul Guvernului francez de a determina i conduce politica Na iunii. Termenii sunt clari, adevratul responsabil, n sensul celui care de ine puterea de decizie, nu este nici Preedintele i nici Parlamentul, ci Guvernul. n cadrul acestuia, Primul-ministru dispune de o pozi ie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din Constitu ie, el este cel care dirijeaz ac iunea Guvernului iar Constitu ia i confer puterea necesar exercitrii acestei competen e. Primul-ministru francez este cel care-i alege membrii Guvernului, Preedintele Republicii numindu-i la propunerea acestuia i le poate cere revocarea (art.8), care dispune de ini iativ legislativ (art.39), care asigur executarea legilor (art.21), care exercit puterea reglementar autonom, cu alte cuvinte, care decide prin decrete, n toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din Constitu ie, care este responsabil de aprarea na ional, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul Constitu ional, care are ini iativa referendumului legislativ (art.11) i a revizuirii constitu ionale (art.89), care coordoneaz procedura de elaborare a legilor etc. Guvernul francez este format din Primul-ministru, din minitri i din secretari de Stat, acetia din urm participnd la edin ele Consiliului de Minitri doar n cazul dezbaterii unor probleme de competen a lor. Titlul de ministru de Stat, acordat unor minitri, aflat la discre ia Primului-ministru i a Preedintelui Republicii este strict onorific i nu antreneaz prin el nsui, nici anumite atribu ii, nici puteri speciale i nici un rang anume, ci doar anumite aspecte n materie de protocol. Numrul ministerelor i atribu iile fiecrui membru al Guvernului variaz frecvent, inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale. Formarea Guvernului federal n GERMANIA, depinde de alegerea Cancelarului federal de ctre Dieta federal (Bundestag), la propunerea Preedintelui Federa iei. Formarea Guvernului, dup alegerea Cancelarului, face obiectul unor negocieri, n parte publice, care stabilesc un acord al coali iei fixnd n detaliu, programul politic i compunerea Guvernului. Nu exist incompatibilitate ntre func iile guvernamentale i parlamentare federale iar membrii Guvernului sunt n egal msur membrii Dietei. Dimpotriv, ei nu pot fi
33

membri ntr-un Parlament sau ntr-un Guvern de Land, i implicit nici n Consiliul federal german (Bundesrat). n ITALIA, eful Guvernului, Preedintele Consiliului de Minitri este numit de Preedintele Republicii. Acesta are un rol important n desemnarea efului de guvern, datorit diviziunii interne a partidelor politice i datorit faptului c negocierile n vederea stabilirii unei coali ii guvernamentale au loc dup alegeri. nainte de a ncepe s func ioneze, Guvernul trebuie s ob in votul de ncredere al Parlamentului. Nu exist incompatibilitate ntre func ia guvernamental i cea parlamentar, practic membrii Guvernului, fiind to i deputa i sau senatori. Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv n interiorul partidului care de ine de regul, majoritatea relativ, precum i absen a unor reguli constitu ionale care s permit Preedintelui Consiliului de Minitri tragerea la rspundere a partenerilor responsabili de ruptura politic, au condus la o instabilitate guvernamental bine cunoscut. Potrivit Constitu iei italiene, Guvernul se compune din Preedintele Consiliului i din minitri, care formeaz mpreun Consiliul de Minitri. Dei Constitu ia mai prevede c, organizarea Preedin iei Consiliului de Minitri, numrul, atribu iile i organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, n realitate, doar numrul i atribu iile ministerelor se stabilesc prin lege. n GRECIA, Guvernul determin i coordoneaz politica general a rii i se reunete n acest scop, n Consiliu, la convocarea Primului-ministru, Constitu ia nepreciznd alte forme colegiale de ntrunire a Guvernului, dar lsnd legea s le stabileasc dac consider necesar. n acest scop, legea a stabilit mai multe comitete interministeriale, la care pot participa i al i demnitari ai statului, prezidate de regul de Primul-ministru, dar uneori i de cte un ministru, n scopul de a delibera i de a decide n probleme care presupun o ac iune rapid dar mai ales de a degreva Guvernul de o parte a activit ii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei sale revizuiri, prin Constitu ie s-a instituit un Comitet Economic i Social care este nsrcinat pe deo parte s stabileasc dialogul social indispensabil n elaborarea politicii economice i sociale a Guvernului iar pe de alt parte, s dea avize pe proiectele de lege i propunerile de lege care i sunt supuse spre examinare. Constitu ia determin de asemenea importan a rolului pe care l joac Primulministru n gestiunea afacerilor publice ale rii sale, ncredin ndu-i puterea de a asigura unitatea i de a coordona ac iunea Guvernului i a serviciilor publice. n SPANIA, desemnarea candidatului pentru func ia de Preedinte al Guvernului se face printr-un acord ntre Rege i Preedintele Congresului Deputa ilor. Potrivit Constitu iei SPANIEI, Guvernul conduce politica intern i extern, administra ia civil i militar i aprarea statului. Exercit func ia executiv i puterea reglementar conform Constitu iei i legilor. Guvernul spaniol se compune din Preedinte i minitri, dac este cazul, din vicepreedinte i al i membri stabili i prin lege. La propunerea preedintelui Guvernului, Regele numete pe ceilal i membri ai Guvernului i pune capt func iilor lor.
34

Guvernul i nceteaz mandatul ca urmare a alegerilor generale, n caz de pierdere a ncrederii parlamentare sau n caz de demisie sau deces al Preedintelui acestuia. Nu exist incompatibilitate ntre func ia guvernamental i cea parlamentar. Preedintele Guvernului dispune de o rela ie privilegiat cu restul organelor constitu ionale. n raport cu Coroana, Preedintele l informeaz pe Rege cu privire la afacerile statului i i poate cere acestuia s prezideze Consiliul de Minitri; n raport cu Cortes-urile, el poate pune problema acordrii ncrederii asupra programului su, sau asupra unei declara ii de politic general i poate propune dizolvarea celor dou Camere. n ce privete corpul electoral, el poate propune organizarea unui referendum iar n raport cu Tribunalul Constitu ional, el reprezint legitimarea Guvernului pentru a introduce recursul de neconstitu ionalitate. n MAREA BRITANIE, datorit cutumei ncet enite nc din secolul al XIX-lea ce o oblig pe Regin s-l desemneze ca Prim-ministru pe eful partidului majoritar din Camera Comunelor, se consider c Primul-ministru este ales prin sufragiu universal indirect, deoarece n mod normal fiecare partid abordeaz alegerile cu un ef desemnat pentru a fi Prim-ministru, n caz de victorie electoral. Desemnarea celorla i membri ai Cabinetului i ai Guvernului este realizat de Primul-ministru din rndul partidului su, n func ie de soliditatea pozi iei sale n partid. To i membri Guvernului sunt i membri ai Camerei Comunelor, n frunte cu Primul-ministru sau ntr-un numr mai restrns, ai Camerei Lorzilor. Primul-ministru poate modifica oricnd componen a Guvernului su, de regul, remanierile intervenind anual, dup vacan a de var. Termenul de Guvern dispune n MAREA BRITANIE de mai multe accep iuni: el desemneaz majoritatea guvernamental, administra ia de Stat precum i un ansamblu de aproape o sut de persoane care cuprinde: minitrii departamentali care conduc un minister (secretarii de stat pentru ministerele tradi ionale, minitrii pentru ministerele mai recente), minitrii fr portofoliu, care ocup n mod tradi ional anumite func ii, adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari nsrcina i cu organizarea votului n Parlament precum i consilierii juridici ai Guvernului. n BELGIA, Guvernul trebuie s satisfac regula majorit ii, specific unui regim parlamentar, n sensul c, minitrii si trebuie s fie capabili s rspund n orice moment n fa a Camerei Reprezentan ilor cu privire la diferitele forme de ac iune ale sale. n egal msur, el trebuie s satisfac regula parit ii, n sensul c, ntr-un stat bicomunitar ca acesta, un anumit numr de autorit i federale demonstreaz pn i n compozi ia lor, coexisten a a dou grupuri distincte. Astfel, potrivit unei dispozi ii constitu ionale implicite, Regele are obliga ia de a verifica mai nti dac minitrii pe care urmeaz s-i desemneze beneficiaz de o majoritate n Camera Reprezentan ilor i apoi, dac fiecare ansamblu de minitrii dispune de o majoritate n cadrul grupului lingvistic corespunztor. Nu este suficient deci, ca Regele s numeasc apte minitri de origine francez i apte minitri de origine olandez i s constate apoi c exist o majoritate na ional ci mai trebuie ca, Regele s se asigure c Guvernul este sub aspect politic i lingvistic echilibrat.
35

Spre deosebire de sistemul constitu ional romnesc, care permite parlamentarului devenit ministru s-i conserve calitatea de parlamentar, potrivit Constitu iei belgiene, nimeni nu poate fi n acelai timp, ministru i parlamentar. n AUSTRIA, n vrful administra iei federale, Constitu ia a stabilit trei organe aflate pe pozi ii egale i anume: Preedintele Federal, Guvernul federal ca organ colegial precum i minitrii federali privi i individual. Guvernul federal este format din Cancelarul federal, vice-cancelar i minitrii federali. Cancelarul este numit de Preedintele federal iar ceilal i membri sunt numi i pe baza propunerii Cancelarului. Guvernul federal este n principal prevzut ca un organ colegial, Cancelarul dispunnd de o pozi ie dominant doar n ce privete numirea celorlal i membri ai Guvernului, fr a avea competen de a fixa linia de conduit a Guvernului, aa cum se ntmpl n cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea European a ntrit rolul puterii executive n AUSTRIA, n special n ce privete Guvernul federal. 3. Structurile guvernamentale Principiile de drept i tradi iile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificri generale. De regul, constitu iile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, esen iale pentru administra ie sub aspectul stabilit ii organiza ionale dar i sub aspectul capacit ii de adaptare. ntr-un regim parlamentar, administra ia central a Statului este organizat n servicii ministeriale, care reflect n mod obinuit, compunerea Guvernului. n cteva ri, regulile de drept aplicabile nfiin rii de ministere sunt destinate s asigure stabilitatea. Spre exemplu, n IRLANDA, numrul minim i numrul maxim de ministere sunt fixate prin Constitu ie, iar numrul de ministere, prin lege. Astfel, n baza Constitu iei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 i maxim 15 membri, numi i minitri sau secretari n func ie de departamentul pe care l coordoneaz. Primul-ministru numete un vice prim-ministru, membru al Guvernului, pentru a-l nlocui n caz de absen . n SPANIA i n ITALIA, ministerele sunt n principiu nfiin ate prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia nfiin rii de ministere sunt estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamental nu are dect consecin e limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept efect deplasarea ataamentului func ionarilor de la un ministru la altul. n AUSTRIA, numrul de ministere nu este fixat prin Constitu ie, care men ioneaz doar existen a Cancelariei federale, a Ministerului de Interne i Ministerului Finan elor, dar o lege federal cu privire la ministere, adoptat n 1986 enumr o serie de structuri ale administra iei centrale federale. Organizarea serviciilor efului de guvern, a crui func ie const n primul rnd, n pregtirea consiliilor de minitri i coordonarea activit ii guvernamentale este foarte variabil n timp i n spa iu.
36

Tendin a const peste tot n ntrirea acestora, cu excep ia rilor foarte mici unde exist posibilitatea ca eful Guvernului s pstreze i un portofoliu ministerial. n anumite state, serviciile efului de Guvern se constituie ntr-un minister, avnd un ministru n fruntea sa. Spre exemplu, n GERMANIA, Cancelaria federal este coordonat de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. n GRECIA i SPANIA exist un minister al Preedin iei iar n OLANDA, Ministerul afacerilor generale este coordonat direct de ctre Primul-ministru. n alte cazuri, exist diverse servicii ataate direct efului Guvernului, dar care nu au statutul de minister. n FRAN A este vorba despre Secretariatul General al Guvernului, iar n MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet Office). Organizarea serviciilor responsabile cu func ia public reprezint un alt exemplu de diversitate a structurilor guvernamentale. n unele ri ale Uniunii Europene nu exist un Minister al func iei publice propriuzis. n BELGIA, GERMANIA i OLANDA, competen a pentru stabilirea reglementrilor generale referitoare la func ia public apar ine Ministerului de Interne. n BELGIA i n OLANDA, acelai minister se ocup i de eventualele negocieri salariale cu organismele reprezentative ale func ionarilor. n DANEMARCA i n IRLANDA, Ministerul de finan e dispune de o competen general n materia func iei publice. n alte ri europene exist dimpotriv, un Minister al func iei publice, ca de exemplu, n Fran a, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de stat, ce ocup adesea un loc important n ierarhia guvernamental. Situa ia este asemntoare n GRECIA, unde Ministerul Preedin iei este competent n domeniul func iei publice. De asemenea, n LUXEMBURG, n PORTUGALIA sau n REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocup direct de aceste servicii. Totodat, n aceste ri, Ministerul finan elor este competent de la nceputul anilor 80 n materie salarial i de condi ii de munc. n SPANIA, Ministerul administra iei publice este competent n domeniul func iei publice i al rela iilor cu comunit ile autonome. Aceast competen general nu prezint aceeai semnifica ie de la o ar la alta. n GERMANIA sau n OLANDA, Ministerul de interne sau n DANEMARCA, Ministerul de finan e nu dispun de competen n gestiunea func iei publice, n sensul c ele nu intervin n gestiunea recrutrii, carierei sau sanc iunilor disciplinare aplicabile func ionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementri generale. n alte ri europene n care exist un minister specializat, rolul gestiunii resurselor umane este mai dezvoltat. n FRAN A, spre exemplu, Direc ia general a administra iei i a func iei publice dispune chiar de un rol n gestiunea carierei corpurilor ministeriale (ataa i ai administra iilor centrale i administratori civili) care nu i permite ns s intervin n gestiunea intern a ministerelor, datorit separa iei complete ntre grad i func ie, specifice dreptului francez al func iei publice. n ce privete domeniile de activitate ale ministerelor, nc de la nceputul secolului al XIX-lea, repartizarea competen elor ntre ministere s-a realizat n mod
37

normal, n rile europene, n func ie de con inutul ac iunii materiale. Este vorba n acest caz, de o dovad a modernizrii administra iilor, diferit de situa ia dinainte, n care criteriul repartizrii era de regul, de natur geografic. n FRAN A, un minister al departamentelor i teritoriilor de peste mri dispune de competen n ce privete problemele specifice acestor teritorii, avnd rolul de ambasador pe lng celelalte ministere. Apartenen a acestor teritorii i departamente la Republica Francez, stat unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale s dispun de competen pentru afacerile publice interesnd teritoriile de peste mri. 4. Structurile ministeriale n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea i de gestiunea intern a departamentului su ministerial, cu condi ia aplicrii reglementrilor generale n domeniul func iei publice i al contabilit ii publice. n GERMANIA, spre exemplu, un principiu tradi ional specific administra iei germane se regsete consacrat n art.65 alin.2 din Constitu ie, potrivit cruia, n limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare ministru federal conduce departamentul su n mod independent i sub rspundere proprie. Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplic de asemenea i ministerelor Landurilor, se diferen iaz de cel specific dreptului francez, potrivit cruia, puterea reglementar apar ine Primului ministru i nu minitrilor lua i individual. n GERMANIA, minitrii sunt asista i de secretari de stat parlamentari, membri ai Parlamentului numi i ca adjunc i ai minitrilor pentru chestiuni politice, dar fr drept de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele ntre minitri ca i afacerile avnd o importan politic general sunt rezolvate de ctre cabinet. n tradi ia german, titlul de secretar de stat fr alt precizare, desemneaz func ionarul aflat n vrful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte. Numrul minitrilor federali variaz foarte pu in de la un Guvern la altul, deoarece el este fixat prin Regulamentul de ordine interioar al Guvernului, care se modific destul de rar. n AUSTRIA, n cazul n care Constitu ia federal nu prevede o decizie colegial a Guvernului federal, minitrii sunt cei care se ocup de afacerile administrative federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul federal s se afle n fruntea unui minister federal, ministrul fr portofoliu dispunnd doar de o putere administrativ, ca membru al Guvernului, n cazul adoptrii deciziilor colegiale, fr a putea ns ac iona ca un organ de sine stttor. Ministerele austriece func ioneaz ca organe de asisten ale ministrului, care iau decizii administrative, ele fiind divizate n sec iuni i departamente ce pregtesc deciziile ministrului. Constitu ia federal permite numirea secretarilor de stat care i asist pe minitri, fiind subordona i acestora i deciziilor lor.
38

n FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt solu ionate adesea de ctre secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de ctre un director sau un ef de birou. Ministerelor li se subordoneaz un numr important de direc ii centrale precum i o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre exemplu, Ministerului de Interne i se subordoneaz consiliile de prefectur responsabile de afacerile administrative generale, de afacerile n domeniul comunica iilor, de afacerile judiciare, de poli ie ca i de afacerile culturale, sociale i medicale. Aceluiai minister mai i sunt subordonate autorit ile cantonale, responsabile de serviciile poli iei, ministerului public, executrii i nregistrrii. Minitrii n GRECIA, se delimiteaz n urmtoarele categorii: cei care se afl n fruntea unui minister, minitrii fr portofoliu (sau, potrivit terminologiei utilizate de lege, minitrii de Stat) afla i sub autoritatea Primului-ministru, dar care pot de asemenea s preia un minister i minitrii delega i care se pot afla sub autoritatea unui alt ministru sau chiar a Primului-ministru. Totodat, n GRECIA, minitrii sunt numi i i revoca i de Preedintele Republicii, la propunerea Primului-ministru, fiind de regul alei dintre parlamentari dar putnd fi i extraparlamentari. Deoarece Constitu ia greac nu interzice cumulul func iei de ministru cu mandatul parlamentar, asemeni Constitu iei noastre, de regul, minitrii rmn membrii activi ai Parlamentului. ns Constitu ia greac le interzice orice activitate profesional, n timpul exercitrii acestor func ii. n SPANIA, ministrul ngemneaz dou roluri, unul politic i unul administrativ, el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de alt parte, titular al unui departament ministerial. n ce privete rolul politic, trebuie subliniat c, exist minitri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numi i minitri fr carier, dar al cror statut personal corespunde unui membru al Guvernului. n BELGIA, minitrii sunt colaboratorii direc i ai Regelui, n drept i titularii efectivi ai puterii guvernamentale federale, n fapt. Nu trebuie ignorat totodat rolul esen ial pe care Primul-ministru l are n cadrul Guvernului, caracterizat prin trei trsturi i anume: func ia de premier este constitu ionalizat, ea poate s nu figureze printre cele care fac obiectul unei reparti ii paritare, modul de desemnare a Primuluiministru putnd contribui la fortificarea autorit ii sale. n toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competen n ce privete organizarea intern a ministerului su. Autonomia ministerial are drept consecin diversitatea organizrii interne a ministerelor. Se poate vorbi de inexisten a organigramelor tip. n FRAN A, structurile administra iilor centrale se caracterizeaz n prezent, printr-o extrem diversitate a organizrii lor. La aceast varietate a structurilor se adaug o mare diversitate terminologic. ntr-o organizare birocratic clasic, ansamblul structurilor este organizat de o manier piramidal. Birourile (celule administrative de baz) se regrupeaz n subdirec ii, acestea n direc ii, iar direc iile n direc ii generale, acestea din urm fiind plasate sub autoritatea unui secretar general.
39

n FRAN A, o astfel de structur clasic nu se mai regsete dect n dou ministere, cel al Afacerilor Externe i cel al Aprrii iar n acest al doilea minister, Secretarul general nu dispune de autoritate dect asupra serviciilor civile ale ministerului. Structura clasic mai este ns men inut n GERMANIA i n REGATULUNIT. Astfel, n GERMANIA, fiecare departament ministerial, att de la nivelul Landului ct i de la nivelul Federa iei, are n fruntea sa, un secretar de stat, uneori chiar doi, la nivelul administra iilor mai complexe. Aceast no iune definete n limba german, denumirea unui func ionar direct subordonat ministrului, doar acesta din urm fiind numit pe criterii politice. De asemenea, n REGATUL-UNIT, departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent (Permanent Secretary), func ionar subordonat n egal msur, ministrului.

5. Articula ia ntre ministru i serviciile ministeriale

n rile n care exist, Secretarul general al ministerului este n general un personaj puternic. Fie el beneficiaz de o stabilitate i de o experien ce i confer o importan considerabil (ca de exemplu, Secretarul permanent din MAREA BRITANIE), fie experien a sa n domeniul administra iei se mpletete cu ncrederea ministrului care l-a ales i l-a numit (situa ia secretarilor de stat germani). Secretarul general poate deveni tot att de influent sau poate chiar mai influent dect ministrul, motiv pentru care FRAN A celei de-a cincea Republici, i-a eliminat ncetul cu ncetul, ca reprezentnd un simbol al puterii birocratice. Astfel, n FRAN A, n prezent, exist bine implantat sistemul cabinetului ministerial, care n frunte cu directorul su, exercit, n special, func iile unui secretar general n raport cu serviciile din minister. Cele dou elemente esen iale care caracterizeaz aa-numita administra ie ministerial sunt neutralitatea politic a func ionarilor i distinc ia ntre func ionarii politici i func ionarii de carier. Structura tip a unui cabinet ministerial francez este urmtoarea: un director de cabinet, ales personal de ministru, dispunnd de ncrederea sa politic i de o delegare de semntur, dirijeaz i anim o echip de consilieri tehnici. Cabinetul mai presupune n egal msur, un ef de cabinet dispunnd de anumite atribu ii de secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmrirea afacerilor din circumscrip ia ministrului. n alte ri sau chiar la nivelul Comisiei Europene, termenul ef de cabinet corespunde mai mult sau mai pu in directorului de cabinet din FRAN A. Dreptul func iei publice se apropie n FRAN A de sistemul func ionarului politic din GERMANIA. Este vorba despre func ii aflate la discre ia Guvernului, care pot fi ocupate n afara regulilor stabilite pentru func ionarii publici de carier, pe calea numirii n Consiliul de Minitri. Totodat, titularii acestor func ii pot fi nltura i oricnd din aceste func ii, fr ca aceasta s fie considerat o sanc iune disciplinar.
40

Func iile n cauz sunt cele de: directori ai administra iilor centrale, prefec ii, rectori ai Academiilor, ambasadori i directori ai institu iilor publice centrale. n GERMANIA, sistemul func iei publice este unitar, el nu cunoate no iunea de corpuri, aspect care explic de ce un func ionar numit ntr-o asemenea func ie, nu ar putea beneficia dect de posibilitatea pensionrii din oficiu atunci cnd ar nceta s se bucure de ncrederea ministrului su. O promovare nu ar fi posibil deoarece un astfel de func ionar s-ar afla n vrful ealonului iar o numire ntr-o func ie inferioar ar fi contrar dreptului func iei publice. Recrutarea unor persoane din afara sistemului ar fi posibil, dar cei recruta i ar deveni func ionari din momentul recrutrii. n REGATUL-UNIT, tradi ia face ca titularii de func ii de conducere, n calitate de servitori ai Coroanei s fie capabili s serveasc Guvernul aflat n exerci iu, cu loialitate i ardoare, indiferent de eticheta politic a ministrului. Chiar dac sub aspect juridic, ei ar putea fi elibera i din func ie oricnd, aflndu-se la discre ia Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, n practic acest lucru se ntmpl foarte rar i singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar permanent care nu i mai convine, este de a-l promova n exterior.

Capitolul V ADMINISTRA IA CENTRAL SPECIALIZAT I ADMINISTRA IA DE STAT N TERITORIU N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Structurile administrative specializate
Dificultatea de analiz a acestor structuri administrative se datoreaz n mare parte ntinderii teritoriale extrem de diferite apar innd statelor Uniunii Europene. Spre exemplu, suprafa a redus a LUXEMBURGULUI permite cu uurin ntocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente ministeriale dar nici colectivit i teritoriale. n IRLANDA, potrivit rspunsului acordat unei ntrebri parlamentare, publicat n anul 1991, ar fi vorba de nu mai pu in de 134 organisme sus inute de Stat din care 104 sunt calificate ca fiind necomerciale. n GERMANIA regsim peste o sut de corpora ii, stabilimente sau funda ii de drept public federale i cteva mii de astfel de structuri, la nivelul Landurilor. n FRAN A se estimeaz la mai multe mii, stabilimentele publice statale i cele ale colectivit ilor locale, dac inem cont, doar ca exemplu, de colegii, licee, universit i i spitale. n sfrit, n ITALIA se estimeaz un numr de aproximativ 40.000 de stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat. n ce privete problema categoriilor juridice n care pot fi ncadrate aceste organisme administrative autonome, ea se raporteaz n doctrin la dou concepte: cel
41

al personalit ii juridice de drept public i respectiv, cel al statutului de drept public sau de drept privat. Acest aspect conduce, n dreptul continental la delimitarea ntre persoanele juridice de drept privat (asocia ii, societ i sau funda ii) create de persoane private pe baza legisla iei civile sau comerciale, pe de-o parte i a persoanelor publice, create de Stat sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul comun aplicabil asocia iilor i societ ilor, pe de alt parte. La rndul lor, colectivit ile teritoriale dispun i ele de personalitate juridic de drept public. Dac delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clar la nceputul anilor 80, trei fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ n elesul acestor no iuni. Primul l-a constituit interven ionismul economic, care a condus ntr-un anumit numr de ri, ca de exemplu, n FRAN A, BELGIA sau ITALIA la stabilirea unei distinc ii ntre stabilimentele publice cu caracter administrativ i stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind ntotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative, care fr a dispune ntotdeauna de personalitate juridic se caracterizeaz printr-o anumit autonomie n raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat n utilizarea de ctre persoanele juridice de drept public a unor reguli specifice dreptului privat, tocmai pentru a scpa de constrngerile dreptului public, precum: formalismul actelor, dreptul bugetar i contabilitatea public, dreptul func iei publice etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administra iilor de Stat moderne n Europa, nainte chiar de a se traduce prin dezvoltarea administra iilor centrale, a avut drept consecin apari ia sistemelor de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu ct Statul i-a asumat direct o serie de activit i productive sau realizarea unor servicii, cu att mai mult s-au dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat. Administra ia teritorial de stat desemneaz autorit ile deconcentrate ale administra iei statale n unit ile administrativ-teritoriale. n rndul acestora intr toate extensiunile teritoriale ale administra iei statale, inclusiv prefectul. Pn i n LUXEMBURG, autorit ile administra iei de Stat nu sunt concentrate doar n capital. De altfel, n vorbirea curent, marele public i chiar specialitii au tendin a s asimileze centralizarea, concentrrii serviciilor n capital i s se refere la descentralizare n cazul n care aceste servicii i schimb locul, perturbnd astfel semnifica ia real celor dou no iuni. FRAN A este singura ar n care doctrina, legisla ia i practica disting de o manier sistematic ntre fenomenul deconcentrrii i cel al descentralizrii. Astfel, n FRAN A, carta deconcentrrii din 1992 a stabilit drept principiu c, serviciile exterioare sunt cele care exercit competen ele opera ionale ale Statului, n
42

timp ce serviciile centrale nu intervin dect de o manier subsidiar i se concentreaz mai ales pe pregtirea, sus inerea i urmrirea aspectelor de politic. n problema circumscrip iilor administrative ale Statului de asemenea analiza comparativ este insuficient dezvoltat. S-ar prea c n toate rile exist tendin a ca circumscrip iile administrative ale Statului s coincid cu limitele geografice ale colectivit ilor locale de baz i intermediare. Este vorba de pild despre district (urban sau rural) i comitat n Regatul Unit; district, departament i circumscrip ie n GERMANIA, n cadrul landurilor (unele landuri dispun numai de circumscrip ii); departamentul i regiunea n FRAN A; provincia n BELGIA; provincia i regiunea n ITALIA etc. Dar exist de asemenea, n statele Uniunii, circumscrip ii specifice administra iei de Stat. Se regsesc astfel n mai multe ri, circumscrip ii de administrare general, mai ales n GRECIA, cu departamente i regiuni. n GERMANIA, ntlnim arondismente ntr-un anumit numr de Landuri, unde regsim circumscrip ii de punere n aplicare a politicilor federale prin intermediul administra iilor de Land. O alt problem este cea care privete nivelul la care se realizeaz de regul, deconcentrarea serviciilor ministeriale. n FRAN A este vorba cel mai adesea de departament, n sensul c un mare numr de servicii exterioare sunt structurate n direc ii departamentale, instalate n reedin a departamentului. Exist ns ri ale Uniunii Europene n care nivelul comunal poate fi mai important sau dimpotriv, cel regional. Prin urmare, nu s-ar putea spune c exist o strict corelare ntre importan a unui teritoriu ca ealon al administra iei deconcentrate i importan a sa ca ealon al descentralizrii. Problema descentralizrii este mai complex. Este mai indicat nainte de toate s compari serviciile exterioare ale diferitelor State, nainte de a fi tentat s consta i care este reparti ia la nivel local, ntre Stat i autorit ile teritoriale i care este marja de influen a aleilor locali. Aceasta depinde de asemenea i de maniera n care sunt organizate administra iile n serviciul acestor alei locali. n nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre pn la 1 mai 2004, administra iile na ionale nu mai sunt concentrate toate n Capital. Se poate ntmpla ca un anumit departament ministerial sau o anumit autoritate a Statului s fie localizat n alt parte. n FRAN A, politica de delocalizare lansat n mod spectaculos, cu transferul la Strasburg al colii Na ionale de Administra ie, n anul 1991, fusese precedat cu mult timp nainte de instalarea institu iilor publice centrale i chiar a unor servicii ministeriale n provincie. Spre pild, Serviciul de stare civil al Ministerului afacerilor externe este stabilit din anii 50 la Nantes. n GERMANIA, majoritatea autorit ilor i institu iilor publice federale autonome nu sunt instalate n capital, ci n diferite orae ale rii.
43

n OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se afl la Haga, ci n alte orae. Putem men iona cu titlu de exemplu, Serviciul de nmatriculare al vehiculelor i cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situeaz la 100 km. de Haga. Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administra iei sunt acele servicii (birouri, sub-direc ii, direc ii) integrate n ierarhia administra iei ministeriale, dar repartizate pe ansamblul teritoriului, n func ie, mai ales, de densitatea popula iei etc. Chiar i LUXEMBURGUL a crui dimensiune este comparabil cu cea a unui departament francez, se mparte n trei arondismente care servesc de circumscrip ii birourilor administrative ale serviciilor generale ale administra iei. GERMANIA nu face excep ie de la regul. n baza Legii fundamentale, Landurile i deci administra iile lor, sunt nsrcinate cu punerea n aplicare a legilor federale, chiar dac n general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federa iei, dect n materie vamal, afaceri externe, transporturi fluviale i autostrzi. Dar un numr considerabil de institu ii federale dispun de servicii n cele mai multe puncte ale teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare. n FRAN A se estimeaz c peste jumtate din agen ii Statului se afl n func ie n serviciile exterioare ale Statului. n REGATUL-UNIT, peste dou treimi dintre func ionari (civil servants) se afl n administra iile teritoriale (field services).

3. Reprezentantul Guvernului n teritoriu

Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economic obiectiv, iar altele fiind determinate de considerente politice. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege, ntre interesele locale i interesele na ionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unit ii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se afl un reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autorit ile administra iei publice locale, inclusiv ale comunit ilor autonome. n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, exist la ealonul local reprezentan i ai Statului, care exercit cel mai adesea func ii de poli ie administrativ, de administra ie general i de control al actelor autorit ilor locale. Spre exemplu, n BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; n GERMANIA, este vorba de consilierul de Land; n GRECIA, ITALIA i FRAN A ne referim la prefect (i sub-prefect); n SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; n LUXEMBURG, de Comisarul de district; n OLANDA, de Comisarul Reginei; n PORTUGALIA, de Guvernatorul civil de district.
44

n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, n DANEMARCA), n altele unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, n GRECIA) iar n altele unui reprezentant al Primului-ministru. Exist diferen e de la o ar la alta, att sub aspectul competen ei, al mijloacelor de care dispune dar i al prestigiului de care se bucur acesta, dup cum i n FRAN A, au existat varia ii de-a lungul timpului, n ce privete rolul i puterile prefectului. Astfel, n FRAN A, prefectul pn la reforma din anul 1982 nu era doar un reprezentant al Guvernului, ci i o autoritate executiv a consiliului departamental. Dup reforma administrativ din anul 1982, prefectul n FRAN A este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Minitri semnat de Preedintele Republicii. n doctrin se apreciaz c, n sistemul francez, prefectul ndeplinete urmtoarele func ii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de administra ie general i eful serviciilor statului din departament. Una din problemele care se ridic n mai multe ri privete rolul acestui reprezentant al Statului n calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere. Ne putem ntreba dac el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne, sau dac este mai degrab un reprezentant al Guvernului, n ansamblul su i n special al Primului-ministru. Prima ipotez se aplic n Landurile germane, n LUXEMBURG, n PORTUGALIA, n practic, n ITALIA, iar pn n 1992 i n BELGIA. A doua ipotez este aplicabil n GRECIA, SPANIA, FRAN A i OLANDA.

Capitolul VI PRINCIPIILE ORGANIZRII ADMINISTRA IEI PUBLICE LOCALE N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Considera ii introductive
Spre deosebire de administra ia public central, competent la nivelul ntregii ri, administra ia public local este competent numai n limitele unit ii administrativ-teritoriale n care func ioneaz. Organizarea local reflect regimul politic, transpunnd pe plan local, spiritul i institu iile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecin complementar, recunoaterea sau atribuirea unor libert i colectivit ilor locale. Uneori, un regim politic autoritar poate tolera, pn la un anumit grad, libert ile locale, dar acestea sunt ntotdeauna riguros limitate i aproape invariabil, regimurile autoritare instituie n materia administra iei locale, o strict subordonare. Independent de caracterul regimului politic, organizarea autorit ilor centrale va influen a organizarea i func ionarea autorit ilor locale.
45

ntre cele dou categorii, administra ia public central i cea local exist legturi strnse n statele unitare, dar i delimitri determinate de faptul c la baza organizrii i func ionrii administra iei publice locale se afl principiul autonomiei locale, avnd de cele mai multe ori, o consacrare constitu ional. Autonomia local este considerat ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ, asigurnd un nalt grad de democra ie, colectivit ile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului central. n ce privete principiile contemporane de organizare a administra iei publice locale, se poate sus ine fr team de a grei c, organizarea administra iei publice locale din ara noastr, potrivit actualei Constitu ii se bazeaz pe aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume. n doctrin se analizeaz tradi ional, principiul descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul. Astfel, dac sub aspectul naturii sau esen ei ei, descentralizarea a fost prezentat, de regul, ca un mod de organizare a statului i a administra iei, sub aspect juridic, profilul no iunii de descentralizare a fost conturat n principal de doctrin, legisla iei i jurispruden ei revenindu-le un rol secundar. Ini ial, centralizarea i descentralizarea nu erau no iuni juridice, ci ele exprimau tendin ele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constitu ional, de cerin ele practice. Ca orice tendin e, ele comport grade i modalit i.

2. Principiul descentralizrii i federalismul

Prin aplicarea centralizrii i descentralizrii se ncearc rezolvarea celor dou tendin e care se manifest n guvernarea oricrei ri i anume: tendin a la unitate (centralizatoare) i tendin a la diversitate (descentralizatoare). Centralizarea caracterizat prin dependen a organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o strict subordonare. Cu alte cuvinte, centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul na ional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o administra ie ierarhizat i unificat. Centralizarea administrativ fiind privit ca raportul natural al puterii centrale cu cea local, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru c n realitate exist ntotdeauna raport, o legtur ntre interesul general i cel special. Prin urmare, descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor, ea sporind pe msur ce scade centralizarea, amndou fiind fenomene relative n via a oricrei societ i. Problema ce preocup orice na iune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea popula iei, condi iile economice i politice existente, tradi ii etc.
46

Descentralizarea administrativ presupune existen a unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribu ii proprii, ce intervin direct n gestionarea i administrarea problemelor colectivit ii, implicnd autonomia local. Astfel, prin descentralizare se renun la unitatea caracteristic centralizrii, rezervndu-se colectivit ilor locale, n primul rnd, sarcina de a-i rezolva problemele i de a-i satisface interesele lor specifice. Dac de-a lungul evolu iei societ ii, institu ia descentralizrii a fost influen at ntotdeauna de evolu ia situa iei politice, descentralizarea administrativ nu implic descentralizarea politic; cele dou no iuni au un con inut total diferit. n timp ce centralizarea politic este specific statelor unitare, descentralizarea politic o ntlnim n cazul statelor federale n care puterea legislativ este mpr it ntre autorit ile federa iei i autorit ile statelor membre, descentralizarea politic putnd fi privit ca o descentralizare a func iei legislative. Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce implic federalismul. Alturi de raportul deconcentrare-descentralizare, numeroi specialiti au sesizat confuzia creat adesea ntre descentralizare i federalism, acesta din urm fiind privit ca o op iune constitu ional major, deseori asociat unor circumstan e istorice excep ionale. Evolu ia procesului descentralizrii presupune noi dimensiuni n cazul unui stat federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul crescnd purtat descentralizrii poate fi interpretat ca o reac ie n fa a procesului practic ntrerupt de centralizare i de birocratizare. Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizeaz prin partajul puterii ntre diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde responsabilit ile sunt repartizate n domeniile politicului, federalismul german se remarc printr-un partaj al func iilor legislative, administrative i financiare. Acest lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a ealoanelor regionale i locale, la cerin ele extrem de diversificate ale cet enilor, crend totodat, condi iile unei concuren e productive nso ite de o mai bun aptitudine n luarea n considerare a tuturor intereselor. Axat deci, pe necesit ile reale ale individului, descentralizarea presupune ca serviciile s fie prestate n re ele sociale restrnse, strns legate de cerin ele maselor largi de cet eni. n istoria recent a Europei, o form de descentralizare de tip etnic i lingvistic care a dus n final la federalizarea statului o ntlnim n BELGIA. n perioada 19701980, ea a cunoscut o etap intermediar ntre federalism i descentralizare, o semifederalizare, pentru ca ncepnd cu anul 1988 s alunece vertiginos spre federalizare, caracter declarat expres de art.1 al Constitu iei belgiene din 17 februarie 1994. ITALIA este ara european a crei Constitu ie prevede cea mai ampl descentralizare administrativ n serviciile dependente de stat. Aceast descentralizare are ca element esen ial regiunile care sunt constituite n organisme
47

autonome avnd puteri proprii i func ii care le sunt proprii, dup principiile stabilite de Constitu ie. Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare administrativ n func ie de raporturile de dependen dintre organele locale i cele centrale. Descentralizarea administrativ reprezint deci sistemul n care autorit ile reprezentative alese la nivelul unit ilor administrativ-teritoriale au posibilitatea de a supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei administra i i cu mijloace financiare proprii. Indiferent ns de statul n care o regsim, descentralizarea se prezint ca un proces relativ complex care poate avea consecin e diametral opuse n func ie de contextul politic n care se aplic. Este motivul pentru care, specialitii eviden iaz existen a unei strnse legturi ntre regimul politic i descentralizare. Totodat, tradi iile istorice ale fiecrei ri au marcat profund descentralizarea. Dintr-o perspectiv global se poate constata c, procesul descentralizrii contribuie la modificarea rela iilor ntre stat i colectivit ile teritoriale, n principal, sub aspectul regulilor de func ionare, al clarificrii n repartizarea competen elor precum i al definirii noilor reguli bugetare. n doctrina administrativ au fost identificate n mod tradi ional, dou forme ale descentralizrii i anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii. Descentralizarea teritorial presupune existen a unor autorit i alese, la nivelul unit ilor administrativ-teritoriale, autorit i ce dispun de competen material general. Ea prezint att o semnifica ie administrativ ct i una politic. Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune existen a unor persoane morale de drept public care presteaz anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autorit ile statale, fiind generat mai degrab de ra iuni de eficien a activit ii. n esen , gradul descentralizrii administrative depinde de: numrul serviciilor publice aflate n competen a autorit ilor publice locale; modul cum sunt organizate autorit ile publice locale i raporturile lor cu cele centrale i forma n care se exercit controlul special efectuat de autoritatea central. O problem aflat adesea n aten ia specialitilor este cea a raportului dintre democra ie i descentralizare. Descentralizarea, privit ca un corolar indispensabil al democra iei corespunde pentru organizarea administrativ cu ceea ce democra ia reprezentativ nseamn pentru organizarea constitu ional. Asocia ii naturale de cet eni, colectivit ile teritoriale reprezint corpuri intermediare interpuse ntre individ i stat, determinnd reguli adaptate fiecrui cadru geografic i personaliznd autoritatea statal n func ie de problemele locale. Iat de ce, descentralizarea nu reprezint un scop n sine, ci un mijloc care permite apropierea nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta. Dac privim democra ia ca o exigen a libert ii, a justi iei sociale i nu doar ca o formul de organizare institu ional, ne putem ntreba, n ce msur descentralizarea
48

contribuie la ntrirea acestei exigen e morale. Dac avem n vedere rolul prefectului de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide i distan ei sociale, constituind dintr-o anume perspectiv contrariul democra iei, necesitatea repartizrii judicioase a competen elor la nivelul unit ilor administrativ-teritoriale, n vederea lrgirii procesului democratic apare cu att mai evident. Descentralizarea permite realizarea n mai bune condi ii a justi iei, dezvolt solidaritatea i simplicitatea; asigur apropierea locului de decizie de teren; cet eanul n prealabil informat, va fi direct implicat n elaborarea deciziei i deci n participarea efectiv la afacerile publice. Elementele descentralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor afaceri, autonomia local.

3. Principiul deconcentrrii
Deconcentrarea constituie o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind privit ca transfer de atribu ii de la centru la agen ii puterii centrale afla i la conducerea diferitelor organisme locale; ea nseamn mult mai pu in dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite puteri de decizie, n favoarea agen ilor statului repartiza i pe ntreg teritoriul rii (prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare). ntre deconcentrare i descentralizare teritorial nu trebuie pus semnul egalit ii. Ele au elemente care le aseamn i elemente care le disting fundamental. Ceea ce le unete este faptul c decizia este luat de o autoritate care se afl implantat n teritoriu. Dar n cazul deconcentrrii se vorbete despre o autoritate etatic, supus autorit ii ierarhice a puterii centrale, n timp ce n descentralizarea teritorial, deciziile sunt luate de autorit i autonome, responsabile n fa a electorilor i supuse nu unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autorit ii ierarhice. Rezult c ceea ce le deosebete este natura diferit a organului care ia decizia. n cazul deconcentrrii este vorba de un organ de stat iar n cazul descentralizrii este vorba de un organ autonom ales de comunitatea local. Deconcentrarea este ns nso it de o ntreag gradare n ntinderea acestor atribu ii; de la o simpl func ie de informare i control a executrii directivelor elaborate pe plan na ional pn la acordarea de atribu ii foarte extinse agentului puterii centrale, n aprecierea priorit ilor de ac iune i a modalit ilor convenabile de a urmri satisfacerea intereselor generale. n acest caz, luarea deciziei asupra fondului problemei, rmne la latitudinea autorit ii supreme, prin intermediul puterii ierarhice. Astfel privit, deconcentrarea nu antreneaz pentru organele care beneficiaz de ea, nici o autonomie material n exerci iul competen elor lor administrative, motiv pentru care numeroi specialiti consider deconcentrarea ca o tehnic intern a centralizrii.
49

n cazul deconcentrrii, caracteristicile centralizrii administrative se men in, cu excep ia faptului c n teritoriu nu mai exist simpli agen i ai centrului, ci autorit i administrative propriu-zise, care dispun de competen e proprii. Ele rmn structuri numite i revocabile de centru, subordonate acestuia i rspunztoare n fa a lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie proprie, cel pu in pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rmnnd rezervate centrului. Partajul ntre atribu iile dobndite de autorit ile administrative deconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de deconcentrare administrativ. Deconcentrarea poate fi vertical (sporindu-se competen ele serviciilor exterioare ale administra iei ministeriale) sau pe orizontal (sporindu-se competen ele conductorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscrip ie administrativ, cum ar fi, prefectul). Deconcentrarea apare n general ca o cale intermediar i premergtoare pentru descentralizare, fr a se confunda cu aceasta. La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coeren e ac iunii statului pe plan local, o mai bun echilibrare a puterii reprezentan ilor locali i satisfacerea mai bun a necesit ilor cet enilor. n FRAN A, spre exemplu, cu peste 20 de ani n urm a fost creat Comitetul Interministerial al Administra iei Teritoriale cu rolul de a veghea la realizarea efectiv a deconcentrrii administrative i a propune toate msurile de natur a o favoriza. n MAREA BRITANIE nu exist o autoritate guvernamental distinct care s reprezinte Statul n unit ile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul n FRAN A. Exist ns cte un secretar de stat, responsabil cu rela iile dintre Stat i autorit ile locale, pentru SCO IA, ARA GALILOR i IRLANDA DE NORD.

4. Principiul autonomiei locale

Autonomia local reprezint dreptul recunoscut unit ilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalit ii, dar fr interven ia puterii centrale. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale a unui stat. n ce privete modul de reglementare a autonomiei locale n constitu iile principalelor state ale Uniunii, n doctrin s-a realizat o delimitare ntre statele care au constitu ii adoptate nainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA, IRLANDA, DANEMARCA etc.) i cele care au adoptat constitu ii ulterior acestei perioade (ca de ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, dac constitu iile statelor din prima grup nu utilizeaz expres termenul de autonomie local, n schimb, constitu iile statelor din a doua grupare au consacrat expres aceast terminologie. O a treia categorie o formeaz statele care nu utilizeaz o atare terminologie, dar care dispun de o legisla ie intern ce con ine conceptul de autonomie local.
50

Constitu ia ITALIEI creeaz un stat regional, favoriznd autonomia local, pe baza principiului descentralizrii, reglementat detaliat. n SPANIA exist dou regimuri juridice aplicabile, distingndu-se ntre autonomia comunal, guvernat i administrat de consilii municipale i comunit ile autonome. Art.143 pct.1 din Constitu ia SPANIEI recunoate provinciilor limitrofe cu trsturi istorice, culturale i economice comune, teritoriilor insulare i provinciilor cu entitate regional istoric, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea n comunit i autonome. Constitu ia PORTUGALIEI afirm c organizarea democratic a statului include colectivit ile locale, care sunt autonome, cuprinznd reglementri ample privind autonomia local. Dei autonomia regiunilor vizeaz participarea cet enilor la via a democratic a acestora i la promovarea propriilor interese economice i sociale, ea este limitat prin dispozi ia din Constitu ie potrivit creia Autonomia politic i administrativ regional nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercit n cadrul conferit de Constitu ie. Constitu ia FRAN EI garanteaz i dezvolt i ea autonomia colectivit ilor locale, vorbind de libera lor administrare. n FRAN A, libera administrare a colectivit ilor teritoriale locale i statutul acestora sunt materii nscrise n Constitu ie (art.34 i art.72), materii n care legea stabilete principiile fundamentale. Termenul utilizat de Constitu ie pentru a desemna autonomia local este libera administrare. Doctrina subliniaz c, dac descentralizarea administrativ privete numai raporturile statului cu colectivit ile teritoriale locale, libera administrare are n vedere i raporturile ntre colectivit ile teritoriale locale ntre ele. Constitu ia GERMANIEI, o constitu ie a unui stat federal, reglementeaz n special, raporturile dintre federa ie i landuri, autonomia local relevnd pe acestea din urm. i Constitu ia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care l creeaz, instituie patru regiuni lingvistice i trei comunit i, trei regiuni, provincii i comune. Se mbin aici federalismul i autonomia local, ntr-un mod complex, cu un partaj constitu ional laborios de competen e ntre structuri. La rndul su, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de self-governement are drept trsturi: absen a centralizrii, inexisten a unei autorit i regionale de control direct, lipsa unei autorit i de tutel administrativ (prefectul), alegerea autorit ilor locale prin vot direct sau indirect. Constitu ia IRLANDEI nu men ioneaz autonomia local, problema fiind de domeniul legii. i REGATUL-UNIT, fr o constitu ie scris, las local governement pe seama legii. Fiecare dintre cele patru pr i care l compun (ANGLIA, ARA GALILOR, SCO IA i IRLANDA DE NORD) are o organizare local proprie. Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant n consacrarea autonomiei locale, se distinge ntre dou sisteme, unul ce const n enun area termenului i altul con innd elementele definitorii ale autonomiei locale.
51

n concluzie, se apreciaz c, fiecare constitu ie nglobeaz o form particular de reglementare a autonomiei locale ce ine de condi iile istorice ale formrii statului respectiv, de structura acestuia i de forma de guvernmnt, de coloratura etnic a popula iei i de tradi iile i aspira iile cet enilor respectivi. n ce privete, autonomia financiar, componenta esen ial a autonomiei locale, aceasta este reglementat expres n legisla ia special a unor state, n timp ce, n legisla ia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu. Autonomia local constituie un drept, iar descentralizarea administrativ reprezint un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie n eleas ns, n sensul unei libert i totale, cu eliminarea oricrei interven ii a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce caracterizeaz descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificat. Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare, fr existen a unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ. Tutela administrativ constituie n esen , dreptul autorit ilor centrale de a controla activitatea autorit ilor locale, nvestite cu personalitate juridic. ntr-o formulare mai general, tutela administrativ reprezint totalitatea mijloacelor prin intermediul crora organele centrale supravegheaz respectarea legalit ii de ctre organele din teritoriu. Indiferent c utilizm sau nu denumirea de tutel administrativ (suprimat de exemplu, n FRAN A, nc din 1982) important este faptul c, aceasta se exercit n exclusivitate, doar n cazurile expres prevzute de lege.

Capitolul VII ADMINISTRA IA PUBLIC LOCAL N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Considera ii introductive
Organizarea administrativ este o realitate complex, ansamblul subiectelor de drept public: statul, colectivit ile teritoriale locale i stabilimentele publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivit ile teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritorial. Organizarea administrativ-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului de stat n unit i administrativ-teritoriale. n studiile comparative cu privire la institu iile locale n Europa a fost remarcat dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfctoare a autorit ilor (colectivit i, entit i etc.) crora diferitele sisteme europene le recunosc o existen juridic autonom. Incertitudinilor de natur terminologic li se adaug faptul c, analiza structurilor locale nu poate face abstrac ie de forma de Stat.
52

Indiferent de ara unde le regsim, colectivit ile locale se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: existen a unui teritoriu; recunoaterea unui anumit grad de autonomie chiar prin dispozi iile constitu ionale, justificat prin existen a intereselor locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protec ie juridic, sub aspect legislativ. Caracterul legislativ privete att limitele acestor colectivit i ct i regulile de compunere i modalit ile de desemnare a autorit ilor, competen ele acestora precum i diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natur financiar) dar i modalit ile de control la care activitatea acestora poate fi supus. Structurile locale n Europa, mai pu in expuse unor analize comparative n raport cu autorit ile centrale, i-au pstrat vreme ndelungat particularit ile. n toate rile Uniunii Europene, nfiin area autorit ilor locale a precedat-o pe cea statal. Att n FRAN A ct i n ara noastr, organizarea de baz, comuna, cu autonomia ei, este anterioar statului, ea fiind plasat la intersec ia dintre stat i societatea civil. Autonomia autorit ilor locale este condi ionat de cadrul legal n care acestea evolueaz, adic de competen ele i resursele de care dispun precum i de mecanismele de control la care sunt supuse. Cu excep ia IRLANDEI i REGATULUI-UNIT, rile Uniunii Europene au suferit influen a FRAN EI, n ceea ce privete administra ia local. Trei elemente esen iale din sistemul autorit ilor locale instituit nc de la Revolu ia francez au fost reluate cu diferite varia ii n majoritatea statelor continentale: un decupaj teritorial, bazat n teorie pe criterii obiective; crearea unei coresponden e ntre circumscrip iile administra iei de stat i cele ale autorit ilor locale i a unui numr de cel pu in dou nivele de administra ie (cu excep ia FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI i PORTUGALIEI); prezen a unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, nsrcinat s controleze activitatea autorit ilor situate la cele dou nivele. Fiecare din aceste elemente a evoluat n mod diferit de la o ar la alta. Astfel, prin sistem politico-administrativ local n elegem n prezent, ansamblul autorit ilor i institu iilor apar innd colectivit ilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfoar activit i de administra ie public, rela iile dintre ele, precum i rela iile dintre acestea i autorit ile statale. Administra ia local se compune din: administra ia de nivel intermediar i administra ia de baz. La nivel european, comparativ, regsim state n care nu exist nivel intermediar, ci numai nivelul de baz i cel na ional. O a doua categorie de state este format din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administra ie de baz, intermediar i na ional denumit conven ional sistemul departamental. n sfrit, o a treia categorie de state include state cu dou niveluri de administra ie intermediar, deci cu patru niveluri totale sistemul regional. Denumirile de sistem departamental
53

i sistem regional sunt pur conven ionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a FRAN EI, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiunea a doua. Clasificarea are n vedere doar statele unitare, n cazul statelor federale, organizarea teritorial nefiind exclusiv administrativ, ci i politic. De regul, exceptnd statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorit inutilit ii sale, statele cunosc nivelul intermediar de administra ie, atandu-se fie modelului departamental, fie celui regional. La ora actual, sistemul regional, sub forme extrem de diferite ns, s-a impus n spa iul regional european, ca un adevrat model de administra ie, avnd, pe lng nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de baz, un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o popula ie i pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribu iile statului. Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 71-80 o faz decisiv n ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmat n deceniul urmtor de FRAN A. O analiz comparativ la nivel european demonstreaz c tendin a quasi-general este spre sporirea dimensiunilor i, prin aceasta a for ei colectivit ilor teritoriale locale, n absen a acestei evolu ii, autonomia local rmnnd propagandistic. n Europa Occidental, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnan , ncepnd cu anii 60-70, urmrind ra ionalizarea descentralizrii, cu dou obiective fundamentale: reorganizarea administrativ i repartizarea competen elor. Reformele hr ii administrative au vizat dou mari direc ii: reorganizarea colectivit ilor teritoriale locale de baz, prin reducerea numrului acestora i sporirea dimensiunilor lor i regionalizarea. n paralel, s-a urmrit s nu se multiplice numrul ealoanelor inferioare. Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administra ie local (LUXEMBURG, FINLANDA i PORTUGALIA), fie un sistem cu dou niveluri de administra ie local (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA, OLANDA, REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administra ie local (FRAN A, ITALIA, SPANIA). 2. Administra ia public local de baz Prin autoritate de baz se n elege autoritatea local situat cel mai aproape de cet ean, dispunnd de propriile sale structuri ale democra iei i de autonomie, i deci de competen e suficiente pentru ca aceast autonomie s aib un obiect real asupra cruia s se exercite. n esen , administra ia de baz este administra ia local situat cel mai aproape de cet eni, organizat n diviziunile administrativ-teritoriale de baz. Att numrul ct i talia (din punct de vedere al popula iei) circumscrip iilor autorit ilor de baz sunt extrem de variabile de la o ar la alta a Uniunii Europene.
54

Regimul de organizare i func ionare al autorit ilor de baz este departe de a fi uniform n fiecare din statele occidentale. Ct privete colectivit ile teritoriale locale de baz, creterea autonomiei a trecut, n aproape toate statele vest-europene (n special, n SUEDIA, DANEMARCA, BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor colectivit i teritoriale locale de baz de talie universal, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai pu in autoritare. Spre ex., reducerea numrului colectivit ilor teritoriale locale de baz a evoluat astfel: n BELGIA, de la 2.700 la 600; n GERMANIA, de la 24.000 la 8.500, n REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA i ARA GALILOR) de la 1.400 la 420. Influen a francez caracterizat prin faptul c, toate autorit ile de acelai nivel au pstrat acelai regim se face sim it n ri precum: BELGIA, DANEMARCA, ITALIA, LUXEMBURG i OLANDA. La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizat, potrivit tradi iilor istorice n patru mari regiuni: ANGLIA, ARA GALILOR, SCO IA i IRLANDA DE NORD. Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul c, reglementrile privind colectivit ile teritoriale locale difer de la regiune la regiune. De asemenea, prezint diferen e i organizarea administrativ-teritorial a acestor regiuni. Alte ri europene au regimuri variabile ale autorit ilor locale de baz, dar aceast varietate se rezum uneori doar la diferen ierea dintre cele dou tipuri de autorit i dispunnd fiecare de un regim uniform. n GERMANIA, varietatea este mai puternic, datorit organizrii federale, n Landuri. Varia iile regimului aplicabil comunelor se rezum la organizarea institu ional. n GRECIA, colectivitatea de baz este fie comuna, corespunztoare satelor cu mai pu in de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraele cu peste 10.000 de locuitori sau pentru reedin ele de departament, care n anumite cazuri, pot fi divizate n arondismente. n SPANIA, legisla ia distinge ntre comunele rurale i comunele urbane, fr ca aceast delimitare s atrag diferen e considerabile de regim, n timp ce, n PORTUGALIA, legisla ia distinge ntre municipalit ile rurale i municipalit ile urbane, care au totui un regim de baz comun. n IRLANDA, colectivitatea de baz este fie burgul (borough) fie districtul urban (urban district), fie oraul (town). n MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; n 1990, colectivitatea de baz era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelai termen se regsesc diverse posibilit i ce difer n principal prin repartizarea competen elor. Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia local din MAREA BRITANIE se regsesc n prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, rezervndu-se un statut special capitalei.
55

n REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus la situa ia ca popula ia s nu fie dect pu in ataat structurilor locale, percepute mai degrab, sub forma unor concentrri de servicii publice dect ca elemente ale democra iei locale. Dimpotriv, n alte ri, consacrarea autonomiei locale prin Constitu ie, dar mai ales ataamentul popula iei i aleilor na ionali fa de autorit ile de baz, garanteaz men inerea competen elor acestora, doar numrul lor i ntinderea teritorial fiind lsate la fantezia legiuitorului. Dintr-o perspectiv comparatist vom re ine c, n toate statele Uniunii Europene, legea este cea care determin regimul juridic aplicabil autorit ilor locale. Dar trebuie inut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili i anume: limitele constitu ionale, pe de-o parte i libertatea de a se auto-organiza lsat autorit ilor locale, pe de alt parte. Spre exemplu, n GERMANIA, competen a legislativ apar ine Landurilor, care dispun fiecare de propria lege comunal sau cu privire la administra ia local. Legea fundamental federal garanteaz dreptul la auto-administrare comunal sus inut printr-o jurispruden clar a Tribunalului constitu ional federal i printr-un anumit numr de legi cadru federale, aspect care fr a permite uniformizarea regimului aplicabil, asigur o anumit omogenitate dreptului colectivit ilor locale n GERMANIA. Studiul competen elor autorit ilor locale este indispensabil n scopul de a afla: la ce servesc aceste autorit i locale ?; cum func ioneaz ele ?; care este locul lor n sistemul administra iei statului considerat ca un ansamblu ? Dou mari principii de atribuire a competen elor locale pot fi identificate, aparent contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, n sensul propriu al termenului iar pe de alt parte, subsidiaritatea. n cazul descentralizrii, competen ele globale se afl n vrf i doar cele ncredin ate ealonului inferior vor fi asumate de acesta. n cazul subsidiarit ii, competen ele se exercit la baz, cu excep ia celor care sunt re inute la nivel superior. O prim problem care intereseaz pentru studiul competen elor privete gradul de libertate de decizie lsat autorit ilor locale. n FRAN A, atribu iile transferate colectivit ilor teritoriale locale sunt de regul, obligatorii, au o natur administrativ i sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei tradi ionale, consiliul municipal rezolv afacerile comunei, n urma deliberrilor. n GERMANIA, doctrina i n egal msur, practicienii, insist cel mai mult pe principiul potrivit cruia, comunele pot i trebuie s fie competente pentru toate problemele care nu sunt dect de interes local. n BELGIA, autorit ile comunale sunt competente pentru toate problemele de interes comunal; n DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi ndeplinite pe o baz pur local; n GRECIA, pentru afacerile locale, cu condi ia respectrii
56

Constitu iei i a legilor; n SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu este rezervat statului (sau comunit ilor autonome). n IRLANDA, autorit ile locale pot s ia msuri sau s ntreprind activit i conform legii dac acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor. n ITALIA, comunele dispun de o competen general pentru toate afacerile de interes local care nu intr n competen a unei autorit i superioare. n OLANDA, ele dispun de o competen general de interes local, iar n PORTUGALIA, municipalit ile dispun de competen e generale pentru a promova interesele i bunstarea popula iei. n definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau descentralizare, ci maniera mai mult sau mai pu in detaliat n care exercitarea competen elor este reglementat. O a doua problem, evocat adesea, este aceea de a ti dac autorit ile locale i exercit competen ele n nume propriu sau n numele statului. n cea mai mare parte a cazurilor, contribu ia autorit ilor locale la punerea n aplicare a legilor reprezint exercitarea de ctre autoritatea local a unei competen e a Statului. Doctrina i practica din OLANDA au dezvoltat n acest sens, conceptul de coadministrare care implic o obliga ie cel pu in de natur moral, a administra iei de Stat de a ncerca s coopereze cu autorit ile locale prin intermediul asocia iilor acestora din urm. Un al treilea aspect este cel al competen elor obligatorii i cel al competen elor facultative. n anumite sisteme legislative, distinc ia este foarte clar stabilit (n GERMANIA, n FRAN A, n REGATUL-UNIT), dar consecin ele pot fi variabile n func ie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obliga ii. Spre exemplu, n BELGIA, principalele atribu ii comunale privesc poli ia local, nv mntul preuniversitar, circula ia comunal i ntre inerea canalizrii precum i dezvoltarea economic. Trebuie remarcat c, importan a activit ii autorit ilor locale ntr-un anumit domeniu este variabil n func ie de importan a i compunerea popula iei care depinde de ele. Autonomia autorit ilor locale se bazeaz mai ales pe mijloacele financiare de care dispun acestea. Fr a intra n detalii, putem re ine c, este extrem de dificil, n starea actual de studii comparative de a aprecia gradul de libertate pe care l de ine fiecare dintre colectivit i pentru a angaja cheltuieli i mai ales pentru a-i procura resurse. Unele indica ii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante. Dou aspecte ar trebui luate n considera ie: efectivele, care depind n esen de capacitatea financiar a comunelor i existen a sau nu a unei libert i statutare. n ce privete efectivele, propor ia agen ilor locali n raport cu cea a agen ilor Statului este cea mai interesant.
57

ntr-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agen ii autorit ilor locale sunt de departe mai numeroi dect cei ai Statului. ntr-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRAN A, OLANDA etc.), ei reprezint mai mult de o treime din ansamblul agen ilor publici. Un al treilea grup reunete rile cele mai pu in bogate ale Uniunii (SPANIA, PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu varia ii semnificative ale procentelor. n problema statutelor aplicabile acestora distingem tot ntre trei categorii de state. n BELGIA, SPANIA, FRAN A, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA i PORTUGALIA, autorit ile locale se supun, cu privire la recrutarea i gestiunea resurselor umane unor constrngeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau mai pu in apropiate de statutul func ionarilor n sens strict. n REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guverneaz activitatea agen ilor locali. n GERMANIA, n DANEMARCA, n GRECIA i n ITALIA, exist o anumit libertate de alegere ntre aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al func ionarilor publici, pe de-o parte i aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de alt parte. Studiul comparativ al autorit ilor locale este mai uor de realizat dect cel al competen elor i mijloacelor. Delimitarea ntre o adunare reprezentativ a colectivit ii i o autoritate executiv se ntlnete peste tot. Organele deliberative au competen a de a se pronun a n principalele probleme de interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de principiu, aduse la ndeplinire de organele executive.

3. Autorit i deliberative ale administra iei locale de baz

Adunarea reprezentativ este institu ia care prezint cele mai multe trsturi permanente: n toate rile Uniunii Europene, ea este aleas prin sufragiu universal, direct (cel pu in n ce privete marea parte a membrilor si); durata mandatului este variabil dar nu n mod semnificativ; ea poate fi dizolvat de ctre Stat n cazul incapacit ii de func ionare, dar acest lucru se ntmpl foarte rar n practic. Marea diferen const n faptul c, n cea mai mare parte a statelor, preedintele adunrii reprezentative este ales chiar de ctre Adunare, n timp ce n unele ri, el este numit de ctre Stat. n DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza reprezentrii propor ionale. El alege un primar care i prezideaz edin ele. O comisie a finan elor precum i alte comisii de specialitate trebuie nfiin ate pentru a decide n numele consiliului. Regulamentul de ordine interioar este aprobat de ministrul de interne. n GERMANIA, institu iile comunale variaz de la un Land la altul. Vom regsi peste tot ns, un consiliu municipal ales pe baza reprezentrii propor ionale, pentru 5 sau 6 ani, compus din 5 pn la 80 de membri, n func ie de popula ie i un primar (doar n anumite Landuri) care i prezideaz edin ele.
58

n GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de list, fiind compus din 11 pn la 41 membri pentru municipalit i i 7 pn la 11 membri pentru comune; primarul municipalit ii sau preedintele comunei este ales de consiliul pe care l prezideaz. n SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare propor ional, fiind format din 5 pn la 25 de consilieri plus nc unu pentru fiecare sut de mii de locuitori n plus. Primarul care prezideaz consiliul municipal poate fi ales direct de ctre popula ie sau de ctre consilierii municipali dintre membrii lor. n FRAN A, la nivelul comunei func ioneaz dou autorit i: consiliul municipal i primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de list mixt pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai pu in numeroase. El este compus din 9 pn la 69 de membri, n func ie de popula ie i-i alege din rndurile sale, primarul care l va prezida. n IRLANDA, fiecare colectivitate local i alege un consiliu pentru un mandat de 5 ani. Acesta alege dintre membrii si, un primar i un vice-preedinte nsrcina i cu prezidarea edin elor consiliului. n ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind compus din 15 pn la 80 de consilieri, n raport cu mrimea popula iei. n BELGIA, LUXEMBURG i OLANDA, adunarea nu i desemneaz ea nsi Preedintele. n BELGIA, bourgmestre este numit de ctre Coroan, dintre membrii Consiliului, n LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, i n OLANDA, este numit de ctre Guvern. Potrivit dreptului britanic, colectivit ile teritoriale locale sunt dotate cu un statut legal, drepturile i obliga iile lor fiind exercitate, respectiv ndeplinite de un consiliu format din membri alei. Numrul consilierilor difer de la o colectivitate la alta i este determinat, n principiu, de mrimea popula iei. Consilierii sunt alei prin vot direct, de regul, pentru un mandat de 4 ani. 4. Autorit i executive ale administra iei locale de baz Formulele de desemnare i de compunere a autorit ilor executive sunt mult mai variate. O prim delimitare exist ntre executivul colegial i executivul personalizat. O a doua delimitare permite s se disting ntre executivul desemnat n ntregime de adunarea local i cel numit, cel pu in par ial, de ctre Guvern. n FRAN A, se pstreaz tradi ia alegerii primarului de ctre consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia. n general, este vorba despre cel aflat primul pe lista ctigtoare n alegeri, aspect ce confer alegerii sale, caracterul unei alegeri indirecte. El reprezint n egal msur, Statul n comun. n aceast calitate, el este ofi er de stare civil i responsabil cu ordinea public. El are i atribu ii proprii n calitate de autoritate executiv a comunei, cum este cazul eliberrii autoriza iilor de construire i men inerii ordinii publice. Adjunc ii primarului sunt n egal msur alei, dar primarul este liber s decid cu privire la atribu iile pe care dorete s le
59

delege acestora, putnd oricnd s le retrag. Primarul este eful administra iei comunale. n GERMANIA, formula executivului variaz de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executiv este responsabil de gestiunea cotidian i trebuie s conteste deciziile consiliului pe care le apreciaz ca fiind ilegale. n REGATUL-UNIT, autorit ile locale sunt libere n mod tradi ional s organizeze executivul i administra ia cum doresc, de aici i semnifica ia real a sintagmei guvernmnt local. Solu ia cea mai curent utilizat este cea a comisiilor executive specializate, compuse n propor ie de dou treimi din membrii ai consiliului i o treime din persoane cooptate datorit experien ei sau cunotin elor de specialitate de care dispun. Cu alte cuvinte, n cadrul administra iei locale britanice nu exist un echivalent al primarului din FRAN A. Titlul mayor utilizat n ANGLIA i n ARA GALILOR desemneaz consilierul ales pentru a prezida edin ele consiliului i pentru a reprezenta consiliul n diferite ocazii. Influen a major n cadrul consiliului apar ine unui lider i preedin ilor principalelor comisii. eful executivului local este un func ionar public retribuit, cunoscut sub numele de chief executive, ajutat de echipa administrativ a efilor de servicii, ale cror atribu ii, rspund n linii mari, competen ei comisiilor. 5. Administra ia public local intermediar Administra ia public local intermediar este administra ia local organizat la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baz i stat. Administra ia public local intermediar se distinge prin faptul c, fiind situat ntre alte dou nivele de administra ie, trebuie s respecte att competen a unui nivel superior ct i competen a unui nivel inferior. Dac una din problemele cele mai frecvent dezbtute n FRAN A ca i n alte state ale Uniunii Europene se refer la dimensiunile optime ale colectivit ilor teritoriale, o alta privete numrul optim de niveluri ale administra iei. n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regsim o categorie de autorit i locale intermediare ntre nivelul de baz i nivelul na ional sau regional, n timp ce spre exemplu, n LUXEMBURG, nu exist nici o autoritate intermediar ntre comune sau municipalit i i Stat, pentru considerente evidente, legate de ntinderea teritoriului. n FRAN A, regimul celor o sut de departamente este n mare msur uniform, cu excep ia unor varia ii minore pentru cele dou departamente corsicane i cele patru departamente de peste mri. Trebuie remarcat ns c, Parisul reprezint n acelai timp, o comun i un departament, cu institu ii unice. La rndul lor, Guadelupa, Guyana, Martinica i Reunion constituie n acelai timp, un departament i o regiune i dispun fiecare de dou adunri reprezentative i dou autorit i executive pentru acelai teritoriu i aceeai popula ie. n plus, trebuie adugat c, cele dou colectivit i
60

teritoriale de peste mri, Mayotte i Saint-Pierre-et-Miquelon ca i teritoriul de peste mri, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectivit i locale intermediare asemntoare n parte, departamentelor. Regiunea reprezint colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar. n FRAN A sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaug Corsica, dispunnd de un statut special de autonomie. n SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret nc din 1833, constituie fiecare n acelai timp, o circumscrip ie administrativ a Statului i o colectivitate local, avnd n principiu, un regim uniform, dar evolu ia lor fiind direct determinat de acordurile comunit ilor autonome cu Statul. n ITALIA, provinciile au pierdut din ce n ce mai multe atribu ii n profitul comunelor i regiunilor, dar au trebuit men inute att ca circumscrip ii administrative ale Statului ct i ca autorit i nsrcinate s asigure legtura ntre regiune i comune i coordonarea celor din urm. Regimul lor este n mare parte uniform dar pot aprea unele varia ii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un numr de 9 orae metropolitane. n unele state ale Uniunii Europene, colectivit ile locale intermediare dispun de competen e i de mijloace mai pu in importante dect colectivit ile de baz. Este cazul BELGIEI, SPANIEI i ITALIEI, ri n care tendin a de a scdea semnifica ia provinciilor este strns legat de transformrile produse la nivelul structurii Statului. n DANEMARCA i OLANDA, autorit ile intermediare (districtul i provincia) dispun n teorie de aceeai competen general ca i autorit ile de baz. n ce privete FRAN A, tendin a contemporan este dimpotriv aceea de a spori rolul departamentului (n raport cu comuna dar i comparativ cu regiunea) datorit faptului c cele mai importante transferuri de competen se realizeaz de la Stat ctre departamente dar i datorit atrac iei pe care o exercit asupra clasei politice noua func ie de Preedinte al consiliului general. Autoritatea deliberativ a regiunii n FRAN A este Consiliul regional, compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani i lucrnd n edin e publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe Preedintele Consiliului care reprezint autoritatea executiv. Consiliul regional are o Comisie permanent, format din Preedintele Consiliului, un anumit numr de vicepreedin i i al i membri, stabili i de Consiliu, Comisie ce exercit atribu ii delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativ a departamentului n FRAN A este Consiliul general ales prin vot direct, n cadrul unor circumscrip ii electorale denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumtate din numrul consilierilor rennoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucreaz n edin e publice. Executivul colectivit ii departamentale este Preedintele Consiliului general, ales dintre membrii Consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Exist i un organ colegial format din Preedintele Consiliului general, un anumit numr de vicepreedin i i al i membri desemna i de Consiliul general.
61

n IRLANDA i n REGATUL-UNIT se poate spune c autoritatea intermediar este cea care conteaz n marea parte a cazurilor, n raport cu autorit ile de baz. n ce privete organizarea sub aspect institu ional a autorit ilor locale intermediare, aceasta se aseamn cu cea a autorit ilor locale de baz din aceeai ar. ANGLIA nu are statut de comunitate regional i nici nu dispune de un nivel regional de administra ie. Agen iile regionale de dezvoltare, aprute dup 1997, nu au autorit i deliberative. Ele constituie totui, un prim pas spre o organizare administrativ de tip regional. Administra ia intermediar este exercitat de comitate. ARA GALILOR, SCO IA i IRLANDA DE NORD au statut de comunit i regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativ aleas prin vot direct i un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, n ARA GALILOR func ioneaz Adunarea na ional galez i un Comitet executiv prezidat de un Leader; n SCO IA func ioneaz Parlamentul sco ian i Executivul sco ian, condus de Primulministru sco ian; n IRLANDA DE NORD func ioneaz Adunarea semi-autonom i Comitetul executiv condus de un Prim-ministru. n REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un numr nedeterminat prin lege, de 60 pn la 100 de membri alei prin scrutin uninominal ntr-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul i alege preedintele pentru un an. n BELGIA, consiliul provincial format din 50 pn la 90 de membri (n func ie de popula ie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentrii propor ionale. El i alege preedintele i un birou din 6 membri prin scrutin uninominal majoritar, executivul fiind format chiar din acest birou i din Guvernatorul numit de Coroan, care este n acelai timp, agent al Statului, nsrcinat cu supravegherea respectrii ntregii legisla ii i controlul actelor autorit ilor locale dar i eful executivului provincial. n DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin reprezentare propor ional, el fixnd numrul consilierilor ntre 13 i 31 i alegndu-i apoi un preedinte care-i coordoneaz dezbaterile. Executivul este constituit din primarul districtului i adjunc ii si alei dintre membrii consiliului. Primarul prezideaz consiliul i comisia de finan e, alte comisii care urmeaz s decid n numele consiliului, trebuind s fie nfiin ate, i urmnd s participe astfel la executiv. Primarul este eful administra iei districtului. SPANIA este singura ar n care adunarea reprezentativ nu este aleas prin sufragiu universal direct. Adunarea provincial compus din 25 pn la 31 de membri (51 de membri pentru Madrid i Barcelona) este aleas prin reprezentare propor ional de ctre membrii consiliilor municipale dintre ei nsui, n urma alegerilor municipale. Ea i alege preedintele nsrcinat cu atribu ii executive. El poate numi pn la o treime din membrii consiliului pentru a forma un birou. n ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare propor ional, pentru 5 ani, fiind compus din 24 pn la 45 de membri care la rndul lor aleg un birou i un preedinte, care asigur mpreun executivul.
62

Capitolul VIII FUNC IA PUBLIC N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Dreptul func iei publice
No iunea de func ie public reprezint o no iune fundamental a dreptului public, n general, a dreptului administrativ, n special, strns legat de no iunea de organ, autoritate, activitate administrativ etc. Func ionarea oricrei autorit i sau institu ii publice presupune trei elemente: competen , mijloace materiale i financiare i personal (resurse umane) structurat pe compartimente, linii ierarhice i func ii, dintre care doar unele sunt func ii publice. Titularul unei func ii publice este de regul, dar nu ntotdeauna, un func ionar public. n toate rile exist tradi ii privind reglementarea func iei publice, ce nu trebuie ns confundate cu apari ia unui statut general. No iunea de func ie public, contrar aparen elor, este dificil de tradus cu exactitate n diferite ri europene, ntr-o analiza comparativ, riscurile de contrasens fiind mai numeroase dect n cazul altor institu ii referitoare la administra ie. Pentru a nu lua dect trei exemple, vom arta c no iunea de fonction publique (func ie public) n FRAN A este explicat prin no iunea civil servant (n traducere literar, serviciu civil) n MAREA BRITANIE i prin cea de ffentlicher Dienst (n traducere literar, serviciu public) n GERMANIA. n toate cele trei ri, aceti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv, func ionarii i au devenit sinonime cu administra ia n vorbirea curent. Or, aceste trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o ar la alta. Unul din contrasensurile cel mai des ntlnite const n compararea efectivelor func iei publice franceze (4 milioane i jumtate de agen i) pe de-o parte, cu cele ale func ionarilor britanici, civil servants (o jumtate de milion), pe de alt parte. De aici concluzia potrivit creia, este vorba de reflectarea a dou concep ii opuse, cea statal, n FRAN A i cea liberal, n REGATUL-UNIT. n realitate, efectivele de agen i ai colectivit ilor publice sunt mai ridicate n MAREA BRITANIE dect n FRAN A. Civil service britanic nu desemneaz dect agen ii serviciilor administra iei Statului, n timp ce n FRAN A, termenul de func ie public are n vedere i toate colectivit ile locale, pe lng administra ia statal. De asemenea, n GERMANIA, dei numrul func ionarilor este mai mic dect n FRAN A, de doar 2 milioane, statutul func ionarilor publici se aplic la mai pu in de jumtate din personalul administrativ, n timp ce n FRAN A, se aplic la toate func iile publice permanente. De aici concluzia potrivit creia termenul de personal administrativ ar fi cel mai acoperitor.
63

n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, personalul administrativ reprezenta de la 5 la 8% din popula ie la nceputul anilor 90: LUXEMBURG (aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRAN A (aproximativ 7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc. DANEMARCA constituie o excep ie cu aproape 18% din popula ie n raport cu OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; n GRECIA procentul este de 2,5% . Examenul statistic pentru fiecare din rile Uniunii permite identificarea a trei grupe de ri. n prima grup, func ia public este aproape sinonim cu personalul administrativ, fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRAN A, IRLANDA, OLANDA i PORTUGALIA. ntr-o a doua grup, format din GERMANIA i LUXEMBURG, exist o delimitare ntre func ionarii cu statut de drept public, pe de-o parte i angaja ii i lucrtorii din administra ie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de alt parte. n sfrit, n REGATUL-UNIT, func ia public se rezum doar la agen ii civili ai Statului i nu reprezint dect o parte redus, mai pu in de o esime din personalul administrativ. n DANEMARCA i n ITALIA (din 1993), situa ia este i mai net, doar o mic parte a personalului administrativ, din administra ia de Stat n principal, poate fi calificat ca intrnd n categoria func ionarilor, n sensul strict al no iunii. n toate rile Uniunii Europene, dreptul func iei publice presupune un nucleu central de reguli aplicabile unor agen i, care corespunde defini iei stricte a func ionarului, nucleu n jurul crora graviteaz dispozi ii mai restrnse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angaja i din administra ie. n doctrina european se poate vorbi de un drept comun aplicabil func iei publice, n sensul cel mai strict al defini iei recunoscut pentru fiecare ar. n ce privete reglementarea func iei publice, potrivit dreptului comparat, n rile Uniunii Europene se men ine, chiar i n prezent, vechea disput ntre concep ia dominant de altfel, axat pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public, i concep ia statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat. Fr s se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre func ia public ca statut legal sau despre func ia public ca un raport de drept privat, fr ca una s fie opus cu necesitate celeilalte. Natura ne-contractual a func iei publice a fost pus n discu ie n mai multe ri, dar mai ales n FRAN A. Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv tranate se ntlnete n REGATUL-UNIT. n general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge dup cum accentul este pus pe exerci iul suveranit ii prin agen ii publici sau pe ac iunea lor de gestiune, admi nd sau nu autonomia func iei publice, n raport cu modalit ile de munc n ntreprinderile particulare.
64

n timp ce FRAN A i GERMANIA nclin spre prima tendin , iar S.U.A., spre a doua, n dorin a de a evita birocra ia, n restul statelor occidentale constatm c se tinde la apropierea statutului func ionarilor publici de cel al agen ilor din sectorul privat. n nici o ar a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administra ie nu se supune unui statut juridic unic i identic. Dimpotriv, trebuie s ne ferim de ideea, rspndit n GERMANIA dar i n FRAN A, c statutul na ional al func ionarilor s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabil. Se poate afirma ns, c un Statut juridic particular al func ionarilor, statut supus regulilor dreptului public cu caracter unilateral, con innd dispozi ii legislative i regulamentare, se regsete n toate rile Uniunii Europene, alctuind un drept al func iei publice, distinct de dreptul muncii. n egal msur, se poate sus ine c este posibil s ntlneti n toate aceste ri, angaja i n administra ie, al cror statut este definit printr-un contract de munc supus principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variaz de la o ar la alta este propor ia n care se aplic cele dou tipuri de reglementri. Rmne de vzut dac diferen a dintre dreptul func iei publice i dreptul muncii este sau nu foarte important.

2. Constitu ionalitatea i legalitatea func iei publice

n ce privete constitu ionalitatea func iei publice, dac ne raportm la rile Uniunii Europene constatm c n fiecare din rile care au constitu ii scrise se regsesc principii ale func iei publice. Numrul articolelor din Constitu ie referitoare la func ia public difer ns, de la o ar la alta, dup cum difer i tehnica sau con inutul reglementrii. ntr-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA, SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA i FINLANDA), Constitu ia prevede competen a legiuitorului de a stabili regulile aplicabile func iei publice. n alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competen e este implicit i rezult chiar din suprema ia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se tie, de pild, c separarea Republicii IRLANDA de tradi ia britanic s-a realizat prin votarea Constitu iei din 1937, care la rndul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege privind func ia public (Civil Service Regulation Act), votat cu 13 ani mai nainte. Aceeai este situa ia i pentru LUXEMBURG nc din anul 1872. n aceste state, puterea reglementar nu posed dect competen a de aplicare i de executare a legii. Un al treilea grup de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza dispozi iilor constitu ionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii func iei publice. n BELGIA i n REGATUL-UNIT, eful Statului dispune de competen n materie de statut al func ionarilor, n baza prerogativelor sale regale.
65

Astfel, n BELGIA, chiar Constitu ia i confer aceast putere Regelui, stabilindu-i competen a de a numi n func iile din administra ia general dar mai ales preciznd expres c, puterea executiv i apar ine acestuia. n MAREA BRITANIE, prerogativa regal presupune mai ales competen a de a stabili reguli privind func ia public. Nu trebuie n eles de aici ns, c n cele dou ri nu ar fi posibil interven ia legiuitorului, pentru c acesta poate oricnd s impun reguli Coroanei. n cazul FRAN EI exist de asemenea o dubl competen , dar chiar dac Constitu ia las puterii reglementare competen a de drept comun, situa ia nu este aceeai ca n cazul primei grupe de state. Pe de-o parte, aceast competen de drept comun poate fi prezervat contra intruziunii Parlamentului, dac Guvernul o dorete, n baza art.37 din Constitu ie, iar pe de alt parte, art.34 atribuie Parlamentului o competen destul de larg, rezervndu-i reglementarea garan iilor fundamentale acordate func ionarilor. Aproape toate constitu iile enun principii aplicabile dreptului func iei publice i indic autoritatea competent pentru a le stabili; este n special cazul, principiului liberului acces la func iile publice. Uneori, textul constitu ional este i mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile aplicabile accesului la func ia public, ci i regulile privind func ionari deja numi i.

3. Statutul func ionarilor publici

De regul, Statutul func ionarilor publici i afl originea n dispozi ii constitu ionale ale statelor Uniunii Europene, care fixeaz competen ele n materie, enun nd n unele cazuri chiar i regulile de fond ce leag autorit ile publice. Denumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnific un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voin a Statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumit categorie de raporturi sociale ori institu ii juridice. Statutul func ionarilor publici sau dreptul comun al func iei publice, ntr-o formulare mai riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situa ia juridic a func ionarului. n acest sens, mai peste tot n statele Uniunii Europene se regsete un Statut al func ionarilor publici. Dar, ordonarea formal a acestui statut este mai mult sau mai pu in omogen, neputnd fi identificat un text unic care s poat fi calificat drept statutul general al func iei publice. n ce privete REGATUL-UNIT, ar putea prea hazardat s ncerci s aplici no iunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra c, n pofida unei concep ii destul de rspndite, situa ia func ionarului britanic nu presupune lipsa aplicrii dreptului. Este adevrat c o asemenea idee este uneori formulat chiar de juritii britanici, atunci cnd urmresc s sublinieze c func ionarii sunt angaja i dup bunul
66

plac al Coroanei. Dar, n realitate, acest lucru semnific c statutul func ionarilor publici nu este reglementat prin common-law, datorit faptului c nu exist un recurs specific la ndemna func ionarilor publici n fa a tribunalelor. n mod cert, contrar dreptului rilor continentale, dreptul func iei publice britanice scap n general sanc iunilor jurisdic ionale, dar acest lucru se ntmpl n mare parte datorit faptului c, el decurge din exerci iul prerogativelor regale. Statutul func ionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare i cutume. Problema dreptului aplicabil lui civil service (n IRLANDA ca i n MAREA BRITANIE) este pur i simplu cea valabil i pentru celelalte func ii publice. Nu exist un instrument juridic oficial unic care s con in regulile aplicabile func ionarilor publici. n majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai important dect n IRLANDA sau n REGATUL-UNIT, dar nicieri, totalitatea acestor reguli nu se regsete ntr-o lege sau un regulament unic. Aceasta deoarece, n primul rnd, anumite dispozi ii se regsesc n Constitu ie. n plus, anumite norme legale sunt aplicabile func ionarului, dar nu privesc direct func ia public, cum este adesea cazul n domeniul securit ii sociale. n sfrit, n ciuda eforturilor de codificare, dispozi ii generale privind func ionarii se pot regsi n mai multe texte legale. Prima ar care a adoptat un Statut al func ionarilor publici a fost SPANIA, n anul 1852, urmat de LUXEMBURG, n anul 1872 i apoi de DANEMARCA, unde prima lege despre func ionari dateaz din anul 1899. Primul Statut al angaja ilor civili ai Statului a fost adoptat n ITALIA n anul 1908 iar prima lege irlandez referitoare la func ia public dateaz din anul 1922. OLANDA a adoptat prima lege cu privire la func ionari, n anul 1929 i Regulamentul general privind func ionarii Regatului, n anul 1931. n GERMANIA a existat nc din anul 1806 un Cod bavarez al func iei publice, dar prima lege de codificare general a dreptului func iei publice, s-a adoptat n timpul regimul na ional socialist, abia, n anul 1937. n FRAN A, dei tradi iile privitoare la func ia public sunt anterioare Revolu iei de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul Statut al func iei publice a fost adoptat abia n anul 1941. La rndul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al func ionarilor, n anul 1951, inspirndu-se din Statutul francez, din dreptul german i din dreptul englez al func iei publice. Tot din perspectiva dreptului comparat, existen a unor statute sau Coduri, cu rol de drept comun al func iei publice ridic dou probleme legate de sfera func ionarilor publici i anume: n ce msur se aplic statutul, personalului din administra ie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de func ionari publici ce intr sub inciden a Statutului i care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n Statut ? nainte de a examina, ce semnific exact statutul ne-func ionarului, trebuie stabilit sistemul de reparti ie ntre func ionari i ne-func ionari.
67

ntr-o prim grup de ri, cea mai consistent, statutul func ionarilor publici este n principiu, aplicabil tuturor agen ilor permanen i din administra ia Statului, a colectivit ilor locale i a autorit ilor administrative autonome (BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRAN A, IRLANDA, OLANDA i PORTUGALIA). Este i cazul ITALIEI, dup reglementarea adoptat n anul 1993. n GERMANIA i n LUXEMBURG se face n mod tradi ional distinc ie ntre func ionarii supui unui statut de drept public unilateral i angaja ii i lucrtorii pe baz de contract. Distinc ia se bazeaz pe diferen a dintre func ii: n principiu, doar func ionarii pot exercita prerogative de putere public sau atribu ii de satisfacere a interesului general, func ii care trebuie asumate de func ionari, o dat ce activitatea pe care o realizeaz prezint un caracter permanent. Situa ia din DANEMARCA este de asemenea o situa ie mai special, chiar dac prezint unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. Diferen a esen ial ntre aceste ri se refer la faptul c tradi ia func iei publice daneze era mai degrab cea a supunerii unei mari majorit i a agen ilor, statutului func ionarilor publici. Reforma func iei publice din 1969 a declanat un proces de contractualizare a acesteia, obiectivul principal constnd n rezervarea statutului func ionarilor, agen ilor de autoritate precum i celor care au atribu ii de concep ie i de control al politicilor publice n administra ia de Stat, categorii care nu ar trebui s depeasc 20% din ansamblul efectivelor. REGATUL-UNIT se afl ntr-o situa ie diferit: avnd la origine situa ia de servitor al Coroanei, plasat n afara aplicrii sistemului de common-law, statutul de civil servant este rezervat exclusiv personalului din administra ia de Stat, care i se supune n totalitate. Dar, n acelai timp nu s-ar putea pretinde c, nici o regul a dreptului public nu ar putea fi aplicabil agen ilor din alte administra ii. Serviciul na ional de sntate, care depinde de Stat, poli ia i cadrele didactice care depind de autorit ile locale, pentru a da doar cteva exemple, se afl ntr-o situa ie mixt, de reglementare unilateral i conven ii colective. n ce privete semnifica ia statutului de ne-func ionar, dreptul francez se dovedete a fi mai complex, ntruct, oblig a se face delimitarea ntre func ionari, agen i publici i agen i de drept privat care presteaz activit i n administra ie. n dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt func ionari, n sensul c lor nu li se aplic un statut general al func iei publice, ci doar unele reguli speciale. No iunea de stagiar nu este ns specific doar dreptului francez, n majoritatea rilor Uniunii Europene, fiind necesar pentru func ionari, o perioad de stagiu, nainte de a fi efectiv numi i, perioad ce variaz de la 6 luni, n BELGIA, pn la maxim 5 ani, n GERMANIA. Cu excep ia SPANIEI, FRAN EI i PORTUGALIEI, stagiarii sunt considera i ca func ionari i beneficiaz de statutul general, mai pu in n ce privete garantarea func iei, dup cum este de la sine n eles.
68

No iunea de auxiliar este specific dreptului francez, n timp ce n IRLANDA, REGATUL-UNIT i OLANDA este utilizat no iunea de func ionar cu titlu precar, cu aceeai semnifica ie. De asemenea, o no iune important n dreptul francez, cea a contractualilor de drept public nu se regsete dect n PORTUGALIA. Aceasta se explic prin faptul c, no iunea de contract administrativ de munc este necunoscut n sistemul de drept al altor state europene. n aceste dou ri cea mai mare parte a contractualilor sunt agen i de drept public. n alte state, agen ii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situa ia n mod special, n DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG i REGATUL-UNIT, n care procentul de agen i contractuali este semnificativ. n alte state precum FRAN A sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supui regulilor dreptului privat sunt minime. n ce privete gradul de generalitate a dispozi iilor statutare, n doctrin se subliniaz c, n majoritatea statelor occidentale exist n realitate mai multe func ii publice statutare, ce se supun propriilor reglementri, i nu doar unui singur Statut, cu ale crui reguli de fapt, se completeaz Statutele speciale. n BELGIA vom distinge ntre func ia public a Statului, cea a comunit ilor i regiunilor, stabilit chiar de Constitu ie, cea a colectivit ilor locale precum i cea a stabilimentelor publice autonome. n DANEMARCA, exist o singur func ie public statutar, dar nu trebuie uitat, existen a, alturi de aceasta, a unei foarte importante func ii publice contractuale, care nu se supune legii privind func ia public. n GERMANIA, exist sub aspect formal, attea tipuri de func ii publice cte Landuri sunt, crora li se adaug o func ie public federal. Totui, exist o mare similitudine, ntre statutul func iei publice federale i dispozi iile legii-cadru crora li se conformeaz statutele Landurilor. Func ionarii locali se integreaz la rndul lor, sub aspect juridic, func iei publice din Landul cruia i apar in. n SPANIA vom distinge ntre func ia public de Stat, cea a colectivit ilor locale i cea a comunit ilor autonome. n FRAN A, vom distinge ntre func ia public propriu-zis, ce se supune legii privind drepturile i obliga iile func ionarilor publici, pe de-o parte, i militarii i magistra ii, pe de alt parte, supui fiecare unor reglementri specifice. Dar n cadrul func iei publice propriu-zise putem identifica: func ia de Stat, func ia public teritorial i func ia public din sntate. S-ar mai putea aduga: func ionarii de la pot i cei ai France Tlcom, institu ii publice ce au statutul de operatori publici. n toate rile Uniunii Europene, anumite tipuri de func ii sunt exercitate n cadrul unor reglementri statutare particulare. Este vorba n primul rnd, despre poli ie, supus unei ierarhii speciale, private de dreptul la grev i uneori, de cel sindical.
69

Este de asemenea, cazul judectorilor, care de in garan ii de independen speciale, chiar dac, n sens larg pot fi considera i ca func ionari. Este n general, i cazul diploma ilor, supui unor constrngeri privind mobilitatea i adoptarea unei atitudini rezervate, dar beneficiind n schimb de indemniza ii semnificative. La rndul lor, profesorii universitari din institu iile publice dispun de garan ii de independen .

Capitolul IX FUNC IONARUL PUBLIC N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Defini ia func ionarului public
No iunea de func ionar public nu prezint acelai n eles n cazul n care este analizat din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau dreptului administrativ. Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizeaz formulri tautologice de genul, agen ii titulari de func ii n administra ie sunt func ionari publici. Chiar i etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al no iunii franceze de func ionar este revelatoare. Este de presupus c vocabularul folosit n DANEMARCA, n GRECIA i n REGATUL-UNIT are originea cea mai veche i totodat cea mai legat de trecutul monarhic al statelor europene. Func ionarul este un servitor (spre exemplu, traducerea no iunii din limba danez este chiar aceasta, de om de serviciu), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) n vocabularul de common law. n alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este mai pu in direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la no iuni din vechiul regim, deoarece semnific literar vorbind, titularul unui birou (n GERMANIA i OLANDA). n limba spaniol i n cea portughez, cuvntul func ionar, reflex al no iunii mai moderne, aprute o dat cu Revolu ia francez, de func ie public, se traduce prin functionario. BELGIA i LUXEMBURG utilizeaz termenul mai neutru de agent al Statului sau colectivit ilor publice. IRLANDA conciliaz no iunile cele mai moderne cu no iunile cele mai vechi, subliniind n acelai timp c, func ionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizat pentru func ionarul civil de Stat) i c, n prezent, el este agentul serviciului public (public servant este un termen mai larg dect civil servant). Dou elemente ale defini iei se regsesc ntr-o manier mai mult sau mai pu in evident pentru ansamblul personalului administrativ. n primul rnd, rela ia dintre colectivitatea care angajeaz i func ionar se concretizeaz ntr-un raport de drept public, traducndu-se printr-un angajament sub forma unei numiri unilaterale i nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.
70

n al doilea rnd, o alt caracteristic a unui drept special al func iei publice const n faptul c, de regul, un func ionar este o persoan numit ntr-o administra ie, cu titlu permanent, adic pn la pensie, cu condi ia unor precizri valabile pentru trei state. Astfel, n OLANDA, statutul func ionarilor publici permite nominalizarea acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar n IRLANDA i n MAREA BRITANIE, statutul func ionarilor cu titlu temporar, de altfel, pu in numeroi, nu este acelai cu statutul func ionarilor numi i cu titlu permanent. Dreptul german este singurul n prezent, care adaug un element important, la defini ia func ionarului. Astfel, prin Statutul func ionarilor publici se precizeaz c, aceast calitate nu poate fi acordat dect pentru exercitarea prerogativelor de putere public sau a prerogativelor, care pentru ra iuni ce in de necesitatea asigurrii bunei func ionri a Statului sau a vie ii publice, nu pot fi ncredin ate exclusiv unor persoane de drept privat.

2. Sistemele de recrutare a func ionarilor publici

Dintotdeauna, selec ia func ionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim ordin pentru clasa politic, respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau, dup caz, n opozi ie. Criteriile i metodele de selec ie reflect ns, n fiecare ar i pentru fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv. Recrutarea agen ilor care nu dispun de un statut special, se face n condi ii apropiate de cele ale dreptului privat, n toate rile Uniunii Europene. Accesul la func ia public respect ns, peste tot, dou principii complementare, a cror importan variaz pentru fiecare ar, n func ie de evolu ia istoric i de cultura juridic proprie fiecrei ri: principiul egalit ii i principiul meritului. Principiul accesului egal la func ia public i are originea n Europa, n respingerea privilegiilor, ca urmare a Revolu iei franceze. Acest principiu se regsete n toate constitu iile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excep ia DANEMARCEI i a IRLANDEI, ri n care principiul egalit ii de acces la func ia public este consacrat prin lege. Toate legisla iile na ionale consacr i principiul recrutrii prin concurs, precum i o serie de condi ii prealabile nscrierii. Aplicarea principiilor egalit ii i meritului conduce la stabilirea de reguli mai mult sau mai pu in stricte, destinate s garanteze candida ii i administra ia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale efului de serviciu. n unele ri, o mai mare importan se acord recrutrii dup merit, ce i are originea n principiul mai degrab politic dect juridic, al sistemului de acordare a func iei dup merit (merit system) generalizat n REGATUL-UNIT n sec. XIX. n ntreg secolul al XIII-lea, func iile publice erau rezervate n ANGLIA, marilor familii aristocratice; apoi o dat cu dezvoltarea guvernrii de partid, au nceput s se
71

foloseasc de func iile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici sau personali, sau pentru a recompensa serviciile fcute partidului. Abia dup anul 1853 sa declanat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de acordare a func iei dup merit. Se poate spune c, n timp ce merit system i afl fundamentul n interesul serviciului care trebuie desfurat, principiul liberului acces la func ia public se axeaz n primul rnd pe protec ia drepturilor individului. Dac grija de a garanta egalitatea de acces la func iile publice a constituit fundamentul principal al reglementrilor i jurispruden ei prin care s-au stabilit regulile concursului, nu trebuie uitat c, micarea a pornit chiar de la administra ie, n ri precum FRAN A, ITALIA, LUXEMBURG dar i de la legiuitor, n ri precum GRECIA, avnd ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ. Aceasta explic coexisten a n anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin concurs i a sistemelor politice de guvernare autoritar. Analiza comparativ a sistemelor de recrutare pentru diverse func ii publice dezvluie o serie succesiv de opera iuni care nu sunt nici efectuate i nici nu se regrupeaz de aceeai manier, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea candidaturilor, alegerea dintre candida i a acelora care par cei mai apropia i de posturile care urmeaz a fi ocupate, recrutarea i n sfrit, numirea.

3. Condi iile de acces la func ia public

n toate rile Uniunii se ntlnesc condi ii de acces la func ia public, destinate s garanteze calificarea profesional a viitorilor func ionari i s limiteze arbitrariul n selec ie. Dac prin no iunea de func ie public n elegem o profesie, n virtutea creia persoana care o ocup are un drept la carier, atunci vom distinge dou categorii de condi ii i anume: condi ii generale, necesare pentru ocuparea oricrei func ii publice i condi ii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de func ii din administra ie, din sfera justi iei, a legislativului etc. Din perspectiva dreptului comparat, de regul se face distinc ie ntre condi iile obiective i condi iile subiective de acces la func ia public. n ce privete condi iile obiective, este vorba de condi ii a cror natur nu trebuie lsat la libera apreciere a autorit ii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. Condi iile obiective se refer fie la candida i fie la administra ie, iar n acest din urm caz este vorba despre exigen a pe care o regsim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante. Dou aspecte au caracterizat n mod specific, dreptul de acces la func ia public: problema publicrii posturilor vacante i cea a listelor de ateptare sau a rezervrilor la recrutare. Condi iile referitoare la candida i sunt mai numeroase i mai diversificate. n ce privete condi iile subiective, este vorba despre condi ii a cror interpretare las o larg libertate de apreciere autorit ilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor,
72

n func ie de natura func iilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de calit ile particulare ale fiecrui candidat. Nu mai pu in adevrat este c, anumite condi ii de admisibilitate apar drept condi ii obiective ntr-un anumit sistem i condi ii subiective, ntr-un alt sistem. Spre exemplu, n ce privete condi ia de moralitate, care este de regul, o condi ie subiectiv n majoritatea cazurilor, este suficient s fie definit ca reprezentnd absen a unui anumit tip de condamnare penal, pentru a o transforma ntr-o condi ie obiectiv. n toate cazurile ns, exist ncepnd cu condi iile general valabile pentru ansamblul func iei publice, condi ii speciale pentru anumite categorii de func ionari. Modalit ile de verificare a ndeplinirii acestor condi ii variaz mult de la o ar la alta, att n ceea ce privete autorit ile cu atribu ii n acest domeniu, ct i n ce privete forma i momentul la care se realizeaz. n DANEMARCA, n GERMANIA i n OLANDA, unde recrutarea este realizat n ntregime de ctre administra ie, aceasta este cea care procedeaz la verificare. n FRAN A, n SPANIA, n ITALIA i n PORTUGALIA, autoritatea care realizeaz selec ia este diferit de autoritatea care pronun numirea i, cu toate acestea, cea din urm este care verific ndeplinirea condi iilor. n BELGIA, acest rol revine n principiu, Secretariatului permanent al recrutrii, iar n IRLANDA i n REGATUL-UNIT, Comisiei func iei publice. Formele de verificare a condi iilor obiective sunt mai pu in diversificate, fiind vorba n principiu despre prezentarea certificatelor de natere, de finalizare a studiilor sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui certificat medical. n ce privete condi ia de loialitate, nc de la restabilirea democra iei n toat Europa occidental, nu se mai pretinde func ionarilor, o loialitate politic comparabil cu cea pretins n GERMANIA nazist, n ITALIA fascist, n FRAN A regimului de la Vichy, n GRECIA regimurilor militare, n SPANIA lui Franco sau n PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotriv se cere func ionarilor o loialitate fa de na iune i de institu iile democratice. n toate statele Uniunii Europene, loialitatea fa de institu ii este considerat ca una din principalele ndatoriri ale func ionarilor, n ciuda diferen elor semnificative de formulare; semnifica ia sa variaz de la o ar la alta. Sub aspectul modalit ilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un minim de formalit i care permit delimitarea func iei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putnd fi identificate patru modele distincte. Un prim model conform cruia este necesar un minim comun de formalit i ce presupune obliga ia de publicare a posturilor vacante, se ntlnete n state precum OLANDA i DANEMARCA. Un al doilea model este cel german caracterizat prin selec ia n etape i recrutarea liber. n pofida numeroaselor tentative de reform, sistemul de selectare german a
73

men inut n practic monopolul juritilor la func iile publice de conducere. Pentru a rspunde nevoilor de specialiti n alte domenii, Statutul a prevzut posibilitatea de a recruta i al i candida i pentru anumite func ii determinate dar nu pentru a face carier. S-ar prea c i LUXEMBURGUL a ales par ial modelul german, cel pu in pentru selec ia nal ilor func ionari. La rndul su, modelul britanic se caracterizeaz prin recrutarea printr-o comisie independent. Potrivit acestuia, recrutarea func ionarilor trebuie ncredin at unui mic grup de personalit i independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin intermediul deputa ilor pe care i reprezint. Este vorba de o comisie (Civil service commission) format din trei comisari numi i de guvern care au drept sarcin selec ionarea i recrutarea func ionarilor de care ministerele au nevoie, punnd n concuren to i candida ii: sistemul concursului deschis (open competition). Creterea efectivelor de func ionari a fcut ns imposibil recrutarea direct a tuturor func ionarilor de ctre comisie, care nu mai realizeaz interviuri directe dect cu candida ii la func ii superioare, ce dispun de o diplom universitar. Pentru ceilal i candida i, comisia fixeaz doar condi iile de acces i procedurile de evaluare, dar deleg opera iunile materiale, diferitelor ministere. Cel mai cunoscut n ara noastr, modelul francez se caracterizeaz prin organizarea de concursuri i prin existen a unor coli de formare profesional ce rspund preocuprii de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursan ilor unei coli specializate n care se pregtesc viitorii func ionari, numi i ntr-un anumit corp la finalizarea pregtirii i dispunnd de posibilitatea de a-i alege locurile de activitate n func ie de ordinea rezultatelor ob inute la sfritul colarit ii. No iunea francez de concurs rezult din interac iunea dintre practica administrativ i jurispruden a Consiliului de Stat. Concursul presupune: un numr de locuri precis determinat; un juriu independent fa de candida i, de puterea politic i de efii serviciilor care dispun de posturi vacante ; un clasament al candida ilor declara i admii, n ordinea rezultatelor ob inute precum i obliga ia pentru autoritate de a respecta clasamentul. Sistemul de recrutare a func ionarilor prin concurs se ntlnete n majoritatea statelor occidentale i anume n BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRAN A, IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA i MAREA BRITANIE.

4. Drepturile i obliga iile func ionarilor publici

n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a func ionarilor publici privit ca ansamblul atribu iilor, obliga iilor morale i juridice ale acestora, necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb func iilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societ ii, n scopul nfptuirii ra ionale, eficiente, operative i legale a administra iei publice i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice.
74

n mod obinuit, doctrina francez cu privire la func ia public abordeaz pe de-o parte, recrutarea i cariera func ionarilor publici, iar pe de alt parte, drepturile i obliga iile acestora. n ansamblul lor, drepturile i obliga iile constituie suportul legal al autorit ii i prestigiului func ionarului public, fiind asigurate i garantate de stat prin mijloace juridice, de natur material, civil, administrativ i chiar penal. Drepturile i obliga iile func ionarilor publici pot fi mpr ite n dou mari categorii i anume: drepturi i obliga ii cu caracter general, care revin tuturor func ionarilor publici i drepturi i obliga ii speciale, care revin doar unor categorii de func ionari publici. O alt delimitare se poate face ntre drepturi i obliga ii care privesc situa ia personal a func ionarului (remunerare, concediu, protec ie social), pe de-o parte, i drepturi i ndatoriri specifice func iei publice de inute indiferent de titular, pe de alt parte. Existen a sistemului func iei publice demonstreaz c un drept la carier nu este n mod necesar garantat func ionarilor. De regul, dup efectuarea unei perioade de prob sau a unui stagiu, la sfritul creia, dac nu corespunde cerin elor postului, stagiarul poate fi eliberat din func ie, dup ndeplinirea unor formalit i (ca, de ex., depunerea jurmntului), n cazul n care corespunde, func ionarul i ob ine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate n dreptul german, i ob ine numirea pe via . n toate rile Uniunii, statutul func ionarilor prevede dreptul acestora la ncadrarea ntr-o func ie echivalent i acordarea unei indemniza ii compensatorii pe perioada n care acetia au fost priva i de slujb. n ce privete, participarea func ionarilor la via a politic, acetia sunt supui de regul, unei obliga ii de loialitate fa de na iune i de institu iile sale, la care ne-am mai referit. ntr-o viziune sintetic se poate sus ine c, neutralitatea politic a func ionarilor publici este o problem care are rspunsuri diferite, n func ie de tradi iile i de legisla ia fiecrei ri n parte. Func ia public este n ntregime n serviciul oamenilor politici afla i la putere sau trebuie s fie autonom ? Au func ionarii publici libertatea de a-i exercita drepturile politice la fel ca orice cet ean ? Dac da, n ce limite ? Au oamenii politici vreun rol n desemnarea func ionarilor ? Rspunsul la aceast ultim ntrebare se apreciaz c ar trebui s fie negativ. n ce privete nal ii func ionari exist controverse, n absen a unei pozi ii unitare care s stabileasc ce este mai indicat: ca acetia s fie administratori de carier, s fie independen i sau s fie numi i pe criterii politice. De asemenea se regsete n toate rile Uniunii, o obliga ie de rezerv, distinct de obliga ia de loialitate i cea privind discre ia profesional, care impune func ionarilor o anumit re inere n exprimarea opiniilor, variabil n func ie de moment i de responsabilit ile specifice func ionarului n cauz.
75

n doctrina occidental se sus ine c exerci iul dreptului la opinie al func ionarilor publici ar trebui circumstan iat, dup cum func ionarul se afl n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu. n orice caz, important este ca exercitarea acestui drept s nu influen eze obiectivitatea i impar ialitatea func ionarului public n raport cu publicul i cu modalitatea de rezolvare a lucrrilor pe care le efectueaz n exercitarea func iei. n ce privete dreptul la grev n cazul func ionarilor publici, de asemenea exist varia ii de la ar la ar. naintea celui de-al doilea rzboi mondial, principiul cel mai rspndit era interdic ia dreptului la grev n serviciile publice. n prezent, greva rmne interzis func ionarilor publici, n sens strict, n BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA i PORTUGALIA. Trebuie ns amintit c, aceast interdic ie nu are n vedere dect func ionarii n sens strict, care se afl n minoritate n majoritatea serviciilor publice daneze precum i ntr-un mare numr de servicii publice germane. n aceste dou ri este relativ uor de n eles c, interdic ia este respectat n practic, contrar a ceea ce se ntmpl adesea n BELGIA sau n PORTUGALIA. Experien a tuturor rilor care cunosc o interdic ie general a grevei n sectorul public const n faptul c, o dat ce micarea grevist este suficient de puternic, devenind practic generalizat, amenin area cu sanc iunile disciplinare sau chiar penale devine ineficient. n GRECIA, n SPANIA, n FRAN A, n ITALIA i n LUXEMBURG, dreptul la grev este recunoscut func ionarilor, chiar dac anumite corpuri (precum poli itii) sau func ii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la grev se ntlnete relativ frecvent. Experien a FRAN EI i a ITALIEI demonstreaz c amploarea utilizrii acestuia i atingerea adus principiului continuit ii serviciului public, depind n mai mic msur de reglementarea dreptului la grev, dect de raporturile de for la un moment dat, ca i de cultura social a rii. n realitatea juridic nu exist drepturi i obliga ii independente unele de altele. Fiecrui drept i corespunde o obliga ie corelativ i fiecare obliga ie nate, la rndul ei, un drept. Din aceast perspectiv, drepturilor func ionarilor publici le corespund anumite ndatoriri care decurg de regul, din Statutul acestora. Se distinge astfel n doctrin, ntre ndatoriri legate de ndeplinirea func iei i ndatoriri legate de via a privat a func ionarilor publici. Ca regul, n toate statele democratice se ateapt de la func ionarul public, pe lng o solid competen profesional, neutralitate, loialitate, impar ialitate, sim al datoriei i grij fa de interesul general.

5. Rspunderea func ionarilor publici

i n domeniul tiin ei dreptului se contureaz distinc ia dintre no iunile de rspundere i responsabilitate, distinc ie ce i are originea n tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului rspunderii sociale de cel al responsabilit ii sociale.
76

Aceast delimitare se eviden iaz n ce privete dreptul administrativ sub mai multe aspecte. n primul rnd, dreptul administrativ analizeaz responsabilitatea i respectiv, rspunderea autorit ilor administra iei publice. n al doilea rnd, dreptul administrativ analizeaz aceste fenomene n legtur cu func ionarii publici. n al treilea rnd, dreptul administrativ se preocup de cercetarea responsabilit ii cet enilor fa de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul nclcrii lor. Rspunderea juridic intervine pe terenul rului nfptuit, adic n urma svririi unei abateri. Specific abaterilor svrite de func ionarii publici este faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii func iei, n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legtur direct, nemijlocit cu func ia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul func ionarului public. Regimul juridic al func iei publice include i problema rspunderii acestuia, a cruia menire este reprimarea greelilor comise de agen ii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile rspunderii. Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul preventiv, ct i cel sanc ionator, crora ar trebui s li se adauge potrivit doctrinei actuale, i cel educativ. Sistemul legislativ permite n toate statele Uniunii Europene, nlturarea unui func ionar titular, n anumite condi ii. Astfel, peste tot, exist un sistem de sanc iuni disciplinare aplicabile n cazul abaterilor svrite de func ionari, cea mai grav fiind eliberarea din func ie (uneori chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, n FRAN A). n majoritatea rilor, procedura disciplinar este reglementat distinct n cazul func iilor publice, implicnd i participarea reprezentan ilor personalului administrativ. n general este vorba despre un aviz consultativ pe care eful de serviciu, cu atribu ii n domeniul disciplinar, nu este n mod formal obligat s-l urmeze. Dar, ntrun astfel de caz, este incontestabil c, o anumit presiune se exercit asupra lui. n anumite situa ii expres prevzute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare care vor pronun a sanc iunea. Pe de alt parte, dreptul func iei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din func ie pentru insuficien profesional. Asemenea eliberri din func ie pot avea loc n practic, datorit unor deficien e fizice sau intelectuale, dup cum arat jurispruden a din rile n care contenciosul func iei publice este mai dezvoltat. Nu mai pu in adevrat este c, presiunea sindicatelor i fenomenele specifice marilor organiza ii fac ca revocrile din func iile publice s fie extrem de rare, s-ar prea cu excep ia DANEMARCEI.
77

Capitolul X CONTROLUL NEJURISDIC IONAL ASUPRA ADMINISTRA IEI PUBLICE N RI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Considera ii introductive Controlul asupra administra iei publice permite verificarea msurii n care activitatea administrativ corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea politic. Administra ia reprezentnd organismul de executare a deciziei politice, revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o controla, n calitate de detentor al exerci iului suveranit ii. Aceast formul prezint avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora. Deoarece nu exist reguli pentru toate domeniile, rmn numeroase sectoare ale administra iei necontrolabile. n acelai timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este extrem de mare, administra ia fiind caracterizat printr-o extrem diversitate, un control n formula sa clasic, larg, atotcuprinztor, ar presupune crearea unei maini birocratice de control care ar duce n cele din urm, la o veritabil administra ie paralel, ceea ce nu poate fi de conceput. n doctrina european se distinge la ora actual ntre controlul intern asupra administra iei, controlul jurisdic ional asupra administra iei i controlul extern cu caracter ne-jurisdic ional asupra administra iei.

2. Controlul parlamentar
n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz pe deplin actualitatea o constituie distinc ia dintre legislativ i executiv, distinc ie ce reprezint i esen a structurii politice. Dac la nceput a fost vorba de distinc ia dintre puterea de a face legea i puterea de a o executa, la ora actual, adevrata divizare se refer la puterea care apar ine Guvernului de a conduce politica na ional, utiliznd aparatul administrativ de care dispune, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla ac iunea executivului, pe de alt parte. n ce privete fundamentul controlului parlamentar, n lumina elementelor de drept comparat, n doctrina actual s-a sus inut c Parlamentul trebuie s supravegheze modul n care se nfptuiete conducerea treburilor statului, pentru ca aceasta s se men in pe linia care corespunde cel mai mult aspira iilor ntregii colectivit i na ionale, for a adunrii legiuitoare constnd n puterea de a supraveghea n ansamblul su, ac iunea politic i administrativ a executivului i chiar de a o ntrerupe atunci cnd nu mai corespunde dezideratelor na iunii.
78

Dei rolul Parlamentului difer de la un sistem la altul, sunt de prere aceiai autori, n esen , pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie s beneficieze de aprobarea expres sau tacit a parlamentarilor. Totodat, fa de practica statelor europene i principiile generale ale dreptului public, s-a mai apreciat c Guvernul ac ioneaz n deplintatea competen ei sale pentru realizarea atribu iilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitndu-se numai n limita prevederilor constitu ionale i numai prin folosirea cilor i metodelor pe care Parlamentul le are la dispozi ie. n acest sens, Parlamentul nu se poate substitui competen ei Guvernului, nici nu are dreptul s emit avize ori s acorde viz de control preventiv cu privire la actele acestuia. Regimul politic existent, activitatea partidelor i grupurilor de presiune influen eaz profund ac iunea administrativ. Reprezentan ii na iunii au dreptul de a verifica faptul c administra ia nu se ndeprteaz de la programul fixat, mai ales gra ie bugetului stabilit. Un asemenea control ridic o serie de probleme de ordin institu ional i de ordin tehnic. n cea mai mare parte a regimurilor politice, administra ia este plasat sub autoritatea Guvernului, care reprezint pentru parlamentari, structura intermediar necesar pentru verificarea serviciilor administrative. n regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra func ionrii administra iei este relativ restrns, mai restrns n principiu dect ntr-un regim preziden ial, ca cel din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizeaz rspunderea colectiv a Guvernului i rspunderea individual a minitrilor. Cu administra ii din ce n ce mai ntinse i diversificate, principiul responsabilit ii ministeriale este din ce n ce mai pu in capabil s asigure un control efectiv asupra administra iei. Compara ia ntre MAREA-BRITANIE, FRAN A i GERMANIA ar putea fi revelatoare n aceast privin . Astfel, regimul parlamentar britanic nu a mpiedicat, putndu-se sus ine dimpotriv, contrariul, favoritismul n recrutarea func ionarilor publici, pn la mijlocul secolului XIX, i deci formarea unei administra ii de slab calitate. n FRAN A, controlul asupra administra iei a fost mai nti perfec ionat pentru nevoile executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, nainte ca acesta s devin pilierul controlului extern al administra iei cu caracter jurisdic ional; n secolul al XIX-lea, administra ia francez era de bun calitate, situndu-se naintea celei britanice. n Prusia, nc de la nceputul secolului al XVIII-lea a fost organizat o func ie public profesional, pe fundamentul supunerii administra iei dreptului, controlat de fiecare administrator-jurist. Din cauza tehnicit ii sale din ce n ce mai ridicat este foarte dificil, practic imposibil, realizarea unui control de ntreaga Adunare Reprezentativ. Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul de control cel mai adecvat, la ora actual.
79

O analiz comparativ a controlului parlamentar exercitat asupra administra iei publice n FRAN A i n MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra acestei forme tradi ionale de control asupra puterii executive. n ce privete ac iunea individual a parlamentarilor, n FRAN A, de regul, aceasta izvorte din faptul c, parlamentarii sunt la curent cu viciile administra iei publice datorit dolean elor electorilor. De asemenea, o parte important a activit ii parlamentare consist n men inerea unor contacte directe cu serviciile administrative, interven iile fiind fcute adesea prin intermediul unor scrisori. n cazul n care parlamentarul inten ioneaz s confere o form mai oficial demersului su, el poate adresa o ntrebare scris, ministrului de resort. ntrebrile se public n Jurnalul oficial i n principiu, trebuie s li se rspund n termen de o lun. Atunci cnd termenul nu este respectat, ntrebrile scrise se transform din oficiu n ntrebri orale, iar ac iunea individual a parlamentarului devine problema ntregii Adunri. Controlul activit ii administrative se deruleaz n principal cu ocazia dezbaterii i a votrii bugetului, votul unor legi putnd-se afla la originea unei dezbaterii cu privire la gestiunea serviciilor. Procedura ntrebrilor orale cu sau fr dezbatere se poate constitui ntr-un instrument eficace al controlului parlamentar. n regimul francez, o edin pe sptmn este rezervat cu prioritate, ntrebrilor adresate de membrii Parlamentului i rspunsurilor oferite de Guvern. n general, ns, ministrul se mul umete s citeasc un rspuns pregtit de serviciile sale administrative. ntrebrile orale urmate de dezbateri, comunicrile Guvernului urmate de dezbateri, dezbaterile pe probleme legate de ncrederea n Guvern precum i mo iunile de cenzur au o eficacitate mai mare; de c iva ani, ns, mo iunea de cenzur este utilizat mai degrab pentru a obliga Guvernul s dea explica ii cu privire la politica sa, dect cu inten ia de a-l rsturna. Partea cea mai semnificativ a controlului parlamentar asupra administra iei este realizat de comisiile celor dou Camere. Ele prezint avantajul de a constitui organisme restrnse de lucru, mai eficiente dect Camerele. Constitu ia a stabilit 6 comisii permanente; parlamentarii pot s creeze i comisii ad-hoc sau comisii de anchet (formate pentru a culege informa ii asupra unor fapte determinate) ale cror lucrri sunt secrete. Parlamentul exercit n MAREA BRITANIE un control care utilizeaz tehnicile tradi ionale specifice oricrui regim parlamentar. Parlamentarii pot s recurg la dezbateri, la coresponden privat cu minitrii sau la ntrebri scrise sau orale. To i parlamentarii pot adresa ntrebri tuturor minitrilor n legtur cu activitatea departamentului pe care l conduc. n anul 1979, au fost nfiin ate 12 comisii numite Select committes, fiecare corespunznd unuia sau mai multor departamente ministeriale crora li s-au adugat ulterior, comisia pentru probleme sco iene i comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor 14 comisii
80

a fost aceea de a examina cheltuielile administra iei i politica principalelor departamente ministeriale i organisme publice asociate. Sanc iunea aplicabil ca urmare a controlului parlamentar al administra iei const n revocarea efului departamentului n situa ia n care exist probleme, n baza responsabilit ii sale politice n fa a Parlamentului. Este ns o msur extrem la care se recurge rareori n practic. n realitate, Parlamentul dispune de pu in timp consacrat controlului administra iei.

3. Controlul administrativ
Este vorba despre un control exercitat de administra ie asupra ei nii, numit control intern al administra iei. Este o form de autocontrol destinat s asigure buna func ionare a administra iei, regularitatea i eficacitatea acesteia. Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate i un control de rentabilitate i de eficacitate. Controlul de regularitate permite verificarea modului n care administra ia a respectat dispozi iile legale imperative sau prohibitive, viznd actele juridice i opera iunile financiare. Controlul de oportunitate las controlorului o mare libertate de apreciere a ac iunii controlate. Controlul de rentabilitate i cel de eficacitate sunt verificri nrudite care privesc situa ii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciaz procedeele utilizate de administra ie din punct de vedere economic, punnd n rela ie costurile cu producerea de servicii. Controlul de eficacitate rspunde necesit ii de a ob ine maximum de rezultate cu minimum de eforturi. Agen ii competen i s exercite controlul n interiorul administra iei pot fi fie autorit i nvestite cu putere de decizie, fie organisme specializate. n general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhic, i se bazeaz pe existen a unor raporturi de subordonare. Defini ia oferit de Jean Rivero, ideii de putere ierarhic este valabil pentru toate rile Comunit ii : ntr-o administra ie centralizat, superiorul posed cu privire la actele subordonatului, cele mai largi puteri; el le poate inspira prin propriile sale instruc iuni sau chiar s le dicteze prin ordinele date; el poate cu anumite rezerve, s le reformeze sau s le anuleze, nu doar pentru considerente de ilegalitate dar i dac le consider inoportune. Acesta puteri, superiorul le posed de plin drept, fr a fi necesar un text legal care s i le atribuie, ele fiind inerente calit ii sale, rangului pe care el l ocup n ierarhie. n cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene exist grupe de func ionari nsrcina i cu realizarea unui control intern asupra activit ii ministerelor, sau chiar cu un control interministerial. Un anumit numr de ministere dispune n acest scop, n FRAN A de exemplu, de un corp de inspectori generali (n domeniul educa iei na ionale, finan elor, poli iei, etc.) dintre care inspectorul general al finan elor, singurul abilitat s exercite un
81

control n afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu. Asemenea corpuri de func ionari exist i n SPANIA, unde dreptul func iei publice este axat n egal msur pe no iunea de corpuri. n alte state, func iile de control sunt exercitate de func ionari a cror carier nu este distinct de cea a func ionarilor administra iei generale a departamentului n cauz.

4. Controlul exercitat prin autorit i independente

Insuficien a controlului jurisdic ional asupra administra iei, datorat mai ales faptului c, judectorul este lipsit de putere n fa a lacunelor legislative sau redactrii defectuoase a textelor legale dar i lipsei de rapiditate i accesibilitate, a condus la instituirea unor autorit i nsrcinate cu controlul administra iei prin alte mijloace. Multiplicarea lor n FRAN A a antrenat apari ia unei noi calificri pentru a le denumi, termenul utilizat fiind acela de autorit i administrative independente. Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocup un loc important. Este vorba de un control calificat n doctrin ca un control mixt. Acest organ de control i trage for a din sus inerea Parlamentului, i exercit misiunea ntr-o manier administrativ iar rezultatele interven iei sale se aseamn cu cele ale unui judector. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului. Ombudsmanul reprezint un organism de protec ie al cet enilor derivat din Parlament, ce de ine o prerogativ de control al administra iei, dispune de o larg independen i ac ioneaz fr un formalism excesiv. Aprut n SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai ales n rile caracterizate prin existen a unui regim parlamentar unde controlul jurisdic ional asupra administra iei este mai pu in dezvoltat. Institu ia prezint trei caracteristici principale: 1. n primul rnd, ombudsmanul primete plngerile particularilor contra administra iei publice i tinde s le rezolve pe cele care se dovedesc a fi fondate. 2. n al doilea rnd, ombudsmanul nu este abilitat s dea instruc iuni sau s anuleze o decizie a administra iei, aspect care l diferen iaz de o jurisdic ie, i deci, nu posed putere de injonc iune asupra administra iei. 3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se diferen iaz de o instan administrativ este independen a sa n raport cu puterea executiv. Institu ia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase studii comparative, care se refer mai degrab la structur i competen , diferite de la ar la ar, dect la eficacitatea sa real i inser ia sa n ansamblul sistemului de control al administra iei. Cu unele varia ii, institu ia apare ca o completare foarte util a controlului exercitat de ctre instan ele de contencios administrativ, ale crui func ii nu pot fi nlocuite printr-un control jurisdic ional, dar ale crei atribu ii ar fi insuficiente s controleze administra ia dac aceasta nu ar fi supus controlului judectoresc.
82

SUEDIA este ara de origine a acestei institu ii. Constitu ia din 1809 a instituit un regim parlamentar i a prevzut alturi de reprezentantul regal numit Cancelar al justi iei un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la respectarea legilor de ctre administra ie. n prezent, func ia este partajat ntre 4 ombudsmeni , repartizarea sarcinilor ce le revin fcnd obiectul unui acord ntre acetia. n ce privete, desemnarea i statutul, Ombudsmanul n SUEDIA se afl ntr-o situa ie care l face independent n raport cu electorii si. El este ales, n numele Parlamentului, de ctre un colegiu format din 48 de electori desemna i n numr egal de fiecare dintre Camere n cele 15 zile care urmeaz alegerii sale generale. El trebuie s fie un jurisconsult de un profesionalism desvrit. El este desemnat pentru durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau i poate vedea mandatul rennoit de ctre Parlament. El i numete singur auxiliari. Sub aspectul func iilor pe care le are de ndeplinit, Ombudsmanul supravegheaz maniera n care judectorii, nal ii func ionari i to i agen ii publici aplic legea. Acest control se exercit fa de Stat, iar din anul 1967, i fa de colectivit ile locale. Pentru a-i ndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate documentele, chiar i la cele secrete i poate asista la toate deliberrile n cursul crora judectorii sau administratorii iau deciziile. El nu poate interveni ns cu privire la nici o decizie administrativ sau judiciar. Interven ia ombudsmanului este motivat de o reclama ie a unui administrat care se plnge de comportamentul administra iei. ntr-o prim faz, serviciile ombudsmanului cer de la administra ie ntregul dosar privind problema n cauz. Dolean ele re inute fac obiectul unei cereri de a se explica, adresat func ionarului care este autorul actului atacat. n cazul n care ombudsmanul descoper o abatere sau o neglijen administrativ, el va adresa func ionarului recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu con innd sfaturi cu privire la ceea ce are de fcut. De asemenea, el poate oferi administra iei ocazia de a reveni asupra actului i de a da satisfac ie celui administrat. El nu va putea s se substituie ns, administra iei sau s examineze oportunitatea deciziei administrative. El prezint anual un raport n fa a Parlamentului cu privire la con inutul activit ii sale. Sub aspectul eficacit ii protec iei sale, fiecare ombudsman primete circa o mie de reclama ii pe an, dar doar o cincime dintre ele merit un examen aprofundat. Institu ia i datoreaz prestigiul i for a, Parlamentului, i mai direct chiar opiniei publice. Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de asemenea, un mijloc de presiune foarte eficient asupra func ionarilor de la toate nivelele. n FINLANDA, ombudsmanul creat prin Constitu ia din 1919 este ales de ctre Parlament pentru o durat de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica chiar i minitrii i magistra ii. Activitatea sa vizeaz n principal, controlul administra iilor militare i penitenciare.
83

n DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin Constitu ia din 1953, iar competen a sa se extinde asupra tuturor func ionarilor civili i militari ai Statului, minitrilor dar nu i asupra magistra ilor. n anul 1954 a fost nfiin at i func ia de Delegat al Parlamentului. ncepnd cu anul 1962, el poate de asemenea s verifice i anumite decizii ale agen ilor colectivit ii locale. GERMANIA a nfiin at un Delegat al aprrii, din anul 1956, dup modelul scandinav. n calitate de auxiliar al Bundestagului, n exerci iul controlului parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului. n calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca un organ constitu ional independent, ce face excep ie de la regula separa iei puterilor. Dup alegerea de ctre Bundestag, el este numit de ctre preedintele Bundestagului, pe o perioad de 5 ani i poate fi revocat de ctre acesta. El nu este func ionar public, statutul su personal apropiindu-se de cel al unui ministru. Prin legea federal din 21 ianuarie 1977, n GERMANIA a fost creat un tip de ombudsman specializat: Comisarul nsrcinat cu protec ia bncilor de date. El este numit de Preedintele Federa iei pentru 5 ani. n SPANIA, din anul 1981 a fost creat aa numitul Aprtor la poporului, prevzut prin Constitu ia din 1978. n IRLANDA, n anul 1984 a fost numit pentru prima dat un Ombudsman, iar PORTUGALIA a introdus aceast institu ie abia n anul 1991. n plus, fa de aceste institu ii cu competen na ional, la nivel regional poate fi ntlnit o func ie comparabil; n GERMANIA, n cteva Landuri, n SPANIA, n cinci comunit i autonome, precum i n ITALIA, unde cea mai mare parte a regiunilor a pus n frunte, Aprtorii cet enilor. n anul 1967, n MAREA BRITANIE a fost creat institu ia Comisarului parlamentar pentru administra ie. Acesta urmrete umanizarea administra iei i mbunt irea rela iilor ntre Guvern i guverna i. El este desemnat printr-un act al Coroanei, iar durata mandatului su nu este limitat. Doar o ac iune conjugat a celor dou Camere i poate autoriza revocarea. Sub aspectul competen ei, plngerile cet enilor i pot parveni doar prin intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie s fac dovada interesului de a ac iona i s nu dispun de un recurs paralel n fa a judectorului. Destule domenii de activitate din administra ie sunt excluse de la competen a ombudsmanului. Procedural, toate documentele i informa iile referitoare la cauza cu care a fost sesizat trebuie s i fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat. Controlul privete reaua administra ie, iar plngerile sunt acuzatoare. Comisarul parlamentar comunic concluziile la care a ajuns parlamentarului interesat. El are obliga ia de a prezenta un raport anual n fa a Parlamentului. Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angaja i nu i permit s aib o influen a decisiv asupra minitrilor, dar faptul c el are acces direct la documentele administrative a determinat func ionarii s fie mai aten i n privin a legalit ii.
84

Legea privind guvernmntul local adoptat n anul 1974 a creat comisari locali, dup modelul Comisarului parlamentar. n REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous non-governmental organization) a fost creat n anii 70 pentru a desemna trei tipuri de organisme care au un rol n administra ia rii, dar care nu reprezint departamente ministeriale sau direc ii din departamente ministeriale. Cele trei categorii au fost: mai nti, organisme de execu ie, care func ioneaz pe lng guvernul central i sunt cel mai adesea create printr-o lege; n al doilea rnd, organisme consultative iar n al treilea rnd, tribunale. Caracteristica comun a acestor organisme const n faptul c ele nu sunt departamente ministeriale i c, departe de a nu face parte din administra ie, una din grijile care le suscit este faptul c, ele pot nu doar s reprezinte un risc de patronaj dar i o form ascuns de administra ie, care nu are legtur cu func ia public. n anii 80 a fost adoptat no iunea de organism public ne-ministerial, pentru a defini aceste entit i, aceast ultim denumire, utilizat de administra ie sub sigla NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesant de analizat prin raportare la cea de stabiliment public, specific legisla iei i doctrinei franceze, dac ea nu ar acoperi n egal msur i alte organisme denumite n dreptul francez, comisii jurisdic ionale i autorit i administrative independente. Fenomenul quangos suscit acelai tip de critici ca i dezmembrmintele administra iei n FRAN A, viznd inten ia creatorilor lor de a se elibera de principiile dreptului public. n FRAN A, printr-o lege adoptat n anul 1973 a fost creat Mediatorul, ulterior denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul scandinav, el a introdus n dreptul francez un element original care nu exista n tradi ia juridic na ional. Este vorba despre o institu ie relativ tnr, avnd un caracter destul de special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, n Consiliul de Minitri. El dispune de libertatea de a-i alege colaboratorii, i nu poate s primeasc instruc iuni n activitatea pe care o desfoar. El beneficiaz de o imunitate jurisdic ional pentru opiniile emise i pentru actele ndeplinite n exerci iul func iei sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui parlamentar. El dispune de o putere de investigare extins; el are dreptul de a interoga i convoca agen ii pui n discu ie, putnd s cear toate documentele referitoare la anchet. De fapt, adresndu-se Mediatorului, cet eanul caut un arbitru ntre administra ie i propria sa persoan. Mediatorul va sugera legiuitorului sau administra iei, orice modificare susceptibil c va pune capt inechit ilor con inute ntr-o lege sau un regulament. Mediatorul francez nu primete n principiu, instruc iuni de la nici o autoritate; el beneficiaz de o imunitate de jurisdic ie penal pentru toate actele pe care le ndeplinete i opiniile pe care le emite n exercitarea func iilor sale. Este vorba despre o institu ie sui generis.
85

Cu certitudine, se subliniaz n doctrin, gradul de independen al mediatorului este n mare parte determinat de natura personalit ii desemnate s ocupe aceast func ie. n esen a sa, mediatorul francez poate fi inclus n prezent, n categoria mai larg a autorit ilor administrative aflate n fruntea unor servicii nepersonalizate, care pot fi calificate drept independente. Este vorba despre autorit i administrative autonome precum Comisia na ional a informaticii i libert ilor (1978) i Comisia de acces la documentele administrative (1978) care au un rol important n materie de control al administra iei. Aceste institu ii au fost prezentate adesea n FRAN A ca fiind inspirate din exemplul britanic. Este adevrat c printre quangos figureaz un mare numr de comisii administrative, uneori cu caracter jurisdic ional, alteori cu caracter nejurisdic ional. Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa c, n timp ce autorit ile administrative independente franceze sunt supuse n general controlului Consiliului de Stat, autorit ile britanice rmn supuse controlului tribunalelor (courts).

Capitolul XI CONTROLUL JURISDIC IONAL ASUPRA ADMINISTRA IEI PUBLICE N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Considera ii introductive
Mecanismele de control al administra iei sunt foarte diversificate de la o ar la alta. Regsim la ora actual, o gam larg de control, comun tuturor rilor Europei occidentale, dar prezentnd forme diferite de la o ar la alta. n statele membre ale Uniunii Europene, administra iile se supun, dup cum am artat deja, urmtoarelor forme de control: control intern asupra administra iei, control jurisdic ional i control extern cu caracter ne-jurisdic ional. n ce privete controlul jurisdic ional, n doctrina francez se apreciaz c, supunerea administra iei controlului exercitat de ctre instan ele judectoreti nu este neaprat subordonat existen ei unei jurisdic ii administrative. Invers, supunerea administra iei controlului instan elor ordinare nu reprezint obligatoriu o mai bun garan ie pentru cet eni. De altfel, sistemele au evoluat semnificativ. Cu excep ia MARII BRITANII i a IRLANDEI, rile europene au fost mult vreme influen ate de modelul francez care ajunsese la sfritul secolului al XIX-lea la un grad de perfec iune remarcabil pentru acea epoc. Acest model se caracterizeaz prin nfiin area unor forma iuni de judecat chiar n interiorul puterii executive, forma iuni care de-a lungul timpului au ob inut o anumit independen , au pus la punct o procedur destul de rafinat i au edificat un corp de reguli generale.
86

Modelul francez a fost preluat de numeroase ri europene, cu toate c transpunerea nu a fost ntotdeauna fidel, fie n sensul c, anumite concesii au fost fcute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie n sensul c absen a Consiliului de Stat sau diferen ele de tradi ie au antrenat alterri mai mult sau mai pu in profunde ale acestuia (diversele state germane). Dar n cursul secolului al XX-lea, multe state europene au mbunt it organizarea institu iei denumit tradi ional contencios administrativ, ntr-o manier autonom. Principalele elemente au fost: constitu ionalizarea contenciosului administrativ; integrarea jurisdic iilor administrative n sfera puterii judectoreti i apropierea regulilor specifice jurisdic iilor civile de cele specifice jurisdic iilor administrative. FRAN A a urmat, dar cu ntrziere i adeseori ntr-o manier limitat, exemplul vecinilor si europeni, deoarece logica institu iilor a impus o asemenea evolu ie. Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdic ional al administra iei, trebuie identificate mai multe probleme: - existen a unei jurisdic ii administrative generale distinct de jurisdic iile ordinare; - existen a unor tribunale administrative specializate; - supunerea administra iilor controlului tribunalelor ordinare. n esen a sa, contenciosul administrativ a aprut ca o form de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administra iei publice, n principal. ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, institu ia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor legii svrite de ctre autorit ile administra iei publice, autorit ile publice, n general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administra iilor. No iunea de contencios administrativ reprezint o no iune tradi ional a dreptului administrativ, considerat neadecvat realit ilor specifice ornduirii socialiste i n consecin , utilizat n aceast perioad mai degrab cu scopul de evocare istoric. Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere nsemnnd a lupta. Astfel, termenul de contencios exprim conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdic ionale de recursurile administrative obinuite. Con inutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la alta, de la o perioad la alta i chiar n doctrina administrativ, de la un autor la altul. n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin raportare la autorit ile competente s solu ioneze litigiile dintre administra ie i administra i. Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competen a tribunalelor administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justi iei administrative franceze, prin nfiin area Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revolu ia
87

francez din 1789, urmat de crearea tribunalelor administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur. Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administra iei publice: a).sistemul administratorului judector (caracterizat prin solu ionarea conflictelor cu administra ia de ctre autorit i administrative cu atribu ii jurisdic ionale); b).sistemul francez al unei justi ii administrative distincte (caracterizat prin solu ionarea conflictelor cu administra ia de ctre instan e specializate n acest tip de conflicte, instan e distincte de justi ia ordinar); c).sistemul anglo-saxon al instan elor ordinare (caracterizat prin solu ionarea conflictelor cu administra ia de ctre instan ele ordinare, de drept comun). Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput, sistemul francez i anume: separarea activit ilor administrative de activit ile judiciare i separarea administra iei active de justi ia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdic ie paralel, distinct de puterea judiciar. Delimitarea mai sus evocat prezint totui mai degrab un caracter istoric, atta vreme ct n Marea Britanie, exist cel pu in 2000 de jurisdic ii administrative consacrate solu ionrii conflictelor aprute la nivelul administra iei active, nainte de a se ajunge la instan a de drept comun. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdic ie este faptul c, justi ia administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd de regul, de o pregtire superioar n domeniul administra iei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare i de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur distincte.

2. rile cu dualitate sau pluralitate de jurisdic ii

Existen a unei jurisdic ii administrative cu competen general, ierarhizat i distinct de ierarhia instan elor ordinare reprezint o excep ie n Europa de Vest, chiar dac dualitatea de jurisdic ie n vrf este destul de frecvent. GERMANIA dispune de un sistem de jurisdic ie administrativ n trei grade: tribunalele de Lander a cror organizare i func ionare se aseamn; este vorba de treizeci de tribunale administrative ale cror decizii sunt supuse n apel unor Cur i administrative ale Landului n cauz. n vrf se afl Tribunalul administrativ federal (cu sediul la Berlin). Jurisdic ia administrativ astfel descris este una din cele cinci ramuri ale puterii judiciare: jurisdic ia ordinar (avnd n vrf, Curtea federal de justi ie, de la Karlsruhe); jurisdic ia muncii (avnd n vrf, Tribunalul federal al muncii, de la Kassel); jurisdic ia social (Tribunalul social federal de la Kassel); jurisdic ia finan elor jurisdic ie n dou grade a cror Curte federal a finan elor competent n materie de contencios al fiscalit ii se afl la Berlin i jurisdic ia administrativ.
88

Problemele de competen ntre cele cinci jurisdic ii sunt rezolvate de o Camer paritar comun cur ilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdic ie distincte a cror decizii pot fi controlate de ctre Tribunalul constitu ional federal (de la Karlsruhe), atunci cnd sunt puse n cauz drepturile fundamentale protejate prin Constitu ie. n ce privete competen a tribunalelor administrative din GERMANIA, aceasta este mult mai pu in ntins dect cea a tribunalelor administrative franceze. n FRAN A, tribunalele administrative nu mai sunt de mult vreme simple forma iuni de judecat n cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdic ie distinct, creia Consiliul Constitu ional i protejeaz independen a i competen a. Este vorba despre o jurisdic ie n trei grade: 33 de tribunale administrative nfiin ate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953, prin transformarea vechilor consilii de prefectur, ale cror decizii sunt supuse n apel la cinci cur i administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31 decembrie 1987 i care la rndul lor se afl sub controlul Consiliului de Stat. Este vorba de un veritabil ordin de jurisdic ie, paralel instan elor ordinare, atta timp ct Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Suprem pentru toate jurisdic iile administrative, cu competen general sau special. Eventualele conflicte de competen ntre cele dou ordine de jurisdic ie sunt rezolvate de ctre Tribunalul de Conflicte, instan paritar compus din Consilieri de la Curtea de Casa ie i din Consilieri de Stat. GRECIA, dup ce a ezitat ntre dualismul de jurisdic ie, ntre anii 1830 i 1844 i unitatea de jurisdic ie, ntre anii 1844 i 1928 (datele respective marcnd suprimarea i apoi renfiin area Consiliului de Stat) a consacrat dualismul n Constitu ia din anul 1975. Jurisdic ia administrativ este compus din 30 de tribunale administrative de prim instan , din 8 Cur i administrative de apel i din Consiliul de Stat. ncepnd cu o lege adoptat n anul 1985, competen a de jurisdic ie administrativ greac poate fi considerat tot att de larg ca cea specific jurisdic iei administrative franceze. n alte ri ale Uniunii Europene, putem vorbi n egal msur, de dualitate de jurisdic ie: Curtea Suprem nu are competen s controleze deciziile anumitor tribunale cu o competen special n materie administrativ. Este cazul mai multor ri care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instan cu atribu ii de consiliere a Guvernului, n egal msur dotat cu o competen contencioas. n ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competen e contencioase din ce n ce mai ntinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale administrative regionale, care au nceput s func ioneze efectiv, din anul 1974. n LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care exist nc din anul 1856, se reunete de asemenea ntr-un Comitet cu atribu ii de contencios, competent pentru anularea actelor administrative i recursurile mpotriva deciziilor jurisdic iilor administrative specializate.
89

n OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competen e contencioase foarte specializate a ob inut o competen general de anulare a deciziilor administrative, n anul 1975. n BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competen a de a anula actele administrative ale autorit ilor statale a fost instalat n decembrie 1946. n PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor administrativi i Curtea de casa ie administrativ) sunt n egal msur separate de tribunalele ordinare.

3. rile cu unitate de jurisdic ii

Unitatea de jurisdic ii cunoate de asemenea forme diverse. Dup o perioad n care a fost minoritar, limitat la insulele britanice i la rile scandinave, sistemul are tendin a de a se extinde. Unitatea de jurisdic ie nu este incompatibil cu existen a tribunalelor administrative specializate. Astfel, n MAREA BRITANIE se estimeaz la aproximativ 2000, numrul tribunalelor administrative, speciale sau cu competen specific. Aceste tribunale au fost create prin lege, mai ales datorit slbiciunii controlului exercitat de tribunalele ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rmn pe mai departe supuse controlului celor din urm, pe calea recursului, utilizat i contra deciziilor administra iei propriu-zise. Camera Lorzilor este competent n toate cazurile n ultim resort. Organizarea judiciar a IRLANDEI este apropiat de cea a REGATULUI UNIT, dar ara fiind mult mai mic, tribunalele administrative sunt mult mai pu in numeroase (mai pu in de o duzin). Organizarea judiciar a DANEMARCEI este mai apropiat de cea care se ntlnete de obicei pe continent, avnd o natur piramidal. Judectorul ordinar aflat sub controlul Cur ii Supreme este competent s controleze administra ia, fr s existe camer specializat. SPANIA combin principiul unit ii de jurisdic ie cu cel al specializrii judectorilor. n SPANIA exist la toate gradele de jurisdic ie, sec ii administrative n cadrul jurisdic iilor ordinare. Exist n acest scop, judectori de contencios administrativ n general n prim instan pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor sunt supuse n apel camerelor administrative ale Audiences provinciales, apoi Audience nationale. Tribunalele superioare de justi ie sunt competente pentru actele comunit ilor autonome. n vrful edificiului se afl Camera administrativ a Tribunalului suprem. ntr-un anumit numr de state, jurisdic ii specializate sunt nsrcinate cu controlul conturilor. Regsim astfel, o Curte de conturi n BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRAN A, ITALIA i PORTUGALIA. Dimpotriv, n GERMANIA, Curtea
90

federal de conturi nu reprezint, n pofida numelui su, o jurisdic ie, ci mai degrab o pseudo-jurisdic ie, ca i n OLANDA. Func iile lor se apropie mai degrab de cele ale Biroului na ional de audit, din MAREA BRITANIE care reprezint un organ independent ce lucreaz pentru Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor. Se impune a fi subliniat c, n toate rile Europei, tribunalele ordinare au competen e mai extinse sau mai pu in extinse n materie de contencios al rela iilor cu administra ia. Chiar i n FRAN A, unde competen a instan elor de contencios administrativ este cea mai larg, tribunalele judiciare sunt competente n cel pu in trei situa ii: 1. Atunci cnd administra ia utilizeaz mijloace ale dreptului privat (gestiunea domeniului privat, contracte de munc) 2. n cazul func ionarilor care au comis infrac iuni 3. Atunci cnd administra ia aduce atingere libert ilor individuale depindu-i competen ele n practic, tribunalele judiciare se pot pronun a cu privire la interpretarea i legalitatea actelor reglementare. Din analiza comparat a institu iei contenciosului administrativ n diferite state ale Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia c problemele cel mai importante privesc: accesibilitatea, rapiditatea i eficacitatea sistemului de control jurisdic ional. n ce privete accesibilitatea acestui control, cele dou elemente esen iale sunt aducerea la cunotin a posibilit ii de a te plnge i costul procedurilor. n rile n care procedura administrativ necontencioas este codificat, unul din primele principii l reprezint obliga ia pentru administra ie de a indica cile de recurs. GERMANIA i SPANIA se afl n avans sub acest aspect, fa de alte ri. Gratuitatea recursului pentru exces de putere n FRAN A (constnd n procedura de anulare a actelor administrative) se diferen iaz n totalitate costurilor semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regul, reclaman ii care nu sunt func ionari publici se adreseaz unor avoca i. n ce privete rapiditatea controlului, studiile comparative arat c, mai peste tot, justi ia are tendin a s fie lent. n ce privete eficacitatea controlului, se observ o tendin foarte clar de a se dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administra iei i al procedurilor de urgen , n numele egalit ii dintre pr i. n sfrit, puterea de decizie a judectorului administrativ are tendin a de a se lrgi, adesea el nu se mai limiteaz doar la casarea deciziei contestate. Astfel, n GERMANIA, judectorul dispune nu doar de puterea de a casa, dar i cea de a reforma deciziile, de ndat ce acestea au fost luate n exercitarea unei competen e legate. n plus, el poate adresa administra iei cereri tinznd la restabilirea cet enilor n drepturile sale. La rndul lor, judectorii administrativi italieni i-au interpretat atribu iile de o manier din ce n ce mai extins.
91

Pe de-o parte, ei nu i mai limiteaz activitatea doar la controlul legalit ii deciziilor, ci se extind la aprecierea juridic a raportului de drept existent ntre cet ean i administra ie. Pe de alt parte, ei revendic o adevrat putere de injonc iune, contra administra iei i merg pn la a desemna persoane specializate pentru a ac iona n locul autorit ilor administrative care nu-i fac datoria. n PORTUGALIA, reforma justi iei administrative realizat n anii 1984, 1985 a introdus dou proceduri noi: procedura de injonc iune i procedura tinznd la recunoaterea unui drept sau unui interes legitim. Rmne ns foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului. Compara ia este cu att mai dificil cu ct cultura celor administra i difer de la o ar la alta, pentru o serie de motive. n timp ce contenciosul privind recrutarea func ionarilor este extrem de dezvoltat ntr-un mare numr de ri de pe continent, i n mod special, n state ca FRAN A sau ITALIA, el este aproape necunoscut n IRLANDA, n OLANDA i n MAREA BRITANIE. O alt dificultate privete maniera n care jurispruden a este primit de administra ie.

Bibliografie orientativ
1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I i II, edi ia a III-a restructurat, revzut i adugit, colec ia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat; 2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I i II, Colec ia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat; 3. Verginia VEDINA, Drept administrativ i institu ii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat; 4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les rgimes politiques des pays de lU.E. et de la Roumanie, Editura Regia autonom Monitorul oficial, Bucureti, 2002; 5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005; 6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, edi ia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003; 7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, edi ia a II-a revzut i actualizat, Casa de Pres i Editur Tribuna, Sibiu, 2003; 8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ n spa iul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005; 9. Victor DUCULESCU, Constan a CLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept constitu ional comparat. Tratat, vol. I i II, edi ia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002;
92

10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassembls et prsents par Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation franaise, Paris, 1999; 11. Jacques ZILLER, Administration compares. Les systmes politicoadministratifs de l Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993; 12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif europen, edi ia a II-a, 2 volume, Bruylant et Office des publications des Communauts europennes, 1999; 13. Jrgen SCHWARZE, Le droit administratif sous linfluence de lEurope, un studiu privind convergen a sistemelor juridice na ionale n Uniunea European, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles, 1996; 14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public Administration in Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers, Athens Komotini, 2001; 15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Herv TRNKA, Les rgimes politiques de l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990; 16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii i drapelele na ionale, edi ia a II-a actualizat n 2000, tradus din limba finlandez de Kirly Julianna Hajnal, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2001; 17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe des Douze, L.G.D.J., Paris, 1994; 18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en Europe, Montchrestien, Paris, 1994; 19. Ernst FORSTHOFF, Trait de droit administratif allemand, lucrare tradus de specialistul francez Michel FROMONT, aprut la Editura Bruylant, Bruxelles, 1969; 20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement. Administrative Law n Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London, 1972; 21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and Administrative Law, edi ia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.

93