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Boletn de la A.G.E. N. 37 - 2004, pgs.
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RIESGO DE INUNDACIONES Y ORDENACIN DEL TERRITORIO EN LA ESCALA LOCAL El papel del planeamiento urbano municipal
Jorge Olcina Cantos
Instituto Universitario de Geografa Universidad de Alicante
RESUMEN En el ltimo decenio las inundaciones han causado la prdida de doscientas siete personas en Espaa. Superada la etapa de las grandes obras de infraestructura como actuacin principal para la mitigacin del riesgo, la ordenacin del territorio se presenta como medida racional, econmica y sostenible de reduccin del peligro de las inundaciones en la escalas menores (regional, comarcal y, sobre todo, local). El trabajo valora la consideracin que merece el peligro de inundaciones en los procesos de ordenacin del territorio y presenta algunas experiencias de inters. Se aporta un mtodo de trabajo para el anlisis de los riesgos naturales en los documentos de planificacin territorial. Palabras clave: riesgo natural, inundaciones, ordenacin del territorio, escala local. ABSTRACT In the last decade floods have caused the loss of two hundred seven persons in Spain. Overcome the stage of the big works of infrastructure like principal performance for the mitigation of this risk, the land management appears as rational, economic and sustainable measurement of reduction of the danger of floods in minor scales (regional, comarcal and, especially, local). The work values the consideration that deserves the danger of floods in
Fecha de recepcin: febrero 2004. Fecha de admisin: marzo 2004.
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the processes of land management and presents some experiences of it. A method of work is contributed for the analysis of the natural risks in the documents of territorial planning. Key words: natural risk, floods, land management, local scale. I. PELIGROSIDAD NATURAL Y ORDENACIN DEL TERRITORIO. EXPERIENCIAS EUROPEAS La ordenacin del territorio en la escala local se presenta como un eficaz instrumento de reduccin del riesgo de inundaciones, bajo el principio rector de la sostenibilidad ambiental. En reas urbanas consolidadas, con espacios inundables, la obra de ingeniera hidrulica ha sido y sigue siendo la estrategia ms utilizada para la reduccin del riesgo de inundacin, puesto que es difcil a menudo imposible el tratamiento de este problema con otras prcticas que no sea la realizacin de encauzamientos, canalizaciones o colectores de agua pluvial. Desde hace unos aos, sin embargo, la legislacin promulgada sobre territorio y medio ambiente en varios pases occidentales entre ellos, Espaa seguidora de la doctrina de la sostenibilidad ambiental promulgada en la Conferencia de Ro de 1992, ha abierto una nueva etapa en la consideracin del medio fsico en los procesos de ordenacin del territorio. Entendida como conjunto de criterios, plasmados en planes, normas o programas, que orientan y regulan las actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio, de manera coordinada con la planificacin socioeconmica y la proteccin de la naturaleza y del patrimonio histrico y cultural, la ordenacin del territorio se presenta, bien entendida, como un instrumento eficaz, econmico y ambientalmente sostenible para la reduccin del riesgo natural. Los procesos de ordenacin del territorio comprenden todas las escalas de trabajo, desde el mbito internacional (directrices) hasta la esfera de lo local (planeamiento urbano) y estn, por lo comn, amparados en normativa legal especfica sobre la cuestin. En efecto, en las diversas escalas de anlisis territorial es posible encontrar experiencias de planificacin del territorio en las que la peligrosidad natural ocupa un destacado papel a la hora de asignar, con posterioridad, usos al suelo. El peligro natural que ha merecido mayor nmero de actuaciones de ordenacin territorial es el de las inundaciones, aunque no faltan recomendaciones para la implantacin de actividades y asentamientos orientadas a reducir el riesgo que suponen otros episodios naturales de rango extraordinarios como sequas, temporales de viento, tormentas tropicales o aludes. En ocasiones se trata de documentos orientadores, sin rango normativo; en otras de normas de obligado cumplimiento. El cuadro adjunto resume las actuaciones en el mbito de la ordenacin del territorio orientadas a mitigar los riesgos naturales. La reduccin de la peligrosidad natural, desde una doble perspectiva de planificacin del peligro y gestin de las emergencias, comienza a cobrar el protagonismo que merece en leyes del suelo, ordenacin del territorio, agua, impacto ambiental y proteccin civil de rango estatal o regional aprobadas en los ltimos aos en los pases occidentales. En el espacio geogrfico europeo, la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, aprobada en 1983 estableci, entre los objetivos fundamentales de los procesos de ordenacin del territorio, la gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente (punto 16) y la utilizacin racional del territorio (punto 17). No obstante, en ningn 50
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Riesgo de inundaciones y ordenacin del territorio en la escala local. El papel del planeamiento urbano municipal
DOCUMENTOS QUE CONTEMPLAN O AMPARAN LA REALIZACIN DE ESTUDIOS DE PELIGROSIDAD NATURAL EN DIFERENTES MBITOS TERRITORIALES MBITO Internacional LEGISLACIN Europeo Rivers Flood Acts (Estados Unidos) Ley Bsica de Medidas ante Desastres de Japn (1959) Directrices para la reduccin de riesgos (ONU, 1976) Manuales sobre Prevencin y mitigacin de desastres (1978-81) (Oficina del Coordinacin de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre (UNDRO)). Para el mbito iberoamericano. Directrices ambientales para la planificacin y gestin de asentamientos (1987). Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente Agenda 21 (Naciones Unidas, Ro de Janerio, 1992) Declaracin de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y Programa de Hbitat (1996). Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II). Manual Fundamentos para la mitigacin de desastres en establecimientos de salud, Organizacin Panamericana de la Salud, dentro del Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinacin del Socorro en casos de Desastre (2000) Marco Estratgico para la Reduccin de la Vulnerabilidad y los Desastres. Pases centroamericanos (2000) Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental de los desastres (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, 2002) Manual Fundamentos de Planificacin de sitios, Asociacin de Planificacin Americana (2000) Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres (ONU, diciembre 2001) Informe RADIUS (Sismicidad). Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres (2001) Informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO-3). Presentado por el PNUMA a la Conferencia Rio+10 (Johannesburgo, 2002)
Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1983) Ley 95-101 de 2 de febrero 1995 (Francia) relativa al reforzamiento de la proteccin del medio ambiente, conocida como Ley Barnier. Interesante tratamiento de los riesgos naturales (reformada en 2001) Estrategia Territorial Europea (1997) Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (2000) Directivas europeas sobre evaluacin de impacto ambiental. Reglamento sobre Auditorias medioambientales (1993) Directiva Marco de Agua (2000) Norma Sismorresistente (1994) Conclusiones de la Comisin especial para la prevencin de Catstrofes (Senado, 1998) Legislacin del Suelo (1998) Legislacin de impacto ambiental (2001) Legislacin de Aguas (2001) y Reglamento DPH (1986) Plan Hidrolgico Nacional (2001) Legislacin de Costas (1988) y Reglamento (1989) Legislacin de Proteccin Civil (1985). Directrices Bsicas (1994 y 1995) Ley del Seguro Agrario Combinado (1978) Leyes de ordenacin del territorio Directrices de Ordenacin del Territorio Legislacin autonmica de urbanismo Legislacin autonmica de impacto ambiental Planes Territoriales de Emergencias
Espaol
Autonmico
Local Elaboracin propia.
Planes Generales de Ordenacin Urbana (Normas Subsidiarias) Agendas 21 Locales
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momento haca mencin a la peligrosidad natural como condicionante de la planificacin del territorio. Ha sido necesario esperar a la aprobacin de la Estrategia Territorial Europea (ETE), en 1999, para encontrar un documento oficial para la ordenacin del territorio en el espacio geogrfico europeo, donde se incluyan referencias especficas a la cuestin de los extremos pluviomtricos (sequas e inundaciones). En efecto, entre los temas importantes para el desarrollo territorial europeo se incluye un epgrafe especfico a los riesgos para los recursos hdricos (apartado 2.4.2). La Estrategia Territorial Europea seala que sequas e inundaciones son cuestiones importantes para una gestin sostenible del territorio. Se indica en el texto de este apartado que ambos son problemas estructurales, raramente resultado del azar y por tanto efecto de una inadecuada ordenacin del territorio. En la Estrategia Territorial se afirma que las experiencias vividas durante los ltimos aos han demostrado que no es posible conseguir una utilizacin eficaz y sostenible del agua ni prevenir las grandes crecidas sin integrar las medidas de gestin del agua en la ordenacin del uso del suelo y del desarrollo urbano. El documento no avanza ms. Se reconoce, pues, el problema y se sealan posibles soluciones generales, pero remite a la planificacin a desarrollar por los estados y las regiones para plantear soluciones especficas. En septiembre de 2000 la Conferencia Europea de Ministros responsables de ordenacin del territorio (CEMAT) aprob los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo. En dicho documento se establecen 10 principios generales para una poltica de ordenacin sostenible para Europa (vid. tabla adjunta) entre los que destacan dos directamente relacionados con los riesgos naturales: la reduccin de las agresiones al medio ambiente (objetivo 5) y, de forma ms especfica, la limitacin preventiva de los efectos de las catstrofes naturales (objetivo 10). En este ltimo aspecto se indica que en el espacio europeo debern adoptarse medidas preventivas en el marco de la ordenacin territorial para limitar el volumen de los daos y hacer menos vulnerables los asentamientos humanos. Y se seala que ello incluye medidas en materia de limitacin del uso del suelo y de la edificacin (cuadro n 1). Cuadro n 1 PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLTICA DE ORDENACIN SOSTENIBLE EUROPEA 1. Promocin de la cohesin territorial mediante un desarrollo socioeconmico ms equilibrado y de la mejora de la competitividad 2. Fomento del desarrollo generado por las funciones urbanas y mejora de las relaciones campo-ciudad 3. Promocin de una accesibilidad ms equilibrada 4. Desarrollo del acceso a la informacin y el conocimiento 5. Reduccin de las agresiones al medio ambiente 6. Valoracin y proteccin de los recursos y del patrimonio natural 7. Valoracin del patrimonio cultural como factor de desarrollo 8. Desarrollo de los recursos energticos y mantenimiento de la seguridad 9. Promocin de un turismo de calidad y sostenible 10. Limitacin preventiva de los efectos de las catstrofes naturales Fuente: CEMAT, 2000 52
En el documento se seala, asimismo, que en las cuencas fluviales y las vegas los conflictos que puedan presentarse deben prevenirse y reducirse mediante una ordenacin territorial integrada que debe considerar entre otros aspectos la prevencin de inundaciones mediante el fomento de la cooperacin para una gestin sostenible de las cuencas fluviales transfronterizas y transnacionales. La Unin Europea carece de una directiva marco de riesgos naturales que concilie las polticas a adoptar por los pases miembros en el campo de la prevencin de catstrofes naturales. Y ello a pesar de que la necesidad de adopcin de medidas de planificacin racional del territorio se reconoce como poltica bsica a impulsar durante los aos venideros. As se contiene en La segunda evaluacin del Medio Ambiente en Europa (1998), adoptada por los Ministros europeos del medio ambiente y que ha actualizado el denominado informe Dobris de 1994. En este informe se dedica un apartado a los Riesgos naturales y tecnolgicos (captulo 13) y se seala que el dao originado por las inundaciones y otras catstrofes de causa atmosfrica es cada vez mayor en toda Europa a consecuencia probablemente de intervenciones humanas. La accin del hombre, se indica, puede influir tanto en la gnesis como en las consecuencias de las inundaciones; as, por ejemplo, el avenamiento de las zonas hmedas y la canalizacin de los ros aumentan el caudal de avenidas, y las carreteras pueden actuar como conductores del agua y provocar deslizamientos de tierras. Estas enseanzas se manifestaron en las inundaciones de las cuencas del Vstula y Oder, en julio de 1997. La Agencia Europea del Medio Ambiente ha reconocido, en su informe Seales Medioambientales 2002, que en los ltimos veinte aos la superficie edificada de Europa ha crecido un 20 %, y este hecho es muy evidente en algunos ejes de crecimiento econmico europeo, como el mediterrneo. El incremento de la vulnerabilidad que lleva vinculado el crecimiento de la superficie edificada a partir de la ocupacin de espacios poco seguros est en el origen del aumento de los daos econmicos que se registra en el espacio europeo a consecuencia de los peligros naturales durante los ltimos lustros. Algn pas europeo ha ido ms all en la gestin integral de los riesgos naturales mediante polticas concretas de ordenacin territorial. Es el caso de Francia, donde la aprobacin de la Ley 95-101, de 2 de febrero de 1995, relativa al reforzamiento de la proteccin del medio ambiente, conocida como Ley Barnier, ha supuesto un hito en el contexto de la normativa europea de proteccin del medio ambiente y un ejemplo a seguir en aquellos Estados que carecen de una normativa marco sobre peligrosidad natural. En efecto, el Ttulo II de este texto legal incluye las disposiciones relativas a la prevencin de los riesgos naturales y se consagra, por vez primera en una normativa ambiental, el principio de la prevencin ante la peligrosidad natural. Los arts. 11 y 12 contempla la creacin de un procedimiento de expropiacin por riesgo natural inminente que permite realizar desplazamientos obligatorios de personas instaladas en territorios con riesgo otorgndoles una indemnizacin de expropiacin totalmente satisfactoria. Por su parte, el art. 13 crea un fondo de prevencin de los riesgos naturales mayores que asume los gastos derivados de la expropiacin de terrenos de riesgo. Este fondo se nutre de un porcentaje del 2,5% en el nuevo Cdigo de Medioambiente, de febrero de 2002, este porcentaje se ha rebajado al 2% sobre las primas o cotizaciones adicionales relativas a la garanta contra el riesgo por catstrofe natural previsto en el Cdigo de Seguros. Por el art. 15 se obliga al gobierno de la Nacin a presentar al Parlamento un informe anual sobre la gestin del fondo de prevencin
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de los riesgos naturales mayores. El art. 16 de la ley Barnier reemplaza los anteriores Planes de exposicin a los riesgos naturales (PER), creados en 1982, por los nuevos Planes de Prevencin de Riesgos naturales previsibles (PPR). Se entiende por riesgo natural previsible las inundaciones, los movimientos de tierra, las avalanchas, los incendios forestales, los terremotos, las erupciones volcnicas, las tempestades y los ciclones. Los PPR establecen 3 zonas (vid. figura adjunta): zona roja: prohibicin para construir zona azul: construccin con obligaciones o recomendaciones zona blanca: ningn riesgo previsible segn los conocimientos actuales. Hasta 2000 se elaboraron 2.500 PPR y el Gobierno francs se ha fijado el objetivo de tener elaborados 5.000 PPR en el ao 2005. El contenido de la Ley Barnier ha conocido versin definitiva en el recientemente aprobado texto refundido del Cdigo de Medioambiente de Francia (Ley 2002-276, de 27 de febrero, arts. 561 a 563). En el sistema francs de prevencin de riesgos naturales la escala local cobra especial relevancia puesto que la mxima autoridad municipal tiene competencia plena en materia de licencias de construccin y planeamiento urbano. Por lo que se refiere al riesgo de inundaciones los Planes Locales de urbanismo prohben construir en las zonas ms expuestas a los riesgos y en las zonas de expansin de las crecidas establecidas en los PPR. El art. 123-11 del Reglamento del Cdigo de Urbanismo francs (Decreto 2001-260, de 27 de marzo) seala, adems, que los planes locales de urbanismo deben incluir en su documentacin planos donde se especifiquen los sectores con riesgos naturales tales como inundaciones, incendios forestales, erosin, avalanchas, etc. En aquellos municipios que dispongan de PPR, stos deben incorporarse a la documentacin de los planes locales de urbanismo como una de las servidumbres de utilidad pblica que afectan a la utilizacin del uso del suelo (art. 126-1 del Cdigo de Urbanismo). Es, sin duda, el ejemplo ms destacado de intervencin pblica en la reduccin del riesgo natural, mediante medidas concretas de planificacin urbana y ordenacin del territorio. II. RIESGO DE INUNDACIONES Y ORDENACIN DEL TERRITORIO EN ESPAA A pesar de la importancia territorial y socio-econmica de los riesgos naturales y, particularmente, del riesgo de inundaciones (Ayala-Carcedo, Olcina y Vilaplana, 2003)1, Espaa carece incomprensiblemente de una ley marco sobre riesgos naturales y debe acudirse a la legislacin sectorial para encontrar referencias a la cuestin de la peligrosidad natural. Para el riesgo de inundaciones, las leyes de agua, suelo y proteccin civil son las referencias bsicas de escala nacional, a las que se suma la normativa autonmica del suelo y la ordenacin del territorio. Toda ella es de incidencia en el municipio, la escala de referencia del presente anlisis, en la que destaca, sobre todo, el papel del planeamiento municipal como herramienta principal de ordenacin del territorio.
1 En este estudio se destaca que en el decenio de los aos noventa del siglo XX, las inundaciones causaron 207 vctimas mortales y una cifra media anual de prdidas econmicas estimada en 127,82 millones de euros.
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El medio fsico es elemento bsico en la configuracin de tramas urbanas, y as ha sido valorado por la legislacin urbanstica y de ordenacin territorial desde la conformacin del urbanismo espaol contemporneo a mediados del siglo XX. No resulta correcto afirmar que su tratamiento en la normativa espaola del suelo y/o ordenacin del territorio ha sido escasa o que ha faltado una mencin especfica a la necesidad de realizar estudios de las condiciones del medio natural de la ciudad cuando en la propia Ley de 12 de mayo 1956 sobre Rgimen del suelo y ordenacin urbana se encuentran referencias a la necesidad de estudios sobre el estado del territorio (art. 9.2.a). Es cierto que las menciones a la necesaria Cuadro n 2 LEGISLACIN AMBIENTAL Y TERRITORIAL Y CONSIDERACIN DE LOS RIESGOS NATURALES EN ESPAA
LEGISLACIN CONSIDERACIN DE LA PELIGROSIDAD NATURAL
Ley de Costas (1988)
Establece permetros de proteccin Dominio Pblico Martimo-Terrestre limitado por la zona afectada en los mximos temporales conocidos Establece permetros de proteccin de Dominio Pblico Hidrulico Gestin de sequas e inundaciones Zonas con riesgo natural deben declararse suelo no urbanizable Determina las zonas con riesgo ssmico Establece normativa para la construccin de edificaciones en las zonas con riesgo Incluye la necesidad de realizar estudios de peligrosidad de episodios atmosfricos de rango extraordinario (heladas, granizos, viento, etc.) Obliga a la elaboracin de cartografa de riesgo (ssmica, volcnica y de inundaciones) El proceso de evaluacin de impacto ambiental para acciones relacionadas con la implantacin de nuevos usos del suelo incluye un estudio de impacto ambiental en el que debe relacionarse un anlisis de riesgos En las de carcter territorial debe incluirse un anlisis de peligrosidad natural
Ley de Aguas (2001) Plan Hidrolgico Nacional (2001) Ley del Suelo (1998) Normativa sismorresistente (1994)
Ley del Seguro Agrario Combinado (1978)
Directrices Bsicas de Proteccin Civil (1994 y 1995) Legislacin de impacto ambiental (2001)
Gestin Medioambiental (Reglamento UE 1836/93)

Elaboracin propia.
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insercin de estudios del medio fsico son escuetas, y a ello se une el desinters y la falta de formacin de los equipos redactores de los documentos de ordenacin del territorio y planeamiento municipal a la hora de analizar y valorar la importancia del medio fsico para la ciudad. La legislacin estatal y, desde la dcada de los aos ochenta, las normas autonmicas sobre ordenacin del territorio y planificacin del suelo han ido incorporando esta cuestin en sucesivos textos vinculantes. Sea como fuere, las legislaciones del suelo y ordenacin del territorio, estatal o autonmicas, otorgan un protagonismo de primer orden al nivel local; de facto, los planes generales de ordenacin urbana se han convertido en un instrumento clave para la plasmacin de polticas del territorio. Bien entendida la redaccin de un documento de planeamiento municipal, puede convertirse, como se ha indicado, en una herramienta eficaz para la prevencin de la peligrosidad natural. La diversidad de situaciones obliga a hacer un anlisis detallado de la consideracin que merecen los riesgos naturales en las diferentes escalas en las que se organiza la planificacin de usos del suelo en Espaa. De los peligros naturales que afectan al territorio espaol, las inundaciones son las que merecen una tratamiento ms detallado en las normas legales y, en su caso, en los documentos de ordenacin territorial. No obstante debe sealarse que sismicidad, vulcanismo, temporales de viento, sequas, fenmenos atmosfricos extraordinarios para la actividad agraria (granizos, heladas, viento) se contemplan en la normativa sectorial correspondiente (vid. cuadro n 2). Como se ha sealado, en Espaa la Ley del Suelo de 1956 establece un antes y un despus en la prctica urbanstica. Como han sealado diversos autores este texto legal marca el inicio del urbanismo contemporneo espaol. Empero hay una tradicin de normas reguladoras del urbanismo en Espaa que se remonta al ao 1864, que no es posible obviar y en las que se encuentran recomendaciones sobre la necesidad de incluir estudios del medio fsico en la documentacin que deba acompaar los proyectos de nueva ocupacin del suelo en las ciudades. La primeras normativas para la regulacin de los expedientes de ensanches en Espaa se interesaban, sobre todo, por la atribucin de competencias y las cuestiones financieras de dichos proyectos (Ley de 29 de junio de 1864, Ley de 22 de diciembre de 1876 y su Reglamento de 19 de febrero de 1877). No obstante el Reglamento para la ejecucin de la Ley de 22 de diciembre de 1876 relativa al ensanche de las poblaciones (Reglamento de 19 de febrero de 1877. Gaceta de 24 de febrero) contena unas disposiciones interesantes sobre la necesidad de incluir estudios del medio en las memorias de los proyectos. En efecto, el artculo 5 sealaba que los proyectos de ensanche deban acompaarse de una Memoria que contuviese, entre otros aspectos estudios geolgicos, topogrficos y meteorolgicos de la localidad (art. 5.1); dicha Memoria deba incluir un plano general en la escala de 1: 2.000 que comprende la zona de ensanche, la antigua poblacin y los accidentes topogrficos de otra zona alrededor de los lmites de aqulla en la extensin de un kilmetro. En este plano se sealarn...con tinta azul el curso de las aguas y con tinta verde el relieve del suelo en las expresadas zonas, determinando por curvas de nivel equidistantes dos metros... (art. 5.2). Por su parte, el captulo VI regul el orden que deba seguirse en la realizacin del ensanche y, al respecto, en el artculo 39 se indicaba que se consideran como de inters preferente las obras que tengan por objeto oponer defensas al mar y robarle terrenos; las que sirvan
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para impedir las avenidas de los ros, tierras y torrentes, proporcionando seguridad al mayor nmero de interesados. En la Ley de 26 de julio de 1892 por la que se rigieron los ensanches de Madrid y Barcelona2 se incluye, asimismo una mencin explcita a la necesidad de incluir estudios del medio en los proyectos de ensanche de las ciudades. El artculo 6 de esta Ley seala que sern a cargo de los fondos del ensanche, y por tanto consideradas obras de inters preferente, entre otras, las que tengan por objeto oponer defensas al mar y robarle terreno; las que sirvan para impedir las avenidas de los ros, rieras y torrentes, proporcionando seguridad al mayor nmero de interesados y todas las dems obras que tengan por objeto restablecer algn otro servicio de inters general. Aunque sin mencin concreta de la cuestin de estudio, la Ley 18 de marzo de 1895 sobre obras de saneamiento o mejora interior de las poblaciones que cuenten con 30.000 o ms almas3 seal que todo proyecto de saneamiento o mejora interior de las poblaciones deba incluir, por duplicado, una memoria descriptiva y una relacin de planos (artculo 17). Se ha sealado que en Espaa la Ley del Suelo del ao 1956 ya articulaba la necesidad de incluir en la memoria de los planes generales de ordenacin los rasgos del medio fsico de la ciudad (art. 9). Este aspecto se reitera en los diferentes textos legales del suelo vigentes en nuestro pas en la segunda mitad de siglo (Ley 2 de mayo 1975, art. 9; Decreto 9 de abril 1976: R.D.L. 1/1992 de 26 de junio, Ttulo III; y el Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978). El art. 38 de este ltimo Real Decreto seala que en la Memoria de Plan General Municipal de Ordenacin se debe incluir un documento de informacin bsica donde se explique, entre otros aspecto, las caractersticas naturales del territorio tales como las geolgicas, topogrficas, climticas y otras anlogas. Idntico contenido se presume para los Planes Directores Territoriales de Coordinacin contemplados en la Ley del Suelo de 1976 y mantenidos en el texto de 1992 (art. 68). Hay que recordar que la legislacin nacional del suelo experiment un proceso de revisin tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997. El nuevo texto legal surgido tras dicha decisin (Ley 6/1998, de 13 de abril) es particularmente interesante por lo que a la consideracin de la peligrosidad natural en los procesos de ordenacin del territorio se refiere. En efecto, en l, amn de la citada sentencia del Tribunal Constitucional, se recogi en su artculo 9.1 (suelo no urbanizable) el espritu de los trabajos de la Comisin Especial sobre la Prevencin y Asistencia en situaciones de Catstrofe creada por el Senado tras los desastres de Biescas (agosto de 1996), Alicante (septiembre de 1997) y Badajoz (noviembre de 1997), por lo que respecta a la necesidad de incluir medidas de carcter preventivo para la reduccin de la vulnerabilidad ante los peligros naturales. El informe de la Comisin Especial de Catstrofes del Senado inclua un conjunto de medidas para la atenuacin del riesgo de diferentes peligros naturales que en caso de haberse llevado a la prctica hubieran minimizado sobremanera el riesgo de inundaciones en Espaa. En concreto el informe conclua con la propuesta de los siguientes aspectos (vid. cuadro n 3).
2 A esta Ley se acogieron los ensanches de otras poblaciones espaolas. Esta Ley fue parcialmente reformada por la de 22 de diciembre de 1914 y por el reglamento de 31 de mayo de 1893. 3 Esta Ley fue modificada por la de 8 de febrero de 1907 y por el reglamento de 15 de diciembre de 1896, este ltimo reformado por las Reales rdenes de 10 de enero de 1903 y de 2 de junio de 1910.
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Cuadro n 3 MEDIDAS PARA LA REDUCCIN DEL RIESGO DE INUNDACIN CONTEMPLADAS EN EL INFORME DE LA COMISIN PARA LA PREVENCIN DE CATSTROFES DEL SENADO ESPAOL (DICIEMBRE 1998) Programa Nacional de Cartografa Temtica de Zonas Potencialmente Inundables y su Nivel de Riesgo, que cubra todo el territorio espaol. Dicha cartografa debe orientar en la planificacin hidrolgica, territorial y urbana. El promotor, publico o privado, de planes, programas y proyectos, debera incorporar a los mismos una evaluacin del riesgo de inundaciones para su consideracin en el procedimiento de autorizacin o aprobacin de stos. Impulsar y finalizar cuanto antes el deslinde del Dominio Pblico Hidrulico, en el marco del Programa LINDE. Revisin del Plan Nacional de Previsin y vigilancia de Fenmenos Meteorolgico Adversos. Completar la instalacin del SAIH en todas las grandes cuencas espaolas. Elaboracin de una clasificacin de presas segn su nivel de riesgo. La finalizacin del Programa Nacional de Cartografa Temtica de Riesgo de inundaciones debe ser el instrumento que oriente las polticas de prevencin de inundaciones Los Parlamentos autonmicos deberan adoptar las iniciativas legislativas necesarias para que la planificacin territorial y urbana contemple las restricciones imprescindibles a los usos del suelo en funcin del nivel potencial de riesgo de inundaciones Elaboracin y ejecucin de programas de restauracin hidrolgicoforestal En el caso de situaciones consolidadas de alto riesgo, las Administraciones deberan consensuar con los afectados medidas de intervencin urbanstica para minimizar los efectos de avenidas e inundaciones.
Acciones a corto plazo
Acciones a medio y largo plazo
FUENTE: Informe de la Comisin Especial sobre Prevencin y Asistencia en situaciones de Catstrofe. Boletn General del Senado, n 598, de 9 de diciembre de 1998.
La Comisin de Catstrofes del Senado dej de funcionar en 1998 y no se consider la posibilidad de crear una comisin de seguimiento para valorar el grado de cumplimiento de las resoluciones aprobadas. La realidad es que apenas se han llevado a cabo tan slo en el Pas Vasco, Comunidad Valenciana y Catalua alguna de las medidas contempladas para la reduccin del riesgo de inundaciones en Espaa (y tampoco en relacin a otros riesgos naturales). 58
En el panorama de escasa consideracin que merece los riesgos naturales en la administracin espaola ha supuesto todo un mrito la redaccin del artculo 9.1 en la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre el rgimen del suelo y valoraciones. En efecto, la ley seala que deben merecer la condicin de suelo no urbanizable aquellos terrenos en los que concurran riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial. Debe entenderse que la condicin de terreno de riesgo es otorgada por la Directriz Bsica de Inundaciones (Plan Estatal de Proteccin Civil ante el Riesgo de Inundaciones) y, en su caso, su desarrollo autonmico (Planes regionales) y local (Planes de Actuacin Municipal), bien por los catlogos de zonas inundables incluidas en los Planes Hidrolgicos de Cuenca (art. 72 del Reglamento de la Administracin Pblica del agua y de la Planificacin Hidrolgica Real Decreto 927/1988 y art. 42 del Real Decreto Legislativo 1/2001, que aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas) o, en su defecto, el inventario de zonas que histricamente han sufrido inundaciones que, en 1988, elabor la Comisin Tcnica de Emergencia por Inundaciones de la Comisin Nacional de Proteccin Civil en el estudio Las inundaciones en la Espaa Peninsular. En la Comunidad Valenciana se ha desarrollado recientemente un Plan de Accin Territorial (figura legal de ordenacin del territorio contemplada en la Ley de Ordenacin del Territorio de 1989) para la prevencin del riesgo de inundaciones, que ha incluido una cartografa oficial de reas con riesgo de inundacin, de obligada consulta por el planeamiento urbano municipal. No obstante, como se indica a continuacin la cuestin es la consideracin, o mejor, la no consideracin que hace el planeamiento urbano municipal de estas cartografas de riesgo de inundacin, con lo cual en numerosas ocasiones el artculo 9.1 de la Ley del Suelo, por lo que respecta a la delimitacin de terrenos con riesgo, no se cumple. Debe recordarse, que las Comunidades Autnomas tiene reconocidas las competencias en materia de suelo y ordenacin del territorio. Ello se ha plasmado, como se ha sealado, en la promulgacin de legislacin especfica sobre la materia por parte de las administraciones regionales durante los ltimos veinte aos. La aparicin de leyes del suelo y de ordenacin del territorio, donde se contempla la obligada redaccin de documentos de directrices de rango regional, no ha ido, sin embargo, acompaada de la elaboracin de stos ltimos; de manera que en muchas regiones espaolas, a falta de Plan Nacional de Ordenacin (declarado inconstitucional) y de Directrices regionales en todas ellas, los documentos de planeamiento urbano se han convertido en piezas bsicas de la planificacin de usos del suelo, cobrando un protagonismo poco acorde con lo que debe ser un esquema racional, escalar, de ordenacin del territorio. El anlisis de la legislacin sobre urbanismo y ordenacin del territorio de las diferentes regiones espaolas permite comprobar el diverso trato que la peligrosidad natural merece en cada una de ellas. Se aprecia una relacin directa entre la ocurrencia de algn episodio natural de rango extraordinario de efectos catastrficos en una regin en fecha prxima a la aprobacin de la ley correspondiente y la mayor consideracin que merece el tratamiento de los riesgos naturales como elemento importante a tener presente en los procesos de ordenacin territorial4.
4 Un anlisis detallado de la consideracin de la peligrosidad natural en las leyes y planes de ordenacin del territorio existentes en las diferentes regiones espaolas puede encontrarse en Olcina Cantos J. (2002): Riesgos naturales y ordenacin del territorio, en AYALA-CARCEDO, F. J. y OLCINA CANTOS, J. (coords.): Riesgos Naturales. Editorial Ariel. Col. Ciencia, Barcelona, pp. 1235-1323.
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Jorge Olcina Cantos
Cuadro n 4 TIPOLOGA DE PLANES PARA LA REDUCCIN DEL RIESGO DE INUNDACIONES EN ESPAA

TIPOS DE PLANES MBITOS mbito regional Planes de Emergencia de las Comunidades Autnomas Navarra (aprobado y homologado) Galicia (aprobado y homologado) Pas Vasco (aprobado y homologado) Comunidad Valenciana (aprobado y homologado) Catalua (INUNCAT) (en trmites de homologacin) Andaluca (en fase de elaboracin) mbito local El 90% de los municipios espaoles carece de planes municipales de emergencia para la prevencin del riesgo de inundaciones. ESPECFICOS Enfoque integral de cuenca Pas Vasco (Plan Territorial Sectorial de Ordenacin de Mrgenes de los Ros y Arroyos de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, Vertiente Cantbrica, 1998 y Vertiente Mediterrnea, 1999) Catalua (Planes de Espacios Fluviales) Enfoque municipal Andaluca (Plan de Prevencin de Avenidas e Inundaciones en cauces urbanos andaluces, 2002) Enfoque mixto Comunidad Valenciana (Plan de Accin Territorial para la Prevencin del Riesgo de Inundaciones en la Comunidad Valenciana, 2003) GENERALES (contemplan de modo correcto el riesgo de inundaciones) Planes Territoriales Generales o Sectoriales de las Comunidades Autnomas que incluyen indicaciones sobre el riesgo de inundaciones Andaluca Pas Vasco Canarias Baleares Aragn Planes Generales de Ordenacin Urbana que deben recoger apartados especficos para la reduccin del riesgo de inundacin Ley del Suelo 1998 Leyes del Suelo y de Ordenacin del Territorio de las Comunidades Autnomas Planes especficos para la reduccin de escorrentas urbanas: Plan contra las inundaciones de la ciudad de Alicante Plan de instalacin de depsitos de agua pluvial de Barcelona
DE PROTECCIN CIVIL CON REPERCUSIN EN LOS PROCESOS DE ORDENACIN DEL TERRITORIO (BASADOS EN LA DIRECTRIZ BSICA DE INUNDACIONES DE 1995)
DE ORDENACIN DEL TERRITORIO SENSU STRICTO (BASADOS EN LAS LEGISLACIONES AUTONMICAS DE ORDENACIN DEL TERRITORIO)
PLANIFICACIN URBANA
Fuente: Legislacin de Proteccin Civil y leyes autonmicas del suelo y ordenacin del territorio. Elaboracin Propia.
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De la relacin de planes aprobados en las diferentes regiones espaolas para la reduccin del riesgo de inundaciones cabe destacar, en virtud de la importancia otorgada a la planificacin de los riesgos naturales, y especficamente de inundaciones, los planes de ordenacin del territorio, generales o especficos, elaborados en el Pas Vasco (Directrices y Planes Territoriales Sectoriales), Baleares (Directrices), Andaluca (Plan de Ordenacin del Territorio y Planes Subregionales), Canarias (Directrices y Planes Insulares), Aragn (Directrices), Comunidad Valenciana (Plan de Accin Territorial). En algunos casos Pas Vasco, Comunidad Valenciana, Andaluca, Catalua se han redactado, incluso, planes de carcter territorial concretos que incluyen normativa para la ordenacin de espacios de riesgo en la escala local (vid. cuadro n 4). A la existencia de legislacin y planes de ordenacin del territorio debe sumarse la exigencia legal que en la normativa regional de impacto ambiental se seala por lo que respecta a la incorporacin de estudios de impacto ambiental en programas de planificacin urbanstica. En efecto, la legislacin de impacto ambiental, emanada de la aplicacin de las Directivas Comunitarias sobre esta cuestin (85/337/CEE, modificada por las directivas 97/11/CE y 2001/42/CE), ampara la realizacin de anlisis de aspectos climticos en la fase de estudio de impacto ambiental de los proyectos objeto de evaluacin. La ley espaola (RD Legislativo 1302/1986, de 28 de junio) y su reglamento (RD 1131/1988, de 30 de septiembre) no detalla el contenido concreto que debe tener el estudio de impacto ambiental en un proceso de evaluacin de impacto ambiental. El art. 7 del RD. 1131/1988 seala que el estudio de impacto ambiental debe contener, entre otros aspectos, un inventario ambiental y descripcin de las interacciones ecolgicas o ambientales claves. El contenido del inventario ambiental se detalla en el artculo 9 que indica que en l debe incluirse el estudio del estado del lugar y de sus condiciones ambientales antes de la realizacin de las obras. Debe entenderse que cualquier estudio detallado de un espacio geogrfico tendra que tratar dicho medio como recurso y como riesgo, esto es, la peligrosidad natural que puede afectar a un proyecto y el posible efecto que su implantacin en el territorio pueda tener en la vulnerabilidad de la poblacin residente en l. Hay una cuestin de inters por lo que atae a la relacin entre la evaluacin de impacto ambiental y la ordenacin territorial. La legislacin espaola (ley y reglamento) no incluye a los documentos de ordenacin del territorio (planes de ordenacin del territorio, planes generales de ordenacin urbana, normas subsidiarias) entre las actividades sujetas a evaluacin de impacto ambiental. Se entiende que al estar transferidas las competencias de medio ambiente, suelo y ordenacin del territorio a las Comunidades Autnomas deban ser stas las que regulen dicha cuestin. As ocurre, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana cuyo Reglamento de la Ley Impacto Ambiental (Decreto 162/1990, de 15 de diciembre) incluye en el Anexo I como actividad sujeta a evaluacin de impacto ambiental los instrumentos de ordenacin del territorio, esto es, planes de ordenacin del territorio, planes de accin territorial, planes generales de ordenacin urbana, normas complementarias y subsidiarias de planeamiento, etc. (Anexo I, apartado g). Como en la Comunidad Valenciana, la evaluacin de proyectos de urbanismo es contemplada tambin en la legislacin de impacto ambiental de Andaluca, Decreto 292/1995, (Anexo, punto 20); Baleares contempla un proceso de evaluacin de impacto ambiental simplificado para los planes generales, normas subsidiarias, planes parciales y especiales incluida la revisin y/o adaptacin del planeamiento (D4/86. Anexo III.6). En Canarias el Decreto 35/1995 sobre
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contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento seala que los planes generales de ordenacin urbana deben incluir un Diagnstico ambiental (art. 10) como una parte de la Memoria informativa del mismo. La ley cntabra de impacto ambiental (Decreto 50/91) seala que los documentos de ordenacin del territorio y planeamiento urbanstico deben someterse a un procedimiento de estimacin del impacto ambiental (Anexo II. 8). En Castilla y Len el texto refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental (RDL 1/2000) recoge en su Anexo II las actividades que deben someterse a un procedimiento de evaluacin simplificada de impacto ambiental, incluyndose entre stas los instrumentos de planeamiento que establezcan la ordenacin detallada de proyectos de infraestructura de polgonos industriales o de proyectos de urbanizacin en zonas seminaturales o naturales. No se seala pues, la obligacin general para todo el documento de planeamiento urbano ni para los de ordenacin territorial. En Castilla-La Mancha la ley 5/1999 contempla en su Anejo 2 (rgimen simplificado de evaluacin) algunas la construccin de instalaciones de tipo turstico e industrial en suelo rstico o espacios naturales entre las que precisan someterse a este rgimen de evaluacin de impacto ambiental. En Extremadura el Decreto 45/1991 que establece el procedimiento de impacto ambiental contempla la necesidad de que los planes generales, normas subsidiarias y los planes parciales y especiales tengan que someterse a estudio simplificado de impacto ambiental. La recin aprobada Ley del Suelo y Ordenacin del Territorio de Extremadura (Ley 15/2001, de 14 de diciembre) seala, al efecto, que el estudio, informe o evaluacin del impacto ambiental legalmente exigible, en su caso, vendr desarrollado como parte de la Memoria de los planes de ordenacin urbanstica (art. 75). La evaluacin de impacto ambiental se exige en la Comunidad de Madrid (Ley 10/1991) a todas aquellas actividades para las que se exija expresamente el anlisis ambiental en el planeamiento urbanstico territorial. Esto mismo ha sido recogido en la recin aprobada Ley del suelo de la Comunidad de Madrid (Ley 9/2001) donde se seala como documentacin de los planes de ordenacin urbana el informe de anlisis ambiental (art. 43). La ley de proteccin del medio ambiente de Murcia (Ley 1/1995) indica explcitamente que debern someterse a procedimiento de evaluacin de impacto ambiental los planes generales municipales de ordenacin urbana, normas subsidiarias y complementarias de planeamiento, y sus revisiones, as como las modificaciones que reduzcan la superficie de suelo no urbanizable o incrementen el suelo industrial (Anexo I); este aspecto ha sido ratificado en la ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo, de la regin de Murcia que define en su artculo 48 el estudio de impacto territorial como el documento tcnico complementario de todos los instrumentos de ordenacin territorial y de los de planeamiento. En Navarra el Decreto Foral 229/1993 indica que deben someterse a informe o autorizacin medioambiental los planes o proyectos de obras que se realicen sobre suelo no urbanizable. La Ley 3/1998 de proteccin del medio ambiente del Pas Vasco incluye un anexo detallado con la relacin de planes, obras o actividades que deben someterse al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental. Se distinguen entre proyectos sometidos a evaluacin conjunta y proyectos que requieren evaluacin individualizada. Entre los primeros, destacan las directrices de Ordenacin del Territorio, planes territoriales parciales, planes territoriales sectoriales, planes generales de ordenacin urbana, normas subsidiarias de planeamiento y los planes especiales que supongan una alteracin del suelo no urbanizable. En el resto de comunidades autnomas la normativa de proteccin del medio ambiente o de impacto ambiental no contiene ninguna indicacin sobre 62
la necesidad de incluir estudios de impacto ambiental en los documentos de ordenacin territorial o planeamiento urbanstico. Por su parte, la ley 25/1982, de 30 de junio sobre agricultura de montaa, en su artculo 8 seala que los programas de ordenacin y promocin de los recursos agrarios de montaa deben contener al menos, entre otras, acciones de conservacin de los suelos agrcolas y forestales con el fin de mantener su capacidad productiva, combatiendo la erosin y los efectos de la torrencialidad y aludes de nieve (apartado d). De manera que en Espaa existe normativa legal suficiente para la incorporacin y tratamiento efectivo de la peligrosidad natural en los procesos de ordenacin del territorio, particularmente merced a la promulgacin de leyes por parte de la Comunidades Autnomas que tienen incidencia en la planificacin territorial en todas las escalas de actuacin. Cuestin distinta es el cumplimiento real de esta normativa que tiene en el mbito municipal uno de sus problemas principales. III. RIESGO DE INUNDACIONES EN LA ESCALA LOCAL: EL AUMENTO DE LA EXPOSICIN Y VULNERABILIDAD OCURRIDO DURANTE LOS LTIMOS AOS EN ESPAA El anlisis de episodios de inundacin ocurridos en reas urbanas y urbano-tursticas durante los ltimos veinte aos permite extraer dos conclusiones principales en relacin con la consideracin de la necesidad de la aplicacin de medidas de ordenacin del territorio que minimicen el riesgo. En primer lugar, no es cierto que se estn produciendo ms episodios de inundacin ahora que hace unos aos en virtud de un incremento de procesos de lluvia abundante o torrencial. As, por ejemplo, el anlisis de sucesos de inundacin ocurridos durante los ltimos decenios en las tierras valencianas, una de las ms expuestas al riesgo de inundaciones en Espaa, no muestra tendencia alguna de incremento en los ltimos aos respecto a decenios anteriores en la segunda mitad del siglo XX (vid. cuadro n 5). Otra cuestin es la mayor difusin que estos episodios merecen en los medios de comunicacin y la mayor sensibilizacin de la sociedad espaola hacia esta cuestin. Cuadro n 5 EPISODIOS IMPORTANTES DE PRECIPITACIN INTENSA E INUNDACIN EN LA REGIN VALENCIANA (1950-2000)
DECENIO N de EPISODIOS
1950-60 1960-70 1970-80 1980-90 1990-00

Fuente: INM y prensa escrita. Elaboracin propia.
8 5 8 15 9
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En este contexto, es posible afirmar que en Espaa existen dos posturas principales en el anlisis del peligro de inundaciones durante los ltimos aos. Por un lado, la postura tcnica-administrativa que defiende que se estaran produciendo ms episodios de inundacin por causa climtica que son fruto de la imprevisibilidad, esto es, del azar de la propia naturaleza y ello traera como consecuencia la gnesis de mayores desastres. Por otra, la postura tico-geogrfica segn la cual, en virtud del anlisis de la realidad territorial de cada espacio geogrfico a partir del trabajo de campo, el riesgo ante episodios de inundacin se habra incrementado, sobremanera, en amplias zonas del territorio espaol en los ltimos lustros merced a la implantacin de usos urbanos y de ocio poco acordes con los rasgos fsi cos del medio y ello habra provocado un aumento de la vulnerabilidad de las poblaciones asentadas en territorios de riesgo (vid. Figura n 1).
Figura 1. Enfoques en el anlisis del riesgo de inundaciones en Espaa.
Por otra parte, el grado mayor de riesgo frente a las inundaciones se ha trasladado desde las grandes cuencas fluviales a las cuencas pequeas de comportamiento torrencial, esto es, barrancos, ramblas, rieras, arroyos. Ello est en relacin con la realizacin de las grandes obras de contencin y encauzamiento de caudales a lo largo de la segunda mitad del siglo XX que ha permitido reducir el riesgo en las zonas urbanas atravesadas por cursos fluviales de mediano y gran tamao. Por el contrario, la menor consideracin del peligro inherente a los pequeos cursos de funcionamiento espasmdico, ha conducido a la ocupacin, intensa en algunos casos, de espacios de ribera. Ahora bien, debe reconocerse que desde la dcada de los aos setenta del siglo XX, las vctimas por inundaciones en Espaa no han dejado de disminuir, fruto probablemente de la reduccin de infraviviendas y las cuantiosas inversiones en obra pblica para su mitigacin. 64
El hecho de que Espaa cuente hoy con una de las tasas de cobertura aseguradora ms altas del mundo por lo que respecta al aseguramiento del riesgo de inundacin -ms del 50% de viviendas aseguradas y del 65 % para comercios e industrias-, sita el estudio del riesgo de inundaciones como un problema asociado a las tragedias humanas inducidas. An estn frescos en el recuerdo de muchas personas las imgenes de los hurfanos y las familias irremisiblemente deshechas que produjo Biescas hace menos de una dcada. Este episodio, as como las inundaciones ms severas a nivel humano de los ltimos cuarenta aos, la de septiembre de 1962 en la cuenca del Bess (Barcelona), con casi 800 muertos, la de octubre de 1973 en Granada-Almera-Murcia con casi 300, la de octubre de 1982 pantanada de Tous con 38 fallecidos, las inundaciones en el Pas Vasco de agosto de 1983 con 40 muertos, o los episodios ocurridos entre septiembre y noviembre de 1989 en la fachada mediterrnea espaola con 42 muertos, tienen una caracterstica comn, la de ser inundaciones-relmpago, inundaciones torrenciales, en cuencas hidrogrficas medianas y pequeas (vid. figura n 2). En este tipo de episodios, la magnitud de la crecida que lleva al desbordamiento, medida en trminos de caudal por km2 o de caudal relativo al medio, es muy superior a la de los ros que avenan las grandes cuencas, de ah su mayor severidad. Adems, suelen acompaarse de abundante aporte slido que agrava, en suma, su severidad, y tienen un tiempo de presentacin mucho ms rpido tras la lluvia, normalmente pocos minutos o muy pocas horas frente a los das que tarda una avenida en recorrer el curso de un gran ro.
VCTIMAS MORTALES EN ESPAA EN INUNDACIONES DESASTROSAS (> 10 MUERTOS)

900 800 VCTIMAS MORTALES 700 600 500 400 300 200 100 0
81 10 0 19 272 169 0 128 0
CUENCAS TORRENCIALES
794
CUENCAS NO TORRENCIALES
0-59
0-69
0-79
195
0-89
196
197
Fuente: IGME, Proteccin Civil y proyecto Inaris.
Figura n 2. Vctimas mortales por inundaciones catastrficas en Espaa (1950-1999).

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199
0-99
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As pues, desde que existen medios tcnicos (telgrafo, telefona, seal de satlite) para dar aviso a las poblaciones de la crecida extraordinaria de un ro con suficiente antelacin, el problema de las inundaciones en Espaa, en cuanto potencial suceso catastrfico, no es un problema de los grandes ros sino de los pequeos ros. En muchos casos se trata de cursos con un coeficiente de irregularidad elevadsimo, que permanecen sin agua durante meses o aos pero que, con ocasin de episodios de lluvia intensa o torrencial, tornan en violentas corrientes con mdulos instantneos capaces de competir con los caudales medios de los grandes colectores ibricos. Es el caso del torrente de Ars que produjo el desastre de Biescas, del pequeo arroyo que produjo las vctimas en Yebra, de los arroyos de Calamn y Rivillas pacenses, de las rieras las que produjeron las vctimas en Catalua, de las ramblas las de Nogalte o Albuol que originaron las catstrofes de Puerto Lumbreras (Murcia) y Albuol (Granada) respectivamente en 1973, de los barrancos y ramblas levantinos que se transformaron en fieras corrientes en octubre de 1982 y septiembre de 1989, entre otros. En estas situaciones, las medidas de mitigacin a utilizar no son las obras de infraestructuras que ante la violencia y magnitud de los caudales instantneos se vuelven ineficaces, como qued de manifiesto en la dramtica catstrofe de Biescas donde unas 40 presas de retencin de sedimentos fueron derribadas por la avenida y la propia canalizacin en el abanico aluvial obstruida, sino la restriccin de usos en el territorio para instalaciones de residencia ms o menos permanente y, particularmente, de aquellas vulnerables como campings o viviendas de una planta o de madera. Como seala Ayala-Carcedo (2000), siempre que se produce un desastre humano violento, cuyo umbral de referencia se puede finar, de manera arbitraria, en 10 vctimas mortales simultneas, la actitud de los ciudadanos, informados por los medios de comunicacin, vive una crisis. De un lado, se toma bruscamente conciencia de que haba una inseguridad potencial, un riesgo que los poderes pblicos no han sido capaces de prever ni de prevenir; de otro, surge el clamor popular de la exigencia de responsabilidades hacia los poderes pblicos o los responsables tcnicos, basado en el propio derecho constitucional a una vida segura, y, al tiempo, una exigencia de toma de medidas que impidan la repeticin del suceso. Por un breve espacio de tiempo se tambalea la supuesta seguridad que, en teora, proporcionan los poderes pblicos (Confederaciones Hidrogrficas y Ministerio de Medio Ambiente, los diversos escalones de la Proteccin Civil, Autonomas, Diputaciones y Ayuntamientos). Y la sociedad espaola asiste a la desalentadora escenificacin, por parte de las Administraciones, de la presentacin de la propia la naturaleza como ente malvado que nos sorprende a veces con episodios sobrenaturales causantes de desolacin y muerte. Sigue siendo habitual que se seale el carcter imprevisible de dichos episodios. Si un suceso es imprevisible, no hay responsabilidades. Si es imprevisible, nada pudo hacerse para prevenirlo, ninguna leccin puede sacarse para evitarlo en el futuro. Sin embargo, la realidad es bien diferente. En los ltimos lustros se ha registrado un incremento en el volumen de prdidas econmicas vinculadas a los episodios atmosfricos de rango extraordinario. Realmente ello es as. Y no es sino el reflejo del propio aumento del nivel de vida de las sociedades occidentales. En efecto, la mejora de las condiciones econmicas de una sociedad conlleva prcticas de riesgo: necesidad de suelo para su urbanizacin en las ciudades, construccin de costosas infraestructuras, prcticas agrarias que buscan especiales condiciones del medio, entre otras. 66
El territorio se convierte en un escenario de actuaciones que, en la bsqueda del progreso colectivo, no valoran, en ms ocasiones de las deseables, la exposicin de personas, bienes y servicios al riesgo. De manera que no es necesario un aumento significativo del nmero de episodios de lluvia torrencial o de temporales de viento, en su caso, para que se incrementen las prdidas econmicas con ocasin de su desarrollo en un territorio de riesgo. En caso de las inundaciones resulta significativo al respecto. Y ello debido a la litoralizacin de la actividad econmica y urbanstica vivida en los ltimos lustros en algunas reas de la superficie terrestre. En este sentido, el litoral mediterrneo espaol es uno de los ejemplos ms llamativos. El ltimo informe sobre el estado del medio ambiente en territorio europeo, publicado por la Agencia Europea de Medio Ambiente (Seales medioambientales 2002), se pone de manifiesto que en los ltimos veinte aos la superficie edificada de Europa ha crecido un 20%, y este hecho es muy evidente en algunos ejes de crecimiento econmico europeo como el mediterrneo. Tan slo en el sector espaol del Arco Mediterrneo, en el perodo 19922000, se han construido ms de un milln doscientas mil nuevas viviendas residenciales con lo que ello supone de ocupacin, a veces, de terrenos poco aptos para la urbanizacin y necesidad de dotacin ulterior de agua potable. Sirva tambin el dato de que, en el conjunto de Espaa, durante el decenio de los aos noventa seis de los diez municipios con mayor volumen de viviendas visadas en relacin con la poblacin censada en 1991 estn situados en el litoral mediterrneo, correspondiendo los tres primeros lugares del ranking a las localidades de Torrevieja, Guardamar del Segura y Salou (Ministerio de Fomento, 2001). Adems entre los 55 municipios con mayor nmero de viviendas visadas en el perodo 1992-2000 en relacin con la poblacin existente en ellos en 1991, un total de 38 son municipios situados en primera lnea de costa. Y esto en muchas ocasiones ha tenido lugar a partir de la ocupacin de reas de poco adecuadas para la instalacin de viviendas y poblacin. El desconocimiento, en el mejor de los casos, o la imprudencia por afn de enriquecimiento, en ms ocasiones de lo racionalmente creble, supone implantacin de usos (urbano, turstico, industrial) en el territorio, poco acordes con los rasgos que presenta su medio fsico. El ritmo experimentado por la construccin de viviendas residenciales en Espaa ha sido espectacular. El parque de viviendas en 1991 se elevaba a 17,2 millones de unidades residenciales, casi tres millones ms que en 1981 (14,7 mill.), despus de crecer 3 y 4 millones de unidades respectivamente durante los aos sesenta y setenta5. Pues bien, en 2000 el nmero de unidades de viviendas residencial en Espaa suma algo ms de 20 millones. Entre 1990 y 2000 se han visado 3.976.912 viviendas, lo que sita la cifra de nueva edificacin en los valores ms elevados del denominado boom de la vivienda vivido en Espaa en la dcada de los aos setenta.
Vid. TALTAVULL DE LA PAZ, P. (2001): Economa de la Construccin. Edit. Civitas, Madrid, 245 pp.
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Fuente: Ministerio de Fomento.
Figura n 3. Viviendas de uso residencial en Espaa (1995-2000).
En el conjunto del territorio nacional, al margen de la capital madrilea, el gran foco de actividad de la construccin residencial se ha situado en la fachada mediterrnea. Algunos datos resultan ilustrativos para explicar este proceso. As, entre 1995 y 2000, en Espaa se han tramitado 2.410.269 visados de obra nueva en edificios de viviendas de destino residencial, de los cuales 1.144.655 corresponden a las provincias situadas en el litoral mediterrneo. Ello quiere decir que prcticamente la mitad de la actividad de la edificacin residencial del quinquenio sealado ha tenido ocasin en la fachada mediterrnea espaola; el dato resulta ms significativo an si se descuenta el nmero de viviendas visadas, en ese perodo, en la provincia de Madrid (334.438). Resulta sorprendente la actividad de la construccin de viviendas residenciales en la provincia de Alicante durante los ltimos aos que se sita en el tercer puesto del ranking nacional (172.856) tras las de Madrid y Barcelona, por encima de provincias de mayor entidad de poblacin (poblacin de derecho) como Valencia o Mlaga, en la propia fachada mediterrnea espaola, o de Sevilla. Junto al litoral mediterrneo resulta muy destacada la actividad de la construccin de viviendas residenciales que se ha llevado a cabo en el mencionado quinquenio en el archipilago canario, donde la suma total de visados tramitados se eleva 142.433, el quinto puesto nacional. Ello puede explicar, entre otros factores, el aumento de la vulnerabilidad experimentado, asimismo, en las islas de Tenerife y Gran Canaria, donde se han ocupado laderas y abanicos aluviales de desembocadura de barrancos. 68
Figura 4. Visados de vivienda en Espaa (1995-2000). 69
Fuente: Ministerio de Fomento.
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Como se ha sealado, el anlisis de este proceso, en la escala municipal, es asimismo ilustrativo. As, durante el decenio de los aos noventa seis de los diez municipios con mayor volumen de viviendas visadas en relacin con la poblacin censada en 1991 estn situados en el litoral mediterrneo, correspondiendo los tres primeros lugares del ranking a las localidades de Torrevieja, Guardamar del Segura y Salou (Atlas estadstico de la edificacin de viviendas y sus precios en Espaa, Ministerio de Fomento, 2001). Adems entre los 55 municipios con mayor nmero de viviendas visadas en el perodo 1992-2000 en relacin con la poblacin existente en ellos en 1991, un total de 38 son municipios situados en primera lnea de costa. Se da el caso que en algunas provincias el mayor nmero de certificaciones de fin de obra no se registra en la propia capital de la provincia, como cabra esperar, sino en municipios que soportan una dinmica de construccin de viviendas para uso residencial-turstico insostenible. Es el caso de Torrevieja y Orihuela en la provincia de Alicante, de Roquetas de Mar en la de Almera y de Marbella en la de Mlaga. Y junto a ellos otros municipios litorales han registrado una actividad de la construccin de viviendas que apenas difiere, en trminos relativos, de la que se ha registrado en sus propias capitales de provincia; as ha ocurrido en Blanes o Lloret de Mar en Gerona, en Cambril, El Vendrel y Villa Seca i Salou en Tarragona, en Benicarl y Vinaroz en Castelln, en Ganda y Oliva en Valencia, en San Javier, Mazarrn y guilas en Murcia y en Almucar y Motril en Granada. En todos estos municipios se registra un aumento importante del riesgo frente a las inundaciones puesto que la expansin de los usos residenciales del suelo se ha producido, en mayor o menor medida, a expensas de la ocupacin de reas prximas a cauces o espacios marjalencos de avenamiento precario que recuperan su antigua funcin natural con ocasin de tormentas intensas. Entre las causas que ayudan a entender la magnitud del fenmeno est la propia liberalizacin del proceso urbanizador experimentado con la aprobacin de la Ley estatal del Suelo de 1998 y de algunas leyes autonmicas del suelo en el mbito mediterrneo, particularmente la Ley Reguladora de la Actividad Urbanstica de la Comunidad Valenciana (1994). La propia poltica de captacin de fondos por parte de los Ayuntamientos a partir de los ingresos procedentes de las licencias de construccin se ha convertido en prctica, irracionalmente, regular en muchos municipios espaoles. Este ltimo proceso est llevando a la puesta en marcha de procesos de revisin del planeamiento municipal a fin de crear suelo apto para la urbanizacin; en una visin cegada por el ingreso a corto plazo que ignora las repercusiones socio-territoriales y ambientales que ello va a tener a medio y largo plazo. En algunos municipios del litoral mediterrneo espaol (p.e. Torrevieja) la promocin de suelo para su urbanizacin ha agotado, prcticamente, este recurso en apenas 15 aos. La demanda de viviendas para residencia de inmigrantes europeos es creciente en el litoral mediterrneo espaol. Se trata de un grupo poblacional en aumento constante durante los ltimos aos que encuentra en las condiciones climticas invernales de las tierras del mediterrneo espaol la justificacin principal para la adquisicin de viviendas cuyo precio resulta muy asequible en contrastes con los existentes en sus pases de origen. Este aspecto reviste sumo inters para el tema de estudio que nos ocupa (riesgo de inundaciones), puesto que, en no pocas ocasiones, el comprador extranjero de una vivienda no es consciente no tiene porque serlo del peligro que supone la adquisicin de unidades residenciales situadas junto a cauces de ramblas y barrancos ya que, de entrada, desconoce los rasgos del medio 70
Figura 5. Ocupacin de zonas de servidumbre y polica en el tramo bajo del Barranco de la Mosca y Caada de las Estacas (Orihuela, Alicante).
Fuente: Gimnez Ferrer, 2003
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fsico del territorio donde se ubica dicha vivienda. Se est, en definitiva, jugando, con mayor o menor intencin, con el desconocimiento de los rasgos geogrficos del territorio de acogida por parte del comprador europeo. Y a ello se une otro factor de coyuntura econmica cual es las condiciones ventajosas que ofrecen los prestamos hipotecarios en los cinco ltimos aos para los potenciales compradores. En efecto el tipo de inters medio para prstamos hipotecarios en Espaa ha pasado del 16,6 % en diciembre de 1990 al 3,45 % en diciembre de 2003. La vivienda se ha convertido en un objeto de inversin frente a depsitos a plazo y los propios fondos de inversin; y ello porque frente al reducido inters que se oferta en los ltimos aos para las imposiciones a plazo fijo y las fluctuaciones del propio mercado dinerario (acciones, fondos), la inversin en vivienda ofrece una seguridad al consumidor, animada adems por el incremento constante de los precios de la misma que aseguran una elevada rentabilidad. Como resultado de estos procesos de expansin del casalicio, la propia evolucin urbana de una ciudad puede explicarse, en muchos casos, como la sucesiva integracin en su callejero de cursos fluviales y, por ende, el incremento progresivo del riesgo de inundacin, cuando no se han calculado los efectos que tal invasin puede suponer. En el litoral mediterrneo espaol proliferan los ejemplos de incorporacin de cauces fluviales (rieras, ramblas, barrancos) al casalicio. Ello eleva el grado de exposicin de las poblaciones residentes y, en ltima instancia, la propia vulnerabilidad de las sociedades all ubicadas. IV. EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL COMO INSTRUMENTO DE ORDENACIN TERRITORIAL ESENCIAL PARA LA REDUCCIN DEL RIESGO DE INUNDACIONES Se ha sealado y es hilo conductor del presente trabajo, que la ordenacin del territorio se presenta como la medida de reduccin del riesgo ms racional y menos agresiva sobre el medio. Las comunidades autnomas son soberanas en materia de ordenacin del territorio. Ello se manifiesta en la redaccin de documentos de ordenacin del territorio, de mbito regional y subregional, que se ha llevado a cabo durante los tres ltimos lustros en Espaa. La doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 ha venido a reforzar este rasgo de la ordenacin del territorio del estado espaol, puesto que en ella se dictamina que el legislador estatal carece de toda competencia en materia de ordenacin del territorio y urbanismo, por lo que ni siquiera puede promulgar normas con carcter supletorio en estas materias. Slo le es dado, en su caso, regular las condiciones bsicas del ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 de la constitucin de 1978), las garantas generales de expropiacin forzosa y, por tanto, el rgimen de valoraciones del suelo (art. 149.1.18 de la constitucin) y algunas otras cuestiones puntuales. Todo lo dems corresponde a los legisladores autonmicos. En opinin de Toms Ramn Fernndez ello parece abocar a la yuxtaposicin futura de diecisiete ordenamientos urbansticos distintos sin otro vnculo comn entre ellos que el que pueda resultar de esa regulacin general del derecho de propiedad, limitada, adems, a las condiciones bsicas de ejercicio del mismo6. Esta doctrina ha vuelto a ser ratificada por la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de julio de 2001.
6 Vid. FERNNDEZ, T.R. (2001) Manual de derecho urbanstico. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, pp. 32-40.
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Con ser ello de suma importancia el anlisis del riesgo de inundacin en Espaa, con perspectiva territorial, no debe olvidar que es en la escala local donde se mueve lo esencial de los procesos de ocupacin de suelo y de asignacin de usos en el territorio. En efecto, los municipios tienen garantizada constitucionalmente su autonoma para la gestin de sus intereses, reforzando as la posicin de stos en el sistema de competencias en materia de ordenacin del territorio. Por su parte, la Ley de Bases del Rgimen Local de 2 de abril de 1985 ha venido a precisar y detallar estas competencias. Adems, las Sentencias del Tribunal Constitucional de 11 y 22 de diciembre de 1988 y de 2 de abril de 1992 han venido a reforzar el papel de los municipios en la ordenacin de su territorio puesto que en ellas se considera suprimida, por entenderla incompatible con el modelo de autonoma municipal cristalizado en la Ley de Bases de 1985, toda potestad de suspender de las autoridades administrativas y gubernativas (salvo la que se confiere al Delegado del gobierno en el artculo 67). En opinin de Toms Ramn Fernndez se trata de una afirmacin excesivamente categrica que el propio Tribunal Constitucional se ver obligado a matizar en su da para garantizar un adecuado equilibrio entre intereses pblicos de distinto orden, cuya definicin no puede dejarse al arbitrio de los Ayuntamientos y de la ulterior revisin jurisdiccional de los acuerdos de stos sin que padezcan seriamente los de orden superior que por ser tales conciernen a todos los ciudadanos y no slo a los ubicados en un determinado trmino municipal. Afortunadamente, el Tribunal supremo, a partir de la Sentencia de 13 de julio de 1990, ha acertado a encontrar un punto de equilibrio entre las exigencias que derivan del principio constitucional de autonoma municipal y los requerimientos, tambin inexcusables, que resultan de la necesaria integracin en un marco supramunicipal de la pluralidad de intereses y perspectivas que es caracterstica de la ordenacin territorial. La prctica de la ordenacin del territorio en la escala municipal se realiza mediante la redaccin, aprobacin y ejecucin de los denominados Instrumentos de Planeamiento Urbanstico que en el ordenamiento jurdico espaol adoptan diversas formas (vid. cuadro n 6). Entre todas las figuras de ordenacin y planificacin en la escala local, el Plan General Municipal de Ordenacin (PGOU) y las Normas Subsidiarias son las principales herramientas que tiene el administrador municipal para ordenar usos en el territorio y, en relacin con ello, para incorporar medidas que puedan contribuir a mitigar los riesgos naturales inherentes a una localidad. Como norma general, los Planes de Ordenacin Municipal deben incluir, segn establece la Ley del Suelo de 1976, los documentos que se relacionan a continuacin: Memoria Planos de informacin y ordenacin urbanstica del territorio Normas urbansticas Programa de actuacin Estudio Econmico-Financiero Otros documentos (catlogo de espacios y bienes inmuebles)
En relacin con la reduccin del riesgo en un municipio resulta esencial al elaboracin de una Memoria informativa exhaustiva, ampliamente documentada y esclarecedora de los
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Cuadro n 6 INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO EN ESPAA

INSTRUMENTOS PRINCIPALES DE PLANEAMIENTO URBANSTICO PLAN MUNICIPAL (PGOU) CARACTERSTICAS
Aplicacin del PGOU regulado por la Ley del Suelo de 1976 (Baleares, Pas Vasco) Aplicacin del PGOU regulado por legislacin autonmica (Andaluca, Aragn, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Catalua, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra, Valencia) Aplicacin de NNSSCCP reguladas por la Ley del Suelo de 1976 (Baleares, Pas Vasco) No se aplican las NNSSCCP reguladas por la legislacin estatal (Andaluca, Aragn, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Catalua, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra, Valencia)
NORMAS SUBSIDIARIAS Y COMPLEMENTARIAS DE PLANEAMIENTO
OTROS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO PROYECTOS DE DELIMITACIN DE SUELO URBANO NORMAS DE APLICACIN DIRECTA PLANES PARCIALES PROGRAMAS DE ACTUACIN URBANSTICA PLANES ESPECIALES ESTUDIOS DE DETALLE PROYECTOS DE URBANIZACIN
FUENTE: Legislaciones estatal y autonmicas del Suelo. Elaboracin propia.
rasgos fsicos y humanos que integran un municipio. Es el documento ms geogrfico de un Plan de Ordenacin Municipal y el de mayor importancia del Plan puesto que de las conclusiones del estado socio-territorial que se incorporen a la Memoria tendr que derivarse la asignacin ulterior de usos del suelo, mediante el procedimiento de la clasificacin y calificacin. En efecto, la Memoria es un documento bsico y esencial en todo Plan de ordenacin urbana (art. 12 .3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenacin urbana de 9 de abril de 1976). En la Memoria se contiene el propsito del planficador a la hora de plantear su propuesta de ordenacin del territorio, a escala municipal, para los prximos aos. La Memoria y los documentos que la acompaan debe contener la informacin necesaria para justificar el modelo territorial elegido, a la vista de los anlisis socio-territoriales y econmicos reali74
zados. Seala Boquera Oliver que la memoria es la exposicin de motivos del Plan y no su motivacin, lo que est ms conforme o, si se quiere, en consecuencia, de la naturaleza reglamentaria del Plan de Ordenacin Urbana. La Memoria suele ser ms amplia que la exposicin de motivos de una Ley, pero su finalidad es la misma7. T.R. Fernndez ha insistido en la importancia que debe concederse a este documento en el conjunto del contenido formal del Plan8. Tradicionalmente se vena realizando una escisin entre los documentos considerados de proyecto; esto es Planos, Normas y Programa. La Memoria, por su parte, se tena como un ejercicio literario sin valor jurdico. Sin embargo, la exigencia legal de una Memoria en todo Plan de Ordenacin Urbana la convierte en un requisito de forma esencial. En algunas Comunidades Autnomas, el procedimiento de redaccin y exposicin pblica de los Planes Generales de Ordenacin Urbana contempla una fase de Avance del Plan donde se incluyen ya los contenidos esenciales que van a configurar Es, por ejemplo, el caso de la Comunidad Valenciana segn regula el Reglamento de Planeamiento (1998). Para T.R. Fernndez (2001) el Plan General es una norma vinculante y obligatoria para unos y otros que pretende imponerse al azar y a la coyuntura y dominarlos, conformando el futuro en el sentido que se considera ms adecuado. Tiene, aade Fernndez, una decidida voluntad de cumplimiento, lo cual exige lgicamente la previsin de unos medios econmicos, de unos clculos realistas de costes y de financiacin de los mismos, una medida de las propias posibilidades materiales de convertir en realidad lo planeado. Y a pesar de la importancia otorgada a la Memoria en la legislacin del Suelo, es frecuente que sta se convierta en un documento elaborado por los equipos redactores de los Planes de Ordenacin Urbana con poco rigor, donde se obvian contenidos bsicos para el conocimiento del modelo territorial de un municipio. Esto es muy evidente en la parte dedicada al anlisis del medio fsico y demogrfico, que, en el mejor de los casos, suele derivar en una copia indiscriminada de un manual de geografa de la provincia en cuestin del que se rescatan contenidos de mbito general que, sin posterior revisin o adaptacin concreta al territorio del trmino municipal en cuestin. La jurisprudencia ha aclarado la importancia que debe concederse a la Memoria informativa dentro de un Plan General de Ordenacin Urbana Frente a la viciosa prctica administrativa que tenda a trivializar la exigencia legal de elaborar una slida Memoria informativa que haba terminado por convertir, en algunos casos, a este documento en un simulacro9. A este respecto, se han producido diversas sentencias del Tribunal Supremo (16 de junio de 1977, 9 de julio de 1991, 13 de febrero de 1992, 21 de septiembre de 1993). En ellas se establece con toda claridad que la Memoria no es un documento accidental que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley ... la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administracin y que pese a ello est habilitado para regular el derecho de la propiedad...explica la necesidad esencial de la Memoria como
7 Vid. Boquera Oliver, J. M. (1992) Los componentes del Plan de Urbanismo, en Reglamento de Disciplina Urbanstica, marzo-abril, p. 42. 8 Fernndez, T.R. (2001) Manual de Derecho Urbanstico. Abell, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 289 pp. 9 Vid. Fernndez, T.R. op. cit. 2001, p. 63. El autor se refiere tambin a la necesidad de incluir un estudio econmico-financiero realista entre la documentacin integrante de un Plan General de Ordenacin Urbana.
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elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivacin de las determinaciones del planeamiento10. Asignados usos al suelo, esto es, efectuada la clasificacin y, posterior, calificacin del suelo en el municipio, los Ayuntamientos disponen de otra herramienta para el control de la instalacin de usos residenciales: al tramitacin y expedicin de licencias municipales. Como seala Toms Ramn Fernndez11, uno de los principios tradicionales del Derecho Urbanstico espaol es el sometimiento de todas las actividades que impliquen un uso artificial del suelo a un control previo cuya finalidad es comprobar la conformidad de las mismas a las normas en cada caso aplicables. Es ste, como ya se reconoca en la propia Exposicin de Motivos de la Ley de 1956, uno de los casos ms antiguos de actuacin del poder pblico sobre las facultades dominicales. Y nada ms justificado, puesto que, la vinculacin de los edificios a la ciudad es tan ntima que al construir los edificios no cabe olvidar que se est construyendo al mismo tiempo la ciudad. Ese control previo se articula a partir de la imposicin de un deber general de solicitar de la Administracin municipal, autorizacin o licencia para todos los actos que signifiquen una transformacin material de los terrenos o del espacio (Ley del Reforma del Suelo de 1975). El estudio del medio fsico debe entenderse como elemento esencial de los documentos de ordenacin del territorio en todas las escalas de trabajo y particularmente en la local. Es la estructura, soporte o marco que da sentido a un territorio; su conocimiento preciso es paso primero al desarrollo de programas de ocupacin del suelo. Y a pesar de que la legislacin del suelo y la ordenacin del territorio recoge este extremo resulta poco frecuente encontrar anlisis detallados del medio en la documentacin exigida en los procesos de planificacin territorial. El resultado resulta descorazonador cuando se consultan los apartados dedicados al estudio del medio fsico, que deberan concebirse como un elemento mollar de la documentacin de base de un documento de ordenacin territorial a escala local. Por el contrario, los epgrafes dedicados al medio fsico tienen una importancia menor en los planes territoriales de escala local: se les concede escaso nmero de pginas, no se acompaan, en muchos casos, de cartografa especfica; por supuesto, las cuestiones de riesgo no se consideran. En resumen, se trata de apartados que acaban siendo refritos cuando no copias literales de captulos de manuales de geografa provinciales o comarcales. Ello est en relacin con la escasa participacin que, hasta el momento, han tenido los gegrafos en la redaccin de documentos de planeamiento urbano municipal y el desconocimiento del medio fsico por parte de los profesionales de formacin tcnica que, tradicionalmente, se han arrogado la competencia de su redaccin. Un ejemplo significativo de ello puede representarlo el documento de ordenacin urbana municipal de Orihuela, en el litoral meridional de la provincia de Alicante, el territorio espaol que mayor actividad de la construccin urbano-turstica ha experimentado en el ltimo
10 Se trata de la sentencia sobre el derecho al realojamiento de los vecinos de Orcasitas que estaba reconocido literalmente en la Memoria del Plan correspondiente, pero no materializado en determinaciones concreta s de tipo normativo. (Recogido en Moya Gonzlez, L. (ed.) (1996) La prctica del planeamiento urbanstico. Ed. Sntesis. Madrid, p. 130.). 11 Fernndez, T.R. (2001) Manual de Derecho Urbanstico. Abell, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, pp. 205-231.
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decenio. Lo ms grave de este proceso de depredacin del suelo ha sido la creacin de un territorio de elevadsimo riesgo frente a las inundaciones en su frente costero, puesto que la implantacin de usos urbanos se ha efectuado, tambin, a costa del propio trazado de la densa red de cursos fluviales (ramblas y barrancos) que atraviesan esta fachada litoral. El PGOU (1990) de este municipio, uno de los ms extensos de Espaa, tan slo dedica cuatro pginas al epgrafe del medio fsico y, por supuesto, no se menciona, sino someramente, el riesgo de inundaciones en su fachada litoral. Al sealar la necesidad de preservar para el pblico el disfrute de los elementos naturales ms atractivos, se destaca que tales elementos son el litoral y las pinadas, sin olvidar la relevancia aunque no por sus atractivos, sino por sus peligros estacionales de los numerosos barrancos que atraviesan la zona12. La Memoria no se acompaa de cartografa de riesgo. Es un botn de muestra de la deficiente consideracin del medio fsico y de su peligrosidad a la hora de elaborar documentos de ordenacin del territorio de escala local (vid. supra. figura n 5). Una cuestin esencial en los anlisis de riesgo a incluir en los documentos de ordenacin territorial es que el tratamiento de la informacin debe corresponder a la escala de trabajo de referencia; esto es, debe escaparse de las referencias generalistas que, en su caso, pueden servir para enmarcar el territorio en una unidad geogrfica superior, y centrarse en las cuestiones que, en el mbito de anlisis, pueden condicionar los procesos de ordenacin previstos. De manera que cuanto ms pequeo sea el espacio geogrfico a analizar mayor esfuerzo investigador requerir y ms innovador tendr que ser el enfoque que se imprima al anlisis de riesgo. El anlisis del riesgo natural a incluir en un documento de ordenacin del territorio en la escala local debe incluir los siguientes aspectos (vid. figura n 6): 1. Conocimiento de los elementos geogrficos significativos del medio en cuestin. Ello exige la consulta de documentacin previa existente (estudios, informes, documentos) sobre los rasgos del medio geogrfico a analizar. Este apartado es esencial en un anlisis de riesgos puesto que, en un planteamiento racional, del buen conocimiento del medio fsico depender el proceso posterior de asignacin de usos del suelo. Es necesario trabajar con una cartografa actualizada donde se reflejen los elementos del medio fsico. Lo ms operativo es la confeccin de un Sistema de Informacin Geogrfica, donde se aadirn, en sucesivas fases, las propuestas de usos del suelo, para valorar su impacto territorial. Reconocimiento de los peligros naturales que afectan a un territorio y pueden condicionar su desarrollo futuro. En ocasiones la propia Administracin ha promovido la realizacin de estudios de riesgo del mbito territorial gestionado que deben incorporarse como referencia oficial a matizar en el estudio especfico. Sea como fuere, el anlisis del medio fsico de un territorio como espacio de riesgo debe suponer la consideracin de aspectos de rango extraordinario de dicho medio. Valoracin inicial del grado de riesgo a partir de anlisis histricos de riesgo. Ello supone la consulta de crnicas, referencias bibliogrficas, datos de archivo, hemeroteca o informes de daos elaborados por la Administracin de episodios ocurridos en un perodo cronolgico de, al menos, veinte aos.
2.
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CONOCIMIENTO DE LOS ELEMENTOS DEL MEDIO FSICO CON SIGNIFICACIN GEOGRFICA. CONFECCIN DE UN SISTEMA DE INFORMACIN GEOGRFICA DEL TERRITORIO
RECONOCIMIENTO DE LOS PELIGROS NATURALES QUE AFECTAN A UN TERRITORIO. ANLISIS DEL MEDIO FSICO COMO RIESGO
VALORACIN INICIAL DEL GRADO DE RIESGO
ESTABLECIMIENTO DE CALENDARIOS DE RIESGO
DELIMITACIN DE TERRITORIOS DE RIESGO
TRABAJO DE CAMPO Y PERCEPCIN DEL RIESGO
ANLISIS DE POLTICAS Y PRCTICAS DE DEFENSA. ASPECTOS LEGISLATIVOS
ELABORACIN DE CARTOGRAFAS DE RIESGOS (CAUSAS, ZONAS DE RIESGO Y MEDIDAS DE DEFENSA)
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
INCORPORACIN DE RESULTADOS EN LOS DOCUMENTOS DE ORDENACIN TERRITORIAL

Elaboracin propia
Figura 6. Mtodo de trabajo para el anlisis de riesgos naturales en los documentos de ordenacin territorial. 78
4.
5.
6.
7.
8.
Establecimiento, en su caso, de calendarios de riesgo para cada uno de los peligros naturales que concurren en un territorio. Este aspecto tiene particular importancia para la ordenacin de usos agrarios en el territorio, aunque resulta asimismo til para la actividad turstica (nieve y playa). Delimitacin de territorios de riesgo. A partir del anlisis de las variables precedentes es posible elaborar una cartografa primera de espacios geogrficos con riesgo en virtud del grado de ocupacin antrpica del suelo. Como se ha sealado, el manejo de sistemas de informacin geogrfica resulta particularmente til para los anlisis de riesgo por la enormes posibilidades de relacin entre las capas de informacin. En la delimitacin de territorios con riesgo debe incluirse una gradacin del riesgo en cada uno de ellos; este aspecto puede realizarse con criterios cuantitativos, cualitativos, o resultantes de la combinacin de ambos. Trabajo de campo y percepcin del riesgo. En esta fase se comprueba y matiza sobre el terreno la valoracin de espacios de riesgo realizada en la etapa anterior. El trabajo de campo y la encuesta personal con grupos sociales potencialmente vulnerables ante un peligro natural es una herramienta esencial de cualificacin del anlisis de riesgo. A partir del trabajo de campo se puede matizar el grado de riesgo otorgado a un espacio geogrfico. El conocimiento de la percepcin social del riesgo puede orientar sobre las estrategias de reduccin o de gestin de las emergencias. Anlisis de polticas y prcticas de defensa. Es necesario conocer las medidas puestas en marcha, oficiales y privadas, para reducir el riesgo, valorar su efectividad con vistas a proponer mejoras en las mismas o completarlas con nuevas propuestas. Ello incluye tambin la revisin de la legislacin existente para la prevencin de los desastres naturales. Elaboracin de cartografas de espacios de riesgo. La cartografa es la plasmacin grfica del anlisis de riesgo, por tanto exige precisin a la hora de delimitar territorios con riesgo y claridad en la confeccin de simbologa. La cartografa de riesgo debe incluir, al menos, los siguientes mapas (vid. figura n 7): cartografa de causas cartografa de espacios de riesgo con su grado de riesgo cartografa de prcticas de defensa
9.
El anlisis de riesgo culmina con la redaccin de una memoria que incluye conclusiones y recomendaciones finales. Este documento debe tener un carcter operativo y reflejar con exactitud el resultado del estudio llevado a cabo. Debe redactarse con lenguaje claro y con un estilo directo evitando incorrecciones 10. Incorporacin de conclusiones al documento de ordenacin territorial de escala local. Las recomendaciones sobre actuaciones a llevar a cabo deben ser realistas y programarse en el tiempo. A efectos ambientales es preferible seleccionar medidas de mitigacin del riesgo que sean lo menos impactantes en el territorio posible. Al redactor de una memoria de anlisis de riesgo debe importarle menos la posible puesta en prctica de las recomendaciones sugeridas como la confeccin de un trabajo riguroso y preciso, garanta de independencia profesional.
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Fuente: Gil Olcina, A., Olcina Cantos, J. y Rico Amors, A. (coords.) (2004)
Figura 7. Mapa de reas con riesgo de inundacin en la comarca de la Marina Baja (Alicante).
V. REFLEXIN FINAL Como afirma Tuan, acertadamente, habilitar un espacio de la naturaleza para satisfacer las necesidades de asentamiento o desarrollo de actividades por parte del hombre, no garantiza ni estabilidad ni seguridad; por el contrario puede hacer que el hombre se sienta todava ms vulnerable (Tuan, 2003; 30). La consideracin del medio fsico y de su funcionamiento extraordinario en los procesos de ordenacin territorial es una cuestin inexcusable, mxime cuando la normativa legal contempla dicho supuesto y, por encima de ello, cuando se puede poner en peligro la vida de las personas. El estudio de la peligrosidad natural en las diversas escalas de planificacin debe realizarse desde una postura tico-geogrfica, que tenga al ser humano, como eje central del anlisis. Sorprende como en el mbito europeo y Espaa, dentro de l exista legislacin para la proteccin de especies y espacios de componente natural que obliga a evaluar el impacto de determinadas implantaciones de usos y actividades en el territorio (impacto ambiental), pero no tengamos una normativa similar para la proteccin de la vida de las personas cuando se planifican usos y actividades en territorios afectados por peligros naturales de forma evidente. A falta de un procedimiento tcnicoadministrativo para la evaluacin del riesgo (Ayala-Carcedo, 2000) debemos emplear las bazas legales existentes a la hora de considerar el riesgo natural en los procesos de planificacin territorial; esto es, incluir anlisis precisos de peligrosidad natural en los documentos de ordenacin territorial de escala regional, comarcal y, sobre todo, local. Ian L. McHarg en su no superado ensayo sobre planificacin territorial, seala que en cuestin de valores supone un gran avance dejar de considerar a la naturaleza como una tercera persona y empezar a tratarla como algo prximo a nosotros, algo con lo que nos comunicamos; y avanza, an ms, sealando que el sistema econmico de valores debe ampliarse en un sistema relativo que abarque los procesos biofsicos y las aspiraciones humanas. La ley debe reflejar que la muerte o las lesiones debidas a inundaciones, sequas, avalanchas o terremotos pueden ser producto de la negligencia humana o de la malicia, y por ello deberan ser competencia de los tribunales (McHarg, 2000; 197). En Espaa la defensa de la seguridad de las personas es un derecho constitucional (art. 17.1) y, sin embargo, no parece que la preocupacin por los riesgos de la naturaleza rebase el mero inters circunstancial vinculado al desarrollo de un episodio de rango extraordinario (Biescas, Badajoz, son buenos ejemplos de ello). La peligrosidad natural no preocupa como debiera a la Administracin en sus diversas escalas. Antes al contrario la mera mencin a la problemtica de los riesgos naturales en cualquier regin espaola resulta molesta para las autoridades. Desde la Administracin se seala que la peligrosidad natural es un tema de la proteccin civil y corresponde, por tanto, a este organismo tener preparada la respuesta ante la catstrofe. No preocupa la prevencin; al menos desde la aproximacin territorial. Se ignora que los peligros naturales forman parte del medio y slo desde una concepcin integral del medio es posible abordarlos racionalmente. Slo desde la prevencin es posible evitar la prdida de vidas humanas, finalidad fundamental de las actuaciones de defensa ante los peligros naturales. Y la ordenacin del territorio debe fomentarse como medida racional y eficaz de defensa frente a los riesgos naturales.
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As, se podr erradicar la irresponsable actitud de imputar a la naturaleza la culpabilidad de acciones desarrolladas por el hombre en un territorio cuyos rasgos fsicos, sorprendentemente, muy a menudo, ignora. Y aqu tiene el gegrafo un papel importante que cubrir. El estudio de la peligrosidad natural, desde una postura de tica profesional, debe estar presidido por la denuncia cientfica ante las irregularidades que el hombre pueda cometer en aquellos procesos de ocupacin del suelo que representen la prdida de la seguridad de la propia vida de las personas que all habiten. Se trata de una postura de respeto hacia las leyes esenciales de la Naturaleza y hacia los derechos fundamentales del ser humano. BIBLIOGRAFA AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE (2001): El medio ambiente en la Unin Europea en el umbral del siglo XXI. Edicin espaola: Ministerio de Medio Ambiente. Secretara General de Medio Ambiente, Direccin General de Calidad y Evaluacin Ambiental, Madrid, 447 pp. AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE (2001): Medio ambiente en Europa: segunda evaluacin. Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 293 pp. ARANZADI, (ed.) (1977): Nuevo Diccionario de Legislacin, Pamplona (varias voces). AYALA-CARCEDO, F. J. (2000): La ordenacin del territorio en la prevencin de catstrofes naturales y tecnolgicas. Bases para un procedimiento tcnico-administrativo de evaluacin de riesgos para la poblacin, en Boletn de la Asociacin de Gegrafos Espaoles, n 30 (monogrfico sobre Riesgos Naturales), Madrid, pp. 37-49. AYALA-CARCEDO, F. J. y OLCINA CANTOS, J. (coords.) (2002): Riesgos Naturales. Editorial Ariel. Col. Ciencia, Barcelona, 1512 pp. AYALA-CARCEDO, F. J., OLCINA CANTOS, J. y VILAPLANA, J.M. (2003): Impacto Econmico y estrategias de mitigacin de los riesgos naturales en Espaa en el perodo 1990-2000, en Gerencia de Riesgos y Seguros n 84, Fundacin MAPFRE Estudios, Madrid, pp. 19-27. CALVO GARCA-TORNEL, F. (2001): Sociedades y territorios en riesgo. Ediciones del Serbal, Barcelona, 186 pp. COMISIN EUROPEA (1996): Ciudades Europeas Sostenibles. Informe. Grupo de Expertos sobre Medio Ambiente Urbano. Direccin General XI (Medio ambiente, Seguridad Nuclear y Proteccin civil). Bruselas, 370 pp. COMISIN EUROPEA (1999): Estrategia Territorial Europea, Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 89 pp. CONSEJO DE EUROPA (2000): Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo. Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 42 pp. CONSELLERIA DOBRES PBLIQUES, URBANISME I TRANSPORTS (1997): Delimitacin del riesgo de inundacin a escala regional en la Comunidad Valenciana. Serie Cartografa Temtica n 1. Generalitat Valenciana, Valncia, 56 pp + mapa. GENERALITAT VALENCIANA (2001): Plan de Accin Territorial de carcter sectorial sobre prevencin del riesgo de inundacin en la Comunidad Valenciana. Consellera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes. Documento de exposicin pblica.
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Fecha de recepcin: febrero 2004. Fecha de admisin: marzo 2004.

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Local Elaboracin propia.

Planes Generales de Ordenacin Urbana (Normas Subsidiarias) Agendas 21 Locales

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Ley de Costas (1988)

Ley del Seguro Agrario Combinado (1978)

Gestin Medioambiental (Reglamento UE 1836/93)

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Acciones a corto plazo

Acciones a medio y largo plazo

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Cuadro n 4 TIPOLOGA DE PLANES PARA LA REDUCCIN DEL RIESGO DE INUNDACIONES EN ESPAA

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1950-60 1960-70 1970-80 1980-90 1990-00

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Figura 1. Enfoques en el anlisis del riesgo de inundaciones en Espaa.

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VCTIMAS MORTALES EN ESPAA EN INUNDACIONES DESASTROSAS (> 10 MUERTOS)

Fuente: IGME, Proteccin Civil y proyecto Inaris.

Figura n 2. Vctimas mortales por inundaciones catastrficas en Espaa (1950-1999).

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Boletn de la A.G.E. N. 37 - 2004

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Fuente: Ministerio de Fomento.

Figura n 3. Viviendas de uso residencial en Espaa (1995-2000).

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Figura 4. Visados de vivienda en Espaa (1995-2000). 69

Fuente: Ministerio de Fomento.

Jorge Olcina Cantos

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Cuadro n 6 INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO EN ESPAA

NORMAS SUBSIDIARIAS Y COMPLEMENTARIAS DE PLANEAMIENTO

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VALORACIN INICIAL DEL GRADO DE RIESGO

ESTABLECIMIENTO DE CALENDARIOS DE RIESGO

DELIMITACIN DE TERRITORIOS DE RIESGO

TRABAJO DE CAMPO Y PERCEPCIN DEL RIESGO

ANLISIS DE POLTICAS Y PRCTICAS DE DEFENSA. ASPECTOS LEGISLATIVOS

ELABORACIN DE CARTOGRAFAS DE RIESGOS (CAUSAS, ZONAS DE RIESGO Y MEDIDAS DE DEFENSA)

INCORPORACIN DE RESULTADOS EN LOS DOCUMENTOS DE ORDENACIN TERRITORIAL

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