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Jairo Nicolau*

Cinco opes, uma escolha:

o debate sobre a reforma do sistema eleitoral no Brasil


*Jairo Nicolau, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, onde professor e pesquisador.

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Reforma Poltica

O novo Congresso que toma posse em fevereiro de 2007 deve, enfim, debater e votar a to esperada reforma poltica. Entre os diversos tpicos que entraro em pauta, um dos mais importantes a reforma do sistema eleitoral usado nas eleies para a Cmara dos Deputados. O propsito deste artigo avaliar as cinco opes de sistema eleitoral que freqentam o debate sobre o tema no Brasil: as trs verses de representao proporcional (lista aberta, lista fechada e lista flexvel); o sistema majoritrio-distrital; e a combinao do sistema majoritrio com proporcional, conhecido no Brasil pelo impreciso nome de distrital-misto. Dois pontos devem ser salientados. O primeiro que nada impede que, a exemplo de outros pases, diferentes sistemas eleitorais sejam adotados para as eleies para Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores. Por exemplo, o voto majoritrio-distrital pode funcionar nos municpios, mas dificilmente produziria bons resultados na disputa para a Cmara dos Deputados. O segundo ponto que, ainda que tenha preferncia pessoal por um determinado sistema (a lista flexvel), o propsito aqui no fazer uma defesa dessa opo, mas mostrar os diversos aspectos (positivos e negativos) associados a cada proposta.

A lista aberta
O eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileo, mas no sabe que, no processo de apurao, os votos desse candidato sero somados aos de outros. Se o candidato tiver mais votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver menos, ser ajudado pelos votos de outros candidatos

A lista aberta est em vigor no Brasil desde 1945. Dezesseis legislaturas da Cmara dos Deputados foram escolhidas por meio desse sistema. J nos anos 50, alguns polticos, tais como Carlos Lacerda e Milton Campos, chamaram a ateno para o fato de a lista aberta incentivar a competio entre os candidatos de uma mesma legenda, o que enfraqueceria os partidos. Esse foi o principal argumento apresentado pelos crticos da lista aberta at recentemente, quando outros pontos passaram a ser salientados. O primeiro deles refere-se transferncia de votos entre candidatos de um mesmo partido ou coligao. A eleio de Enas Carneiro (2002) e Clodovil Hernandez (2006), ambos como deputados federais por So Paulo, apresentada como caso exemplar dessa tendncia. Os dois concorreram por micropartidos, obtiveram mais votos do que o quociente eleitoral e ajudaram os seus partidos a eleger deputados com reduzido nmero de votos. Na realidade, o espanto com casos como esses deriva do desconhecimento de como feita a conta para distribuir as cadeiras na disputa para deputado federal. Ainda que as campanhas sejam concentradas nos candidatos, a distribuio das cadeiras feita a partir dos votos totais obtidos por uma legenda (ou coligao). O eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileo, mas no sabe que, no processo de apurao, os votos desse candidato sero somados aos de outros. Se o candidato tiver mais votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver menos, ser ajudado pelos votos de outros candidatos. Um segundo ponto refere-se desigual distribuio geogrfica dos deputados eleitos. Hoje, h uma crescente tendncia ao municipalismo nas eleies para a Cmara dos Deputados e, sobretudo, para as Assemblias Legislativas: muitos eleitores escolhem candidatos

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com fortes vnculos com a cidade onde residem. Mas o sistema de lista aberta no garante que todas as reas de um determinado estado (ou municpio, nas eleies para vereador) tenham representantes com vnculos mais diretos com essas reas (domiclio eleitoral, carreira poltica). Muitas vezes, grandes municpios no elegem representantes (pois dispersam o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municpios, por concentrarem o voto em um nmero reduzido de candidatos, acabam elegendo deputados. Sem contar que os padres no so seguidos em duas eleies consecutivas. A aleatoriedade do sistema tem sido vista como um ponto frgil da lista aberta, sobretudo pelos que defendem o vnculo territorial como uma virtude a ser garantida em um sistema representativo. Uma terceira crtica atribui lista aberta um estmulo ao clientelismo e corrupo. Como os deputados so incentivados a criar vnculos territoriais ou de identidade (religioso, profissional, corporativo) com os eleitores durante a campanha, eles Poderia o sistema precisam cultivar, ao longo do mandato, algum tipo de prestao de coneleitoral estar associado tas especfico para essa clientela: emendas do oramento; ao junto aos corrupo? pouco orgos do Executivo federal ou estadual para implementar polticas que razovel creditar favoream as suas bases; apresentao de proposies legislativas. escndalos polticos soO incentivo do sistema de lista aberta para que os deputados eleitos mente ao procedimento cultivem uma relao estreita com clientelas especficas no significa que adotado para escolha dos essa relao derivar necessariamente para a corrupo. Quanto s emenrepresentantes. A Itlia e das do oramento, h casos de corrupo (por exemplo, o escndalo do suo Japo, dois pases que perfaturamento das ambulncias), mas na grande maioria das situaes, os passaram por escndalos deputados procuram garantir que verbas sejam liberadas para a realizao que envolveram boa de obras em suas bases eleitorais. parte da elite poltica Poderia o sistema eleitoral estar associado corrupo? pouco razonos anos 90, trocaram os vel creditar escndalos polticos somente ao procedimento adotado para seus sistemas eleitorais escolha dos representantes. A Itlia e o Japo, dois pases que passaram por sistemas mistos por escndalos que envolveram boa parte da elite poltica nos anos 90, trocaram os seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itlia abandonou um sistema de lista aberta, e o Japo, uma variante de sistema majoritrio em distritos que elegiam poucos representantes. Denncias de corrupo eleitoral atingiram a Democracia Crist alem (sistema misto) e o PSOE espanhol (lista fechada). Na realidade, existem muito poucos estudos consistentes comparando o grau de corrupo entre os pases. Tambm sabemos pouco por que alguns pases so mais corruptos do que outros, e por que a corrupo varivel entre as diferentes regies de um mesmo pas. A razo simples: o fenmeno difcil de ser mensurado e avaliado. As pesquisas comparativas, que geralmente lidam com percepes da elite sobre o grau de corrupo em um dado pas, so muito criticadas pela metodologia utilizada, que, em geral, padece de problemas de confiabilidade e de validade. Um estudo do cientista poltico finlands Lauri Karvonem, que comparou o sistema eleitoral de setenta pases, chamou a ateno para um ponto vulnervel dos sistemas de voto preferencial (lista aberta e flexvel). Como o financiamento obtido pelos candidatos individualmente, e a prestao de contas de responsabilidade dos candidatos, haveria um

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sanguessuga notrio, mas chefe do partido no estado z, posicionando-se na cabea da lista. Restaria ao eleitor dos partidos x ou z a resignao, j que perderia a liberdade conferida pelo sistema de lista aberta de votar em nomes. Obviamente, as coisas poderiam se passar desse jeito. Mas h de se considerar dois aspectos. Muitos pases se valem dos sistemas de lista fechada com sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, adotaram-na ainda na fase de redemocratizao e conseguiram organizar um sistema partidrio consistente. A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema de lista fechada para favorecer determinados grupos tnicos e religiosos; a ArgentiA principal vantagem da na, para garantir a representao feminina no Legislativo. A Sucia utilizou lista flexvel a de poder com sucesso a lista fechada at 1994. No h nenhuma evidncia de que combinar simultaneamente os partidos nesses pases sejam menos democrticos do que os de outras a vontade do partido e a democracias. dos eleitores. Os partidos Poderamos esperar que a lista fechada estivesse associada a uma meapresentam uma lista nor renovao parlamentar (uma evidncia indireta de oligarquizao). ordenada de candidatos; A pesquisa feita pelos cientistas polticos ingleses Richard Matland e David caso o eleitor concorde Studlar, que comparou 25 pases diferentes, mostrou que no h nenhuma com a lista, vota na relao entre o sistema eleitoral e a taxa de renovao parlamentar. legenda; caso queira Outra premissa equivocada da crtica da oligarquizao imaginar votar em um candidato que o processo de seleo de candidatos no mudaria sob a vigncia de um especfico pode faz-lo novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candidatos, mas a lista de nomes selecionada pelos partidos de maneira fechada. Em geral, os nomes so escolhidos pelos dirigentes partidrios e aprovados nas convenes pouco democrticas. Com a maior importncia conferida aos partidos no sistema de lista fechada, tambm plausvel imaginar que poderamos ter partidos menos oligarquizados (com primrias e convenes mais disputadas, por exemplo) do que os que temos hoje. Alm disso, possvel introduzir na lei mecanismos antioligrquicos. O primeiro garantir que os lugares na lista sero distribudos na proporo dos votos obtidos pelas diversas chapas que disputaro a conveno. O segundo assegurar que na conveno partidria, que escolher os nomes da lista, se adote o voto secreto. Em vez da oligarquizao, acredito que o maior problema do sistema de lista fechada a ausncia de um mecanismo de accountability personalizada, ou seja, uma forma de estimular uma ligao mais direta dos representantes com os seus eleitores. Sabemos que o sistema atual tem uma srie de distores, mas os deputados so movidos pela necessidade de sempre estarem conectados s suas bases. No sistema de lista fechada, a principal motivao do deputado cultivar o trabalho partidrio (pois este que garante a boa posio na lista na eleio seguinte). Por isso, o parlamentar tem muito pouco interesse de prestar contas de seu mandato populao em geral. No esqueamos de que o sistema tambm poderia ser implementado nos estados e municpios, onde a relao entre representados e representantes ainda mais forte.

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Combinamos grandes distritos eleitorais, um grande nmero de candidatos e de partidos. Na eleio para deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em So Paulo e 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75 nomes disputaram. quase impossvel examinar cuidadosamente as contas de tantos candidatos

controle menor dos dirigentes e dos rgos centrais do partido sobre os gastos de campanha. Acredito que a prtica do sistema proporcional no Brasil nos anos recentes mostra tais dificuldades. Combinamos grandes distritos eleitorais, um grande nmero de candidatos e de partidos. Na eleio para deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em So Paulo e 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75 nomes disputaram. quase impossvel examinar cuidadosamente as contas de tantos candidatos. Em resumo: no existe associao emprica ou lgica entre a lista aberta e a corrupo, mas o controle dos gastos de campanha mais difcil em sistemas de representao proporcional com voto preferencial. Tal tendncia seria agravada no Brasil devido ao alto nmero de candidatos que disputam as eleies. O principal argumento em defesa do sistema de lista aberta o grau de escolha que ele oferece aos eleitores. Em geral, a possibilidade de escolher um determinado candidato em uma lista de nomes contrastada com o sistema de lista fechada, no qual o eleitor pode apenas votar em um partido. Essa liberdade de escolha permitiria aos eleitores utilizarem o voto como instrumento de punio e recompensa, enquanto no modelo de lista fechada candidatos impopulares e acusados de corrupo poderiam ser colocados nas primeiras posies da lista.

A lista fechada
A Comisso Especial de Reforma Poltica presidida pelo deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ), e tendo como relator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO) apresentou seu relatrio final em 2003, com a sugesto da lista fechada. Os eleitores deixariam de votar em nomes, e passariam a votar exclusivamente na legenda; cada partido ordenaria a lista de candidatos antes das eleies. O principal argumento em defesa da lista fechada que ela fortaleceria os partidos. Em primeiro lugar, o processo de escolha dos candidatos ganharia enorme importncia, o que vitalizaria os partidos. Em segundo lugar, os partidos passariam a ter um papel predominante nas campanhas, j que os eleitores passariam a votar exclusivamente nas legendas. Alm disso, a lista fechada foi sugerida por ser a melhor opo no caso de adoo do financiamento de campanha feito exclusivamente com recursos pblicos. Essa sugesto do Relatrio Caiado correta: se a prioridade da reforma introduzir o financiamento pblico integral, a melhor escolha a lista fechada. O fortalecimento dos partidos, visto pelos defensores da lista fechada como virtude, considerado risco pelos seus crticos. O argumento o de que a lista fechada produziria uma oligarquizao (essa a palavra utilizada) dos partidos brasileiros. Os chefes, os dirigentes de cada seo estadual controlariam a feitura da lista, colocando seus aliados nas primeiras posies, e seus adversrios entre os ltimos nomes. A tese da oligarquizao acompanhada por exemplos hipotticos: imagine fulano organizando a lista no estado x; beltrano,

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A lista flexvel
Alguns pases europeus (Blgica, Holanda, Sucia, Dinamarca, Noruega, ustria) tm empregado uma verso de representao proporcional, a lista flexvel, sistema em que os partidos ordenam a lista de candidatos, tal qual o sistema de lista fechada, mas o eleitor pode votar em um candidato especfico ou, em alguns casos, at reordenar a lista. A principal vantagem da lista flexvel a de poder combinar simultaneamente a vontade do partido e a dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista ordenada de candidatos; caso o eleitor concorde com a lista, vota na legenda; caso queira votar em um candidato especfico, pode faz-lo. Que eu saiba, at hoje, nenhuma proposta de adoo da lista flexvel foi apresentada no Congresso Nacional. Como acredito que ela pode ser uma alternativa para o aperfeioamento da representao proporcional no Brasil, apresento uma proposta de como poderia funcionar. Em linhas gerais, a principal mudana seria na contagem dos votos de legenda, que seriam transferidos para os primeiros nomes da lista: 1. os partidos apresentam aos eleitores uma lista de candidatos em ordem de preferncia; 2. os eleitores continuam votando em um nome da lista ou na legenda; 3. o total de votos obtidos por um partido (nominal mais legenda) dividido pelo nmero de cadeiras que o partido elegeu, obtendo-se uma quota; 4. os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista at que este atinja a quota, e os votos em excesso so transferidos para o segundo candidato, e assim sucessivamente; 5. caso um candidato obtenha uma votao nominal superior quota, ele tem prioridade na lista de eleitos. O exemplo hipottico abaixo ilustra como quatro cadeiras eleitas por um partido seriam alocadas para os candidatos da lista. Os 15 candidatos do partido, somados, obtiveram 180 mil votos, e o partido obteve mais 20 mil votos de legenda, perfazendo um total de 200 mil votos. O total de votos (200 mil) dividido por quatro (as cadeiras eleitas), encontrando-se a quota de 50 mil votos. Os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista at que ele atinja a quota. No exemplo, o candidato 1 recebe mais 10 mil votos. Os votos de legenda remanescentes so transferidos para o segundo da lista, que recebe 10 mil votos. A primeira cadeira alocada para o candidato 8, que obteve 55 mil votos nominais. A segunda iria para o candidato 1, que obteve 50 mil votos (40 mil nominais + 10 mil de legenda transferidos). A terceira iria para o candidato 5, com 32 mil votos nominais. A ltima cadeira conquistada pelo candidato 2, com 22 mil votos (12 mil nominais + 10 mil de legenda transferidos).

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Distribuio de cadeiras em um sistema de lista flexvel


Candidato
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 12 13 14 15 LEGENDA TOTAL

Votos
40.000 12.000 15.000 10.000 32.000 1.000 2.000 55.000 1.500 1.000 500 18.000 500 1.000 20.000 200.000

Transferncias do voto de legenda


10.000 10.000

Total
50.000 22.000 15.000 10.000 32.000 1.000 2.000 55.000 1.500 1.000 500 18.000 500 1.000

Situao
2 eleito 4 eleito

3 eleito

1 eleito

A principal vantagem da lista flexvel seria a de fortalecer os partidos sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais. Com a apresentao da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputao do partido, num esforo de diferenciao com outras legendas

Na prtica, quanto mais eleitores votam na legenda, mais o sistema se aproxima de um sistema de lista fechada. Na situao oposta, com altos contingentes de votos nominais, o sistema se aproximaria do modelo de lista aberta vigente. A principal vantagem da lista flexvel seria a de fortalecer os partidos sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais. Com a apresentao da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputao do partido, num esforo de diferenciao com outras legendas. maneira da lista aberta, a lista flexvel tambm no garantiria uma representao territorial equnime. Essas distores poderiam, no mximo, ser minoradas, j que os partidos que julgarem relevantes podem levar em conta o critrio geogrfico como fundamental para ordenar os candidatos.

O sistema majoritrio (o voto distrital)

Durante os anos 60 e 70 o voto distrital apareceu no meio poltico como a principal alternativa para a reforma eleitoral no Brasil. Mas desde a redemocratizao esta opo foi perdendo adeptos. Somente na campanha eleitoral de 2006, o voto distrital passou novamente a ser defendido por alguns polticos e intelectuais ligados ao PFL e ao PSDB. O voto distrital utilizado no Reino Unido e, sobretudo, nas ex-colnias britnicas (Estados Unidos, Canad, ndia e Bangladesh). O movimento das reformas eleitorais no

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mundo todo tem sido na direo de abandonar esse modelo. Na ltima dcada, treze pases que adotavam o sistema majoritrio-distrital mudaram para a representao proporcional ou para diferentes verses de sistemas mistos. O Reino Unido, matriz do modelo majoritrio, j usa a representao proporcional com lista fechada nas eleies para o parlamento europeu, e variantes do sistema misto para eleger representantes do parlamento da Esccia, do Pas de Gales e de Londres. A Assemblia da Irlanda do Norte escolhida por um sistema de representao proporcional. Nos ltimos anos, duas comisses especiais propuseram o abandono do voto distrital no Reino Unido. O diagnstico que o sistema distorce a representao partidria de maneira grave, o que seria inadmissvel nas modernas democracias. O voto distrital foi abandonado pela Nova Zelndia em 1993, aps duas eleies em que um partido com menos votos ficou com mais cadeiras na Cmara. Dois argumentos aparecem com mais freqncia entre os defensores do sistema distrital. O primeiro que ele reduz a fragmentao partidria. De fato, as democracias com sistemas eleitorais majoritrios tendem a ter sistemas partidrios menos O diagnstico que fragmentados. Mas estudos recentes mostram que em pases nos quais o o sistema distorce a sistema partidrio no nacionalizado casos da ndia e da parte majorirepresentao partidria de tria do sistema eleitoral da Rssia o voto distrital pode estar associado a maneira grave, o que seria alta fragmentao. inadmissvel nas modernas O segundo argumento que o voto distrital permitiria um maior democracias. O voto controle dos eleitores sobre os seus representantes. A eleio de um nico distrital foi abandonado deputado por distrito facilitaria uma maior visibilidade da atividade parpela Nova Zelndia em lamentar e uma relao mais freqente entre eleitores e representantes. De 1993, aps duas eleies fato, na mdia, os cidados tm mais contato com os deputados nos pases em que um partido com que utilizam os sistemas majoritrios do que nos outros. Mas a variao menos votos ficou com dentro de cada famlia de sistemas eleitorais enorme, o que revela que mais cadeiras na Cmara outros fatores tambm influenciam a freqncia com que os eleitores procuram (ou so procurados) pelos deputados.

Os sistemas mistos
Por conta das distores produzidas na relao entre votos e cadeiras recebidos pelos partidos, o sistema majoritrio vem deixando de ser uma opo, seja nas reformas eleitorais de antigas democracias, seja nas escolhas institucionais de novas. A garantia de uma relao mais ou menos equilibrada entre votao e representao hoje um valor fundamental das modernas democracias. Isso explica o sucesso dos sistemas mistos, que procuram combinar caractersticas das duas famlias de sistemas eleitorais (majoritrio e proporcional). No Brasil, desde os anos 60, diversas propostas de adoo de sistemas mistos, quase sempre inspiradas no sistema eleitoral da Alemanha, vm sendo apresentadas no Congresso. Durante os anos 90, falar em reforma eleitoral foi quase sempre considerar a opo por alguma variao de sistema misto. Hoje, diversos polticos e intelectuais, sobretudo ligados ao PT e PSDB, defendem a introduo dos sistemas mistos no Brasil.

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O principal argumento em defesa dos sistemas mistos que eles garantem simultaneamente a accountability territorial (deputados eleitos em distritos de um representante) e a representao partidria (deputados eleitos em listas partidrias). As confuses aparecem quando se comea a discutir para alm dessa apresentao superficial. Existem muitas formas de combinar a representao proporcional e majoritria nas eleies para o mesmo cargo. Mas qualquer opo exige que uma srie de perguntas sejam respondidas, alguma delas bastante tcnicas. Quantos votos dar cada eleitor, um ou dois? A parte proporcional ser eleita independentemente da majoritria, ou haver um mecanismo de correo? Os candidatos podem concorrer simultaneamente na lista e no distrito? As cadeiras de cada estado na Cmara dos Deputados sero definidas previamente s eleies, ou variaro como na Alemanha? A contagem dos votos proporcionais ser feita no mbito nacional ou no dos estados? Quem ser responsvel por desenhar os distritos de um representante? O sistema ser utilizado nas eleies para as Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores? Haver clusula de barreira? Mais do que qualquer opo, o sistema misto exige a montagem de uma complexa engenharia institucional, sobretudo se ele tambm for adotado na disputa para as Assemblias e Cmaras Municipais, com impacto sobre o comportamento dos partidos e dos eleitores. Distritos tero que ser desenhados nos estados (que no sero os mesmos na disputa para deputados estaduais). Os dirigentes partidrios devero ordenar a lista de candidatos e ainda escolher os nomes dos que disputaro as eleies majoritrias nos distritos. Os eleitores tero que aprender a lidar com um sistema muito mais complexo, no qual ele poder ter que fazer duas escolhas para a Cmara dos Deputados e duas para a Assemblia Legislativa. O maior obstculo para a adoo de um sistema misto deve-se justamente dificuldade de criar um consenso mnimo para responder a todos esses desafios tcnicos. Os legisladores devero examinar se a adoo de um sistema eleitoral complexo trar os benefcios desejados para o sistema representativo brasileiro. Deciso difcil. Esse passeio em torno dessas cinco opes deixa claro que todas elas tm pontos positivos e negativos. quase impossvel se convencer acerca da superioridade terica de um modelo sobre o outro. Escolhas reais so feitas tambm em funo de clculos, de desinformao e de tentativas de favorecimento. Alm da premissa da imperfeio dos sistemas eleitorais, nossos legisladores devero no perder de vista a pergunta bvia: que sistema eleitoral pode ajudar a aperfeioar a representao poltica no Brasil?

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