Analyse de L'évolution Des Modes de Régulation Institutionnalisée Dans Le Système Éducatif Du Portugal - Reguleducnetwork - WP02

Changes in regulation modes and social production of inequalities in education systems: a European comparison
Deliverable 2
Analyse de lvolution des modes de rgulation institutionnalise dans le systme ducatif du Portugal
Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Universidade de Lisboa
Joo Barroso Natrcio Afonso Rui Canrio Lus Leandro Dinis Berta Macedo Joo Pinhal
Mars 2002
REGULEDUCNETWORK Project (D2) Rapport national /Portugal
TABLE DES MATIERES

Prsentation 1. Organisation et regulation du systeme educatif: sens dune volution 1.1. Introduction 1.2. Rvolution 1.3. Normalisation 1.3.1. Rforme 1.3. Mcontentement entre la dception et la catastrophe 1.4. Bibliographie 2. Lautonomie des entits locales 2.1. Introduction 2.2. La dcentralisation vers les municipalits 2.3. La dconcentration administrative 2.4. Lautonomie et la gestion des coles 2.5. Lautonomie locale: point de la situation 2.6. Conclusion: Augmentation de lautonomie locale? 2.7. Rfrences bibliographiques 2.8. Textes lgislatifs 3. Developpement de nouveaux modes de regulation 3.1. Introdution 3.2. Lvaluation externe des coles 3.2.1. Lvaluation externe des rsultats scolaires 3.2.2. Lvaluation de la performance des organisations scolaires 3.3. La rgulation de la formation des enseignants 3.4. La rgulation de loffre scolaire 3.4.1. volution dmographique et scolarit obligatoire 3.4.2. Rpartition territoriale de loffre scolaire 3.4.3.Enseignement priv et coopratif 3.4.4. Charte scolaire 3.5. Bibliographie 3.5.1. Publications institutionnelles 3.5.2. Autre bibliographie 3.6. Lgislation 4. Production et rduction des ingalits: lcole et lexclusion sociale 4.1. cole de masse: un processus tardif et inachev 4.2. La politique ducative dans le cadre de la lutte contre lexclusion sociale 4.3. TEIP: une mesure emblmatique 4.4. Rfrences bibliographiques 5. Synthse: Principaux domaines et modes de rgulation institutionnalise 5.1. Curriculum 5.2. Flux dlves et offre scolaire 5.3. Enseignants (recrutement et formation) 5.4. Gestion scolaire et moyens financiers 5.5. Partenariat Annexe 1 2 2 3 5 6 9 11 13 13 15 19 21 24 25 26 28 29 29 30 30 31 35 38 39 40 41 43 46 46 47 47 48 48 50 53 56 57 59 60 61 62 63
PRSENTATION
Le prsent texte est le document constitutif du Rapport national du Portugal relatif au Workpackage 2 du projet de recherche Changes in regulation modes and social production of inequalities in educational systems: a European comparaison (Reguleducnetwork). La structure du rapport obit au schma dfini lors de la runion de coordination du 22 octobre 2001 Louvain-la-Neuve (Workpackage 1), mais elle est adapte la spcificit de la situation du Portugal et son contexte historique. Dans ce sens, le rapport est structur comme suit: Le chapitre 1 prsente une brve volution des politiques de lducation au Portugal aprs linstauration du rgime dmocratique en 1974; il met en exergue les principales mesures prises dans le domaine de lorganisation et de la rgulation du systme. Le chapitre 2 prsente le rle et les fonctions des organismes locaux (municipalits et coles) dans le contrle et la rgulation du systme scolaire; il analyse leur volution et leurs tendances, en particulier en ce qui concerne le processus de dcentralisation et le renforcement de lautonomie des tablissements denseignement. Le chapitre 3 prsente le processus dmergence, et le sens, des nouveaux modes de rgulation; il analyse en particulier lvaluation des lves et des coles, la rgulation de la formation des enseignants et la rgulation de loffre scolaire. Le chapitre 4 prsente les mesures prises en matire de rduction des ingalits, en particulier en ce qui concerne les Territoires ducatifs dintervention prioritaire; il analyse quel est leur sens dans le contexte des politiques ducatives de lutte contre lexclusion scolaire. En synthse, nous prsentons une description sommaire des principales mesures en vigueur dans les diffrents domaines prvus dans la grille labore lors du WP1 (curriculum, flux dlves et offre scolaire, recrutement et formation des professionnels, gestion des moyens financiers et partenariat), ainsi quune interprtation de leur sens en fonction des analyses effectues dans les chapitres prcdents. En annexe, figure un organigramme du systme ducatif portugais, accompagn de quelques informations statistiques de base.
1. ORGANISATION ET RGULATION DU SYSTME DUCATIF: SENS DUNE VOLUTION

Joo Barroso 1.1. Introduction Lvolution rcente du systme ducatif portugais est dfinitivement marque par le changement de rgime politique en avril 1974 et par les consquences que le rtablissement de la dmocratie et le processus historique ultrieur ont provoques dans tous les secteurs de la vie sociale. Cette volution constitue un champ dtude encore en construction, mais pour lequel il existe dj plusieurs contributions importantes, dont certaines sont centres sur la description et lanalyse des aspects sectoriels de lorganisation et du fonctionnement du systme ducatifi, tandis que dautres sont orientes vers une interprtation globale et diachronique de la politique ducative de cette priodeii. Dans le cadre de la prsente monographie, compte tenu de ses objectifs, il est donc justifi de situer la prsentation de lorganisation et de la rgulation du systme ducatif portugais la lumire du contexte historique rcent. cet effet, nous allons prsenter (en abrg) une synthse interprtative du processus de construction institutionnelle du nouveau systme ducatif aprs linstauration du rgime dmocratique (1974-2002), en mettant laccent sur le sens des politiques qui ont orient son organisation et sur les principales mesures prises dans les diffrents domaines qui font lobjet de cette tude. Cette volution est dcrite en fonction de quatre grands cycles temporels, organiss conformment la dynamique sociale des changements et du leitmotiv des politiques ducatives qui leur taient sous-jacentes, savoir: rvolution, normalisation, rforme et mcontentementiii.
1.2. Rvolution Le premier cycle rvolution correspond la priode qui souvre avec le coup dtat militaire du 25 avril 1974 et se referme progressivement avec lentre en fonction du premier gouvernement constitutionnel en 1976. Cette priode est domine par le processus rvolutionnaire en cours, forte participation sociale, parfois spontane et radicale, mais presque toujours instrumentalise par les avant-gardes des partis politiques, occupes liminer (ou dissimuler) les vestiges du pass antidmocratique et se disputer la primaut dans la dfinition dun modle futur. Cette priode est caractrise par une forte instabilit politique (traduite par la rduction drastique de la capacit dintervention de ltat et par une vive dispute du leadership entre, dune part, le parti communiste et les partis situs sa gauche et, dautre part, le parti socialiste et les partis situs sa droite), ainsi que par une intense mobilisation civique et sociale qui a affect tous les secteurs de la socit. Dans le domaine de lducation, on assiste fondamentalement deux mouvements, savoir: Une tentative institutionnelle (mene par les responsables du ministre de lducation des diffrents gouvernements provisoires) pour concevoir et appliquer des changements ducatifs qui, du point de vue symbolique et formel, rompent clairement avec lidologie fasciste et, en mme temps, garantissent la gouvernabilit du systme et reprsentent un modle ducatif mergeant, adapt la construction dune dmocratie socialiste. Un mouvement social trs diversifi et dcentr, qui remet en cause la logique rformiste de ltat, en anticipant ses intentions et en consumant les changements, indpendamment de toute modification des normes.
Comme lindique ce propos Antnio Teodoro (2001) dans ltude quil a consacre la construction des politiques ducatives de cette priode:
Le pouvoir se dplaait vers les coles (Lima, 1992; Stoer, 1986) et vers le mouvement social, o les structures syndicales naissantes des enseignants commenaient dj jouer un rle de choix dans le domaine scolaire, et un ordre du jour se mettait en place, qui nallait pas de pair avec une transition contrle. Les dmissions en masse des autorits acadmiques et scolaires et llection de commissions directives auxquelles participaient des enseignants, des tudiants et du personnel non enseignant, lintgration immdiate des enseignants dmissions par ltat Nouveau, lexigence de changements profonds dans lappareil du ministre de lducation, montraient que
linitiative politique se trouvait la priphrie du systme. Aux formulations vagues et prudentes, provenant aussi bien du programme du MFA [mouvement qui a conduit au coup dtat militaire] que du programme du gouvernement provisoire, le mouvement social (et politique) rpondait par un usage illimit des liberts dassociation et dexpression, en imposant des solutions dans la pratique avant toute lgislation. (p. 347)
Le bilan de cette priode varie en fonction du positionnement politique de ceux qui le tirent. Il va dune analyse plus optimiste qui met en relief certaines des conqutes rvolutionnaires les plus importantes, une analyse plus catastrophique qui souligne essentiellement lingouvernabilit rgnante, le caractre volontariste, casuistique et pernicieux des changements. Rui Grcio, un remarquable pdagogue portugais qui sest illustr dans lopposition au rgime antrieur et dont lintervention civique et politique a t importante pendant cette priode (il a t secrtaire dtat de deux gouvernements provisoires), fait un bilan franchement positif, malgr les ombres et les excs, aussi bien de la phase rvolutionnaire ou pr-rvolutionnaire que de la phase suivante. Parmi les traits les plus significatifs de ce bilan, Grcio (1995, p. 476-478) cite: le changement tous les niveaux et dans tous les secteurs denseignement des contenus et des apprentissages (pour les dbarasser des valeurs typiques de lidologie fasciste et les moderniser du point de vue scientifique et culturel, en prservant les principes de pluralisme idologique et dinspiration dmocratique); la dignification du statut pdagogique, social et civique du professorat (dans le domaine de lautonomie pdagogique, de la revalorisation salariale, de la participation la gestion et la libert syndicale); la transformation des relations institutionnelles dans lappareil denseignement (en le librant des formes rpressives dautoritarisme et de mandarinat politique, administratif et pdagogique, ainsi que dun certain personnel enseignant et autre qui les incarnait); la modification des objectifs proposs au systme denseignement dans ses rapports avec la socit globale (dans le but de rompre avec son isolement et sa subordination aux intrts de minorits sociales et douvrir les coles la ralit environnante); la coopration du systme denseignement la dmocratisation sociale, en essayant de modifier sa fonction de reproduction et de lgitimation des ingalits sociales et rgionales (ce qui sest essentiellement traduit par des mesures compensatoires dordre pdagogique et social, par lunification des diffrentes voies de lenseignement de base et secondaire, par une discrimination positive en faveur des travailleurs et de leurs enfants).
loppos de ce bilan, Magalhes Godinho, qui fut ministre de lducation pendant la mme priode et qui a dmissionn au motif quil navait pas les moyens de gouverner, affirme ce qui suit:
(...) il sest produit une atomisation de lenseignement, de nombreuses coles sont devenues de petits royaumes indpendants, faisant leurs propres lois, livresse naturelle des runions de masse a souvent paralys leur fonctionnement et on est tomb dans la facilit (...). Quant au ministre, il ne dispose pas de moyens daction pour affronter comme il faut cette situation durgence, il est paralys par une lgislation et par un ensemble dorganes obsoltes et figs (Godinho, 1975, p. 26)
1.3. Normalisation Avec lapprobation de la Constitution, la ralisation des premires lections lgislatives (qui confirment la majorit, bien que relative, du parti socialiste et la perte dinfluence lectorale du parti communiste et dautres forces politiques de gauche), et la nomination du premier gouvernement constitutionel, souvre un nouveau cycle, marqu par une politique dlibre de normalisationiv du fonctionnement du systme ducatif. Cette priode stend jusquen 1986, avec lapprobation de la loi de base du systme ducatifv, anne de lentre du Portugal dans ce que lon appelait alors la Communaut europenne. Lobjectif fondamental de cette politique consiste rcuprer le pouvoir et le contrle de ltat et de son administration sur lducation, en liminant les drives rvolutionnaires, en loignant ceux qui taient considrs comme leurs principaux agents dans lappareil du ministre de lducation et en introduisant des critres de rationalit technique dans la dcision politique, notamment par le renforcement des structures et des processus de planification. Cette priode est marque par une forte crise financire (en 1984, la dette publique reprsentait 90% du produit intrieur brut et linflation atteignait 20%) et par lintervention du Fonds montaire international et de la Banque mondiale. Selon Teodoro (2001), la normalisation de la politique ducative a connu deux mouvements: un premier mouvement dinterventions ngatives destines loigner du ministre de lducation les cadres qui personnalisaient les principales orientations et rformes lances pendant la priode de la crise rvolutionnaire et liminer, ou attnuer, les effets des mesures prises entre-temps; un second mouvement, destin mettre en place les moyens daffronter le dfi europen, par des mesures de politique ducative essentiellement orientes vers la contention de laccs lenseignement
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suprieur universitaire (mise en place du numerus clausus en 1977), vers la diversification des voies denseignement aprs lenseignement secondaire (cration de lenseignement suprieur court polytechnique, en 1977 galement), vers le dveloppement de lenseignement technico-professional, surtout partir de 1983. Cette politique sinscrit dans ce que certains spcialistes dsignent par nouveau vocationalisme. Ce mouvement associe loffre de ressources humaines qualifies en fonction des exigences du march du travail la modernisation de lconomie, et il attribue ltat la fonction de mettre en place un systme ducatif adapt cet objectif (Stoer, Stoleroff et Correia, 1990). Selon Correia (1999) propos de la politique ducative du Portugal dans les annes 80:
Suivant une tendance gnrale des pays capitalistes, on a assist lapparition dans le domaine ducatif dune srie de discours plus ou moins congruents o, comme le souligne M. Apple, les proccupations relatives lefficacit, aux normes de qualit et la formation au travail se sont superposes aux proccupations relatives au curriculum dmocratique, lautonomie de lenseignant ou lingalit de classe, de race ou de genre (1986, p. 29). Autrement dit le binme ducation / modernisation du tissu productif a pris la place du binme ducation / dmocratie. (p.89-90)
1.3.1. Rforme Le troisime cycle temporel de lvolution de lducation au Portugal, aprs linstauration du rgime dmocratique, est domin par lascension et la chute du mythe de la rforme (voir Barroso, 2000). Il stend de 1986 la fin du XXme sicle. En ralit, lapprobation en 1986 de la loi de base du systme ducatif a permis de clore le cycle de la normalisation de la politique ducative et douvrir une nouvelle phase, nouveau centre sur lobjectif de raliser la rforme ducative (Teodoro, 2001, p. 399) Comme je lcrivais cette poque-l, propos de lapprobation de cette loi: Il est curieux, malgr les polmiques enflammes quelles ont souvent suscites, que la
plupart des transformations structurelles, introduites (ou dveloppes) aprs le 25 avril, ont finalement t approuves par la grande majorit des dputs et consacres dans la loi de base. Cest le cas par exemple de lunification de lenseignement secondaire gnral, du prolongement de lenseignement secondaire complmentaire, de lenseignement suprieur polytechnique, de la cration des coles suprieures dducation, des modles de gestion dmocratique des coles, etc. La seule grande nouveaut (mais qui en pratique tait dj un fait accompli et quasi invitable) tait le prolongement de la scolarit obligatoire 9 ans. (...) La loi de base doit ainsi tre considre comme le couronnement dun processus de transformations non linaires,
qui se sont produites depuis la rvolution du 25 avril. Elle a fix sous la forme dun texte lgal un cadre normatif vaste et cohrent qui tablit lorganisation et les structures du systme ducatif et qui dfinit les principes gnraux qui devront instruire la lgislation complmentaire, que le gouvernement doit publier dans un dlai dun an (comme le stipule la propre loi) (Barroso, 1987, p. 12-13)
Le cycle de la rformepeut tre divis en deux grandes priodes: la premire est incarne par le ministre Roberto Carneiro, au sein dun gouvernement socialdmocrate (de centre-droit) entre 1987 et 1991; la seconde est incarne par le ministre Maral Grilo, au sein dun gouvernement socialiste (de centre-gauche) entre 1996 et 2000. La premire priode est nettement domine par un certain messianisme rformiste (Barroso, 2000) qui renforce les aspects emblmatiques et mythiques dune rforme globale qui, selon ses dfenseurs, allait enfin rsoudre les problmes de lducation et crer lhomme nouveau. La rforme est conue et dveloppe selon un modle normatif-dductif, fond sur une conception dterministe du changement. Elle est mene du haut vers le bas du systme (top down), par le renforcement des dispositifs de planification, et elle est poliquement lgitime par un discours modernisateur visant assurer lintgration totale du Portugal au sein de la Communaut europenne (Barroso, 1987, 2000). Parmi les mesures varies prises pendant cette priode (plusieurs dentre elles sont destines mettre en pratique et rglementer la loi de base du systme ducatif), il convient de distinguer, pour leur sens politique, les mesures suivantes: une contention de laccs lenseignement suprieur public et une forte stimulation louverture dtablissements denseignement suprieur priv; la cration des coles
professionnelles (qui reprsentent une modalit innovatrice de tutelle mixte, entre le ministre de lducation et dautres organismes publics ou privs); le renforcement de dispositifs dvaluation (dbut de lvaluation de lenseignement suprieur, introduction de la notation des lves, cration dun observatoire de qualit des coles, etc.). Selon Almerindo Afonso (1997), pendant la priode correspondant aux gouvernements soutenus par le parti social-dmocrate (de centre-droit), entre 1985 et 1995, ces mesures reprsentent au Portugal lexistence
dun nolibralisme ducationnel mitig, rsultant [davantage] des pressions contradictoires exerces par les diffrents groupes et classes sociales qui ont particip, directement ou indirectement, la dfinition de la politique ducative, plutt que dune acceptation claire et nette de toutes les caractristiques et dimensions qui, dans
dautres pays, ont t considres comme exprimant et dfinissant les politiques de la nouvelle droite (p. 122).
La seconde priode de ce cycle de la rforme correspond la priode comprise entre 1996 et 2000, sous le gouvernement du parti socialiste qui a succd dix annes de gouvernement social-dmocrate. Du point de vue rthorique, le nouveau ministre de lducation, Maral Grilo, a cherch se dmarquer de la stratgie rformiste antrieure, quil a substitue par une politique gomtrie variable, cense reposer sur la clart et la consensualit des principes et sur la flexibilit de laction. Comme instrument essentiel de cette politique, le ministre a prsent en 1996 au Parlement, aux coles et aux diffrents partenaires ducatifs, un Pacte ducatif pour lavenir. Ce document tait constitu par un ensemble de principes, dobjectifs stratgiques et dengagements, prsents comme les bases essentielles de laction politique et des relations avec tous les protagonistes du processus ducatif, en vue de pacifier lducation et dassurer un accord sur les principales directions de la politique ducative (Miistrio da Educao, 1996). Cependant, en raison des conditions politiques (gouvernement dpourvu de majorit absolue) et de lambigut de son contenu, ce pacte na pas eu un grand retentissement dans lopinion publique et laccord na pas pu tre sign. Ceci na pas empch que, parmi les mesures prises, certaines ont donn suite la rforme antrieure (dans les domaines de la rvision curriculaire, de la gestion des coles, de la formation des enseignants, de lvaluation des lves, etc.), tandis que des mesures plus ponctuelles visaient marquer la diffrence dun gouvernement socialiste, soucieux la fois de qualit et dgalit des chances, savoir: cration des territoires ducatifs dintervention prioritaire (quivalents des ZEP franaises); mesures de pdagogie compensatoire (curriculums alternatifs, soutien pdagogique assist); forte impulsion lexpansion de lducation prscolaire; gnralisation de la notation; valuation des coles; internet lcole. Tout ce mouvement rformiste (aussi bien dans la premire priode que dans la seconde) a t fortement soutenu par une aide financire substantielle, grce au Cadre communautaire dappui ngoci avec la Commission europenne, qui sest traduite par le Programme de dveloppement ducatif pour le Portugal (PRODEP). Ce programme avait comme objectif de prparer le systme ducatif portugais aux exigences conomiques et sociales dcoulant du processus dintgration europenne, par les
moyens stratgiques suivants: gnraliser laccs lducation; moderniser les infrastructures et amliorer la qualit de laction ducative. Initialement prvu pour la priode 1990-1993, il a t prolong deux reprises successives (1994-1999 et 20002006). Pour la plupart, les investissements raliss concernent la construction dcoles et lamlioration des quipements ducatifs (centres de ressources, installations sportives, informatique, etc.), ainsi que le financement dactions de formation continue des enseignants (Programme FOCO).vi
1.4. Mcontentement entre la dception et la catastrophe. Le XXIme sicle naissant marque lentre dans un nouveau cycle de lvolution, dont les contours sont encore flous, mais qui est fondamentalement caractris dans la phase actuelle par la manifestation (issue de diffrents secteurs sociaux et pour des raisons diffrentes) dun net mcontentement lgard de la situation de lducation au Portugal. Percevoir lducation comme un secteur en crise a t une constante, avant et aprs linstauration du rgime dmocratique en 1974. Cependant, il est significatif dans cette nouvelle priode que lon soit pass dun sentiment de crise des problmes un sentiment de crise des solutions. Aprs leuphorie de la rforme, soutenue par les deux plus grands partis de leventail politique portugais, et aprs 25 annes de transformations continues, appuyes par dimportants investissements financiers, responsables dun fort taux de croissance dlves, denseignants et dcoles, le diagnostic sur la performance du systme et des coles est, dans de nombreux cas, peu encourageant, oscillant entre la dception et la catastrophe. Roberto Carneiro, qui a rcemment coordonn une tude de rflexion prospective intitule Lavenir de lducation au Portugal: tendances et opportunitsvii trace le bilan suivant de la situation actuelle:
Le progrs ducatif a t impressionnant plusieurs titres. La scolarisation des enfants et adolescents a connu un dveloppement exponentiel. Aujourdhui, dans la pratique, chaque gnration est intgre 100% dans lenseignement de base [jusqu la 9me anne de scolarit], environ 70% poursuit ses tudes jusqu la fin du secondaire [jusqu la 12me anne de scolarit] et plus de 30% suit des tudes postsecondaires. Il ne fait aucun doute que ces indicateurs sont tout fait comparables aux moyennes statistiques de lUnion europenne. Le parc scolaire du prscolaire luniversitaire a augment de faon spectaculaire, il couvre plus harmonieusement le territoire, et obit des critres de qualit compatibles aux normes internationales.
Lcrasante majorit de nos enseignants est professionnalise. Lenseignement suprieur, qui tait, il y a seulement 30 ans, concentr dans trois villes universitaires, est dsormais disponible dans toutes les capitales de district, dans les rgions autonomes, et mme dans un grand nombre de localits qui constituent un nouveau tissu urbain du pays en formation. (...) Toutefois, ces avances indubitables sont confrontes des problmes persistants qui sont le revers de la mdaille. Daprs les valuations modlises qui sont dornavant rgulirement menes par des organismes internationaux, nos rsultats sont inquitants: que ce soit en matire de littrature ou en ce qui concerne les connaissances en mathmatique et en sciences, nos jeunes se situent, en rgle gnrale, la queue des autres pays. On constate une condamnation systmatique de la part de chaque niveau denseignement par rapport au produit lve qui lui est remis par le niveau immdiatement antrieur. On constate des dysfonctions manifestes entre les nouveaux besoins du march du travail et les offres traditionnelles de diplms. Pardessus tout, la socit et lconomie portugaise reposent toujours sur une population adulte active qui, loppos des nouvelles gnrations, nest pas parvenue aller au-del des six annes de scolarit formelle. (Carneiro, 2000, p. 34-35)
Dans ce bilan, les questions de quantit et de qualit sont opposes et souvre une perspective de dveloppement du systme ducatif dont lobjectif consiste rcuprer le retard qui nous spare de nos partenaires europens o, aprs avoir mis sur la quantit, est arriv le moment de miser sur la qualit. Selon Rui Canrio:
Accepter ce principe sans discussion [que nous sommes un pays en retard] revient accepter de transfrer dans le domaine de lducation la croyance occidentale en le progrs, en ayant pour rfrence le modle de dveloppement dont lapoge sest situ pendant les Trente Glorieuses de laprs-guerre. Ceci implique galement daccepter, sans critique, un rapport linaire et positif entre ducation et dveloppement (...) (Canrio, 1998, p. 15)
Insister ainsi sur la qualit et omettre ( lheure du bilan) les questions de lquit et de lgalit des chances, est le reflet clair dun mouvement dopinion et dintervention politique qui, partir du milieu des annes 80, a surtout insist sur le discours de la modernisation et de la comptition, qui sest substitu au discours de lexigence de la dmocratie et de lgalit des chances. Cest dans ce contexte que lon assiste aujourdhui au Portugal une crise des solutions gnre par cette brisure du mythe de la rforme ducative et, en pleine priode lectorale, aprs la dmission du gouvernement socialiste, la divulgation par les mdias et auprs de larges secteurs de lopinion publique, dun diagnostic catastrophiste sur la situation actuelle de notre systme ducatif. Sous un apparent consensus indpendant des partis politiques, ce diagnostic prtend ouvrir la voie lacceptation par lopinion publique de propositions de nature nolibrale, telles que la privatisation de lenseignement, la subordination de lducation la logique du
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march, avec le libre choix de lcole par les parents, la comptition entre les coles, etc., combines dautres propositions, de nature plus conservatrice, telles que la primaut des apprentissages fondamentaux (back to basic), le renforcement de lautorit, de la rigueur et de la discipline. Cette tentative de naturalisation de la crise qui facilite le consensus des solutions apparat par exemple dans le Manifeste pour lducation de la Rpubliqueviii, rcemment publi dans la presse et remis au prsident de la Rpublique. Selon ses auteurs, la Rpublique duque mal ses enfants et cest la raison fondamentale pour laquelle les Portugais ne sont toujours pas capables de produire la richesse quils consomment. Il est donc ncessaire de mobiliser les institutions et les citoyens en gnral, mais en particulier les lites, constitues par les Portugais forms dans des contextes ducatifs plus forte exigence intellectuelle pour la bataille inajournable de lducation. Malgr le caractre superficiel du diagnostic et labsence de propositions, le Manifeste contient implicitement lide selon laquelle les stratgies rformistes menes par ltat (prtendument inspires par les pdagogies modernes proposes par les chercheurs en sciences de lducation) ont chou et quil convient dsormais de rveiller la socit civile (en particulier les chefs dentreprise) pour prendre le contrle de la situation. Il est encore tt aujourdhui pour savoir quel est le rsultat de ce mcontentement. Mais dun bout lautre de lventail politique, il semble vident que tous les partis ont conscience quil faut recourir dautres solutions.
1.5. Rfrences bibliographiques AFONSO, Almerindo Janela (1997). O neoliberalismo educacional mitigado numa dcada de governao social-democrata. Um contributo sociolgico para pensar a reforma educativa em Portugal (1985-1995). In: Revista Portuguesa de Educao, 10(2), pp. 103-137.
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2. LAUTONOMIE DES ENTITS LOCALES

Joo Pinhal et Lus Leandro Dinis
2.1. Introduction Ladministration publique portugaise a une tradition fortement centralisatrice. Avec la rvolution du 25 avril 1974, des portes se sont ouvertes dimportantes transformations, parmi lesquelles lautonomie des collectivits locales et la dcentralisation dmocratique de ladministration publique. Il sagit de deux orientations essentielles, prsentes dans la Constitution de la Rpublique portugaise (CRP) depuis sa version de 1976, et actuellement compltes par la conscration constitutionnelle du rgime autonome insulaire et du principe de la subsidiarit. Lidologie dmocratique et participative de la Constitution oriente le systme ducatif vers linsertion des coles dans les communauts. Elle dispose galement que les enseignants et les lves ont le droit de participer la gestion dmocratique des coles et elle admet la cration de formes de participation des associations denseignants, dlves, de parents, des communauts et des institutions caractre scientifique dans la dfinition de la politique denseignement. Malgr ces principes, la Constitution attribue aux instances centrales de ltat les responsabilits principales en matire denseignement. Il est ainsi tabli quen ce qui concerne la mise en oeuvre de la politique denseignement, ltat a les comptences suivantes: assurer lenseignement de base universel, obligatoire et gratuit; crer un systme public et dvelopper le systme gnral dducation prscolaire; garantir lducation permanente, ainsi que laccs de tous les citoyens, en fonction de leurs capacits, aux degrs les plus levs de lenseignement, de la recherche scientifique et de la cration artistique. Voici le cadre constitutionnel selon lequel sest dvelopp le systme politicoadministratif portugais, y compris le sous-systme administratif de lducation. Le rgime juridique des collectivits locales a t largement modifi. Elles ont progressivement t dotes dun plus grand nombre dattributions et de comptences, que lapprobation successive de plusieurs lois de finances locales leur a permis de prendre en charge (Ruivo, 2000). Par son adhsion la Charte europenne de
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lautonomie locale, le Portugal confirme le fait reconnu que les collectivits locales sont lun des principaux fondements des rgimes dmocratiques (prambule de la Charte), et accepte que lautonomie locale est le droit et la capacit effective des collectivits locales de rglementer et de grer, conformment la loi, sous leur responsabilit et dans lintrt des populations, une partie importante des questions publiques (art. 2, al. 1 de la Charte). En contrepartie, la cration de rgions administratives, en tant que collectivits de plus grande dimension prvues par la Constitution, na jamais eu lieu, en raison des nombreuses hsitations sur leur conception, leurs attributions, comptences et rgles de fonctionnement et, enfin, suite un rfrendum national qui a rejet ce jour la concrtisation de cette ide. Sur le plan de lducation, la loi de base du systme ducatif (L.B.S.E.) de 1986 indique explicitement que le systme ducatif sorganise de faon dcentraliser, dconcentrer et diversifier les structures et actions ducatives et contribuer dvelopper lesprit et la pratique dmocratiques, grce ladoption de structures et de processus participatifs. Mais elle rserve ladministration centrale, entre autres, les importantes fonctions de conception, de planification et de dfinition normative du systme et de coordination globale et valuation de lexcution des mesures de politique ducative dvelopper de faon dcentralise ou dconcentre. En vue de procder lintgration, la coordination et le suivi de lactivit ducative, la loi a dtermin la dconcentration du ministre de lducation en plusieurs dpartements rgionaux, dsigns par Directions rgionales de lducation. Par ailleurs, elle a ajourn la dtermination des nouvelles fonctions dadministration et dappui qui relvent des municipalits, ce qui na t ralis quen 1999. Cest dans ce cadre directeur du systme ducatif que nous analysons ici le dveloppement effectif de lautonomie locale en matire ducative. Nous allons donc examiner: La dcentralisation de comptences ducationnelles aux collectivits locales, avec deux moments particulirement marquants, en 1984 et en 1999; La dconcentration du ministre de lducation, mise en oeuvre partir de 1987, par la cration des directions rgionales de lducation (et au sein de chacune dentre elles, des centres daire ducative);
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La conscration lgale de lautonomie des coles publiques et de la participation de la communaut locale leur administration et gestion, dans un processus qui se dveloppe partir de la fin des annes 80.
Cette analyse doit nous montrer jusqu quel point les institutions locales ont gagn, chacune per si, une capacit de dcision sur les questions ducatives, et quelle est la possibilit/capacit de ces institutions dans leur ensemble pour concevoir et excuter des politiques ducatives locales, en tant quexpression de lautonomie de lespace local.
2.2. La dcentralisation vers les municipalits
La priode conscutive la rvolution du 25 avril 1974 a radicalement rompu avec la situation antrieure. La dmocratie naissante a assist une explosion de la participation, qui sest traduite dans tous les domaines de la vie portugaise (Mailer, 1978), mais avec un caractre plus authentique et persistant au niveau local, que ce soit au niveau des organisations publiques, comme les municipalits et les coles, quau niveau des organisations prives, comme les entreprises et les associations, y compris les nouvelles organisations populaires de base, cres par les populations pour la satisfaction de leurs besoins et la dfense de leurs intrts (Santos, 1990). Les municipalits existantes taient lhritage dune poque o elles fonctionnaient comme de vritables organes de ltat-Administration, leurs dirigeants tant nomms par le gouvernement central, et dpendaient des faveurs du gouvernement pour la ralisation de tous les travaux importants (Ruivo, 2000). On ne pouvait pas vritablement parler de pouvoir local. Cet tat de choses commence changer depuis 1974, en partie sous leffet de la nouvelle idologie constitutionnelle et de lapprobation dune nouvelle lgislation sur les finances locales, qui a accru les recettes propres des municipalits et dtermin le transfert annuel dune certaine somme du budget gnral de ltat chacune des municipalits. partir de l, les municipalits ont progressivement largi leur intervention autonome, mais des discussions rcurrentes persistent chaque fois que le budget de ltat est approuv: sur la fixation des critres de calcul des montants
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transfrer aux budgets locaux et sur la valeur transfrer pour chaque nouvelle comptence de ladministration locale. Dans les annes 70, avant et aprs la rvolution, les municipalits navaient pas de comptences importantes en matire dducation. Elles ntaient charges que de la construction, de la conservation et de lentretien des coles primaires, mais mme la construction dpendait presque toujours dventuelles subventions du gouvernement central. Dans les annes suivant la rvolution, cette situation na pas beaucoup chang, bien que les municipalits, souhaitant contribuer amliorer les conditions de travail des institutions locales, aient commenc dvelopper dimportantes collaborations avec ces institutions, dont les coles. Sur le plan strictement lgal, le premier moment significatif de lvolution des comptences ducationnelles des collectivits locales a eu lieu en 1984, avec lapprobation de plusieurs lois sur leurs attributions, comptences et fonctionnement. Cependant, les nouvelles comptences ducationnelles des municipalits nont pas beacuoup largi leur influence sur le systme ducatif: - soit parce quelles nont jamais t entirement rglementes, comme la construction, la conservation et lentretien des coles; - soit parce quelles concernaient surtout les tches logistiques, oprationnelles et les tches dappui, gnratrices de charges importantes, mais gnralement peu influentes en ce qui concerne la mise en place et le fonctionnement des systmes ducatifs locaux (Pinhal, 2002). Ctait ainsi le cas des comptences relatives aux transports scolaires et laction sociale scolaire (qui ont constitu lessentiel de ce qui a chang avec la nouvelle lgislation locale approuve en 1984). Comme nous lavons dj indiqu, lapprobation de la loi de base du systme ducatif en 1986 na pas modifi la situation. Bien que ses principes gnraux orientent le systme dans le sens de la dcentralisation, la loi ne dtermine pas lattribution de nouvelles comptences, plus importantes, aux communauts locales, en particulier aux municipalits. Autrement dit, pour reprendre les termes de Sousa Fernandes, elle na pas abandonn le modle centralis et le paradigme de ltat ducateur qui lui est sousjacent (Fernandes, 1995). Ce nest que dans la seconde moiti des annes 90 que sont annonces de nouvelles mesures de nature dcentralisatrice, dans le cadre du programme du nouveau gouvernement constitu aprs les lections lgislatives de 1995 (M.E., 1996). Le principal concept de la nouvelle politique tait le concept de territorialisation des
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politiques ducatives, qui se traduisait par le dveloppement de lautonomie des coles et par laugmentation des comptences des collectivits locales en matire dducation. Une nouvelle lgislation a finalement t publie sur les attributions et comptences des collectivits locales (1999), pour remplacer la lgislation de 1984, dsormais dpasse. Grce cette nouvelle lgislation (loi n 159/99), le secteur de lducation connaissait enfin un largissement des comptences locales, qui tait attendu depuis lapprobation de la L.B.S.E. La dcentralisation ainsi mise en place a t fonde sur le principe de la subsidiarit, en admettant lexistence de comptences concurrentes (qui ne sont pas clairement identifies dans le texte de base); par ailleurs, il est tabli que les administrations centrale et locale doivent coordonner leur intervention, dans lexercice de comptences propres, notamment par des formes de partenariat (...) de faon assurer lunit dans la mise en oeuvre des politiques publiques et dviter une superposition dactions. Selon la loi, les nouvelles attributions et comptences doivent tre progressivement transfres, dans un dlai de quatre ans, et aprs des ngociations entre le gouvernement et les municipalits sur la nature de la comptence transfrer et sur les conditions financires du transfert. Dans le domaine de lducation, le champ dintervention des municipalits sest tendu tout lenseignement de base, en ce qui concerne la construction, la conservation et lentretien des tablissements dducation et denseignement, les transports scolaires et laction sociale scolaire, ainsi que laide aux activits complmentaires daction ducative. Cependant, ce jour, cet largissement des comptences demeure purement thorique, car il manque toujours la rglementation ncessaire. Ce qui est particulirement nouveau et intressant dans les comptences ducationnelles des municipalits est quelles sont dsormais charges de llaboration de la charte scolaire municipale, intgre dans les plans directeurs municipaux, et de la cration des conseils locaux d'ducation. Par lexercice de ces comptences, les municipalits interviendront de faon plus effective dans la dfinition de loffre ducationnelle de leurs territoires, et elles pourront assumer cette dfinition en termes stratgiques, par rapport leurs propres politiques de dveloppement local (Pinhal, 2002). Mais bien entendu, on attend encore la rglementation...
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Quant lintervention municipale dans ladministration et la gestion du systme scolaire, la seconde moiti des annes 90 a galement apport du nouveau. Un nouveau rgime juridique de lautonomie, de ladministration et de la gestion des tablissements dducation et enseignement, a intgr les municipalits dans les assembles dcole, qui sont les organes comptents pour approuver les grandes orientations de lcole. En outre, les municipalits sont appeles intervenir dans la constitution des groupements dcoles (dispositifs runissant plusieurs tablissements, leffet de rationaliser la gestion scolaire) et lon prvoit leur intervention, en tant que partie, dans les contrats de renforcement de lautonomie des coles, lorsque ceux-ci seront mis en place. Soulignons que de nombreuses municipalits nont pas attendu ces lois pour commencer participer certaines tches, pour lesquelles elles ntaient pas juridiquement comptentes, mais qui correspondaient la satisfaction de ncessits publiques. Cest le cas de la cration des conseils locaux dducation et de llaboration des chartes scolaires municipales, pour des raisons certainement lies la volont de dynamiser le tissu ducatif local et dapporter une rponse lexigence dune planification stratgique, issue de lexprience des plans directeurs municipaux. Cest galement le cas de la participation de nombreuses municipalits des projets prsentant une vritable importance pour lducation et la formation de la population scolaire, raliss exclusivement leur initiative ou en collaboration avec les coles et dautres entits locales. En rsum: Bien que la dcentralisation territoriale dcoule de lesprit et de la lettre des lois suprieures de la Rpublique, elle a eu du mal se mettre en place. Ce qui a t prvu de plus intressant reste faire, en labsence de rglementation cet effet, en raison des hsitations de ltat de cder ses pouvoirs de dcision et de la rticence des municipalits recevoir de nouvelles responsabilits sans se voir garantir les ressources ncessaires leur exercice. Par ailleurs, on constate que ldifice juridique qui est en cours dlaboration privilgie les solutions de collaboration et de partage entre les diffrentes niveaux de ladministration, au lieu de se baser sur la large prdominance des comptences exclusives.
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2.3. La dconcentration administrative
La loi de base du systme ducatif (1986), rappelons-le, oriente le systme vers la dcentralisation, la dconcentration et la diversification des structures et des actions ducatives. Ces orientations, que la Constitution prvoyait dj pour lensemble de la socit portugaise, auraient pu tre dveloppes ds les premires annes du rgime dmocratique. Mais lAdministration publique portugaise a mis beaucoup de temps se rapprocher de ces principes. Dans le secteur de lducation, cest la loi de base qui a dclench les premiers changements, en tablissant la cration de dpartements rgionaux dducation, en tant quorganes dconcentrs du ministre de lducation. La cration effective de ces dpartements, sous le nom de directions rgionales, a eu lieu en 1987. Puis, au sein de chaque direction rgionale, ont t crs les centres daire ducative. Ceci a ouvert une priode de rthorique dcentralisatrice et de pratiques de centralisation dconcentre (Formosinho & Machado, 2000). On en est venu admettre que la cration des directions rgionales de lducation et des centres daire ducative serait un facteur facilitant la dcentralisation de lducation, surtout lorsquon pensait dvelopper la cration de rgions administratives au Portugal. Cependant, la pratique a rapidement montr que ceci tait une illusion. Ladministration centrale a vu dans les directions rgionales loccasion idale de reprendre le contrle quasi absolu du systme, qui lui chappait du fait de son incapacit de tout diriger partir du centre. La mise en place du nouveau rgime dautonomie, dadministration et de gestion des coles, partir de 1998/99, fournit toute une srie dexemples de ce rle de contrle que les directions rgionales exercent sur les processus de transformation en cours dans le systme scolaire, bien que lidologie des lois de rfrence soit oriente vers lautonomie croissante des tablissements dducation et denseignement. Le contrle quelles ont exerc loccasion de llaboration des rglements intrieurs (Barroso, 2001), de la ralisation des lections des nouveaux organes (Dinis, 2001), de la constitution des groupements dcoles, et loccasion de la production casuistique dorientations et de directives (Dinis, 2001a), en est la preuve. Explicitons deux exemples de la faon dont les directions rgionales interviennent dans les changements proposs par le nouveau rgime dautonomie, dadministration et
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de gestion des coles: lexemple de la constitution des groupements dcoles et lexemple des contrats de renforcement de lautonomie des coles, tablir entre les coles, les directions rgionales et les municipalits. Le ministre sest dabord rserv linitiative de constituer des groupements dcoles units organisationnelles, constitues par des tablissements dducation prscolaire et dun ou plusieurs niveaux et cycles denseignement, partir dun projet pdagogique commun, et dotes dorganes propres dadministration et de gestion , bien que la philosophie sous-jacente ces dispositifs proclame quils doivent rsulter des dynamiques locales et dun inventaire prcis des besoins dducation, notamment grce aux chartes scolaires municipales (prambule du dcret concernant le nouveau rgime). Ainsi, la constitution des groupements existants a presque toujours t issue de propositions prsentes par les directions rgionales, plus ou moins discutes avec les coles et auxquelles les municipalits navaient quun avis donner. Et ce, alors que le gouvernement se prparait publier une nouvelle lgislation locale, selon laquelle la comptence dlaboration des chartes scolaires municipales serait remise aux municipalits, ce qui montre bien les contradictions entre les principes, les mesures et les actions. Plus tard, le ministre a admis, dans la rglementation de la constitution et du fonctionnement des groupements, que linitiative pouvait finalement provenir galement des coles et des municipalits. Le nouveau rgime dautonomie, dadministration et de gestion des coles prvoit que le renforcement de lautonomie ait lieu, la demande de lcole, au terme dun contrat signer entre lcole, la direction rgionale et la municipalit. Mais la partie rellement dcisive du processus de concession du renforcement de lautonomie est rserve aux directions rgionales, tandis quil nincombe aux instances locales que certaines fonctions de financement et de lgitimation. En effet, il appartient aux municipalits de signer le contrat dautonomie, et elles assument ainsi des responsabilits. Il leur appartient aussi de participer lvaluation de la performance de lcole afin quelle puisse accder une seconde phase de renforcement de lautonomie, plus exigeante. Mais lorsquil sagit de procder lanalyse et lacceptation des candidatures des coles, les seuls intervenants prvus sont les directions rgionales (Formosinho & Machado, 2000a). En rsum: Les directions rgionales dducation suivent la lettre, selon une lecture exagre, la fonction de coordination globale des mesures de politique
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ducative dvelopper de faon centralise ou dconcentre, qui appartient ladministration centrale, selon la loi de base du systme ducatif. Il faut admettre que leur action a servi renforcer le contrle bureaucratique du systme par ladministration centrale, au point que lon peut penser que les coles sont aujourdhui soumises davantage de contraintes quauparavant.
2.4. Lautonomie et la gestion des coles
Comme lensemble de la socit portugaise, les coles publiques ont connu, dans la priode conscutive la rvolution, llan de la participation. Mais cette participation a t confine aux acteurs internes de lcole, savoir les enseignants, les lves et le personnel non enseignant. Des processus de vritable autogestion ont t tests, face un tat qui avait momentanment du mal contrler la situation (Stoer, 1986; Afonso, 1993). Cependant, ltat a ragi avec rapidit dans le secteur de lducation. Comme le souligne Licnio Lima, plus tt que dans dautres secteurs, ladministration a tent de contrler et de rgulariser les pratiques socio-ducatives et scolaires (Lima, 1998), en adoptant des normes sur la gestion scolaire qui ont normalis la vie des coles. Sous le premier gouvernement constitutionnel (1976), un modle de gestion scolaire a t approuv et mis en oeuvre (dcret-loi n 769-A/76). Bien quil obisse aux principes constitutionnels de la dmocratie et de la participation, na pas permis de rompre avec le paradigme de la centralisation politique et administrative dans lducation, et na pas dot les coles de plus dautonomie (Lima, 1998). Ce modle, en vigueur jusquen 1998, a t connu comme la gestion dmocratique des coles, dans la mesure o il a permis aux acteurs internes des coles davoir des responsabilits accrues de gestion et a institu le principe de llection des dirigeants scolaires par leurs pairs. Mais il nest pas parvenu ouvrir la gestion des coles aux communauts locales. Suite lapprobation de la loi de base du systme ducatif, on a commenc prparer des normes lgales pour mettre en excution les principes de lintgration communautaire des tablissements denseignement et de la participation de tous les impliqus dans le processus ducatif. Ceci correspondait des orientations constitutionnelles qui navaient pas encore t dveloppes par des lois ordinaires. En mme temps, de timides avances ont t consenties dans le sens de la participation des
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parents et responsables dducation et dautres reprsentants de la communaut dans certaines activits des coles. En 1989, une premire lgislation sur lautonomie des coles est publie (dcretloi n 43/89). Elle proposait un projet ducatif dcole, adapt aux ralits locales, qui serait linstrument de mise en oeuvre de lautonomie. Mais cette lgislation na jamais t ni rglemente, ni rellement excute, dans lattente de lapprobation dun nouveau rgime dadministration et de gestion des coles. Et en 1991, ce nouveau rgime est finalement approuve (dcret-loi n 172/91), visant l applicationn des orientations de la L.B.S.E. en matire dadministration et de gestion scolaire. Un peu plus dune cinquantaine dcoles ont expriment le nouveau rgime, qui a cr un organe excutif unipersonnel, dans une tentative de professionnalisation de la gestion (Afonso, 1993), et qui a institutionnalis la participation des parents, de la municipalit et de reprsentants des intrts sociaux, conomiques et culturels locaux dans la prise de dcision de lcole. Ces intervenants taient appels participer un organe, dit de direction (le Conseil dcole), charg de choisir le titulaire de lorgane excutif et dapprouver les grandes orientations de lcole. Soulignons cependant que cette participation a finalement t plus symbolique que relle et quelle a t conue de faon purement formelle et minimaliste, davantage comme un impratif de relations publiques que comme un processus effectif de transfert de pouvoir la communaut (Barroso, 1991). Dans la seconde moiti des annes 90, le dveloppement de lautonomie de lcole sinscrit dans le cadre des politiques de territorialisation de lducation, annonces par le nouveau gouvernement de lpoque. Lintervention de la communaut locale tait considre comme souhaitable et ncessaire, mais le rle principal appartenait lcole, qui tait considre comme le centre privilgi des politiques ducatives (Pinhal, 2002). L encore, on prvoyait donc la participation ladministration des coles de tous les intresss au processus ducatif. Un nouveau rgime d autonomie et de gestion a t approuv, en remplaant le rgime en vigueur depuis 1976 et le rgime exprimental lanc en 1991. Ce nouveau rgime sapplique tous les tablissements publics dducation prscolaire et des enseignements de base et secondaire, et il rgit la fois les questions de lautonomie et de ladministration et gestion. Cette loi reprend lide selon laquelle lcole, en tant que centre des politiques ducatives, doit construire son autonomie partir de la
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communaut dans laquelle elle sinsre, et que lorganisation de ladministration ducative doit reposer sur un quilibre entre lidentit et la complmentarit des projets, sur la valorisation des divers intervenants, notamment les enseignants, les parents, les lves, le personnel non enseignant et les reprsentants du pouvoir local (Prambule du dcret-loi n 115-A/98). Pour la mise en oeuvre de ces principes, le gouvernement a maintenu lexistence, dans chaque cole, dun organe de participation de la communaut locale (lassemble dcole), charg de la dfinition des grandes orientations de lcole. Il est galement prvu de pouvoir crer, linitiative des municipalits, des conseils locaux dducation, en tant que structures de participation des divers agents et partenaires sociaux, en vue darticuler la politique ducative avec dautres politiques sociales locales. Le contrat en tant que processus de dveloppement par tapes de lautonomie des coles reprsente la plus grande nouveaut normative. Les contrats dautonomie, sur la base de linitiative des coles, seraient des accords signs entre lcole, le ministre de lducation et la municipalit, en vue de lattribution de comptences et de responsabilits accrues, ncessaires au dveloppement du projet ducatif. Mais la rglementation et la forme des contrats dautonomie nayant pas encore t approuves, ces contrats ne sont pas encore en vigueur. Comme avant, lautonomie des coles, entendue en tant que capacit lgale de prendre des dcisions dans certains domaines de la vie de lcole, na pas progress. Par ailleurs, les conseils locaux dducation nont pas non plus t rglements et lon mconnat mme la vritable porte quils vont avoir. Quant la participation de reprsentants de la communaut locale aux assembles dcole, elle na pas accompli la fonction qui tait prvue. En effet, ces organes discutent peu les questions centrales de la politique de lcole et ils nexplicitent pas, au pralable et de faon articule, les orientations gnrales de llaboration des instruments fondamentaux de gestion; il se limitent un rituel dapprobation des dcisions prises par dautres organes de lcole (Barroso, Almeida et Homem, 2001). En rsum: Le processus de mise en place du nouveau rgime dautonomie, dadministration et de gestion des coles a confirm la nature minemment rthorique du discours de lautonomie de la part de ladministration centrale. Dune part, lautonomie dcrte navance pas parce quelle ne dispose pas des rglements absolument ncessaires; dautre part, le ministre, par lintermdiaire des directions
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rgionales, nencourage pas lautonomie construite par les acteurs scolaires, dans la mesure o il persiste rgir presque tout ce qui se passe lcole. Enfin, on na pas encore dcouvert la mthode la plus approprie pour inciter la communaut participer la vie de lcole.
2.5. Lautonomie locale: point de la situation
Nous avons vu que ladministration centrale, outre quelle conoit et mne la politique relative aux domaines les plus importants du systme ducatif, doit procder la rgulation et lvaluation des mesures de politique ducative dvelopper de faon dcentralise. La L.B.S.E. dsigne cette fonction par coordination globale, ce qui a certainement contribu lintervention exagre du lintermdiaire des directions rgionales de lducation. Les exemples que nous avons voqus montrent que les parties rellement dcisives des processus de changement en cours sont rserves au ministre. En matire pdagogique et ducative, le curriculum, lvaluation des lves, le rgime des absences, le rgime disciplinaire et le calendrier scolaire sont dfinis par des normes nationales produites par ladministration centrale. Marginalement, certaines ministre, surtout par
comptences, trs rduites, sont attribues aux coles dans ces matires. Dans le domaine administratif et financier, le recrutement et lvaluation du personnel enseignant et non enseignant, la gestion budgtaire et le financement, la dfinition du crdit global dheures, des carrires et du rgime disciplinaire des enseignants, sont dfinis par le centre et obissent une rationalit bureaucratique qui empche une prise de dcision stratgique en matire dadministration et de gestion des coles. Dans le domaine de la gestion du rseau scolaire et de loffre ducative, bien que les coles et les collectivits locales soient formellement consultes, ces consultations ne servent en rgle gnrale qu lgitimer les choix faits par ladministration centrale. Nous verrons quelle tournure prendront les faits lorsque les nouvelles comptences des collectivits locales en matire de planification du rseau scolaire seront rglementes et mises en oeuvre. Cest peut-tre en matire dorganisation interne que les tablissements denseignement dtiennent une plus grande capacit de dcision. Ils ont en effet la
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possibilit de dfinir dans leurs rglements intrieurs, mais l encore dans le cadre de certains paramtres universellement applicables, la composition et les comptences de leurs organes. Cependant, indpendamment de laction ministrielle, plus ou moins
contraignante de lautonomie locale, il existe de nombreux exemples de la faon dont les coles et les collectivits locales ont contourn la barrire de la rationalit administrative bureaucratique, en instituant des processus locaux de collaboration interinstitutionnelle ou simplement en exerant une autonomie construite localement. En se anticipant la loi, de nombreuses municipalits ont cr des conseils locaux d ducation, en mettant en place des processus de dcision collective sur certains aspects du systme ducatif local et en testant des processus de rgulation sociale locale du systme. Avec llaboration des chartes scolaires municipales, de nombreuses municipalits ont anticip le ministre en ce qui concerne la dfinition et la ralisation dune tche de planification, essentielle au dveloppement du systme ducatif local. Par ailleurs, lintervention des municipalits dans la formation de la population scolaire est gnralise. Elles ont en effet elles-mmes mis en oeuvre de nombreux projets, presque toujours en matire de formation personnelle et sociale des lves, ou bien elles subventionnent les projets des coles. Mais la croissante influence locale se manifeste galement sous dautres formes. Citons par exemple les nombreux cas o les coles ont rsist la cration de groupements, ce qui a pos des difficults et caus des hsitations aux directions rgionales et, selon les termes de Joo Barroso, ce qui a amen conduire les processus par tentative et par erreur, avec plus ou moins de sensibilit et de bon sens, avec un fort engagement politique de leurs responsables auprs des municipalits et des coles, en faisant et dfaisant souvent, et parfois encore en laissant mariner les problmes, dans lattente dune meilleure solution (Barroso, 2001).
2.6. Conclusion: Augmentation de lautonomie locale?
Les entits locales (municipalits et coles) ont-elles ou non une capacit dintervention dans le systme ducatif et lont-elles ou non augmente? Il est vident que mme dans un cadre juridico-administratif relativement adverse, comme cest le cas au Portugal, les entits locales dtiennent toujours une certaine
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capacit dintervention dans le fonctionnement du systme ducatif. Dans un contexte politique caractris par le discours de la dcentralisation de ladministration ducative et de lautonomie des tablissements, on se serait attendu ce que cette capacit dintervention ne soit pas seulement le rsultat du volontarisme atomis des acteurs locaux. Pour lessentiel, il semble quil y ait eu une volution favorable du cadre lgal des comptences des collectivits locales, mme si le plus intressant reste rglementer et s il y a toujours des problmes avec le transfert des moyens ncessaires l exercice des nouvelles comptences. Quant aux tablissements denseignement, bien que les discours sur lautonomie et la centralit de lcole dans la construction des politiques ducatives soient apparemment favorables au dveloppement et au renforcement de la capacit de rponse des coles aux besoins ducatifs locaux, on constate que les domaines essentiels qui caractrisent une administration ducative centralise demeurent intouchs, savoir: la dfinition et la gestion du curriculum, lvaluation, la rationalit bureaucratique de la gestion budgtaire, ainsi que lallocation et la gestion des ressources humaines (Afonso, 1999; Afonso, 1999a). Ces circonstances attestent limpact limit des mesures lgislatives dans la cration et le dveloppement dun vritable systme de gestion locale de lducation et dans le renforcement de lautonomie des coles (Barroso, 1999). Et elles justifient que la petite augmentation de lautonomie des entits locales en matire ducative, ait finalement t le rsultat de pratiques locales, souvent menes bien sans le ncessaire support et encadrement politique et juridique.
2.7. Rfrences bibliographiques

Afonso, N. (1993). A participao dos encarregados de educao na Direco das Escolas. In Inovao, Vol. 6, n 2. Lisbonne: Institut de linnovation ducationnelle. Afonso, N. (1999). A Autonomia das Escolas Pblicas: Exerccio Prospectivo de Anlise da Poltica Educativa. In Inovao, Vol. 12, n 3. Lisbonne: Institut de linnovation ducationnelle. Afonso, N. (1999a). A Autonomia e a avaliao do desempenho das escolas pblicas. In Aprender, n 23. Portalegre: cole suprieure dducation de Portalegre. Afonso, N. et Viseu, Sofia (2001). Participao e funcionamento das escolas: o ponto de vista dos presidentes das assembleias. Rapport partiel de lvaluation extrieure de lapplication du dcret-loi n 115-A/98, disponible sur le site http://correio.cc.fc.ul.pt/~ceescola/.
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Barroso, J. (1991). Modos de organizao pedaggica e processos de gesto da escola: sentido de uma evoluo. In Inovao, Vol. 4, n 2-3. Lisbonne: Institut de linnovation ducationnelle. Barroso, Joo (1996). Autonomia e Gesto das Escolas. Lisbonne: Ministre de lducation. Barroso, Joo (1999). A escola entre o Local e o Global O Caso de Portugal. In Barroso, Joo (org.) A Escola entre o Local e o Global. Perspectivas para o Sculo XXI. Lisbonne: EDUCA- Forum portugais de ladministration ducationnelle. Barroso, J. (2001). Relatrio global da primeira fase do programa de avaliao externa. Rapport de lvaluation extrieure de lapplication du dcret-loi n 115-A/98, disponible sur le site http://correio.cc.fc.ul.pt/~ceescola/. Barroso, J., Almeida, A. P. et Homem, L.F.(2001). As assembleias de escola em discurso directo. Disponible sur le site http://correio.cc.fc.ul.pt/~ceescola/. Conselho da Europa (1985). Carta Europeia da Autonomia Local. Strasbourg: Conseil de lEurope. Dinis, L. L. (2000). Tempos, ritmos e processos: Da comisso executiva instaladora direco executiva. Disponible sur le site http://correio.cc.fc.ul.pt/~ceescola/. Dinis, L. L. (2001a). Frum/RAAG: da informao regulao. Disponible sur le site http://correio.cc.fc.ul.pt/~ceescola/. Estevo, C. A. (1999). Escola, justia e autonomia. In Inovao, Vol. 12, n 3. Lisbonne: Institut de linnovation ducationnelle. Fernandes, A. Sousa (1995). Educao e Poder Local. In CNE, Educao, Comunidade e poder Local. Lisbonne: Conseil national de lducation. Fernandes, A. Sousa (1996). Os municpios portugueses e a educao: as normas e as prticas. In J. Barroso et J. Pinhal (org.). A administrao da educao: os caminhos da descentralizao. Lisbonne: Colibri. Formosinho, J. & Machado, J. (2000a). A Administrao das Escolas no Portugal Democrtico. In Formosinho, J., Ferreira, F.I. & Machado, J. Polticas educativas e autonomia das escolas. Porto: Editions ASA. Formosinho, J. & Machado, J. (2000b). Vontade por Decreto. Projecto por Contrato. In Formosinho, J., Ferreira, F.I. et Machado, J. (2000). Polticas educativas e autonomia das escolas. Porto: Editions ASA. Formosinho, J., Ferreira, F.I. & Machado, J. (2000). Polticas educativas e autonomia das escolas. Porto: Editions ASA. Lima, L.C. (1998). A administrao do sistema educativo e das escolas. In Ministrio da Educao. A evoluo do sistema educativo e o PRODEP. Estudos temticos (vol. I). Lisbonne: ME-GGF/CE-FSE. Mailer, P. (1978). Portugal: A Revoluo Impossvel? Porto: Editions Afrontamento. M.E. (1996). Pacto Educativo para o futuro. Lisbonne: Ministre de lducation. Pinhal, J (1997). Os municpios e descentralizao educacional em Portugal. In Lus, A., Barroso, J. e Pinhal, J. A administrao da educao: investigao, formao e prticas. Lisbonne. Frum portugais de l administration educationnelle. Pinhal, J. et Viseu, S. (2001). A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto. Disponible sur le site http://correio.cc.fc.ul.pt/~ceescola/. Ruivo, Fernando (2000). O Estado labirntico O poder relacional entre poderes Local e Central em Portugal. Porto: Editions Afrontamento. Sousa, M. R. de (1995). Lies de Direito Administrativo I. Sintra: Pedro Ferreira Editeur. Santos, B. Sousa (1990). O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988). Porto: Editions Afrontamento. Stoer, R. S. (1986). Educao e Mudana Social em Portugal. 1970-1980, Uma Dcada de Transio. Porto: Editions Afrontamento. Teodoro, A. (coord.) (1996). Pacto educativo Aspiraes e controvrsias. Lisbonne: Texto Editeur.
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2.8. Textes lgislatifs

- Dcret-loi n 769-A/76 du 23 octobre 1976: Rgime, composition et comptences des organes de gestion Gestion dmocratique. - Loi n 46/86 du 14 octobre 1986: Loi de base du systme ducatif. - Dcret-loi n 43/89 du 3 fvrier 1989: Rgime juridique de l autonomie des tablissements denseignement. - Dcret-loi n 172/91 du 10 mai 1991: Rgime juridique de la direction, ladministration et la gestion des coles. - Dcret-loi n 115-A/98 du 4 mai 1998: Rgime de lautonomie, de ladministration et de la gestion des tablissements d ducation et d enseignement. - Loi n. 159/99 du 14 septembre 1999: Transfert de comptences ladministration locale. - Dcret rglementaire n 12/2000 du 29 aot 2000: Rgime de constitution des groupements dcoles.
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3. DVELOPPEMENT DE NOUVEAUX MODES DE RGULATION

Berta Macedo et Natrcio Afonso
3.1. Introdution
Au Portugal, ladministration de lducation sinscrit dans le cadre dun systme centralis et hyper-rglement. La centralisation correspond une tradition qui est commune toute ladministration publique portugaise. Cette tradition, profondment enracine dans la construction de ltat, a t naturellement renforce pendant le rgime dictatorial de ltat nouveau (1926-1974). Cependant, dans les dernires dcennies du XXme sicle, la logique de fonctionnement de ce modle centralis et technocrate a t peu peu remise en cause par lexpansion de lcole de masse. partir des annes soixante, le processus de massification de lcole sest acclr au Portugal, au-del du niveau traditionnel de la scolarit lmentaire, de telle faon que, jusque dans les annes quatre-vingt-dix, le phnomne de lexplosion scolaire est devenu le facteur central de toutes les politiques ducatives. Comme on a maintenu une logique dadministration centralise du systme ducatif, cette expansion et diversification de loffre ducative - dailleurs bien plus impose par la demande que favorise par loffre - a dclench un processus de gigantisme acclr de la bureaucratie de ladministration ducative. Do de croissants problmes de gouvernabilit, qui ont conduit une rduction effective de la capacit de ltat grer le systme public dducation Par consquent, au cours des annes quatre-vingt-dix, en particulier partir de 1996, la dfinition des politiques ducatives et la pratique de ladministration de lducation de la part du gouvernement ont donn lieu de nouveaux modes daction bass sur la participation des acteurs aux processus de dcision (Pacto Educativo para o Futuro, 1996; Afonso, 1999a). Ainsi, on a peu peu utilis des dispositifs de ngociation, de dcentralisation, des procdures contractuelles, des dispositifs de diversification et dvaluation, dans le contexte dune tentative visant redfinir les diffrents niveaux dintervention de ltat
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et renforcer les dispositifs de rgulation horizontale centrs sur le libre jeu des forces et des initiatives, dans la logique de la rgulation mercantile qui marque le retour de la pense librale et la dlgitimation concomitante de la bureaucratie (Friedberg, 1995, p. 9). Ainsi, la mise en place de lvaluation externe des rsultats scolaires, le dveloppement dun nouveau programme dinspection centr sur lvaluation intgre des coles, les nouveaux mcanismes dagrment de la formation initiale et continue des enseignants, et lvolution de la gestion de loffre scolaire sont des exemples du processus en cours de re-rgulation des politiques ducatives, dans le cadre dun vaste mouvement de restructuration de ltat, rsultant de la crise de crdibilit de ltat providence et de la rupture du consensus social-dmocrate keynsien sur lequel se sont bases les politiques publiques occidentales depuis la seconde moiti du XXme sicle (Tomlinson, 2001).
3.2. Lvaluation externe des coles
3.2.1. Lvaluation externe des rsultats scolaires
Ces politiques ont t concrtises par le dveloppement et lintensification des instances dvaluation externe des rsultats scolaires, dans une premire phase par la rinstauration des examens nationaux la fin de lenseignement secondaire, qui avaient disparus au dbut des annes quatre-vingt. Les objectifs principaux de ces examens sont centrs sur les dispositifs dattestation de la conclusion de lenseignement secondaire et de slection des candidats laccs lenseignement suprieur. La divulgation publique des rsultats nationaux et des rsultats de chaque cole constitue une information importante pour pouvoir mettre des jugements dvaluation sur la performance des coles, notamment en ce qui concerne la diffrence entre les rsultats des examens et lvaluation interne des apprentissages des lves. Plus rcemment, les politiques visant promouvoir lvaluation externe des rsultats scolaires se concrtisent par des examens nots raliss au plan national, pour tous les lves inscrits, la fin de chaque cycle de lenseignement de base (4me, 6me et 9me annes de scolarit). Ces examens ont comme principal objectif de fournir la communaut et en particulier aux coles et aux enseignants des informations sur les
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aspects plus ou moins russis des apprentissages des lves, dans le but de contribuer lamlioration de ces apprentissages (DEB, PA/4me ANNE, p. 1). Dans la structure de ladministration centrale de lducation, limportance croissante de ces politiques dvaluation externe des rsultats scolaires a donn lieu la cration, la fin des annes quatre-vingt-dix, du Cabinet dvaluation ducationnelle (GAVE), un service du ministre de lducation, au niveau de la direction gnrale, expressment consacr lvaluation externe des rsultats scolaires. Il est dot de moyens financiers, dun know-how spcialis et dune capacit dintervention approprie. Conformment sa loi organique, le GAVE est un service central du ministre de lducation, dot de lautonomie financire, avec des fonctions de planification, de coordination, dlaboration et de contrle des instruments dvaluation externe des apprentissages (article 1er du dcret-loi n 542/99 du 13 dcembre 1999). La mme loi organique (article 2) stipule que le GAVE est charg de planifier le processus dlaboration et de validation des instruments dvaluation externe des apprentissages (), de produire ces instruments () en recourant la collaboration de spcialistes, (), de collaborer avec le dpartement de lducation de base et le dpartement de lenseignement secondaire dans le processus de ralisation des examens dvaluation externe, et de superviser la correction des examens.
3.2.2. Lvaluation de la performance des organisations scolaires
Limportance croissante de lvaluation de la performance organisationnelle des coles est rvle par un autre indicateur: la rorientation de lactivit de lInspection gnrale de lducation (IGE). Il incombe traditionnellement ce service central du ministre de lducation de vrifier la conformit normative et dexcuter lactivit disciplinaire. Ces six dernires annes, laction de lIGE sest progressivement centre sur des programmes daudit et dvaluation externe, dans une logique de contrle et de pilotage centre sur la production dinformations idoines sur la qualit des activits (Afonso, 1999). Conformment la loi de base du systme ducatif, lInspection gnrale de lducation est charge dvaluer et de contrler la ralisation de lducation scolaire. cet effet, selon sa loi organique (dcret-loi n 271/95, modifi par la loi n 18/96 et
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par le dcret-loi n 70/99), lIGE dispose de son propre personnel, savoir 430 techniciens suprieurs dinspection, majoritairement recruts parmi les enseignants de maternelle et des enseignements de base et secondaire. Ils sont rpartis entre le dpartement central de Lisbonne et cinq dlgations rgionales du territoire continental. Les rgions autonomes, dotes de leurs propres services dinspection, ne sont pas couvertes. La direction de lIGE est constitue par un inspecteur gnral, assist de deux sous-inspecteurs gnraux, et par cinq dlgus rgionaux qui assurent la coordination des dlgations. Pour donner un exemple concret de la rorientation de lactivit dinspection vers lvaluation externe de lactivit organisationnelle, citons le programme pluriannuel dvaluation intgre des coles, lanc en 1999, dont le premier rapport national a t publi en 2001, tandis que le second rapport devrait tre publi en mars 2002. La publication du premier rapport a donn lieu une intense controverse dans les mdias, notamment en ce qui concerne les exigences politiques et les tentatives de classification des coles, daprs leur performance telle quelle est value par lIGE. Conformment au plan dactivits de lIGE (IGE, PA/2001, p.67/68), le Programme dvaluation intgre des coles est dvelopp au long de toute lanne scolaire (de septembre mai) dans un chantillon dcoles des rseaux public et priv. En quelques annes, tous les tablissements denseignement doivent ainsi faire lobjet dune intervention, mene sur le terrain par une quipe de trois inspecteurs pendant 5 7 jours au moins. Les objectifs sont les suivants: valuer de faon intgre la performance des coles, en identifiant les points forts et faibles, induire des processus dauto-valuation (), valoriser la qualit des activits et des apprentissages, caractriser la performance du systme scolaire, fournir et divulguer des informations (et) contribuer la rgulation du fonctionnement du systme ducatif (IGE, idem, p. 63). Les rsultats attendus sont lamlioration de la qualit de lenseignement grce la mise en place de pratiques dauto-valuation centres sur lanalyse des rsultats ducatifs des lves et de la performance des coles, (et) la transparence en ce qui concerne lefficacit du systme scolaire (idem). Daprs le rapport national publi en avril 2001, sur les interventions effectues pendant lanne scolaire 1999/2000, cette modalit dintervention a couvert 329 units de gestion, dont 60 coles maternelles, 149 coles du 1er cycle de lenseignement de
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base, 89 coles des 2me et 3me cycles de lenseignement de base et 23 coles secondaires (dont plusieurs comprennent galement le 3me cycle de lenseignement de base). Les donnes relatives lanne scolaire 2000/2001 ne sont pas disponibles, le rapport nayant pas encore t publi. Les paramtres et normes de rfrence des critres dvaluation sont dfinis par la direction de linspection gnrale de lducation, dans un document spcifique utilis par les inspecteurs sur le terrain, et qui est du domaine public. Lvaluation intgre de chaque cole ou groupement dcoles est concrtise en fonction de 4 dimensions danalyse ou critres globaux dvaluation: (1) organisation et gestion; (2) rsultat des apprentissages; (3) ducation, enseignement et apprentissage; (4) climat et environnement ducatif (IGE, valuation intgre des coles, prsentation et procdures, p. 20). Lvaluation de lorganisation et de la gestion sorganise autour de 4 dimensions: (1) structure organisationnelle; (2) service administratif; (3) gestion des ressources; et (4) plan daction ducative. Dans chaque de ces 4 dimensions, des domaines cls ont t dfinis pour lvaluation, chacun tant accompagn de ses propres champs dobservation et de ses critres dapprciation. En ce qui concerne les procdures de mise en oeuvre de ce programme, chaque anne, les coles sont slectionnes de faon constituer un chantillon reprsentatif de lunivers de tous les tablissements dducation et denseignement, publics et privs, situs sur le territoire continental, soumis la tutelle du ministre de lducation, lexception des institutions denseignement suprieur, et de faon permettre dvaluer toutes les coles dans un cycle maximum de six ans (IGE, idem, p. 31). Les jugements dvaluation sont formuls pour chaque domaine cl constitu par un nombre limit de rubrique (champs dobservation) et par des critres propres, en utilisant une chelle de quatre points: A (trs bien); B (bien); C (satisfaisant); et D (non satisfaisant). Lattribution des points rsulte de la frquence et de limportance des aspects positifs et ngatifs, dment justifis, conformment la lecture suivante: A Prdominance de points trs positifs dans toutes les rubriques observes. De petites incorrections pourront tre signales.
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B Points positifs dans la majorit des rubriques. Le nombre de points trs positifs nest pas significatif, il ne reprsente que des situations sporadiques. En mme temps, il nexiste pas non plus de points ngatifs trs importants. C Quelques points ngatifs importants, ou plusieurs points ngatifs moins importants. D Prdominance de points ngatifs importants dans lensemble des rubriques. (IGE, idem, p. 43). Lvaluation de lcole est conclue par llaboration dun rapport dvaluation la charge de lquipe dinspecteurs qui a excut le travail sur le terrain. Le contenu du rapport est organis en vue de vhiculer les informations importantes sur les jugements dvaluation formuls, et de pouvoir constituer un point de rfrence pour le dveloppement organisationnel de lcole partir dun effort de rflexion sur les pratiques existantes. LIGE envoie chaque cole trois exemplaires du rapport, pour le prsident de lassemble, pour le prsident de la direction excutive et pour le prsident de lassociation de parents. Au cours des dix jours suivants, lcole prsente sa raction et ses commentaires, puis est labore la version dfinitive du rapport, qui est nouveau envoy aux mmes destinataires, ainsi qu la Direction rgionale de lducation de la rgion o est situe lcole. Au niveau national, les rapports dvaluation des coles servent de base llaboration, par lIGE, du rapport national qui est divulgu publiquement. Ainsi, lvaluation est utilise par lIGE elle-mme, par les autres services du ministre de lducation, et par les organes de presse. Outre le rapport national, tous les rapports dvaluation des coles sont tenus la disposition du public sur le site de lInspection gnral de lducation. Le rapport national publi chaque anne par lIGE permet dutiliser lvaluation des fins de suivi. Lvaluation na pas de consquences formelles, ni pour les coles, ni pour les enseignants, que ce soit pour leur carrire ou pour leur salaire. Par rapport aux coles, elle nimplique aucune dcision en matire dattribution des ressources. La seule consquence expressment prvue concerne les coles que lvaluation considre comme insatisfaisantes. Celles-ci sont alors soumises des actions de suivi plus intensives.
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Quant lutilisation de lvaluation par les instances de la socit civile, au niveau local ou national (autorits locales, responsables dducation, organes de presse), les rapports peuvent tre divulgus par lcole elle-mme (ds lors que leur publication est intgrale) et ils sont accessibles sur la page Internet de lIGE. En 2001, certains organes de presse ont procd une analyse des rapports dvaluation. Ils ont isol des critres dvaluation et ont publi des listes de classification des coles, dans lintention dtablir un ranking.
3.3. La rgulation de la formation des enseignants
Pendant plusieurs dcennies, jusquau milieu des annes 80 du XXme sicle, dans la tradition de ladministration centralise de lducation nationale, la formation initiale et continue de la majorit des professeurs de lenseignement secondaire (mais aussi des 2me et 3me cycles de lenseignement de base) revtait la forme de stages pdagogiques de nature professionnalisante raliss dans des coles publiques slectionnes par les services de ladministration ducative, sous la supervision denseignants de ces coles, galement choisis par les autorits du ministre de lducation. Les candidats au stage taient diplms par lune des rares institutions de lenseignement suprieur, dans un domaine acadmique spcifique (Mathmatique, Biologie, Histoire, Anglais, etc.) considr comme une qualification spcifique permettant denseigner dans le domaine correspondant du curriculum de lenseignement secondaire, conformment aux rgles spcifiques tablies par le ministre de lducation, priodiquement actualises, dans le cadre desquelles lon procdait linventaire des formations suprieures couvertes par la classification en cause. Avec ce dispositif, la fonction rgulatrice de ltat se concrtisait par une intervention visant rglementer la dfinition des formations exigeant une qualification spcifique, et par le contrle direct des stages professionnels dans des coles pralablement slectionnes, avec des orientateurs nomms, et sous la supervision directe des services dinspection du ministre de lducation. Cependant, partir de la fin des annes 70, lexpansion des effectifs scolaires a remis en cause ce dispositif conu pour la production dun nombre restreint de diplms. On tait en effet parvenu une situation o lactivit scolaire tait majoritairement assure par des enseignants sans qualification professionnelle, recruts dans le cadre de contrats de
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travail prcaires. Par ailleurs, lexpansion et la diversification de lenseignement suprieur, public et priv, polytechnique et universitaire, a dclench une norme expansion de loffre de formation, aussi bien sur le plan institutionnel (cration de nouvelles institutions de formation et diversification de ces institutions suite la reconnaissance de leur autonomie scientifique et pdagogique) que sur le plan acadmique (multiplication et diversification des formations suprieures). Ainsi, le mcanisme de rgulation institutionnel centr sur la (re)dfinition priodique des qualifications spcifiques pour lenseignement a peu peu perdu de son efficacit face la multiplicit et aux changements frquents des formations potentiellement couvertes par la rglementation. La publication priodique de la rglementation correspondante est devenu un processus complexe de gestion de linformation et des conflits gnrs par la pression des institutions de formation et de leurs diplms, processus de plus en plus lent et sujet erreurs et omissions. Le systme traditionnel de rgulation sest ainsi effondr, non seulement parce quil nassurait pas la professionnalisation des enseignants au rythme exig par lvolution de la demande, mais galement parce quil est devenu impraticable de dfinir avec rigueur, assurance et stabilit un cadre pralable de qualifications acadmiques spcifiques lenseignement, dans chaque domaine du curriculum de lenseignement secondaire (Afonso, 1994a). Cette impasse ayant t constate, un nouveau dispositif de rgulation a t mis en place. Ce disposition est centr sur lvaluation externe de lenseignement suprieur consacr la formation des enseignants, sous la responsabilit dun organisme agrant, spcialement cr a cet effet au sein du ministre de lducation: lInstitut national dagrment de la formation des enseignants (INAFOP), instaur par le dcret-loi n 290/98 du 17 septembre 1998. Il est significatif quau-del du processus dagrment des cours de formation initiale des enseignants de maternelle et des enseignements de base et secondaire, parmi les attributions qui lui sont formellement attribues, lINAFOP est charg de faire des recommandations aux institutions de formation [et de] promouvoir, au niveau national, la rflexion, linformation et le dbat sur la qualit de la formation initiale des enseignants (article 5, dcret-loi n 290/98 du 17 septembre 1998). Suite la cration de lINAFOP, le dcret-loi n 194/99 du 7 juin 1999 a formellement mis en place le systme dagrment de la formation initiale des
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enseignants, dans les objectifs suivants: contribuer la rgulation externe de la formation initiale des enseignants de maternelle et des enseignements de base et secondaire, [et] contribuer la rgulation de laccs lexercice de la profession denseignant (Article 3, dcret-loi n 194/99 du 7 juin 1999). Un processus parallle sest tabli dans le domaine de la formation continue des enseignants. Traditionnellement, la provision de loffre de formation continue pour les enseignants tait directement assure par les services du ministre de lducation, conformment au niveau denseignement et la nature de la formation. Ceci impliquait la dfinition des contenus et des modalits de formation, la nomination des formateurs et la slection des enseignants concerns, conformment aux critres pralablement dfinis (dlgus de discipline, directeurs de classe, enseignants participant des expriences pdagogiques ou lenseignement de nouveaux programmes, etc.). Au cours des annes 80, lexpansion du systme, en nombre dcoles et denseignants, a rendu la gestion de ce dispositif de plus en plus incongrue par rapport aux besoins de formation exprims par les destinaires. Un contexte favorable la mise en place dun nouveau dispositif de rgulation sest alors cr. Ce dispositif a t instaur partir du dbut des annes 90. Il consiste en lorganisation dun rseau de centres de formation composs par des associations dcoles au niveau territorial, des associations scientifiques, syndicales ou professionnelles, et des institutions de formation denseignants. Ces centres de formation sont constitus en tant quorganismes chargs de lorganisation et de la gestion de la formation. Ils bnficient du financement public du ministre de lducation partir des fonds communautaires. Les services de ladministration de lducation ont ainsi cess dassurer directement la plupart des actions de formation continue et lintervention rgulatrice est dsormais centre sur lagrment des centres de formation, des formateurs et des actions de formation. cet effet, un organisme propre a t institu au sein du ministre de lducation. Cet organisme, intitul Conseil scientifico-pdagogique de la formation continue des enseignants, est constitu par des personnalits nommes par le ministre de lducation (chapitre VI du dcret-loi n 207/96 du 2 novembre 1996, modifi par le dcret-loi n 155/99 du 10 mai 1999).
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3.4. La rgulation de loffre scolaire
La loi de base du systme ducatif portugais (1986) attribue clairement ltat la comptence de crer un rseau dtablissements publics dducation et denseignement qui couvre toute la population. partir de cette loi et dautres textes, lgislatifs et techniques, publis ultrieurement, on peut identifier quatre grands principes qui devraient tre sous-jacents aux processus de planification et de construction des quipements scolaires, savoir: le principe de la diversit, consistant en lacceptation de toutes les varits possibles de structure curriculaire, notamment les coles pluricuriculaires au niveau de lenseignement secondaire; le principe de la flexibilit, qui se traduit par la ncessit de planifier, de concevoir et de grer les quipements de faon dynamique, afin de les adapter lvolution de la demande et aux changements des diffrents niveaux denseignement, des curriculums et des mthodologies dapprentissage; le principe de la complmentarit, qui largit les frontires traditionnelles dlimitant lespace affect une cole et qui permet la rationalisation de lutilisation et de la gestion des ressources physiques ncesaires laccomplissement des diffrents degrs de scolarit, notamment par lapplication de ce que la loi de base appelle les groupes dtablissements; et enfin le principe de lintgration des quipements, selon lequel les btiments scolaires doivent tre planifis de faon pouvoir tre utiliss pour diffrentes activits de la communaut, lcole tant entendue comme lun des lments dun systme plus vaste dquipements sociaux. En outre, la loi de base dfend clairement lajustement de la densit du rseau et des dimensions des btiments aux caractristiques et ncessits rgionales, ce qui traduit ainsi une politique de rgionalisation. La faon dont ces principes ont t adopts ou non dans la pratique, ainsi que les lignes daction quils dterminent, peut nous servir de cl pour comprendre les processus effectivement dclenchs, les rgles mises en cause, les acteurs impliqus, cest--dire comment sest ralis lajustement de laction en ce qui concerne loffre dcoles, quil sagisse de la rgulation dite institutionnelle ou de la rgulation dite autonome, construite dans le jeu de forces des acteurs impliqus. Notre lecture des situations o se dessine et se construit loffre scolaire au Portugal souligne le caractre minemment politique sous-jacent aux dcisions prises,
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fruits de compromis entre logiques et intrts dorigines diffrentes, tandis quelle met moins laccent sur le poids de linformation techniquement supporte par des dispositifs tels que la charte scolaire, labore conformment aux principes noncs dans la loi de base du systme ducatif. Pour illustrer nos propos, dans le cadre du prsent texte, nous distinguons quatre grands facteurs qui correspondent autant de processus de construction de l'offre scolaire.
3.4.1. volution dmographique et scolarit obligatoire
Du fait de lexplosion scolaire au Portugal, en particulier dans la priode comprise entre 1980 et 1996, loffre dquipements/btiments jusqualors disponible est devenue tout fait inadapte pour le 3me cycle de lenseignement de base et lenseignement secondaire. Ainsi, si lon considre lvolution dmographique comme une tendance lourde qui conditionne directement le nombre dlves et dcoles, et si lon considre galement les changements introduits dans le systme ducatif, notamment laugmentation de la demande denseignement avec llargissement de la scolarit obligatoire neuf ans, on constate que pour la priode comprise entre 1980 et 1996, laugmentation du nombre dlves est denviron 160.000 (65%) pour la classe dge des 12/14 ans (3me cycle de lenseignement de base) et de 258.000 (95%) pour la classe dge des 15/17 ans (enseignement secondaire). Ce nest qu partir de 1996 et jusqu nos jours que commence se faire sentir une diminution des effectifs scolaires de ces classes dge. Le sens de cette volution rsulte fondamentalement de la chute dmographique, dont les premires rpercussions se sont faites sentir partir de 1985 dans le 1er cycle de lenseignement de base. On a enregistr dans les annes 1980/85 un boom du nombre dtablissements de lenseignement officiel soit une augmentation de 57% environ. Cependant, la ncessit dapporter une solution immdiate laccroissement de la demande a galement conduit adopter des rponses caractre transitoire, comme la suroccupation des coles, lutilisation de btiments prfabriqus, la jonction, dans le mme btiment, de niveaux de scolarit diffrents, ou bien ladaptation dinstallations initialement construites dans dautres finalits.
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La pression due la ncessit dapporter une rponse immdiate, allie linexistence dun travail de planification du rseau scolaire, explique le fait que les rponses apportes ne montrent pas, par nature, que lon se soit souci des questions mises en jeu, notamment, par les principes de diversit et de flexibilit. Seule cette explication permet de comprendre que, malgr ce boom des constructions scolaires, lorsque la demande commence diminuer partir de 1996, ou lorsquon pense introduire une rforme curriculaire dans lenseignement secondaire, comme cest le cas aujourdhui, les problmes relatifs la question des btiments scolaires continuent de se poser de faon trs pressante, surtout en ce qui concerne la localisation, la qualit et le caractre appropri des btiments. Ainsi, et malgr la diminution du nombre dlves, il demeure ncessaire douvrir et/ou de remplacer des coles, voire mme de fermer des coles secondaires ouvertes il y a moins de cinq ans, par exemple dans les grandes villes, o la sous-occupation des coles est importante.
3.4.2. Rpartition territoriale de loffre scolaire
Si, la question quantitative relative au nombre dlves, lon ajoute la question fondamentale de la localisation choisie pour les constructions scolaires, on ne peut que constater des phnomnes de littoralisation et durbanisme, surtout en ce qui concerne les coles o lon ne dispense quun enseignement secondaire. Cette situation reflte la concentration de la population sur la bande littorale et dans les villes, mais elle est galement lhritage dune politique qui, sur la base de critres de nature administrative, faisait correspondre les lyces aux capitales de district. Ainsi, et pour rpondre la question de laugmentation de la demande de secondaire, on a eu recours une stratgie consistant joindre dans le mme btiment le 3me cycle de lenseignement de base lenseignement secondaire, dans la plupart des coles qui disposent de ce niveau denseignement (selon les chiffres de 1999/2000, 326 coles ont le 3me cycle et le secondaire, tandis que 65 coles seulement ne disposent que du secondaire), ce qui est contraire la L.B.S.E. qui dtermine lautonomisation des coles de lenseignement secondaire.
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Il convient de signaler que la non application des dispositions de la L.B.S.E. ce propos, pour des raisons qui se justifient la lumire de la rentabilisation des ressources physiques et humaines (enseignants), a t exploite par les lus locaux. En effet, sans ncessairement sappuyer sur des donnes pertinentes quant au nombre dlves, ils revendiquent louverture dcoles secondaires dans leurs communes, en soulignant limportance des facteurs lis aux transformations enregistres dans la structure socioproductive de la population, voire aux transformations venir, mais aussi en attribuant la localisation de lcole un rle de rponse aux ncessits locales ou un rle li linduction du changement quelle pourrait provoquer. Labsence dtudes nationales sur le rseau scolaire qui permettraient de dterminer, sur la base de critres clairs, quelles sont les localits o il faudrait construire en priorit les coles de lenseignement secondaire, fragilise la dcision politique. Comme elle ne repose sur aucune base technique, celle-ci peut tre interprte comme une rponse aux pressions de diffrentes natures. On peut dire quen termes rgionaux, la diversit et la disparit des situations demeurent apprciables, mais que les facteurs qui donnent lieu la plupart de ces diffrences ne sont pas clairs. On peut dire galement que le processus de ngociation entre les pouvoirs locaux et le pouvoir central semble jouer ici un rle dterminant.
3.4.3. Enseignement priv et coopratif
Daprs
les
donnes
disponibles,
lenseignement
priv
enregistre
un
accroissement du nombre dlves au niveau du secondaire. Il a en effet augment de 2% en 1980/81 8% en 1995/96. Quant au 3me cycle, le poids des lves qui frquentent lenseignement priv tait de 9% en 1995/96. Cependant, dans lenseignement priv, le nombre dcoles naugmente pas autant que dans lenseignement officiel. Tandis quen 1975/76, ces coles reprsentaient 58% du nombre total des coles de lenseignement officiel, ce rapport est tomb 23% en 1995/96. Mais il faut souligner quil sagit dun phnomne rsultant de laugmentation du nombre dcoles de lenseignement officiel et non dune diminution, en termes absolus, du nombre dcoles de lenseignement priv et coopratif. Ce phnomne rsulte galement de llargissement de la scolarit obligatoire 9 ans (qui comprend dsormais le 3me cycle de lenseignement de base) et dune plus forte demande de
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lenseignement secondaire de la part des lves issus des nouveaux groupes socioconomiques qui recherchent, lorsquils y accdent, les coles du rseau de lenseignement officiel. Cependant, aprs une priode de stabilisation numrique des coles de lenseignement priv et coopratif environ 260 coles de 1975 1985 -, ce nombre a fortement augment, puisquil atteint prs de 400 entre 1985 et 1998. Dans le cadre de lenseignement priv et coopratif, il convient de citer ce que lon appelle les contrats dassociation signs entre le ministre de lducation et des organismes privs propritaires dtablissements denseignement priv et coopratif. Lintgration de lenseignement priv et coopratif dans le rseau national denseignement est dment rglemente par la Constitution portugaise et par des textes lgislatifs ultrieurs (loi n 9/79 du 19 mars 1979, dcret-loi n 553/80 du 21 novembre 1980 et loi n 46/86 du 14 octobre 1986). Il est ainsi considr comme un enseignement alternatif lenseignement public, indpendamment du fait quil peut dans certains cas suppler les dficiences du rseau gographique ou des aires denseignement du systme public. Parmi les conditions qui contribuent assurer ce droit, les contrats dassociation occupent une place privilgie. Ils offrent aux lves les mmes conditions daccs, que ce soit dans lenseignement public ou dans lenseignement priv, dans un rseau scolaire intgr et articul, dfini dans le cadre dune charte scolaire. En labsence de donnes relatives au mme espace temporel que celui qui nous a servi de rfrence (de 1980 nos jours), il ne nous est pas permis danalyser lexpression de lvolution quantitative de ces contrats pendant cette priode. On constate cependant que, depuis 1996, cest--dire lorque la diminution des lves du 3me cycle de lenseignement de base et de lenseignement secondaire a commenc se produire, le nombre de contrats signs et le nombre dlves frquentant lenseignement priv et coopratif na pas accompagn cette tendance la baisse. En 1996/97, 54.103 lves frquentaient lenseignement priv et coopratif. Ce chiffre est pass en 1998/99 57.430 lves. Pour la mme priode (entre 1996/97 et 1998/99), le nombre de contrats signs est pass de 89 96. Si lon considre galement la variable de loccupation des coles et quon la compare aux zones gographiques, on constate, titre dexemple, que bien que la rgion Mdio Tejo soit celle qui prsente les plus forts taux de sous-occupation des coles de
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lenseignement officiel, lenseignement priv et coopratif a dans cette rgion une expression du mme ordre de grandeur que dans dautres rgions confrontes des problmes de sur-occupation dcoles de lenseignement officiel. On peut ainsi penser que les facteurs qui dterminent louverture dcoles de lenseignement priv et coopratif ne se limitent pas un rle suppltif, mais se prsentent comme un enseignement alternatif. Des contrats dassociation peuvent tre tablis mme dans des localits o loffre installe de lenseignement officiel couvre la demande.
3.4.4. Charte scolaire
Les premires tudes sur la charte scolaire sont labores dans les annes quatrevingt. Elles tablissent les premiers critres auxquels devraient obir le dveloppement du rseau scolaire, conformment aux principes stipuls par la loi de base du systme ducatif. Ce travail, ralis par un organisme central du ministre de lducation qui labore les premires chartes scolaires relatives un nombre restreint de communes, na cependant pas t poursuivi. ce jour, seul un faible nombre de communes dispose dune charte scolaire, intgre dans son plan directeur municipal. ce jour galement, les comptences sur la responsabilit de llaboration des chartes scolaires ne sont pas encore claires. Cette question est actuellement en discussion dans le cadre du processus de transfert des pouvoirs aux collectivits locales. Limits aux tudes techniques, les critres alors dfinis relativement au dveloppement du rseau scolaire souffrent de ne pas tre actualiss, ni reconnus, comme ils le seraient sils faisaient lobjet dun texte lgislatif. Les critres existants finissent par ntre utiliss que comme support dinformation. Le processus de dcision relatif aux changements introduire dans le rseau scolaire, qui dfinit chaque anne le panorama de loffre scolaire, passe surtout par des runions ralises chaque anne au sein du ministre de lducation, entre les dirigeants les plus hauts placs, avec la prsence du secrtaire dtat ladministration ducative, des directeurs des services rgionaux dducation (directions rgionales) et des directeurs de deux services centraux, lun tant charg de la planification, lautre de laffectation des enseignants.
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Linformation qui leur est fournie par le service comptent en matire de planification nest pas un facteur dterminant pour louverture ou la fermeture des coles. Il nexiste aucun dispositif lgal qui oblige adresser une demande davis ce service. Considrant que les directeurs rgionaux sont sur le terrain et connaissent les besoins, ceux-ci tant surtout entendus en termes de capacit de raction des autres pouvoirs locaux et des populations, la dcision obit prioritairement la logique du secrtaire dtat ladministration en exercice, qui se fonde essentiellement sur les informations fournies par les directeurs rgionaux de lducation. Ce qui rsulte de cette situation, on le comprend, sloigne aisment dune vision de rseau qui obirait aux principes de diversit, de flexibilit, de complmentarit et dintgration. La varit des situations cres correspond frquemment des intrts de diffrentes natures. Parmi ces intrts, citons le pouvoir des lus locaux dfendre leurs communes, considres individuellement, loin dune perspective de rseau national o chaque commune devrait tre analyse, les objectifs immobiliers dorganismes privs qui offrent ltat des terrains et/ou btiments, le sens de lopportunit et de lintrt manifest par lenseignement priv et coopratif, voire mme une certaine crainte face laugmentation du pouvoir revendicatif des parents, des lves, voire des enseignants, en ce qui concerne des coles que tout indiquerait, tant donn le manque de moyens ou leur sous-occupation, quelles devraient tre fermes (les exemples apparaissent notamment dans lenseignement secondaire et dans les grandes villes). On ouvre ainsi plus largement la porte au dclenchement de mcanismes de pression sur la dcision politique. partir de ce que nous venons de dcrire, on peut considrer que la rgulation, en ce qui concerne loffre scolaire, sest construite dans un mouvement o lon distingue les quatre mcanismes suivants: 1 rgulation institutionnelle nationale et rgionale; 2 rgulation public/priv; 3 rgulation ministre de lducation / collectivits locales; 4 rgulation ministre de lducation / parents-lves. En premier lieu, dans la rgulation institutionnelle exerce par le ministre de lducation, il faut distinguer la rgulation rsultant dune analyse de la situation dont les acteurs institutionnels sont, outre le plus haut responsable en la matire (le secrtaire dtat), les services centraux et rgionaux du ministre de lducation, dun autre type de rgulation, elle aussi de nature institutionnelle, mais dont les acteurs disposant du
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pouvoir dterminant sont surtout les dirigeants rgionaux de lducation. Cette rgulation institutionnelle spcifique, fortement rgionalise, en labsence de critres nationaux qui la sous-tendent et lencadrent, est ncessairement plus susceptible de correspondre aux influences et intrts locaux qui ont un dfenseur et un alli en la personne du directeur rgional. En ralit, les directeurs rgionaux ont ici une double occasion de voir augmenter leur pouvoir: tout dabord par rapport aux services centraux du ministre de lducation, dans le cadre dune logique de dconcentration, mais qui peut aussi tre interprte dans ce cas comme une question de rapport entre pouvoirs ayant des champs daction diffrents; ensuite, le pouvoir du directeur rgional, qui concide avec les intrts dautres pouvoirs institus, ou influents, de la mme rgion, lui permet daugmenter, ce niveau, sa marge de manoeuvre et dinfluence. La rgulation public/priv est vidente dans ce que nous avons voqu plus haut propos de lenseignement priv et coopratif. En labsence dune charte scolaire de rfrence, elle permet dosciller entre la fonction suppltive prvue pour les contrats dassociation et la reconnaissance qui drive du droit, entrin par la Constitution, de la libert dapprendre et denseigner, sans que la distinction soit parfaite entre ces deux modalits, avec des consquences ngatives au niveau de loffre de capacit installe dans chaque rgion, ville... La rgulation ministre de lducation / collectivits locales se manifeste par loffre de terrains par ces dernires. Alors quelles nen ont pas lobligation, sauf pour le 1er cycle de lenseignement de base, elles forcent la construction dcoles, ce qui conduit prendre des dcisions reposant sur des critres, notamment, de division administrative, qui ne concident pas forcment avec les facteurs de nature gographique, dmographique et de dveloppement conomique et social, dont il serait intressant de tenir compte. Enfin, la rgulation ministre de lducation / parents-lves a une expression moins importante mais qui tend crotre dans les centres urbains. Malgr la sousoccupation des coles des centres urbains, pour des raisons notamment dues au fait que les dcisions ne sont pas fondes sur des tudes prospectives, puisque celles-ci prvoyaient une diminution de la population scolaire urbaine, conformment la tendance gnrale voque plus haut, on assiste actuellement un accroissement des manifestations dlves, de parents, mais aussi denseignants, qui se mesure par la mdiatisation dont ils bnficient. Ceux-ci sappuient sur une logique de droits acquis
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par rapport lcole, pour tenter dempcher la fermeture dcoles, mme lorsquest propos le transfert des lves vers des coles mieux quipes et localises dans la mme zone. On peut ainsi dire que loffre scolaire a pris la forme de rponses varies qui, semble-t-il, nobissent pas des principes et critres clairement dfinis, mais qui sont appliqus tout le territoire national, ce qui ouvre un espace fertile au dveloppement de mcanismes de rgulation de diffrentes natures et amplitudes.
3.5. Rfrences bibliographiques
3.5.1. Publications institutionnelles

Association des tablissements denseignement priv et coopratif (AEEP) et ministre de lducation (1998). Protocolo entre Associao dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo e Ministrio da Educao. Lisbonne: AEEP. Dpartement dvaluation prospective et de planification (1996). Sistema Educativo Portugus, Situao e Tendncias-1994. Lisboa: M.E./ Dpartement dvaluation prospective et de planification. Dpartement dvaluation prospective et de planification (1997). Simulao da procura dos ensinos bsico e secundrio. Document de travail de la Direction des services dvaluation et de prospective. Lisbonne: M.E./ Dpartement dvaluation prospective et de planification. Dpartement dvaluation prospective et de planification (2000). Instrumentos de Reordenamento da Rede Educativa. Lisbonne: M.E./ Dpartement dvaluation prospective et de planification. Dpartement dvaluation prospective et de planification (2000). Sries Cronolgicas Bsicas do Sistema Educativo- populao residente, populao escolar e taxas de escolarizao. Lisbonne: M.E./ Dpartement dvaluation prospective et de planification. Dpartement de lducation de base (2000). Provas de aferio do ensino bsico.4 ano 2000. Lngua Portuguesa. Matemtica. Relatrio Nacional. Lisbonne, Dpartement de lducation de base. Inspection gnrale de lducation (2000). Contratos de Associao. Lisbonne: M.E./ Inspection gnrale de lducation. Inspection gnrale de lducation (1999). Avaliao integrada das escolas. Apresentao, procedimentos e roteiros . Lisbonne, Inspection gnrale de lducation. Inspection gnrale de lducation (1999a). Actas da 1 Conferncia Nacional da Inspeco-Geral da Educao. Lisbonne, Inspection gnrale de lducation. Inspection gnrale de lducation (2000a). Plano de actividades, 2001. Lisbonne, Inspection gnrale de lducation. Inspection gnrale de lducation (2001). Avaliao integrada das escolas. Relatrio Nacional. Ano lectivo 1999-2000. Lisbonne, Inspection gnrale de lducation. Ministre de lducation (1998). Documento orientador das polticas para o ensino bsico. Lisboa, Ministrio da Educao. Document polycopi. Pacto Educativo para o Futuro (1996). Lisbonne: Ministre de lducation. So Pedro, M.Emlia et al. (2000), Uma Leitura quantitativa do sistema educativo. In: O Futuro da Educao em Portugal, Tendncias e Oportunidades- um estudo de reflexo prospectiva. Carneiro, R.(coord.), Tome I. Lisbonne: M.E./Dpartement dvaluation prospective et de planification.
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3.5.2. Autre bibliographie

Afonso, N. (1994). Formao de professores, carreira docente e administrao escolar. In Inovao, volume 7, n1. Afonso, N. (1999). A autonomia e a avaliao do desempenho das escolas pblicas. Aprender, n 23. Afonso, N. (1999a). A autonomia das escolas pblicas; exerccio prospectivo de anlise da poltica educativa. Inovao, 12. Friedberg, E. (1995). O poder e a regra; dinmicas da aco organizada. Lisbonne, Institut Piaget. OCDE (2000). Education at a glance; OECD indicators. Paris: OCDE Schon. D. H. (1987). Educationg the reflective practitioner. San Francisco, Jossey-Bass Publishers. Tomlinson, S. (2001). Education in a post-welfare society. Buckingham, Open University Press.
3.6. Lgislation
Dcret rglementaire n 11/98 du 15 mai 1998 (valuation de la performance des enseignants) Dcret-loi 533/80 du 21 novembre 1980 (statut de lenseignement priv et coopratif) Dcret-loi n 115-A/98 du 4 mai 1998 (autonomie, administration et gestion des coles) Dcret-loi n 155/99 du 10 mai 1999 (modification du dcret-loi n 207/96) Dcret-loi n 194/99 du 7 juin 1999 (systme dagrment de la formation initiale des enseignants) Dcret-loi n 207/96 du 2 novembre 1996 (rgime juridique de la formation continue des enseignants) Dcret-loi n 271/95 (loi organique de lIGE) Dcret-loi n 290/98 du 17 septembre 1998 (loi organique de lINAFOP) Dcret-loi n 314/97 du 15 novembre 1997 (dnomination des coles) Dcret-loi n 542/99 du 13 dcembre 1999 (loi organique du GAVE) Dcret-loi n 707/99 (alterao do Dcret-loi n 271/95). Arrt n 33/ME/91 du 26 mars 1991 (typologie des coles) Loi n 159/99 du 14 septembre 1999 ( transfert dattributions et de comptences aux collectivits locales) Loi n 18/96 (modification du dcret-loi n 271/95) Loi n 46/86 du 14 octobre 1986 (loi de base du systme ducatif)
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4. PRODUCTION ET RDUCTION DES INGALITS: LCOLE ET LEXCLUSION SOCIALE

Rui Canrio Depuis le milieu des annes quatre-vingt-dix, la question du rapport entre lcole et la (re)production dingalits sociales et scolaires tend se reposer, dans le contexte portugais, en termes de processus dexclusion sociale. On assiste une nouvelle faon de lire la ralit scolaire et de traduire, par des mesures de politique ducative, des formes de rgulation tendant assurer un rapport harmonieux entre le systme scolaire et linsertion sur le march du travail. Dune certaine faon, on peut affirmer quen matire dingalits scolaires, laxe central des proccupations sest dplac de lobjectif consistant assurer lgalit des chances lobjectif consistant garantir la cohsion sociale. Les singularits du cas portugais expliquent que les mesures de politique ducative lies la (re)production dingalits scolaires soient centres, dune part sur laccomplissement universel des neuf annes de scolarit obligatoire et, dautre part, sur lassociation entre la qualification scolaire et une qualification professionnelle qui assure linsertion sur le march du travail. Ces proccupations se traduisent de la faon la plus embmatique par la cration des TEIP (territoires ducatifs dintervention prioritaire), comme politique de discrimination positive associe des processus de territorialisation de laction ducative.
4.1. cole de masse: un processus tardif et inachev Dans la perspective de Sousa Santos (1985, 1993), la spcificit de la formation sociale portugaise sexprime par la particularit du processus de tentative de construction dun tat providence. Celui-ci serait entr en crise avant mme que soit conclue son instauration. La mme espce de tension et dambigut est prsente au niveau de linstitution scolaire: au Portugal, la construction de lcole de masse a dmarr tardivement, ce qui lui a donn loriginalit dentrer en crise malgr son caractre inachev. Ce sont les traits particuliers de cette volution qui permettent de comprendre que, dans la socit portugaise, coexistent actuellement les caractristiques
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dun progrs acclr (notamment aprs ladhsion la CEE) et des traits sociaux persistants, caractristiques dun retard (cas de la structure de qualification et de la structure de production). Cest donc dans le cadre dune dualit conflictuelle entre une logique de modernisation (qui produit invitablement un ensemble deffets indsirables) et une logique de dmocratisation (qui combat les effets non dlibrs du progrs et cherche dpasser le caractre tardif et inachev de lcole de masse) quil convient de situer et de comprendre la porte et la nature des politiques sociales, dans lducation. Le mal-tre diffus, signal partir de la fin des annes 60, que lon a convenu de dsigner par crise de lcole, correspond plus prcisment un dficit de lgitimit et de sens qui est indissociable des mutations subies par linstitution scolaire au long du XXme sicle. Ces mutations peuvent tre synthtises par une formule selon laquelle lcole est passe dun contexte de certitudes un contexte de promesses, tandis quelle se situe aujourdhui dans un contexte dincertitudes. Cette formule permet de rendre compte du parcours, malgr ses caractristiques singulires, que le Portugal a ralis de faon acclre et contradictoire au cours de ces trente dernires annes. Lcole des certitudes correspond lcole de la premire moiti du sicle. Elle a pu fonctionner comme une institution qui, partir dun ensemble de valeurs stables qui lui taient immanentes, fabriquait des citoyens conformes un modle civique prtabli. Pendant cette priode, malgr son caractre dlibrment litiste, lcole ne semblait pas engage produire des injustices sociales; elle favorisait des parcours de mobilit sociale ascendante, en fonction du mrite. La priode des Trente Glorieuses marque, avec la croissance simultane de loffre (politiques publiques) et de la demande (course lcole), la transition dune cole litiste vers une cole de masse. Au Portugal, ce processus a dmarr, timidement et sous forme contradictoire, la fin des annes 60. Lexpansion des systmes scolaires et la dmocratisation de laccs sont associes une perspective optimiste qui signale le passage de lcole des certitudes lcole des promesses: une promesse de dveloppement, une promesse de mobilit sociale, une promesse de plus dgalit. La nouvelle conjoncture conomique qui, partir du milieu des annes 70, a succd au cercle vertueux du fordisme (que la socit portugaise na pas vraiment connu) conduit ce que, par rapport lcole, le dsenchantement succde leuphorie. Comme elle ne peut plus se prsenter comme une institution juste dans un monde injuste (Dubet, 1999), lcole est condamne faire monter les niveaux de frustration de
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son public. Cest le passage dune demande optimiste une demande dsenchante qui marque lentre de lcole, au dbut des annes 80, dans une priode dincertitudes (Grcio, 1986). La raret et la prcarit des emplois sarticule dsormais avec linflation des diplmes, ce qui les rend la fois moins rentables et plus ncessaires que jamais. Cette situation permet de comprendre pour quelle raison tous les indicateurs statistiques tmoignent dun accs gnralis des parcours scolaires de plus en plus longs et pourquoi lon assiste simultanment une sensibilit de plus en plus forte des phnomnes baptiss dexclusion scolaire, interprter dans le sens dexclusion relative (Dubet, 1996). Au Portugal, les efforts consentis pendant les annes 90 pour faire accomplir la scolarit obligatoire de neuf ans sont confronts aux rsultats de la recherche sociologique, selon lesquels le diplme final de la scolarit obligatoire est celui qui a connu la dvalorisation la plus rapide et la plus accentue (Grcio, 1997).
4.2. La politique ducative dans le cadre de la lutte contre lexclusion sociale
Cest dans le contexte gnral que nous avons tent de synthtiser que doit tre situe lintroduction rcente, et rapidement gnralise, du concept dexclusion sociale au Portugal. Son usage est devenu courant aprs 1995, avec larrive au pouvoir du gouvernement socialiste, aussi bien pour dsigner les principaux problmes sociaux que pour qualifier les politiques sociales conues pour leur apporter une rponse. Lducation nchappe pas cette rgle. Ainsi, le concept dexclusion sociale, import dans le contexte scolaire, est devenu une rfrence commune aux dcideurs politiques, aux administrateurs, aux enseignants et aux chercheurs, qui lont adopt sans distanciation critique, comme sil correspondait quelque chose de naturel et dobjectif alors quil correpond videmment une construction sociale. Comme lindique Esping-Andersen (1990, p. 266), nous quittons un ordre social relativement clair pour entrer dans un autre, dont les contours sont difficiles discerner, ce qui expliquerait le recours une srie de nouveaux vocables qui tendent remplacer lanalyse. Cest ici que rside la fragilit analytique du concept dexclusion sociale. Selon Delarue (1991), il reprsente une facilit de langage qui dissimule une difficult danalyse. Dans le cas portugais, en termes de discours et de politiques ducatives, la rfrence la lutte contre lexclusion coexiste avec la rfrence lgalit des chances qui tait le leitmotiv des discours et des politiques ducatives dans les annes
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70. La coexistence de ces deux rfrences exprime la spcificit de la formation sociale portugaise et donc de la configuration de son systme ducatif. La primaut de la lutte contre lexclusion sociale a t prsente comme lune des principales lignes dorientation structurant laction du gouvernement, durant le cycle des gouvernements socialistes ouvert en 1995. Cette perspective se traduit par des mesures emblmatiques dans le domaine des politiques sociales, comme par exemple la cration du revenu minimum garanti. Dans le domaine de lducation, le concept dexclusion sociale a galement marqu le discours rcent sur les politiques ducatives. Dot dune considrable ambigut et imprcision, le concept dexclusion sociale est associ, et souvent superpos, dans les discours des dcideurs et dans les documents dorientation politique, aux concepts dchec et dabandon scolaire. Cette superposition exprime la tension entre les deux dimensions fondamentales des actuelles politiques ducatives du Portugal: une dimension oriente vers la dmocratisation, qui constitue une rponse au caractre tardif et inachev de la construction, au Portugal, de lcole de masse; une autre dimension oriente vers la modernisation, qui accentue la subordination des politiques ducatives des critres de rationalit conomique. Sur le plan des politiques ducatives, la tradition de lutte contre lexclusion sest surtout concrtise dans lenseignement de base, conformment une double priorit: dune part, la population adulte peu scolarise, dautre part la population jeune, afin dassurer laccomplissement de la scolarit obligatoire de 9 ans et une qualification professionnalisante, de nature faciliter linsertion sur le march de lemploi. La dfinition de ces priorits est justifie dans un document dorientation politique pour 2002, intitul les Grandes options du plan (DR, 298, 27.12.01), sur la base de la nature duale de la population portugaise, en ce qui concerne le niveau des qualifications. Dune part, dans la population dge scolaire, les niveaux de participation lducation et la formation se situent aujourdhui pratiquement au niveau de la moyenne europenne, tandis que, parmi la population adulte plus ge, on constate des situations extrmes de sous-instruction, en consquence des dficits accumuls de scolarisation. Cette situation explique la priorit attribue au lancement, par la rcente ANEFA (Agence nationale pour lducation et la formation des adultes), dun programme de formations au niveau de lenseignement de base. Ces formations sont structures par un rfrentiel de comptences cls et par des processus de
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reconnaissance des acquis, dbouchant sur une double attestation (scolaire et professionnelle). Dautre part, au niveau de la population dge scolaire, on constate la concomitance de parcours de scolarisation incluant lenseignement suprieur, identiques en volume ceux des partenaires europens et des abandons scolaires avant la fin de la scolarit obligatoire avec ou sans formation de nature professionnalisante. Ainsi, si lon reconnat une volution favorable, dans les annes 90, en ce qui concerne lexpansion de la scolarisation, on reconnat galement les vulnrabilits qui dcoulent, dans la situation ducative portugaise, de la sortie de la majorit des jeunes du systme ducatif sans prparation/qualification professionnelle (niveaux II ou III) et dune plus faible reprsentation des formations de niveau secondaire dans la structure de qualification de la population active portugaise. Dans cette perspective, au niveau du systme scolaire, les mesures de lutte contre lexclusion sont centres sur les objectifs suivants: dune part, assurer
laccomplissement de la scolarit obligatoire de 9 ans, en luttant contre lchec et labandon scolaire, et dautre part, promouvoir des formes de qualification professionnelle qui prparent le passage dans le monde du travail. La cration des territoires ducatifs dintervention prioritaire (TEIP), la cration de curriculums alternatifs et la cration dune 10me anne dtudes professionnalisantes, pour les lves qui, aprs avoir achev la scolarit obligatoire, ne veulent pas (ou ne peuvent pas) poursuivre leurs tudes, constituent les principales mesures destines concrtiser ces orientations. Au cours de lanne 2001, dans le cadre des mesures pour la promotion du succs de lducation dans une perspective dducation la citoyennet et de lutte contre lexclusion sociale, 47 TEIP taient mis en place, comprenant 355 coles; 554 classes, comprenant 6700 lves au total ayant de graves problmes de scolarit et en risque dabandon scolaire ont fonctionn avec des curriculums alternatifs; dans 160 coles, 222 classes taient spcialises dans lducation et la formation professionnelle initiale (9me anne + 1). On prvoit pour lavenir immdiat (mesures prvues pour 2002) de poursuivre cette orientation politique, en particulier avec la poursuite de la 10me anne professionnalisante et llargissement des offres dducation et de formation visant la lutte contre lexclusion et la rduction des abandons dans lducation de base, notamment dans le cadre des territoires ducatifs dintervention prioritaire, grce au
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soutien ducatif pour les lves ayant des besoins spciaux dducation et grce au projet dappui la scolarisation des enfants dont les parents exercent une profession itinrante, en articulation avec le plan national daction pour linclusion.
4.3. TEIP: une mesure emblmatique
La cration des territoires ducatifs dintervention prioritaire (TEIP), partir de lanne scolaire 1996/1997, constitue dans le cadre de la lutte contre lexclusion la mesure de politique ducative la plus importante et la plus mdiatique. Cette mesure, qui est dune certaine faon emblmatique de la nouvelle quipe gouvernementale socialiste, reprend et sinspire dune mesure de nature identique mise en place par le gouvernement socialiste franais lorsquil a accd au pouvoir en 1981 et a alors lanc la politique des ZEP (zones dducation prioritaire). Mais si les ZEP sont lanctre le plus direct des TEIP, ceux-ci sinscrivent dans le cadre dune tradition plus lointaine, qui a galement engendr lexprience franaise et qui remonte aux expriences dducation compensatoire dveloppes aux EUA dans le cadre des programmes de guerre la pauvret dans la seconde moiti des annes 60 et, en particulier, lexprience britannique qui, suite aux travaux de la commission Plowden, a donn lieu la cration des aires dducation prioritaire (Rome, 1982). limage des ZEP franaises (Bouveau et Rochex, 1997), les TEIP semblent tre ns sous le signe dune stratgie qui, partant dune procdure de discrimination positive dans lattribution des ressources, a comme finalit principale la concrtisation du principe dgalit des chances, expressment invoqu dans les premires lignes du document lgal qui consacre la cration des TEIP (Arrt 147-B/ME/96). En effet, daprs ce texte, il sagit, dans le cadre de laide aux populations les plus dfavorises, de mettre en place dans les coles les moyens gnrateurs de la russite scolaire et ducative de leurs lves, dans lobjectif primordial de promouvoir lgalit de laccs et de la russite scolaire des lves de lenseignement de base. Cependant, cette apparente clart des objectifs initiaux est rapidement dmentie par le document lgal qui concrtise le fonctionnement des TEIP (Arrt interministriel n 73/SEAE/SEEI/96). Dans sa dfinition des territoires ducatifs dintervention prioritaire, ce texte souligne lobjectif de dvelopper des projets pluriannuels visant lamlioration de la qualit ducative et la promotion de linnovation. Par ailleurs, dans
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un document divulgu la presse au dbut du mois de dcembre 1997 (Territoires ducatifs dintervention prioritaire. Un parcours dans la lutte contre lexclusion), laccent nest plus mis ni sur lgalit des chances, ni sur lamlioration de la qualit, mais dsormais sur la lutte contre lexclusion sociale, problmatique tout fait diffrente des problmatiques antrieures. Toutefois, ce document prsente un diagnostic centr sur le fonctionnement interne du systme scolaire et, donc, sur ses processus de rgulation et de gestion. Ainsi, les ruptures dans le parcours scolaire des lves et les taux levs dabandon scolaire semblent associs un enseignement de base sans articulation, lexistence de ressources ingales entre les coles, la dispersion des moyens fournis par les projets centraux et au fait que des coles voisines se tournent le dos. Cette fluctuation en ce qui concerne les finalits de la cration des TEIP exprime une certaine ambigut et et une certaine incohrence qui rsultent, dune part, de la difficult de produire une doctrine un tant soit peu claire et, dautre part, de lusage rthorique (cest--dire avec des effets substitutifs de la ralit) de concepts ou dexpressions en vogue, dans lintention dobtenir des effets de nature politique. Cependant, il convient de souligner, pour mieux faire comprendre le caractre ambigu et peu cohrent du discours officiel et des mesures qui le traduisent, la coexistence de logiques distinctes et marques par de profondes contradictions, dont lune remonte aux annes 60 et 70 (logique de lgalit des chances) et lautre aux annes 80 et surtout 90 (logique de la qualit et de la lutte contre lexclusion). Cest prcisment la coexistence de ces logiques distinctes, qui appartiennent des poques diffrentes, qui confrent aux TEIP un certain anachronisme. Les TEIP, crs au Portugal quinze ans aprs les ZEP, semblent reproduire de faon acclre leur parcours. Originellement instrument de promotion de lgalit, ils deviennent en effet un instrument de pacification des quartiers difficiles. La recherche ralise dans le cadre de deux projets (Canrio, Alves et Rolo, 2001; Nvoa, Alves et Canrio, 2000) a permis de connatre lopinion des enseignants, sur la base dune large srie dentretiens raliss avec des enseignants des zones TEIP. On a ainsi pu montrer qu propos de la cration des TEIP, lapprciation est majoritairement positive, en raison des ressources mobilises et des dynamiques qui peuvent tre suscites dans les coles. Il nen est pas de mme en ce qui concerne la constitution de classes spciales curriculums alternatifs, qui sont envisages de faon nettement
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ngative. Pour certains enseignants, qui reproduisent dune certaine faon le discours officiel du ministre, cette mesure est prsente comme un moindre mal, susceptible toutefois dengendrer des effets pervers. Dautres enseignants, plus nombreux, expriment des critiques ouvertes contre cette mesure, considre comme gnratrice de stigmates, de discriminations, en somme responsable de laggravement des problmes quelle prtend rgler. Les opinions favorables sont rares et, mme dans ce cas, les arguments utiliss confirment les critiques exprimes par la majorit. Les curriculums alternatifs, voie dvalorise et indsirable pour les lves normaux, sont justifis au nom des attributs (envisags comme inns ou socialement acquis) qui rendent certains lves incapables de suivre une voie scolaire normale. Les curriculums alternatifs sont parfois mme prsents comme une mesure prophylactique, destine protger les lves normaux. Pour lessentiel, ce qui est sous-jacent la politique des TEIP est, comme dans le cas de la cration des curriculums alternatifs, une logique palliative qui vise minimiser, au niveau du systme scolaire, les effets dcoulant de linvasion de lcole par les problmes sociaux de la pauvret et de lexclusion. Or cette logique palliative est prsente comme le fondement de la promotion dune galit des chances, finalit qui renvoie une logique de dmocratisation. La confusion et la superposition de ces deux logiques constituent lune des plus importantes ambiguts de la politique des TEIP. Cette ambigut ne peut tre comprise au Portugal que dans le cadre du contexte actuel, marqu par lavnement, dans lconomie et dans lducation, dorientations dun nolibralisme mitig (Afonso, 1997; Lima, 1994 et 1996), de contamination du discours et des politiques ducatives par les logiques entrepreneuriales de la modernisation et de la qualit (Correia, Stoleroff et Stoer, 1993; Barroso, 1997) et enfin par la subordination fonctionnelle des politiques ducatives lconomie (Nvoa, 1996). Par consquent, les politiques qui semblent aujourdhui orientes vers lgalit des chances et vers la lutte contre lexclusion doivent tre apprcies la lumire de ce que certains appellent des stratgies dexclusion douces. Dans le cas des mesures comme les curriculums alternatifs, ces stratgies accumuleraient les effets sgrgateurs de lexistence de filires denseignement dvalorises, avec leffet sgrgateur spatial (Van Zanten, 1996) associ la spatialisation des problmes sociaux et aux politiques diffrencies de slection et de recrutement de leurs publics par les tablissements denseignement.
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4.4. Rfrences bibliographiques:

AFONSO, A. (1997). O neoliberalismo educacional mitigado numa dcada de governao social-democrata. Um contributo sociolgico para pensar a reforma educativa em portugal (1985-1995). Revista Portuguesa de Educao, 10 (2), 103-137. BARROSO, J. (1997b). Perspectiva crtica sobre a utilizao do conceito de qualidade do ensino: consequncias para a investigao. In: SPCE. Contributos da investigao cientfica para a qualidade do ensino. Lisbonne: SPCE. BOUVEAU, P. et ROCHEX, J-Y. (1997). Les ZEP entre cole et socit. Paris: Hachette. CANRIO, R. (1997). Lcole la recherche du temps perdu. Les dbats sur lcole au Portugal. Revue Internationale dEducation, 15, p. 99-113. CANRIO, R. (2000). Territrios Educativos de Interveno Prioritria. A escola face excluso social. Revista de Educao, vol. IX, 1, 125-135 CANRIO, R., ALVES N. ET ROLO, C. (2000). Territrios Educativos de Interveno Prioritria. Entre a igualdade de oportunidades e a luta contra a excluso. In: Vrios. Territrios Educativos de Interveno Prioritria. Construo ecolgica da aco educativa. Lisbonne: IIE. CANRIO, R., ALVES, N. ET ROLO, C. (2001). Escola e excluso social. Lisbonne: Educa. CORREIA, J. A.; STOLEROFF, A. et STOER, S. (1993). A ideologia da modernizao no sistema educativo em Portugal. Cadernos de Cincias Sociais, 12/13, p. 25-51. DELARUE, J-M (1991). Banlieues en difficult: la rlgation.Paris : Syros-Alternatives. DUBET, F. (1996). Lexclusion scolaire: quelles solutions. In: Paugam, S. , Dir. Lexclusion. Letat des savoirs. Paris: Editions la Dcouverte. ESPING-ANDERSEN, G. (1990). Les trois mondes de lEtat Providence. Essai sur le capitalisme moderne. Paris : Puf. GRCIO, S. (1986). Poltica educativa como tecnologia social. As reformas do ensino tcnico de 1948 e 1983. Lisbonne: Livros Horizonte. GRCIO, S. (1997). Dinmicas da escolarizao e das oportunidades individuais. Lisbonne: Educa. LIMA, L. (1994). Modernizao, racionalizao e optimizao. Perspectivas neo-taylorianas na organizao e administrao da educao. Cadernos de Cincias Sociais, 14, 119-139. LIMA, L. (1996). Educao de Adultos e construo da cidadania democrtica: para uma crtica do gerencialismo e da educao contabil. Inovao (9), 3, p. 283-296. NVOA, A. (1996). LEurope et lducation: lments danalyse socio-historique des politiques ducatives europennes. In: Winther-Jensen, T., ed. Challenges to european education: cultural values, national identities, and global responsabilities. New York: Lang. ROME, N. (1982). Les zones dducation prioritaire en Grande Bretagne. Paris: INRP (rono). SANTOS, B. (1985). Estado e Sociedade na semiperiferia do sistema Mundial. Anlise Social, 87-88-89, 869-901 SANTOS, B., Org. (1993). Portugal um retrato singular. Porto: Afrontamento. STOER, S. (1986). Educao e mudana social em Portugal, 1970-1980, uma dcada de transio. Porto: Afrontamento. VAN- ZANTEN, A. (1996). Fabrication et effets de la sgrgation scolaire. In: Paugam, S., Dir. Lexclusion. Letat des savoirs. Paris: Editions la Dcouverte.
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5. SYNTHSE: PRINCIPAUX DOMAINES ET MODES DE RGULATION INSTITUTIONNALISE

Joo Barroso Conformment aux objectifs dfinis pour le WP2, nous avons dcrit et analys les modes de rgulation institutionnalise du systme scolaire au Portugal, en considrant trois principales hypothses de recherche sous-jacentes lensemble du projet: augmentation de l autonomie des organismes locaux; mergence de nouveaux modes de rgulation, en particulier au niveau de lencadrement des acteurs et des actions et au niveau du contrle des rsultats; articulation entre les processus de rgulation et la production / rduction des ingalits.
Dans la description de la situation portugaise, nous avons tenu compte de lvolution rcente des politiques ducatives du pays et tent de mettre en vidence certains des aspects les plus importants de ces processus de rgulation, en fonction des trois axes danalyse dfinis daprs les hypothses de recherche mentionnes. Pour caractriser cette situation, nous avons prsent plusieurs exemples de mesures adoptes relativement diffrentes composantes du systme scolaire (au niveau de lenseignement secondaire) et analys leurs effets. Il convient prsent, dans cette synthse finale, de systmatiser linformation recueillie. cet effet, nous allons prsenter plusieurs tableaux organiss en fonction des domaines rpertoris dans la grille danalyse propose, o sont sommairement enregistres les principales mesures prises, compte tenu des trois axes danalyse indiqus. Les domaines slectionns sont les suivants: curriculum; flux dlves et offre scolaire; enseignants (recrutement et formation); gestion scolaire et moyens financiers; partenariat. Auparavant, titre de commentaire global sur cette tude, rappelons que la description des processus de rgulation se limite essentiellement lanalyse de lintervention de ltat et de son administration dans le cadre de ce que lon dsigne
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communment par rgulation institutionnelle. Dans ce sens, il est notoire que le Portugal, comme dautres pays, fait lobjet dun processus de recomposition du rle de ltat, en matire de dfinition des politiques publiques et du contrle de laction ducative, caractris par des mouvements contradictoires de d-rgulation et de rergulation. Cependant, cette vision institutionnelle est, comme on le sait, partielle et rductrice du processus complexe des multiples rgulations auquel le systme est soumis (de la part des enseignants, des parents, des mdias et dautres acteurs sociaux), ce qui rend imprvisible leffet des rgulations institutionnelles dclenches par ltat et son administration. En ralit, la diversit de sources et de modes de rgulation fait que la coordination, lquilibre ou la transformation du fonctionnement du systme ducatif rsultent davantage de linteraction des diffrents dispositifs rgulateurs que de lapplication linaire des normes, rgles et orientations issues du pouvoir politique. Aussi, plutt que de parler de rgulation, il vaudrait mieux parler de multi-rgulation, dans la mesure o les actions qui garantissent le fonctionnement du systme ducatif sont dtermines par un faisceau de dispositifs rgulateurs qui sannulent souvent entre eux, ou au moins qui relativisent la relation causale entre principes, objectifs, processus et rsultats. Les ajustements et rajustements que provoquent ces processus de rgulation ne rsultent pas dun quelconque impratif (politique, idologique, thique) dfini a priori, mais plutt des intrts, stratgies et logiques daction de diffrents groupes dacteurs, travers des processus de confrontation, de ngociation et de recomposition dobjectifs et de pouvoirs. Dans ce sens, si lon considre la rgulation du systme ducatif comme un systme de rgulations, il convient de valoriser, pour bien analyser le fonctionnement de ce systme, le rle fondamental des instances (individus, structures formelles ou informelles) de mdiation, de traduction, de passage des flux rgulateurs, dans la mesure o cest l que se fait la synthse ou que se dpassent les conflits entre les diffrentes rgulations existantes. Ces instances fonctionnent comme une espce de noeuds du rseau des diffrents rgulateurs et leur intervention est dcisive pour la configuration de la structure et de la dynamique du systme de rgulation et de ses rsultats.
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5.1. Curriculum
autonomie des Le curriculum est dfini au niveau central, mais il est prvu que certains domaines organismes locaux curriculaires soient librement organiss par lcole. Par exemple: les coles
peuvent faire varier le volume horaire des diffrentes composantes du curriculum dans les limites pr-tablies,; dfinir les contenus et organiser les aires curriculaires non disciplinaires prvues dans les 2me et 3me cycles; proposer la cration de cours technologiques dans lenseignement secondaire; concevoir, proposer et grer des mesures de diversification curriculaire pour les lves en situation dchec scolaire ou ayant des besoins ducatifs spciaux; crer et organiser des cours dducation et de formation professionnelle pour les lves qui achvent la scolarit obligatoire (avec ou sans diplme) et ne poursuivent pas leurs tudes. Dans le domaine curriculaire, lautonomie rside fondamentalement au niveau de lcole et de ses organes de gestion. Du point de vue institutionnel, le rle jou par les collectivits et autre organismes locaux est peu important. Cependant, de nombreuses municipalits proposent des programmes socio-ducatifs et des activits doccupation des loisirs qui ne font pas partie du curriculum officiel mais qui jouent finalement un rle complmentaire. La plus grande flexibilit de la gestion du curriculum par les coles est alle de pair avec un renforcement des dispositifs de contrle des apprentissages et des rsultats scolaires de la part de ladministration centrale et rgionale du ministre de lducation, notamment avec la rintroduction et la gnralisation des examens dvaluation externe et interne. Pratiquement abolis aprs la rvolution de 1974, les examens sont progressivement rintroduits pendant la priode de normalisation et ont t gnraliss tout le systme partir des annes 90. Au sein du ministre de lducation, un organisme nomm GAVE (Cabinet dvaluation ducationnelle) a t cr pour contrler tout ce processus, tandis que lvaluation externe de la performance des coles, sous la responsabilit des services de lInspection gnrale de lducation, a t gnralise. Signalons galement limportance et linfluence croissantes des nouveaux modes de rgulation non institutionnelle, dans le domaine du curriculum, rsultant de la pression commerciale des diteurs de livres scolaires (adopts librement par les coles), de la pression des mdias pour la divulgation des rsultats scolaires (ranking des coles) et de lexistence dun numerus clausus pour laccs lenseignement suprieur.
Nouveaux modes de rgulation
production / rducation des ingalits
Dans le domaine du curriculum, les mesures de rduction des ingalits sont en grande partie confies linitiative des coles et constituent un champ spcifique de leur autonomie. Parmi ces mesures, citons: la mise disposition dun crdit global dheures (7% du total des heures curriculaires) pour la ralisation dactivits de soutien pdagogique aux lves en difficult dapprentissage; la cration de classes curriculums alternatifs pour les lves en situation dchec scolaire confirm, en risque dabandon de la scolarit de base, etc; la gestion flexible des curricula par les coles; la possibilit de crer des formations pour les jeunes gs de 15 18 ans (Programme 15-18) qui nont pas achev le 3me cycle de la scolarit obligatoire. Comme mesure plus globale dans ce domaine, citons galement la cration en 1996 des territoires ducatifs dintervention prioritaire (TEIP) qui font lobjet de politiques de discrimination positive limage des ZEP franaises. Toutes ces mesures ont finalement un effet essentiellement palliatif. Sans sattaquer la racine du processus de production des ingalits, elles laissent linitiative des coles la tche de la pacification scolaire et sociale (voir chapitre 4).
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5.2. Flux dlves et offre scolaire

autonomie des Depuis les annes 80, on assiste progressivement au passage dune rgulation organismes locaux centralise, au moyen dune charte scolaire labore au plan national, vers une
rgulation plus dcentralise, avec des chartes scolaires labores par les municipalits. Actuellement, rares sont les municipalits qui laborent leur charte scolaire, mais cette obligation dcoule dune loi rcemment approuve. ce jour, les municipalits ne sont charges de la construction scolaire que pour le 1er cycle de lenseignement de base (de la 1re la 4me anne de scolarit), mais il est prvu dtendre cette responsabilit jusqu la fin de la scolarit obligatoire (2me et 3me cycles de lenseignement de base), dans le cadre dun processus de dcentralisation actuellement en cours. Dans lenseignement de base (scolarit obligatoire), linscription des lves dans les coles publiques dpend de la proximit de la zone de rsidence, ou de lactivit professionnelle des parents, ce qui doit tre garanti pendant tout le cycle de scolarit. Dans lenseignement secondaire, le choix de lcole se fait en fonction des formations ou filires que llve souhaite suivre (car toutes les coles ne proposent pas les mmes options). Dans lun et lautre cas, sil y a dans une cole une demande suprieure loffre, les inscriptions doivent respecter lordre de priorit suivant: lves qui ont frquent lcole au cours de lanne scolaire prcdente, lves ayant des besoins ducatifs spciaux, lves ayant des frres et soeurs dj inscrits dans la mme cole, lves dont le lieu de rsidence ou de travail des parents se situe dans la zone dinfluence de lcole. Dans les cas o loffre dcoles publiques de lenseignement de base (obligatoire) nest pas suffisant, le ministre de lducation peut signer des contrats dassociation avec des coles prives, qui sont assujetties aux mmes critres. On assiste au passage progressif dune rgulation de la demande par loffre une rgulation de loffre par la demande. Ceci signifie que la rgulation institutionnelle par la charte scolaire et par la sectorisation (obligation pour les lves de frquenter lcole de leur zone de rsidence) est subvertie par des formes de rgulation plus autonomes, produites dans le contexte de chaque situation. Ces formes de rgulation rsultent essentiellement du jeu de la demande sociale et des stratgies des familles, en particulier de la classe moyenne, qui souhaitent choisir des coles ou des itinraires scolaires offrant de meilleures possibilits de russite et de mobilit sociale. Citons galement lapparition, mais encore rduite, de stratgies de marketing de formations et dcoles de lenseignement secondaire, pour attirer les lves, ainsi que linfluence dtermine sur le flux dlves par la spcialisation (actuellement en cours) des coles dans certaines filires de lenseignement secondaire. Enfin, il faut souligner dans ces nouvelles formes de rgulation du flux des lves le poids de plus en plus lourd de lenseignement priv, en particulier au niveau du secondaire. En effet, les lves et leurs familles essaient de bnficier des facilits de lenseignement priv pour obtenir de meilleures notes lors de laccs lenseignement suprieur.
Production / rduction des ingalits
La production dingalits dans les flux scolaires des lves rsulte aussi bien des difficults conomiques des lves frquenter lcole (y compris les cots daccs et le manque gagner) que de linfluence, dans les parcours scolaires et dans le choix de lcole, des facteurs conomiques, sociaux ou gographiques. Dans le premier cas, les mesures de rduction des ingalits qui ont t adoptes sont destines fournir une aide socio-conomique aux lves et leurs familles (transports, matriel scolaire et alimentation), gnralement considre comme largement insuffisante. Cette aide relve de la responsabilit des municipalits pour le 1er cycle de lenseignement de base, tandis quelle incombe ladministration centrale pour les autres cycles, lexception des transports qui relvent l aussi des municipalits. Dans le second cas, la sectorisation est frquemment remise en cause, par de nombreuses stratgies, par les familles plus favorises au plan conomique et social.
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5.3. Enseignants (recrutement et formation)

autonomie des Les enseignants sont des fonctionnaires recruts par le ministre de lducation organismes locaux dans le cadre dun concours national. La possibilit de transfrer aux
municipalits (et dans certaines conditions aux coles) la responsabilit du recrutement et de la nomination des enseignants a t radicalement conteste par les enseignants et leurs organisations syndicales et elle ne semble pas sduire les lus locaux. La formation initiale est la charge des institutions de lenseignement suprieur (publiques et prives), mais selon une lgislation rcente, les cours doivent tre agrs par un organisme (INAFOP) spcialement cr cet effet. Quant la formation continue, elle est formellement dcentralise. Elle peut tre organise par les institutions de lenseignement suprieur, les associations denseignants, les services du ministre de lducation et par les centres de formation dassociations dcoles. Ces centres ont t crs en 1993 suite lapprobation du PRODEP (programme de financement de lducation intgr dans le cadre communautaire dappui de lUnion europenne). Bien quils attribuent formellement une large autonomie aux coles associes en ce qui concerne lorganisation et la gestion de la formation continue des enseignants, leur action est en ralit largement conditionne par leur dpendance par rapport aux sommes attribues par le PRODEP et par les rgles dagrment dfinies par le Conseil coordinateur de la formation continue. Si dans le cas du recrutement les formes traditionnelles de contrle du systme centralis se maintiennent, dans le cas de la formation initiale et continue, la situation sest rvle diffrente. Dans la formation initiale, o il existait une rgulation institutionnelle faible de la part de ladministration centrale (quasi exclusivement fonde sur la dfinition des critres exigs pour accder la carrire et sur le contrle du stage professionnel), on assiste au renforcement du contrle de loffre de formations, travers des normes et critres dagrment dfinis par lINAFOP (Institut national dagrment de la formation des enseignants). En revanche, dans la formation continue, derrire une rthorique de dcentralisation et dautonomie des coles, on a assist dans la pratique au renforcement du contrle (mme sil est indirect), en raison du systme de financement, des normes daccrditation des actions de formation et des rpercussions de cette formation sur la progression de carrire des enseignants.
Production / rduction des ingalits
Dans ce domaine, les principales mesures de rduction des ingalits passent par un renforcement du nombre des enseignants (professeurs de soutien) dans certains contextes scolaires, notamment dans le 1er cycle et dans les territoires ducatifs dintervention prioritaire. Parmi ces mesures, citons galement la mise disposition dun crdit horaire enseignant, dans les coles des 2me et 3me cycles et du secondaire, pour raliser des projets spcifiques et assurer le soutien pdagogique des lves. Ceci explique (avec la rduction du nombre dlves par classe) pourquoi, ces dernires annes, malgr une rduction globale des effectifs scolaires, le nombre denseignants a substantiellement augment.
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5.4. Gestion scolaire et moyens financiers

autonomie des Au niveau de la gestion scolaire, on a assist au renforcement progressif des organismes locaux comptences des organismes locaux, en particulier des coles, et, un moindre
degr, des municipalits. Du point de vue des structures, ce renforcement apparat dans la lgislation sur lautonomie et la gestion scolaire, approuve partir de la fin des annes 80. En ce qui concerne les coles, ce renforcement passe notamment par: la possibilit pour les coles de choisir leurs dirigeants (en vigueur depuis la rvolution de 1974), la capacit de dfinir leur projet ducatif et leur rglement intrieur (dans les limites tablies par la loi gnrale), lexistence dune relative marge de manoeuvre dans lorganisation interne de lcole, au niveau de la composition des organes de gestion suprieurs et intermdiaires, une relative souplesse budgtaire, notamment au niveau de la gestion des ressources humaines et financires, la possibilit de disposer de recettes propres gnres par la location dinstallations, la vente de services et le recouvrement de certaines taxes, etc. Quant aux municipalits, elles interviennent dornavant dans les organes de gestion des coles et doivent constituer des organes consultatifs de gestion municipale pour lducation (les Conseils locaux dducation), bien que pour lessentiel elles soient encore loin davoir une intervention active, soit par manque de dotations budgtaires, soit parce que les lois sur la dcentralisation ne sont pas encore traduites par des rglements. Le ministre de lducation est ainsi le principal responsable du financement public de lducation, tandis que le financement provenant des municipalits est encore trs limit (infrieur 3% em 1992).
production / rduction des ingalits
Le renforcement de lautonomie des coles prvu par la lgislation est largement conditionn par lexercice du pouvoir des structures dconcentres du ministre de lducation (directions rgionales de lducation), par la production dinnombrables normes de rglementation de la part des divers services de ladministration, par les pratiques bureaucratiques encore en vigueur et par une culture de dpendance qui marque encore de nombreuses coles. En outre, ce jour (avec les limitations voques), lautonomie se limite aux aspects organisationnels, car il manque une dfinition claire des comptences et des ressources qui doivent tre transfres aux organes de direction des coles. ce sujet, indiquons que certains des instruments fondamentaux pour cette dfinition, tels que les contrats dautonomie tablir entre les coles, les municipalits et les services dconcentrs de ladministration, ne sont pas encore rglements. Cependant, bien que le renforcement de lautonomie soit encore dans une phase trs initiale, ces dernires annes, de nouvelles modalits de rgulation ont t mises en place, sur la base dun renforcement des dispositifs dvaluation externe des coles, mis en pratique par les services dinspection (voir chapitre 3). Du point de vue de laccs, les mesures de rduction des ingalits se sont essentiellement traduites par un largissement et une rnovation du parc scolaire qui, malgr son dveloppement remarquable, prsente, surtout dans les priphries urbaines, de graves situations de carences et de suroccupation. Quant aux mesures de rduction des ingalits de russite scolaire et de lutte contre lexclusion, elles se caractrisent par le fait quelles sont trs dsarticules, sporadiques et purement palliatives. Il y a cependant un renforcement de moyens (humains et financiers) sous-jacent la cration des TEIP (territoires ducatifs dintervention prioritaire), ainsi que de multiples lignes de financement (provenant de diffrents services et organismes du ministre de lducation) pour des projets sectoriels dans le domaine de linnovation et de la lutte contre lchec scolaire, dont le Programme dducation pour tous (PEPT) a t un des exemples les plus connus. Cette politique daide aux projets prsents par les coles a lavantage de promouvoir linitiative des coles et dadapter les politiques financires aux contextes scolaires, mais au-del de linsuffisance des moyens, elle a rvl labsence de stratgie globale et doptimisation des ressources existants. Signalons galement la participation des municipalits au financement de ce type de projets et le dveloppement dinitiatives propres dans le domaine socio-ducatif.
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5.5. Partenariat
autonomie des Selon la lgislation approuv en 1998 sur lautonomie et la gestion scolaire, organismes locaux lassemble de lcole (espce de conseil dadministration des coles franaises) est
production / rduction des ingalits
constitue (outre les enseignants, le personnel non enseignant et les lves) par des reprsentants des parents dlves, des municipalits et des intrts conomiques et culturels locaux. Cependant, cette reprsentation est minoritaire et le recrutement des reprsentants de parents se fait essentiellement auprs de groupes sociaux rduits (classe moyenne), en particulier parmi les parents qui sont eux-mmes enseignants. Outre cette participation formelle et institutionnelle, trs limite, de nombreuses coles dveloppent des stratgies de recueil de fonds et daide pour leurs projets auprs des parents, des collectivits locales et des entreprises, en crant parfois des rseaux actifs de partenariat. Dans les coles secondaires ayant des formations technologiques, il y a souvent une articulation avec les entreprises de la rgion, soit pour dfinir loffre de formation, soit pour mettre en place des stages pour les lves. Dans ce domaine galement, citons la cration en 1989, des coles professionnelles qui proposent des formations de nature professionnelle, de niveau III (3 ans aprs lenseignement obligatoire). Ces coles sont dotes dune large autonomie curriculaire, mais elle est conditionne par un encadrement global dfini par le ministre de lducation. Elles ont une quivalence avec lenseignement secondaire. La cration de ces coles relve de linitiative de diffrents organismes (indpendants ou associs), publics ou privs, en particulier les mairies, les entreprises prives, les associations patronales et syndicales. La plupart de ces coles taient initialement subventionnes par des fonds publics, provenant en particulier de lUnion europenne, mais elles doivent aujourdhui garantir leur autofinancement. Cest dans le secteur de la formation professionnelle que se fait davantage sentir linfluence de la politique de lUnion europenne en ce qui concerne la rgulation du systme ducatif. Cette nouvelle forme de rgulation supranationale sest surtout intensifie depuis le trait de Maastricht et elle a connu de nouveaux dveloppements dans lenseignement suprieur aprs la dclaration de Bologne, ce qui ne manquera pas davoir une influence, par un effet boule de neige, dans les niveaux infrieurs denseignement. De la mme faon, larticulation de lducation la logique conomique et lintensification des partenariats avec les entreprises qui constituent (selon les termes dAntnio Nvoa) lune des rationalits du discours ducatif de Bruxelles, produit de nettes contraintes (et des effets dhomognisation) dans la rgulation institutionnelle des pays europens. Dans le cas portugais, ces nouveaux modes de rgulation qui rsultent des influences des familles et des entreprises du secteur priv sont encore dbutants ou mergeants, mais ils ont acquis une projection croissante ces dernires annes, qui sest notamment manifeste par lincorporation dans le discours officiel de thmes comme le contrle de qualit, la promotion de lexcellence, la stimulation de la comptitivit, le libre choix, etc., si chers au discours nolibral (voir chapitre 1er). Laugmentation de la participation des parents dans lcole et dans la gestion de lcole ne sest pas nettement traduite par la rduction de ingalits scolaires, compte tenu, comme nous lavons mentionn, du champ social rduit do ils sont recruts. De toute faon, en raison du caractre rcent de ces mesures, il est encore tt pour bien valuer leur impact. On constate cependant que, du point de vue formel, on a timidement tent de mettre en place des moyens permettant la participation parentale de sintensifier et de se diversifier, notamment avec une lgislation qui prvoit la justification des absences (dans certains cas avec le maintien du droit la rtribution salariale) pour que les parents qui exercent des fonctions de gestion dans les associations ou les coles puissent participer aux runions. Quant la participation des entreprises, elle est essentiellement lie au dveloppement de la formation professionnelle. Bien que le discours officiel insiste sur le renforcement du prestige social de cette formation, il est certain que pour lopinion publique, pour les lves et leurs familles, ces formations apparaissent comme une forme dvalorise de parcours scolaire, destine ceux qui ne veulent pas tudier et ceux qui disposent moins de ressources.
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NOTES Parmi les exemples les plus importants de ce type dtudes, citons Almerindo Afonso (1997 e 2000), Natrcio Afonso (1994), Barroso (1991e 1995), Formosinho, Ferreira e Machado (2000), Lima (1998, 1999 e 2000). ii Parmi les exemples les plus importants de ce type dtudes, citons Stoer (1986), Correia (1999), Gomes (1999) e Teodoro (2001). iii Cette classification est fonde, en ce qui concerne les trois premiers cycles, sur les travaux de diffrents spcialistes qui se sont penchs sur lanalyse des politiques ducatives aprs 1974, en particulier Stoer (1982 et 1986) et Teodoro (2001). iv Lexpression normalisation pour dsigner la priode qui a suivi le premier gouvernement constitutionnel a t utilise par Grcio en 1978 (voir Grcio, 1995, p. 392), puis a t dveloppe par Stoer (1982 et 1986) dans son analyse de la politique ducative de cette priode. v Je partage lopinion d Antnio Teodoro (2001, p. 391) qui considre lapprobation de la loi de base du systme ducatif comme une marque prfrentielle pour signaler la fin de la priode de la normalisation, non seulement en raison de son sens spcifique dans le domaine de la politique ducative, mais aussi en raison du contexte politique intrieur (le parti socialiste perd la majorit en faveur du parti social-dmocrate, qui conserve le pouvoir jusquen 1996) et extrieur (intgration du Portugal dans la Communaut europenne). vi Pour un bilan de lvolution du systme ducatif portugais entre 1986 et 1996, notamment en ce qui concerne limpact du PRODEP I, consulter les tudes dites par le Dpartement dvaluation et de prospective du ministre de lducation (DAPP), sous le titre gnrique suivant: Lvolution du systme ducatif et le PRODEP, en 1998. vii Il sagit dune tude commande par le ministre de lducation en 1998 une quipe coordonne par Roberto Carneiro. Publie en 2001 par le Dpartement dvaluation et de prospective, elle identifie les tendances de lvolution rcente du systme ducatif et trace un ensemble de scnarios prospectifs lhorizon 2020. viii Il sagit dun manifeste publi dans la presse le 12 fvrier 2002, initialement sign par plusieurs personnalits lies aux diffrents secteurs professionnels, mais o domine la prsence de professeurs universitaires. Ce manifeste a t soumis la souscription publique en vue dtre remis au prsident de lassemble de la Rpublique.
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Changes in regulation modes and social production of inequalities in education systems: a European comparison

Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Universidade de Lisboa

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TABLE DES MATIERES

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1. ORGANISATION ET RGULATION DU SYSTME DUCATIF: SENS DUNE VOLUTION

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2. LAUTONOMIE DES ENTITS LOCALES

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2.2. La dcentralisation vers les municipalits

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2.3. La dconcentration administrative

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2.4. Lautonomie et la gestion des coles

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2.5. Lautonomie locale: point de la situation

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2.6. Conclusion: Augmentation de lautonomie locale?

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2.7. Rfrences bibliographiques

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2.8. Textes lgislatifs

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3. DVELOPPEMENT DE NOUVEAUX MODES DE RGULATION

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3.2. Lvaluation externe des coles

3.2.1. Lvaluation externe des rsultats scolaires

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3.2.2. Lvaluation de la performance des organisations scolaires

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3.3. La rgulation de la formation des enseignants

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3.4. La rgulation de loffre scolaire

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3.4.1. volution dmographique et scolarit obligatoire

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3.4.2. Rpartition territoriale de loffre scolaire

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3.4.3. Enseignement priv et coopratif