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Paulo Trigo Pereira*

Anlise Social, vol. xxxii (141), 1997 (2.), 419-442

A teoria da escolha pblica (public choice): uma abordagem neoliberal?**

1. INTRODUO Desde meados da dcada de 50 que tem vindo a desenvolver-se um importante programa de investigao conhecido por public choice, ou teoria da escolha pblica, cujo principal objectivo o de aplicar um mtodo da cincia econmica a um objecto que tradicionalmente tem sido considerado no mbito da cincia poltica: grupos de interesse, partidos polticos, processo eleitoral, anlise da burocracia, escolha parlamentar e anlise constitucional. O objectivo deste artigo essencialmente clarificar o interesse deste programa de investigao que interdisciplinar (muito embora com predominncia de economistas) e que, apesar do seu grande desenvolvimento1, ainda pouco conhecido em Portugal2.
* Instituto Superior de Economia e Gesto (Universidade Tcnica de Lisboa). ** Agradecem-se os comentrios dos participantes num seminrio do departamento de economia do ISEG, onde foi apresentada uma verso preliminar deste artigo. A nova verso beneficiou substancialmente das observaes de Joo Carlos Graa, Jos Lus Cardoso e Rafael Marques. Todas as imprecises remanescentes so, contudo, da nossa inteira responsabilidade. 1 A importncia actual deste programa de investigao pode ser ilustrada pela existncia de revistas que publicam artigos quase exclusivamente nesta rea: Public Choice, European Journal of Political Economy e Constitutional Political Economy (todas editadas pela Kluwer Academic Publishers). Dentro das mais importantes revistas de economia {American Economic Review, Journal of Political Economy e Journal of Public Economics) e de cincia poltica {American Political Science Review e European Journal of Political Research) encontram-se frequentemente artigos que perfilham o quadro metodolgico da teoria da escolha pblica. Refira-se ainda a Rationality and Society, revista interdisciplinar, com artigos na ptica da escolha racional. Do ponto de vista institucional e estritamente acadmico realizam-se conferncias anuais nos Estados Unidos (public choice meetings) e na Europa (annual meetings of the European public choice society) e no Japo est em constituio uma public choice society,

contando j com mais de uma centena de acadmicos.


2 Enquanto a cincia e a sociologia poltica tm tido expresso relevante em Portugal, a primeira essencialmente ligada ao direito (na Faculdade de Direito de Lisboa e no Instituto

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Paulo Trigo Pereira A teoria da escolha pblica foi, ao longo das ltimas dcadas, a principal crtica terica de outra corrente (essa essencialmente econmica) que fundamenta a interveno do Estado na economia a economia do bem-estar (welfare economics). Enquanto esta se centrava na anlise dos fracassos de mercado que justificavam a interveno correctora do Estado, a teoria da escolha pblica veio clarificar os fracassos do governo e os limites da interveno desse mesmo Estado. Naturalmente a public choice foi aproveitada ideologicamente por todos aqueles que defendem uma menor interveno do Estado na economia, em particular pelos neoliberais. Contudo, argumentaremos que a teoria da escolha pblica no deve ser confundida com o pensamento neoliberal. A pergunta que intitula este artigo ela prpria ambgua, pois a teoria da escolha pblica um programa de investigao (no sentido utilizado por Lakatos) e o neoliberalismo uma ideologia. Este artigo no o local apropriado para explicar a genealogia deste programa de investigao, embora interesse situar minimamente as origens desta teoria. Certos autores reportam a origem da public choice ao sculo XVIII, ao estadista, filsofo e matemtico francs marqus de Condorcet (Marie Jean Antoine de Caritat) e sua descoberta do paradoxo do voto, e ao sculo xix, pela mo do escritor e professor de matemtica ingls Lewis Caroll (Charles Lutwidge Dodgson)3. Contudo, a origem mais recente da teoria da escolha pblica pode situar-se em seis obras, hoje clssicas, escritas por economistas e um cientista poltico, nos finais da dcada de 50 e dcada de 60: Duncan Black (1958), James Buchanan e Gordon Tullock (1962), Mancur Olson (1965), Kenneth Arrow (1951), Anthony Downs (1957) e William Riker (1962). Estas obras so geralmente consideradas as fundadoras de dois programas de investigao que tm estado interligados, embora sejam distintos: a teoria da escolha pblica (public choice) e a teoria da escolha social (social choice), que se autonomizou, seguindo os trabalhos de K. Arrow e Amartya Sen (1970), mas que mantm uma estreita relao com a public choice. Uma influncia menos unanimemente reconhecida4, mas sem dvida importante, foi o trabalho de Joseph Schumpeter (1941). Na seco seguinte ir-se- esclarecer por que que certos economistas comearam a preocupar-se com a anlise econmica do processo poltico e na seco 3 as razes que levaram a que mais tarde se adoptasse o modelo
Superior de Cincias Sociais e Polticas) e a segunda sociologia (Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa e Instituto de Cincias Sociais), a anlise econmica da poltica tem sido praticamente inexistente. Sobre a introduo e desenvolvimento da teoria e cincia poltica em Portugal, v. o artigo de Braga da Cruz e Manuel de Lucena reimp. in Braga da Cruz (1995). 3 V., respectivamente, J. A. Condorcet (1785) e C. L. Dodgson (1876). 4 Esta influncia foi, contudo, explicitamente reconhecida por Anthony Downs (1957).

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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica do homo oeconomicus no mercado poltico. Na seco 4 discute-se, em particular, a noo de nova teoria da democracia e a distino entre anlise positiva e normativa. Na seco 5 esclarecem-se alguns desenvolvimentos tericos mais relevantes na teoria da escolha pblica. Na seco 6 desenvolve-se o argumento de que o programa de investigao da public choice no deve ser confundido com o neoliberalismo, antes fornece um quadro terico para se realizar uma anlise institucional comparada dos fracassos do governo e dos fracassos do mercado. Finalmente, na seco 7 conclui-se pela importncia deste programa de investigao para a prpria credibilidade da democracia.

2. ECONOMISTAS INTERESSADOS NO PROCESSO POLTICO Os economistas que de perto comearam a interessar-se pelo processo poltico foram, entre outros, os da chamada escola italiana das finanas pblicas ( em particular De Viti de Marco e Pantaleoni) e os economistas suecos (Wicksell e Lindhal). Em certa medida podemos dizer que a teoria da escolha pblica herdeira, por um lado, da democracia e, por outro, das finanas pblicas. Estes economistas comearam a perceber que o objecto da sua anlise estava a mudar com a passagem de monarquias absolutistas para monarquias ou repblicas constitucionais onde os parlamentos passaram a ter um certo controle sobre a aco dos executivos. Os problemas considerados pelas finanas pblicas em regimes absolutistas eram sobretudo a forma de financiar os luxos do rei e da corte e algumas funes bsicas do Estado no campo das infra-estruturas com o mnimo de turbulncia social. Em regimes parlamentares alguns problemas so diferentes e outros devem ser diferentes. Comeando por estes ltimos, os autores da escola italiana desenvolveram o que hoje conhecido como a abordagem das finanas pblicas em termos de troca voluntria (voluntary exchange theory of public finance)5. Trata-se, no fundo, de redefinir a problemtica das finanas pblicas em termos de uma viso contratualista do Estado em que como se houvesse uma troca entre os impostos pagos pelos cidados e os bens e servios recebidos atravs da despesa pblica. Para que essa troca fosse voluntria era necessrio no s que os benefcios da despesa pblica fossem superiores aos seus custos, mas que fossem a melhor aplicao do rendimento de particulares na opo entre bens pblicos e bens privados. As ideias inovadoras das escolas italiana e sueca consistiam em que era necessrio no s relacionar a despesa pblica com
V. Musgrave (1939). 421

Paulo Trigo Pereira a tributao, mas essencialmente equacionar o custo de oportunidade da despesa pblica em termos da melhor aplicao privada que poderia ter sido alcanada se o rendimento afecto a impostos tivesse sido utilizado em bens de consumo privado. Esta abordagem deriva de uma concepo de que a democracia no deve substituir a tirania de um rei ou de uma oligarquia pela tirania da maioria, mas sim servir os interesses da colectividade e as preferncias dos cidados em relao aos bens pblicos. claramente uma abordagem normativa, pois trata do que devem ser os objectivos de um regime democrtico. Contudo, no foi s no campo normativo que a contribuio destes autores foi significativa. Um dado novo da democracia parlamentar a existncia de uma nova instituio o parlamento que tem funes no s de eleio e controle do executivo, mas tambm uma funo legislativa. Isto significa que as regras usadas para a tomada de decises colectivas no seio deste novo rgo colegial so fundamentais para perceber os resultados dessa escolha colectiva. Deste modo, perceber as implicaes do uso de regras alternativas o domnio da anlise positiva. Para se perceber a importncia das regras interessa previamente distinguir dois tipos de escolhas colectivas sobre os quais o parlamento (ou qualquer outra instituio) decide. Um primeiro tipo de propostas (se aprovadas) melhora a situao de todos os indivduos envolvidos na escolha. So propostas que os economistas associam funo de melhoria da afectao de recursos e qualificam como levando a melhoramentos de Pareto por se tratar de jogos de soma positiva em que todos ganham. Outro tipo de propostas so essencialmente propostas redistributivas, associadas funo redistribuio do governo. Aquilo que alguns ganham atravs do que outros perdem, visto que se trata de jogos de soma nula. Knut Wicksell, num artigo pioneiro (Wicksell, 1896), discutiu precisamente que regra de tomada de deciso deveria ser usada pelo parlamento para aprovar propostas que levassem a melhoramentos de Pareto, assumindo que os problemas de redistribuio estavam resolvidos. Se a proposta em debate leva a uma melhoria na situao de todos, uma regra de escolha colectiva que surge com natural atraco a da unanimidade, visto que deve existir consenso em relao aprovao de propostas em que todos fiquem melhor. O problema que, sob a regra da unanimidade, cada indivduo tem poder de veto. A razo por que um indivduo poderia usar, ou ameaar usar, o seu direito de veto (sob a regra da unanimidade), mesmo ao votar uma proposta X que melhora a sua situao, pensar que, ao derrotar a proposta X, haja uma reformulao da proposta (X') que ainda o beneficie mais. O problema de se gerarem consensos que, em geral, no h apenas uma proposta, mas vrias que melhoram a situao de todos, e que h sempre

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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica indivduos que saem relativamente mais beneficiados com a aprovao de uma proposta (X') e menos com a aprovao de outra (X). Wicksell apercebeu-se de que os custos de tomada de deciso (em tempo nomeadamente) para se chegar unanimidade seriam proibitivos, pelo que defendeu que a regra de tomada de deciso parlamentar para problemas de soma positiva fosse uma maioria bastante qualificada. A anlise de Wicksell, que tanto influenciou James Buchanan (Nobel da Economia pela sua contribuio para a public choice), foi, assim, pioneira no sentido de perceber que em regimes democrticos as decises polticas so realizadas no seio de instituies em que um conjunto de indivduos tomam decises colectivas, de acordo com regras especficas, que permitem passar de mltiplas preferncias individuais distintas para uma nica escolha colectiva. Na sequncia destes trabalhos, muitos economistas, trabalhando no mbito das finanas pblicas (hoje economia pblica), comearam a aperceber-se de que o seu objecto de anlise no deveria ser estudado independentemente do contexto institucional e dos procedimentos e regras de tomada de deciso especficos das democracias representativas. Daqui ao estudo das propriedades das regras (maioria simples, qualificada), dos sistemas de representao, das vrias formas da democracia representativa e das vrias formas de governo foi um pequeno passo. A perspectiva da teoria da escolha pblica que as decises polticas e econmicas dos governos esto sujeitas a um conjunto de poderes repartidos por diferentes agentes com funes diferentes no sistema poltico. Presidente, executivo, legislativo, sistema judicial, administrao pblica, partidos polticos, grupos de interesse, todos eles interferem na possibilidade e capacidade de implementao dessas polticas. Por outro lado, os governos tm horizontes temporais limitados e submetem-se periodicamente ao sufrgio popular, o que tambm um dado essencial das democracias representativas e que influi nas decises tomadas. Como tal, desejvel uma interpenetrao entre a anlise econmica e a anlise poltica, de forma a poder prever no s que medidas de poltica sero aprovadas, mas tambm de que forma sero (ou no) implementadas. Aquilo que caracteriza, contudo, a anlise da escolha pblica no o objecto, pois este em parte comum ao da cincia poltica e da sociologia poltica, mas o mtodo. Deste nos ocuparemos brevemente na prxima seco. 3. O HOMO OECONOMICUS NA POLTICA A teoria da escolha pblica usualmente definida como a aplicao do mtodo econmico a problemas que geralmente so estudados no mbito da cincia poltica: grupos de interesse, sistemas eleitorais, partidos polticos e a constituio, entre outros. O mtodo de que est a falar-se aquele que tem

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Paulo Trigo Pereira sido utilizado com algum sucesso na microeconomia: o individualismo metodolgico6. Este mtodo assenta, em primeiro lugar, em que a unidade base de anlise o indivduo, ou seja, que s este sujeito de aces individuais ou colectivas e s ele tem preferncias, valores, motivaes. Neste sentido, grupos, organizaes ou instituies privadas ou pblicas so sempre um conjunto de indivduos, no existindo nenhuma concepo orgnica acima desses indivduos que seja observvel e analisvel. A postura metodolgica individualista resulta de que para muitos economistas a nica operacional, ou seja, mesmo que, por hiptese, se aceite a existncia de entidades orgnicas supra-individuais com vontade prpria (grupos, povos, sociedades), torna-se impossvel determinar qual seria essa vontade. A incapacidade de a conhecermos no pode logicamente levar negao dessas entidades, mas leva muitos economistas a adoptarem a posio de que qualquer anlise deve basear-se numa postura metodolgica individualista. A abordagem da teoria da escolha pblica sobretudo processual Cada escolha colectiva, no processo poltico, resultado das preferncias dos agentes envolvidos na escolha (cidados num referendo, autarcas numa cmara municipal, deputados no parlamento) e das regras e procedimentos que permitem passar de preferncias diversas de cada indivduo para uma nica escolha colectiva. Um segundo elemento do individualismo metodolgico o postulado de que os indivduos so instrumentalmente racionais, ou seja, que so capazes de escolher aces apropriadas para os objectivos que pretendem alcanar. Este postulado bastante contestado, mesmo entre economistas7, mas utilizado por razes de operacionalidade da anlise. Se se considerasse que certas vezes os indivduos so racionais e outras irracionais, qualquer anlise que se pretendesse fazer previso seria votada ao fracasso. Finalmente, existe um terceiro elemento que muitas vezes vem confundido com o de racionalidade, mas que convm distinguir, que o de os indivduos serem egostas, ou seja, cuidarem essencialmente dos seus interesses pessoais. Egosmo e racionalidade nas escolhas so os principais atributos do homo oeconomicus.
6 Para uma discusso muito interessante do ponto de vista sociolgico, v. J. C. Ferreira et al. (1995), cap. 8, Individualismo metodolgico e teorias das escolhas racionais. 7 Trs economistas, recentes prmios Nobel da Economia, no esto muito confiantes no postulado da racionalidade. H. Simon desenvolve a sua teoria da racionalidade limitada (bounded rationality), que Douglas North considera importante desenvolver. Ronald Coase (1988, p. 4) diz esta frase magistral: There is no reason to suppose that most human beings are engaged in maximizing anything unless it be unhappiness, and even this with incomplete success. Apesar de tudo, o postulado da racionalidade continua a ser utilizado. Para um debate interessante entre defensores e crticos da escolha racional em poltica, v. Friedman (ed.) (1996).

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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica Da mesma forma que h vrias noes de racionalidade, h tambm diversas formas de entender o postulado motivacional do egosmo. Uma delas, defendida por Stigler, que designaremos por descritiva, pode ser posta nos seguintes termos: as pessoas so basicamente egostas, o que no exclui a possibilidade de poderem ser em certas ocasies altrustas, mas, quando em situao de conflito interno entre duas aces que se excluem mutuamente, optaro pela egosta8. Outra abordagem defender o egosmo como motivao fundamental da conduta, baseado numa perspectiva evolucionista de que num ambiente competitivo indivduos adoptando motivaes egostas tm uma maior probabilidade de sucesso (real ou aparente) e isso leva a que indivduos com outras motivaes sintam um efeito de emulao e adoptem atitudes egostas. Neste caso no se trata de uma perspectiva ontolgica {ser egosta), mas sim do resultado de um processo de evoluo num determinado ambiente {tornar-se egosta)9. Finalmente, h um terceiro tipo de argumento vlido sobretudo quando dirigido a economistas e que pode referenciar-se como de monismo metodolgico. O argumento o da unicidade do mtodo usado pelos economistas. Se o individualismo metodolgico, nas suas componentes de individualismo, racionalidade instrumental dos agentes e motivao egosta, usado pelos economistas para a anlise do comportamento dos agentes (consumidores e firmas) no mercado, parece consistente usar a mesma abordagem nos mercados polticos. Dito por outras palavras, parece existir uma inconsistncia em assumir que os agentes, quando actuam nos mercados privados, so egostas, mas, quando actuam no mercado poltico, so altrustas e prosseguem o interesse pblico. Esta tem sido a posio defendida por Buchanan em vrios escritos que sustentam a sua abordagem da poltica sem romance10, onde defende que necessrio manter os mesmos postulados em relao conduta humana, independentemente do contexto
8 Esta a posio defendida por George Stigler (1981) nas suas Tanner Lectures, onde diz (p. 176): Let me predict the outcome of the systematic and comprehensive testing of behaviour in situations where self-interest and ethical values with wide verbal allegiance conflict. Much of the time, most of the time in fact, the self-interest theory (as I interpret it on Smithian lines) will win. 9 A perspectiva de que os comportamentos egostas tornar-se-o dominantes discutvel [v. P. Pereira e J. Pontes (1996)]. Axelrod (1984) mostrou que num processo evolutivo os indivduos instrumentalmente racionais e egostas que adoptem comportamentos baseados no princpio da reciprocidade (tit for tat, ou seja, cooperando quando outros cooperam e no cooperando quando no cooperam) tm melhores resultados do que os que so miopicamente egostas

ou constantemente altrustas.
V., por exemplo, J. Buchanan (1984), Politics without romance: a sketch of positive public choice theory and its normative implications.
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Paulo Trigo Pereira institucional. Modelizar os agentes no processo poltico como egostas , na perspectiva de Buchanan, uma atitude de precauo. Ao pensar o sistema poltico do ponto de vista de que os indivduos podero querer utilizar o sistema em proveito prprio, leva a pensar em regras, procedimentos e instituies que evitem os piores abusos de poder e outras tentaes polticas. Neste sentido, o modelo pioneiro da Constituio americana, com a separao de poderes entre o executivo, o legislativo e o sistema judicial e as limitaes constitucionais ao poder do executivo, baseou-se precisamente nos checks and balances necessrios para que nenhuns indivduos, numa qualquer instituio, possam estar numa situao de abuso de poder.

4. DEMOCRACIA: ANLISE POSITIVA E NORMATIVA


4.1. UMA NOVA TEORIA DA DEMOCRACIA

O que une autores to dspares como Joseph Schumpeter, Kenneth Arrow, Anthony Downs e William Riker? No tanto uma concepo do que ou deve ser a democracia, mas antes a abordagem metodolgica sobre o processo ou mtodo democrtico. Schumpeter, que foi, a vrios ttulos, um precursor, distingue a doutrina clssica da democracia daquilo que designa por outra teoria da democracia. Acerca da primeira diz: A filosofia da democracia do sculo xviii pode ser acomodada na seguinte definio: o mtodo democrtico o 'arranjo' institucional para elaborar decises polticas que reflectem o bem comum (common good), fazendo o povo decidir sobre problemas atravs da eleio de indivduos que se renem para exprimirem a vontade do povo. A esta doutrina clssica Schumpeter ope uma outra concepo de democracia que sintetiza elegantemente desta forma: O mtodo democrtico o 'arranjo' institucional para elaborar decises polticas no qual os indivduos adquirem o poder de decidir atravs de uma luta competitiva pelo voto do povo11. Na verso clssica existe o bem comum, existe o povo que decide e existe uma vontade do povo, ou seja, existe uma concepo orgnica de um agente chamado povo. H, pois, aqui implcita uma mistura entre dois sentidos para a palavra democracia: por um lado um mtodo ou processo para exprimir a vontade do povo; por outro, um ideal de que as decises polticas reflictam o bem comum. A verso moderna da democracia mais simples e pragmtica: trata-se apenas de um processo pelo qual certos indivduos adquirem poder de decidir em nome de outrem atravs de um processo de competio pelo voto.
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n

As citaes so de Schumpeter (1943), pp. 250 e 269, respectivamente.

Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica Note-se que no h aqui viso orgnica do povo, no h vontade do povo a decidir o que quer que seja. Aquilo que distingue a abordagem clssica da viso moderna , por um lado, a oposio entre uma metodologia holista e uma metodologia individualista de anlise do processo democrtico e, por outro, a nfase dada competio entre indivduos (embora enquadrada em partidos) pela liderana poltica. Schumpeter , com Max Weber, usualmente identificado com uma viso da democracia em termos de elitismo competitivo, onde o papel das elites fundamental e o papel dos votantes claramente secundrio. Mau-grado a influncia de Schumpeter, esta no , contudo, a perspectiva adoptada pela public choice, quer na obra clssica de Anthony Downs (1957) sobre a anlise econmica da democracia, quer nos desenvolvimentos posteriores. Aquilo que a teoria investiga em que condies institucionais a competio poltica leva a que os polticos satisfaam as preferncias dos votantes (e neste sentido elas so relevantes) e em que condies o papel das elites ganha uma maior autonomia em relao a essas preferncias. Em todo o caso, essa autonomia nunca total, pois periodicamente h eleies, que so, pelo menos, instrumentos para afastar ms polticas (ou polticos). Podemos dizer que estava introduzida a ideia de que a democracia, o processo poltico democrtico, poderia ser analisada como um mercado competitivo, onde os agentes que nele actuam (polticos, cidados, funcionrios pblicos) tm basicamente motivaes egostas, onde, por exemplo, se assume que os polticos pretendem maximizar os votos. Este postulado por vezes criticado na base de que a motivao fundamental dos polticos servir o bem comum e no maximizar votos. H dois tipos de argumentos para defender o postulado da maximizao dos votos. Em primeiro lugar, um poltico (ou um partido) que queira efectivamente implementar a sua noo de bem comum ter, antes de mais, de ser eleito e, portanto, dever maximizar os votos com esse fim. Por outro lado, no h necessariamente contradio entre servir o interesse comum e maximizar votos. De facto, o objectivo egosta da maximizao de votos est a servir a vontade da maioria (ou da maior minoria) numa forma semelhante mo invisvel de Adam Smith, onde o objectivo egosta de maximizao de lucros leva (em mercados competitivos) ao bem-estar colectivo. Como em qualquer mercado privado, a competio poltica no perfeita, mas em todo o caso em democracia existe sempre um certo grau de competio pelo voto do povo 12 . Este processo competitivo desenvolve-se no s no
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In economic life, competition is never completely lacking, but hardly ever is it perfect.
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Similarly in political life there is always some competition, though perhaps only a potential one, for the allegiance of the people. [Schumpeter (1943), p. 271.]

Paulo Trigo Pereira mercado poltico formal, o do voto nas eleies, como tambm no mercado poltico informal, onde competem grupos de interesse13.
4.2. O MODUS OPERANDI DEMOCRTICO (ANLISE POSITIVA)

A teoria da escolha pblica tem uma componente de anlise positiva e outra de anlise normativa. A anlise positiva essencialmente a previso do resultado de escolhas colectivas, usando regras e procedimentos alternativos. Vrias regras tm sido estudadas, mas, dado que em democracia existe um uso abundante da regra da maioria absoluta, ela tem sido objecto de intenso estudo. Condorcet mostrou que indivduos racionais que tenham preferncias transitivas sobre trs alternativas (X, Y e Z) podem no conseguir escolher colectivamente qual a melhor alternativa, se elas forem votadas sucessivamente aos pares, utilizando a regra da maioria. possvel que a proposta X ganhe a Y, Y a Z e Z a X. A esta intransitividade da escolha colectiva dado o nome de ciclo de votao e a existncia de ciclos introduz a possibilidade de manipulao da agenda, ou seja, estabelecer a sequncia de duas votaes de forma que a proposta apoiada pelo manipulador da agenda saia vencedora. O resultado do paradoxo de Condorcet foi generalizado por Kenneth Arrow (1951) na sua tese de doutoramento, que mais tarde lhe daria o prmio Nobel da Economia. Arrow demonstrou que no h nenhuma regra de tomada de deciso colectiva que satisfaa um conjunto de propriedades (axiomas) que a quase totalidade das pessoas considera que deveriam ser satisfeitas. O teorema da (im)possibilidade de Arrow veio introduzir grande pessimismo na capacidade de se obterem escolhas colectivas a partir das preferncias de indivduos sobre propostas alternativas14. Contudo, se as escolhas colectivas so de natureza unidimensional15, ento possvel prever a deciso que ir resultar do uso da regra da maioria absoluta quando as preferncias dos indivduos tm uma configurao normal. A proposta apoiada pelo votante mediano, ou seja, aquele que divide a populao de votantes em dois grupos de idntica dimenso (os que preferem mais e menos do que o indivduo mediano), nunca perde. O teorema
13 Os prprios grupos de interesse so analisados na perspectiva do individualismo metodolgico, como veremos em 5.1. 14 Acerca do paradoxo de Condorcet e do teorema de Arrow, v. P. Pereira (1997). 15 A deciso sobre o montante de despesa pblica em educao (ou a percentagem que dever ter no produto interno bruto) uma escolha colectiva unidimensional. Tambm o a deciso sobre o nmero mximo de dias em que aceitvel a interrupo vountria da gravidez. uma escolha colectiva no duplo sentido em que decidida por um colectivo (os deputados) e tem implicaes num colectivo (cidados de um pas). Para alm disso, uma escolha unidimensional, ou seja, incide sobre uma nica varivel contnua.

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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica do votante mediano16 foi dos mais importantes resultados da teoria da escolha pblica no seu desenvolvimento inicial. Demonstra-se que, sob certas condies restritivas, a regra da maioria possibilita a obteno de uma soluo de equilbrio e evita os paradoxos do voto, ou ciclos de Condorcet, que minaram a anlise da escolha colectiva durante mais de dois sculos. , pois, natural que os economistas tenham utilizado os resultados deste teorema at exausto17 e, por vezes, mesmo quando o contexto institucional no era o mais apropriado. Anthony Downs (1957) desenvolve precisamente uma viso schumpeteriana do mtodo democrtico e mostra como, quando a distribuio de votantes unimodal, e assumindo um espao ideolgico unidimensional ao longo da dicotomia tradicional esquerda-direita, existe uma tendncia para a convergncia para o centro da distribuio dos partidos que almejam o poder, sobretudo em pases com sistemas eleitorais maioritrios que favorecem o bipartidarismo (ou um pequeno nmero de partidos) e uma classe mdia com dimenso significativa.
A pluridimensionalidade do espao poltico
[FIGURA N. 1]

Europa (+)

BP1

Estado (+) Mercado (-)

>
Z

Bpo

Estado (+) Mercado (-)

Europa (-)
16 A prova do teorema foi fornecida por Duncan Black (1948) e ele pode ser formulado nos seguintes termos: Se xum problema unidimensional, e todos os votantes tm preferncias single-peaked definidas sobre x, ento xm, a posio mediana, no poder perder se a regra da maioria for utilizada. [ Mueller (1989), p. 66.] A preferncia single-peaked tem um nico mximo. 17 H mais de uma centena de artigos que utilizam o modelo do votante mediano, pois a forma mais simples de introduzir a tomada de deciso poltica no seio de modelos econmicos.

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Paulo Trigo Pereira A anlise complexifica-se sobremaneira se considerarmos que o espao das escolhas colectivas e polticas no unidimensional, mas pluridimensional. Considere-se que temos duas dimenses contnuas e independentes da escolha colectiva e, a ttulo de exemplo (v. figura n. 1), pense-se na maior ou menor interveno do Estado na economia como uma das dimenses e a maior ou menor integrao europeia como outra dimenso. Chamemos plataforma posio que cada partido assume simultaneamente em relao integrao europeia e em relao ao peso do Estado na economia e consideremos, para simplificar, que h apenas dois partidos (A e B) e trs grupos com um nmero igual de votantes e com preferncias idnticas dentro de cada grupo (X, Y e Z). Temos, portanto, que os pontos X, Y e Z representam a posio dos trs grupos de votantes relativamente s duas dimenses da escolha (mais ou menos Estado, mais ou menos integrao). Aquilo que os partidos fazem definir uma plataforma eleitoral. Sejam Apo e Bpo as plataformas escolhidas no momento 0 por ambos os partidos. A ganhar as eleies se assumirmos que os votantes votam na plataforma que est menos distante da sua plataforma ideal (X, Y ou Z). Se o partido B compreender o resultado eleitoral, num momento posterior redefinir a sua plataforma (Bpl) para captar o eleitorado Y e ganhar a prxima eleio caso A no redefina a sua plataforma. Neste caso, um resultado importante que no existe nenhuma plataforma invencvel quando as decises so tomadas por regra de maioria absoluta. A razo intuitiva prende-se com o facto de a maioria necessitar do apoio de uma coligao de votantes (XY, YZ ou ZX) e de qualquer plataforma baseada numa determinada coligao (XY, por exemplo) poder ser derrotada, pois o outro partido (B) pode sempre definir uma plataforma que, para alm de ter o excludo da coligao (Z), tambem vantajosa para um dos elementos da coligao (X ou Y). No existe, pois, uma nica proposta que seja sempre vencedora, ou seja, uma proposta de equilbrio sob a regra da maioria absoluta num espao multidimensional. Se a regra da escolha colectiva for a maioria, ento de prever que se forme uma coligao. Contudo, nenhuma coligao estvel no sentido de que qualquer coligao pode ser destruda pelo elemento que est fora da coligao. Um dos corolrios do resultado referido acima pode ser visto no contexto da tomada de deciso em grupos (comit, parlamento, assembleia), em que, precisamente porque h ciclicidade da escolha colectiva, se algum indivduo detiver a possibilidade de definir a agenda de votao, ele poder manipular essa agenda de acordo com o seu interesse. Outro corolrio, aplicado agora ao processo democrtico, que a alternncia democrtica inevitvel sempre que o partido da oposio saiba explorar a pluridimensionalidade do espao poltico.

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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica As implicaes polticas e econmicas da anlise positiva so inmeras e apenas realaremos duas. Como atravs da despesa pblica (quer em bens e servios pblicos, quer em transferncias) se ganham votos e como com aumentos (visveis) de tributao geralmente se perdem votos, h uma tendncia para que em regimes democrticos se produzam (na ausncia de restries constitucionais) oramentos do Estado com deficits, e no superavits, e para que os governos se envolvam em ciclos poltico-econmicos caracterizados pelo aumento da despesa pblica em perodo pr-eleitoral seguidos por tenses inflacionistas e polticas restritivas no perodo ps-eleitoral. O que importante realar aqui que a existncia de deficits e dos ciclos poltico-econmicos18 resultante do processo democrtico em si, e no de a natureza particular da poltica econmica adoptada pelo governo ser de inspirao keynesiana. A perspectiva da teoria da escolha pblica que so as regras de jogo do processo democrtico que em grande parte determinam as polticas e no (apenas) a especificidade ideolgica do partido do governo. Outra implicao relaciona-se precisamente com o papel das elites relativamente ao dos votantes. Quanto mais as questes se colocarem ao eleitorado de forma unidimensional, maior ser a importncia do votante (mediano) e, quanto mais se colocarem de forma multidimensional, menor ser essa importncia. Isto sugere que instituies polticas com uma nica funo (autarquias s com a funo educao ou sade, por exemplo) sero mais sensveis s preferncias do eleitorado do que as instituies plurifuncionais19.
4.3. A ANLISE NORMATIVA DO PROCESSO DEMOCRTICO

Uma abordagem processual do processo democrtico, ao dar nfase ao uso das regras, coloca o problema fundamental de saber que regras e instituies devem ser utilizadas para realizar escolhas colectivas. Este o mbito da anlise normativa. A teoria da escolha pblica tem demonstrado que as regras e as instituies so importantes para perceber os resultados das escolhas colectivas, e este enfoque neoinstitucional afasta-a consideravelmente da perspectiva neoclssica tradicional. Se as regras e instituies evolussem naturalmente, numa perspectiva algo darwinista, como em parte tem sido defendido pela escola austraca de
18 A importncia das eleies na poltica macroeconmica deu origem a uma linha de investigao que se desenvolveu no mbito da teoria da escolha pblica e que conhecida por ciclos poltico-econmicos (political business cycles) [v., a este respeito, B. Frey e F. Schneider (1978a e b)]. Para uma aplicao a Portugal, v. P. Brito et al (1985). 19 Isto no significa que mesmo em autarquias com uma nica funo no possa haver manipulao das preferncias dos votantes. o caso dos distritos escolares (school districts) nos EUA, como foi desenvolvido no modelo de Romer e Rosenthal (1979 e 1982).

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Paulo Trigo Pereira F. v. Hayek, ento no existiria grande justificao para se analisar a escolha entre diferentes tipos de regras e instituies. O campo da aco humana no desenho voluntrio e intencional das instituies seria quase nulo. Contudo, a perspectiva normativa adoptada pela public choice distingue se da abordagem da escola austraca, pois considera que, em certa medida, as regras e instituies so fruto da imaginao, da vontade e da aco de indivduos e existe alguma margem de manobra para alteraes intencionais dessas regras no sentido de servir o interesse pblico. O primeiro dilema da teoria saber quais as regras que devem ser usadas para tomar decises sobre o que e no do interesse pblico. Ou seja, que regras devem estar consignadas na Constituio, regras essas que definem o jogo poltico parlamentar (e no s), onde so tomadas decises polticas ou escolhas colectivas? Buchanan desenvolve precisamente esta problemtica naquilo que ele prprio designa como outro programa de investigao20 a economia constitucional , mas, que, a nosso ver, no mais do que a componente normativa da teoria da escolha pblica j existente em embrio no seu livro Calculus of Consent (com G. Tullock). O domnio da economia constitucional precisamente o do estudo dos processos atravs dos quais regras e instituies so escolhidas e implementadas. No estdio constitucional da deciso colectiva (escolha das regras) possvel gerar consensos mais alargados do que no estdio parlamentar (escolha sob regras). De facto, no estdio constitucional, indivduos racionais e egostas podem votar favoravelmente propostas mesmo que no imediato possam prejudic-los. A razo que essas regras perduraro bastante tempo e o indivduo est incerto sobre que posio ocupar na sociedade num futuro distante. um argumento semelhante ao de John Rawls (1971) de que possvel escolher regras justas se estivermos por detrs de um vu de ignorncia, ou seja, sem informao sobre qual a nossa posio actual na sociedade (rico/pobre, talentoso/sem talento, jovem/idoso, gerao presente/ futura, etc). Esforar-se por estar numa posio original por detrs do vu da ignorncia a atitude que deve nortear o investigador numa abordagem normativa acerca do que devem ser as regras do jogo poltico. A nica garantia de que propostas de alteraes de regras satisfazem o interesse geral e no interesses especficos essas propostas serem aprovadas
No h dvida de que Buchanan quer estabelecer outro programa de investigao [v. Buchanan (1990)] e para isso fundou mesmo uma nova revista, Constitutional Political Economy (CPE). A nosso ver, visto que a CPE assenta, tambem ela, no individualismo metodolgico e na escolha racional, no h razes para consider-la outro programa de investigao, embora haja uma clara diviso do trabalho entre Gordon Tullock, que ficou com a (revista) Public Choice, e Buchanan, que ficou na CPE. Para simplificar, diremos que a public choice (em sentido estrito) abarca o estudo das escolhas colectivas dentro de regras e instituies precisas, enquanto a economia constitucional se debrua sobre a escolha das regras e
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instituies.

Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica por uma maioria qualificada e no apenas por uma maioria absoluta. Neste sentido, a perspectiva da public choice a de que no apenas as emendas ou revises constitucionais, mas tambm qualquer lei que defina as regras essenciais do processo poltico democrtico (por exemplo, a lei eleitoral) devem ser aprovadas por maiorias qualificadas21. A anlise normativa, para alm do estudo das regras, tem tambm incidido sobre o prprio desenho institucional. Neste aspecto, para alm da comparao entre regimes presidenciais, semipresidenciais e parlamentares, a distino fundamental entre sistemas eleitorais proporcionais (dominantes na Europa) versus sistemas maioritrios ou pluralidade dos votos (dominantes nos pases anglo-saxnicos). Aqui as posies esto um pouco divididas. Alguns tericos, como o cientista poltico W. Riker (1982 e 1986), do nfase capacidade de manipulao poltica, como consequncia da ausncia de equilbrio nas escolhas colectivas num espao multidimensional. O paradoxo de Condorcet e o teorema de Arrow so lidos de forma pessimista, como indicando que as preferncias dos votantes tm um peso relativamente modesto nas escolhas polticas, dada a capacidade de manipulao poltica por parte dos seus representantes. Isto sugere um pequeno papel para a representao proporcional (o sistema maioritrio torna-se satisfatrio) a favor de uma maior eficcia governativa e sobretudo conclui-se pela necessidade de repartio de poderes para evitar a tirania de qualquer indivduo ou instituio. Legislatura com duas cmaras, separao do legislativo e do executivo, do governo nacional (ou federal) do regional (ou estadual) e local, sistema judicial independente, so alguns ingredientes indispensveis para o funcionamento da democracia liberal. Outros autores (Mueller, 1996) no desenvolvem uma leitura to pessimista dos resultados da anlise positiva da teoria da escolha pblica, ou seja, acham que os casos em que efectivamente existem situaes como as descritas no paradoxo de Condorcet so bastante mais reduzidos do que os enunciados por Riker. Assim, para Mueller, representao, por um lado, e estabilidade governativa, por outro, so ambos valores essenciais a defender e devem ser considerados no desenho institucional. 5. VOTOS, GRUPOS DE INTERESSE, FRACASSOS DO GOVERNO E O IDEAL DEMOCRTICO A participao dos cidados no processo poltico faz-se em parte atravs do voto, mas tambm atravs da actuao dos grupos de interesse. A teoria
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No deixa de ser interessante registar que a reviso da Constituio da Repblica

Portuguesa acaba de consignar a necessidade de uma maioria qualificada de deputados (dois


teros) para a aprovao de uma nova lei eleitoral. Esta alterao consistente com a abordagem da economia constitucional. 433

Paulo Trigo Pereira da escolha pblica tem dedicado bastante ateno ao papel dos grupos de interesse, sobretudo na influncia e determinao das polticas. 5.1. GRUPOS DE INTERESSE E PROCURA DE RENDAS Se o mercado dos grupos de interesse fosse competitivo, isto , se todos os interesses opostos22 fossem organizados e activos em lobbies, seria possvel alcanar solues eficientes, tal como defende a escola de Chicago, em particular Gary Becker (1983). Contudo, Mancur Olson (1965), numa obra pioneira da public choice sobre grupos de interesse23, veio defender precisamente o contrrio. No essencial, Olson mostrou que a existncia de um interesse comum no gera, s por si, a criao de um grupo de interesse. H grandes grupos na sociedade que permanecem latentes e como tal incapazes de pressionar o governo para a obteno de polticas favorveis aos seus membros, enquanto outros grupos, muitas vezes com uma dimenso menor e com ganhos globais menores, so mais eficazes em organizarem-se e em influenciarem as polticas governamentais. No h, pois, um mercado competitivo de grupos de interesse, pois certos grandes grupos (consumidores, pensionistas, desempregados e outros) permanecem latentes ou com actividades diminutas em relao ao que o seu nmero de membros e os ganhos globais advindos da aco colectiva deixariam supor. Olson (1982) distinguiu sobretudo dois tipos de grupos, os de interesse pblico (que fornecem bens colectivos para os seus membros e para a sociedade) e as coligaes distributivas, que apenas pretendem um maior rendimento para os seus membros. Analisou as implicaes macroeconmicas da actuao das coligaes distributivas e avanou a hiptese de que, quanto mais estvel no tempo for uma sociedade, mais grupos redistributivos cria e esclertica se torna, com a consequncia de desacelerar o crescimento econmico. Contudo, Olson considerou o governo como tendo uma atitude meramente passiva no tocante actuao dos grupos de interesse. Foi sobretudo a literatura desenvolvida a partir da dcada de 80 do rentseeking (procura de rendas)24 que veio integrar a actuao dos grupos de
U m caso de interesses opostos potencialmente organizados pode ser esclarecido com o problema da utilizao do litoral alentejano. Temos, por um lado, os promotores tursticos interessados na urbanizao e, por outro, os ambientalistas interessados em preservar o habitat. 23 A anlise de Olson dos grupos de interesse conhecida como teoria da aco colectiva e foi desenvolvida e m Olson (1965), a ser editada em portugus pela Celta e m 1998. A este respeito, v. ainda Olson (1982), Hardin (1982), Sandler (1992) e Pereira (1996a e 1996d). A s implicaes macroeconmicas da actuao dos grupos de interesse foram desenvolvidas por Olson em The Rise and Decline of Nations (1982). 24 A literatura sobre a procura de rendas hoje muito vasta. Os artigos pioneiros so de Gordon Tullock (1967) e Anne Krueger (1974). Para mais literatura sobre rent-seeking, v., por exemplo, Buchanan, Tollison e Tullock (1980).
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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica interesse, por um lado, e do governo, por outro. A ideia fundamental subjacente literatura a de que o governo o nico agente capaz de decidir sobre a atribuio de direitos de propriedade sobre determinados recursos, conceder concesses de explorao, atribuir licenas, definir quotas ou tarifas de importao, regular mercados, no sentido de uma restrio competio, etc. Estas formas de interveno governamental resultam quase sempre na criao de rendas de monoplio, ou rendas associadas a preos regulados (acima dos preos competitivos). Essas rendas so um prmio por que vale a pena lutar e daqui deriva que haver vrios grupos de interesse que procuraro obter essas rendas, que, em geral, esto associadas a uma deteriorao no bem-estar dos consumidores, que tm de pagar preos mais elevados. O preo mais elevado representa uma redistribuio de rendimento dos consumidores para o monopolista, mas o custo social da actividade de procura de rendas est associado aos recursos usados por todos os grupos de interesse que almejam alcanar a posio de monopolista. Esses custos sero tanto mais elevados quanto maior for a actividade de rent-seeking, ou seja, quanto mais competitivo for o mercado dos grupos de interesse. Porque o governo tem incerteza em relao s preferncias dos cidados, ele necessita de intermedirios, e esses intermedirios so precisamente no s os grupos de interesse, mas tambm as agncias descentralizadas da administrao pblica. Ambos fornecem informao (enviesada, certo) e retiram um preo que precisamente a influncia que tm na definio das polticas25.
5.2 FRACASSOS DO MERCADO E DO GOVERNO

A expresso fracassos do governo, que se tornou usual aps o desenvolvimento da teoria da escolha pblica, surgiu como contraponto ao conceito de fracasso de mercado, que ganhou substncia com a nova economia do bem-estar. Em ambos os casos a ideia de fracasso surge como referncia a situaes de certa forma ideais. O ideal de mercado para muitos economistas o mercado competitivo, sem custos de transaco, com informao simtrica e completa entre os agentes e onde sempre que, para um certo preo, existem agentes dispostos a vender e outros dispostos a comprar a transaco se efectua. Os mercados reais no apresentam aquelas caractersticas ideais, e daqui falar-se em fracasso. Do mesmo modo, a noo de fracasso de governo provm da comparao de um ideal de governo e de um ideal democrtico com a realidade das actuaes dos governos e dos funcionamentos das democracias. O ideal de
Para uma abordagem clara deste fenmeno, v. a obra clssica de Downs (1957), em especial o captulo 6.
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Paulo Trigo Pereira governo, tal como implicitamente assumido pelos economistas da welfare economics, o governo, como se fosse um ditador benevolente, ou seja, um agente supostamente capaz de impor as suas polticas (ditador) e capaz de conhecer e satisfazer as preferncias dos cidados. O ideal democrtico26, por seu lado, caracteriza-se por um conjunto de aspiraes consubstanciadas no seguinte: a ideia de que os cidados e o povo so soberanos e de que entre estes e os seus representantes no h corpos intermdios, o que pressupe os ideais de cidados educados, informados e civicamente activos. O ideal de que os deputados devem ser representantes da nao (mandatos no vinculativos) e no representantes de interesses especficos de clientelas. O ideal de derrota do poder oligrquico e das elites e de eliminao dos poderes invisveis (grupos secretos, ou informais, dentro ou fora do aparelho de Estado). Todos estes ideais so aquilo que Norberto Bobbio (1988) designa como promessas no cumpridas dos regimes democrticos. A explicao destes fracassos do governo tem sido analisada pela teoria da escolha pblica ao longo das ltimas dcadas e no possvel resumi-la no espao deste artigo. No essencial, a explicao semelhante razo de ser dos fracassos do mercado. O mercado poltico no de concorrncia perfeita, tem informao assimtrica e caracterizado por incerteza e custos de transaco. Os governos no conseguem saber as preferncias dos cidados em relao aos bens pblicos nem avaliar correctamente os custos sociais de externalidades negativas (poluio, congestionamento urbano, etc). Trata-se, essencialmente, de problemas de obteno de informao e da (in)capacidade de tratamento dessa informao de forma centralizada. A razo pela qual a competio poltica, embora existente, imperfeita prende-se antes de mais com os cidados/votantes. O acto de votar implica custos (de obteno da informao por exemplo), que so, em geral, muito superiores ao benefcio esperado do voto, na medida em que a probabilidade de o voto de um cidado particular ser decisivo para a vitria do partido que apoia praticamente nula. Neste sentido, e de acordo com a racionalidade instrumental, torna-se difcil compreender por que razo os indivduos votam. Downs (1957) desenvolve, pois, o trabalho pioneiro sobre as razes que levam os cidados a serem racionalmente ignorantes, ou a serem informados,
26 William Riker (1982) defende precisamente que a democracia no apenas um mtodo, tal como referido na abordagem de Schumpeter, mas tambm um ideal. A funo da teoria da escolha pblica e da teoria da escolha social precisamente analisar em que medida o mtodo adequado para alcanar o ideal ou, dito por outras palavras, em que medida o ideal realista. A melhor descrio do ideal democrtico , contudo, dada por Norberto Bobbio (1988) e essa que utilizamos de seguida. Bobbio no propriamente um autor da public choice, mas, como estes, desenvolve uma abordagem schumpeteriana da democracia (v. op.

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cit.).

Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica mas indiferentes ou alienados. Esta limitao participao dos cidados na vida poltica previsvel e um dos factores que limitam a competitividade do mercado poltico. 6. A TEORIA DA ESCOLHA PBLICA (PUBLIC CHOICE), A ECONOMIA DO BEM-ESTAR (WELFARE ECONOMICS) E O NEOLIBERALISMO Vrios autores tm-se sentido simultaneamente atrados pelo programa de investigao da teoria da escolha pblica, mas ao mesmo tempo afastados por razes de natureza poltico-ideolgica, por associarem esta abordagem terica a correntes conservadoras ou neoliberais e no se identificarem com estas posies27. Trata-se, a nosso ver, de um equvoco, que se compreende por razes histricas e pelo facto de alguns dos autores mais marcantes na public choice (em particular Buchanan e Tullock) assumirem posies conservadores e de crtica do papel do Estado na economia. Como veremos nesta seco, h que distinguir claramente o programa de investigao da public choice de qualquer forma de posicionamento ideolgico28. Historicamente, o desenvolvimento da teoria da escolha pblica a partir das dcadas de 50 e 60 foi uma abordagem crtica economia de bem-estar (welfare economics), tendo esta florescido sobretudo a partir da dcada de 30, no seguimento da obra de A. Pigou, The Economics of Welfare. Como referimos, no contexto da economia do bem-estar desenvolveu-se a noo de fracasso de mercado, ou seja, a incapacidade de mercados competitivos alcanarem uma afectao eficiente de recursos, devido existncia de bens pblicos puros, externalidades, informao assimtrica e outros problemas. Daqui decorre a necessidade da interveno governamental para ultrapassar ou corrigir essas falhas do mercado. Aquilo que faltava era completar a anlise anterior com a anlise do funcionamento do sector pblico e ver em que medida que a interveno governamental consegue de facto ultrapassar os problemas detectados no funcionamento dos mercados. A public choice surge, pois, num primeiro momento, como a anlise dos fracassos do governo, no em alternativa, mas para completar a anlise dos fracassos do mercado. O estudo do
V., por exemplo, J. Reis (1996). N a realidade, h uma grande diversidade de posies ideolgicas compatveis com a investigao, usando o quadro metodolgico da teoria da escolha pblica. Embora haja uma predominncia de conservadores na public choice americana, j o mesmo no acontece na Europa, onde h uma saudvel mistura de socialistas, sociais-democratas e conservadores. Digamos que o espectro ideolgico vai sobretudo da esquerda liberal direita.
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Paulo Trigo Pereira funcionamento da burocracia29, dos grupos de interesse e do seu papel no desenho das polticas, das restries constitucionais aco dos governos e das instituies, regras e procedimentos associados ao sistema poltico formal (partidos polticos, sistemas eleitorais, regras de tomada de deciso colectiva, etc.) deu uma viso mais clara e ao mesmo tempo mais realista do funcionamento do sector pblico. A teoria da escolha pblica veio clarificar os problemas inerentes tomada de deciso colectiva e pr a nu alguns problemas que hoje identificamos com os fracassos do governo, ou melhor, do sector pblico e do sistema poltico: ineficincia da administrao pblica, ausncia de incentivos, problemas com obteno de informao acerca das preferncias dos cidados, rigidez institucional, permeabilidade actuao de lobbies, financiamento ilegal de partidos polticos, etc. Esta viso mais realista do processo poltico, de certa forma, tem alterado um pouco o ideal democrtico, e tem mostrado que eventualmente as aspiraes desse ideal (como referido por Bobbio) estavam demasiado elevadas em relao quilo que o mtodo democrtico permite. Do ponto de vista do economista, foi desmistificado o pressuposto bsico da economia do bem-estar de que o governo era um ditador benevolente, ou seja, ditador, porque implicitamente capaz de implementar as suas polticas a sociedade como um todo, e benevolente no duplo sentido de que quer e capaz de conhecer o que o bem-estar dos seus cidados. Brennan e Buchanan (1980) desenvolvem mesmo uma teoria do Estado-Leviat que se encontra nos antpodas do ditador benevolente. O objectivo, como referimos acima, sobretudo de precauo no sentido de desenhar uma constituio que seja capaz de conter os apetites de um Estado comportando-se potencialmente como um Leviat. Esta , contudo, uma viso extrema que no tem sido subscrita por muitos autores da public choice30. Na perspectiva da teoria da escolha pblica, trata-se de comparar os fracassos do governo com os fracassos do mercado, ou seja, perceber que, quer o mercado, quer o sector pblico, so instituies imperfeitas de afectar os recursos, e como tal o objectivo da anlise desenvolver uma anlise institucional comparada.
No objectivo deste artigo abordar todas as temticas que tm vindo a ser tratadas n o mbito da teoria da escolha pblica. Outro tpico importante que no foi abordado por razes de economia de espao a anlise da administrao pblica (burocracia). O modelo clssico da anlise econmica da burocracia foi desenvolvido por W. Niskanen (1971), que desenvolveu u m modelo de informao assimtrica entre o executivo (que detm menos informao) e a administrao. 30 O termo Leviat refere-se concepo de soberano desenvolvida na grande obra de filosofia poltica de Hobbes, Leviathan (1651). A perspectiva do Estado-Leviat , a nosso ver, to criticvel como a perspectiva do ditador benevolente, e o prprio Buchanan, nos ltimos escritos, tem-se distanciado desta abordagem.
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Abordagem neoliberal: a teoria da escolha pblica preciso no confundir a teoria da escolha pblica com a vulgarizao neoliberal, que, naturalmente, utilizou os argumentos desenvolvidos no mbito da teoria para reforar a sua posio ideolgica de apoiar o desenvolvimento dos mercados, com cada vez menos restries de qualquer natureza, e ao mesmo tempo defender a reduo da interveno do Estado na economia. O reducionismo ideolgico precisamente a reduo, com um objectivo de persuaso poltica, de problemas que so por natureza pluridimensionais a uma nica dimenso. Essa nica dimenso geralmente identificada, no espao ideolgico unidimensional, com a oposio mais Estado versus mais mercado, e esta ltima opo geralmente defendida pelos autores neoliberais. natural que, no contexto redutor desta oposio ideolgica, os argumentos desenvolvidos no mbito da teoria da escolha pblica tenham sido utilizados pelos defensores de um maior papel para os mercados. Contudo, da mesma maneira que falacioso o argumento (utilizado pelos economistas do bem-estar) de que a existncia de fracassos de mercado leva logicamente a concluir que a interveno governamental necessria e superior, tambm falacioso o argumento de que os fracassos do governo indicam, por si s, que o alargamento dos mercados ter efeitos benficos. Qualquer generalizao abusiva e a tarefa, eventualmente rdua, da anlise institucional comparada precisamente a de estudar, caso a caso, as vantagens e as limitaes de cada arranjo institucional. Aquilo que a teoria da escolha pblica aponta no para menos Estado, mas sim para melhor Estado. Acerca deste ltimo aspecto pensamos existir um alargado consenso. 7. COMENTRIO FINAL As democracias dos pases desenvolvidos (j para no falarmos daqueles em vias de desenvolvimento) apresentam alguns sinais de ingovernabilidade. Entende-se por isto a dificuldade crescente que um governo tem (qualquer que ele seja) em implementar as polticas que considera as mais correctas para o pas e sobretudo as reformas que muitos julgam necessrias (na educao, na sade, na segurana social, no sistema fiscal, etc). Para alm das consequncias imediatas na relativa incapacidade de resolver certos problemas, existe um outro problema srio a desconfiana crescente que alguns cidados vo tendo em relao capacidade das instituies democrticas em resolver os seus problemas, por outras palavras, um certo descrdito na democracia, que se manifesta, entre outros factos, no alheamento crescente do exerccio da cidadania. A reafirmao do ideal democrtico, embora possa ser importante, no , a nosso ver, a melhor forma de combater estes problemas, pois pode at gerar o efeito perverso de aumentar a discrepncia entre o ideal e a realidade.

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Paulo Trigo Pereira Um estudo detalhado das regras e instituies do processo democrtico, das suas limitaes, mas tambm das potencialidades de melhoramento, essencial. Neste campo, os contributos da teoria da escolha pblica parecem-nos fundamentais.
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