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Contratao de servios de TI no setor pblico

Quadro Referencial Normativo


Autores
Cludio Silva da Cruz
Carlos Alberto Mamede Hernandes, MSc
Superviso do projeto
Cludio Souza Castello Branco
Carlos Renato Arajo Braga
Orientadores em metodologia da pesquisa
Dra. Rejane Maria da Costa Figueiredo
Dr. Wander Cleber Maria Pereira da Silva
Dr. Rildo Ribeiro dos Santos
Apoio Grupo de Trabalho
Cludio Silva da Cruz, TCU
Jos Geraldo Loureiro Rodrigues, CGU
Marcelo Silva Cunha, Prodasen
As idias relacionadas neste trabalho so interpretaes do autor com base na legislao, doutrina e jurisprudncia; no h
garantia de que as instncias de controle (consultoria jurdica, controle interno e controle externo) adotem necessariamente essas
posies; a fundamentao das idias apresentadas fornecida nos materiais indicados e um referencial para o posicionamento
dos dirigentes de TI nas contrataes de servios.

Qual o problema?
Percepo de irregularidades freqentes
400

Ac1558/03-P

350

5 ano do
D2271/97

300
Nmero de deliberaes no ano

Ac786/06-P
e SEFTI

250

200

150

Dec. 2.271/97
100

50

0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001
Ano

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Ao corretiva do TCU
Explicitar como deve ser uma contratao regular
Acrdo 1.558/2003-TCU-Plenrio.
9.7. determinar Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxlio da
Secretaria de Tecnologia da Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que
devem balizar a contratao de servios tcnicos de informtica, levando em
considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 [38. de modo a fornecer
orientaes de conduta aos gestores] do Voto, bem com os critrios de delimitao e
parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se contnua ou no, e o
regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de servio (celetistas,
cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestao do
Tribunal sobre o assunto;

Recomendar norma que trate dos problemas


Acrdo 786/2006-TCU-Plenrio.
9.4. recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto que, a partir das diretrizes expostas na seo III do voto
antecedente e nos Acrdos deste Tribunal, sobretudo os de nmero 667/2005, 2.103/2005,
2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenrio, elabore um modelo de licitao e contratao
de servios de informtica para a Administrao Pblica Federal e promova a
implementao dele nos diversos rgos e entidades sob sua coordenao mediante
orientao normativa, que deve conter no mnimo: [...]

Quais as possveis causas?


Estudo com 122 respondentes sugere:
disperso da legislao e jurisprudncia;
nenhuma consolidao voltada para gestores
linguagem no apropriada para gestores de TI
sem formao jurdica
dificuldade de comunicao entre as reas
envolvidas no processo
processos de contratao imaturos

Quais as conseqncias?
falhas de conformidade legal nas contrataes de servios de TI:
afetam o valor da TI para o negcio;
trazem riscos:
paralisao de projetos importantes calcados em TI
suspenso de processos de contratao em virtude
de falhas e ilegalidades
perdas oramentrias
suspenso ou rompimento de contratos considerados
ilegais
ressarcimento, pelos gestores, de prejuzos
quantificados

Qual o volume de recursos


afetado?
TCU, 2007: s no SIAFI, sem incluir as
empresas pblicas federais:
R$6bilhes
5% das despesas de custeio e investimento

E-consulting, estimativa para 2008, governo


brasileiro em geral:
R$15,6bilhes (mais de 33% do mercado)
42,7% desse valor em servios de TI

Quais os objetivos do projeto?


Melhorar a capacidade do gestor pblico em
contrataes
Aumentar o conhecimento da legislao, pela
tica do gestor pblico
Auxiliar na reviso de processos de contratao
Melhorar a integrao entre as reas envolvidas
por meio de uma linguagem comum

Melhorar o perfil do gasto em TI

O Quadro Referencial Normativo


para contratao de servios de TI

O QRN

Fase processual
Planejamento Institucional
Planejamento de TI
Organizao e estrutura de TI

+150 fontes
Referncia p/ o
processo, pois
usou Cobit,
eSCM-CL,
PrATIco, MPS.BrGA, PMBok-C12,
Gespblica
289 corolrios
Recortes e
destaques
Hiperlinks e ndice
remissivo

Liderana
Gesto de Pessoal de TI
Estratgia de contratao de servios de TI

Oramentao

Planejamento da Contratao
Planejamento preliminar da contratao
Fundamentao do objetivo da contratao
Designao da equipe projetista
Definio dos requisitos da contratao
Anlise de mercado
Definio do modelo de prestao dos servios
Definio do gestor do futuro contrato
Anlise de impacto da contratao
Aprovao dos estudos tcnicos preliminares

Planejamento definitivo da contratao


Definio do objeto da contratao
Definio do modelo de remunerao
Definio do modelo de seleo de fornecedor
Definio dos critrios de seleo do fornecedor
Definio do modelo de gesto do contrato
Levantamento e anlise de preos de mercado
Anlise da economicidade da contratao
Encerramento do planejamento

Seleo e Contratao de Fornecedor


Formalizao do pedido de contratao
Seleo
Assinatura do contrato

Gesto Contratual
Iniciao do Contrato
Execuo contratual
Encaminhamento de demandas
Monitorao tcnica da execuo
Atestao tcnica
Monitorao administrativa do contrato
Avaliao de problemas e ajustes do contrato

Encerramento e transio contratual

Controle e Governana
Monitorao interna e aprendizado
Transparncia
Monitorao externa

Outras
Demandas
BoasPrticas
Jurisprud.
Leg9.Controle
Leg8.Polticas
Leg7.SegurCrimes
Leg6.Autoral
Leg5.CDC
Leg4.LicitContr
Leg3.Oram
Leg2.Organ
Leg1.Constit
M6.Gespblica
M5.PMBoK
M4.MPS.Br-GA
M3.PrATIco
M2.eSCM
M1.CobiT

Modelo Genrico de Contratao de Servios de TI


para o Setor Pblico

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Processos reconhecidos no QRN


Cliente-cidado

Planejamento
Institucional

Planejamento
de TI

Controle e
Governana

Planejamento
da
contratao

TCU

Controle
Interno

Seleo e contratao

Gesto
Contratual

Planejamento da
contratao de servio

Preliminar

Fund. do objetivo da
contratao
Designao da
equipe projetista
Def. dos requisitos
da contratao
Anlise do mercado
Def. do modelo de
prest. de servios
Def. do fiscalizador
do futuro contrato

Anlise do impacto
da contratao
Aprov. dos estudos
tcnicos prelim.
Def. do objeto
da contratao

Definitivo

Modelo
de remunerao
Modelo de seleo
do fornecedor
Critrios
de seleo do forn.
Def. do modelo de
gesto do contrato
Lev. e anlise de
preos do mercado
Anlise da
economicidade
Encerramento do
planejamento

Iniciao

Gesto Contratual

Iniciao do Contrato

Encerramento Execuo

Encam. de demandas

Monit. admin. do
contrato

Avaliao de ajustes
do contrato

Monit. tcnica da
execuo

Atestao tcnica

Encerram. do contrato

Portabilidade e Mobilidade
Documento Word
navegvel por
hiperlinks
Sumrio
PLANEJAMENTO INSTITUCIONAL ...................................................................................................................... 1
1.1

HTML padro, com 3MB

1.2

Planejamento como funo administrativa essencial, constitucional e legal ..................................................................................... 1


Planejamento uma obrigao .............................................................................................................................................................. 1
Planejamento e controle so interdependentes ..................................................................................................................................... 1
Oramento como parte da funo planejamento .................................................................................................................................. 1
Elementos essenciais de um planejamento estratgico institucional................................................................................................... 1
TI como funo estratgica das organizaes....................................................................................................................................... 1
A contratao de servios de TI vincula-se ao planejamento institucional ........................................................................................ 2
PLANEJAMENTO DE TI .................................................................................................................................... 12
Por que planejar? .................................................................................................................................................................................. 12
Gesto do alinhamento estratgico ...................................................................................................................................................... 12
Algumas diretrizes para o planejamento estratgico de TI ................................................................................................................ 12
A contratao de servios de TI vincula-se ao planejamento de TI................................................................................................... 12

1.2.1

Organizao e estrutura de TI ....................................................................................................... 16


Organizao e estrutura de TI suficientes ........................................................................................................................................... 16
Posio hierrquica e mandato............................................................................................................................................................ 16

1.2.1.1

Liderana ......................................................................................................................................................18
A importncia da excelncia na liderana da rea de TI................................................................................................................... 18
Modelo de escolha do lder da rea de TI ........................................................................................................................................... 18

1.2.1.2

Gesto de Pessoal de TI.................................................................................................................................21


Planejamento, coordenao, superviso e controle so indelegveis............................................................................................... 21
Gesto de contratos indelegvel........................................................................................................................................................ 21
Carreira ou funo comissionada?...................................................................................................................................................... 21
Quantitativo, perfil adequado e desenvolvimento de pessoal............................................................................................................. 21
Remunerao e rotatividade de pessoal (turnover)........................................................................................................................ 21

1.2.1.3

Estratgia de contratao de servios de TI..................................................................................................29


Preferncia pela contratao de atividades executivas...................................................................................................................... 29
Necessidade de uma estratgia de contratao de servios de TI ..................................................................................................... 29
Conciliao entre o plano de cargos e a estratgia de contratao de servios de TI .................................................................... 29
Atividades delegveis e atividades no passveis de execuo indireta ............................................................................................ 30
Cuidados com a propriedade intelectual ............................................................................................................................................. 30

1.2.2

Oramentao................................................................................................................................ 38
Planejamento de gastos de TI............................................................................................................................................................... 38
Definio da rea responsvel pelo projeto de contratao.............................................................................................................. 38

1.3

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO ............................................................................................................... 40


Qual o objetivo do processo de planejamento da contratao? ........................................................................................................ 40
Como o processo de planejamento da contratao deve ser estruturado para alcanar esse objetivo?........................................ 40
A necessidade de planejar para contratar........................................................................................................................................... 40

1.3.1

Planejamento preliminar da contratao ....................................................................................... 44


Para que serve uma fase preliminar de planejamento de uma contratao? ................................................................................... 44

1.3.1.1

Fundamentao do objetivo da contratao .................................................................................................46


Porque fundamentar o objetivo? (justificativa da necessidade) ........................................................................................................ 46
Como fundamentar um objetivo? (necessidades do contratante e polticas de governo) ................................................................ 46
Envolvimento do cliente (co-responsabilidade) .................................................................................................................................. 46

1.3.1.2

Designao da equipe projetista....................................................................................................................50


Responsabilidade pelo planejamento da contratao......................................................................................................................... 50
Autorizao para planejamento da contratao ................................................................................................................................. 50

1.3.1.3

Definio dos requisitos da contratao........................................................................................................54


Por que a gesto de requisitos fundamental?................................................................................................................................... 54
Que requisitos devem ser contemplados?............................................................................................................................................ 54
Requisitos internos: funcionais e no funcionais................................................................................................................................ 54
Requisitos externos................................................................................................................................................................................ 55
Mecanismos de comunicao dos requisitos ao contratado............................................................................................................... 55
Consulta formal aos clientes (importante na atestao) .................................................................................................................... 55
A abrangncia da anlise...................................................................................................................................................................... 55

1.3.1.4

Anlise de mercado .......................................................................................................................................72


Quais os objetivos de uma anlise de mercado?................................................................................................................................. 72
Desafios para realizar anlises de mercado e possveis solues..................................................................................................... 72
Estimao inicial do custo financeiro do contrato.............................................................................................................................. 72
Formao de uma base de conhecimento e interao com outros rgos........................................................................................ 72

1.3.1.5

Definio do modelo de prestao dos servios.............................................................................................79


Necessidade de um modelo de prestao de servios......................................................................................................................... 79
Aderncia a modelos padronizados ou consagrados.......................................................................................................................... 79
Concepo do modelo de prestao de servios como uma soluo de TI sustentvel.................................................................... 79
Diretrizes para o parcelamento do objeto: quando e como dividir; quando no dividir................................................................. 79
Diretrizes para definio da durao do contrato e dos quantitativos ............................................................................................. 80
Coerncia com a estratgia de contratao de servios de TI e o plano de cargos......................................................................... 80
Caracterizao da terceirizao legal................................................................................................................................................. 80
Forma de execuo dos servios: locao de mo-de-obra x entrega de resultado ........................................................................ 81
Mtodo de mensurao e remunerao ............................................................................................................................................... 81
Definio dos Nveis de Servio Exigveis........................................................................................................................................... 82
Cuidados especiais na locao de mo-de-obra................................................................................................................................. 82
Cuidados especiais com cooperativas de trabalho ............................................................................................................................. 82

1.3.1.6

Definio do gestor do futuro contrato .......................................................................................................105


Obrigatoriedade de designao de um fiscalizador.......................................................................................................................... 105

Os dez mandamentos
1. Tenha Planej. Institucional e de TI e contrate com
base neles (D2271: Plano de Trabalho)
2. Envolva formalmente os clientes e divida
responsabilidades adequadamente
3. Defina claramente o problema e justifique os
requisitos da contratao
4. Analise o mercado e quais as possveis solues
existentes (sem preconceitos)
5. Defina os modelos de prestao que atendem
necessidade:

use modelos padronizados, se existentes


divida o objeto adequadamente
evite alocao de postos de servio
cuidado com sobreposio com cargos prprios

Os dez mandamentos
6. Defina o modelo de remunerao vinculado
a resultados, mensurvel, vedado qualquer
tipo de reembolso de despesa
7. Sempre que possvel, use o prego com
base em padres existentes ou extrados
de sua amostra; Tcnica e Preo e Contratao Direta
exigem justificativa exaustiva.

8. Critrios de seleo usuais no mercado so


aceitveis:

no restrinja a competio sem justificativa


justifique cada critrio no usual aplicado

Os dez mandamentos
9. Defina em detalhes o modelo de gesto do
contrato (papis, responsabilidades e
procedimentos) cuidado! deve ser vivel
10. Obtenha oramentos detalhados com o
mercado e faa sua estimativa com base
em mtodo defensvel:

anlise de economicidade
estimativa de preo e preo mximo aceitvel
base para julgamento de aceitabilidade

Inovao e ineditismo
um referencial consolidado da legislao que
ajuda a atender ao COBIT ME3.1
Mtodo de construo (uso geralCOBIT ME3.1)
Percepo de adequao (86,9%) e utilidade
(97,6%)
Forma de apresentao e portabilidade
Parceria Governo-Universidade para pesquisa
focada em problemas de Governana de TI no
setor pblico
Comunidade de prtica para produo de conhecimento novo de interesse comum (TIControle)

Impactos at o momento
Mudanas a partir do QRN
Fiscalizao
Sefti: derivao do QRN para modelo de auditoria
TCU FOC: 12 UJs; 102 irregularidades possveis;
50 a 70 irregularidades confirmadas em cada UJ
Controles Internos (p.ex. CD, CGU, JF): estudos

Normatizao
Contribuiu com a SLTI (Instr. Normativa SLTI 4/2008)

Gestores de TI
TIControle: adoo pelos CIOs; reviso de processos
rgos e mercado: acesso pgina

Impactos at o momento
Uma experincia completa
Contratao de servios em COBIT

9 empresas contatadas na anlise de mercado


Especificao foi comoditizada (extrada na RFI)
Nenhuma ressalva da rea jurdica
Nenhum pedido de impugnao, recurso ou
representao
10 licitantes (14 RFI ou RFP ou LIC)
Desconto em relao ao preo estimado: 60%
Desconto em relao ao menor preo orado: 25%

Como melhorar minhas contrataes?


Explicite o processo de contratao atual
Compare com o QRN
Identifique as principais diferenas e proceda aos
ajustes
Adote modelos reconhecidos (p.ex. eSCM-CL)
Compartilhe conhecimento nessa rea
(Comunidades de prtica; fruns; org. similares)
Treinamento, auto-avaliaes e controles internos:
gerir contratos competncia essencial
Acompanhe os sites especializados:
do TCU www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti
da SLTI www.comprasnet.gov.br/Portalcompras/tic.asp
da TIControle www.ti.controle.gov.br

Contratao de servios de TI no setor pblico

Quadro Referencial Normativo


Cludio Silva da Cruz (cscruz@tcu.gov.br)
Veja tambm:
www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti
www.ti.controle.gov.br (legislao e
apresentao do 2 Workshop)