Opinin

Pl,All HAC

uRBAlro [8itt

En elfuturo la poltica de desarrollo urbano debe ser coherente con el intenso proceso de reformas econmicas y sociales que se llevan a cabo en Mxico.

LursJavrER CASTRo CASTRo

XXcongreso Nocionol de Insenierio civit MXCO CUENTRA SE ENen Un

proceso de transicin en lo econmico, lo poltico y lo social. A partir de la segunda mitad de este siglo, su poblacin pas de ser mayoritariamente urbana -se desaceler la concentracin excesivade poblacin en las grandes reas metropolitanas-, a una situacin en la que se increment el crecimiento en el resto de las ciudades con ms de 50,000 habitantes, lo que ocasion una distribucin ms equilibrada de la poblacin en el territorio nacional. Estos cambios se dan en un contexto de transicin, de una economa cerrada y altamente proteccionista, a una que se adapta a la globalizacin,lo que da lu-

La falta de una eficaz gestin, coardinacin y capafticipacinen materia de planeacin, imprde que el sector urbana gubernamentalasuma cabalmente la conduccin de los prccesos de crecimiento y cambia de nuestras ciudade.s,y retrasa la consalidacin de un sistema coordinada entre las tres rdenes de gabierno que den rsspuestaefectiva a losproblemas que gsnsra
:::': :::.0: .':0... ., c G. o o, o.,..

gaf a que las oportunidades de empleo se den en todas las reasurbanas del pas y no slo en las grandes zonas metropolitanas; los ejes de ese desarrollo basado en la inversin pblica, han sido la infraestructuracarcetera,lospuertosylosmacroproyectos tursticos, por citar algunos

casos, los cuales han sido respaldados por incentivos fiscales y la construccin de infraestructura bsica y de servicios en una ptica de impulso al desarrollo regional. Para afrontar estas transformaciones, Mxico cuenta con una rica expeContina en la pgina 11

l/eetor

de la ingeniera civil

Nm. 29

septiembre 1999

P L A N E A C I OD E L D E S A R R O L L O B A N O A C I AE L A O 2 O 2 O N UR H

El desarrollo econmico en las reas urbanas y sus mejores condiciones sociales, han sido y seguirn siendo uno de los factores de mayor atraccin para emigrar del campo a la ciudad.

riencia en planeacin del desarrollo urbano; durante varios aos se aplicaron distintas polticas pblicas de inversin que hicieron posible la formacin de lo que hoy constituyen ciudades tursticas, de serviciose industriales de magnitud sobresalienterespecto a las del resto del pas. En este proceso, el apoyo amplio y decidido del gobierno federal fue fundamental. Sin embargo, persisten algunas prcticas negativas que desafortunadamente han acompaado al desarrollo de nuestras ciudades en el contexto intraurbano y regional, cuyo denominador comn es haber promovido un desarrollo urbano desigual y desequilibrado de grandes contrastes.Por otra parte, nuestrasciudades -salvo contadas excepciones- estn rodendose de asentamientosirregulares en donde se alimentan los interesescreadospor la ocupacin yventa informal de predios ejidales (economa subterrnea o informal del suelo), fundamentalmente en ejidos y comunidades;en contraparte, importantes reas de diferentes tipos de tenencia,localizadas dentro de las ciudades, estndesocupadas en esperade las circunstanciasque asegurensu aprovechamiento redituable con una consecuente subutilizacin de la infraestructura existente. De esta manera, en el futuro la poli tica de desarrollo urbano debe ser coherente con el intenso proceso de reformas

econmicas y sociales que se llevan a cabo en Mxico. A partir de lo ya realizado,el desarrollo urbano de Mxico enfrenta actualmente enormes retos en dos vertientes: por un lado, resolver los grandes rezagos del pasado, y por otro, enfrentar con xito las nuevas situacionesque ya se configuran desde ahora, pero que sern plenamente visibles en los prximos aos. Si no introducimos cambios en los fundamentos operacionales de la planeacin urbana nacional, statender a desaparecer an ms en la prctica. Grecimiento acelerado de ciudades A partir de la dcada de los cincuenta, Mxico pas por un proceso acelerado de urbanizacin debido principalmente a flujos de migracin rural-urbana de gran magnitud. El desarrollo econmico en las reas urbanas y sus mejores condicionessociales, han sido y seguirn siendo uno de los factores de mayor atraccin para emigrar del campo a la ciudad. Paralelamente a estascaractersticas, el crecimiento acelerado de ciudadespequeas,medianasy grandesdurante casi

medio siglo, da como resultado que el Mxico actual, adems de ser un pas eminentemente urbano en trminos del nmero de poblacin que reside en ciudades, sea tambin un pas que ofrece un nmero considerable de urbes localizadasa lo largo y ancho del territorio nacional. La excesivaconcentracin de poblacin en las reas metropolitanas de las ciudades de Mxico, Guadalajara y Monterrey empieza a revertirse gracias, principalmente, a que en el resto de las ciudadespequeas medias se da un dey sarrollo econmico y social capaz de atraer y retener poblacin. Esa dinmica gener tambin que durante la ltima dcada el patrn de migracin interna en el pas se volviera principalmente urbano-urbano. En la medida en que Mxico se convierte en un pas con un porcentaje de poblacin mayor del70% viviendo en ciudades,la migracin de una ciudad a otra es tambin hacia reas urbanas medias y pequeas,y esto ocasionaque las tres ms grandeszonasmetropolitanasempiecen a ser ms expulsorasde poblacin que receptoras. Las ciudades medias experimentan un rpido crecimiento demogrfico, en buena medida por su capacidad de atraer poblacin. Se estima que estos centros urbanos absorbieron32.4% de los flujos migratoriosque se dirigieron hacia las reas urbanas del pas a principios de la presente dcada.Si se separan este tipo de ciudades en dos grupos, ya que comprenden un amplio rango de poblacin, es posible sealar las siguientes caractersticas: 1. Las ciudades que tienen entre 500,000y 1 milln de habitantes, concentraron una quinta parte de la poblacin urbana. Se trata de centros con influencia regional como Mexicali, Hermosillo, Saltillo, Chihuahua y Tampico en el norte del pas; Toluca, Quertaro y Cuernavaca en el centro; y Mrida en la pennsula de Yucatn, por mencionar algunas. Estas ciudades crecieron en los aos recientes a un ritmo promedio del 3 por ciento.

Veetor

de la ingeniera civil

Nm. 29

septiembre 1999

P L A N E A C I O N D E L D E S A R R O L L OU R B A N O H A C I A E L A O 2 O 2 O

2. El grupo de ciudades mediasde y entre 100,000 500,000 habitantes est por conformado 42 ciudades caraccon
t e r s t i c a s d e m o g r f i c a sy econmicas diversas.Estas ciudades experimentaron ritmos de crecimiento promedio mayoresal3% anual. Con excepciones como Cancn, que lo hizo a un ritmo de 10.lVo anual. Por su parte, las 281 ciudades pequeas (rango de poblacin de entre 15,000y menos de 100,000habitantes) forman un grupo cuyo ritmo de crecimiento promedio fue de 2.4qa,observndoseque muchos de esos asentamientos son de reciente desarrollo y muestran una gran diversidad en su dinmica de crecimiento demogrfico.As, mientras Playas del Carmen en Quintana Roo creci 36.I% y Santa Isabel en Baja California 20.2% anual, ciudades como Tuxpan, Santiago Ixciuntla, bano, Cerro Azul y Los Choapas, al parecer estn perdiendo poblacin. Estas tendenciasgeneralessugieren que Mxico seguir reforzando su perfil como pas urbano en el futuro, debido al crecimiento natural de la poblacin y a los an considera.bles flujos de migracin interna. Al mismo tiempo, es previsible que las grandes zonas metropolitanas pierdan atraccin econmica y desacelerenan ms su crecimiento demogrfico. Se prev que el actual patrn de distribucin territorial de la poblacin y las modificaciones en la direccin y en la magnitud migratoria favorecernprincipalmente el crecimiento de ciudades medias. Por ello, es de esperarse auun mento significativo en la demanda de bienes y serviciosbsicosy de vivienda de inters social (agua, alimentos,energa,suelo,salud,educaciny empleo) en las ciudadesmedias. Demanda de servicios bsicos urbanos y de vivienda en el sglo xxl Las ciudades mexicanaspresentan una profunda heterogeneidadinterna, que se expresaen marcadasdiferenciasen cuanto a las oportunidades de acceso a sa-

bsicos. Esassituaciones tisfactores espor tructurales agudizan la velocidad se pues muchasveces de la urbanizacin,
no se hace conforme a los planes de desarrollo urbano existentes y se traduce en condiciones econmicas adversas, lo que genera la aparicin o ampliacin de colonias marginadas, tanto en ciudades consolidadas como en las de reciente desarrolloEl crecimiento natural e intercambio de movimientos migratorios, exige la creacin de espacios para el desarrollo urbano; si ahora existe en el pas una poblacin urbana de aproximadamente 70 millones, y si sta creciera en los prximos aos a una tasa de 27o anual, slo para alojar el incremento demogrfico se necesitarn incorporar al desarrollo urbano cerca de 5,600hectreasal ao (vasecuadro 1). En el futuro, la expansin del suelo urbano tendr que darse en una proporcin marcadamente mayoritaria sobre tierras ejidales y comunales. El mercado informal de suelo urbano, que genera los asentamientos irregulares, es el ms exitoso en el pas. Dicho mercado opera porque se satisfacen las siguientes condiciones: 1. La oferta ejidal se identifica con la demanda insatisfechade

las familias pobres migrantes. 2-Laoferta pone en el mercado lotes sin servicios, normalmente en superficies no aptas para urbanizacin, que son aceptables parala demanda impuesta por las familias ms pobres. 3. Tambin ofrece diferentes tamaos de lote y fracciona sin ninguna racionalidad. 4. Estableceun esquema financiero sencillo accesiblepara ese estrato de demanda. El mercado formal en esascondiciones es incapazde competir mientras una alternativa mejor no se le pueda ofrecer a los estratos de poblacin ms necesitados. En estas circunstancias, las zonas urbanas del pas continuaron ofreciendo suelo muy barato, muy probablemente en reas no aptas, lo cual se estima que puede resultar para el pas de tres a siete veces ms caro que si la ciudad creciera ordenadamente. Las obras de cabecera que se tienen que suministrar a los asentamientosurbanos que crecen a 1.5 veces el crecimiento natural, en una superficie apta para urbanizarse,cuestan al pas alrededor de 5,964millones de pesospor ao, en promedio; esta cifra, multiplicada por cinco, nos da una idea del costo de crecer desordenadamente, lo cual resulta en 29,820millones de pesos por ao. Bien vale la pena bajar esa cifra a travs de una planeacin del desarrollo urbano con acciones concurrentes de los tres niveles de sobierno.

Viviendas' (miles/ao) Ha2 (miles/ao) Costos (millones de pesos) Obras de cabeceral Viviendaa Valor de terreno5 Notas I Se estim en cinco el tamao de la familia. 2 50 viviendas/ha. 3 $ 70.00/mr. Agua, drenaje, cables y postes, revestimiento sin pavimento. a Vivienda de inters social de 50m2 de construccin a $1.250.00/m2. s $ 95.00im2 n brea. e

Veetor

de la ingeniera civil

Nm. 29

septiembre 1999

P L A N E A C I N D E L D E S A R R O L L OU R B A N O H A C I A E L A O 2 O 2 O

Planeacin sin eiecucin Muchos de los rezagos que enfrenta la nacin se derivan de conductas cuyo denominador comn es que inhiben el desarrollo social. Paradjicamente, muchas de las prcticas enemigas de una planeacin urbana efectiva y eficiente ocasionanexcesivos costossocialesy econmicos que no permiten realizar otras para lograr un acciones indispensables desarrollo urbano sustentable en el futuro. En otras palabras, estamosgastando recursos en acciones correctivas, sin invertir en aqullasque necesitamos para crecer y desarrollar nuestras ciudades. El centralismo, el paternalismo, la improvisacin y otras prcticasnegativas, como la discrecionalidad y la tolerancia excesiva el ejercicio del poder pen blico, han acompaado el desarrollo de nuestras ciudades. El caso del centralismo lleva a la planeacin a ser un ejercicio desligado de la sociedad, excesivamente tecnocrtico y, sobre todo, paralizante de las energas socialesy de la iniciativa de los gobiernos locales,por lo que sera muy recomendable una accin equilibrada tanto de la sociedad como con la rectora de la accin gubernamental en un proceso de corresponsabilidad y coparticipacin. Otros elementos negativos han sido la improvisacin, la discrecionalidad y la tolerancia, pues a travs de estas prcticas, la toma de decisionesse separa de la planeacin para convertirseen un ejercicio casusticoy arbitrario, falto de rectora, induccin y alternativas viables; consecuentemente,los planes, programas y accionesde desarrollo urbano, no responden con frecuencia a las demandas de la sociedad,lo que redunda en la poca o nula observanciade la poblacin, que da como resultado la constante actualizacin de los mismos. El hecho de que en promedio se hayan elaborado alrededor de tres planes de desarrollo urbano por cada ciudad en los ltimos veinte aos, demuestra que el problema no estriba en la voluntad decidida de elaborar planesni en la calidad de los tcnicos que los han configurado, sino en la forma en que, desde su concepcin y metodologa, se desvincularon de la participacin y opinin de las comunidades a las que estn dirigidos y de las prcticas negativas de los tres rdenes de gobierno que inhiben su aplicacin.

-ii:;i

'w'.
lq

Estamos gastando recursos en acciones correctivas, sin invertir en aqullas que necesitamos para crecer y desarrollar nuestras ciudades.

Desafortunadamente, muchos planes de desarrollo urbano se hacen slo para cubrir requisitoslegalesy normativos, por lo que tienen poco xito en su ejecucin.El gran nmero de planescon los que cada ciudad ha contado en las ltimas dos dcadas,son resultado tambin del efecto que comnmente se denomina "cie borrn y cuenta nueva", recurrente cada tres aos a nivel municipal, principalmente. En cada cambio de administracin municipal, estataly federal, prcticamente todos los planes y programas de desarrollo urbano son radicalmentecambiadosy vueltos a hacer, sin tomar en cuenta que las polticas de desarrollo urbano deben ser principalmente de mediano y largo plazo. Planeacin fsica desligada local del sector productivo En relacin con el desarrollo econmico urbano, poco se ha tratado de planear y mucho menos de llevarse alaprcfica. En la realidad, sucedetodo lo contrario. El exceso de normatividad en los instrumentos de planeacin urbana y su utilizacin por las autoridades de manera inadecuaday al margen de la sociedad, favorecen la ineficiencia e ineficacia de la inversin pblica de los tres niveles de gobierno, e inciden negativamente en

la inversin privada y por consiguiente en el desarrollo econmico local. Ciudades que no hagan frente a esta problemtica quedarn rezagadas el deen sarrollo econmico futuro. Esta situacin hace necesariotransformar la planificacin del desarrollo urbano, de una actividad eminentemente reguladora,a una gestin coordinada en su operacin, con la participacin de los tres niveles de gobierno, los sectores socialesy la iniciativa privada, para inducir y concertar accionescon los diferentes actoresdel desarrollo urbano. La actual poltica nacional de desarrollo urbano, expresadaen el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000, con un enfoque descentralizadoy participativode la planeacin, ha comenzado a crear las condiciones para lograr que efectivamentela planeacin se convierta en un instrumento que ayude a ordenar nuestras ciudades; a dotarlas con oportunidad de la infraestructura y de los serviciosque requiere la poblacin; a compatibilizar el crecimiento urbano y desarrollo econmico con la proteccindel medio natural;pero que sobre todo nos ayude a ampliar nuestra capacidad de mejorar las condiciones y calidad de vida en las ciudadesde nuestro pas.

Veetor

de la inqeniera civil

Nm. 29

septiembre 1999

P L A N E A C I N D E L D E S A R R O L L OU R B A N O H A C I A E L A O 2 O 2 O

Mxico ha experimentado logros macroeconmicos y sectoriales importantes en diferentes etapas de su desarrollo, pero tambin ha sufrido problemas asociadoscon el desempleo,rezagos regionales, dependencia y exclusin social, que se han agudizado en las ltimas dcadas. La falta de xito para resolver tales dificultades ha impedido, y hasta cierto punto deteriorado,la cohesin social y la calidad de vida de la poblacin. La situacin creada en estascircunstancias llama a disear y aplicar eficaz y eficientemente estrategias econmicas locales de desarrollo en el mbito urbano. La economa nacional depende cada vez ms de las economas locales y de otros pases.Su dinamismo y logros estn en funcin de hacer un uso eficiente de los recursos humanos y materiales disponibles. Mientras las ciudades por s mismas son, ms que nunca, la clave del desarrollo y la generacin de empleo, la fuerte competencia y globalizacin econmica significa que se vuelven competidoras entre ellas. Actualmente, no slo el capital sino los productos y la mano de obra, son ms mviles que nunca. Lo anterior significa que al promover una planeacin eficiente del desarrollo urbano, las partes y tactores componentes de las reas urbanas no se pueden considerar com(.. elementos aislados y separados.Ltr. ,crviciosy facilidades que ofrecen la iudades, la cantidad y calidad del n :rcado de trabajo, los diferentes tipos de infraestructura (transporte, salud, educacin, etc.) forman una estructura econmica en la que cada elemento interactia con otros de ciudades distintas. Esta situacion aumenta vertiginosamente con el surgimiento de sistemasecon( "nicos dominados por tecnologas moder,r?Sy redes de informacin computarizadas. La primera dcada del siglo xxl estar marcada muy probablemente por la creciente competitividad internacional de las ciudades. Pero quiz la mayor atencin deba darse sobre los impactos tecnolgicos. Las ciudades tendrn que tomar muy en cuenta las tecnologas modernas de comunicacin e informacin. En virtud de que las nuevas tecnologas hacen posible producir, intercambiar o vender a distancia, afectarn directamente las

decisiones de las empresas al seleccionar los lugares para ubicar sus matrices y otras instalaciones. En la actualidad, las autoridades urbanas deben tomar muy en cuenta estastransformacionesen el diseo de polticas para el desarrollo econmico y la generacin de empleo. Las ciudades que asuman y pongan en prcticams rpido estos nuevos conceptos de interaccin, tendrnventajas comparativas tanto en la competitividad nacional como en la mundial. Las condicioneseconmicasde nuestro pas en los ltimos dos decenios, provocaron, sin embargo, que los grandes proyectos pblicos de inversin que antes daban sustento casi nico al desarrollo de las ciudades, no sean ya frecuentes en la actualidad nacional, adems de haberse demostrado que no siempre resultan exitosospara crear empleo y desarrollo econmico. Por otra parte, los instrumentos tradicionales de control, como la regulacin del uso del suelo, no son ya tan efectivos como solan ser. Las ciudades, ya sea pequeas, medianaso grandes,estn aprendiendo a abrir camino con su propio estilo. La llave del xito para mejorar el desarrollo econmico de nuestrasciudades, es asociarsecon el sector privado y llegar a consensoscon la poblacin en general bajo un proyecto y plan compartidos por la mayora, como los ideales para el futuro de cada ciudad en el marco regional. Ello no implica desechar la presencia de la inversin pblica cuando est disponible para la construccin de grandesproyectos: sigue siendo un camino para hacer crecer las economas locales. Pero estassoluciones requieren siempre de grandes inversionesy en una tendencia acelerada de recursosfiscales limitados son cadavez ms difciles de instrumentar, adems de que su aplicacin debera adecuarse a los propsitos de desarrollo que cada comunidad urbana decida darse, en un marco de crecimiento regional y de transformacin nacio-

nal asumido por la mayora de los participantes. Propuestas de solucin y lneas generales de accin La planeacin del desarrollo urbano, desde su institucionalizacin a nivel federal a mediados de los aos setenta,ha experimentado diversos enfoques en la conduccin de la poltica urbana, en diferentes mbitos polticos, econmicos y sociales y, sobre todo, ha introducido un cambio radical en la legislacin sobre asentamientos humanos y sobre la propiedad de la tierra ejidal, que es donde ms se da el crecimiento de las ciudades. Actualmente, pasamos por la renuncia del Estado a seguir promoviendo el desarrollo urbano a travs de la inversin pblica, eliminada con el argumento de que el desarrollo urbano es de competencia local, a pesar de que la Ley General de Asentamientos Humanos establece que esto es materia concurrente de los tres rdenes de gobierno. Este enfoque amenaza el papel rector e inductor del gobierno federal en asuntos de prioridad nacional como el desarrollo urbano, y sus consecuencias son muy costosaspara el pas. Temas tan relevantes como inducir, junto con las autoridades locales, la incorporacin ordenada de suelo y vivienda de inters social en reas aptas para crecimiento urbano, se tiende a dejarlos nicamente a la fuerza de la oferta y la demanda de los mercados locales. Para crea los espaciosurbanos, independientemente del segmento de la demanda de vivienda que se pretenda satisfacer,debe aceptarse que la accin gubernamental tiene que darse en los tres niveles, federal, estatal y municipal, para asegurarel ordenamiento urbano y ecolgico. Con un enfoque promotor, los gobiernos federal, estatal y municipal pueden sumar fuerzas con los sectores social y privado, para indu-

Veetorde

la ingeniera civil

Nm. 29

septiembre 1999

P L A N E A C I N D E L D E S A R R O L L OU R B A N O H A C I A E L A O 2 O 2 O

La primera dcada del siglo xxt estar marcada, -uy proiuot"-unru cir de manera integral el crecimiento ordenado de las ciudadesy lograr un esquema en el que todos ganen; de lo contrario, se mantendrlaineficiencia en el crecimiento urbano. Con el enfoque promotor, se pueden aprovechar las plusvalas por generar para proteger reas de crecimiento en su concepcin racional, mediante planes integrales para evitar desarrollos ineficientes para la sociedad en su conjunto. Los lineamientos generales para lograr un esquema de desarrollo ordenado en nuestras ciudades, dentro de las reas susceptibles,pueden ser los siguientes:1. Intervencin de los tres rdenes de gobierno para dar seguridad jurdica en la propiedad y el uso del suelo. 2. Promocin, por parte de las autoridades gubernamentales, del proyecto para atraer inversiones. 3. Ctea_ cin de fideicomisos mixtos donde participen gobierno, sector privado y ejidatarios, para captar las plusvalas generadaspor acciones de infraestructura, cambios de rgimen de propiedad y determinacin de uso del suelo rentables social y econmicamente. El gobierno federal deber invertir a fondo perdido en obras de infraestructura que detonen e induzcan el futuro desarrollo de las ciudades hacia zonas aptas, identificadas por los planes de desarrollo urbano elaborados por la autoridad local. Los nuevos enfoquesvigentes en el mundo sobre el desarrollo local, combinan la reactivacin econmica, las medidas para combatir la pobreza, la promocin del empleo y una responsabilidad social que aporta ms y vigila el cumplimiento de lo programado. Para lograr este propsito de desarrollo, debemos empezar por construiry fortalecer una nueva infraestructura, invisible o social, pero imprescindible para que la infraestructura fsica de la planeacin urbana funcione adecuadamente y cumpla sus objetivos. Esta infraestructura est conformada por: 1. Planeacin eficiente. 2. Inversin

. oportuna. 3. Mayor participacin de la sociedad en la construccin de su destino colectivo. A partir de la ejecucin integral de estos tres elementos. debe estructurarse la toma de decisiones para obtener los resultados deseados.Algunos rasgos de la nueva planeacin que surge de valorar esa infraestructura social, son: una planeacin participativa, incluyente y plural, que reconoce que las ciudades son conglomerados humanos que expresan espacialmenteprocesos sociales amplios y complejos; que no se considera a s misma asequible slo a unos cuantos; en la que la funcin de los tcnicos precisamenes te traducir y dar viabilidad tcnica a las demandas y aspiracionesde la sociedad, pero no sustituirla; que distingue entre lo esencial y lo urgente, entre lo preventivo y lo correcContina lapdgna en 22

l/eetor

de la ingeniera civil

Nm. Zg

septiembre | 999