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NOES DE ORAMENTO PBLICO E FINANAS I DIREITO FINANCEIRO: 1.

. CONCEITO DE DIREITO FINANCEIRO: Para Kiyoshi Harada, o ramo do direito pblico que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurdico. Compreende o estudo do oramento pblico, da receita pblica, da despesa pblica e do crdito pblico. 2. COMPETNCIA LEGISLATIVA: A competncia para legislar sobre Direito Financeiro da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, de forma concorrente (arts. 24, I e 1, 2, 3 e 4, da CF/88). Assim, cabe Unio estabelecer normas gerais sobre a matria, enquanto os Estados e o DF ficam encarregados de suplementar a legislao federal no que for cabvel. Dessa forma, os Estados e o DF podem estabelecer normas especficas sobre Direito Financeiro, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela Unio. Se no existir norma geral da Unio estabelecendo normas gerais sobre o assunto, os Estados e o DF tero competncia legislativa plena. Todavia, sobrevindo norma geral editada pela Unio, suspende-se a eficcia da legislao estadual ou distrital no que lhe for contrrio. II ORAMENTO PBLICO: 1. Conceito: No dizer de Aliomar Baleeiro, o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo perodo e, em pormenor, s despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotadas pelas poltica econmica do Pas, assim como a arrecadao das receitas criadas em lei. Vale dizer que o oramento moderno caracteriza-se por ser um instrumento de planejamento, algo dinmico, que leva em conta o passado, a realidade atual e as projees para o futuro. 2. Oramento-programa: De acordo com Valdecir Pascoal, o oramento-programa o instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, alm de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparncia dos gastos pblicos. Ainda segundo o mesmo autor, a elaborao de um oramento-programa envolve as seguintes etapas: planejamento (definio de objetivos e metas); programao (atividades necessrias ao alcance dos objetivos); projeto (estimativa dos recursos de trabalho necessrios) e avaliao dos programas. 3. Princpios oramentrios: Segundo Miguel Reale, princpios so enunciaes normativas de valor genrico, que condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico, quer para a aplicao e interpretao, quer para a elaborao de novas normas. Os princpios que norteiam a elaborao, a execuo a avaliao e o controle dos oramentos pblicos esto explcitos ou implicitamente previstos no ordenamento jurdico nacional. Eis os principais: 3.1 Legalidade (art. 5, II, CF): Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo em virtude da lei. J o art. 37, caput, menciona o princpio da legalidade no mbito da Administrao Pblica. Como consequncia desse princpio, temos a previso do art. 167, I, da CF, o qual veda o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual.

3.2 Universalidade (art. 2, da Lei 4320/64): O oramento deve conter TODAS as despesas e TODAS as receitas da Administrao. Todavia, esse princpio comporta algumas poucas excees, a exemplo do que dispe a Smula 66 do STF: legtima a cobrana de tributo se houver sido criado aps o oramento, mas antes do incio do respectivo exerccio financeiro. Outrossim, as despesas e receitas operacionais (correntes) das empresas pblicas e sociedades de economia mista consideradas estatais independentes tambm esto fora dessa regra. 3.3 Oramento-Bruto (art. 6, da Lei 4320/64): Todas as receitas e despesas constaro da Lei Oramentria pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Assim, a Unio, por exemplo, quando arrecada o IR, deve colocar a sua estimativa integral no seu oramento (lado das receitas) e a parte que se destina aos Estados e Municpios deve constar integralmente no oramento (lado das despesas). Dessa forma, no poder a Unio colocar no seu oramento somente o valor lquido do IR. 3.4 Unidade (art. 2, da Lei 4320/64): Deve haver harmonia (compatibilidade) entre a LOA, a LDO e o PPA. 3.5 Anualidade (art. 2, da Lei 4320/64): O oramento vlido por um perodo de 12 meses. O art. 34 da Lei 4320/64 estabelece que esse perodo coincide com o ano civil (01 de janeiro a 31 de dezembro). 3.6 Precedncia: A aprovao do oramento deve ocorrer antes do exerccio financeiro a que se refere. 3.7 Exclusividade (art. 165, 8, CF): O oramento no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. Dessa forma, a lei oramentria no poder conter outros assuntos que no sejam a receitas e despesas pblicas. 3.8 Especificao (art. 5, da Lei 4320/64): O oramento no consignar dotaes globais para atender s despesas. No art. 15 a lei estabelece que a discriminao das despesas far-se-, no mnimo, por elementos, entendendo-se elementos como o desmembramento da despesa com pessoa, material, servios, obras, etc. Como exceo a essa regra temos a reserva de contingncia, que uma dotao global, genrica, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imprevisveis. 3.9 No-afetao da receita: O legislador no poder vincular receitas pblicas a determinadas despesas, rgos ou fundos. No Brasil, esse princpio aplicado receita de impostos. 3.10 Proibio do estorno de verbas (art. 167, VI e VIII): So vedados a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa, bem como a utilizao, sem autorizao legislativa, dos recursos do oramento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes ou fundos. 3.11 Equilbrio: Sob o prisma contbil, o oramento deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas, independentemente da origem dessas receitas (se prprias ou decorrentes de endividamento). Sob o aspecto econmico, os economistas clssicos defendiam que um oramento s seria equilibrado se as despesas pblicas fossem financiadas exclusivamente com receitas prprias,

excluindo-se as chamadas receitas creditcias (operaes de crdito geradoras de dvidas). Todavia, em razo da crise no liberalismo, a partir de 1929, passou-se a permitir que em certas conjunturas o Estado interfira no domnio econmico, elaborando um oramento deficitrio, onde o gasto pblico, tambm financiado por operaes de crdito, seria instrumento de combate recesso. 3.12 Programao: O oramento deve relacionar os programas de trabalho do Governo, enfatizando as metas e os objetivos a serem alcanados. 3.13 Transparncia: As leis oramentrias devem ser publicadas e divulgadas de forma clara e precisa, permitindo o controle social da Administrao Pblica. Assim, os cidados, verdadeiros proprietrios dos recursos oramentrios, devem tomar conhecimento de todas as etapas que antecedem e sucedem a aplicao desses recursos. 4. Proposta oramentria: A proposta oramentria composta por um ciclo onde so processadas as seguintes atividades: elaborao apreciao e votao execuo controle. 4.1 Elaborao: Fase na qual so estabelecidas as metas e as prioridades, a definio de programas, de obras e das estimativas das receitas, incluindo-se, ainda, nesta fase as discusses com a populao e entidades representativas. nessa fase que os Poderes Legislativo e Judicirio, o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas, em face da autonomia administrativa e financeira que possuem, elaboram propostas parciais relativas s suas despesas, as quais devero ser encaminhadas ao Poder Executivo, que quem fica responsvel por consolidar essas informaes e enviar a proposta consolidada para ser apreciada pelo Legislativo. Cumpre ressaltar que a iniciativa das leis que envolvam matria oramentria do Chefe do Poder Executivo (arts. 84, XXIII; 61, 1, II, b; 85, II e VI; e 166, 6, CF). A omisso do Chefe do Executivo nesses casos constitui-se em crime de responsabilidade. 4.2 Apreciao e Votao: Cabe ao Legislativo apreciar a proposta enviada pelo Executivo, podendo, segundo alguns critrios, emend-la e, em situaes excepcionais, rejeit-la. Vale dizer que, mesmo aps votado o oramento e iniciada sua execuo, h possibilidade de o processo legislativo ocorrer novamente em casos de projetos de lei destinados a solicitar autorizao para abertura de crditos adicionais. Em mbito federal, o projeto de lei oramentria precisa ser apreciado pelas duas casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal). A votao ocorre em uma sesso conjunta, ou seja, as duas Casas Parlamentares reunidas ao mesmo tempo. Todavia, a apurao dos votos dar-se- separadamente (art. 43, do Regimento do Congresso Nacional Resoluo n 1, de 1970-CN). A aprovao ocorre pelo voto da maioria simples de cada uma das Casas. 4.2.1 Emendas: As emendas devem ser apresentadas Comisso Mista Permanente dos Deputados e Senadores. Essa Comisso emitir um parecer prvio sobre essas emendas, as quais devero ser apreciadas pelas duas Casas do Congresso Nacional (conjuntamente). esta comisso quem tambm fica responsvel pela redao oficial do projeto de lei. Ademais, necessrio que essas emendas apresentadas pelos Parlamentares ao Projeto de Lei Oramentria Anual ou projetos de leis referentes a crditos adicionais obedeam a alguns

requisitos, dentre os quais: a) devero estar compatveis com o PPA e com a LDO; b) tero que indicar os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de outras despesas (dotaes), excludas as despesas quem incidam sobre pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias constitucionais (ex.: FPE e FPM). Por fim, essas emendas tambm podem estar relacionadas: a) correo de erros e omisses, caso haja comprovado erro ou omisso de ordem tcnica e legal (art. 12, 1, da LRF); b) dispositivos do texto do Projeto de Lei (visando dar maior clareza e preciso ao texto da lei). 4.2.2 Aplicao do Processo Legislativo Comum: Obedecidas essas regras especiais, as leis oramentrias sero apreciadas levando-se em conta a existncia das demais normas do processo legislativo (art. 66, CF sano, promulgao, veto, informao das razes do veto, etc). Assim, as normas legislativas aplicadas ao processo legislativo comum so aplicadas de forma subsidiria ao processo legislativo oramentrio. 5. LEIS ORAMENTRIAS: O art. 165, CF, prev trs leis oramentrias: PPA (Plano Plurianual); LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias); LOA (Lei Oramentria Anual). A LOA, por sua vez, de acordo com o art. 165, 5, CF, compreender: OF (Oramento Fiscal); OI (Oramento de Investimentos); OSS (Oramento da Seguridade Social). Resta consignar que no existe um oramento nacional, vlido para todos os entes da Federao (Unio, Estados, DF e Municpios). Cada ente da Federao tem o dever de elaborar suas prprias leis oramentrias, seguindo as regras estabelecidas pela Constituio Federal. 5.1 Plano Plurianual: Trata-se de instrumento de planejamento governamental de longo prazo, com a vigncia de 04 (quatro) anos. Passa a produzir efeitos a partir do segundo exerccio financeiro do mandato do Chefe do Executivo at o final do primeiro exerccio do mandato subsequente. Observe que a vigncia no coincide com o mandato do Executivo, justamente para evitar a descontinuidade dos programas governamentais. O contedo principal (art. 165, 1, CF) do plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas do Governo para: - despesas de capital (ex.: construo de escolas, hospitais, obras de infraestrutura); - despesas correntes derivadas das despesas de capital (ex.: contratao de servidores para atuar nas escolas, hospitais); - programas de durao continuada (aqueles com durao superior a um exerccio financeiro, como o bolsa-famlia, por exemplo). Como diretrizes, entenda-se como orientaes gerais ou princpios que nortearo a captao e o gasto pblico com vistas a alcanas determinados objetivos (ex.: combater a misria, promover a cidadania). J os objetivos seriam a discriminao dos resultados almejados com a execuo das aes governamentais (elevar o nvel educacional da populao, por exemplo). J as metas seriam a quantificao, fsica ou financeira, dos objetivos (ex.: crias 100.000 leitos nos hospitais pblicos ou investir R$ 800 milhes na construo de hospitais pblicos. Durante a elaborao do PPA, a Administrao e o legislador devero planejar a aplicao de recursos pblicos de modo a atenuar a enorme desigualdade entre as regies brasileiras. O PPA orienta a elaborao das demais leis oramentrias, servindo como parmetro para a LDO e LOA.

No PPA devero estar previstos todo investimento de Governo, cuja execuo ultrapasse mais de um ano, sob pena de crime de responsabilidade. No havendo a mencionada previso, uma lei especfica poder incluir o investimento no PPA. Em mbito federal, o prazo para envio do projeto de PPA para o Congresso Nacional at 04 meses antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08, do primeiro ano do mandato do Presidente. O Congresso dever devolver para sano Presidencial at 22/12, quando ocorre o encerramento da sesso legislativa (art. 35, 2, I, do ADCT da CF). 5.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO): A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (art. 165, 2, CF) grifamos. Como exemplo de agncias financeiras oficiais de fomento teramos o Banco do Brasil, a CEF, o BNDES. Cabe, ainda, LDO autorizar a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, na Administrao Pblica, com exceo para as empresas pblicas e sociedades de economia mista (art. 169, 1, II, CF). O prazo para envio da LDO pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at 15/04 (oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro). O Congresso Nacional dever devolver para sano Presidencial at o foi do primeiro perodo da sesso legislativa, que vai at 17/07 (art. 35, 2, II, do ADCT da CF). Vale dizer que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao da LDO (art. 57, 2, CF). 5.2.1 Disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 201/2000) sobre a LDO: A LRF inovou bastante sobre o assunto, aumentando o seu contedo e tornando-a no principal instrumento de planejamento para uma administrao oramentria equilibrada. Segundo o art. 4 da LRF, alm das atribuies j previstas na CF, dever a LDO dispor tambm sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas seguintes hipteses: arrecadao da receita inferior estimada, de modo a comprometer as metas de resultado nominal e primrio; ou necessidade de se reconduzir a dvida aos limites estabelecidos; c) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; d) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. 5.2.1.1 Anexos da LDO exigidos pela LRF: a) Anexo de Metas Fiscais: Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. (art. 4, 1, da LRF) O Anexo conter, ainda: I - avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; III - evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos;

IV - avaliao da situao financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. (art. 4, 2, da LRF) b) Anexo de Riscos Fiscais: A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. (art. 4, 3, da LRF) Passivos contingentes so obrigaes incertas, que dependem de uma condio futura. Ex.: catstrofes naturais. 5.3 Lei Oramentria Anual (LOA): A LOA deve estar em compatibilidade com o PPL e a LDO. Conforme dispe o art. 165, 5, CF, compreender 3 (trs) suboramentos: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, inclusive as empresas pblicas e sociedades de economia dependentes, que so aquelas que precisam de recursos do Tesouro para exercer suas atividades. As independentes so previstas no oramento de investimento; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, incluindo as independentes. As dependentes so contempladas no oramento fiscal.; III - o oramento da seguridade social (sade, previdncia e assistncia social), abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. A separao do oramento da seguridade social uma garantia de transparncia gesto da seguridade social, evitando que seus recursos sejam utilizados em outras reas. Os oramentos fiscal e o de investimento, compatibilizados com o PPA, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. (art. 165, 7, CF) Outrossim, a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. (art. 165, 8, CF) Alm disso, dentre outras vedaes previstas no art. 167, CF, vedado o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual. Em mbito federal, o prazo para envio do projeto do projeto de LOA para o Congresso Nacional at 04 meses antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08. O Congresso dever devolver para sano Presidencial at 22/12, quando ocorre o encerramento da sesso legislativa (art. 35, 2, III, do ADCT da CF). 5.3.1 Principais contedos da LOA segundo a CF: O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. (art. 165, 6, CF) 5.3.2 Principais contedos da LOA segundo Lei n 4320/64: A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade universalidade e anualidade. (art. 2, caput) Integraro a Lei de Oramento (art. 2, 1):

I - Sumrio geral da receita por fontes e da despesa por funes do Governo; II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econmicas; III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislao; IV - Quadro das dotaes por rgos do Governo e da Administrao. Acompanharo a Lei de Oramento (art. 2, 2): I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicao dos fundos especiais; II - Quadros demonstrativos da despesa, onde constaro, para fins de comparao: a) a receita arrecadada nos ltimos 3 exerccios anteriores quele em que se elaborou a proposta; b)a receita prevista para o exerccio em que se elabora a proposta; c) a receita prevista para o exerccio a que se refere a proposta; d) a despesa realizada no exerccio imediatamente anterior; e) a despesa prevista para o exerccio em que se elabora a proposta; f) a despesa prevista para o exerccio a que se refere a proposta; III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realizao de obras e de prestao de servios. 5.3.3 Principais contedos da LOA segundo a LRF: O art. 5 da LRF dispe que o Projeto de LOA ser elaborado de forma compatvel com o PPA e a LDO e conter o seguinte: I - conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; II - ser acompanhado do demonstrativo dos efeitos das isenes e demais incentivos de natureza financeira, tributria e creditcias, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; III - reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, devero estar estabelecidos na LDO. Essas despesas so destinadas ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, tais como uma situao de calamidade pblica. IV - Todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero, sendo que o refinanciamento da dvida pblica constar separadamente, tanto na LOA quando nas leis de crdito adicional.

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