Rubens PINTO LYRA, Lusotopie 2003 : 383-396

Gesto participativa no Brasil

A atuao dos conselhos e ouvidorias na rea de segurana e justia

o ponto de vista democrtico, certas mudanas relacionadas com as polticas pblicas de segurana no Brasil, so produtos de uma nova sociabilidade poltica, gerada, nos anos setenta, nas lutas dos movimentos sociais contra a ditadura militar de ento. H mais de vinte anos, elas vem transformando a sociedade brasileira, e, pari passu, colocando o cidado comum como protagonista central da prtica poltica. Com efeito, a Constituio de 1988, ao consagrar, junto com os mecanismos de representao, o princpio de participao direta na gesto pblica produziu ou inspirou o surgimento de diversas instituies de gesto ou fiscalizao de polticas pblicas, que corporificam essa prtica participativa : as consultas populares, os conselhos gestores de polticas pblicas, o oramento participativo e as ouvidorias. Tais mudanas repercutiram tambm nas reas de segurana e de justia. Graas iniciativa de militantes de direitos humanos, foram criados conselhos estaduais encarregados da defesa e da promoo desses direitos, com a presena majoritria de rgos independentes do governo : conselhos de segurana e de justia, dotados de expressiva participao da sociedade civil e ouvidorias autnomas, com seus titulares recrutados fora da corporao policial. A atuao desses rgos ligados sociedade tem-se revelado eficaz na preveno e mediao de conflitos, conforme procuramos demonstrar neste trabalho. Eles contribuiram, concomitantemente, para a gerao de um campo tico e poltico inovador, onde velhos antagonismos se converteram em uma cooperao que objetiva a construo de uma polcia protetora dos direitos do cidado. O Brasil se constitui, atualmente, no palco de uma experincia que o coloca na vanguarda mundial da participao cidad na gesto pblica, pelo nmero de pessoas que envolve, em um pas de dimenses continentais, e pela diversidade dos instrumentos que a conforma. Assim, milhares de pessoas participam de conselhos gestores de polticas pblicas em todo o territrio nacional. Milhes de pessoas debatem, em aproximadamente duas centenas de cidades e em alguns Estados nas reunies do oramento participativo. J as ouvidorias pblicas se distribuem de forma bastante

384

Rubens PINTO LYRA

desigual no pas, chegando a aproximadamente um milhar, mas dessas apenas um nmero pouco expressivo goza de autonomia efetiva (Lyra 2002 : 8). Assinale-se que tal experincia oferece um campo frtil e amplo para a pesquisa acadmica, j que so praticamente inexistentes os estudos, do ponto de vista sociolgico ou poltico, de alguns das entidades acima mencionadas, a comear pelas ouvidorias pblicas. J sobre o oramento participativo, existe um certo nmero de trabalhos, em maioria estudos de caso. Em relao aos conselhos, abundam estudos do mesmo tipo sobre os que gerem polticas pblicas, nas reas de sade e em outras onde prevalece a disputa pelo fundo pblico. J sobre os conselhos de direitos na rea da segurana e da justia no h praticamente pesquisas a respeito. Porm, alm das lacunas citadas, a maior delas a de existirem poucos trabalhos que abordem, do ponto de vista conceitual, a democracia participativa no Brasil, o significado poltico desta experincia, a natureza e o carter de seus diversos institutos. Em sntese, a democracia participativa como espao de contra-hegemonia. Na campanha eleitoral brasileira de 2001, o tema da participao da cidadania na gesto pblica foi raramente abordado. Porm, em artigo publicado na revista do Partido dos Trabalhadores, Teoria e Debate, Avritzer lembra que as polticas participativas so a marca das administraes do PT. Agora que o partido assume a Presidncia da Repblica, a discusso sobre a implantao dessas polticas se faz necessria (Avritzer 2003). No campo da segurana pblica, as iniciativas governamentais apresentam avanos na gesto do controle social, aprofundando diretrizes e iniciativas tomadas pelo governo anterior nessa rea. Tais iniciativas vem procedendo, com efeito, a essencial valorizao da ouvidoria, a qualificao de dados e rotinas de planejamento, alm da implantao de processos de avaliao e monitoramento, com transparncia e participao social (Soares 2003). A proposta de ouvidorias autnomas e independentes que consta do Projeto Segurana Pblica para o Brasil, contendo as diretrizes do Governo Lula na rea, confirma a opo deste por ouvidorias dotadas de legitimidade para exercer, em nome da sociedade, a sua funo de rgo de defesa dos direitos do cidado. Seria de esperar que, em relao aos conselhos estaduais de segurana pblica, o projeto em anlise estimulasse a criao de colegiados deliberativos, e no consultativos, com expressiva participao da sociedade, a exemplo dos que analisaremos adiante. Estes demonstram terem o formato e as atribuies adequadas consecuo de uma poltica democrtica de segurana pblica (Ministrio da Justia 2002). Para a elaborao do presente trabalho, consultamos sobretudo a legislao sobre conselhos de defesa social, de direitos humanos e sobre as ouvidorias de polcia. Valemo-nos, tambm, de depoimentos orais dados por atuais e ex-dirigentes dos rgos estudados. Como fontes secundrias, utilizamos obras especializadas para embasar nossas anlises acerca do espao tico e poltico gerado pelo relacionamento entre integrantes do aparelho de segurana do Estado e representantes da sociedade, de rgos de promoo de cidadania e de intelectuais engajados na defesa dos direitos humanos. Estudamos os Conselhos de defesa social dos Estados do Par e de Alagoas, e os conselhos de direitos humanos mais atuantes e nos quais a participao da sociedade mais expressiva. As ouvidorias de polcia escolhidas para estudo de caso foram a de So Paulo de longe, a de

A atuao dos conselhos na rea de segurana e justia

385

atuao mais conhecida e a do Par, que vem adquirindo notoriedade nos ltimos anos. A Ouvidoria agrria nacional tambm foi objeto de nossa anlise. O perodo coberto pela pesquisa corresponde ao da existncia dos Conselhos de direitos humanos (desde 1992), dos Conselhos de defesa social (desde 1996) e das Ouvidorias estaduais de polcia (desde 1995), at a presente data. Este trabalho, dividido em trs sees, analisa os conselhos e ouvidorias que atuam na rea da segurana e de justia, a partir do exame de seu formato e de suas atribuies, e do estudo de sua atuao na preveno e mediao de conflitos. Na primeira seo, faremos a anlise dos conselhos gestores ou fiscalizadores de polticas pblicas, com atribuies nas reas da segurana e da justia. Na segunda, examinaremos as ouvidorias de polcia (ou de defesa social ), que atuam como rgos de fiscalizao e proposio e como mediadoras na soluo dos conflitos, assim como a Ouvidoria agrria nacional. Em ambos os casos, o foco da anlise ser a atuao dos conselhos e ouvidorias como rgos educativos, normativos, propositivos, e de fiscalizao, e como mediadores na soluo de conflitos. Finalmente, na tera seo, identificaremos a emergncia de um novo campo tico e poltico na prtica desenvolvida pelos conselhos supramencionados. Conselhos nas reas da segurana e da justia Os conselhos de direitos humanos so rgos de carter propositivo, educativo, de fiscalizao e de mediao, com uma legislao variando de um Estado para o outro. Compete-lhes propor as diretrizes para o poder pblico estadual atuar nas questes relativas aos direitos do homem e do cidado e sugerir mecanismos legais para a institucionalizao desses direitos. O dispositivo legal lhe atribui competncia para estimular e promover programas educativos, e eventos que incentivem o debate sobre os direitos do homem e do cidado. Os conselhos exercem a sua funo fiscalizadora denunciando e investigando as violaes de direitos humanos nos Estados, podendo ter acesso a qualquer unidade pblica estadual para o acompanhamento de diligncias, exames ou inspees. De seu poder de fiscalizao deriva a sua ao mediadora, voltada sobretudo para a soluo de conflitos que envolvem, entre outros, rebelies de apenados e manifestaes de movimentos sociais que sejam consideradas atentatrias ordem jurdica vigente. Os conselhos de direitos humanos no integram nenhum dos poderes do Estado. Portanto, no deliberam sobre polticas pblicas, mas opinam a respeito e fiscalizam a sua implementao. Deles participam representantes do poder executivo estadual, o Ministrio pblico, organizaes nogovernamentais (ONGs), universidades, centros de direitos humanos, conselhos profissionais e associaes, com atividades relacionadas defesa e promoo dos direitos do homem e da cidadania. Existem conselhos em quinze Estados da Federao, dos quais oito e, no por acaso, os que gozam de maior autonomia em pleno funcionamento. Quase sempre, os servios prestados pelos seus membros no so remunerados. So considerados relevantes para os Estados e tm prioridade sobre as demais atividades dos conselheiros no servio pblico (Lyra 1996b : 145-188). Esto em curso propostas para a criao de conselhos de direitos humanos nos

386

Rubens PINTO LYRA

Estados de Pernambuco, Rio Grande do Sul e Maranho e para a reestruturao desses conselhos, com a maior participao da sociedade, nos Estados de Sergipe, Par e Paran. J os conselhos de defesa social , de segurana ou de segurana e de justia so rgos do governo, investidos de poder decisrio. A eles esto afetas as polticas de segurana e de justia dos Estados, competindolhe formular, deliberar e supervisionar a implementao dessas polticas. Devem, tambm, realizar estudos tcnicos sobre as questes de sua competncia e promover a integrao dos rgos que compem o sistema de justia e de segurana, estimulando a participao da sociedade na formulao das polticas do setor. So muito poucos os conselhos de defesa social existentes, sendo que apenas dois deles tm representao significativa e autnoma da sociedade. Mas a tendncia a sua proliferao, face s diretrizes do Projeto segurana pblica para o Brasil do governo federal, que condiciona a concesso de verbas criao desses conselhos pblica (Ministrio da Justia 2002). A natureza dos rgos e entidades que compem os conselhos de defesa social bastante semelhante a dos integrantes dos conselhos de direitos humanos, salvo na proporo de organizaes independentes do governo estadual. Os integrantes dos conselhos de defesa social no percebem jeton para comparecimento s suas reunies, sendo, tambm, suas atividades consideradas relevantes para o servio pblico de seus respectivos Estados. O critrio atualmente adotado para qualificar as organizaes que devem integrar os conselhos remete a uma paridade nem sempre adequada, e a uma esdrxula dicotomia, que divide as entidades e rgos em governamentais e no-governamentais . Ora, nem todos os rgos e entidades representativas da sociedade se enquadram nessa classificao. Por exemplo, a Organizao dos Advogados Brasileiros (OAB) uma das mais destacadas representantes da sociedade civil no Conselho Estadual de Direitos do Homem e do Cidado da Paraba (CEDDHC). Ao mesmo tempo, exerce funes de fiscalizao do exerccio da profisso de advogado, que uma prerrogativa de Estado. Da mesma forma, os conselhos profissionais representados no CEDDHC, como os de medicina e de economia ou a Associao Paraibana de Imprensa no configuram o perfil clssico de uma ONG. O CEDDHC acaba sendo um ente estatal hbrido, ou paraestatal, visto que congrega representao do governo, mas tambm de rgos pblicos que no so governo, e de entidades da sociedade de diversa natureza, entre elas algumas ONGs. No portanto, nem governamental , nem tampouco no-governamental 1. Avaliaremos, primeiramente, os requisitos de legitimidade para a constituio dos conselhos de defesa social. Em primeiro lugar, como tais
1. Com efeito, nessa conceituao, o pblico, locus da prxis democrtica, cujo fundamento o exerccio da cidadania, fica engessado na camisa-de-fora do estatal ( governamental ) enquanto o privado, esfera predominantemente ocupada por interesses mercantis, corresponderia ao no-governamental , sempre positivamente conotado, sinnimo de entidades independentes, representantes da sociedade civil. Melhor seria adotar os critrios contidos no documento conhecido como Princpios de Paris , consubstanciados na resoluo 1 992/54, de 3 de maro de 1992, da Comisso de direitos humanos da ONU (ONU 1992), que consagra procedimentos que garantem a representao pluralista de todos os setores da sociedade ligados promoo dos direitos humanos. Assim, devem ter assento nos conselhos de fiscalizao e de gesto das polticas publicas, no s ONGs e rgos de governo, mas tambm sindicatos, organizaes sociais e profissionais, alm de universidades e representantes do legislativo.

A atuao dos conselhos na rea de segurana e justia

387

conselhos integram o poder executivo dos Estados, os requisitos para a sua legitimidade so distintos dos referentes aos conselhos de direitos humanos. Para que os conselhos de segurana tenham idoneidade e legitimidade, a primeira condio a participao expressiva da sociedade civil porque o poder executivo, no qual se inserem esses conselhos tem como chefe um governador eleito por sufrgio universal, a quem cabe, portanto, a coordenao de polticas pblicas. Nestes conselhos, a presena da sociedade tem, sobretudo, a finalidade de sensibilizar o poder pblico, pressionando-o para que tenha em conta as suas reais necessidades. Portanto, em tais conselhos, legtimo que metade ou mais dos seus integrantes seja governamental; que o seu presidente seja o governador, ou o secretrio estadual de segurana pblica e que estes homologuem as suas decises. A segunda condio reside na autonomia das entidades que participam dos conselhos, no do conselho perante o Estado ao qual est vinculado, mas das entidades que representam a sociedade no conselho. Em termos formais, para que a autonomia exista, importante que os representantes da sociedade que compem os conselhos sejam escolhidos pelas suas prprias entidades, o que s ocorre em dois conselhos de defesa social do Brasil os de Alagoas e do Par. No Rio Grande do Sul, cujo conselho conta com expressiva representao da sociedade civil, todos os seus integrantes so de livre nomeao do Governador. Talvez esteja a a explicao da fragilidade do conselho de segurana desse Estado. Segundo denncia de um de seus membros, em depoimento de 2002, h sete meses ele no convocado para reunies desse rgo (Tavares 2002). Quanto aos conselhos de direitos humanos, dos doze em funcionamento no Brasil, somente cinco ou seis tm a maioria de seus integrantes constitudos de entidades ou rgos pblicos ou privados - independentes de governo. E esta uma conditio sine qua non para sua legitimidade, pois so colegiados que fiscalizam a poltica de direitos humanos do executivo. Outro requisito uma diretoria dotada de mandato certo e livremente eleita. No Brasil, existem seis conselhos de direitos humanos cujas diretorias, livremente eleitas, conduzem a sua ao independentemente do governo. O CEDDHC foi o primeiro Conselho de direitos humanos criado no Brasil, atravs da lei estadual n 5 551, de quatorze de janeiro de 1992. O Conselho de So Paulo fora criado antes, mas o da Paraba foi instalado primeiro, em virtude da polmica dos idealizadores do Conselho paulista com o governo Luiz Antnio Fleury, relativa ao direito dos integrantes dos conselhos de direitos humanos de ingressarem livremente nos estabelecimentos ligados ao sistema penitencirio do Estado para a realizao de vistorias ou percias no sistema penitencirio. Este direito foi finalmente assegurado com a modificao da lei que criou o Conselho paulista (leis estaduais de 1991 e 1992). Com efeito, sem a garantia desse direito a autonomia do Conselho fica em grande parte esvaziada mesmo quando os demais requisitos para sua efetiva existncia estejam presentes. Os conselhos de defesa social e os de direitos humanos possuem natureza diferente, sendo o primeiro gestor das polticas pblicas na rea de segurana e da justia e o segundo rgo de fiscalizao, de monitoramento e de avaliao dessas polticas. fundamental que os conselhos de defesa social e de direitos humanos atendam os requisitos que os legitimam para que a sociedade, presente, sob distintas condies, nesses rgos, possa exercer, no seu mbito, a sua relevante tarefa de controle social. Com efeito,

388

Rubens PINTO LYRA

na medida em que isso ocorra, as responsabilidades de governo so melhor compartilhadas pelos cidados. A presena destes implica, geralmente, em uma maior transparncia na administrao e, por tabela, na diminuio do desperdcio e de casos de corrupo. Ela tambm implica na maior aceitao, por parte da sociedade, das decises emanadas do Estado. A participao societal contribui, ainda, para uma maior eficcia nas estratgias de luta contra a criminalidade e na conscientizao da necessidade de uma cidadania ativa, como o melhor ingrediente para garantia da segurana de todos. Finalmente, essa participao da sociedade que torna relevante o papel desses conselhos na ao de preveno e mediao dos conflitos. O exemplo do CEDDHC particularmente ilustrativo a esse respeito. Um artigo da pesquisadora Vera Candau (Candau 2001), referente s experincias de educao em direitos humanos na Amrica Latina, destaca a importncia das realizaes deste conselho nessa rea. Suas iniciativas, citadas por Candau, interessam, diretamente, preveno de conflitos. Ela lembra que tais iniciativas foram levadas a cabo em parceria com a secretaria de Direitos Humanos, a Rede Brasileira de Educao em Direitos Humanos, o Movimento Nacional de Direitos Humanos, entre outros importantes rgos de promoo da cidadania. Vera Candau lembra iniciativas em curso e as atividades desenvolvidas com vistas formao de policiais militares, servidores de delegacias de mulheres, integrantes de assentamentos rurais e de comunidades urbanas: O Conselho tem procurado, em sua ao educativa, alcanar toda a populao, mas ao mesmo tempo tem privilegiado alguns pblicos, em funo da sua importncia na promoo e defesa da lei e dos direitos do cidado, tais como a Polcia militar e civil e os educadores e servidores do sistema penitencirio . Aponta algumas realizaes : o "Curso de formao de educadores em direitos humanos" ; o Seminrio "Aprendendo e ensinando direitos humanos" ; a "Oficina pedaggica" realizada em maio de 1999, dirigida a militantes de ONGs, educadores e estudantes universitrios ; sobretudo, uma srie de publicaes e atividades ligadas luta contra a violncia . Prossegue Vera Candau : quanto s publicaes, o Conselho um dos rgos que tem tido uma importante contribuio no campo do aprofundamento e das publicaes sobre os direitos humanos no pas. Nelas, o objetivo divulgar documentos de estudos e pesquisas de interesse na afirmao da cidadania em campanhas atravs de rdios, televises e cartazes. Algumas delas foram : Impunidade basta ; Sobre a violncia do Estado contra o cidado ; Diga no tortura : Denuncie ; Diga no violncia (Candau 2001 : 27-28). A ao educativa promovida pelos Conselhos estaduais de direitos humanos, graas presena inovadora de entidades oriundas da sociedade, contribuiu enormemente para o processo de profunda modificao nas relaes da polcia com a sociedade. A presena de altas patentes das polcias militares nas diretorias dos conselhos de direitos humanos est diretamente relacionada com a contribuio dos conselhos na formao de policiais em direitos humanos. A ao mediadora do CEDDHC, no sentido de evitar a violncia e de estabelecer a negociao entre movimentos sociais e autoridades, envolveu mais de uma vez, a ocupao de prdio pblico. Segundo um depoimento da professora Nazar Zenaide, ento Presidente do Conselho, na ocasio em que os camponeses ocuparam a sede do INCRA, no ano de 2001, foi dada uma orientao nacional para que os responsveis

A atuao dos conselhos na rea de segurana e justia

389

estaduais do rgo solicitassem, judicialmente, a sua imediata desocupao. Nessa oportunidade, o CEDDHC e o Ministrio pblico federal, atravs da Procuradoria do cidado, foram os nicos rgos a mediar o conflito com os trabalhadores rurais. Vrias autoridades a que a questo estava, direta ou indiretamente afeta, tais como a OAB e a Polcia federal, omitiram-se, temendo participar das negociaes. Por outro lado, aos olhos do sem-terra, o Conselho era, sem dvida, a instituio que tinha mais legitimidade para negociar. Tanto nessa quanto em outras ocasies, esse dilogo evitou que o conflito degenerasse em aes violentas contra os semterra. Porm, outros exemplos, ligados a atuao de representantes da Polcia militar, mostram xitos e limites da ao dos conselhos para modificar as relaes da polcia com a sociedade. Em 1994, o Vice-Presidente do CEDDHC era um major subcomandante da Polcia militar da Paraba, hoje coronel, que ocupou o cargo de tesoureiro na quarta gesto deste Conselho. Atualmente, no Rio Grande do Norte, o Vice-Presidente do Conselho estadual de direitos humanos tambm coronel. Na Paraba, a Polcia militar est fortemente presente nas suas promoes. Nas fotografias de eventos promovidos pelo Conselho, desde os seus primrdios, s vemos, no apagar das luzes destes, quepe e farda. Os policiais militares so mais disciplinados, ficam at o fim e so sempre os mais numerosos. Tambm merece referncia o Conselho estadual de direitos humanos e Cidadania (COEDHCI) do Estado do Rio Grande do Norte, criado em 1995, e atualmente regido pela lei estadual 8.304, de 29 de janeiro de 2003. um rgo independente do governo, sendo sua direo eleita pelas entidades e rgos integrantes do Conselho, a maioria destes autnomos em relao administrao estadual. O COEDHCI o pioneiro, no Nordeste, na formulao de propostas e na mobilizao da sociedade com vistas implementao do Programa nacional de direitos humanos (PNDH). Foi o COEDHCI o primeiro conselho do gnero na regio a promover a Conferncia estadual de direitos humanos, realizada em 2002 a partir de cinco conferncias micro-regionais, envolvendo um total de 311 participantes, que representaram 207 entidades. Entre suas cinco comisses permanentes, tem tido destaque o trabalho da comisso de Acompanhamento do Programa estadual de direitos humanos, que envolve, atravs de relatores temticos, todos os rgos do conselho. O COEDHCI vem dando, desde o ano de 2002, ateno prioritria coordenao, no Rio Grande do Norte, da campanha nacional contra a tortura. O Conselho de direitos humanos desse Estado foi, tambm, pioneiro, No nordeste, na criao da primeira ouvidoria de polcia (de defesa social ) autnoma, cujo titular, estranho corporao, nomeado para a funo pelos rgos e entidades integrantes do COEDHCI. Este Conselho foi escolhido na oitava Conferncia nacional de direitos humanos, realizada em junho de 2002, para integrar o grupo de trabalho que discute a proposta de criao, no plano jurdicoinstitucional, de um Sistema nacional de proteo aos direitos humanos. Outra entidade cujas atividades merecem registro o Conselho de direitos humanos de Alagoas (CEDH-AL) sobretudo no que diz respeito formao de policiais em direitos humanos, e aos resultados prticos obtidos (Monte 2003). Criado pela lei estadual n 5 974, de 9 de dezembro de 1997, o CEDH-AL tomou iniciativas que concorreram de forma direta para a mudana nos padres de funcionamento da corporao policial. Com efeito, no cumprimento de mais de trezentos mandatos judiciais de desocupao de

390

Rubens PINTO LYRA

terras, no houve registro de uma s ao violenta contra os sem-terra. Esse comportamento da Polcia militar de Alagoas fez com que fosse distinguida, pelo reconhecido Movimento nacional de direitos humanos (MNDH) com meno honrosa , pela sua atuao destacada nessa rea (Fonseca 2003). Alguns conselhos de segurana e de justia dotados de expressiva participao da sociedade, como os do Par e de Alagoas2, tm desenvolvido uma ao mediadora que, no essencial, se assemelha atuao do CEDDHC. O Conselho de segurana e de justia de Alagoas deu tanta nfase ao princpio da participao popular que uma das atribuies desse Conselho garantir a vigncia desse princpio atravs da integrao dos rgos de segurana com a sociedade civil 3. Relatos dos seus dirigentes mostram que, em vrias ocorrncias relacionadas com a invaso de prdios pblicos, ocupaes de terra, rebelies de detentos e outras situaes de risco, a ao mediadora desses conselhos evitou a exploso de violncia com derramamento de sangue (Patriota 2003). Cabe ainda, destacar a ao do Conselho de segurana do Estado do Par (Consep) na implementao de uma normatividade inovadora no que diz respeito ao combate violncia policial, especialmente prtica de tortura. Segundo a ouvidora do sistema de segurana pblica, Rosa Marga Rothe, as dificuldades de funcionamento do Conselho estadual dos direitos humanos explica que as questes relacionadas a esses direitos sejam, freqentemente, objeto de apreciao do Consep. Este vem assumindo uma linha de atuao que o identifica com a defesa dos direitos fundamentais, conforme demonstram as normas que editou, pela primeira vez no Brasil, para enfrentamento da prtica da tortura. Assim, a resoluo 023/2001, do referido Conselho, determina ao Centro de percias cientficas a apresentao de uma proposta de quesitos especficos sobre a tortura, a serem adicionados ao rol de quesitos padronizados nas requisies de exame mdico-legal . A mesma resoluo autoriza a Ouvidoria de segurana pblica a proceder lavratura do boletim de ocorrncia das denncias de tortura que apontem como autores agentes da segurana pblica. Estabelece, ademais, que as corregedorias devero dar absoluta prioridade a denncias de tortura e proceder administrativamente contra os responsveis por eventuais omisses. E, finalmente, determina a incluso de disciplina voltada para a interpretao da lei de tortura no currculo de todos os cursos de formao, aperfeioamento, especializao e requalificao profissional dos agentes de segurana pblica . Da mesma forma, da lavra do Consep a edio de normas avanadas, que objetivam inibir o emprego da fora letal no combate criminalidade. Com este escopo, a resoluo 038/2001 determina o afastamento de policiais responsveis por homicdios, em servio ou fora dele, recolhendo identidade e armas funcionais, independentemente de apurao administrativa ou penal. A mesma resoluo determina a utilizao da silhueta de corpo inteiro para os treinos de tiro policial, objetivando a preservao dos rgos vitais (Ouvidoria do Par 2003).

2. 3.

Criados, respectivamente, pelas leis estaduais 5 944, de 2 de fevereiro de 1996 e 6 145, de 13 de janeiro de 2000. Art. 3, inciso II do Decreto 38 589, de 12 de setembro de 2000.

A atuao dos conselhos na rea de segurana e justia

391

Ouvidorias de polcia ou de defesa social Para que as ouvidorias sejam legtimas, necessitam serem autnomas, ou seja, terem seu titular escolhido por rgo independente do poder fiscalizado : o seu titular, interlocutor qualificado que representa a sociedade na universidade, na prefeitura, no governo, etc. deveria ser independente do rgo fiscalizado, portanto, nunca escolhido pelo dirigente deste. Porm, no mnimo noventa por cento das ouvidorias brasileiras so binicas. Entretanto, h muitos elementos promissores que vm ganhando espao ultimamente e que fortalecem sua autonomia. A criao da Ouvidoria de polcia do Estado de So Paulo constituiu um salto qualitativo nesse processo, porque foi gerada pela mobilizao democrtica e popular dos militantes dos direitos humanos, ainda que sob o manto protetor e contando com o apoio ostensivo de Dom Paulo Evaristo Arns, ento Cardeal-Arcebispo de So Paulo, presente na posse do primeiro Ouvidor do Estado, Benedito Domingos Mariano, que imps como conditio sine qua non para aceitar o cargo de Ouvidor que suas aes fossem definidas no apenas pelo titular do cargo mas por representantes da sociedade civil (Toneto 2000 : 208). Em dois anos, Mariano conseguiu que fosse votada uma lei, at hoje em vigor, que atribui a escolha do Ouvidor ao Conselho estadual da pessoa humana de So Paulo, composto quase totalmente de entidades independentes do governo, representadas por personalidades de reconhecida atuao na rea. Trata-se, pois, de uma Ouvidoria nascida da mobilizao social, autnoma e dotada de controle extra-orgnico, estando voltada principalmente para a defesa da justia, da tica e dos direitos de cidadania. As Ouvidorias previnem os conflitos quando o Ouvidor competente e democrtico na sua ao propositiva. O exemplo principal vem de So Paulo. Benedito Domingos Mariano, pioneiro na matria, desenvolveu uma ao propositiva de tal envergadura que contribuiu de forma decisiva para mudar as estruturas das polcias estaduais. Sem essa ao propositiva, teramos generais dispostos a, no prazo de dez anos, promover a unificao entre a Polcia civil e a militar ? Pois o Secretrio de segurana do Cear, General Cndido Vargas de Freire, no seminrio sobre violncia e polticas pblicas, realizado em Braslia, em agosto de 2002, pelo Instituto Brasileiro de ao popular (IBRAP), deixou claro a viabilidade e a simpatia por essa proposta (Freire 2002). As investigaes da Ouvidoria sobre os milhares de casos de tortura, maus-tratos e outras ilegalidades, denunciadas sociedade, com ampla cobertura da mdia local e nacional, concorreram fortemente para inibir as aes violentas e arbitrariedades cometidas pelo aparato repressivo paulista. Segundo Toneto, 2 500 policiais civis e militares foram punidos por sua corporao com base em denuncias apresentadas Ouvidoria. Para ela, a maioria das pessoas no os teria denunciado se a Ouvidoria no existisse pois que os denunciantes raramente fariam as denncias s Corregedorias de polcia, por temer represlias (Toneto 2000 : 211) Mariano (2001) aponta para um dado surpreendente. Das 20 000 denncias apresentadas, 25 % foram encaminhadas por policiais, principalmente sobre abuso de autoridade cometida por superiores hierrquicos . Tal fato est a demonstrar que um rgo promotor de direitos humanos, como a Ouvidoria de polcia de So Paulo, atua, efetivamente, em prol dos direitos

392

Rubens PINTO LYRA

do cidado, e especialmente dos direitos dos prprios policiais, e no, como se propaga preconceituosamente, em favor dos direitos humanos dos bandidos Existe, todavia, uma limitao nas Ouvidorias de polcia estaduais apontada por Mariano, o impedimento de efetuar investigaes : Quando no concordam com os relatrios de concluso de apurao das corregedorias, o mximo que podem fazer encaminhar a denncia ao Ministrio pblico. Para que as ouvidorias de polcia possam efetivamente intervir com maior eficincia na violncia policial necessrio que tambm possam ter a atribuio de investigao, elaborando relatrios de investigao diretamente ao Ministrio pblico, quando entenderem que a apurao dos rgos corregedores insatisfatria (Mariano 2002 : 55). Tambm merece destaque a atuao da Ouvidoria do sistema de justia e de segurana pblica do Estado do Par, que tem como titular Rosa Marga Rothe, atual coordenadora do Frum nacional dos ouvidores de polcia. As medidas tomadas pelo Consep, anteriormente analisadas, resultaram, em grande parte, de sua ao propositiva e de seu ativo engajamento no sentido de coibir a prtica da tortura e o emprego de fora letal por parte da polcia. A Ouvidoria aventou as hipteses de que os policiais matam tanto ou mais quando esto fora do servio, de que nem todos os homicdios envolvendo policiais so comunicados, nem sempre so investigados. Na sequncia, logo aps a adoo das medidas adotadas para aperfeioar os procedimentos de comunicao de homicdios ao Consep, estas aumentaram 100 %. O declnio progressivo de tais comunicaes, nos meses subseqentes, parece indicar que, desde ento, a polcia tenha adotado um comportamento de maior cautela no uso da fora. A aceitao progressiva da ao da Ouvidoria, especialmente pelo Consep, mas tambm por significativos setores da corporao policial, intensificou a colaborao entre os dois rgos. Dessarte, a resoluo 057/2002, do colegiado em questo, autoriza Ouvidoria requisitar exame ou solicitar cpia de laudos periciais necessrios confirmao de fato ou situao objeto de denncia, antes de repass-las s corregedorias ou ao Ministrio pblico para os procedimentos apuratrios. Recomenda, ainda, s autoridades policiais ou administrativas, vinculadas ao Consep que facilitem, atendam e priorizem as solicitaes da Ouvidoria, facilitando seu mister de defender o cidado contra eventuais abusos praticados por agentes do Estado (Rothe 2003). Portanto, a ao prtica das ouvidorias e dos conselhos, o debate por elas fomentado sobre democracia e cidadania, vem contribuindo para a mudana da conscincia e para a paulatina transformao das instituies no campo da segurana pblica do Estado brasileiro. A respeito do papel de mediao das ouvidorias, merece destaque a esse respeito, a Ouvidoria agrria nacional, criada em 1999 pelo ministro Raul Jungmann, dirigida pelo desembargador aposentado Gercino Jos Maria Filho. Depoimento de Humberto Pedrosa Espnola, ex-secretrio-executivo do Conselho nacional da pessoa humana, ressalta quo importante foi a ao do Ouvidor agrrio em numerosos conflitos de terra e outras aes litigiosas, evitando que uns e outros evolussem para o confronto armado (Espnola 2002). A Ouvidoria agrria nacional enfatiza a importncia que teve, nesse processo, o acatamento, em muitos Estados da Federao, do Plano de execuo de mandados judiciais de reintegrao de posse (Ministrio do desenvolvimento agrrio 2000). Ao mesmo tempo, a ao da Ouvidoria agrria nacional denota os limites da chamada ouvidoria binica. Dependendo do

A atuao dos conselhos na rea de segurana e justia

393

seu titular, pode concorrer positivamente para a democracia, para a negociao e para a preveno de conflitos. Mas no se pode desconhecer os seus limites : o Ouvidor agrrio nacional foi desconsiderado pelo Presidente da Repblica, poca Fernando Henrique Cardoso, quando os sem-terra ocuparam sua fazenda. Apesar de o Ouvidor haver negociado uma sada honrosa com os invasores, garantindo-lhes que no seriam presos, o governo no acatou o acertado, permitindo que a Polcia Federal prendesse e processasse os ocupantes. No caso da ouvidoria binica, o titular no poder comportar-se de maneira independente, sequer discordar do rgo que fiscaliza sem correr o risco de ser destitudo por quem o escolheu para a funo. Um novo campo tico e poltico Os conselhos que atuam nas reas de segurana e justia introduziram inovaes que vm produzindo, quando a cidadania neles tem voz ativa, um novo campo tico-poltico. Ainda em 1997, anlise do socilogo Rubem Csar Fernandes denota a sua percepo das mudanas que se delineavam nas relaes entre a polcia e os ativistas de direitos humanos : h uma transformao histrica se voc pensar que h alguns poucos anos existia a tribo dos direitos humanos, de um lado, e a tribo de segurana, do outro, e elas guerreavam . Mas agora est acontecendo uma integrao, em que, de um lado, a idia de segurana passa a ser vista como parte dos direitos humanos, e, de outro, a noo de segurana no s assunto de polcia, de exrcito, do Estado (Fernandes 1997). Tais conselhos resultam de iniciativas de diversos atores sociais com atuao na rea de direitos humanos e cidadania, que tomaram a deciso de ir alm da simples denncia das aes ilegais da polcia, aproximando-se desta, tendo em vista transform-la por dentro . Vislumbram, a possibilidade de criao de "controles internos" mediante a participao da sociedade civil na elaborao de polticas de segurana e na formao de policiais. Exemplos disso so a participao de pesquisadores e militantes dos direitos humanos em rgos governamentais encarregados da segurana pblica, as diversas experincias de cursos para oficiais da Polcia Militar e delegados, sob a responsabilidade de universidades e de institutos de pesquisas e a freqncia em cursos de direitos humanos nas polcias, dados por atores externos (Neves 2002 :14). Este nvel espao pblico se forja em laos de colaborao inditos, em uma conjuno de foras que contm elevada representatividade social. Com efeito, nos conselhos esto presentes s entidades mais representativas da sociedade e os mais importantes rgos pblicos com responsabilidade no campo da justia, da segurana e da cidadania. Portanto, a construo desse espao pblico representa um salto de qualidade, por permitir a superao de concepes meramente corporativas. Na verdade, a prtica poltica nesses conselhos permitiu o crescimento do entendimento e da compreenso recprocas, e de negociaes, ainda que muitas vezes laboriosas e difceis, entre calejados e reputados militantes de direitos humanos e representantes qualificados do aparato de segurana e de justia. Disso tem resultado uma cooperao crescente entre os diversos setores envolvidos na questo e uma viso mais abrangente dos direitos

394

Rubens PINTO LYRA

humanos e da segurana pblica. De um lado, afastou-se o antigo preconceito contra os direitos humanos ; do outro, deixou-se de promover uma espcie de responsabilizao a priori das polcias pela violao de direitos, quando ocorrem conflitos. Os conselhos em foco compem, pelo seu carter permanente e pela fora de suas atribuies, o principal espao de construo desse novo campo tico, inclusive porque eles tm sido, como no caso do CEDDHC e do CEDH-AL, a matriz geradora de experincias inovadoras de educao em direitos humanos, permitindo que novas relaes possam estabelecer-se entre a polcia e a sociedade (Filho 2002 : 97). Com efeito, essa reflexo autocrtica constitui o fundamento do novo conceito de segurana pblica democrtica. Ao invs da culpabilizao individual, pressupe a responsabilidade coletiva, e coloca os atores sociais com relaes horizontalizadas do ponto de vista do valor das pessoas, de suas crenas e de seus desejos (Mendona Filho 2001 : 13). Todavia, tais transformaes somente ocorrero se a sociedade civil [passar] a reivindicar maior controle social sobre as instituies policiais, algo que ainda est embrionrio na sociedade brasileira (Filho et al. 2002 : 107). Concluindo, fazemos nossas as palavras de Reginato : a chave para pensar polticas pblicas de segurana, bem como para o sistema penal, no est na discusso acerca da criminalidade, mas nos processos de consolidao da democracia, sem os quais no se poder inverter as prticas que se afirmaram a partir de relaes sociais marcadas pela desigualdade e pelo autoritarismo (Reginato 2002 : 270). Setembro de 2003 Rubens PINTO LYRA Universidade Federal da Paraba Joo Pessoa (Brasil) <rubelyra@uol.com.br>

BIBLIOGRAFIA AVRITZER, L. 2003, O Governo Lula e o desafio da participao , Teoria e debate (So Paulo, Perseu Abramo), XVI (54) junho-julho.-agosto : 10-15. CANDAU, V. 2001, Experincias de direitos humanos na amrica latina : o caso brasileiro , Cadernos Novamerica (Rio de Janeiro), 30, setembro. FILHO, M.C. Mendona 2001, A noo de segurana democrtica como alternativa para a crise da funo policial, Joo Pessoa : 13, mimeo. FILHO, M.C. Mendona et al. 2002, Polcia, direitos humanos e educao para cidadania , in Polcia e democracia desafios educao em direitos humanos, Recife, Bagao. FERNANDES, R.C.1997, ONG quer controle social da polcia , entrevista com Folha de So Paulo, 27 de maro. LYRA, R. PINTO 1996a, Os Conselhos estaduais de direitos do homem e do cidado e a democracia participativa , separata, Revista de Informao Legislativa, (Braslia, Sub-Secretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal), XXXIII (130), abriljunho :175-182. 1996b, A nova esfera pblica da cidadania, Joo Pessoa, Editora Universitria.

A atuao dos conselhos na rea de segurana e justia

395

2002, A democracia participativa no Brasil. Reconstruo do conceito e caracterstica, III Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 28-31 de agosto : 8 ; disponvel em : <http//:www.cienciapolitica.org.br/encontro/teopol. htm>. MARIANO, B.D. 2001, Transparncia e controle da coisa pblica , Folha de So Paulo, So Paulo, 11 de janeiro. 2002, Criar uma poltica democrtica , in B.D. MARIANO, & I. FREITAS, Poltica : desafio da democracia brasileira, Porto Alegre, CORAG : 45-66. MINISTRIO DA JUSTIA (Brasil) 2002, Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Projeto Segurana Pblica para o Brasil, Braslia ; disponvel em : <http//: www.mj. gov.br> MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO (Brasil) 2000, Ouvidoria agrria nacional, Plano de Execuo de Mandados Judiciais de Reintegrao de Posse, Braslia. Disponvel em : <http:// :www.mda.gov.br>. NEVES, P.S, Costa 2002, Introduo , in P.S. Costa NEVES, C. RIQUE & F. FREITAS, eds, Polcia e democracia : desafios educao em direitos humanos, Recife, Bagao : 13-21. REGINATO, A.D. de Albuquerque 2002, O sub-sistema de segurana pblica. Prxis e perspectivas , in P.S. COSTA NEVES, C. RIQUE, & F. FREITAS, eds, Polcia e democracia : desafios educao em direitos humanos, Recife, Bagao : 259-272. OUVIDORIA DO SISTEMA DE SEGURANA PBLICA DO ESTADO DO PAR 2003, Relatrio, 1997-2002, Belm, 27 p., mimo. SADER, E. 2003. Pblico versus mercantil , Folha de So Paulo, So Paulo, 19 de junho. SOARES, L.E. 2003, Cidade de Deus e pacto pela paz , Folha de So Paulo, So Paulo, 24 de fevereiro. TONETO, B. 2000, A Ouvidoria de polcia de So Paulo e o Frum nacional de ouvidores de polcia , in R. Pinto LYRA, ed., A Ouvidoria na esfera pblica brasileira, Curitiba, Ed. UFPR / Joo Pessoa, Ed. UFPB : 207-214. Textos legislativos : ALAGOAS, Estado de, Lei Estadual 5 974, de 9 de dezembro de 1997. ALAGOAS, Estado de, Lei Estadual 6 145, de 13 de janeiro de 2000. ALAGOAS, Estado de, decreto N 38 539, de 12 de setembro de 2000. ONU, Comisso de direitos humanos, Resoluo 1 992/54, de 3 de marco de 1992. PAR, Estado do, Lei Estadual, 5 994, de 2 de fevereiro de 1996. PARABA, Estado da, Lei Estadual 5 551, de 15 de janeiro de 1992. RIO GRANDE DO NORTE, Estado do, Lei Estadual 8 304, de 29 de janeiro de 2003. RIO GRANDE DO SUL, Estado do, Lei Estadual 10 707, de 15 de janeiro de 1996. SO PAULO, Estado de, Lei Complementar 826, de 20 de junho de 1997. SO PAULO, Estado de, Leis Estaduais 7 556, de 27 de novembro de 1991 e 8 032, de 28 de sembro de 1992. Depoimentos : ESPNOLA, H.P., ex-Secretrio executivo dos direitos da pessoa humana, Depoimento, 13 de julho 2002. FONSECA, D. Procurador da Repblica e ex-Presidente do Conselho estadual de direitos humanos de Alagoas, Depoimento, 21 de janeiro de 2003. FREIRE, C.V., General de diviso e Secretrio de segurana pblica do Estado do Cear. Palestra proferida no Seminrio nacional sobre Violncia e polticas pblicas , Cmara do Deputados, Braslia, agosto de 2002.

396

Rubens PINTO LYRA

MONTE, R. Economista e Presidente do Conselho estadual de direitos humanos e cidadania (COEDHCI) do Rio Grande do Norte, Depoimento, 18 de julho de 2003. PATRIOTA, E., Advogado, Presidente do Conselho estadual de direitos humanos de Alagoas e membro titular do Conselho de segurana desse Estado, Depoimento, 13 de agosto de 2003. ROTHE, R.M., Ouvidora do sistema de segurana do Par, Depoimento, 1 de agosto de 2003. TAVARES, J.V. Ex-Conselheiro titular do Conselho de segurana do Estado do Rio Grande do Sul, Depoimento, 20 de janeiro de 2002. ZENAIDE, M. DE N. TAVARES, Professora universitria e ex-Presidente do CEDDHC, Depoimento, 2 de maro de 2003.