Anlise do Regime Jurdico do Endividamento dos Municpios em Portugal A Nova Lei das Finanas Locais

Flora Hermengarda de Pinho e Cunha Lobo* Pedro Miguel Giro Nogueira Ramos** Resumo A descentralizao pode pr em causa a funo estabilizadora de um governo central quando as relaes intergovernamentais se caracterizam por regras de disciplina oramental que no sejam capazes de disciplinar as finanas locais (soft budget constraint). Sem o apropriado enquadramento regulamentar e institucional, o endividamento pblico subnacional pode constituir uma sria ameaa capacidade do governo central em manter a disciplina fiscal e a estabilidade macroeconmica. A gesto deste risco passa pela definio de restries ao endividamento dos nveis inferiores do governo, que podem consubstanciar uma soluo centralizada ou descentralizada, hoje existentes em todos os pases da Unio Europeia, ainda que em graus e formas diferenciadas. A nova Lei das Finanas Locais em Portugal (Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro) consagra profundas alteraes no regime jurdico que at ento regulava o endividamento dos municpios (Lei n 42/98, de 6 de Agosto). Aquela lei foi precedida pelos regimes especiais de endividamento impostos a partir de 2002, no mbito dos Oramentos do Estado para cada ano, que se traduziram num agravamento significativo das restries constantes da Lei das Finanas Locais em vigor na altura. Neste estudo feita uma anlise detalhada deste novo regime jurdico do crdito municipal. Para alm da discusso dos antecedentes, de natureza estrutural e conjuntural, da nova Lei das Finanas Locais, avalia-se a conformidade dos mecanismos previstos na lei com os objectivos a alcanar. Analisamos ainda, para o perodo 2002-2006, os ajustamentos a que os municpios foram obrigados, em resposta forte quebra na receita proveniente dos emprstimos, resultante das novas regras de endividamento.

Instituto Superior de Contabilidade e Administrao Universidade de Aveiro; email: flora.lobo@ua.pt ** Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra; email: pnramos@fe.uc.pt

784

1. Introduo O crdito municipal um importante instrumento financeiro para municpios, contribuindo para um nvel de financiamento adequado ao desempenho das atribuies de que incumbida a Administrao Local Autrquica e, mais latamente, para a estabilidade e solvabilidade financeiras deste nvel de governo. , pois, um instrumento fundamental para a prossecuo dos princpios da autonomia financeira1, logo, da autonomia local. Desde a primeira Lei das Finanas Locais de 19792, os municpios assumiram um papel fundamental enquanto dinamizadores das despesas de investimento pblico e promotores da coeso econmica e social, garantindo o acesso de todos os cidados a um conjunto de bens e servios mnimos fundamentais (Melo, 2006). A crescente transferncia de competncias do governo central para os municpios foi sustentada por um sistema de financiamento caracterizado por uma forte dependncia em relao s transferncias da administrao central e pela escassez de receitas prprias, insuficientes para responder s despesas decorrentes das novas responsabilidades (Franco, 1991, pg. 592). Neste contexto, o recurso ao crdito foi uma opo inevitvel, enquanto forma de financiamento complementar s transferncias, contribuindo para o crescente endividamento dos municpios (Carvalho, 1996, pg. 70; Cabral, 2003, pg. 35). Se compararmos as competncias municipais inicialmente definidas no Decreto-Lei n 77/84 de 8 de Maro, artigo 8, com os domnios de actuao previstos no Decreto-Lei n 159/99, de 14 de Setembro, art. 13, conclui-se que, com a transferncia de atribuies que at ento competiam Administrao Central (habitao, aco social, proteco civil, ambiente, defesa do consumidor, apoio ao desenvolvimento regional e local, ordenamento do territrio e urbanismo, polcia municipal, justia e participao em projectos e aces de cooperao externa), as reas de interveno municipal duplicaram (Bravo e S, 2000, pg. 52-56). A disciplina jurdica do regime de crdito dos municpios na anterior Lei das Finanas Locais (Lei n 42/98, de 6 de Agosto) mostrou-se desajustada do objectivo de garantir um nvel de endividamento sustentvel em cada municpio (o seu objectivo
1

Seguindo Sousa Franco (1996, pg. 152-156), autonomia creditcia , entre outras (autonomia patrimonial, autonomia oramental e autonomia creditcia), uma forma de autonomia financeira, consubstanciando-se no poder de contrair dvidas, assumindo as correspondentes responsabilidades, pelo recurso a operaes financeiras de crdito. A possibilidade de recurso ao crdito por parte dos municpios resulta hoje de forma expressa da Lei das Finanas Locais ( n 1 do art 38 da Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro). 2 Lei n 1/79, de 2 de Janeiro.

785

inicial), bem como para salvaguardar a participao solidria deste subsector no esforo de consolidao oramental das Administraes Pblicas, de acordo com as exigncias impostas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. As alteraes resultantes da nova Lei das Finanas Locais (Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro) so o culminar da evoluo do quadro legal do endividamento municipal entre 2002 e 2006. O perodo em questo foi marcado pela Publicao da Lei da Estabilidade Oramental (Lei Orgnica da Assembleia da Repblica, n2/2002) e pelas suspenses discricionrias nas regras de acesso ao crdito inscritas na anterior Lei das Finanas Locais, previstas nas leis que aprovaram os Oramentos do Estado para este perodo, e que se traduziram num agravamento significativo das restries no acesso ao crdito por parte dos municpios. A nova Lei das Finanas Locais vem, deste modo, assegurar a necessria estabilidade no enquadramento jurdico de acesso ao crdito por parte dos municpios, ao definir regras estveis e duradouras, compatveis com o imperativo do cumprimento dos objectivos de rigor e consolidao oramental para o conjunto das Administraes Pblicas. Neste trabalho comeamos por fazer uma anlise desagregada das contas de gerncia municipais para o ano de 2006, analisando um conjunto de indicadores do endividamento municipal. Numa segunda fase, discutem-se os antecedentes, de natureza conjuntural e estrutural, do agravamento das restries ao endividamento municipal. A nfase da nossa anlise mostrar que a anterior Lei das Finanas Locais se mostrou incapaz de disciplinar as finanas municipais, comprometendo a solvabilidade dos municpios e os objectivos macroeconmicos do governo central em termos oramentais. Numa terceira fase, debruamo-nos sobre a evoluo no enquadramento legal das restries no acesso ao crdito pelos municpios, desde as regras discricionrias impostas a partir de 2002 at publicao da actual Lei das Finanas Locais (Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro).

Por ltimo, avaliamos os mecanismos de ajustamento dos municpios aos novos limites de endividamento no perodo entre 2002 e 2006.

2. Indicadores de Endividamento Municipal O Quadro 1 apresenta trs indicadores do endividamento municipal para o ano de 2006, em termos agregados e segundo a dimenso dos municpios: a dvida lquida per 786

capita, a dvida lquida em percentagem das principais receitas do ano anterior, o endividamento lquido (emprstimos bancrios3) e a taxa de esforo, ambos em percentagem da receita no financeira. Quadro 1. Indicadores de Endividamento Municipal, 2006 (em euros e %)
Municpios Assimetria (1) Mdia Mdia Aparada Desvio Padro Valor Mnimo Valor Mximo Percentil 25 Percentil 50 Percentil 75 Percentil 90

Dvida Lquida per capita Todos Pequenos Mdios Grandes 17,97 11,777 4,47 3,34 631,19 784,58 425,26 375,33 573,73* 722,67* 402,50* 344,79* 645,83 755,30 360,93 328,21 -789,35 -789,35 -379,00 -86,40 5405,96 5405,96 1629,77 1441,34 229,91 310,79 178,12 166,93 468,44 625,07 366,44 310,15 840,05 1103,65 605,28 501,95 1327,06 1643,29 855,46 744,97

Dvida Lquida em % receitas prprias ano anterior Todos Pequenos Mdios Grandes 9,68 9,93 3,11 0,80 110,99 108,74 115,33 106,40 106,26* 103,66* 111,27* 104,50 91,25 91,46 93,91 78,34 -114,53 -76,77 -114,53 -27,65 694,03 694,03 384,13 275,90 50,87 50,21 49,94 56,34 95,17 93,72 97,17 102,74 161,41 154,63 174,86 162,50 234,17 224,25 239,76 224,42

Endividamento Lquido Bancrio em % da receita no financeira Todos Pequenos Mdios Grandes 11,09 7,80 3,34 0,19 1,04 2,38 -0,22 -3,80 0,63* 1,95* -0,46* -3,74 7,05 7,91 5,20 3,13 -15,93 -15,93 -9,29 -10,37 42,34 42,34 18,48 1,40 -0,19 -2,23 -3,54 -6,12 4,78 1,13 -1,35 -4,35 9,37 5,97 2,79 -1,50 12,26 11,06 6.68 1,12

Taxa de esforo em % da receita no financeira Todos Pequenos Mdios Grandes 11,67 9,29 4,38 1,3 6,92 7,06 6,43 8,21 6,44* 6,43* 6,13* 8,08 5,08 5,74 4,04 3,50 0,00 0,00 0,83 2,31 31,52 31,52 18,61 16,77 3,38 3,04 3,14 6,15 5,62 5,19 5,63 7,25 9,25 9,42 8,92 10,15 13,72 14,22 11,50 13,42

Nota: (1) A medida de assimetria utilizada pelo SPSS dada pelo quociente entre a Skewness e o seu Std. Error. Quando este quociente for menor que 2 em valor absoluto, no se rejeita a simetria. Se o resultado for positivo e maior que 2, a distribuio assimtrica positiva ou enviesada esquerda. Se o quociente for negativo e inferior a -2, a distribuio assimtrica negativa ou enviesada direita. Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais e clculos prprios.

Os dados so referentes s contas de gerncia dos municpios publicadas na pgina electrnica da Direco Geral das Autarquias Locais, e respeitam a 307 municpios, j que, por falta de informao, no se considerou o municpio de Setbal. Dada a grande variabilidade em termos populacionais dos municpios, e para avaliarmos a diferenciao de comportamentos consoante a dimenso dos mesmos, consideraram-se
3

Segundo a informao disponibilizada na pgina electrnica da Direco Geral das Autarquias Locais (DGAL), os passivos financeiros incluem as receitas provenientes da emisso de obrigaes e de emprstimos contrados a curto, mdio e longo prazo.

787

trs classes diferentes de dimenso populacional: a) a primeira classe, os municpios de pequena dimenso, constituda pelos municpios com populao menor ou igual a 20 000 habitantes (179 municpios); b) a segunda classe, os municpios de mdia dimenso, inclui os municpios com uma populao maior que 20 000 habitantes e menor ou igual a 100 000 habitantes (106 municpios); c) a terceira classe integra os municpios de grande dimenso, com populao maior que 100 000 habitantes (22 municpios). A srie de valores da dvida lquida foi construda apurando a diferena entre o valor dos passivos financeiros (dvidas a terceiros, de curto prazo e de mdio e longo prazo) e o valor dos activos financeiros (dvidas de terceiros, de curto prazo e mdio e longo prazo, ttulos negociveis e depsitos em instituies financeiras e caixa), data de 31 de Dezembro de 2006. O endividamento lquido foi apurado deduzindo ao endividamento anual associado a emprstimos a variao no crdito lquido concedido pelos municpios4. A taxa de esforo associada dvida municipal resulta da soma das amortizaes e dos encargos com juros. Relativamente ao indicador que relaciona a dvida lquida com as receitas do ano anterior, consideraram-se as receitas do ano de 2005 relativas s transferncias do Oramento do Estado e aos impostos municipais. Este indicador foi definido no esprito do limite divida lquida imposto aos municpios pela nova Lei das Finanas Locais, que no pode ultrapassar 125% das receitas prprias mais importantes do ano anterior5 (art. 37, n 1, da Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro). Sempre que as distribuies de frequncias se revelaram assimtricas (neste caso assimetria positiva, fundamentalmente em resultado dos valores extremos), e da resultaram diferenas significativas entre a mdia e a mediana, optou-se por adoptar a mdia aparada a 5%6 como o indicador da distribuio central da distribuio7. Os valores apresentados no Quadro 1 indiciam que a situao perante o endividamento muito diferenciada consoante a dimenso do municpio:
4

O endividamento anual municipal apurado como o saldo das operaes financeiras passivas. A variao no crdito lquido concedido pelos municpios dada pelo saldo das operaes financeiras activas. Os depsitos dos municpios junto das Outras Instituies Financeiras Monetrias no so contemplados nos activos financeiros das contas de gerncia dos municpios publicadas pela DGAL. 5 As receitas em questo so os impostos municipais, participaes do municpio no FEF, participao no IRS, derrama, e participao nos resultados das entidades do sector empresarial local. 6 A mdia aparada a 5% calcula-se dispondo as observaes por ordem crescente, aps o que so eliminadas 5% das maiores e das menores observaes, e feita uma mdia aritmtica das restantes. 7 Estes casos esto identificados no Quadro1, na coluna da Mdia Aparada, com um *.

788

-em mdia, a dvida liquida per capita dos municpios em 31 de Dezembro de 2006 de cerca de 574 euros. Nos municpios de pequena dimenso, muito superior mdia, cerca de 723 euros, diminuindo acentuadamente com a maior dimenso dos municpios ( volta de 403 e 345 euros, respectivamente nos de mdia e grande dimenso); -a dvida lquida absorve, em mdia, cerca de 106% das receitas prprias mais importantes do municpio. Em 25% dos municpios aquela percentagem superior a 161%, e em 10% supera mesmo os 234%, o que muito significativo. Analisando este indicador segundo tipo de municpio, verifica-se que comparativamente mais elevado nos de mdia dimenso. Se considerarmos como referencia como limite para este indicador os 125% definidos na nova Lei das Finanas Locais8, conclumos que 111 municpios ultrapassaram este limite, com maior incidncia nos de mdia dimenso: 61 so de pequena dimenso, cerca de 34% dos municpios deste grupo, 42 de mdia dimenso, volta de 40%, e 8 de grande dimenso, 36%. No universo destes 111 municpios, o valor mdio do rcio de 197,11%, e mais elevado nos de mdia dimenso (203,71%, mais 8,51 p.p. que nos de pequena dimenso, e 13,76 p.p. que nos de grande dimenso); -o endividamento lquido associado aos emprstimos bancrios representa em mdia, 0,63% das receitas no financeiras. Note-se, no entanto, que para metade dos municpios considerados o endividamento representa uma proporo no negligencivel do financiamento municipal, superior a 4,78%, ultrapassando os 9,37% em dos municpios. Claramente, nos municpios de pequena dimenso que o endividamento associado aos emprstimos assume maior importncia relativa enquanto fonte de financiamento, representando em mdia 1,95 das receitas no financeiras. Neste grupo, para 25% dos municpios o endividamento lquido em emprstimos representa mais de 6% das receitas no financeiras. Nos outros municpios, o endividamento lquido foi negativo em 2006, com maior significado nos de grande dimenso (-3,80 %). Os valores negativos para o endividamento lquido so explicados pelo agravamento significativo das restries ao endividamento de mdio e longo prazos previstas na Lei das Finanas Locais em vigor na altura (Lei n 42/98, de 6 de Agosto), impostas a partir de 2003,
8

Esta anlise feita com a ressalva de que o endividamento liquido aqui calculado respeita exclusivamente s contas individuais dos municpios e no consolidadas, ao contrrio do previsto na nova Lei das Finanas Locais, e de que no expurgamos os emprstimos bancrios no considerados para o clculo do limite de endividamento em 2006, previstos na Lei do Oramento do Estado para esse ano.

789

pelas leis do Oramento do Estado, e que precederam a actual Lei das Finanas Locais (Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro). Nesse enquadramento legal, que desenvolveremos em pormenor no ponto 3, os municpios acima dos limites de endividamento foram obrigados a amortizar e impedidos de recorrer a novos emprstimos de mdio e longo prazo. Por outro lado, os municpios abaixo do limite de endividamento podiam contrair novos emprstimos, em funo das amortizaes dos restantes (sistema de rateio); -o servio da dvida representava, em 2006, para o conjunto dos municpios, 6,44% das receitas no financeiras, o que pode ser considerado significativo. Este indicador superior a 9,25% em 25% dos municpios, e 10% dos municpios tero encargos financeiros que ultrapassam os 13,72%. Analisando a taxa de esforo segundo a dimenso dos municpios, verifica-se que superior mdia nacional nos de grande dimenso, 8,21%. No Quadro 2 apresentam-se os valores mdios de um conjunto de indicadores das contas de gerncia dos municpios, para 2006, e que so um contributo para a compreenso dos comportamentos diferenciados dos municpios no que respeita ao endividamento, evidenciados no Quadro1. Verifica-se que nos municpios de pequena dimenso o investimento per capita claramente superior, o que poder resultar da existncia de economias de escala nos municpios de maior dimenso. Esta vertente, associada a um saldo corrente per capita significativamente abaixo da mdia nacional, insuficiente para compensar o saldo de capital negativo, conduzem a que o endividamento (emprstimos) lquido dos municpios de pequena dimenso seja positivo, ao contrrio dos de mdia e grande dimenso, e muito superior mdia nacional em termos per capita. de destacar ainda que, independentemente da dimenso dos municpios, as amortizaes dos emprstimos so a grande componente do esforo da dvida dos municpios, absorvendo cerca de 5% da receita no financeira. Nos municpios de grande dimenso, este indicador superior mdia nacional, 6%.

790

Quadro 2. Indicadores das Contas de Gerncia dos Municpios, 2006 (em euros e %)
Mdias Endividamento lquido per capita Investimento per capita Saldo sapital per capita Saldo corrente per capita Amortizaes em % da receita no financeira Juros em percentagem da receita no financeira Todos N=307 9,57 350,79 -48,79 42,46 4,63 1,70 Pequenos N=179 23,32 460,52 -41,28 21,89 4,67 1,64 Mdios N=106 -1,97 233,79 -59,86 61,52 4,30 1,72 Grandes N=22 -20,37 139,85 -61,73 88,97 6,03 2,18

Notas: N = n de observaes. Na definio de investimento, considera-se o investimento directo e indirecto (transferncias de capital). O saldo de capital dado pela diferena entre as receitas de capital (excluindo activos e passivos financeiros) e as despesas de capital (despesas de investimento e outras despesas de capital, de natureza residual). Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais e clculos prprios.

2. A Anterior Lei das Finanas Locais a Lei n 42/98, de 6 de Agosto As condies que limitam o acesso ao crdito por parte dos municpios fazem parte das regras de disciplina oramental a que estes sempre estiveram sujeitos. Estas restries foram aperfeioadas ao longo das Leis das Finanas Locais vigentes desde 1979, de forma a enquadrar o regime legal do endividamento municipal dentro dos princpios de autonomia local e autonomia financeira das autarquias locais. (Antunes, 1985, pg. 134). A anterior Lei das Finanas Locais (Lei n 42/98 de 6 de Agosto) fixou os limites capacidade de endividamento dos municpios nos mesmos termos das leis que lhe antecederam (art. 24, n 3, da Lei das Finanas Locais, na redaco introduzida pelo art. 1 da Lei n 94/2001, de 20 de Agosto): a) o endividamento de curto prazo no pode exceder 10% do total dos trs Fundos Municipais (Fundo Geral Municipal, Fundo de Coeso Municipal e Fundo de Base Municipal); b) juros e amortizaes de emprstimos a mdio e longo prazo no podem ultrapassar o maior dos seguintes valores: 25% do total dos trs Fundos Municipais ou 20% das despesas realizadas com investimentos no ano anterior9. Do limite aos emprstimos a mdio e longo prazo foram excludos um conjunto muito relevante de emprstimos, designadamente emprstimos associados habitao social, a despesas extraordinrias em caso de calamidade pblica e investimentos comparticipados pelo Quadro Comunitrio de Apoio (arts. 24, n 6, e 32).
9

Relevam para o clculo deste limite os emprstimos contrados por associaes de municpios e por empresas pblicas municipais (art. 24, n 4 e n 5).

791

A formula de clculo do limite legal do endividamento de mdio e longo prazos prevista na anterior Lei das Finanas Locais revela deficincias de formulao que no lhe permitem garantir a sustentabilidade das finanas de cada municpio, logo, por maioria de razo, a participao dos municpios nos objectivos definidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento em matria de dfice pblico. Logo partida, o princpio que preside definio dos limites ao endividamento de mdio e longo prazo est tecnicamente errado, uma vez que definidos de forma indirecta, em termos do servio da dvida (juros e amortizaes), no havendo nenhuma regra nem quanto ao endividamento adicional, nem quanto ao stock da dvida. Daqui decorrem um conjunto de outras limitaes, que podem ser assim sintetizadas: a) a possibilidade legal de endividamento pode aumentar, sem traduzir necessariamente uma maior capacidade econmica para pagar a dvida, para isso basta que as taxas de juro desam ou que o municpio defira no tempo o pagamento das amortizaes e juros. Assim, possvel que, num contexto de descida das taxas de juro, o municpio contraia novos emprstimos, sem aumento do servio da dvida, mas ficando mais vulnervel ao risco de uma eventual subida das taxas de juro que comprometa a sua capacidade para pagar a dvida; b) Basta haver uma reduo inesperada nas transferncias recebidas para que um municpio possa ficar em situao de endividamento excessivo, mesmo que no tenha contrado novos emprstimos; c) No relevam para o clculo dos limites ao endividamento as dvidas a fornecedores e os contratos de locao financeira, com impacto na necessidade de financiamento da Administrao Local, logo, do dfice das Administraes Pblicas; d) Quanto mais investimentos um municpio realizar, mais se pode endividar, quando, normalmente, os investimentos pblicos no geram receitas, mas sim despesas; e) O problema da solvncia financeira do municpio tambm se coloca se o limite do endividamento em funo da despesa de investimento do ano anterior que relevante, por ser mais apertado do que o primeiro: possvel que o municpio, no estrito cumprimento da lei, registe um endividamento ilimitado e insustentvel (Barbosa, 2002); f) Por fim, coloca-se a questo da responsabilizao pelas decises tomadas no mandato autrquico: tendo em conta o perodo de carncia, pode acontecer que os efeitos da contratao de emprstimos sobre a relevncia das amortizaes e dos juros

792

para efeitos dos limites legais do endividamento s venham a concretizar-se em mandatos subsequentes. Num contexto de descida das taxas de juro, a combinao de um enquadramento legal do endividamento municipal altamente permissivo, que acabamos de descrever, com um sistema de financiamento caracterizado pela forte dependncia das transferncias e pela escassez de poderes tributrios, como o da nossa administrao local (OCDE, 2003), conduziu deteriorao da situao oramental dos municpios, em especial nos anos de eleies. O padro da evoluo de indicadores como a despesa de investimento, o saldo global e a dvida lquida bancria dos municpios10 confirma a permeabilidade da gesto municipal ao calendrio eleitoral autrquico (Quadro 3 e a sombreado). Nos anos de eleies h uma deteriorao nestes indicadores, recuperando nos primeiros anos de cada mandato, mas diminuindo nos seguintes. Quadro 3. Deteriorao Oramental dos Municpios-1990/2006 (a preos constantes de 2000 e em %)
Despesa Total 106 euros 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2747,7 3139,0 3375,6 3580,9 3233,6 3240,4 4019,6 4638,0 4750,0 5105,7 5467,5 6221,4 6241,5 5962,2 5864,0 6136,0 5782,7 14,2 7,5 6,1 -9,7 0,2 24,0 15,4 2,4 7,5 7,1 13,8 0,3 -4,5 -1,6 2,9 -1,4 tvr % Despesa Despesa de investimento 106 euros 1115,8 1330,4 1441,8 1569,6 1237,7 1193,1 1486,0 1903,7 1878,0 2029,6 2161,5 2562,3 2423,0 2086,7 1829,5 1967,5 1655,9 19,2 8,4 8,9 -21,1 -3,6 24,5 28,1 -1,4 8,1 6,5 18,5 -5,4 -13,9 -12,3 -5,7 -9,5 tvr % Saldo global Despesa Corrente 106 euros 1631,9 1808,6 1933,8 2011,3 1995,9 2047,3 2173,3 2293,9 2393,6 2586,2 2781,7 3028,2 3161,0 3216,9 3294,0 3459,8 3481,7 10,8 6,9 4,0 -0,8 2,6 6,2 5,6 4,3 8,0 7,6 8,9 4,4 1,8 2,4 7,6 5,7 tvr % % Receita no financeira -3,5 -2,6 -2,3 -7,1 -2,5 1,2 -1,8 -7,2 -4,8 -1,4 -7,7 -10,2 -10,1 -5,68 0,25 -0,4 2 106 euros 256,3 239,2 255,3 502,7 490,8 417,5 358,8 597,4 656,6 823,3 1130,0 1623,5 1924,7 2391,2 2343,6 2662,7 2643,8 %PIB 0,3 0,2 0,3 0,5 0,5 0,4 0,3 0,6 0,6 0,7 0,9 1,3 1,5 1,9 1,9 2,1 2,1 tvr % -11,3 -6,7 6,7 97,0 -2,4 -14,9 -14,0 66,5 9,9 25,4 37,3 43,7 18,6 24,2 -2,0 13,6 -0,7 Dvida Bancria Lquida

Notas: Eleies autrquicas em meados de Dezembro, nos anos de 1993, 1997, 2001 e 2005, conforme assinalado a sombreado. Em 2006, as contas de gerncia dos municpios disponibilizadas pela DGAL no incluem o municpio de Setbal. Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais (despesas e receitas e municipais), Banco de Portugal (PIB e Dvida Bancria Lquida) e clculos prprios.

10

A partir dos dados publicados pela DGAL apenas podemos calcular a dvida lquida dos municpios para os anos de 2003, 2004 e 2005. Para uma srie temporal longa, a nica fonte sobre a dvida lquida da Administrao Local limita-se dvida lquida bancria, publicada pelo Banco de Portugal.

793

A separao entre os custos e os benefcios dos projectos pblicos da responsabilidade dos governos locais num sistema de financiamento com estas caractersticas, transferindo para os contribuintes de todo um pas o custo do financiamento de projectos que beneficiam predominantemente os contribuintes locais (problema do tipo free rider), resulta em nveis de despesa excessivos. o Estado que se endivida e cobra impostos para pagar as transferncias, mas perante os eleitores so os municpios que realizam despesa de investimento na construo de infra-estruturas (as transferncias tm um custo marginal nulo para os municpios). As decises de investimento no so sustentadas pelo esforo e responsabilidade de obteno de receitas adicionais, logo, no h o incentivo adequado conteno do crescimento das despesas de capital ao nvel municipal. Pelo contrrio, e como comprovam diversos estudos empricos sobre a existncia de ciclos poltico-econmicos na despesa de investimento dos municpios portugueses (Veiga, 2002; Baleiras e Costa, 2004; Veiga e Veiga, 2004), as despesas de investimento so permeveis presso eleitoral. Um outro inconveniente da escassez de poderes tributrios tem a ver com o facto de, em caso de dificuldades financeiras, as autoridades locais poderem argumentar que os dfices locais so da responsabilidade do governo central, dada a impossibilidade de manipularem as receitas prprias (via subida de taxas ou impostos) para assegurarem a solvncia dos seus compromissos, e o governo central sente-se na obrigao de prestar a devida assistncia financeira. Assim, e como sustenta (Rodden, 2002), um sistema de financiamento dependente das transferncias centrais e com uma fraca autonomia fiscal s ser compatvel com a sustentabilidade financeira dos governos locais e com os objectivos macroeconmicos do governo central se o regime de acesso ao crdito for restritivo o suficiente para efectivamente ser capaz de conter o endividamento excessivo. Dadas as deficincias na formulao dos limites ao endividamento na anterior Lei das Finanas Locais, a reformulao dessas regras era uma questo premente. Paralelamente, a nova Lei das Finanas Locais tambm refora a autonomia dos municpios, de que so exemplos a participao varivel at 5% no IRS gerado no municpio, o reforo da autonomia na concesso de isenes fiscais relativamente aos impostos municipais, a possibilidade de lanamento de taxas variveis na derrama, at ao limite de 5% sobre o lucro tributvel, a possibilidade de lanar uma taxa reduzida de derrama, quando o volume de negcios no ultrapasse os 150 000 euros, e a possibilidade de cada municpio decidir da repartio dos montantes das transferncias do Oramento do Estado/Fundo de Equilbrio Financeiro entre receita corrente e receita 794

de capital, com a condio de que a receita corrente no pode exceder 65% do Fundo de Equilbrio Financeiro. Seguindo Baleiras (2004) no diagnstico que faz s finanas municipais em Portugal, uma leitura mais atenta do Quadro 3 permite-nos perceber as razes de natureza conjuntural que levaram, a partir de 2002, ao agravamento significativo das restries ao endividamento municipal previstas na anterior Lei das Finanas Locais. Refiram-se, nomeadamente, o aumento da despesa municipal, a deteriorao da situao oramental e o crescimento acelerado do endividamento municipal, resultantes da inadequao dos limites ao endividamento municipal previstos na anterior Lei das Finanas Locais: a) Entre 1995 e 2001, a despesa municipal quase que duplica em termos reais, fortemente impulsionada pelo aumento das despesas de investimento (mais do que duplicam). Esta dinmica contrasta com o crescimento moderado da despesa entre 1990 e 1995, 17,9%, mais associado ao aumento das despesas correntes (25,5%) e menos s despesas de investimento (cresceram 6,9%); b) No mandato 1998/2001, o saldo global sempre negativo e claramente menor que nos anos correspondentes aos dois mandatos anteriores. Em 2000 e 2001, os valores so mesmo os mais desfavorveis todo o perodo considerado; c) O perodo entre 1996 e 2003 marcado por uma expanso substancial da dvida lquida bancria da administrao local: mesmo a preos constantes, aumenta cerca de 7 vezes, de 358,8 milhes de euros para 2391,2 milhes de euros. Com excepo do ano de 1996, o endividamento lquido foi sempre positivo, crescendo a uma taxa mdia anual de cerca de 32%. Em 2003, a dvida lquida bancria representava 1,9 por cento do PIB, mais 1,6 p.p. do que em 1996. Entre 1990 e 1996, a evoluo foi nitidamente mais moderada: a dvida lquida aumentou cerca de 40%, o endividamento lquido foi sempre negativo, com excepo dos anos de 1992 e 1993, e com maior expresso neste ltimo, ano de eleies autrquicas. Em percentagem do PIB, a dvida lquida bancria variou entre um mnimo de 0,2% e um mximo de 0,5%, com um valor mdio de cerca de 0,4%; neste perodo. de realar ainda que a anterior Lei das Finanas Locais proporcionou um aumento significativo das transferncias da Administrao Central: a preos constantes, estas aumentaram 25% entre 1999 e 2002, crescendo a uma taxa mdia de 7.5 por cento. Como salientado por Cunha e Silva (2002), num contexto de descida das taxas de juro, os limites ao endividamento baseados no servio da dvida tornaram-se claramente 795

menos restritivos, e o aumento das transferncias da administrao central no reduziu o endividamento dos municpios, pelo contrrio, reflectiu-se num aumento da despesa e do endividamento. Em resultado das restries impostas ao endividamento municipal a partir de 2002, a evoluo destes indicadores claramente mais favorvel, ainda que em 2005 haja um retrocesso, fazendo-se notar a influncia do momento eleitoral.

3. Os Regimes Especiais de Endividamento entre 2002 e 2007

3.1 O ano de 2002 Em 2001, o dfice da Administrao Pblica em percentagem do PIB foi superior a 3 por cento (-4,3% do PIB, mais 1,4 pontos percentuais que em 2000), para o que contribuiu a deteriorao da situao oramental dos municpios, que acabamos de descrever. A Lei do Oramento do Estado de 2002 (Lei n 109-B/2001, de 27 de Dezembro) autorizou o governo a limitar o endividamento adicional dos municpios, de forma a garantir o cumprimento dos objectivos do Governo em matria de dfice pblico estabelecidos no Oramento do Estado para 2002 (art. 18, n 2). Com a aprovao do Oramento Rectificativo de 2002 (Lei n 16-A/2002, de 31 de Maio), os municpios ficaram impossibilitados de recorrer ao crdito quando este implicasse o aumento do respectivo endividamento lquido no decurso desse ano oramental, sob pena de reduo proporcional das transferncias a efectuar ao abrigo da Lei das Finanas Locais (art. 7). Esta proibio admitia trs excepes: habitao social promovida pelos municpios, construo e reabilitao das infra-estruturas no mbito do EURO 2004 e financiamento de projectos com comparticipao de fundos comunitrios. Tal como referido no artigo 7, as restries nele consagradas tm como objectivo () garantir o cumprimento dos objectivos do Governo em matria de dfice pblico para o conjunto do sector pblico administrativo, no qual se integram as autarquias locais (). Ainda em 2002, e com o mesmo objectivo de garantir os princpios da solidariedade e da coordenao financeira entre os vrios subsectores das Administraes Pblicas no cumprimento dos objectivos do Governo em matria de dfice pblico, foi aprovada a Lei da Estabilidade Oramental (Lei Orgnica n 2/2002 de 28 de Agosto).

796

Esta Lei veio alterar a Lei de Enquadramento do Oramento do Estado (Lei n 91/2001, de 20 de Agosto, Ttulo V)). Nos termos do artigo 84, a Lei do Oramento do Estado para cada ano pode estabelecer os limites ao endividamento dos municpios, podendo os mesmos ser mais restritivos do que os previstos na Lei das Finanas Locais. Em conformidade com esta alterao, o artigo 35-A aditado anterior Lei das Finanas Locais (Lei n 42/98, de 6 de Agosto), com a seguinte redaco: A presente lei no exclui a aplicao das normas do novo ttulo V da Lei de Enquadramento Oramental, at plena realizao dos Programas de Estabilidade e Crescimento. Neste contexto, e nos termos do artigo 35-A da Lei das Finanas Locais e do artigo 84 da Lei do Enquadramento do Oramento do Estado, os limites do endividamento passam a ser estabelecidos pela Lei do Oramento para cada ano, podendo os mesmos ser mais restritivos do que os previstos na Lei das Finanas Locais.

3.2 O ano de 2003 A Lei do Oramento do Estado para 2003 (Lei n 32-B/2002, de 30 de Dezembro) assume como um dos seus objectivos centrais a conteno do dfice e, portanto, da dvida, das administraes pblicas. No art. 19, foram impostas aos municpios medidas ainda mais restritivas ao endividamento municipal do que as definidas para 2002, e que assim se podem sintetizar: a) O limite anual dos encargos anuais dos municpios (incluindo as respectivas empresas municipais e associaes de municpios em que participem) com amortizaes e juros dos emprstimos a mdio e longo prazo no podem exceder o maior dos seguintes limites: um oitavo dos Fundos de Base Municipal, Geral Municipal e de Coeso Municipal que cabe ao municpio, ou 10% das despesas de investimento realizadas pelo municpio no ano anterior (n 1). Estes valores correspondem a uma reduo para metade dos limites de endividamento que vigoravam anteriormente, fixados no n 3 do artigo 24 da Lei das Finanas Locais de 1998; b) O montante global do endividamento lquido do conjunto dos municpios, incluindo todas as formas de dvida, no poder, em 31 de Dezembro de 2003, exceder o que existia em 31 de Dezembro de 2002 (n 4); c) Complementarmente, o mesmo artigo probe (n 2) o recurso a novos emprstimos de mdio e longo prazo aos municpios que j tenham excedido os limites fixados no n 1;

797

d) Os municpios que no tenham atingido o limite de endividamento podero aceder a novos emprstimos (n 3), em funo do montante que nesse ano lhes for atribudo no rateio do montante global das amortizaes efectuadas, proporcionalmente soma dos Fundos Municipais; e) A nica excepo admitida s restries impostas ao endividamento a relativa aos emprstimos e amortizaes de emprstimos efectuados no mbito do EURO 2004 (n 6), impondo-se, mesmo nestes casos, a utilizao prioritria de recursos financeiros prprios. Isto significa que, para o ano de 2003, no relevam como excepes aos limites de endividamento as situaes previstas na Lei das Finanas Locais em vigor na altura. De acordo com o n 5 do artigo 19 da Lei citada, O conceito de endividamento lquido o definido no sistema europeu de contas nacionais e regionais (SEC 95). Verifica-se, contudo, que o SEC 95 no tem qualquer definio explcita de endividamento lquido. Segundo parecer do Tribunal de Contas (Tribunal de Contas, Parecer N 10/02-DCP-NC, relativo ao regime de endividamento municipal previsto n artigo 18 da proposta de lei do Oramento do Estado para 2003), entende-se como endividamento lquido o valor dos passivos do conjunto dos municpios, resultante da contratao de emprstimos, emisso de ttulos, contratos de locao financeira e aberturas de crdito, deduzido do somatrio das amortizaes de operaes de financiamento de natureza idntica. Esta interpretao do Tribunal de Contas no teve em conta o parecer, no publicado, mas de cuja existncia tivemos conhecimento, dos peritos portugueses em SEC95, no sendo, portanto, consonante com o modo como o Pacto de Estabilidade e Crescimento mede o dfice pblico, e que corresponde ao conceito de necessidade de financiamento do SEC 95.

3.3 Os anos de 2004, 2005 e 2006 Ao abrigo da Lei do Oramento do Estado para 2004 (artigo 20 da Lei n 107B/2003, de 31 de Dezembro), 2005 (artigo 19 da Lei n 55-B/2004, de 30 de Dezembro) e 2006 (artigo 33 da Lei n 60-A/2005, de 30 de Dezembro), mantiveram-se as restries genricas ao endividamento nos termos definidos para o ano de 200311. Relativamente ao Oramento do Estado para 2006, merece particular relevo:
11

A excepo admitida s restries impostas ao endividamento passa a ser relativa aos emprstimos e amortizaes de emprstimos associados ao financiamento de projectos com comparticipao de fundos comunitrios, ainda que sujeitos a um conjunto de restries impostas na lei.

798

a) A clarificao, ainda que muito tardia, do conceito de endividamento lquido (n 5 do artigo 33): O montante de endividamento lquido, compatvel com o conceito de necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), resulta da diferena entre a soma dos passivos financeiros, qualquer que seja a sua forma, incluindo nomeadamente os emprstimos contrados, os contratos de locao financeira e as dvidas a fornecedores, e a soma dos activos financeiros, nomeadamente o saldo de caixa, os depsitos em instituies financeiras e as aplicaes de tesouraria. Isto significa que as dvidas a fornecedores passam a integrar o clculo do endividamento lquido dos municpios, tornando-se, desta forma, relevantes para os limites impostos. Significa tambm que uma diminuio de depsitos ou do saldo de caixa um aumento de endividamento lquido; b) concretizado o comportamento de cada municpio de forma a que, para o conjunto dos municpios, se cumpra o objectivo do no agravamento do endividamento lquido (n 6 do artigo 33): O endividamento lquido de cada municpio, calculado de acordo com os ns 4 e 5, no pode exceder, em 31 de Dezembro de 2006, o existente na mesma data do ano anterior acrescido do valor que caiba ao municpio no procedimento de rateio a que se refere o n 3 deste artigo e diminudo do valor das amortizaes de emprstimos que tenha de efectuar no ano de 2006. Esta omisso, em conjugao com a falta de clareza quanto ao conceito de endividamento lquido em termos da sua compatibilizao com o conceito de necessidade de financiamento do SEC 95, impossibilitou a responsabilizao individual pelo aumento do endividamento lquido.

3.4 O ano de 2007 O Oramento do Estado para 2007 (Lei n 53-A/2006, de 29 de Dezembro) regula o endividamento municipal no artigo 33 em estreita sintonia com a nova Lei das Finanas Locais, que abordaremos de forma pormenorizada a seguir: as duas leis foram arquitectadas no mesmo perodo de tempo e aprovadas com poucos dias de diferena.

3.5 Consideraes finais A respeito do enquadramento legal do endividamento a que os municpios estiveram sujeitos entre 2002 e 2006, pertinente fazerem-se as seguintes observaes: a) Para que o principio da autonomia local no seja posto em causa, as medidas especficas restritivas da autonomia financeira e oramental devem ser temporrias e 799

no ter um carcter permanente, devendo ser substitudas pelas regras definidas no quadro da Lei das Finanas Locais logo que atinjam o seu objectivo (Parte I, pargrafo 13, da Recomendao N R (2004) 1 do Comit Director sobre a Democracia Local e Regional, CDLR). Esta questo de primeira importncia quando esto em causa as restries no acesso ao crdito, pois, dado tratar-se de um instrumento financeiro com repercusses para alm do momento da contratualizao, a estabilidade das regras um elemento indispensvel gesto oramental dos municpios numa perspectiva plurianual; b) Apesar do significativo agravamento das restries ao endividamento de mdio e longo prazos, o limite que lhe imposto continua a contemplar o servio da dvida, o que, num contexto caracterizado por baixas taxas de juro, no constitui uma restrio eficiente ao endividamento municipal; c) Apenas os encargos com emprstimos de mdio e longo prazo relevam para o clculo da capacidade municipal de endividamento, no sendo contemplados os emprstimos a curto prazo, os contratos de locao financeira nem os contratos de factoring; d) Apenas em 2006 h uma clarificao do conceito de endividamento lquido compatvel com o conceito de necessidade de financiamento do SEC95. Tambm apenas em 2006 as dvidas a fornecedores passaram a relevar explicitamente para o clculo do endividamento lquido dos municpios, comprometendo o controlo da dvida administrativa; e) At 2006, o regime foi omisso quanto repercusso, ao nvel de cada municpio, da regra da manuteno, para o conjunto dos municpios, do mesmo nvel de endividamento lquido em cada ano. A falta de clareza e transparncia dos regimes especiais de endividamento previstos nas leis que aprovam os Oramentos do Estado neste perodo permitiu aos municpios contornar a proibio de recorrer a novos emprstimos de mdio e longo prazo quando esgotado o seu limite de endividamento, bem como a obrigao da manuteno do endividamento lquido municipal, violando os objectivos de limitao do dfice pblico. J em 2004, o Tribunal de Contas recomendou Assembleia da Republica e ao Governo a clarificao e a regulao das fontes contratuais de natureza creditcia relevantes para os limites de endividamento das Autarquias Locais (Deliberao N1/2004, de 25 de Maio e Deliberao N 2/2004, de 4 de Novembro). Esta recomendao resultou da avaliao feita pelo Tribunal de Contas evoluo do 800

endividamento municipal entre Janeiro de 2002 e Maio de 200412, e cujos resultados podem ser assim sintetizados: a) Crescente insuficincia de receitas por parte da Administrao Local para fazer face a compromissos assumidos junto dos seus fornecedores e empreiteiros; b) Para suprir no imediato a falta de meios de liquidez, e sem impacto na capacidade de endividamento, os municpios: i) recorrem frequentemente locao financeira, ii) celebram cada vez mais contratos de emprstimos de curto prazo; iii) recorrem celebrao de acordos com os fornecedores e empreiteiros credores dos municpios ou com as instituies financeiras que adquiriram os referidos crditos, consolidando, assim, a dvida administrativa, e diferindo o seu pagamento. Com a celebrao destes contratos de natureza financeira, a divida administrativa converte-se em dvida financeira de mdio e longo prazos, sem ser considerada na capacidade de endividamento municipal.

4. O Actual Regime Jurdico do Endividamento dos Municpios a Nova Lei das Finanas Locais e Legislao Complementar A anlise do regime jurdico do endividamento dos municpios, que desenvolveremos neste ponto, incidir sobre os limites quantitativos ao endividamento, que resultam da nova Lei das Finanas Locais e da obrigatoriedade do equilbrio do saldo corrente.

4.1. A Nova Lei das Finanas Locais - Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro Em relao anterior Lei das Finanas Locais (Lei n 42/98, de 6 de Agosto), a nova Lei das Finanas Locais introduz importantes alteraes que se traduzem num regime de acesso ao crdito por parte dos municpios mais apertado e com maior rigor na gesto das finanas municipais (Carvalho, J. e Teixeira, A., 2007). Refiram-se, nomeadamente, os novos princpios orientadores em matria de endividamento municipal, as sanes em caso incumprimento dos limites estabelecidos para o endividamento dos municpios, os mecanismos de controlo da divida de curto prazo a

Em 2004, o Tribunal de Contas desenvolveu duas aces de fiscalizao aos contratos de natureza financeira celebrados pelos municpios e no sujeitos a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas, por empresas municipais ou intermunicipais por elas participadas e por associaes de municpios a que se encontrassem vinculadas. A primeira aco de fiscalizao cobriu o perodo de Janeiro de 2002 a meados de Junho de 2003, a segunda de Janeiro de 2003 a Maio de 2004.

12

801

fornecedores e locao financeira e, por fim, o princpio da coordenao das finanas locais com as finanas estaduais.

4.1.1. Princpios orientadores em matria de endividamento municipal Os princpios orientadores em matria de endividamento municipal podem ser assim sintetizados: a) Passa a ser explicitamente proibida a assuno de dvidas dos municpios por parte do Estado (proibio de avales) (art. 43). A inexistncia da proibio formal podia ser encarada como uma fonte potencial de endividamento excessivo, no sentido em que era entendida pelas instituies financeiras como a existncia de garantias mais ou menos implcitas da dvida dos municpios por parte do Estado, incentivando-as a subavaliarem o risco de crdito municipal (a taxa de juro paga pelo pela autarquia no reflecte o verdadeiro risco de crdito); b) vedado aos municpios a cedncia de crditos no vencidos para efeitos de antecipao de receitas (n 12 do art. 38); c) redefinido o conceito de endividamento: a lei introduz o conceito de endividamento lquido municipal, consonante com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (o SEC 95) (n 1 do art. 36); d) introduzido o conceito de endividamento lquido total de cada municpio, que inclui o endividamento lquido das associaes de municpios e as entidades que integram o sector empresarial local (n 2 do art. 36); e) redefinido o modelo de apuramento dos limites do endividamento. abandonada a definio do limite de endividamento em termos de fluxos (juros e amortizaes), e so estabelecidos cumulativamente os seguintes limites legais para o endividamento municipal enquanto stock: i) A dvida lquida de cada municpio no pode exceder13, no final de cada

ano, 125% das receitas municipais mais importantes relativas ao ano anterior -a saber, participao no FEF, participao fixa no IRS, impostos municipais, derrama e lucros das empresas municipais (n 1 do art. 37)14;
Para efeito do clculo do endividamento lquido municipal e dos limites fixados no n 1 do art. 37 relevam o endividamento lquido e os emprstimos contrados por associaes municipais e por empresas municipais (cfr. o n 2 do art. 36). 14 Excluem-se deste limite o endividamento decorrente os emprstimos destinados ao financiamento de programas de reabilitao urbana, de projectos com comparticipao de fundos comunitrios e de investimentos na recuperao de infra-estruturas municipais afectadas por situaes de calamidade pblica (cf. os ns 5, 6 e 7 do art. 39).
13

802

ii)

Em qualquer momento do ano, o stock da dvida de cada municpio

referente a emprstimos de curto prazo no pode exceder 10% do valor das receitas elegveis para o clculo do limite legal da dvida liquida (n 1 do art. 39); iii) o stock da dvida de cada municpio referente a emprstimos a mdio e longo prazos15 no pode exceder, em 31 de Dezembro de cada ano, a soma das receitas do ano anterior, elegveis para o clculo do limite da dvida lquida .

4.1.2. Sanes em caso de incumprimento dos limites do endividamento Em caso de incumprimento dos limites de endividamento, os municpios esto sujeitos a sanes previstas na lei: a) Quando um municpio no cumpre o limite do endividamento liquido municipal ou o limite da dvida referente a emprstimos de mdio e longo prazos, exigida uma trajectria descendente de ajustamento, em cada ano subsequente, de, pelo menos, 10% do montante que excede o limite, at que este seja cumprido (n 2 do art. 37 e n 3 do art. 39, respectivamente); b) A violao do limite de endividamento lquido de cada municpio origina uma reduo no mesmo montante das transferncias oramentais devidas, no ano subsequente, pelo subsector Estado, o qual afecto ao fundo de regularizao municipal (cf. n 4 do art. 5).

4.1.3. Mecanismos de controlo da divida de curto prazo a fornecedores e locao financeira Os mecanismos de controlo da divida de curto prazo a fornecedores e locao financeira esto implcitos no modelo de limites ao endividamento: a) As dvidas a fornecedores e os contratos de locao financeira passam a ser relevantes para a capacidade creditcia dos municpios (n 2 do artigo 36); dada a importncia crescente deste tipo de dvida como forma de contornar os limites ao endividamento, esta novidade constitui mais um aperto capacidade de endividamento dos municpios; b) A capacidade de contraco de emprstimos a mdio e longo prazos varia na razo inversa do crescimento da dvida a fornecedores e dos contratos de locao
15

Os emprstimos obrigacionistas, bem como os emprstimos de curto prazo e as aberturas de crdito no montante no amortizado at 31 de Dezembro do ano em causa, relevam para o clculo dos limites dos emprstimos de mdio e longo prazos (cf. n 4 do art. 39).

803

financeira (aumentando a dvida a fornecedores ou os contratos de locao financeira, diminui a possibilidade de contrair emprstimos a mdio e longo prazos, mesmo que a dvida com este tipo de emprstimos seja inferior a 100% das receitas consideradas); c) o stock da dvida referente a emprstimos de mdio e longo prazos s atingir o limite referido (100% das receitas consideradas) se o total da dvida a fornecedores e por locao financeira for, no mximo, de 25% das receitas; pelo contrrio, se esta representar mais de 25% das referidas receitas, a dvida associada aos emprstimos ter que ficar aqum do limite legal permitido. De forma complementar, so ainda definidos outros mecanismos de controlo das dvidas a fornecedores na nova LFL, nomeadamente: d) a obrigatoriedade dos municpios liquidarem, no perodo de um ano, os dbitos a terceiros que ultrapassem, por fornecedor, um tero do montante global das dvidas da mesma natureza (n 9 do artigo 38); e) a proibio da celebrao de contratos com entidades financeiras com a finalidade de consolidar dvida de curto prazo (est em causa a negociao de dvida de curto prazo com a ampliao dos prazos de pagamento das mesmas) (n 12 do artigo 38).

4.1.4. Princpio da coordenao das finanas locais com as finanas estaduais Relativamente questo dos limites capacidade de endividamento municipal, importa ainda referir que a nova Lei das Finanas Locais contempla o princpio da coordenao das finanas locais com as finanas estaduais (art. 5), atravs do Conselho de Coordenao Financeira do Sector Pblico Administrativo. Como j salientamos, ao abrigo dos objectivos e metas oramentais, decorrentes do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a Lei do Oramento do Estado pode definir limites mximos ao endividamento municipal diferentes dos constantes da Lei das Finanas Locais. A legitimidade constitucional e financeira invocada por certos autores na defesa da limitao capacidade de endividamento dos municpios pela Assembleia da Repblica, na Lei do Oramento do Estado. Nos termos do relatrio do Ministrio das Finanas, Reforma da Lei de Enquadramento Oramental - Trabalhos preparatrios e anteprojecto (1998, pg. 57), esta prtica no viola princpios constitucionais, pois no entra em conflito com o princpio da autonomia financeira, tambm ela creditcia. Segundo Cabral (2003, pg. 41), a autorizao parlamentar do endividamento dos municpios hoje aconselhada e 804

legitimada pela urgncia do cumprimento dos critrios de convergncia nominal em matria de finanas pblicas, os quais esto j a forar, de facto, uma nova solidariedade financeira entre todos os subsectores do SPA. No se trata de uma norma inovadora, pois tal aplicao j resultava da Lei da Estabilidade Oramental e da Lei de Enquadramento do Oramento do Estado, e j estava contemplada na anterior Lei das Finanas Locais. Alis, e como vimos no ponto 3, o perodo entre 2002 e 2007 foi marcado pelas suspenses discricionrias nas regras de acesso ao crdito inscritas na anterior LFL, previstas nas leis que aprovaram os Oramentos do Estado para este perodo, e que definiram um quadro claramente restritivo em matria de endividamento municipal.

4.2. Legislao Complementar Adicionalmente, e de acordo com as regras e princpios oramentais definidos no Decreto-Lei n 341/83, de 21 de Julho16, os municpios esto obrigadas regra do equilbrio do oramento corrente (n 2 do art. 9). A no negatividade do saldo corrente tem por base o fundamento da afectao do endividamento de mdio e longo prazo ao financiamento das despesas de investimento (j prevista na Lei das Finanas Locais, no n 4 do art. 38), com o objectivo de garantir o princpio da equidade intergeracional, isto , fazer coincidir o fluxo intertemporal dos benefcios gerados pelos bens duradouros com o pagamento pelo usufruto desses mesmos benefcios. Este princpio pressupe que o oramento corrente nunca seja deficitrio - se o for, o endividamento no s cobre as despesas de investimento, mas tambm parte da despesa corrente. Pelo contrrio, o objectivo afectar ao investimento a receita creditcia e, ainda, a poupana corrente (Carvalho, 1996, pg. 67-68). Nesta perspectiva, o principio da no negatividade do saldo corrente est em harmonia com o papel dos municpios na dinamizao do investimento em infra-estruturas locais (Cabral, 2003, pg. 70). A restrio oramental a que os municpios esto sujeitos pode ser expressa como: ENDL + SC+SK = 0 Onde: ENDL = (RKPF-DKPF) (DKAF-RKAF) o endividamento lquido em emprstimos, dado pela diferena entre o saldo das operaes financeiras passivas e o
16

(1)

Este diploma regulamentou o plano de actividades e oramento, o relatrio de actividades e a conta de gerncia das autarquias locais.

805

saldo das operaes financeiras activas (R e D denotam receita e despesa, K capital, PF e AF passivos financeiros e activos financeiros, respectivamente); SC o saldo corrente, calculado como a diferena entre receitas correntes e despesas correntes; SK = RKNF (INV+ODK) o saldo de capital, dado pela diferena entre as receitas de capital, excluindo activos e passivos financeiros (RKNF), e as despesas de capital, em concreto as despesas de investimento (INV), directo e indirecto, e outras despesas de capital (ODK), de natureza residual. A expresso (1) pode ento decompor-se da seguinte forma: SC = INV-(RKNF-ODK)-ENDL Daqui decorre que se o saldo corrente for positivo, ento: INV > RK+ENDL com RK = RKNF-ODK, (3) (2)

Pelo que o rcio entre as fontes de financiamento RK e ENDL e o INV ter que ser inferior a 100%. O Quadro 4 permite-nos fazer o retrato do financiamento das despesas de investimento dos municpios entre 2002 e 2006. Como se pode observar, em termos agregados, h a formao de poupana corrente que permite compensar a insuficincia das fontes de financiamento associadas s receitas de capital e ao endividamento lquido (o rcio das receitas de capital mais endividamento lquido, em percentagem do investimento, inferior a 100%). No entanto, o mesmo j no acontece se analisarmos o saldo corrente em termos desagregados e segundo a dimenso dos municpios.

A grande maioria dos municpios com saldo corrente negativo de pequena dimenso. Em 2006, dos 61 municpios com saldo corrente negativo (21,28% dos 307 municpios considerados), 56 so de pequena dimenso, representando 34,08% dos municpios desse grupo. Numa perspectiva dinmica, os dados indiciam uma dificuldade crescente dos pequenos municpios em manterem o respectivo equilbrio corrente. Entre 2002 e 2006, o nmero de municpio de pequena dimenso com saldo corrente negativo cresceu 29,79%, de 47 para 61 municpios.

806

Quadro 4. Financiamento das Despesas de Investimento dos Municpios-2002/2006 (em euros, nmero e %)
SC Municpios com saldo corrente negativo (N e %)) Pequenos Mdios Grandes Total 2002 47 6 1 54 (26,26%) (5,71%) (4,17%) (17,53%) 2003 49 8 2 59 (27,37%) (7,62%) (8,33%) (19,16%) 2004 42 8 1 51 (23,60%) (7,55%) (4,17%) (16,56%) 2005 56 5 0 61 (31,46%) (4,72%) (19,81%) 2006 61 6 0 67 (34,08%) (5,66%) (21,82%) RK (em % INV) (1) ENDL (em % INV) (2) Fontes de Financiamento (1+2)

106 euros

633,70

57,77%

26,54%

84,31%

276,87

65%

8,21%

71,21%

787,49

69,89%

2,12%

72,01%

819,92

68,95%

0,25%

69,20%

765,50

72,91%

-3,88%

69,03%

Notas: SC, RK, INV e ENDL tm o significado dado no desenvolvimento da restrio oramental dos municpios (equao 1). Os dados so referentes s contas de gerncia dos 308 municpios, com excepo do ano de 2006, em que, por falta de informao, no se considerou o municpio de Setbal. Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais e clculos prprios

Por imposio da anterior Lei das Finanas Locais (Lei n 42/98 de 6 de Agosto), que se aplica ao perodo em anlise, das transferncias do Oramento do Estado recebidas pelos municpios, 60 por cento eram inscritas nos oramentos municipais como receitas correntes e 40 por cento como receitas de capital. Esta regra imposta constituiu um constrangimento importante gesto oramental dos municpios e produziu efeitos perversos, em especial no que diz respeito aos municpios de pequena dimenso, como se pode comprovar com a leitura do Quadro 5.

807

Quadro 5. Caracterizao das Receitas e Despesas dos Municpios-2006 (em %)

Todos N=307 Receitas Correntes - em % das receitas totais Despesas Correntes -em % das despesas totais Receitas Correntes - Participao Impostos Estado - em % das receitas correntes - em % das despesas correntes Receitas Capital - Participao Impostos Estado - em % das receitas capital - em % das despesas capital 44,92 33,13 50,01 47,81 41,48 31,87 37,71 21,05 27,75 32,84 53,78 56,70 27,68 34,80 14,23 17,81 70,83 60,21 Pequenos N=197 58,24 55,71 Mdios N=106 70,40 59,16 Grandes Dimenso N=22 80,41 64,68

Notas: N = n de observaes. Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais e clculos prprios.

Os municpios de pequena dimenso, com uma grande dependncia das transferncias do oramento do Estado para financiarem as despesas correntes (cerca de 54% das receitas correntes resultam da participao nos impostos do Estado, e estas mesmas receitas financiam cerca de 57% dos das despesas correntes, valores incomparavelmente superiores aos observados para os mdios e grandes municpios), realizam comparativamente menos receitas correntes que os de maior dimenso (58,24% das receitas totais so receitas correntes nos pequenos municpios, percentagem que sobe para os 7040% e 80,41% nos de mdia e grande dimenso, respectivamente), da a dificuldade em garantir a no negatividade do saldo corrente. Ainda relativamente aos efeitos perversos da repartio das transferncias do Oramento do Estado em receitas correntes e receitas de capital, Trigo (2008) argumenta que esta regra condiciona fortemente os municpios de pequena dimenso no que diz respeito s decises de investimento, constituindo um incentivo a gastos superiores aos eficientes. Neste tipo de municpios, com escassas receitas fiscais (impostos e taxas), a estrutura de despesas fortemente condicionada pelas transferncias do Oramento do Estado, como se pode observar no Quadro 5 (cerca de 56% das despesas so despesas correntes). Uma vez que as necessidades de investimento pblico em infra-estruturas bsicas esto, genericamente, satisfeitas, tornando-se prioritrias as despesas correntes decorrentes da actividade e manuteno das mesmas, legitimo questionar se os municpios de pequena dimenso no sero obrigados a investir mais do que desejariam. Como j foi referido, a nova Lei das

808

Finanas Locais introduziu alguma flexibilizao na regra das transferncias17. No entanto, e como salienta Trigo (2008), quando combinada com a regra da no negatividade do saldo corrente, a separao entre transferncias correntes e de capital potencia sempre ineficincias no que diz respeito s decises de investimento, particularmente nos municpios de pequena dimenso. Como resulta da equao (1), se o saldo corrente positivo e, na circunstncia do endividamento lquido ser nulo, obrigatoriamente o saldo de capital ser negativo, independentemente da vontade dos municpios quanto aos montantes a investir.

4.3. Consideraes Finais Face ao exposto, podemos resumir desta forma os objectivos e os mecanismos de controlo do endividamento previstos no actual enquadramento jurdico do recurso ao crdito pelos municpios: a) Garantir a equidade intergeracional, mediante a afectao do endividamento a mdio e longo prazos ao investimento e a regra do equilbrio do oramento corrente; b) Assegurar a solvncia financeiro dos municpios, prevenindo as situaes de falncia tcnica, mediante a fixao de limites dvida municipal e aos mecanismos de controle da dvida a fornecedores. A institucionalizao de uma regra de dvida a respeitar por cada municpio individualmente traduz-se numa maior responsabilizao individual ao nvel municipal e um incentivo programao plurianual dos investimentos; c) Assegurar a participao solidria dos municpios na concretizao dos objectivos oramentais definidos no mbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Este objectivo passa pela definio dos limites ao endividamento em termos de stock e no de fluxos, e pela coordenao das finanas dos municpios com as finanas estaduais, ao abrigo da qual a Lei do Oramento do Estado pode definir limites mximos ao endividamento municipal diferentes dos estabelecidos na Lei das Finanas Locais.

Cada municpio pode decidir da repartio dos montantes das transferncias do Oramento do Estado/Fundo de Equilbrio Financeiro entre receita corrente e receita de capital, com a ressalva de que a receita corrente no pode exceder 65% do Fundo de Equilbrio Financeiro (art 25, n 3).

17

809

5. Ajustamento dos Municpios aos Novos Limites de Endividamento Numa perspectiva dinmica, a anlise dos Quadros 6/A e 6/B permite-nos concluir que no perodo 2002/2006 os municpios desenvolveram um esforo assinalvel de adaptao forte quebra de receitas provenientes dos emprstimos, resultante das restries impostas aos nveis de endividamento neste perodo.

Quadro6/A. Ajustamento dos Municpios s Restries ao Endividamento (em % e milhes de euros

DT (milhes de euros) CP 1366,78 1757,02 nd 2607,37 LP 4016,38 4227,73 nd 3941,41 VDT (milhes de euros) CP LP 2003 (N=301) 138,74 396,59 2004 (N=308) 390,24 211,35 2005 (N=308) nd nd 2006 (N=307) 850,35* -286,32* EMB (milhes de euros) CP LP 1,51 0,01 3,00 4,62 257,32 128,18 37,21 -76,64 EMBVDT (%) CP LP 1,09 0,00 nd 0,90* 64,88 60,65 nd -13,77*

Notas: DT = Dvida total, VDT = Variao da dvida total anual, EMB = Emprstimos bancrios anuais, calculados como a diferena entre passivos financeiros (receitas e despesas), EMBVDT = Contributo dos emprstimos para a variao da dvida total, dado pelo rcio entre EMB e VDT, CP = Curto Prazo, LP = Longo Prazo, N = N de observaes, *Valores calculados por comparao entre 2004 e 2006. No ano de 2006, no considerado o municpio de Setbal. No ano de 2003, 7 municpios (Alij, Azambuja, Foros de Algodres, Montalegre, Trofa, Vagos e Viana do Castelo) no elaboraram balano. Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais e clculos prprios.

O endividamento resultante de emprstimos bancrios a mdio e longo prazo diminui acentuadamente, de 257,32 milhes de euros em 2003 para 37,21 milhes de euros em 2005, uma quebra de cerca de 86% (Quadro 6/A). de salientar que se em 2003 e em 2004 a dvida total dos municpios aumenta, quer na componente de curto prazo, quer na componente de longo prazo, ainda que esta diminua de importncia relativa, entre 2004 e 2006 s a componente de curto prazo aumenta. Se tivermos em conta que os emprstimos de curto prazo so residuais na explicao do endividamento de curto prazo (por exemplo, o endividamento de curto prazo explicou cerca de 1% do aumento da dvida de curto entre 2004 e 2006), conclui-se que aumentou a dvida a fornecedores, como forma de contornar os limites ao endividamento, como j havamos fazer notar. Um outro aspecto interessante que, entre 2004 e 2006, a diminuio na

810

dvida de longo prazo no explicada exclusivamente pelos emprstimos de longo prazo, estes representam apenas cerca de 14% dessa variao. Quadro 6/B. Ajustamento dos Municpios s Restries ao Endividamento (em % e milhes de euros)
Municpios INV (10 euros)
6

INVDNF (%)

ENDL (10 euros) 2002

6

ENDLRNF (%)

DVCDVT (%)

UBS (10 euros)

6

UBSRNF (%)

Todos Pequenos Mdios Grandes

3011,59 737,20 1188,27 1086,12

46,82 50,07 48,49 43,28

799,23 91,12 245,15 462,96 2003

13,58 6,44 10,72 21,17

25,13 nd nd nd

620,07 114,63 280,76 224,68

10,53 8,10 12,28 10,28

Total Pequenos Mdios Grandes

2713,56 680,69 1100,54 932,32

42,96 45,89 45,04 39,02

222,69 37,65 98,22 86,82 2004

3,73 2,59 4,18 3,99

25,23 33,88 28,64 19,59

757,49 143,98 332,87 280,64

12,67 9,92 14,16 12,91

Total Pequenos Mdios Grandes

2562,55 677,57 1056,42 828,56

40,34 44,34 42,17 35,73

54,29 24,85 57,43 -27,99 2005

0,85 1,63 2,31 -1,18

0,85 1,63 2,31 -1,18

817,64 152,56 364,37 300,70

12,84 10,03 14,68 12,71

Total Pequenos Mdios Grandes

2734,25 748,46 1118,96 866,83

40,17 45,02 42,10 34,87

6,89 60,07 12,35 -65,53 2006

0,10 3,78 0,47 -2,56

0,10 3,78 0,47 -2,56

887,35 155,82 359,56 335,97

13,09 9,80 15,04 13,10

Total Pequenos Mdios Grandes

2340,24 673,12 1011,44 655,67

35,70 41,10 37,74 29,32

-90,91 37,29 -20,98 -107,21

-1,36 2,31 -0,77 -4,54

-1,36 2,31 -0,77 -4,54

888,08 167,65 410,29 310,14

13,28 10,38 15,12 13,14

Notas: INV= Investimento (directo e indirecto), INVDNF = Investimento em % da despesa no financeira, ENDL = Endividamento (emprstimos) lquido, ENDLRNF = Endividamento (emprstimos) lquido em % da receita no financeira, DVCDVT = Dvida de Curto Prazo em % da dvida total, UBS = Receita proveniente dos utentes de bens e servios, englobando as taxas, multas e outras penalidades, bem como as receitas proveniente da venda de bens e servios; UBSRNF = Receita proveniente dos utentes de bens e servios, em % da receita no financeira; Nd = No disponvel. Os totais podem diferir da soma das respectivas parcelas em resultado dos arredondamentos. Fonte: Direco Geral das Autarquias Locais e clculos prprios

Uma anlise segundo a dimenso dos municpios (Quadro 6/B) indicia que so os municpios de maior dimenso, mais dependentes altura das receitas provenientes dos emprstimos (em 2002, o endividamento lquido bancrio representava 21,17% das receitas no financeiras dos municpios de grande dimenso, 10,72% nos de mdia dimenso e 6,44% nos de pequena dimenso), os mais penalizados com os novos limites

811

ao endividamento de mdio e longo prazos e com a impossibilidade de excluso destes limites das amortizaes e encargos previstos na anterior Lei das Finanas Locais. Com efeito, nestes municpios que a perda de receita associada aos emprstimos foi mais significativa: em percentagem da receita no financeira, o endividamento lquido diminuiu de cerca de 21% (11%) em 2002 para cerca de -5% (-1%) em 2006 nos de grande (mdia) dimenso. So de reter alguns valores que ilustram bem a adaptao s novas regras: a) O esforo de conteno da despesa ao nvel do investimento foi muito significativo entre 2002 e 2006, registando uma quebra de 22,29% (diminuiu de 3011,59 milhes de euros para 2340,24 milhes de euros). Em 2005, ano de eleies autrquicas, o investimento aumentou 6,7%, para em 2006 retomar a trajectria descendente, com uma quebra de cerca de 14%. Em 2006, o investimento representava cerca de 36% da despesa no financeira dos municpios, menos 11 p.p. do que em 2002, o que torna clara a poupana que este corte nas despesas de investimento significou. Nos municpios de grande dimenso, a quebra no investimento foi a mais significativa, aproximadamente 40%, permitindo diminuir o peso desta despesa nas despesas no financeiras em cerca de 14p.p.; b) Entre 2002 e 2005 o endividamento liquido bancrio diminuiu de 799,23 milhes de euros para 6,89 milhes de euros, decrescendo a uma taxa mdia anual de cerca de 78%. Em 2006, o endividamento lquido mesmo negativo, volta de 91 milhes de euros. Nos municpios de grande dimenso, j em 2004 o endividamento lquido se torna negativo, tendncia que se acentua em 2005 e 2006. Neste ltimo ano, s os municpios de pequena dimenso produziram um endividamento lquido positivo (37,29 milhes de euros), ainda que significativamente menor quando comparado com o de 2002 (diminuiu cerca de 59%). c) A dvida de curto prazo quase que duplica entre 2003 e 2006, de 1366,78 milhes de euros para 2607,37 milhes de euros, no imputvel aos emprstimos bancrios, mas sim dvida a fornecedores. Sendo comum a todos os municpios, o aumento da importncia da dvida de curto prazo na dvida total claramente mais acentuada nos de grande e mdia dimenso, mais 20 p.p. e 12 p.p. entre 2003 e 2006, respectivamente, em contraste com o aumento em 6 p.p. nos de pequena dimenso; d) As receitas sobre as quais os municpios tm maior autonomia, nomeadamente as taxas e tarifas, e as provenientes da venda de bens e servios, aumentaram significativamente no perodo em anlise, cerca de 43% em apenas 5 anos. O aumento 812

foi incomparavelmente mais significativo em 2003, quer a nvel global (22,16%), quer em cada um dos trs grupos de municpios considerados (cerca de 26% nos de pequena, 19% nos de mdia e 25% nos de grande dimenso). Nos municpios de grande dimenso, a variao foi significativamente menor (38%, menos cerca de 8p.p.do que nos outros grupos), o que se poder explicar pelo facto de as receitas provenientes da venda de bens e servios estar subvalorizada no caso de municpios que tenham servios municipalizados autnomos. Em percentagem da receita no financeira, estas receitas aumentaram a sua importncia em 2,75 p.p., de 10,53% em 2002 para 13,28% em 2006.

6. Concluso A nova Lei das Finanas Locais veio colmatar as insuficincias na formulao dos limites ao endividamento da anterior lei. So de destacar a substituio da definio do limite ao endividamento em termos de fluxos pelo endividamento enquanto stock, aplicvel a cada municpio, e a introduo de mecanismos constrangedores do aumento das dvidas a fornecedores. Esta nova formulao vai de encontro ao objectivo de assegurar a solvncia dos municpios e a participao destes no cumprimento do objectivo macroeconmico de estabilidade oramental, decorrente do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os regimes especiais de endividamento municipal em vigor entre 2002 e 2006, que antecederam a nova Lei das Finanas Locais, introduziram significativas restries ao endividamento de mdio e longo prazos, comparativamente com as previstas na anterior Lei das Finanas Locais, em vigor na altura. No entanto, a falta de clareza e transparncia no quadro legal que emanou das leis que aprovam os Oramentos do Estado, situao s alterada em 2006, permitiu aos municpios contornar a proibio de recorrer a novos emprstimos de mdio e longo prazo quando esgotado o seu limite de endividamento, bem como a obrigao da manuteno do endividamento lquido municipal, violando os objectivos de limitao do dfice pblico. A anlise das contas de gerncia dos municpios para o perodo entre 2002 e 2006 permite-nos concluir que os municpios, no s ajustaram as despesas de investimento quebra na receita proveniente dos emprstimos de mdio e longo prazos, aumentaram as receitas provenientes das taxas e das vendas de bens e servios, mas tambm aumentaram a dvida junto de fornecedores. Estes resultados indiciam que, com o propsito de contornar os limites ao endividamento, provvel que os municpios tenham sobreavaliado deliberadamente as receitas, fazendo crescer a dvida 813

administrativa, que na altura no era considerada para esse efeito. A ter acontecido, alguns executivos municipais no tero querido apresentar nos seus oramentos a aprovar na Assembleia Municipal essa previso/inteno de crescimento da dvida a fornecedores, e tero preferido esconder a situao sobreavaliando as receitas. A avaliao em termos desagregados indicia que so os municpios de maior dimenso, mais dependentes altura das receitas provenientes dos emprstimos, os mais penalizados e os que maiores esforos tiveram que desenvolver para se adaptarem s novas regras.

Referncias Antunes, Isabel Cabao, Autonomia Financeira dos Municpios Portugueses, Ministrio do Plano e da Administrao do Territrio, 1985. Baleiras, Rui Nuno e Costa, Jos da Silva, To be or not to be in Office again: an empirical test of a local political business cycle rationale, European Journal of Political Economy, 20, p. 655-671, 2004. Baleiras, Rui Nuno (2004), Seminrio Finanas Pblicas, in Presidncia da Republica Desafios para Portugal, Lisboa, Casa das Letras, 2005, p. 363-472. Barbosa, Antnio S. Pinto, Nota sobre uma Lei Explosiva, Boletim Econmico, Banco de Portugal, p. 27-29, Dezembro, 2002. Bravo, Ana Bela Santos e S, Jorge Vasconcellos, Autarquias Locais, Descentralizao e Melhor Gesto, Verbo, 2000. Cabral, Nazar da Costa, O Recurso ao Crdito Nas Autarquias Locais Portuguesas, Lisboa, Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2003. Carvalho, Joaquim dos Santos, O Processo Oramental das Autarquias Locais, Almedina, 1996. Carvalho, Joo e Teixeira, Ana, Recurso ao Crdito por parte das Autarquias Locais, in 30 anos de Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa-Ciclo de Conferencias da Universidade do Minho, Coimbra Editora, 2007. Comit sobre a Democracia Local e Regional, Recovery of Local and Regional Authorities in Financial Difficulties, Local and Regional Authorities in Europe, n 77, Council of Europe, 2002. Cunha, Jorge Correia e Silva, Patrcia, Finanas Pblicas e Consolidao Oramental em Portugal, Boletim Econmico, Banco de Portugal, p. 47-56, Maro, 2002.

814

Franco, Antnio L. de Sousa, Finanas do Sector Pblico-Introduo aos Subsectores Institucionais, Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1991. Franco, Antnio L. de Sousa, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I, Almedina, 1996. Melo, Joo Paulo Barbosa, A dimenso local da integrao europeia, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2006. Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE), Economic Survey-Portugal 2003,Paris, p. 81-82, 2003. Portugal, Tribunal de Contas, Parecer N 10/02-DCP-NC (Parecer relativo ao regime de endividamento municipal previsto n artigo 18 da proposta de lei do Oramento do Estado para 2003), Revista do Tribunal de Contas, Lisboa, 2002. Portugal, Tribunal de Contas, Deliberao N1/2004, de 25 de Maio e Deliberao N 2/2004, de 4 de Novembro (Deliberaes respeitantes aco de Fiscalizao Concomitante aos contratos de natureza financeira celebrados por Autarquias Locais), Lisboa, 2004, disponveis em http://www.tcontas.pt. Rodden, Jonathan, The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance Around the World, American Journal of Political Science, Vol. 46, No. 3: 670 87, 2002. Santos, Jorge Costa (coord.), Reforma da Lei de Enquadramento Oramental-Trabalhos preparatrios e anteprojecto, Ministrio das Finanas, Lisboa, 1998. Trigo, Paulo. e Silva, Joo .Andrade., Intergovernmental Grants rules, the golden rule of public finance and local expenditures, Universidade Tcnica de Lisboa, Departamento de Economia, Working Paper n 42, 2008. Veiga, L.G., The political economy of local governments expenditure, Universidade do Minho, Ncleo de Investigao em Polticas Econmicas, Working Paper Sries, n. 8, 2002. Veiga, L.G. e Veiga, F. J., Political Business Cycles at the Municipal Level, Universidade do Minho, Ncleo de Investigao em Polticas Econmicas, Working Paper Sries, n. 4, 2004.

815