Eduardo Lizano Escritos Sobre Reforma Financiera

EDUARDO LIZANO
ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Flix Delgado y Miguel Lora
E D I T O R E S
332.1097286 L-726e
Lizano, Eduardo Escritos sobre reforma financiera / Eduardo Lizano ; [editado por] Flix Delgado y Miguel Lora. -- San Jos, C. R. : Academia de Centroamrica, 2004. 592 p. ; 23 cm ISBN 9977-21-049-7 1. BANCOS - COSTA RICA. 2. POLTICA MONETARIA - COSTA RICA. 3. BANCOS CENTRALES. I. Delgado, Flix. II. Lora, Miguel. III. Academia de Centroamrica. IV. Ttulo.
Diagramacin: Luis Fernando Quirs Abarca Diseo de portada: Andrea Agero Asistentes de edicin: Grettel Lpez y Reinaldo Herrera A.
Primera edicin: Academia de Centroamrica San Jos, Costa Rica, 2004
Reservados todos los derechos Hecho el depsito de Ley
Impreso por Litografa e Imprenta LIL, S.A. Apartado 75-1100 Tibs San Jos, Costa Rica
Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamrica.
CONTENIDO
PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI SIGLAS USADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV EL APORTE DE EDUARDO LIZANO AL ANLISIS Y A LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA . . . . .
Primera parte
1 47 49 49 52 53 58 62 66 70 77
EL SECTOR FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONMICO . . . . . . 1. EL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 El concepto de sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Los servicios del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Las caractersticas del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . 1.4 El sistema financiero y el desarrollo econmico . . . . . . . . . 1.5 La represin financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ANEXO BIBLIOGRFICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.
EL SISTEMA FINANCIERO Y EL PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.1 Concepto y alcance del proceso de ajuste estructural . . . . 81 2.2 Sistema financiero y Programa de Ajuste Estructural . . . . 82 2.3 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 LA SUPERVISIN PRUDENCIAL Y LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.
Segunda parte
LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4. HACIA LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4.1 El camino avanzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4.2 La Auditora General de Entidades Financieras . . . . . . . . . 122
VI
4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 5.
Legislacin en el mercado de valores . . . . . . . . . . . . . . . . . Los bancos comerciales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las sociedades financieras no bancarias . . . . . . . . . . . . . . . Las facultades del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123 124 125 126 127 129 129 130 145 150 153 153 155 155 160 170 173 173 176 176 183 185 210 216 221 221 222 229 233 268 277
HACIA EL DESTETE DE LOS BANCOS COMERCIALES . . . . . . . . 5.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 El porqu del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Qu se ha hecho? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Resumen y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EL SISTEMA FINANCIERO: RETOS Y PERSPECTIVAS . . . . . . . . . 6.1 Las nuevas circunstancias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Los objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 El camino recorrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Las reas prioritarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO: UNA ETAPA MS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Las nuevas circunstancias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Los hitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. El camino recorrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Los objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Las tareas por delante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Las condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LA PRXIMA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 La evolucin del proceso de la reforma del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 La prxima etapa de la reforma del sistema financiero . . . 8.4 El contenido de la nueva etapa de la reforma del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 A manera de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.
7.
8.
VII
Anexo 8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Anexo 8.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Anexo 8.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 9. LA EVOLUCIN RECIENTE DEL SISTEMA FINANCIERO . . . . . 9.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Las causas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Las medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Las reas prioritarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Las perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 299 300 301 302 308
10. EL MERCADO ACCIONARIO Y EL DESARROLLO ECONMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 10.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 10.2 Cul es el papel del mercado accionario en el contexto actual de apertura econmica y de globalizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 10.3 Contribuye el mercado accionario a asignar los recursos hacia el sector productivo de una forma ms eficiente que la intermediacin bancaria? . . . . . . . . . . 315 10.4 Qu circunstancias en el sector bancario (en general) podran favorecer la desintermediacin a travs del mercado accionario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 10.5 Cules son las condiciones que deberan cumplirse en el mercado de valores para asignar eficientemente los recursos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 10.6 Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
Tercera parte
LA POLTICA MONETARIA Y FINANCIERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 11. ESTABILIZACIN Y MODERNIZACIN FINANCIERAS: DESAFOS PARA LA POLTICA MONETARIA Y FINANCIERA, LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Los objetivos de la reforma financiera . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 reas principales de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Lecciones de la experiencia costarricense . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
321 321 321 322 326 330
VIII
12. REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO Y FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO: DULCES SUEOS Y DURAS REALIDADES 12.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Antes de la reforma del sector financiero . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Despus de la reforma del sector financiero . . . . . . . . . . . . 12.4 El perodo de transicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Mirando hacia el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cuarta parte
331 331 332 334 337 345
LA REFORMA DEL BANCO CENTRAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 13. ZAPATERO A TUS ZAPATOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Poltica cambiaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Tasas de inters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4 Poltica crediticia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5 Las instituciones no financieras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 La intermediacin del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7 Las tareas propias del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. LA JARANA SIEMPRE SALE A LA CARA: LAS PRDIDAS DEL BANCO CENTRAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Cul es la situacin actual? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Por qu se present esta situacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Cules son las consecuencias? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 Qu se ha hecho y qu se debe hacer? . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15. LAS TAREAS DEL BANCO CENTRAL EN EL CORTO PLAZO 15.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 LOS OBJETIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 LAS NUEVAS CIRCUNSTANCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.4 LAS TAREAS PROPUESTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5 LOS CONDICIONANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. EL BANCO CENTRAL Y ALGUNOS POLTICOS . . . . . . . . . . . 16.1 Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Temas especficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.3 En resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 351 352 354 355 356 360 361 363 364 371 374 381 384 387 387 388 389 392 410 415 415 417 421
IX
17. DESDE EL BANCO CENTRAL, AYER Y HOY . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Acerca de las diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2 Acerca de las similitudes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.3 Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Quinta parte
423 423 430 434
LA REFORMA DE LA BANCA NACIONALIZADA Y DE LA BANCA PBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 18. REFLEXIONES SOBRE LA BANCA NACIONALIZADA . . . . . 441 19. LAS JUNTAS RURALES DE CRDITO: EXPERIENCIAS Y RETOS 19.1 Los logros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2 Las enseanzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.3 Los retos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20. BN-DESARROLLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2 El objetivo de los bancos comerciales del Estado . . . . . . . . 20.3 Estructura del sistema bancario pblico . . . . . . . . . . . . . . . 451 452 454 458 465 465 467 471
21. PROPUESTA PARA LA CREACIN DE UN BANCO OBRERO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . . 475 Anexo 21.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 Anexo 21.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 22. EL BANCO OBRERO: UNA MEDIDA EN FAVOR DE LOS SECTORES POPULARES . . . . 493 23. EL BANCO POPULAR, UN HITO MS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495
Sexta parte
LA REFORMA FINANCIERA EN AMRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . 499 24. LA REFORMA FINANCIERA EN AMRICA LATINA: REAS PRIORITARIAS . . . . . . . . . . . . 24.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.2 Razones de la reforma financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.3 Objetivos de la reforma del sector financiero . . . . . . . . . . . 24.4 reas prioritarias de la reforma del sector financiero . . . . 24.5 Obstculos a la reforma financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.6 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 501 501 502 503 523 528
25. EL SISTEMA FINANCIERO LATINOAMERICANO: REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIN . . . . . . . . . . . . . . . . 25.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.2 Reformas de primera generacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.3 Reformas de segunda generacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.4 Importancia del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.5 Acciones preventivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.6 Regulacin preventiva y disciplina de mercado . . . . . . . . 25.7 Experiencia latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.8 Experiencia costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.9 Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Stima parte
533 533 534 536 538 540 542 543 546 549
LA INTEGRACIN ECONMICA CENTROAMERICANA . . . . . . . . . . . . 551 26. LA INTEGRACIN ECONMICA Y LA COOPERACIN MONETARIA EN EL MERCADO COMN CENTROAMERICANO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.2 La nueva integracin econmica regional . . . . . . . . . . . . 26.3 La nueva integracin econmica regional y la nueva poltica econmica . . . . . . . . . . . . . . 26.4 Los aspectos monetarios y financieros de la nueva poltica econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.5 Hacia el plan de accin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.6 Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
553 553 554 558 559 561 569
XI
PRESENTACIN
No hay duda de que el doctor Eduardo Lizano Fait ha sido el economista costarricense ms prolfico en la creacin y difusin de pensamiento econmico en Costa Rica. Maestro incansable, ha espoleado en forma permanente a distintas generaciones de profesionales, para que participen de manera activa en grupos de estudio y de discusin, en la elaboracin de trabajos empricos para mejorar el conocimiento sobre diferentes aspectos de la economa nacional y en la formulacin de polticas econmicas. Desde mucho antes de su participacin activa y visible en altos cargos pblicos, en especial sus dos perodos en la Presidencia del Banco Central de Costa Rica, su influencia en las decisiones de poltica pblica ha sido notoria. Uno de los campos de mayor gravitacin e influencia de don Eduardo en los ltimos veinte aos, ha sido el del sector financiero. Desde la Presidencia Ejecutiva del Banco Central, cuyo primer perodo inici en setiembre de 1984, se dio a la tarea de conceptualizar y de llevar a la prctica el proceso de reforma del sistema financiero ms profundo y comprensivo que ha visto el pas. De ah que la Academia de Centroamrica, de la cual el doctor Lizano fue uno de sus fundadores, ha visto no slo con beneplcito sino tambin con extraordinaria satisfaccin la oportunidad de ofrecer una recopilacin del trabajo suyo en torno a este tema. El principal mrito de esta obra y su objetivo fundamental es la compilacin en un solo volumen de escritos del doctor Lizano publicados, la mayora de ellos, en libros y
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en otros medios. No se trata, pues, de publicar escritos inditos, sino de facilitar al estudioso la consulta de la vasta obra de don Eduardo en temas atinentes al sector financiero y a su reforma. A la vez, desea la Academia que este libro sirva como homenaje a la labor seera del doctor Lizano en la puesta en prctica de importantes cambios en el quehacer de la poltica monetaria, as como en la supervisin y en la modernizacin del sistema financiero. El contenido se divide en siete partes. La primera, titulada Sector Financiero y Desarrollo Econmico, incluye tres escritos del doctor Lizano donde se plantean los conceptos bsicos sobre la importancia econmica del sector financiero, a partir de los trabajos pioneros de Gurley y Shaw y de MacKinnon, en la dcada de los sesentas. Del mismo modo se analizan las acciones de reforma financiera dentro del marco del ajuste estructural y el importante papel de la supervisin prudencial en sistemas financieros ms abiertos y menos regulados por las autoridades monetarias. La segunda parte incluye siete escritos sobre Reforma del Sistema Financiero, con un recuento detallado de las diferentes reas de accin involucradas en la modernizacin financiera, para el caso particular de Costa Rica. El nfasis del trabajo del doctor Lizano ha girado alrededor de la profundizacin de la competencia en el sistema bancario, incluido el accionar de la banca estatal, en un sistema financiero todava hoy fuertemente basado en la banca. Pero tambin incursiona en otros campos del sistema financiero, como el del mercado accionario. En la tercera parte, dedicada a la Poltica Monetaria y Financiera se abordan temas ms generales, relacionados con el quehacer de la poltica econmica, en particular en los campos monetario y financiero. Hay interesantes apreciaciones que trascienden la teora econmica sobre los sis-
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temas financieros y su reforma, para incursionar en cuestiones relacionadas con el arte de la formulacin y conduccin de la poltica econmica, en donde la labor del doctor Lizano tambin ha sido distinguida. Una cuarta parte recoge cinco artculos de don Eduardo sobre Reforma del Banco Central. Responden, en primera instancia, al reconocimiento de que el inicio de la reforma financiera en Costa Rica se sita precisamente en una nueva forma de regular al sistema bancario y, en general, al sector financiero, lo cual equivale a replantear la forma de hacer poltica monetaria. Las medidas en exceso intervencionistas a travs de todo tipo de instrumentos directos de control monetario y financiero, prevalecientes por varias dcadas, daban paso as a la nueva corriente basada en el nfasis en instrumentos indirectos. Las tareas del Banco Central en sus dos principales reas de accin la poltica monetaria y la promocin del buen funcionamiento del sistema financiero fueron foco constante de rendicin de cuentas por parte del doctor Lizano, durante los ms de diez aos en total de su gestin al frente del Banco Central. Tambin se contempla en esta cuarta parte una muy clara explicacin, de abril de 1986, sobre el problema de las prdidas o dficit cuasifiscal del Banco Central de Costa Rica. La quinta parte est dedicada a Reforma de la Banca Nacionalizada y de la Banca Pblica, bajo el reconocimiento de la fuerte gravitacin que ha tenido la banca estatal y semiestatal (concretamente el Banco Popular y de Desarrollo Comunal), en el total de operaciones del sistema bancario. Don Eduardo quien otrora defendi el concepto de banca nacionalizada incursiona con valenta en la labor de desmenuzar el funcionamiento y los problemas de estos importantes intermediarios, lo cual le conduce en forma decidida y franca a propiciar una mayor competencia entre ellos y la banca privada. En esta tarea, no omite destacar el
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importante papel del Banco Nacional de Costa Rica en el apoyo financiero a los pequeos productores. Se publican, adems, tres escritos no recogidos antes en obras suyas, relacionados con los inicios del Banco Popular y de Desarrollo Comunal y la relevancia de las motivaciones que condujeron a su creacin. En la sexta parte, sobre Reforma Financiera en Amrica Latina, se recogen dos trabajos del doctor Lizano en los cuales analiza el tema de la reforma financiera desde una perspectiva ms general. Por ltimo, la stima parte contempla un anlisis sobre integracin econmica y cooperacin monetaria en el Mercado Comn Centroamrica, en donde se abordan los retos de la cooperacin monetaria en la nueva etapa de la integracin econmica regional, caracterizada por el desarrollo hacia fuera. Es necesario expresar el mayor agradecimiento para quienes colaboraron, de diferentes formas, con el propsito de hacer una realidad la publicacin de esta obra. El compromiso con la divulgacin del pensamiento econmico, que ha asumido la Academia de Centroamrica desde su fundacin, lo han compartido quienes con su apoyo nos permiten hoy rendir homenaje a la fructfera labor del doctor Eduardo Lizano en relacin con el sistema financiero, tanto en el estudio como en la accin.
FLIX DELGADO Q.
Miembro de la Academia de Centroamrica
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SIGLAS USADAS
ABC AGB AGEF AID ANFE BANACIO BANHVI BCCR BCE BCIE BEM BID BICSA BIRF BNV BOS CAF CANAFIC CAV CCSS CEMLA CEPAL CMCA CNP CNV CODESA CONAPE CONASSIF EARTH EE.UU. FEDECREDITO FLAR FMI FOCEM FODEA FODEIN ICE IDA IER IMF INCAE INFOCOOP Asociacin Bancaria Costarricense Auditora General de Bancos Auditora General de Entidades Financieras Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (siglas en ingls) Asociacin Nacional de Fomento Econmico Banco Nacional de Costa Rica Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Central de Costa Rica Bancos Comerciales del Estado Banco Centroamericano de Integracin Econmica Bonos de estabilizacin monetaria Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Costa Rica S.A. Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento Bolsa Nacional de Valores Banco offshore Corporacin Andina de Fomento Cmara Nacional de Finanzas, Inversiones y Crdito Contratos de Administracin de Valores Caja Costarricense de Seguro Social Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Consejo Monetario Centroamericano Consejo Nacional de la Produccin Comisin Nacional de Valores Corporacin Costarricense de Desarrollo Comisin Nacional de Prstamos para Educacin Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero Escuela Agrcola de la Regin del Trpico Hmedo Estados Unidos de Amrica Federacin de Cooperativas de Crdito Fondo Latinoamericano de Reservas Fondo Monetario Internacional Fondo Centroamericano de Estabilizacin Monetaria Fondo de Desarrollo Agrcola. Fondo para el Desarrollo Industrial Instituto Costarricense de Electricidad Instituto de Desarrollo Agrario Integracin econmica regional Fondo Monetario internacional (por sus siglas en ingls) Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas Instituto Nacional de Fomento Cooperativo
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INS INVU IPC ITAN ITCO IVM LAICA LCC MCCA MIPYME NAFTA OPAB PAE PIB PRADIC RECOPE RMI SBN SUGEF Instituto Nacional de Seguros Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ndice de precios al consumidor Instituto Tcnico de Administracin de Negocios Instituto de Tierras y Colonizacin Rgimen del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social Liga Agrcola Industrial de la Caa de Azcar Lmites cuantitativos de crdito Mercado Comn Centroamericano Micro, pequea y mediana empresa Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (siglas en ingls) Operaciones de administracin burstil Programa de ajuste estructural Producto interno bruto Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integracin de Centroamrica Refinadora Costarricense de Petrleo Reservas Monetarias Internacionales Sistema Bancario Nacional Superintendencia General de Entidades Financieras
EL APORTE DE EDUARDO LIZANO AL ANLISIS Y A LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA*

FLIX DELGADO Q. / MIGUEL LORA S.
I.
INTRODUCCIN
Se nos ha concedido el honor de formar parte del Comit Editor de esta coleccin de escritos de don Eduardo Lizano sobre el sistema financiero. Del mismo modo, se nos encomend la preparacin de estas notas, a manera de semblanza, sobre su vasta obra en relacin con el sector financiero. Para ello, es obligado resaltar ese trabajo tanto en lo acadmico y en lo intelectual, como en la puesta en prctica de las reformas dominantes durante las ltimas dos dcadas. Es propicio el momento. En el 2004 se cumplen veinte aos de haber iniciado, bajo la conduccin y la inspiracin del profesor Lizano, el proceso de reforma financiera en Costa Rica, en forma sistemtica. Desde 1978 se haban intentado los primeros pasos en la orientacin moderna de eliminacin de la represin financiera, con el soporte intelectual de Claudio Gonzlez Vega. Sin embargo, el terreno no fue firme ante el caos de la poltica financiera (en particular la fiscal, la monetaria y la cambiaria) de la Administracin Carazo Odio, que explot con la crisis financiera ms severa registrada en la literatura econmica costarricense.
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Sirvan estas anotaciones, escritas en noviembre del 2003, como una forma de sus autores de unirse a este homenaje a la fructfera labor del doctor Eduardo Lizano Fait, como uno de los precursores y el principal impulsor de la reforma financiera y de la modernizacin del sistema financiero en Costa Rica, en los ltimos veinte aos. Las distintas formas de referirnos a don Eduardo en este escrito buscan deliberadamente abarcar sus diferentes facetas: nuestro destacado Jefe en el Banco Central y mentor intelectual; nuestro brillante profesor en la Escuela de Economa de la Universidad de Costa Rica, sin duda uno de los mejores catedrticos de esa Escuela; el profesional acadmico graduado en centros de enseanza de calidad mundial, como la Universidad de Ginebra, la London School of Economics y la Universidad de Pars (Sorbona). 1
EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA
Esta semblanza sobre la obra de don Eduardo consta de cuatro secciones adicionales a esta introduccin. La segunda plantea los fundamentos tericos y las caractersticas ms sobresalientes de su pensamiento en relacin con el sistema financiero. En la tercera seccin se abordan los cambios en sus percepciones sobre la banca costarricense desde los aos sesenta cuando particip activamente en los debates de la poca en defensa de la banca nacionalizada hasta los ochenta, cuando promueve la reforma financiera y la apertura hacia un sistema de banca mixta. La cuarta seccin destaca la rica y vasta obra del profesor Lizano en la formulacin y ejecucin de la reforma financiera en Costa Rica, a partir de mediados de la dcada de los aos ochenta; as como en su profusa divulgacin y defensa ante los medios acadmicos, profesionales y la opinin pblica. La quinta y ltima seccin, no se relaciona directamente con los aportes de don Eduardo en relacin con el sistema financiero. Ms bien pretende no pasar por alto sus enseanzas sobre el arte de hacer poltica econmica, que simplemente trasciende los conocimientos acadmicos en esta disciplina. En este campo l tambin ha sido maestro de las generaciones de hoy y maana. No hay conclusiones en este escrito, como igualmente no hay una hiptesis central cuando se hace una semblanza. Hay, en su lugar, el propsito de destacar en cada apartado la obra y la gestin de quien, en opinin de los autores, es el economista ms prestigioso y reconocido en la historia y en el presente de Costa Rica.
II.
LA VISIN DE DON EDUARDO LIZANO SOBRE EL SECTOR FINANCIERO
El pensamiento de don Eduardo Lizano, volcado sobre sus propuestas y acciones para modernizar el sector financiero costarricense desde su posicin de Presidente Ejecutivo del Banco Central entre 1984 y 1990, se fundamenta en el trabajo seminal de John Gurley y Edward Shaw (1960), seguido de su ampliacin y difusin posterior por Shaw (1973) y por Ronald I. McKinnon (1973).
El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica
El enfoque moderno sobre los sistemas financieros parte del reconocimiento, prcticamente ignorado por mucho tiempo, de la importancia que reviste el buen funcionamiento del sistema financiero para estimular el desarrollo econmico. Junto con diversos escritos de Gonzlez Vega (1986), Lizano desarrolla y divulga la relevancia de los diferentes servicios del sector financiero, para el buen funcionamiento de las actividades econmicas y para estimular los procesos de ahorro e inversin (Lizano 1993, pp. 11-19; tambin reproducida en este volumen). Los servicios de monetizacin cumplen la responsabilidad fundamental de administrar el sistema de pagos en la economa. Cuando funciona relativamente bien, esta tarea tiende a pasar inadvertida, lo cual recuerda la calificacin clsica del dinero como un velo que cubre las transacciones, sin introducir ninguna diferencia en su carcter esencial.1 Su importancia resalta en particular cuando funciona mal, cuando hay inflacin alta o hiperinflacin, pues la funcin del dinero como medio de cambio se deteriora y altera la normal realizacin de transacciones econmicas. Como se ensea en la universidad desde el primer curso elemental de Economa, en las economas modernas toda la oferta de dinero se origina en pasivos de entidades financieras. Adems, la mayor parte de ella es creada por los bancos comerciales (o de depsito) a travs del mecanismo de las cuentas corrientes. Debido a esta circunstancia, la teora de la reforma financiera en la cual se basan los planteamientos del doctor Lizano, destaca la importancia de un sistema financiero eficiente y sano. El segundo grupo de servicios del sistema financiero, recogido en los escritos del doctor Lizano y en la literatura de hoy sobre el tema, se refiere a la intermediacin financiera. Una labor eficiente de la banca conduce a la asignacin de los recursos financieros escasos como todos los bienes econmicos a proyectos y usos por parte de unidades econmicas con oportunidades ms rentables. Por el contrario, la fragmentacin en este mercado lleva consigo la asignacin deficiente de los recursos, como ocurre, generalmente, en el caso del autofinanciamiento, segn lo planteado por Gurley, Shaw y McKinnon. Es evidente que el uso ms
1. John Stuart Mill, en sus Principios de Economa Poltica, Captulo 7, indicaba que no puede haber nada ms intrnsecamente insignificante, en la economa social, que el dinero, excepto en su carcter de un artificio para ahorrar tiempo y trabajo.
eficiente del ahorro conduce a una inversin ms productiva y, en consecuencia, a un mayor desarrollo econmico. El tercer servicio se relaciona con las tareas de administracin del riesgo, a travs del manejo de los activos financieros de la comunidad. La posibilidad de disponer de diferentes opciones para conservar la riqueza de los agentes econmicos, en vez de limitarse a la tenencia y acumulacin de activos reales, reduce los costos de mantener esa riqueza y libera recursos para otros fines. De acuerdo con el profesor Lizano, el progreso de los sistemas financieros en la provisin eficiente de los diversos servicios que presta a la sociedad, se reflejara en: a) la disminucin de los mrgenes de intermediacin, esto es, el costo de convertir los recursos captados en crdito para las diferentes actividades econmicas; b) aumento en la cantidad y diversidad de instrumentos financieros; c) el incremento en la bancarizacin de la economa, en trminos de la proporcin de usuarios efectivos de los servicios financieros en relacin con el total; y d) el aumento gradual del coeficiente de ahorro nacional y de la productividad del capital (Lizano 1993, p. 19). El buen aprovechamiento de las ventajas ofrecidas por los servicios financieros para el desarrollo econmico, sin embargo, depende de la calidad del sistema financiero, la cual con frecuencia es reducida en los pases del tercer mundo, creando as un crculo vicioso de pobreza y de incapacidad del sistema financiero para ayudar a salir de ella. Los desarrollos de Shaw y de McKinnon (obras ya citadas) pusieron nfasis en la presencia de represin financiera, una forma de limitar el accionar del sistema financiero y de sus participantes, a travs de diversas regulaciones generalmente provenientes de la banca central. De lo anterior, destaca la importancia de la competencia entre los intermediarios y, en trminos ms amplios, entre todas las entidades integrantes del sector financiero. El incremento de la competencia, desde luego, evita la concentracin en el mercado, de cualquier tipo pero, en especial, cuando es provocada por diferencias en las reglas de juego aplicables a los distintos actores. As, la tramitacin de iniciativas de reforma a la legislacin para nivelar esas reglas de juego, as como a la estructura regulatoria tradicional hasta la dcada de los setenta, se con-
vierten en ingredientes necesarios de una reforma financiera. El tema fue destacado de esa manera por don Eduardo, desde sus primeras exposiciones pblicas y escritos a mediados de los ochenta donde planteaba en forma clara los diferentes componentes de su programa de accin al frente del Banco Central, en las reas de reforma de este sector econmico. La represin financiera no se origina solamente en el marco legal. El exceso de regulaciones de la banca central en muchos casos lleg inclusive a suplantar las funciones y responsabilidades tpicas de los banqueros. Costa Rica no fue una excepcin y, por ello, la reforma financiera actu en esta rea, como se destacar con mayor detalle adelante. Gracias a don Eduardo Lizano, en Costa Rica se aprendi, a partir del fracaso inicial de la liberalizacin financiera en Chile, que no se trata solamente de desregular, a travs de simplificar la maraa regulatoria impuesta por la banca central. Se trata, fundamentalmente, de avanzar hacia una regulacin ms inteligente: eliminarla en las reas donde no aporta al progreso del sistema financiero y de sus servicios, e incrementarla y mejorarla donde las caractersticas particulares de este mercado lo requieren. El doctor Lizano insiste en este tema desde sus primeros escritos de los aos ochenta. De esa forma, junto con la desregulacin del Banco Central, es necesaria una mayor y, sobre todo, mejor supervisin prudencial. No es casual que los mercados financieros sean los ms regulados en todas partes del mundo. La teora econmica reconoce la necesidad de regulacin estatal cuando se presentan fallas de mercado. En este caso, se destacan problemas de asimetra de informacin, pues el banquero sabe mucho ms que el depositante sobre el uso de los recursos depositados y el tamao de los riesgos involucrados. Adems, la estructura de capitalizacin de los bancos concentra una parte considerable del riesgo en los depositantes y, normalmente, apenas alrededor de una dcima parte en los banqueros. Entonces surge la posibilidad del comportamiento oportunista del banquero: si utiliza los fondos en el financiamiento de proyectos ms riesgosos, puede cobrar tasas de inters ms altas; si el proyecto finalmente es exitoso, el banquero se apropia de las ganancias adicionales provenientes del mayor riesgo incurrido; si el
proyecto fracasa y con l el propio banco, la mayor parte del costo recae en los depositantes.2 De esas concepciones sobre los sistemas financieros, surgen las orientaciones modernas de poltica en cuanto a liberalizacin del sector y eliminacin de la represin financiera. Con ello se busca disminuir los costos de intermediacin y aumentar y mejorar la provisin de servicios financieros. A la vez, la estabilidad del sistema en estas condiciones requiere de buenos mecanismos de regulacin y de supervisin prudencial, para suplir con accin pblica las fallas del mercado.
III.
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO DE EDUARDO LIZANO SOBRE BANCA ESTATAL
Ha habido cambios, naturalmente, en las posiciones del profesor Lizano sobre temas financieros, a lo largo de su fructfera vida profesional. Esto no es extrao. Quin no cambia? El slo mantener una actitud siempre analtica y de observacin del mundo a su alrededor, obliga al ser humano a la revisin constante de sus opiniones y creencias, y a la evaluacin de si los medios sern idneos para obtener finalmente los resultados deseados. Y don Eduardo, teniendo una mente analtica y fogosa como pocas, es quien menos podra abstraerse de evolucionar. El cambio nunca parece haber sido ajeno para l, ni mucho menos percibido por l como una conducta inaceptable en el mundo de las ideas. As lo apuntaba desde hace ms de treinta aos, en la presentacin de uno de sus primeros libros (Lizano, 1971). Al referirse a la recopilacin de escritos entre 1954 y 1968 all contenida, mencionaba: Es obvio que las ideas expuestas en estas pginas no son originales. Han sido tratadas por muchos autores en mltiples ocasiones. Adems, por haber sido escritas en un lapso apreciable de aos, es dable esperar cambios de nfasis y an contradicciones. Sirva esto al menos para confirmar
2. Claudio Gonzlez Vega, junto con varios de sus estudiantes en Ohio State University, ha divulgado profusamente estos temas. Vanse por ejemplo los escritos suyos y en conjunto con Rodrigo Chaves, en Gonzlez Vega y Camacho Meja (1994), en particular los ensayos nmeros 1 (pp. 3-36) y 8 (pp. 311-356).
que no hay nada realmente nuevo bajo el sol y que todo, an los ros, se devuelve (la negrita no es del original). En este tipo de apreciaciones, Lizano ha sido reiterativo. Otro de sus escritos ms reciente, de 1985 inicia con los siguientes conceptos: Paul Samuelson, uno de los profesores de economa ms conocidos, acostumbra decir que vivir es cambiar de manera de pensar. En eso tiene razn porque, en el transcurso del tiempo, las ideas se van cambiando (Lizano 1993, p. 181; tambin se reproduce en este volumen, como la lectura 24). Es natural la modificacin del pensamiento de las personas en el tiempo. Dicho esto, debe reconocerse que los intentos de escudriar en las concepciones y las ideas de los dems y en su evolucin, siempre tienen riesgos. Estos son an mayores en el caso de una mente tan activa como la del profesor Lizano. No obstante, hemos resuelto asumirlos aqu, no sin las reservas obligadas. En la segunda mitad de la dcada de los aos sesenta, durante la Administracin del presidente Jos Joaqun Trejos, se present una propuesta de reforma legal para la ruptura del monopolio de los depsitos en la banca estatal. En ese entonces, los defensores de la banca nacionalizada ms visibles pblicamente, por sus escritos y su participacin en mesas redondas para discutir sobre el tema, fueron los profesores Genaro Valverde (q.d.D.g.) y Eduardo Lizano, a la sazn ambos miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica. En uno de sus primeros comentarios sobre este tema, surgido de la participacin en una mesa redonda organizada por la Asociacin Nacional de Fomento Econmico (ANFE), el profesor Lizano mencion expresamente tres argumentos con base en los cuales los proponentes justificaban permitir el funcionamiento de la banca privada: la escasez de recursos en el sistema bancario estatal, los problemas de falta de eficiencia de esas instituciones y los riesgos de la influencia poltica en conjuncin con los grupos de poder econmico a travs de la banca (Vase Lizano 1971, pp. 59-76). Algunos de los argumentos eran relativamente dbiles y, en consecuencia, fciles de combatir. No resultaba tan evidente, sin embargo, la de-
fensa contra los problemas de ineficiencia de los bancos estatales. En especial el tema de la mala calidad de la cartera bancaria, defendido por Lizano a travs de la minimizacin del verdadero tamao del problema (la mora financiera, en lugar de la mora legal), as como por la influencia de factores ajenos al manejo de los deudores, como la crisis internacional de los precios del caf y los efectos negativos de las erupciones del Volcn Iraz, en 1963. Ms compleja resultaba an la conexin entre la poltica y la banca, donde la concentracin de poder econmico en manos de los banqueros privados haba sido precisamente uno de los motivos de la nacionalizacin bancaria, apenas poco ms de quince aos antes. Visto el tema en retrospectiva, es curioso que los costos de intermediacin y las desventajas de las estructuras de mercado monopolsticas para fomentar la eficiencia y reducir esos costos, no estuvieran metidos de lleno en las argumentaciones de entonces. Cuando se analizan los diferentes puntos de vista, resulta evidente que unos y otros grupos perciban las debilidades de los bancos estatales y la necesidad de reformarlos para mejorar sus servicios. Pero quiz hacia mediados de los aos sesenta no se haba generalizado suficientemente el mal que, a la sazn, parece haber sido el detonante del cambio de criterio del profesor Lizano sobre estos temas: el abuso de polticos, empresarios y sindicalistas en contra de la banca estatal. All se empieza a minar la credibilidad de don Eduardo en las polticas pblicas orientadas hacia el bien comn, que defendi en los aos sesenta. Este asalto a la banca estatal se empez a criticar en esa dcada,3 pero continu con ms fuerza an en las dos siguientes y tuvo como desenlace fatal la quiebra del Banco Anglo Costarricense, en 1994. El nfasis del profesor Lizano en la interaccin de los intereses polticos y econmicos fue an ms desarrollado en el avance de la polmica respecto al retorno a la banca privada, en el mismo ao 1966 (Lizano 1971, pp. 81-87, donde recoge una publicacin de diciembre de 1966 en el diario La Nacin). Su retorno en escritos posteriores, como se ver adelante, respecto a la inconveniencia de la concentracin de poder, reflejan una constante en su pensamiento, de ayer y de hoy. Lizano reconoce
3. Vase al respecto posiciones de participantes en foros a fines de los setenta, como Rodrigo Madrigal Nieto (ANFE, 1980, p. 21) y Fernando E. Naranjo (Universidad Nacional, 1980, p. 159).
que los diferentes grupos de la sociedad permanentemente buscan adquirir ms poder para s mismos. Por eso afirma que, siendo tal cosa inevitable, lo importante es impedir que alguno de esos grupos llegue a adquirir un poder tal que pueda, por s mismo, ejercer una influencia determinante en los acontecimientos (Lizano 1971, p. 82). En mayo de 1967, algunos meses despus de los debates pblicos en torno a la propuesta de legislacin de 1966 para abolir el monopolio estatal en la banca, Lizano retom el debate sobre determinados aspectos de los argumentos en favor y en contra de dicha iniciativa. Hay consideraciones interesantes respecto a sus planteamientos, como el de las consecuencias de la reorientacin del crdito bancario que producira el funcionamiento de banca privada. El previsible nfasis de sus operaciones en actividades menos riesgosas, como el comercio y en general los requerimientos de corto plazo argumentaba Lizano conduciran a un efecto negativo en la balanza de pagos, a un mayor endeudamiento de la clase media urbana, al desaliento del crdito y de la produccin agrcola y al deterioro en la distribucin del ingreso en contra de los grupos de ingresos bajos, como pequeos agricultores y otros trabajadores por cuenta propia. Fuera de contexto, este planteamiento podra verse como un conjunto de predicciones equivocadas del profesor Lizano, porque la observacin emprica al cabo de ms de dos dcadas de crecimiento de la banca privada no parece confirmarlas. Sin embargo, un anlisis integral de sus planteamientos sugiere la existencia de congruencia, cuando se resalta su tesis de que la apertura o la liberalizacin en el mercado bancario por s sola no necesariamente traera beneficios, en tanto que aislada: En economas como la costarricense, en la cual la intervencin estatal es patente en mltiples aspectos de la actividad econmica, el retorno o restauracin de la libertad econmica en una de ellas no mejora necesariamente la situacin, sino que bien puede empeorarla. Entre estas intervenciones e interferencias valga recordar las siguientes: un arancel elevado, el cual distorsiona las ventajas comparativas de producir diversos artculos, la reglamentacin en el mercado de los factores de la produccin (salarios, tasas de inters, alquileres, etctera), la fijacin de precios para una serie importante de productos (granos bsicos, tarifas de servicios pblicos, medicinas, etctera) (Lizano 1971, pp. 93-94).
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Las acciones posteriores fueron consecuentes con esta opinin del profesor Lizano. Las acciones para favorecer una mayor apertura de la actividad bancaria a intermediarios privados, como se recordar, no fueron un hecho aislado. La reforma financiera fue, desde mediados de los ochenta, un proceso conjunto con la liberalizacin comercial y la apertura econmica, las reformas de polticas en materia de fijacin de precios por parte del Gobierno y la reforma del Estado como otro pilar importante, aunque todava en deuda en cuanto a sus logros. En el escrito citado en el prrafo anterior, se incluye un anlisis amplio y un listado copioso de reas por mejorar en la banca estatal. Visto en retrospectiva y no obstante la defensa de la banca nacionalizada en los sesenta, esto mismo nos parece que lleva al lector de hoy a cuestionar y quiz tambin le llev al profesor Lizano de fines de los setenta y principios de los ochenta la viabilidad efectiva de lograr un buen funcionamiento en empresas estatales por la accin poltica y no por el sometimiento a la sana competencia de mercado. Quienes hemos vivido de cerca las diferentes iniciativas, desde mediados de los sesenta hasta fines de los noventa, para reformar la banca estatal y llevarla al nivel de eficiencia requerido en el mundo de hoy, con xito apenas parcial y con los restos del Banco Anglo Costarricense en el camino, somos escpticos. Planteamos, por el contrario, que muy probablemente todo ese esfuerzo desde el Gobierno y el Banco Central nunca consigui una fraccin del avance para mejorar a estos bancos, que en la realidad ocurri forzado por el sentido de la supervivencia en un ambiente financiero cada vez ms competido. En conclusin, visto el pensamiento de don Eduardo Lizano cuando acomete la tarea de la reforma financiera en los ochenta lo cual se enfocar en detalle en la seccin siguiente resulta claro que l no tuvo temor ni reservas para cambiar, cuando as se lo sugiri su apreciacin de la realidad. Otrora defendi a la banca estatal y al sistema de banca nacionalizada. Cuando la observacin emprica le llev a confirmar la ausencia de condiciones para que la banca estatal pudiera ser un instrumento dinamizador de la actividad econmica, defendi la competencia y la coexistencia de banca estatal y privada. Cuando observ que los buenos ideales pueden daarse por la actitud de los polticos, a veces poco responsable y con frecuencia menos educada en materias banca-
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rias, promovi reformas para reducir su papel en las decisiones financieras del pas. Este fue uno de motivos de la mutacin de su pensamiento en torno a la banca nacionalizada, pero no el nico. Los ideales de una banca total y permanentemente comprometida con la promocin del desarrollo no resultaron congruentes con la bsqueda insensata de privilegios por parte de los grupos de presin, tanto empresariales como sindicales. En uno y otro caso, sus posiciones fueron planteadas a la luz del da, con razonamientos y no con dogmas, con argumentos y no con insultos. En esto ltimo algunos de sus gratuitos detractores no le han correspondido, an hoy. Un ejemplo de lo dicho se recoge en forma meridianamente clara en uno de los artculos que forman parte de la coleccin aqu publicada. En efecto, su criterio suficientemente madurado despus de seis aos de conducir la poltica monetaria y financiera del pas y de dos aos adicionales como observador acucioso del acontecer econmico, lo llev a hacer una sntesis en marzo de 1992 de sus percepciones de ms de una dcada, en relacin con los bancos estatales: En la gran mayora de los casos, esas entidades no han dado los frutos esperados. Su funcionamiento ha dejado mucho que desear. Esto se debe a tres causas principales, relacionadas entre s. En primer lugar, dichas entidades pblicas se caracterizan por el escaso control pblico a que se hallan sometidas. No estn obligadas a dar cuentas a nadie sobre los resultados obtenidos o sobre la evolucin de su situacin financiera. Se trata, en buena medida, de moros sin seor. En segundo trmino, la politizacin de esas instituciones es bien conocida. Se han transformado en presa de al menos tres grupos de presin. El primero est constituido por los sindicatos, que las han convertido en su modus vivendi; as, el empleo, la remuneracin y otros beneficios (prstamos subsidiados, por ejemplo) son su razn de ser. Se crea una burocratizacin muy marcada, que aumenta los costos de administracin y disminuye la eficiencia. El segundo est configurado por ciertos grupos de empresarios que han adoptado la prctica malsana de no pagar sus prstamos, aunque lo hagan puntualmente cuando se trata de crditos obtenidos en bancos privados. Se trata, pues, de un mecanismo adicio-
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nal de distribucin del ingreso en beneficio no precisamente de los pequeos usuarios de crdito, sino de los ms grandes. El tercero lo integran los polticos que han encontrado diversas maneras de ejercer su influencia: obtener prstamos para ellos mismos y para su clientela poltica, favorecer a ciertos grupos de productores (readecuacin o condonacin de deudas), colocar partidarios en la burocracia de las instituciones, etctera. En tercer lugar, el cometido de esas instituciones estatales no consiste en acrecentar al mximo las utilidades, dado un cierto riesgo. Sus objetivos generalmente son de otra naturaleza, tales como promover la produccin de determinados bienes, (alimentos, exportaciones), fortalecer a ciertos grupos de productores (pequeos agricultores e industriales) o apoyar el desarrollo de ciertas zonas geogrficas. Con tal propsito, las instituciones financieras estatales otorgan subsidios (tasas de inters) y tratan de dirigir u orientar el crdito. Todos ellos son factores que impiden la competencia (Lizano, 1993). Ya desde 19854 el profesor Lizano expresaba desacuerdo con argumentos desarrollados en los aos inmediatos posteriores a la nacionalizacin bancaria, segn los cuales sta era producto lgico y esperado de una evolucin gradual, iniciada desde 1914 con la creacin del Banco Internacional de Costa Rica (vase Facio, Ziga y Rossi, 1960). Por el contrario, mencion entonces que la creacin del Banco Internacional y la nacionalizacin bancaria fueron ms bien actos de rebelda, como respuestas a situaciones dadas; fueron tomadas, en gran parte, a base de intuicin y de arrojo y, si se quiere, sin suficiente madurez. Los mismos argumentos que motivaron la nacionalizacin bancaria en 1948, conducen a promover y preferir un sistema de banca mixta, como un movimiento que toma fuerza en los aos ochenta. De acuerdo con Lizano, la oposicin de la sociedad costarricense a la concentracin de poder, de cualquier tipo, podra interpretarse como un elemento central
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Vanse las reflexiones sobre banca nacionalizada emitidas por el profesor Lizano en 1985, publicadas en Lizano (1987, p. 183) y tambin como parte de este volumen.
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en estas decisiones. Afirma adems que el hombre es un ser insaciable en cuanto a la acumulacin de poder se refiere. La historia humana bien podra considerarse como una sucesin interminable de captulos acerca de cmo el hombre ha tratado de posesionarse y de controlar aquello que en diferentes pocas ha sido la fuente del poder: la tierra, el agua, las espadas, las sotanas, las finanzas, los medios de comunicacin, el conocimiento. Nada indica que, en el futuro, esta tendencia no se repetir, aun sin conocerse cules sern las nuevas fuentes de poder (Lizano 1987, p. 185). Las ideas del profesor Lizano sobre las formas de organizacin de la sociedad para satisfacer su necesidad de servicios financieros, no se limit al debate de banca estatal y banca privada. Es interesante la posicin expresada por Lizano en los sesenta, en relacin con las posibilidades de participacin popular en las decisiones relevantes para su destino, como lo argument en su defensa de la creacin del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. En esta misma obra se recogen tres comentarios al respecto, no publicados en escritos anteriores del profesor Lizano, con sus puntos de vista sobre la importancia de tal decisin. Hay nfasis, en especial, en la distribucin de poder econmico en la sociedad y en la participacin ms amplia de la poblacin en las definiciones de su destino. Cuando se analiza la azarosa trayectoria del Banco Popular en sus casi treinta y cinco aos de existencia, y se le contrasta con las expectativas del profesor Lizano en los escritos ya mencionados, es inevitable la reflexin sobre si los grupos laborales organizados al igual que tiempo atrs los polticos y otros grupos de presin interviniendo en banca terminaron traicionando los ideales de muchos sobre las posibilidades de organizacin econmica y financiera popular en una sociedad como la costarricense. Hacia fines de los aos sesenta, Lizano defenda los beneficios de la mayor participacin popular en las decisiones importantes para su futuro y su destino. La creacin del Banco era, entonces, uno de los eslabones de esa cadena. Al cabo de los aos, los xitos por mucho tiempo fueron relativos, y nos parecen en todo caso muy por debajo de las expectativas planteadas por don Eduardo en aquel entonces. Es posible aplicar al caso del Banco Popular algunos de los razonamientos del profesor Lizano sobre las causas de fracaso de la banca pblica.
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Sin dejar de reconocer el proceso de franca mejora del Banco Popular en los aos recientes, su funcionamiento ha estado fuertemente condicionado por los diversos grupos sociales que constituyen su asamblea de trabajadores, con una pesada carga de intereses polticos con frecuencia ajenos al buen gobierno corporativo de una entidad bancaria. Esto conduce, inevitablemente, a la influencia negativa de los grupos de presin de naturaleza sindical y cuasisindical, mencionados por Lizano como obstculos al buen funcionamiento de los bancos estatales; pero en este caso no dentro de la burocracia de la institucin, sino en sus propios cuerpos superiores (Asamblea, Junta Directiva). Como un corolario, durante muchos aos la ausencia de personal debidamente capacitado en banca fue una constante en el Banco Popular. Las debilidades en el conocimiento del negocio, en la gestin de riesgos, en el anlisis de crditos y en los esquemas de cobro de las carteras atrasadas, ocuparon aqu el papel que en la banca estatal han tenido algunos grandes deudores, para explicar altos porcentajes de morosidad de la cartera durante parte importante de la historia de dicho Banco. En suma, ha habido un cambio importante en el pensamiento del profesor Lizano sobre la participacin estatal en la banca, en los ltimos cuarenta aos. En el primer cuarto de ese perodo, su apuesta por un sano y activo rol del Estado le llev a defender la banca nacionalizada. Su cuestionamiento posterior sobre el accionar indebido de los diferentes grupos que han usufructuado de la banca estatal polticos, empresarios, sindicalistas le condujo a preferir y a impulsar en las ltimas dos dcadas un esquema mixto, de coexistencia con banca privada, en una realidad poltica donde la presencia de banca estatal parece darse por sentada.
IV.
LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA, BAJO EL IMPULSO DE EDUARDO LIZANO
De la academia al Banco Central de Costa Rica

En la segunda seccin se destac que la contribucin del sistema financiero al desarrollo econmico ha sido uno de los temas centrales en el pensamiento del profesor Lizano. En varios ensayos suyos publicados
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a principios de los aos setenta donde aborda, entre otros, el tema de la banca nacionalizada, l concluye que despus de analizar los tres argumentos principales que se invocan para el establecimiento de los bancos privados en el pas, encuentro que ninguno de ellos es convincente (vase Lizano 1971, p. 75). Como se describi en la seccin anterior, aos despus el pensamiento del profesor Lizano con respecto al papel de la banca estatal en el pas evoluciona hacia una dimensin ms amplia. En ella, si bien no desconoce la contribucin de los bancos del estado al desarrollo del pas, pone sobre el tapete las desventajas de la nacionalizacin.5 Plantea una vez ms la inconveniencia de una vinculacin ms estrecha de lo conveniente y deseable entre el poder econmico y el poder poltico; una burocratizacin creciente que inmoviliza y disminuye la eficiencia y eficacia de las instituciones bancarias; y la carencia de criterios para juzgar el grado de eficiencia de los bancos estatales. Segn se recalc en la seccin anterior, el primero de esos temas ha sido parte de sus preocupaciones desde los sesenta hasta hoy. La evolucin del pensamiento del profesor Lizano trasciende las inquietudes del profesional acadmico, para manifestarse tambin en la funcin pblica, con su llegada al Banco Central de Costa Rica en 1984, durante la Administracin del expresidente Luis Alberto Monge lvarez, para completar el perodo de Carlos Manuel Castillo. En ese entonces la economa del pas vena saliendo de una profunda crisis, ocasionada tanto por factores externos desfavorables como por decisiones erradas de poltica econmica en el plano interno. Al asumir la Presidencia Ejecutiva del Banco Central en agosto de 1984, el profesor Lizano se encuentra con un sistema financiero reprimido, dominado por los bancos comerciales de propiedad estatal y con alto grado de intervencin por parte de la autoridad monetaria. El Banco Central determinaba las tasas de inters que deban regir en el sistema, as como la distribucin cualitativa y cuantitativa del crdito dirigido hacia el sector privado. Se plante entonces el doctor Lizano la posibilidad de poner a prueba un conjunto de reflexiones elaboradas durante el transcurso de varios aos. Como se indic, la iniciativa estuvo prece5. Comentarios del profesor Lizano incluidos en la publicacin OFIPLAN (1981).
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dida por un intento de reforma financiera en 1978, cuyo principal objetivo era eliminar la represin financiera caracterizada, entre otros aspectos, por tasas de inters reales negativas, fenmeno incrementado por la aguda crisis econmica y financiera entre los aos 1980 y 1982. La crisis petrolera de 1974 haba tenido impactos muy severos en la economa costarricense. El acelerado incremento en el valor de las importaciones de petrleo llev a una contraccin en la actividad econmica interna, prdida de reservas internacionales y una elevada inflacin. Al no ajustarse las tasas de inters nominales al ritmo de la inflacin, stas llegaron a niveles negativos en trminos reales en 1975 y 1976. Con el fin de revertir la represin financiera que se estaba presentando, las autoridades introdujeron en octubre de 1978 una reforma consistente, en lo sustancial, en vincular las tasas de inters domsticas con las internacionales. Diseada en principio para propiciar una profundizacin financiera, la reforma se vio superada por la crisis y su resultado, en trminos de una contraccin real del sistema financiero. Como se mencion antes, el intento de reforma de 1978 se bas en el establecimiento de tasas de inters reales positivas, tanto activas como pasivas, con las internacionales. Sin embargo, cuando estas ltimas aumentaron, las tasas locales no siempre fueron ajustadas de acuerdo con la nueva metodologa. As, mientras la inflacin lleg hasta casi un 90 por ciento anual en 1981 y 1982, la tasa bsica pasiva fijada por el Banco Central permaneci en 20 por ciento. El desacertado manejo de las tasas de inters llev a una rpida sustitucin de monedas y fuga de capitales, en medio de una crisis cambiaria. La sustitucin de monedas tambin fue estimulada en etapas posteriores por el mismo Banco Central, al pagar tasas de inters superiores a las internacionales. Presiones polticas tambin debilitaron las reformas. El Banco no fue capaz de resistir las presiones de grupos de inters que se sintieron afectados con las reformas. Por otra parte, el ajuste de shock que se escogi no fue prudente. Una estrategia de gradualidad luca ms apropiada para una economa altamente intervenida como la que prevaleca en aquel momento.
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Las reformas en marcha: 1984-1987

En su clsico discurso, titulado Zapatero a tus zapatos (Lizano 1987, pp. 21-30) pronunciado en julio de 1985, en el Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas (INCAE), Lizano anticip lo que sera el marco de poltica monetaria y financiera que impulsara desde el Banco Central para los siguientes aos. Para l, las dos funciones bsicas de un banco central deberan reducirse a las siguientes: Propiciar una adecuada liquidez en la economa. Mejorar la funcin de intermediacin financiera.
Bajo su mano prudente pero firme, se reinici el proceso de reforma financiera, luego del intento fallido de octubre de 1978. En este nuevo proceso el Banco Central busc asegurarse que los requisitos comprobados para que la reforma financiera tuviera xito se cumplieran a cabalidad: Estabilidad macroeconmica: para 1985 haban mejorado los principales indicadores econmicos. Se haba logrado reducir la inflacin, se contaba con un tipo de cambio relativamente estable, la economa comenzaba a salir de la recesin y aumentaba el empleo. Gradualidad: la eliminacin de los topes de cartera y la liberalizacin de las tasas de inters se inici en 1984 y se concluira en 1987, como se comenta luego. Pragmatismo: se atienden oportunamente las seales que alertan sobre ajustes en precios relativos. Enfoque integral: las reformas financieras se integran con los programas de ajuste estructural que se iniciaron en 1985. Credibilidad: el Banco Central mantiene firmeza en sus decisiones, resistiendo con xito las presiones polticas y proyectando un mensaje claro a la opinin pblica en cuanto al origen y alcance de las reformas que se estaban introduciendo.
Bajo este contexto, y con los objetivos claramente definidos, el profesor Lizano lider la conduccin de la poltica monetaria y cambiaria, con acciones concretas en cuatro reas:
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Poltica de tasas de inters

A su llegada al Banco Central don Eduardo se propone eliminar la represin financiera, en primer lugar, para luego sentar las bases de una poltica de tasas de inters basada en las seales del mercado y no en la decisin burocrtica de la autoridad monetaria o en la presin de los grupos de inters. A partir de 1984 y hasta mediados de 1986, la tasa de inters de los Bonos de Estabilizacin Monetaria (BEM) el instrumento principal de la poltica monetaria de operaciones de mercado abierto utilizado desde entonces estuvo por arriba y por debajo del 20 por ciento, sin que ello implicara que el Banco Central hubiera fijado la tasa de inters de mercado. En efecto, el aumento o reduccin de la tasa de inters de los BEM responda a consideraciones de poltica monetaria, fundamentalmente. Contrario a lo esperado, los bancos comerciales tomaron como pauta la tasa de los BEM, independientemente de si sta se ajustaba o no a su situacin financiera particular. Durante 1985 y como continuacin de su programa explcito de reforma financiera, Lizano impuls una poltica orientada a conceder una mayor flexibilidad a los bancos comerciales en el manejo de sus tasas de inters. Persuadido de que la determinacin de los precios de sus productos en este caso las tasas de inters es una tarea propia de los banqueros, el retornarles gradualmente esta funcin pretenda permitirles ajustarse a las circunstancias del mercado, sin perjuicio de su desenvolvimiento financiero. En julio de ese ao el Banco Central autoriz a los bancos y financieras privadas a cobrar una tasa activa que no fuera diferente en ms de tres puntos porcentuales, hacia arriba y hacia abajo, de las establecidas en las Regulaciones Generales de Crdito,6 siempre que hicieran uso de la flexibilidad contemplada en igual sentido para las tasas pasivas. Para agosto de ese ao, se avanz un paso ms al eliminar la obligacin de aplicar los mrgenes de las tasas activas y pasivas en el mismo sentido y en la misma magnitud. En su lugar, los bancos quedaron en libertad de utilizar un margen financiero de seis puntos porcentuales a su discrecin.
6. Este fue el cuerpo clsico de regulacin mediante el cual el Banco Central estableca las tasas de inters activas y pasivas en los bancos comerciales, los encajes mnimos legales, los porcentajes mximos de responsabilidad en el otorgamiento de crditos y otras normas de similar naturaleza.
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El pensamiento del profesor Lizano con respecto al papel de las tasas de inters en el sistema econmico data de varios aos antes de su llegada al Banco Central. En un ensayo publicado en 1980,7 analiza los pros y los contras del subsidio a las tasas de inters a favor de sectores particulares como el agropecuario. Sin adoptar una posicin dogmtica al respecto, plantea dudas sobre las virtudes del subsidio como mecanismo para mejorar la distribucin del ingreso. En su paso por el Banco Central, confirma sus reflexiones sobre el efecto distorsionante del subsidio a las tasas de inters. En su opinin, debe evitarse el castigo al ahorrante en aras de favorecer a sectores productivos particulares. Tal convencimiento lo lleva a reducir la proporcin del Programa Crediticio con tasas activas subsidiadas, decisin por la que fue altamente criticado incluso por miembros de su propio partido poltico, Liberacin Nacional. En Zapatero a tus zapatos don Eduardo relata las presiones recibidas por el Banco Central, provenientes de grupos de arroceros, ganaderos y otros, beneficiarios de la poltica de crdito subsidiado del pasado. Otra medida impulsada por don Eduardo fue el aumento de la tasa de redescuento a niveles punitivos. Con esto se buscaba devolver a ese instrumento su naturaleza de recurso de ltima instancia y no una fuente ordinaria de financiamiento, como suceda hasta entonces. Por otra parte, el Banco Central autoriz a los bancos a cobrar una comisin para aumentar la tasa efectiva en los crditos concedidos a tasas preferenciales fijadas por ley. En 1986 el Banco Central introdujo un cambio fundamental. Motivado por un proceso de cambio ms acelerado, Lizano propuso al Directorio del Banco autorizar a todos los intermediarios financieros sujetos a la vigilancia de la autoridad monetaria a fijar sus propias tasas de inters, con sujecin a ciertos lineamientos. De esta manera el Banco abandonaba la tradicional fijacin pormenorizada de tasas de inters, pero continuaba ejerciendo una supervisin con base en mecanismos ms flexibles que sustituan la rigidez existente hasta entonces (Vase Lizano 1987, particularmente el ensayo Hacia el destete de los bancos comerciales, pp. 31-52).
7.
Vase Lizano (1980), en particular el ensayo titulado El Subsidio de las Tasas de Inters en el Sector Agropecuario y la Distribucin del Ingreso.
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El objetivo bsico era reducir la dispersin de tasas de inters y regular el margen de intermediacin financiera, a fin de no encarecer excesivamente el costo del crdito y evitar distorsiones en el sistema financiero. Al mismo tiempo, se dejaba a los intermediarios en libertad de moverse dentro de una banda de tasas activas, que deba reflejar la condicin financiera de cada institucin en cuanto a composicin de cartera, percepcin del riesgo de cada actividad econmica, rentabilidad y competencia. Asimismo, se autoriz a los intermediarios a fijar sus propias tasas pasivas. La tesis de Lizano era que el mercado mismo y las preferencias de los inversionistas se encargaran de regular el manejo y los niveles de las tasas a pagar sobre los depsitos. En sntesis, se pretenda obligar a los bancos a tomar sus propias decisiones y asumir riesgos, en lugar de esperar pasivamente las instrucciones del Banco Central. En trminos de don Eduardo, lograr el destete de los bancos comerciales, obligar a los banqueros a asumir su papel de verdaderos intermediarios financieros.
Polticas crediticias
Si las polticas de tasas de inters impulsadas por don Eduardo desde el Banco Central causaron polmica y malestar entre algunos grupos, tanto o ms lo hicieron las polticas crediticias. El objetivo que l se propuso desde su famosa conferencia en el INCAE fue la eliminacin gradual de los topes de cartera. Desde finales de 1984 hasta 1987 el Banco Central entr en un proceso gradual de desmantelamiento del sistema de topes de cartera, por su efecto distorsionante en el mercado, ineficacia y manejo poltico. En esencia, el sistema no reflejaba los planes de inversin del sector productivo, sino los planes de invencin, trmino utilizado por don Eduardo para referirse a la desviacin de recursos que el sistema de topes de cartera incitaba. La meta era sustituir el manejo directo del crdito por un control indirecto a travs de instrumentos de control monetario menos distorsionantes. En las primeras etapas se permiti a las secciones financieras de los bancos transferir recursos de una actividad a otra, y a los departamentos comerciales se les autoriz trasladar hasta un diez por ciento del total de crdito en actividades productivas (agropecuarias e indus-
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triales) a otras actividades (comercio, servicios, crdito personal). Posteriormente, la poltica obtuvo los siguientes logros: Simplificacin de los topes a tres categoras generales: actividades preferenciales, actividades no preferenciales y actividades subsidiadas. Eliminacin del sistema de topes selectivos de cartera por productos y actividades. Autorizacin a los intermediarios para realizar transferencias de recursos entre los topes generales.
En 1987 se complet el captulo de desregulacin con lo atinente al manejo del crdito. Tal como estaba previsto en la agenda de don Eduardo, en ese ao se eliminaron los topes cuantitativos. Los bancos comerciales quedaron en libertad de colocar sus recursos sin restricciones. El control crediticio se ejerca indirectamente por medio de operaciones de mercado abierto y el encaje legal.
Acceso a recursos externos para la banca privada

Uno de los aspectos ms polmicos en la discusin de las reformas financieras en la dcada de los ochenta fue el acceso de la banca privada a recursos externos con el aval del Banco Central. Tal posibilidad chocaba frontalmente con la ortodoxia imperante en la poca sobre la preponderancia de la banca nacionalizada. Entonces era notorio el crecimiento que haba experimentado la banca privada, en mucho inducido por lneas de crdito productivo otorgadas por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) cuya canalizacin se realizara a travs de bancos estatales y privados. Para que ello fuera posible se requera una reforma al Artculo 62 de la Ley Orgnica del Banco Central de Costa Rica. Don Eduardo favoreci dicha reforma, rebatiendo argumentos de lderes prominentes del Partido Liberacin Nacional, quienes argumentaban que, si se modificaba el Artculo 62, el Banco Central asuma el riesgo cambiario. La tesis de don Eduardo, compartida tambin por otros economistas, fue que tal argumento no era correcto por cuanto el riesgo
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cambiario lo asumira el usuario final del crdito, y no el Banco Central. El 24 de agosto de 1984 se aprob la Ley No. 6965, la cual modific el inciso 5 del Artculo 62 de la Ley Orgnica del Banco Central para facultar a los bancos privados a contratar crditos externos con entidades nacionales, multinacionales o de cooperacin econmica, con la garanta del Banco Central ante acreedores internacionales. Esta reforma dio un fuerte impulso al desarrollo de la banca privada en Costa Rica.
Fondo de Garanta para los bancos privados

Desde la Presidencia del Banco Central don Eduardo tambin impuls la siguiente propuesta: de la diferencia entre las tasas cobradas por los bancos privados y el Instituto Emisor, de los recursos provenientes de USAID, se canalizarn cuatro puntos porcentuales para la constitucin de un fondo de garanta para los inversionistas en ttulos emitidos por la banca privada. Estos recursos seran administrados por la Asociacin Bancaria Costarricense. La propuesta, aprobada por el Directorio del Banco Central en 1985, contribuy a dar mayor seguridad al sector financiero privado ante los ojos del pblico, en caso de un eventual problema de insolvencia que amenazara sus depsitos. En alguna medida el fondo constituido vena a compensar la falta de acceso al redescuento por parte de los bancos comerciales privados.
Un alto en el camino: 1988

La reforma financiera impulsada por el doctor Lizano haba llegado a buen puerto, cumpliendo con los puntos centrales de la agenda planteada en la conferencia de 1985: Tasa de inters real positiva para promover el ahorro. Reduccin en la diversidad de tasas de inters. Mayor libertad a las instituciones financieras para fijar los tipos de inters de conformidad con las condiciones del mercado. Crdito sin topes de cartera.
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El proceso, sin embargo, no estaba exento de riesgos. Bajo la conduccin del profesor Lizano, el Banco Central haba renunciado a uno de sus ms importantes instrumentos de poltica monetaria y crediticia. La oposicin a las tesis de don Eduardo por altos dirigentes polticos de su partido no se hizo esperar. El Partido Liberacin Nacional, en un manifiesto pblico titulado El Sistema Financiero y la Banca Nacionalizada, Documentos del Partido Liberacin Nacional, expresa su tajante oposicin a casi todas las tesis del doctor Lizano Fait, considerndolas como un atentado contra su principio fundamental de banca nacionalizada. Contrario al argumento de democratizacin del crdito, sostenido por el Partido Liberacin Nacional, para don Eduardo la razn ltima de la nacionalizacin bancaria fue una decisin de transferir poder econmico, de la clase privada oligrquica a la clase poltica.8 Exista fuerte oposicin poltica a las reformas, lo cual era previsible en un contexto de economa poltica. Lo que no se previ fue que la economa entrara en un fuerte desequilibrio financiero, que a la postre rest efectividad a los instrumentos que estaban sustituyendo al control cuantitativo del crdito. La presencia de esos desequilibrios, la urgencia de atacarlos en forma inmediata y las presiones polticas se conjugaron en 1987 para marcar un retroceso en la reforma financiera. En 1988 el Banco Central retorna a la antigua poltica de topes de cartera, al establecer un lmite global al crecimiento del crdito. Tres factores condujeron a este cambio: un fuerte desequilibrio en la balanza comercial, la debilidad mostrada por el encaje mnimo legal y las operaciones de mercado abierto como instrumentos de control monetario y una cada en la participacin relativa del sector agropecuario dentro del crdito total. Al haberse eliminado el sistema de topes selectivos de cartera en 1987, los bancos comerciales canalizaron sus recursos hacia la demanda de importaciones de consumo duradero, favorecida entonces por una reduccin de impuestos. El Banco Central y su Presidente Ejecutivo, el doctor Lizano, fueron acusados por el Poder Ejecutivo de estimular el consumo suntuario en perjuicio de los sectores productivos. En consecuencia, el Banco Central fue obligado a corregir esa situacin mediante la imposicin de un lmite cuantitativo global al crdito en 1988.
8. Lizano, Eduardo (1987), Reflexiones sobre la Banca Nacionalizada, en Desde el Banco Central, Op. cit.
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El fuerte aumento en las importaciones que se produjo en 1987 evidenciaba que la aplicacin del encaje mnimo legal y las operaciones de mercado abierto no estaban dando los resultados esperados desde el punto de vista del control del crdito. Se pona de manifiesto, por primera vez, la presencia de innovaciones financieras que tendan a minimizar el costo de oportunidad implcito en el encaje. Es as como empiezan a surgir los prstamos interbancarios, los llamados depsitos overnight y los traslados de depsitos entre los Departamentos Comerciales de los bancos (sujetos a un encaje obligatorio del 35 por ciento) y las Secciones Financieras (sujetas por ley a un encaje del 10 por ciento).
Las reformas financieras y el Programa de Ajuste Estructural

La crisis econmica y financiera de principios de los ochenta, y el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, llev al Gobierno de Costa Rica a un replanteamiento de las estrategias de desarrollo seguidas hasta ese momento. Es as como durante las Administraciones Monge lvarez y Arias Snchez, con don Eduardo en la Presidencia Ejecutiva del Banco Central, el Gobierno negocia el primer Programa de Ajuste Estructural (PAE I), el cual se firma con el Banco Mundial el 20 de agosto de 1985. Entre los compromisos de reforma en el campo financiero se incluy: Fijacin de tasas de inters en niveles reales positivos y acordes con las tasas internacionales. Se procurara que paulatinamente las tasas de inters fueran determinadas por las fuerzas del mercado. Disminucin del crdito otorgado a tasas de inters preferenciales. Asignacin gradual de los recursos segn la rentabilidad de los recursos. Aprobacin de cambios en la legislacin a fin de que los bancos privados tuvieran acceso al financiamiento del Banco Central con recursos externos.
Como se desprende de la discusin anterior, estos cambios ya se venan poniendo en prctica desde los aos inmediatos a la crisis, bajo el lide-
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razgo de don Eduardo. No obstante, era necesario seguir avanzando en el proceso de reformas financieras a fin de consolidarlo. Es as como el 4 de noviembre de 1988 el Gobierno firma con el Banco Mundial el Segundo Prstamo de Ajuste Estructural (PAE II). Uno de los logros ms importantes del PAE II fue la aprobacin de la Ley de Modernizacin del Sistema Financiero de la Repblica. En lo sustancial la ley busc reducir los costos de la intermediacin financiera, mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos y fortalecer el marco regulatorio y de supervisin sobre los intermediarios financieros. Bajo el marco de esta ley se cre la Auditora General de Entidades Financieras (AGEF), sustituyendo la antigua Auditora General de Bancos. Con la creacin de la AGEF se dio un paso importante desde el punto de vista de la cobertura del esquema de regulacin, al incluir bajo la vigilancia del Estado no slo los bancos comerciales. Sin embargo, el concepto de supervisin sugerido por don Eduardo desde principios de los ochenta, en lugar del tradicional concepto de auditora, no fue incorporado plenamente en esta oportunidad, sino hasta 1995, con la creacin de la Superintendencia General de Entidades Financieras. En las discusiones previas a la firma del PAE II se discutieron otras reformas tendientes a incrementar paulatinamente el grado de competencia en el sistema financiero. Entre ellas, reducir el plazo mnimo de captacin para los bancos privados y dar acceso a los bancos privados al redescuento del Banco Central. Estas acciones quedaron al margen de las discusiones con el Banco Mundial bajo el PAE II debido principalmente a presiones polticas, como se coment antes. Algunas de las reformas inconclusas durante la gestin del profesor Lizano en el Banco Central fueron retomadas por la Administracin Caldern Fournier. En lo relativo al redescuento para la banca privada, en 1991 se modific la Ley Orgnica del Banco Central para que los bancos privados pudieran tener acceso al financiamiento del Banco Central, siempre y cuando los fondos provinieran de instituciones de desarrollo, bilaterales o multilaterales. Tambin se autoriz a esos intermediarios a emitir certificados de inversin a un plazo mnimo de 91 das (anteriormente el plazo mnimo era de 180 das), as como aceptar depsitos overnight interbancarios para propsitos de liquidez y a manejar fondos privados de pensiones.
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Polmico retorno al Banco Central

La Administracin Rodrguez Echeverra, que inici en 1998, decide llamar al doctor Lizano para ocupar la Presidencia del Banco Central, por segunda vez.9 El nombramiento ocasion toda una serie de reacciones, desde admiracin y apoyo hasta resentimiento y malestar. Era la primera vez que un miembro del Partido Liberacin Nacional ocupaba la presidencia del Banco Central durante la gestin de su principal contendor poltico, la Unidad Social Cristiana. Ms que seguir una ideologa apegada a un partido poltico, don Eduardo acepta el ofrecimiento del presidente Rodrguez con la idea de continuar, desde el Banco Central, la tarea pendiente de las reformas financieras. En su nuevo perodo en el Banco Central don Eduardo encontr un menor espacio para impulsar sus propuestas. Ello se debi, por una parte, al deseo de la Administracin Rodrguez de dar prioridad a la Ley de Pensiones Complementarias e introducir nuevos esquemas de supervisin en el sistema bancario y en el mercado de valores. Fue un perodo ms de consolidacin de acciones que de proposicin de nuevas reformas. Por otra parte, el debate que se abri en el pas a raz de la apertura del sector de telecomunicaciones, gener un ambiente poltico hostil para la discusin de nuevas reformas, incluyendo las financieras. Quedaron pendientes varias reformas estructurales plasmadas en un proyecto de ley, que no llegaron a ser discutidas en el plenario legislativo. El perodo 1998-2002 fue ms bien uno de transicin en el que se reglament una serie de aspectos contenidos en la Ley Reguladora del Mercado de Valores, aprobada en setiembre de 1998. Otra rea importante de cambios fue la normativa relacionada con la posicin financiera de los intermediarios financieros, en particular sobre el capital mnimo de operacin y la calificacin sobre la situacin econmico-financiera de las entidades fiscalizadas. Muchos de los cambios observados durante el ao fueron ms de forma que de fondo, pero importantes desde el
9. Aqu entendemos que su primera vez en el Banco Central fue entre agosto de 1984 y mayo de 1990. Don Eduardo pas la transicin de las administraciones de los expresidentes Monge y Arias y, en 1988, hubo un corte accidental y breve de su perodo en el Banco Central, cuando renunci por discrepancias con el Ministro de Agricultura, el ingeniero Alberto Esquivel Volio, pero fue reinstalado horas despus, luego de retirarse el Ministro de su cargo.
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punto de vista de llenar vacos que quedaron en leyes aprobadas anteriormente. Desde el Banco Central, y con el concurso de los rganos supervisores, don Eduardo concentr su atencin en el accionar de un menor nmero de entidades pero de mayor solvencia financiera. Hacia esa direccin se dirigi la reglamentacin sobre la actividad de los grupos financieros, los cuales tuvieron un crecimiento muy importante. En un plazo breve se constituyeron veinte grupos financieros, al amparo de las reformas a la Ley Orgnica del Banco Central de Costa Rica de noviembre de 1995. Ello revela una nueva forma de hacer negocios de acuerdo con la dinmica del mercado. Es un hecho que la actividad de intermediacin financiera tradicional ir perdiendo importancia relativa frente a otras formas de generacin de ingresos (economas de mbito) debido a la mayor competencia. En ese sentido la normativa sobre grupos financieros cobra especial relevancia. El liderazgo de don Eduardo y la consistencia de su pensamiento enfrentaron una difcil prueba en el ao 1999, a raz de una polmica decisin del Poder Ejecutivo. Ante la aparente inoperancia de los instrumentos de control monetario para controlar la fuerte expansin del crdito que se haba producido en 1998, el Banco Central anunci para el ao 1999 una poltica monetaria relativamente restrictiva, en particular para los bancos comerciales del Estado. En vista del fracaso de la persuasin moral para alinear a los bancos comerciales con la poltica monetaria que se estaba siguiendo, el Ejecutivo ejerci cierta presin al Banco Central para imponer lmites cuantitativos al crecimiento del crdito. Congruente con su pensamiento, don Eduardo dio a entender que el Banco Central continuara ejerciendo una poltica monetaria con base en instrumentos indirectos de control monetario (tasas de inters y encaje mnimo legal). La negativa del Banco Central de imponer topes de cartera en el programa crediticio llev al Poder Ejecutivo a emitir la polmica Directriz 015 del 19 de enero de 1999, con el fin de establecer como vinculante para los bancos comerciales del Estado el aumento porcentual del crdito al sector privado incluido en el Programa Monetario. En otras palabras, convertir la meta indicativa del programa en una norma de acatamiento obligatorio. No obstante que la directriz sali del Poder Ejecutivo, el Banco Central y en particular su Presidente Ejecuti-
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vo, fueron objeto de duras crticas, algunas de corte tcnico, otras con fines polticos y otras que enfilaron las acciones hacia la imagen de don Eduardo acusndolo de favorecer a los bancos privados por razones personales.10 Sobre este episodio don Eduardo concluye que se entiende entonces, con meridiana claridad, el motivo de la oposicin pertinaz y con frecuencia feroz a la Directriz 015 del Poder Ejecutivo, por parte de ciertos grupos bien asidos, cual terneros insaciables, a la ubre de los bancos comerciales del Estado, de los cuales usufructuaban ampliamente.11
El camino recorrido: recapitulacin

Al trmino de su gestin en el Banco Central en 1990, don Eduardo hace un recuento del camino recorrido hasta ese momento, con el fin de examinar reas de accin para el futuro inmediato.12 En su criterio, cuatro son los hechos ms importantes que marcan esa evolucin:
El destete de los bancos comerciales

Los banqueros aprendieron a comportarse como tales, por medio de un proceso gradual de modificacin del marco jurdico en el que se desenvuelven, y la adopcin de polticas monetarias y crediticias orientadas a dar una mayor flexibilidad a su accionar.
La integracin del sistema financiero

La adopcin por parte del Banco Central de medidas de aplicacin indirecta y general, en lugar de la utilizacin de instrumentos de aplicacin directa e indiscriminada llev a una mayor integracin del sistema
10. Un recuento detallado de las principales crticas y sus respuestas se encuentra en el artculo La Directriz 105 del Poder Ejecutivo. Una tormenta en un vaso de agua?, en Lizano (2003). 11. Lizano (2003), p. 41. 12. Vase Lizano (1990b), en especial el captulo titulado El Sistema Financiero: Retos y Perspectivas.
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financiero. Las acciones de los intermediarios financieros deben tomar muy en cuenta las medidas monetarias y crediticias del Banco Central.
El ordenamiento del sistema financiero

La nueva legislacin vino a esclarecer la responsabilidad del Banco Central y de los entes reguladores con respecto a la supervisin del sistema financiero. Se han ido llenando vacos en la legislacin que en el pasado propiciaron descalabros financieros y grandes prdidas a los ahorrantes, por carencia de un esquema de competencias claro. Se ha tratado de sustituir el antiguo enfoque de control por sistemas modernos de supervisin prudencial.
La diversificacin del sistema financiero

Con el transcurso del tiempo han ido apareciendo nuevas instituciones e instrumentos financieros, como fondos de inversin, fideicomisos, operaciones de administracin burstil. Esto es indicativo de un sistema financiero en crecimiento.13 Cinco aos despus don Eduardo examina nuevamente los resultados de las medidas que fueron adoptadas a lo largo de un prolongado proceso, encontrando los siguientes resultados positivos:14
Los bancos llegaron a ser realmente bancos

Al existir libertad en cuanto a la composicin de sus carteras y la determinacin de las tasas de inters, los bancos pudieron cumplir su verdadera funcin de intermediacin financiera. As, dejaron de ser simples ejecutores del programa crediticio del Banco Central.
13. La visin de don Eduardo fue correcta, si se considera la aparicin de nuevos instrumentos y entidades financieras en aos recientes, como los reportos, las operadoras de fondos privados de pensiones y los grupos financieros. 14. Lizano, Eduardo (1995), La prxima etapa de la reforma del Sistema Financiero en Costa Rica, mimeo, Academia de Centroamrica. Tambin incluido en esta recopilacin de escritos del doctor Lizano.
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La competencia ha aumentado
La expansin de la banca privada, as como de otros intermediarios bancarios y no bancarios ha obligado a la banca estatal a mejorar sus servicios, al menos parcialmente. El servicio al cliente comenz a ser considerado dentro de las estrategias de la banca estatal.
La supervisin bancaria ha mejorado

El riesgo sistmico ha disminuido. Paulatinamente se fue expandiendo el mbito de accin del ente regulador, con un enfoque ms orientado a la supervisin prudencial. Se ha logrado una mayor autonoma del ente supervisor; tanto es as que la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) cuenta ahora con su propia junta directiva. Se han ampliado las facultades de la SUGEF en cuanto a las labores de supervisin, regulacin y an de control. Se ha extendido el mbito de la accin de la SUGEF al permitirle cubrir no solo a los bancos y las financieros, sino eventualmente tambin a las cooperativas de ahorro y crdito. Se han dedicado recursos significativos a la capacitacin del capital humano.
Se ha fortalecido la confianza y seguridad en el sistema financiero

El sistema afront exitosamente varios episodios de intervenciones bancarias que condujeron al cierre de las instituciones, incluyendo un banco estatal, el Banco Anglo Costarricense, en 1994. En todos esos casos no se produjo una debacle en el sistema financiero causada por un efecto domin, ni se puso en duda la estabilidad y confianza en el sistema financiero. No obstante los logros alcanzados, don Eduardo ha considerado que son insuficientes, toda vez que la reduccin en los mrgenes de intermediacin financiera no se ha logrado de manera significativa, debido a la falta de competencia que an prevalece y a la ineficiencia de los bancos estatales. Por otra parte, el proceso de profundizacin financiera an no ha logrado desarrollarse de manera firme y sostenida. Existe por parte
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de los ahorrantes cierta desconfianza en la moneda local por recurrentes perodos de inestabilidad financiera y alta inflacin. Concluye don Eduardo que el proceso de reforma financiera en Costa Rica ha sido lento, quizs demasiado, pero reconoce que probablemente no podra haber sido de otra manera. La experiencia de 1978 demostr que el pas no estaba preparado para enfrentar tratamientos de shock. As ha sucedido tambin en otras reas de reforma como la comercial, la privatizacin de empresas estatales y la reforma del mercado laboral. A pesar de todo, la reforma ha llevado una direccin. Otro aspecto que ha impedido una marcha ms rpida en la reforma financiera ha sido, segn don Eduardo, el traslape o superposicin del modelo viejo de intervencin estatal que no termina de morir, y el nuevo modelo de apertura que no termina de nacer. Con el fin de avanzar en lo que denomina la nueva etapa de la reforma del sistema financiero, don Eduardo plantea una amplia agenda en una diversidad de temas, cuyo contenido se resume a continuacin.
La agenda pendiente El sistema de pagos

Es necesario reducir el tiempo necesario para debitar y acreditar las cuentas corrientes, es decir, acelerar las transferencias entre estas cuentas. El Banco Central estudia, desde hace algn tiempo, el establecimiento de un sistema electrnico para sustituir la actual Cmara de Compensacin, la cual, al parecer, ya cumpli tcnicamente su cometido. Esta es la direccin correcta que deber tomarse. Sin embargo, no puede avanzarse demasiado rpido. Hay que buscar soluciones cuanto antes, pero con prudencia, precisamente por la urgencia de resolver el problema, dentro del territorio nacional como en las operaciones con el exterior.
El Banco Central
i. Instrumentos y facultades. En la prxima etapa de la reforma del sistema financiero ser necesario eliminar algunos de los instrumentos
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y facultades que no son necesarios para el cumplimiento cabal de las tareas del Banco Central, como la fijacin de mrgenes de intermediacin financiera. La existencia y uso de estas facultades crea tentaciones y presiones, las cuales generan incertidumbre en los agentes econmicos, por la posibilidad de que en cualquier momento se utilicen. ii. El costo de usar los instrumentos. El Banco Central deber ir un paso ms all y pagar lo mismo por el uso de cualquiera de sus instrumentos. No se justifica que cuando usa, por ejemplo, el instrumento de las operaciones de mercado abierto le cueste la tasa de inters vigente en el mercado, pero cuando utiliza el encaje le resulte prcticamente gratis. Al Banco Central el uso de todos los instrumentos debe costarle lo mismo, para no ocasionar distorsiones en el mercado financiero y no preferir unos sobre otros sin miramientos de las consecuencias en dicho mercado. iii. Las prdidas del Banco Central. Como es bien conocido, el Banco Central no dispone de ingresos propios sanos ni para impedir su dficit ni para hacer frente al pago de su deuda. Esto obliga al Banco Central a recurrir a la emisin monetaria para pagar su deuda. Para evitar esta situacin la nica solucin viable es trasladar la deuda del Banco Central, interna y externa, al Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Hacienda debe redocumentar una parte sustancial de su deuda con el Banco Central, el cual dispondr de bonos del gobierno que le daran ingresos sanos. Por otra parte, el Banco Central ha de financiar su dficit no mediante el uso de encajes, sino con la venta de Bonos de Estabilizacin Monetaria (BEM), para ocasionar menos distorsiones en el mercado financiero.
El rgimen cambiario
En Costa Rica se estableci el sistema de minidevaluaciones y, durante algunos aos, funcion bastante bien. Empero, este rgimen cambiario no es el adecuado para adoptarlo de manera permanente. Sencillamente porque los agentes econmicos incorporan a sus expectativas las modificaciones del tipo de cambio, lo cual genera inflacin inercial, muy difcil de controlar. Se dificulta as disminuir la tasa de inflacin, aun-
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que se ajusten las dems variables macroeconmicas. Con una banda cambiaria mvil el Banco Central no interviene en el mercado cambiario mientras el tipo de cambio flucte entre los lmites de la banda. Si se sale de ellos el Banco Central s interviene compra o vende divisas para traerlo de nuevo dentro de la banda. El rgimen cambiario basado en las bandas movibles dara a los agentes econmicos una mayor participacin en la fijacin efectiva del tipo de cambio, el cual sera mucho ms el resultado de la interaccin de la oferta y la demanda de divisas, si bien el Banco Central establecera la paridad central de acuerdo con lo que l considere el tipo de cambio ms apropiado, dadas las circunstancias y sus objetivos.
La banca extranjera
La presencia de los bancos extranjeros puede adquirir dos formas diferentes: las oficinas de representacin y las sucursales. Las primeras no incurriran en riegos financieros. Las segundas seran entidades financieras que captaran recursos en el mercado financiero y, a la vez, otorgaran prstamos. Por consiguiente, tendran activos y pasivos y asumiran riesgos financieros. Las sucursales deben, como intermediarios financieros, estar sometidas a las regulaciones y disposiciones del Banco Central y el ente encargado de supervisar y regular las actividades de los bancos. El establecimiento de las sucursales y las agencias representara una medida importante para fomentar la competencia. Se abrira la posibilidad a los bancos extranjeros de operar en Costa Rica sin la restriccin actual de tenerlo que hacer como sociedades annimas locales. Con respecto a los bancos offshore (BOS) pertenecientes a bancos costarricenses, su importancia relativa tender a disminuir al desaparecer las causas y razones que les dieron origen. Al consolidarse los equilibrios macroeconmicos, al reducirse los costos de intermediacin financiera, al hacer el Banco Central mayor uso de los instrumentos indirectos, al adecuarse el rgimen tributario, todo ello reducira, de manera significativa, los motivos para establecer y mantener los BOS por parte de los bancos costarricenses, con excepcin de mantener la confidencialidad de las cuentas. El Banco Central y la supervisin bancaria deben ser cautos y evitar cometer errores en cuanto a los BOS, dadas las graves
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consecuencias que ello podra acarrear al pas. Es clara, sin duda, la facilidad con que los fondos captados por los BOS podran ser transferidos, sobre la marcha, a otros bancos internacionales. Esto traera graves problemas para muchas empresas nacionales, pues, los bancos a los cuales se trasladaran los fondos no necesariamente prestaran esos recursos en Costa Rica, como s lo hacen, en su mayor proporcin, los BOS de los bancos costarricenses.
La banca estatal
Los bancos estatales sufren, desde hace algunos aos, serios problemas. Ciertos grupos empresariales han visto en los bancos estatales la posibilidad de privatizar las ganancias y socializar las prdidas. Mantienen sus operaciones con la banca privada al da, pero a la banca estatal simplemente no le pagan. Los sindicatos han visto en los bancos estatales su modus vivendi. Se trata de sacar el mayor provecho posible en cada negociacin de la convencin colectiva. Grupos polticos han visto en los bancos estatales la posibilidad de recomendar amigos; as, como favorecer prstamos para ciertos allegados. Diferentes gobiernos han echado mano de los bancos estatales para financiar los dficit fiscales. Por ello, en lugar de ser un factor positivo para el desarrollo econmico del pas, se han transformado en una carlanca y en un obstculo. Algunas ideas para enfrentar estos problemas son las siguientes: i. Con solo uno de estos bancos el Estado podra cumplir sus objetivos bsicos de velar por los pequeos prestatarios y de llevar servicios bancarios a zonas rurales, es decir, llenar las lagunas que, dado el grado de desarrollo econmico alcanzado por el pas, la banca privada an no ha podido llenar.
ii. El Estado podra disponer de los otros tres bancos comerciales en dos etapas: Una inmediata, por cuanto no requiere de aprobacin legislativa, consistira en proceder a la venta de BICSA; la otra tiene el propsito de: (i) vender el Banco Crdito Agrcola de Cartago, una vez analizada su situacin financiera, a las organizaciones y a las fuerzas vivas de esta provincia para hacer de l el elemento dinmico (nervio y motor) del crecimiento de la produccin y del empleo en esta zona del pas y (ii) vender el Banco de Costa Rica a inversionistas privados, nacionales y extranjeros.
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iii. En caso de que la decisin sea mantener los bancos estatales, es necesario mejorar su funcionamiento mediante la adopcin de un plan de accin dentro de lineamientos como los que se mencionan de seguido: redefinir su misin y sus objetivos, desburocratizarlos (reducir el personal), despolitizarlos (nombramiento de la junta directiva) recapitalizarlos (saneamiento financiero), y reformar la ley del Sistema Bancario Nacional a fin de facilitar su funcionamiento respecto a, por ejemplo, las compras de los bancos y la disposicin de los activos recibidos en dacin de pago.
iv. Si este plan de accin se lleva a cabo, despus de un plazo prudencial, debe procederse a una evaluacin. Si no se ha tenido xito, si el Estado no ha logrado sus objetivos, habra de plantearse, sin titubeos, la posibilidad de deshacerse de esos bancos.
El sector financiero de orientacin social

En el transcurso del tiempo, se ha creado un conjunto de instituciones financieras cuya orientacin se ha denominado social porque su propsito no consiste en maximizar las utilidades, sino ms bien, dentro de un marco de solidez financiera, orientar sus servicios a amplios sectores sociales. Todas estas instituciones y entidades deben ser supervisadas de manera directa o indirecta, de acuerdo con las disposiciones del ente supervisor. Asimismo, deben someterse a las normas relativas a la poltica monetaria y crediticia del Banco Central. Al respecto, la legislacin recin aprobada contempla puntos importantes, pero es necesario, en el futuro inmediato, incorporar, por as decir, estas instituciones y entidades al sector financiero del pas. Es necesario consolidarlas financieramente y evitar riesgos sistmicos El Banco Popular debe transformarse en un verdadero banco de los trabajadores. Debe poder administrar cuentas corrientes y sus acciones venderse en la bolsa de valores. Este banco ya ha alcanzado mayora de
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edad. No debe, por lo tanto, disfrutar, por ms tiempo, de los subsidios que en un principio se justificaban para echarlo a caminar. Por ello, las contribuciones obligatorias de los patronos deben descontinuarse y las de los trabajadores deberan ser voluntarias. El financiamiento adecuado de los programas de vivienda de inters social ha de ser una preocupacin nacional permanente. En la actualidad, existen tres instituciones pblicas en este sector: el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Banco Hipotecario de la Vivienda, (BANHVI) y el Ministerio de Vivienda. Esta organizacin institucional debe racionalizarse. Una institucin sera suficiente. El sector debe tambin capitalizarse. El BANHVI ha de continuar como una entidad financiera de segundo piso para las mutuales. Estas deben someterse a una disciplina ms estricta, a fin garantizar su permanencia en el mercado financiero y poder as cumplir su objetivo.
Los costos de intermediacin financiera

Las disposiciones relativas al encaje contempladas en las reformas a la Ley Orgnica del Banco Central son un paso hacia adelante. Sin embargo, es necesario redoblar los esfuerzos para proseguir el proceso tendiente a disminuir el costo de la intermediacin financiera. Ya se indic, anteriormente, que el Banco Central debera pagar intereses a los intermediarios financieros por el total de los recursos encajados. Adems, sera necesario tambin derogar el impuesto del ocho por ciento sobre los intereses devengados por los tenedores de bonos y modificar la legislacin vigente referente a la llamada intervencin judicial de empresas. La situacin actual obliga a los acreedores a constituir reservas adicionales al aumentar la incertidumbre en cuanto a la recuperacin de los crditos concedidos.
La deuda pblica
El financiamiento del dficit del Sector Pblico se ha realizado, ao tras ao, mediante la colocacin de bonos, principalmente, del Gobierno y del Banco Central. No es, pues, de extraar la acumulacin de un elevado monto de la deuda pblica, tanto externa como interna. El saldo de esta ltima, en especial, ocasiona problemas importantes ya que ha
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adquirido, en buena medida, las caractersticas de una bola de nieve: emitir ms bonos para hacer frente al pago de los intereses de la misma deuda. En la actualidad, uno de cada cuatro colones del gasto del Gobierno se destina al pago de intereses y las prdidas del Banco Central se originan tambin en el pago de los intereses sobre su deuda. Esta situacin impone serias restricciones al manejo de la poltica monetaria del Banco Central, el destino del gasto del Gobierno y el nivel de las tasas de inters. La deuda pblica, dado su monto, es un factor perturbador de las finanzas pblicas y del mercado financiero. De ah la conveniencia de buscar procedimientos para reducir su cuanta. Si el objetivo consiste en reducir el monto de la deuda pblica el primer paso ha de ser impedir su aumento, para lo cual es indispensable que el nuevo endeudamiento sea compensado con la amortizacin de deudas anteriores. El segundo paso, tendra por objetivo disminuir el saldo de la deuda pblica. Este propsito no puede alcanzarse mediante la acumulacin de supervit fiscales. Esto no sera realista. El nico camino abierto consiste en disponer (vender) algunos de los activos propiedad del Sector Pblico y destinar el producto de la venta a la amortizacin acelerada de la deuda pblica. De esta manera, podran liberarse recursos y destinarlos a otros menesteres como gastos en educacin e inversiones en infraestructura. Pero debe reiterarse, una y otra vez, que esto tiene sentido slo si previamente se han dado los pasos necesarios para sanear permanentemente las finanzas pblicas. Las decisiones acerca de cules activos pblicos vender, as como el destino de los fondos recaudados son de carcter esencialmente poltico. Sin duda, el Sector Pblico debe analizar, constantemente, la composicin ptima de su cartera de activos a fin de obtener de ellos la mayor rentabilidad social posible. Hoy puede justificarse canalizar los recursos a determinados activos o actividades, maana a otros. Esto depende de las necesidades siempre cambiantes del pas y de las fuentes alternativas sector privado, nacional o extranjero para financiar las diversas inversiones y actividades. Adems, desde el punto de vista de la utilizacin de los activos propiedad del Sector Pblico, la inversin en activos fijos no siempre representa su mejor uso. Algunas veces la inversin en recursos humanos educacin secundaria, comedores escolares tiene un rendimiento social superior a las inversiones en activos fijos (carreteras, por ejemplo).
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El sistema financiero informal

Aun cuando no se conoce, a ciencia cierta, la magnitud del mercado financiero informal (no regulado), los indicios sugieren su gran importancia en ciertas zonas rurales y en relacin con ciertos grupos de pequeos productores y ahorrantes. Las razones de la aparicin de este mercado financiero informal son bsicamente dos. Una se refiere al exceso de regulaciones, controles e impuestos en el mercado financiero formal, lo cual propicia el traslado de recursos financieros de ste al informal. La otra es el grado de desarrollo econmico del pas y del sector financiero, lo cual hace poco rentable, para los intermediarios del mercado financiero formal, realizar ciertas operaciones (pasivas y activas) en algunas zonas del pas con determinados clientes potenciales. El aumento de los costos de transaccin del crdito formal, muy especialmente en los bancos estatales debido, en buena parte, a la burocratizacin de estas entidades, ha sido otra causa, en este caso del lado de la demanda, para el fortalecimiento del mercado financiero informal. Sera un error tratar de eliminar o destruir este segmento del mercado financiero, por cuanto cumple una funcin importante cuando el acceso al crdito formal es limitado. Los objetivos deberan ser ms bien incorporar al mercado financiero informal al formal. Esto en buena medida se logra, del lado de las operaciones pasivas (tasa de inters y condiciones para captar recursos), si el Banco Central utiliza, para llevar a cabo su poltica, instrumentos de carcter indirecto. Sus medidas inciden, simultneamente, en ambos mercados, el formal y el informal. Es importante aprovechar al mximo las ventajas y caractersticas positivas del mercado informal, como la informacin, el conocimiento y la experiencia sobre su cliente. Operar en este mercado tiene costos elevados, pero estos seran mucho ms elevados si los intermediarios del mercado financiero formal intentaran incursionar en l. Los costos de operacin (trmite de los crditos, seguimiento de los prstamos, gestin de cobro) si bien elevados, son inferiores a los del mercado financiero formal. Estas caractersticas positivas deben aprovecharse. En vista de esta situacin deberan adoptarse medidas con el propsito de utilizar las redes de crdito al servicio de los clientes del mercado financiero informal (suministro de insumos y materias primas) y segun-
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do, fortalecer las entidades financieras en proceso de gestacin, como los bancos comunales, las cooperativas de produccin, las asociaciones de productores y las cooperativas de ahorro y prstamo. De esta manera, se podra aumentar el flujo de recursos financieros y promover la captacin de ahorros en el mercado financiero informal. El objetivo, en vez de destruir, ha de ser integrar y fortalecer.
La supervisin financiera
Las etapas anteriores de la reforma del sistema financiero permitieron realizar avances significativos en el mbito de la supervisin y de la regulacin de los intermediarios financieros. Sin embargo, a pesar del avance logrado, el camino por delante es an largo y complicado. Los sistemas financieros, incluyendo instrumentos de ahorro y entidades, evolucionan rpidamente, y con frecuencia dejan rezagado al ente regulador. Por ello el sistema de supervisin ha de orientarse a: i. Evolucionar en el sentido de poner menor atencin a las labores de auditora y ms bien centrar su atencin en la tarea de evaluar riesgos. La revisin contable debe relegarse y drsele primaca al anlisis del riesgo financiero.
ii. Propiciar la autorregulacin por parte de los intermediarios financieros, creando el debido sistema de incentivos para este propsito. As, los intermediarios han de considerar beneficioso para ellos mismos acatar ciertas regulaciones y aceptar ciertas normas. Actuar prudentemente, con cautela, ha de ser un buen negocio para los intermediarios financieros. iii. Proceder, cuanto antes, a fomentar la educacin financiera bsica en la poblacin, a fin de ayudarle a tomar decisiones acertadas en cuanto a sus ahorros y a sus inversiones.
Comentarios finales
Desde la academia hasta la funcin pblica, el legado y contribucin de Eduardo Lizano a la reforma econmica en general, y financiera en particular, es invaluable. Desde mediados de los sesenta hasta la actuali-
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dad su pensamiento ha evolucionado de una manera incansable, incorporando nuevas ideas y desechando otras conforme a la lectura de los tiempos, los desarrollos intelectuales y el ejercicio prctico de la profesin. Gracias a su gestin y liderazgo en el Banco Central de Costa Rica, por el cual pas en tres administraciones (Monge lvarez, 1982-1986; Arias Snchez, 1986-1990 y Rodrguez Echeverra, 1998-2002)15 el sistema financiero costarricense experiment una importante modernizacin en su estructura, funcionamiento y marco regulatorio. En el transcurso de esos aos don Eduardo experiment en carne propia las presiones de polticos, empresarios y sindicatos, cada uno en procura de defender intereses particulares amenazados por las ideas revolucionarias que propona. En uno y otro caso don Eduardo se mantuvo firme en sus convicciones, educando cual maestro por excelencia, reconociendo con humildad planteamientos mejores que los propios, y confrontando con la fuerza de argumentos lgicos y convincentes ms que con ideologas polticas. Don Eduardo tuvo la visin de anticipar reformas financieras que trascendan los acontecimientos cotidianos. Insisti siempre en que la reforma financiera no debe considerarse como una parte aislada, sino de forma integral y coherente con otros mbitos de la reforma econmica. Convencido de que la reforma financiera es un proceso interminable por su propia naturaleza, don Eduardo dej una agenda de reformas para ser desarrollada en los aos por venir. La futura generacin de policy-makers podr encontrar en los escritos de don Eduardo un valioso manual de referencia para continuar el proceso de reformas financieras en Costa Rica.
V.
EDUARDO LIZANO Y EL ARTE DE FORMULAR POLTICA ECONMICA
El aporte del profesor Lizano a la reforma financiera en Costa Rica, como se desprende del recuento realizado en la seccin anterior, ha sido
15. El presidente Abel Pacheco llam nuevamente al doctor Lizano a ocupar la Presidencia Ejecutiva del Banco Central a partir del 8 de mayo de 2002. Don Eduardo acept el cargo sujeto a que fuera temporal, por lo cual seis meses despus renunci por motivos personales.
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fruto no slo de la claridad de su pensamiento, sino de su vasta capacidad para llevar adelante las acciones requeridas. Este tema no puede pasarse por alto. En ltima instancia, las mejores ideas dejan de tener contenido si no encontramos los medios ni la oportunidad para llevarlas a la prctica. La capacidad acadmica y profesional del economista es apenas el primer paso para conceptualizar y disear un programa de reformas econmicas. Hacerlo realidad, ponerlo en operacin plena, requiere destrezas adicionales, no propias de la profesin de economista, sino del economista poltico, si por ello hemos de entender quien incursiona exitosamente en el arte de hacer poltica econmica. Hoy resulta anecdtico recordar cmo veamos en ese tiempo, 1984, el ingreso del profesor Lizano como Presidente Ejecutivo del Banco Central, institucin para la cual entonces prestbamos servicios. A nuestro profesor de economa lo conocamos desde mucho antes como uno de los economistas ms brillantes del pas, con mltiples actividades entre las cuales distribua su tiempo de forma tremendamente organizada. Pero, ms all de eso, la mayora de quienes servamos entonces al Banco Central no conocamos sus virtudes de organizador y de estratega, posiblemente evidentes para varios de sus colegas ms cercanos (como Fernando Naranjo, Carlos Manuel Castillo, Federico Vargas, Miguel ngel Rodrguez, Claudio Gonzlez Vega, para citar algunos). As, entre los profesionales del Banco Central los jvenes e inclusive los no tan jvenes se especulaba sobre el desempeo de don Eduardo, al no haber tenido antes responsabilidades ejecutivas (pblicas o privadas) de similar calibre. La habilidad del profesor Lizano para llevar adelante importantes decisiones de poltica econmica y, por lo mismo, expuestas a controversias que todava hoy persisten, fue la primera grata impresin que tuvimos sus colaboradores en el Banco Central respecto de lo que luego sera una gestin de las ms fructferas en su historia. Esa habilidad es altamente conocida y reconocida en los crculos polticos, econmicos y empresariales del pas. Sin temor a equivocacin, en nuestro criterio ha sido el Presidente de ms altos quilates que ha tenido el Banco, por la amplitud y la profundidad de su obra, por el respeto y la confianza que inspira en los polticos, en los sectores empresariales y en la poblacin en general, que inclusive trasciende las fronteras de Costa Rica.
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Estas caractersticas se destacan en la presentacin de uno de sus libros recientes, que uno de los autores tuvo el privilegio de escribir. Como responsable de la formulacin de la poltica econmica en un momento muy importante de la historia de Costa Rica, el profesor Lizano ha divulgado pensamiento en forma incansable y ha sido determinante en el proceso de reformas econmicas de largo plazo de los ltimos veinte aos. Adems, ha sido constante en su disciplina de transparencia y de rendicin de cuentas sobre su labor en la funcin pblica. Su cualidad de observador agudo y analtico de la realidad poltica, ha sido determinante para elaborar en forma cuidadosa y divulgar de manera amplia el sustento econmico de las decisiones impulsadas bajo su gestin. Tambin para dar la debida importancia a los ingredientes no econmicos con influencia determinante en el xito de las reformas econmicas de largo plazo. En este ltimo aspecto, don Eduardo fue tambin extenso y prolfico, en ideas, escritos y acciones. Fue, sin duda, el idelogo y principal impulsor de las reformas estructurales de los ltimos veinte aos en Costa Rica. Sus ideas y planteamientos al respecto tambin estn recogidos en innumerables publicaciones suyas, en especial en Lizano (1990b). De su mano, el Banco Central incursion no slo en los temas propios de su responsabilidad, como la reforma financiera, sino en los dems elementos de los cambios estructurales. Desde el Banco Central, el liderazgo de don Eduardo en el equipo econmico de su primera etapa en la Presidencia del Banco, empuj las decisiones de reduccin de la proteccin arancelaria y el proceso de apertura de la economa, dentro de un nuevo modelo de promocin de las exportaciones. Las reformas microeconmicas, como la sustancial reduccin de los controles de precios por parte del Gobierno y de las categoras de fijacin de salarios mnimos, fueron tambin parte de esta gestin, en la que atrevidamente incursion el Banco Central a travs de su presidente.16
16. Aparte de Lizano (1990b) hay gran cantidad de escritos suyos alrededor de las ideas de reforma estructural y su impulso en Costa Rica en las ltimas dos dcadas. Pero sin duda donde se recoge en una forma ms comprensiva todo este tema es en Lizano (1999), donde se hace amplia referencia a los antecedentes, al marco conceptual, a la disponibilidad de instrumentos de poltica econmica y a las estrategias seguidas para impulsar las reformas. En particular, el captulo quinto es rico en lecciones derivadas de estos procesos y debe ser lectura obligada para las nuevas generaciones a cargo de la conduccin de las polticas econmicas.
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La actuacin del doctor Lizano desde la Presidencia Ejecutiva del Banco Central, en conjunto con la del doctor Fernando Naranjo desde el Ministerio de Hacienda, fueron elementos cruciales para alcanzar, a fines de los noventa, un acuerdo con la banca comercial internacional, tendiente a renegociar la deuda externa del pas. Uno de los autores tuvo la oportunidad de acompaarlos en diversas etapas de este arduo y duro proceso, que consumi parte considerable del tiempo de don Eduardo durante los seis aos de su primera gestin en el Banco Central. En Lizano (1999, Anexo 3) se incluye un artculo escrito por don Eduardo en conjunto con Silvia Charpentier, con un amplio recuento de todo el proceso en el cual tambin la seora Charpentier fue protagonista importante. Describen all la poltica adoptada a partir de 1986 en materia de deuda externa, consistente en una decisin unilateral de adecuar el monto de los recursos destinados al servicio de la deuda externa a la capacidad de pago del pas (Lizano, 1999, p. 227). Este rumbo se justific ante la imposibilidad de lograr simultneamente la estabilidad, el crecimiento y la atencin del endeudamiento con el exterior, en medio de un proceso de cambio del modelo de sustitucin de importaciones por uno de apertura y promocin de exportaciones. Las autoridades responsables de este proceso tuvieron, adems, un manejo magistral de las diferentes etapas de la negociacin, tanto por la seriedad inicial de los planteamientos como por su complementacin. De ese modo, el apoyo de diversas formas tanto del Banco Mundial como del Fondo Monetario Internacional, con quienes el pas mantuvo magnficas relaciones en esta etapa, fue determinante para llegar a un acuerdo final con la banca comercial internacional. ste fue altamente satisfactorio para el pas, pues se recompr la mayor parte de la deuda externa a un precio de diecisis centavos de dlar por cada dlar de principal adeudado. El pas se acogi al plan Brady, as denominado por Nicholas Brady, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos que promovi el esquema de recompras de deuda para atender la crisis generalizada de la deuda externa en la dcada de los ochenta. Hoy, trece aos despus de haberse alcanzado dicho arreglo, el Banco Central est prximo a cancelar en forma anticipada la totalidad de la deuda bonificada que se deriv de la renegociacin de 1989-1990.
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Adems de los temas meramente econmicos, en algunos de sus escritos don Eduardo nos lleva cuidadosa y pacientemente por entre los vericuetos del arte de hacer poltica econmica. Plantea las consecuencias de medidas que no se adoptan en el vaco o en el laboratorio, sino en la vida real, donde cantidad grande de circunstancias condicionan su aceptacin y sus resultados. Y, adems, deriva lecciones importantes sobre el quehacer de la poltica econmica, como en sus escritos sobre formulacin de dicha poltica en Costa Rica (Lizano, 1991, especialmente la ltima seccin, pp. 24-29). Es importante, reiteramos, su insistencia en considerar los ingredientes no econmicos de la toma de decisiones de poltica econmica, como la creacin de consensos, la determinacin para actuar aun cuando se trate de decisiones no populares y la cooperacin como una opcin superior a la confrontacin. Sus reflexiones sobre estas materias (Lizano 1991 y 2003), reconocen sin reservas que en el proceso de tomar decisiones no siempre se acierta. Ms an, con frecuencia hay discrepancias con otros economistas y dirigentes polticos y empresariales sobre la razonabilidad de utilizar unos u otros instrumentos para el logro de los fines previstos. Reconoce tambin all que, en la ejecucin de importantes polticas pblicas, no todos los entes pblicos caminan en la misma direccin en todo momento. Por el contrario, se plantean conflictos de intereses y la discusin abierta no siempre deja explcitos los fines que deben privilegiarse ni llega necesariamente a puntos de congruencia sobre ellos. Conciliar esos elementos es, precisamente, el arte de hacer poltica econmica. De all la insistencia que parece derivarse de sus mensajes, para que la sociedad costarricense discuta con seriedad y con altura los temas importantes para su futuro, bajo la concepcin de que es la nica forma de progresar genuinamente y de demostrar madurez poltica para decidir de manera adecuada nuestro propio destino. Su permanencia como el mximo responsable de la poltica monetaria, desde la Presidencia del Banco Central, es la ms larga que algn costarricense haya tenido en ese cargo. Sin duda el Banco le debe mucho. De la mano del profesor Lizano esa institucin ha incrementado su prestigio. De su ejemplo y de la calidad de su gestin desde inicios de su primera etapa en 1984, se origin, la actitud responsable y cuidadosa del Poder Ejecutivo a la hora de seleccionar a los presidentes que le
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han sucedido. De la gestin de don Eduardo, la independencia del Banco Central ha tenido y contina teniendo una poca de oro ya por dos dcadas, an sin haber tenido que consagrarla en forma expresa en la legislacin. Su libro ms reciente (Lizano, 2003) deja ver caractersticas interesantes del enfoque de su autor: (a) La importancia de explicar las motivaciones de las decisiones de poltica econmica, junto con la permanente disposicin para hacerlo; (b) la defensa de las decisiones adoptadas, desde la ptica de la economa y del arte de hacer poltica econmica; pero, (c) sobre todo, la invitacin permanente a discutir estos temas con ideas y razones, con altura, lo cual redunda en una demostracin de madurez de la sociedad costarricense, en la definicin de su propio derrotero. Sirva entonces esta recopilacin de escritos de don Eduardo Lizano en relacin con el sistema financiero, como una forma de mantener vivos los propsitos de modernizacin del sistema financiero, a los cuales l ha dedicado una buena parte de su vida profesional y pblica.
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PRIMERA PARTE
EL SECTOR FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONMICO
1. EL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONMICO*
...financial sector liberalization is neither a simple matter, nor a painless one,

J. A. HANSON Y C. R. NEAL,
It is not savings that area required, but a channel of communication between potential savers and potential real investment,
JOHN HICKS, Capital and Growth
1.1
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El desarrollo econmico de los pases pobres se relacion insistentemente con el proceso de industrializacin durante cierta poca, principalmente despus de la Segunda Guerra Mundial. Se argument que, para salir del subdesarrollo, el camino ms expedito consista en promover la creacin de un sector industrial dinmico. Sin embargo, pocos
*
Este documento fue publicado inicialmente en: BCCR. 1987. Serie comentarios sobre asuntos econmicos, No. 67. San Jos: Banco Central de Costa Rica. El autor desea hacer las siguientes advertencias y agradecimientos: a) Para preparar este trabajo se han seguido muy de cerca y usado ampliamente los siguientes documentos: Claudio Gonzlez Vega, Marco A. Gonzlez Garita y Ronulfo Jimnez Rodrguez (1984); Claudio Gonzlez Vega (1986) y Marco A. Gonzlez Garita (1986). Si bien en algunas partes de este trabajo se ha seguido, casi a pie juntillas, las razones y argumentos de estas obras, la responsabilidad recae solamente en el autor. b) El autor ha recibido observaciones y sugerencias sobre el borrador de este trabajo de: Rodrigo Alberto Bolaos, Vctor Hugo Cspedes, Flix Delgado, Claudio Gonzlez Vega, Ronulfo Jimnez y Roberto Picado. Algunas de estas observaciones y sugerencias se han incorporado en la redaccin final del trabajo, pero la responsabilidad es solo del autor. c) Don Fernando Dez, del Banco Central, ha tenido a su cargo la revisin final del texto, por lo cual el autor ha expresado su agradecimiento. d) El objetivo de este trabajo es principalmente didctico. Como tal, se ha tratado de despojarlo, hasta donde ha sido posible, de expresiones y giros tcnicos para facilitar la lectura y comprensin. 49
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aos despus se percibi que el crecimiento del sector agropecuario era tambin indispensable para poder proceder a la industrializacin misma. En efecto, la agricultura juega un papel tanto ms primordial cuanto ms pobre y atrasado sea un pas. De manera que el desarrollo industrial depende, en gran parte, del crecimiento del sector agropecuario. Es este ltimo, en efecto, el que genera el excedente de ahorro y provee la mano de obra necesarios para que la industrializacin pueda llevarse a cabo; adems, ofrece el mercado para los bienes finales e intermedios manufacturados que la industria produce. Al ahondarse el estudio sobre el desarrollo econmico, se hizo evidente, empero, que los sectores industriales y agropecuarios requeran, asimismo, un sistema de transporte y una disponibilidad de energa adecuados. La construccin y el mantenimiento de una amplia infraestructura resultaron indispensables; sin ella, el desarrollo econmico no era viable. Se lleg as, despus de cierto andar, a la conclusin de que el proceso de desarrollo econmico exiga prcticamente el crecimiento y mejora de todos los sectores de la produccin de una nacin, ya que cada uno de ellos dependa de los dems mediante una tupida gama de estrechas relaciones recprocas. Debe observarse que estas relaciones mencionadas se refieren, sin embargo, tan solo a los sectores productivos de la economa, o sea, a los dedicados a la produccin de bienes y servicios. No fue sino mucho ms tarde cuando se dio la debida consideracin a la importancia del sector financiero y se le incorpor sistemticamente al debate sobre la teora y la prctica del desarrollo econmico. No se trata anteriormente se hubiera desconocido la trascendencia del sistema financiero para el desarrollo econmico. Para Schumpeter, el proceso de desarrollo econmico depende de la capacidad y la agilidad del sistema bancario para crear poder de compra y canalizarlo a manos de los empresarios. sta es la nica manera que ellos tienen de adquirir o contar con los medios productivos necesarios para poner en prctica las innovaciones, base y fuente verdadero motor del proceso de desarrollo econmico.1 As, sin un sistema bancario gil y dinmico, los
1. Vase sobre todo el captulo tercero (Credit and Capital) de la obra de Joseph Schumpeter (1934, el original fue publicado en 1911 en alemn). Concretamente el autor
El sistema financiero y el desarrollo econmico
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empresarios no podran realizar las innovaciones y, sin ellas, el desarrollo econmico no sera posible.2 En los libros de texto sobre desarrollo econmico de la dcada de los aos cincuenta y sesenta tambin se hace referencia a la importancia del sistema financiero, tal como se recoge en el Anexo Bibliogrfico. Sin embargo, ha de recordarse con Gonzlez Vega que hasta recientemente el papel del sistema financiero y la naturaleza de sus posibles contribuciones al desarrollo econmico de los pases pobres no haban recibido mucha atencin. Los modelos de crecimiento econmico... no incorporaron al sistema financiero o, en el mejor de los casos, le asignaron slo un papel marginal (Claudio Gonzlez Vega, 1986, p. 7). As, hubo necesidad de esperar a las obras pioneras de Shaw y de McKinnon para apreciar las relaciones del sistema financiero e incorporarlas de lleno al proceso de desarrollo econmico. La publicacin de sus obras abri un periodo en el cual se han realizado esfuerzos intensos y sistemticos sobre este tema. El resultado ha sido el reconocimiento definitivo en la teora y en la prctica de la gran importancia que tiene el funcionamiento del sistema financiero para el desarrollo econmico. Tres tareas y actividades ntimamente vinculadas han surgido: primera, la necesidad de proceder a un estudio pormenorizado del sistema financiero para determinar el funcionamiento y las deficiencias; segunda, la discusin acerca de las medidas ms apropiadas y convenientes para remediar esas deficiencias y, tercera, el anlisis de los resultados obtenidos en casos concretos, especficamente el porqu de los fracasos y de los xitos. En este trabajo se tratan diferentes aspectos del sistema financiero como el concepto (Seccin 1.2), los servicios que presta (Seccin 1.3) y sus caractersticas principales (Seccin 1.4); seguidamente, se analiza las relaciones entre el sistema financiero y el desarrollo econmico (Seccin
indica que The essential function of credit consists in enabling the entrepreneur to withdraw the producers goods which he needs from their previous employment, by exercising a demand for them, and thereby to force the economic system into new channels (p. 106). 2. Segn Claudio Gonzlez Vega (1986, p. 7), algunos economistas del siglo XIX y principios del siglo XX, en especial Schumpeter, reconocieron la importancia del sistema financiero en la promocin de la inversin, la innovacin y el crecimiento.
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1.5), luego el problema de la represin financiera (Seccin 1.6) y, como eplogo, se hacen algunas observaciones finales.
1.2
EL CONCEPTO DE SISTEMA FINANCIERO
El sistema financiero tiene como funcin y cometido la creacin, el intercambio, la transferencia y la destruccin de activos y pasivos financieros. En l se comercia en realidad dos cosas: por una parte, el riesgo; por otra, la liquidez. Esta funcin se lleva a cabo mediante la produccin y el suministro de una serie de servicios de acuerdo con determinadas tecnologas. Esos servicios se compran y venden en una red de mercados en los cuales opera un conjunto de instituciones y empresas especializadas, en contacto con los ahorrantes que ofrecen recursos financieros y con los inversionistas y productores que los demandan. Estos ahorrantes, inversionistas y productores pueden ser privados o pblicos, personas individuales y jurdicas (empresas e instituciones), nacionales o extranjeras. As, el sistema financiero es un sector ms de la economa de una nacin, dedicado no a la produccin de bienes, sino a la de servicios, a saber, los llamados servicios financieros. Al igual que cualquier otro sector productivo, utiliza diversos factores de la produccin, demanda ciertos insumos y necesita informacin especfica. Ahora bien, como estos factores de la produccin e insumos son escasos, el funcionamiento (creacin, fortalecimiento, expansin) del sistema financiero representa un costo de oportunidad importante para la comunidad. Este costo estar dado por lo que esos factores e insumos podran producir si se utilizaran en otras actividades o sectores productivos de la economa. De manera que el aporte del sistema financiero al crecimiento econmico depende de la cantidad y la calidad de los servicios suministrados y de que stos sean adecuados a las necesidades de la economa. Esto significa, en una ltima instancia, que el sistema financiero se justifica slo en tanto que promueva el mejoramiento general de la productividad y, de esta manera, propicie un desarrollo econmico ms acelerado. Desde este punto de vista, el sistema financiero es, sin duda, un valioso complemento de los otros sectores productivos de la economa de un pas.
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1.3
LOS SERVICIOS DEL SISTEMA FINANCIERO
Generalmente se considera que el sistema financiero proporciona cuatro tipos de servicios, los cuales se analizan a continuacin. El sistema financiero, en primer lugar, provee medios de pago de aceptacin general. En efecto, l crea y destruye activos y pasivos financieros que son utilizados por los miembros de la comunidad para llevar a cabo transacciones, ventas y compras, cuyo precio y valor se expresan en medios de pago. Se trata del proceso de la monetizacin de la economa, conocido tambin con el nombre de profundizacin monetaria. Este servicio es de gran importancia para la economa como un todo porque permite abandonar el trueque como medio de intercambio. El trueque, sin duda, signific histricamente un gran avance, ya que permiti superar la produccin de autosuficiencia, autoconsumo y subsistencia, as como abri las puertas al intercambio, a la divisin del trabajo, a la especializacin y, por ende, al aumento de la productividad y al crecimiento econmico. Sin embargo, el trueque result ser harto complicado y costoso. Para deshacerse del bien a y a la vez adquirir el bien b, habra de hacerse el esfuerzo, generalmente muy costoso, de encontrar a quien se hallara precisamente en la situacin inversa, es decir, a quien quisiera deshacerse del bien b y adquirir el bien a. Este mecanismo de bsqueda y negociacin representaba un procedimiento sumamente dispendioso, que limitaba notoriamente las posibilidades de intercambio. La aparicin de medios de pago de aceptacin general vino a modificar radicalmente la situacin. Con ella, cada quien podra deshacerse del excedente de bienes que tuviera a cambio de cierta cantidad de medios de pagos, los cuales, por ser de aceptacin general, podran utilizarse luego para adquirir aquellos otros bienes que deseara comprar. As, la aparicin de los medios de pago facilit grandemente el proceso de intercambio, al abaratarlo y, asimismo, permiti a la comunidad utilizar en otras actividades recursos dedicados anteriormente al proceso de trueque. Propici tambin la especializacin de algunos agentes econmicos en las labores de compra y venta del bien a, as como la de otros en la compra y venta del bien b; de manera que se promovi la creacin de mercados, con las ventajas propias de las economas de escala, el mejoramiento de la productividad y la competencia. Los oferentes (vendedores) podan deshacerse de sus exce-
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dentes con mayor rapidez, y los demandantes (compradores) podan llenar tambin sus necesidades con presteza. Adems, en la economa de trueque las relaciones de intercambio entre los bienes eran muy complicadas; haba que establecerlas prcticamente para cada transaccin: a con b, b con c, c con a y as sucesivamente. En cambio, al aparecer los medios de pago, fue posible expresar las relaciones de intercambio del bien a simultneamente con todos los dems bienes en unidades de medios de pago; es decir, pudo establecerse el precio del bien a en trminos de los medios de pago. Esto redujo dramticamente la cantidad de precios y simplific en mucho las transacciones, dio gran fluidez al intercambio, consolid paulatinamente los mercados de los diferentes bienes y ayud a integrarlos entre s.3 El sistema financiero, en segundo lugar, suministra servicios de intermediacin financiera entre las unidades econmicas que disponen de un excedente de recursos (ahorrantes) y aquellas otras deficitarias que requieren recursos financieros adicionales (inversionistas o productores). Si no hubiera sistema financiero, las unidades econmicas estaran condenadas al autofinanciamiento, as como, si no hubiera trueque, se veran forzadas al autoabastecimiento. Ahora bien, el autofinanciamiento a base del ahorro individual es muy ineficaz. La fragmentacin de los mercados ocasiona un uso y una asignacin deficiente de los recursos productivos y factores de la produccin con que cuenta la comunidad. En efecto, como indica McKinnon (1973, pp. 11-12),disponer de recursos no significa disponer de oportunidades.4 Si no hubiera posibilidad de realizar transacciones financieras, resultara que cada unidad econmica tendra que utilizar en ella misma todos sus recursos, aun cuando se tratara de actividades de baja o poca rentabilidad, esto por cuanto no tendra posibilidad de trasladarlos fuera de su propia unidad econmica. Mientras tanto, existen otras unidades econmicas que dis3. Qu se ha llegado a aceptar en cada poca y en cada comunidad como medio de pago de aceptacin general?, cmo se determina quin puede y quin no puede producir medios de pago?, por qu determinados medios de pago, hoy de aceptacin general, maana dejan de serlo?, cul es la consecuencia de una produccin insuficiente o de una produccin excesiva de medios de pago?, son todas preguntas de suma importancia, propias del estudio de la historia econmica y de la teora monetaria, cuyo anlisis, sin embargo, trasciende el mbito de este trabajo. Endowments do not necessarily correspond to opportunity.
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ponen de oportunidades de inversin de elevada rentabilidad las cuales no pueden aprovechar, por cuanto no disponen de suficientes recursos propios y no pueden obtenerlos de otras unidades econmicas. As, unidades econmicas (empresas y actividades) de alta rentabilidad coexistiran a la par de otras de reducida rentabilidad. Esto pone de relieve desde ahora cmo en una comunidad no solo interesa el nivel de ahorro de las unidades econmicas (coeficiente de ahorro nacional), sino tambin, de manera especial, la utilizacin ptima y el uso adecuado de ese ahorro, o sea, la productividad del capital (relacin producto/capital). Se percibe como el autofinanciamiento ocasionara una notoria fragmentacin del mercado, la cual conducira a una asignacin deficiente de los factores de la produccin, se desperdiciaran oportunidades de inversin y se reduciran las posibilidades de crecimiento econmico. La aparicin de las transacciones financieras cambia sustancialmente la situacin. As como el trueque significa un gran adelanto sobre el autoabastecimiento y el autoconsumo, as las transacciones financieras directas representan un progreso significativo en comparacin con el autofinanciamiento. La transaccin financiera ofrece ventajas indudables al permitir: (i) trasladar recursos de unas unidades econmicas a otras, (ii) a las unidades, las que ahorran y las que invierten, obtener simultneamente ganancias adicionales (la que ahorra, por cuanto al prestar sus recursos a otra unidad, obtiene ms utilidades que si las empleara ella misma; quien invierte, porque su rentabilidad es superior a la tasa de inters que debe pagar por el prstamo contratado), y (iii) aprovechar las mejores oportunidades de inversin y desarrollar los proyectos ms rentables. Sin embargo, las transacciones financieras directas tienen deficiencias importantes. Al igual que en el caso del trueque, exigen a la unidad econmica con excedentes buscar y encontrar otra unidad econmica que necesite recursos financieros adicionales. Este proceso tambin es complicado y dispendioso. Ello, sin duda, eleva su costo, o sea, que el ahorrante recibe relativamente poco (baja tasa de inters) y el inversionista paga relativamente mucho (alta tasa de inters). Esto, a la vez, contrae el volumen de transacciones y disminuye el tamao del mercado financiero
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al reducir la oferta de recursos (ahorro) y la demanda de recursos (inversin). El surgimiento de la intermediacin financiera modifica drsticamente esta situacin. La presencia de un intermediario entre el ahorrante y el inversionista ayuda, de igual manera que lo hace el comerciante como intermediario entre compradores y vendedores de bienes, a reducir los costos de la intermediacin en que incurren las partes para ponerse en contacto y realizar las transacciones. La intermediacin financiera resulta ms conveniente que la transaccin financiera directa por varias razones: el conocimiento especializado, la experiencia y la informacin acumuladas, las economas de escala y la dispersin del riesgo. Todo ello permite al intermediario financiero pagar ms al ahorrante y cobrar menos al inversionista que en el caso de la transaccin financiera directa y, an as, obtener una ganancia para l mismo. Un ejemplo hipottico, para explicar mejor este fenmeno, se presenta a continuacin en el Cuadro 1.1.
CUADRO 1.1 COMPARACIN DE LA TRANSICIN FINANCIERA Y LA INTERMEDIACIN FINANCIERA Porcentajes TRANSICIN FINANCIERA DIRECTA Tasa de inters que obtiene el ahorrante Costos de intermediacin (implcitos y explcitos) Ganancias del intermediario financiero Tasa de inters que paga el inversionista 4 10 -14 INTERMEDIACIN
FINANCIERA
4 4 2 12
Finalmente, la intermediacin financiera ayuda a resolver otro problema. En efecto, tpicamente el ahorrante desea colocar sus recursos a corto plazo para mantener la mayor liquidez posible y poder desplazar los recursos de acuerdo con las condiciones de rentabilidad y riesgo; y el inversionista, por su parte, desea obtener recursos al mayor plazo posible y disponer de ms tiempo para pagar sus pasivos. Esto crea una seria dificultad. Sin embargo, cuando el sistema financiero funciona adecuadamente, esta dificultad se resuelve. La disparidad desaparece
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gracias a la creacin de mercados financieros, en los cuales la intermediacin financiera permite dar liquidez al ttulo antes de su vencimiento. Esto permite a los intermediarios financieros obtener recursos a relativamente corto plazo y prestarlos a plazo mayor, sin incurrir en riesgos desmedidos y, as, ofrecer un mejor servicio tanto a ahorrantes como a inversionistas. El sistema financiero, en tercer lugar, facilita el manejo y la administracin de la cartera de activos de las unidades econmicas. Por lo general, la riqueza (activos) se guarda por razones de precaucin (hacer frente a las necesidades durante la poca de las vacas flacas) y de especulacin (aprovechamiento de oportunidades de inversin). Si no hubiera mercados financieros, la riqueza se mantendra en diversos activos fsicos: tierra, joyas, oro, ganado o en divisas. Ahora bien, la creacin del sistema financiero ofrece una importante alternativa: una amplia gama de activos financieros (ttulos-valores), con diferentes caractersticas (plazo, redimiento, riesgo, liquidez), incluyendo operaciones de cobertura (hedging) o futuros (Hla Mynt, T.M., 1965, p. 81). De esta manera se puede disminuir el costo de mantener la riqueza y reducir el volumen, con lo cual se liberan recursos. El sistema financiero, en cuarto y ltimo lugar, ofrece servicios de apoyo a las finanzas pblicas. Conforme se ampla y perfecciona el sistema financiero, se abren nuevas posibilidades de obtener recursos no solo para el sector privado, sino tambin para el sector pblico. Esto puede representar una ventaja en pases donde el sistema tributario es incipiente y frgil. As, el sector pblico costarricense no tendra que recurrir tan solo a impuestos, tarifas de servicios pblicos, emisin monetaria del Banco Central, prstamos externos, sino que tambin podra recurrir al endeudamiento interno, mediante la venta de sus propios ttulos valores en el mercado financiero.5
5.
La discusin de hasta dnde este procedimiento puede o no ocasionar perjuicios al desarrollo econmico debido al estrujamiento (crowding out) del sector privado, es un tema vlido e importante, pero es harina de otro costal, ya que se refiere al efecto del tamao del sector pblico, ms que al funcionamiento del sistema financiero.
58 1.3
LAS CARACTERSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO
Para que el sistema financiero pueda cumplir a cabalidad su cometido, es necesario satisfacer una serie de requisitos. Sin ellos, el sistema no podra funcionar bien. Estos requisitos se detallan a continuacin: a) Desarrollo institucional. La formacin de una amplia gama de instituciones y empresas financieras es una condicin necesaria para el buen funcionamiento del sistema financiero. Estas instituciones, unas de carcter pblico, otras de naturaleza privada, han de ser robustas y de muy diversas especialidades. Pueden sealarse, entre otras, el Banco Central, los bancos comerciales, los bancos y fondos de inversin, los bancos hipotecarios, las llamadas financieras, las bolsas de valores, las empresas dedicadas al ahorro y prstamo, as como las entidades aseguradoras y de seguridad social. La diversidad de instituciones financieras es de mucha importancia porque de ella depende, a la vez, la diversidad de servicios, de ttulos-valores y de transacciones financieras que puedan llevarse a cabo en los mercados del sistema financiero. Debe recordarse que el grado de especializacin deseable depende del tamao del mercado. Cuanto menor sea ste, menor podr ser la especializacin de las instituciones financieras b) Sistema de regulacin y supervisin. El adecuado funcionamiento del sistema financiero exige un detallado marco de regulacin y un pormenorizado procedimiento de supervisin. En efecto, se requiere un conjunto de leyes y reglamentos, normas y disposiciones, a fin de asegurar que el sistema financiero cumpla satisfactoriamente su objetivo. Eso se origina en la necesidad de proteger al pblico (tratar de reducir no de eliminar el riesgo en que incurren los ahorrantes), de garantizar la competencia y de asegurar la congruencia del sistema financiero. La labor de regular, supervisar y, a veces, controlar las entidades del sistema financiero no es una caracterstica exclusiva de este sector productivo. Muchas otras actividades estn tambin sometidas a las regulaciones legales y de otra ndole. As, quien desee vender servicios mdicos o de abogaca debe someterse a cier-
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tas disposiciones legales y respetar algunas regulaciones; quien quiera producir ciertos bienes debe tambin acatar, por lo general, determinadas normas de seguridad. La confianza del pblico base fundamental del sistema financiero depende en mucho de la regulacin y supervisin a las que estn sometidas las entidades financieras, las cuales deben tener por objetivos: (i) garantizar la validez jurdica de los medios de pago en circulacin, (ii) buscar la solidez y liquidez de las instituciones financieras, (iii) garantizar la adecuada informacin al pblico, (iv) buscar el cabal acatamiento de las regulaciones vigentes por parte de los entes financieros y poder as prevenir infracciones antes que tener que aplicar sanciones. Es necesario insistir en que, aun cuando el marco legal e institucional sea el adecuado, siempre hay una tendencia de los entes reguladores a tratar de impedir que el regulado realice ciertas operaciones riesgosas. Se establecen as lineamientos que impiden esas acciones pero que, a la vez, frenan otras enteramente justificadas. Es una posicin hasta cierto punto natural porque el regulador no incurre en el costo de dejar de obtener las ganancias (esto lo asume el regulado) y al regulador le conviene que no se le pueda achacar ninguna responsabilidad por falta de controles. Dadas estas razones, los controles y la supervisin pueden llevar a ineficiencias que se evitan si el sistema tiene elementos importantes de autorregulacin. Debe tenerse presente por ello que la regulacin y la supervisin han de ser de naturaleza tal que no entorpezcan el desarrollo y funcionamiento del sistema financiero. No sea que se caiga en el problema de la represin financiera mencionado ms adelante en la Seccin 1.5. c) Formacin de recursos humanos. La eficiencia y la productividad de toda empresa, incluidas las dedicadas a la produccin de servicios financieros, dependen en mucho de la calidad de los recursos humanos a cuyo cargo estn. Esto exige un esfuerzo permanente y sistemtico para mejorar constantemente el personal del sistema financiero. En especial, si se toma en cuenta la necesidad de adaptarse a los cambios constantes que se dan: (i) en las polticas econmi-
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cas, monetarias y financieras, (ii) en el marco jurdico y las disposiciones reglamentarias a que estn sujetas las entidades financieras, (iii) en la aparicin de nuevos tipos de ttulos-valores y de transacciones financieras y (iv) en las tecnologas recientes que deben adoptarse, tales como la computacin y la telemtica. d) Flujo de informacin. Un flujo de informacin de buena calidad y suministrado oportunamente es otro de los elementos bsicos para dar debida proteccin al pblico, as como para propiciar la competencia entre las diversas entidades financieras. Por ello, la informacin tiene primordial importancia desde varios puntos de vista. Primero, presenta un elemento de juicio para que el pblico pueda tomar mejor sus decisiones; segundo, es un instrumento indispensable para que los entes encargados de la regulacin y supervisin puedan apreciar el estado y la marcha de las instituciones financieras; finalmente, exige a cada una de las entidades financieras suministrar informacin que sirva de base a las dems para formarse criterio sobre su condicin. e) Marco legal. El buen funcionamiento del sistema financiero requiere un marco legal preciso y renovado permanentemente. Esto reviste especial importancia en lo que se refiere a: (i) los contratos para que el comprador y el vendedor de ttulos, as como los acreedores y los deudores, puedan conocer a cabalidad los derechos y las obligaciones de cada uno de ellos; cuanto mejor se pueda hacer cumplir los contratos y cuanto ms expedito sea el mecanismo de sanciones y penas para quien los incumpla, mejor funcionar el sistema financiero y (ii) la claridad y precisin de las normas y regulaciones para garantizar el libre acceso al sistema financiero; se necesita en efecto, que la entrada al mercado financiero sea relativamente fcil y expedita y, a la vez que la salida sea obligatoria y tambin rpida en ciertas circunstancias. f) Cambio tecnolgico. Como acontece en los dems sectores de la economa, el sector financiero tambin ha de caracterizarse por un aumento sostenido de la productividad. ste sera consecuencia del desarrollo y la incorporacin de nuevas tecnologas. Por ello, se requiere un esfuerzo sistemtico tendiente a generar nuevas tcnicas y a propiciar su adopcin inmediata.
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g) Polticas macroeconmicas adecuadas. El funcionamiento del sistema financiero necesita de polticas macroeconmicas apropiadas que impidan la incertidumbre extrema, las fluctuaciones marcadas y el riesgo desmedido. Una situacin de represin financiera, como se indicar ms adelante, no es un clima propicio para el desarrollo vigoroso del sector financiero. Si estos siete requisitos se cumplen satisfactoriamente, habr mayores posibilidades de asegurar una operacin adecuada del sistema financiero, la cual se distingue por tres caractersticas: a) Crear confianza en el pblico (ahorradores, inversionistas, productores), en los entes rectores y reguladores del sistema financiero y en la opinin pblica. Esta confianza ha de basarse en los siguientes aspectos: i. En la seguridad financiera con el fin de reducir el riesgo de quienes participan en las transacciones financieras. Dos puntos deben tenerse presentes: primero, el aspecto macroeconmico, del cual depende la mayor o menor confianza en el valor de la moneda nacional; segundo, el aspecto microeconmico, referente a la capacidad con que se administran las entidades financieras, pues de ello depende la solidez y liquidez.
ii. En la seguridad jurdica, la cual tambin ayuda a reducir el riesgo inevitable de toda transaccin financiera. Tiene, asimismo, tres aspectos: primero, el legal relacionado con una legislacin y reglamentacin adecuadas, dando, como se indic, un lugar preponderante al tema atinente a los contratos; segundo, el de la regulacin y supervisin, para el establecimiento y funcionamiento de las entidades financieras; y el de la eficacia (celeridad, oportunidad, costo) de los procesos judiciales; y iii. En la informacin; ya que un flujo adecuado de ella es otro de los elementos esenciales, para crear un clima de confianza en el sistema financiero. b) Promover la competencia. Un buen sistema financiero depende no solo de la flexibilidad de que dispongan los entes financieros, sino tambin, en forma fundamental, del grado de competencia que
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exista efectivamente entre ellos. Slo as los intermediarios financieros se preocuparn seriamente por mejorar los servicios y por aumentar la productividad. Solo as ser posible disminuir los costos de las transacciones financieras. nicamente as, en fin, podrn los ahorrantes obtener la mayor remuneracin posible por sus ahorros y los productores e inversionistas pagar el menor costo posible por los recursos emprestados. c) Propiciar la congruencia. Los intereses legtimos de las diversas entidades del sistema financiero no son similares, pues con frecuencia son divergentes. Ello podra ocasionar pautas de conducta que impidan o socaven las polticas econmicas, monetarias y financieras emanadas de los entes rectores del sistema financiero. Es necesario, entonces, que estas ltimas dispongan de procedimientos claramente establecidos y delimitados para impedir que sus decisiones sean anuladas por los intermediarios financieros y poder entonces buscar la necesaria compatibilidad entre la accin microeconmica de los intermediarios financieros y las tareas macroeconmicas de los entes rectores. En resumen, se dira que el sistema financiero funciona adecuadamente y cumple su cometido a cabalidad en tanto se logre: primero, disminuir los riesgos, afianzar la confianza y proteger al pblico; segundo, reducir los costos de intermediacin financiera y mejorar los servicios gracias a un mayor grado de competencia, una menor discriminacin y un proceso continuado de innovacin tecnolgica; y tercero, propiciar una accin de las entidades financieras congruentes con el logro de la estabilidad financiera y el desarrollo econmico.
1.4
EL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONMICO
Cul es la relacin entre el sistema financiero y el desarrollo econmico?, cmo ayuda el sistema financiero a promover el desarrollo econmico?, por qu un sistema financiero que funcione adecuadamente es indispensable para un desarrollo econmico sostenido? En esta seccin se tratan esos aspectos. En primer lugar, se aborda el tema de los servicios que produce y ofrece el sistema financiero. En segunda instancia,
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se analiza la importancia de esos servicios para el proceso de desarrollo econmico. La explicacin anterior sobre los diversos servicios que proporciona el sistema financiero pone en evidencia la gran importancia para el proceso del desarrollo econmico. Sin embargo, es til proceder seguidamente a sistematizar la trascendencia del mejoramiento y la consolidacin del sistema financiero para alcanzar un desarrollo econmico sostenido. Dos son los efectos primordiales que tiene el proceso de profundizacin monetaria y el de intermediacin financiera, a saber: primero, la movilizacin de recursos; segundo, la asignacin de esos recursos. El sistema financiero promueve una mayor movilizacin de recursos. Esto se debe a varias razones: a) Desde el punto de vista del ahorrante: i. Obtiene una mayor remuneracin al sacrificar el consumo presente, es decir, al ahorrar.
ii. Disminuye el riesgo de ahorrar, gracias a una mayor diversidad de ttulos-valores en los cuales puede invertir el ahorro y una gama ms amplia de instituciones donde puede llevar a cabo las transacciones. iii. Dispone de mayores oportunidades para ahorrar (diversidad de ttulos-valores y de instituciones). iv. Adicionalmente, reduce el nivel requerido de las reservas, as como el costo de su administracin, debido por una parte a la incorporacin de activos financieros en la cartera de activos y, por otra, a la mayor liquidez de dichos activos; b) Desde el punto de vista del inversionista: i. Obtiene a un costo menor los recursos financieros adicionales que requiere.
ii. Dispone de mayores oportunidades para obtener esos recursos financieros adicionales, gracias a la mayor diversidad de ttulos-valores y a la amplia gama de instituciones.
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iii. Disminuye sus requerimientos de fondos para fines de precaucin y especulacin, porque puede recurrir con mayor facilidad y frecuencia al mercado financiero. c) Desde el punto de vista de la economa como un todo reduce el costo de la movilizacin, gracias a una mayor especializacin de los intermediarios financieros, lo cual permite rebajar los costos de buscar y colocar los recursos, as como de analizar los oferentes y, en especial, los demandantes de fondos. Esta mayor movilizacin significa que el ahorro financiero tendera a aumentar. Esto, a la vez, podra afectar positivamente el ahorro real y la inversin real en la economa. De ser as, los coeficientes marginales ahorro/producto interno bruto e inversin/producto interno bruto se incrementaran, lo cual influira favorablemente en el crecimiento econmico. El sistema financiero permite tambin una mejor asignacin de los recursos de un pas. En efecto, la intermediacin financiera, como se indic anteriormente, desplaza recursos de proyectos, actividades y sectores de una rentabilidad relativamente baja o reducida a otros de una rentabilidad ms elevada. As se logra ms plenamente el aprovechamiento de las mejores oportunidades de inversin. Esto significa, ni ms ni menos, que con igual cantidad de recursos (capital, trabajo, tierra) el pas logra una mayor produccin; dicho en trminos tcnicos: la relacin marginal producto/capital mejora; lo cual, a la vez, propiciara un crecimiento econmico ms acelerado. Sin embargo, eso no es todo. El sistema financiero tambin tiene un efecto importante en la distribucin del ingreso. Tres aspectos deben mencionarse: a) El desarrollo econmico ms acelerado, gracias al fortalecimiento del sistema financiero, genera nuevas oportunidades de empleo, fuente principal de ingreso de una alta proporcin de la poblacin. b) El sistema financiero ofrece a los ahorrantes, incluso a los pequeos, mayor rentabilidad y seguridad, consecuencia del proceso de intermediacin financiera.
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c) El sistema financiero ofrece a los productores e inversionistas, tambin a los pequeos, mayor acceso al crdito y un precio ms reducido (menor tasa de inters), gracias a la competencia que se desarrolla entre los intermediarios financieros. En cuanto al efecto del desarrollo del sistema financiero en la tasa marginal de sustitucin entre capital (tasa de inters) y trabajo (salario), el resultado es incierto, ya que se dan efectos en sentido contrapuesto. Por una parte, el aumento del ahorro nacional (debido a la mayor movilizacin de los recursos financieros y a la disminucin de los costos de las transacciones financieras) y del rendimiento del capital (gracias a la intermediacin financiera) tenderan a reducir el costo del capital. Por otra parte, sin embargo, el mayor crecimiento econmico que el mismo desarrollo del sistema financiero traera consigo, aumentara la demanda de recursos financieros y, por consiguiente, impedira la disminucin de las tasas de inters. Cul tendencia prevalecera?, es difcil de determinar a priori. Si fuera la primera, la tasa de inters tendera a disminuir; si fuera la segunda, sta tendera a aumentar. Y en consecuencia, ceteris paribus, en el primer caso la tasa marginal de sustitucin se modificara en contra del factor trabajo y, en el segundo, en favor del factor trabajo. Sin embargo, el anlisis debe ahondarse. Efectivamente, la clusula ceteris paribus debe modificarse ya que, as como el sistema financiero progresa y la fragmentacin natural se va superando en el transcurso del tiempo, es dable tambin esperar que el mercado del trabajo se perfeccione poco a poco, de manera que la fragmentacin en l tambin tienda a disminuir o a desaparecer. Esto traera como consecuencia una mayor oferta de trabajo y, adems, reducira los costos de movilizacin del factor trabajo. La tendencia sera hacia la disminucin de los salarios. Pero, a la vez, el mayor crecimiento econmico, resultado ya no del mejoramiento del sistema financiero sino de un mercado de trabajo ms eficiente, aumentara la demanda por el factor trabajo y, por ende, el nivel de los salarios. De nuevo, precisar a priori cul tendencia prevalecera, es difcil. El efecto final sobre la tasa marginal de sustitucin depender, en ltima instancia, de cul de las dos tendencias sea ms fuerte en el mercado financiero y de cul de las dos, en el mercado de trabajo.6
6. El resultado final depender tambin de la composicin de la demanda, segn sea que los bienes demandados se produzcan con tcnicas intensivas en trabajo o en capital.
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Cuando se hace frente, en el mercado financiero y en el mercado laboral, no a una fragmentacin natural sino a una circunstancia de represin monetaria y econmica (vase Seccin 1.5), entonces la situacin cambia significativamente. En efecto, la represin monetaria y econmica, por lo general implica la adopcin de medidas para (i) abaratar artificialmente el costo del capital: exoneraciones aduaneras para importar bienes de capital, tipos de cambio subvaluados que sobrevalan la moneda nacional, tasas de inters subsidiadas, depreciacin acelerada para maquinaria, exencin de impuestos sobre la renta para la reinversin de utilidades en bienes de capital; y (ii) encarecer artificialmente el costo del trabajo: salarios mnimos, cargas sobre la planilla para financiar la seguridad social, normas laborales que afectan el trabajo femenino, de aprendices y el trabajo extra. Este abaratamiento del capital y encarecimiento del trabajo modifican la tasa marginal de sustitucin en contra del factor trabajo. Esto se manifiesta en el uso de tcnicas de produccin que utilizan relativamente mucho capital y poco trabajo, lo cual disminuye el volumen de empleo y, por consiguiente, perjudica la distribucin del ingreso.
1.5
LA REPRESIN FINANCIERA
El desarrollo y mejoramiento del sistema financiero resulta as ser un complemento indispensable para el proceso de crecimiento econmico. El progreso del sistema financiero permite aumentar la rentabilidad y la seguridad de los ahorrantes, as como las oportunidades de los productores e inversionistas; la mayor competencia disminuye los costos de las transacciones financieras y establece mejores precios (tasas de inters), tanto para ahorrantes como para inversionistas; adems, facilita la entrada y tambin la salida de nuevas unidades econmicas al mercado financiero. Entonces, el progreso del sistema financiero se medira por: i. la reduccin persistente de los costos de intermediacin financiera,
ii. el aumento secular de la demanda real por activos financieros, iii. la diversificacin creciente de instituciones financieras y de ttulos valores.
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iv. la oportunidad de que las unidades econmicas logren una mezcla ptima entre riesgo y rendimiento, de acuerdo con la actitud ante el riesgo, y v. el aumento paulatino del coeficiente marginal del ahorro nacional (AS/AY) y de la productividad marginal del capital (AK/AY).
Sin embargo, la realidad es bastante ms compleja. La situacin real no coincide, frecuentemente, con un mejoramiento paulatino del sistema financiero. En muchos pases, y Costa Rica no es la excepcin, existen serios obstculos para el desarrollo del sistema financiero. Esto significa que generalmente no slo deben superarse los obstculos propios de la fragmentacin natural, consecuencia inevitable del grado de subdesarrollo, sino adems debe hacerse frente a la fragmentacin inducida. sta se refiere a los obstculos que se presentan para el desarrollo del sistema financiero, consecuencia de las medidas de poltica econmica adoptadas por los pases. Este conjunto de medidas crea una situacin conocida comnmente con el nombre de represin financiera e incluye medidas tales como las siguientes mencionadas por Gonzlez Vega (1986, p. 22): i. tasas elevadas y variables de inflacin,
ii. tipos de cambio sobrevaluados, iii. encajes elevados y no uniformes sobre depsitos bancarios, iv. estructura dispar de tasas de inters, v. poltica exagerada de redescuento,
vi. restricciones cuantitativas y cualitativas a las operaciones de crdito de los intermediarios financieros, vii. composicin arbitraria de la cartera de los intermediarios financieros, viii. trato tributario asimtrico al ahorro, ix. manejo desacertado de la deuda externa. El grado de represin financiera depende de la forma concreta que tomen estas medidas en cada pas y en cada poca. Cuanto ms acentua-
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da sea la represin financiera, ms difcil ser el desarrollo del sistema financiero y ms complicada la promocin del desarrollo econmico. Por ello, el progreso del sistema financiero cubre normalmente dos aspectos, estrechamente vinculados, pero conceptualmente diferentes: i. superar los obstculos propios del subdesarrollo, es decir, la fragmentacin natural; se trata del proceso de mejoramiento, consolidacin y fortalecimiento del sistema financiero y
ii. superar los obstculos creados por la poltica econmica, es decir, la fragmentacin inducida, o sea, la represin financiera; se trata del programa de reforma financiera o del proceso de liberalizacin financiera.7 El programa de reforma financiera es un proceso que no puede llevarse a cabo de una sola vez, de un solo golpe. Esto se debe a la necesidad de: i. concienciar a la opinin pblica (polticos, empresarios, medios de comunicacin) a fin de lograr el apoyo poltico indispensable;
ii. enfrentar la oposicin de los grupos de presin que usufructan los resultados de las medidas de represin financiera; iii. determinar los costos sociales de las medidas, los cuales deben compensarse y absorberse; iv. capacitar recursos humanos;
7. Esta diferencia conceptual sealada en el texto es de mucha importancia. Ella encierra, en ltima instancia, la diferencia entre la poltica de desarrollo econmico (eliminacin de los obstculos propios del subdesarrollo) y la poltica de ajuste estructural (eliminacin de los efectos de las distorsiones creadas por medidas de poltica econmica). Buena parte de la discusin contempornea alrededor del tema del ajuste estructural reside en la discusin de hasta dnde la eliminacin de las distorsiones es una condicin suficiente para mejorar la asignacin de los factores de la produccin y para aumentar su disponibilidad; es decir, para promover el desarrollo econmico. Una crtica a esta ltima posicin se encuentra en Jos Manuel Salazar X. (1986), Jos Manuel Salazar X. (1987) y Fernando Herrero Acosta y Ennio Rodrguez Cspedes (1987). Para consultar el punto de vista contrario, es decir el efecto negativo de las distorsiones en el desarrollo econmico de los pases pobres, vase Ramgopal Agarwala (1983), quien pone nfasis en las distorsiones originadas en el control de los precios y Banco Mundial (1987), donde se enfatiza en las distorsiones originadas en las polticas de comercio exterior).
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v.
crear y fortalecer una amplia gama de entidades financieras de muy diversa naturaleza;
vi. remozar la legislacin y las disposiciones, sobre todo en lo que atae a la regulacin y supervisin de las entidades financieras, tanto privadas como pblicas; vii. modificar las medidas de poltica econmica que provocan la represin financiera, viii. acompaar los cambios en el sector financiero con aquellos en otros sectores de la economa, como se indicar en el prrafo siguiente. Ahora bien, todo ello requiere cierto tiempo. Se debe experimentar y ajustar el ritmo del proceso. Las unidades econmicas (productores, ahorrantes, inversionistas, consumidores) deben conocer, con debida anticipacin, las decisiones que se han decidido adoptar en cuanto al programa de reforma financiera, para evitar las sorpresas y la consecuente incertidumbre (Bela Balassa, 1987, p. 29). Debe reconocerse, sin embargo, que el proceso tampoco puede ser demasiado lento. Esto permitira a los opositores organizarse mejor para bloquearlo y como los beneficios de la reforma se posponen (debido a la lentitud misma del proceso), los defensores no aparecen. Pero el programa de liberalizacin financiera no slo necesita cierto tiempo para llevarse a cabo, por razones propias del programa en s mismo, sino tambin requiere cierto tiempo porque el proceso de reforma financiera da mejores resultados cuando, simultneamente, se hacen reformas en otros sectores de la economa, por ejemplo, las finanzas pblicas, los sectores agropecuario e industrial, transportes y energa. En efecto, la represin no slo aqueja al sistema financiero, sino tambin invade, en mayor o menor grado, casi todos los sectores de la economa. Por ello, si la reforma del sistema financiero se quedara rezagada en relacin con la de los dems sectores, entonces las deficiencias de este sector representaran un serio obstculo para el progreso de esos otros sectores. Si por el contrario, el progreso del sector financiero avanzara mucho ms de prisa que el de los dems sectores de la economa, no podran, en este caso, lograrse plenamente los beneficios de la liberaliza-
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cin financiera. As, desde cierto punto de vista, el crecimiento del sector financiero debe darse como respuesta a las demandas que plantea el proceso de desarrollo econmico; desde otro punto de vista, el progreso del sistema financiero debe anticiparse para evitar determinados obstculos y promover el proceso de desarrollo econmico.8 Cierto grado de concordancia es, pues, necesario; as como algn grado de simultaneidad es conveniente. De esta manera las medidas tomadas y los resultados obtenidos en los diferentes sectores se refuerzan mutuamente. Este aspecto es tan importante, que se ha llegado a afirmar que aun la mejor poltica relacionada con el sector financiero difcilmente surtira los resultados deseados, si se produjeran seales contradictorias provenientes de los sectores productivos de la economa.9 Reconocido lo anterior, sin embargo, debe evitarse a toda costa caer en la trampa del inmovilismo so pretexto de que el enfoque no es global e integral. Se pospondra as la reforma en un determinado sector, hasta tanto sta no comience en los dems sectores. Si en cada sector se adopta este punto de vista, el resultado es el inmovilismo, pues en ningn sector se tomara la iniciativa. Los resultados del inmovilismo son funestos para el desarrollo econmico de Costa Rica. Sirve tan slo como expediente de los grupos de presin empresariales o ideolgicos para posponer la reforma financiera y econmica sine die, sin percatarse y reconocer que, si bien en el corto plazo es este un camino expedito para proteger sus intereses, en el largo plazo es la mejor manera de condenar al pas al estancamiento econmico y, en consecuencia, poner en peligro sus propios intereses.
1.6
OBSERVACIONES FINALES
El desarrollo del sector financiero tiene importantes consecuencias econmicas y, por ende, sociales. Esto se debe a que el sistema financiero, al asignar recursos, confiere poder de compra. ste permite, a la vez, controlar en forma permanente (compra) o temporal (alquiler) el uso de
8. 9. Esto es lo que ha dado en llamarse e1 aspecto demand-following y el supply-leading. Hugh T. Patrick (1966, pp. 174-189). Even the best financial sector policy regime is unlikely to function properly in the face of contradictory signals coming from the real-side of the economy, James Hanson y Craig R. Neal (1985, p. 36).
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factores de la produccin y, por consecuencia, la apropiacin del excedente que dichos factores generan. As, tener o no acceso a los recursos financieros, es un elemento importante para distribuir o concentrar el poder de compra. De esta manera se afecta la reparticin del ingreso nacional, la distribucin del poder y la movilidad social en la comunidad. Qu repercusiones puede tener, desde este ngulo, el progreso del sistema financiero? Aqu de nuevo es indispensable hacer la diferencia entre una situacin de fragmentacin natural y otra de represin financiera. Cuando se trata de una situacin de fragmentacin natural, el desarrollo del sistema financiero favorece la distribucin de poder y la movilidad social por las razones ya mencionadas, pero que pueden recapitularse as: i. El acceso al crdito ayuda a reducir la disparidad de oportunidades que existe entre las unidades econmicas como consecuencia de las diferencias en cuanto a la propiedad de los activos (Claudio Gonzlez Vega, 1977, pp. 973-976).
ii. Un mayor acceso al crdito de pequeos productores ayuda a distribuir el poder de compra y promueve la movilidad social. iii. Adicionalmente, la mayor competencia entre los entes financieros aumenta las oportunidades de stos y disminuye los costos de la intermediacin financiera, en beneficio de ahorrantes e inversionistas. Bien podra argirse, sin embargo, que el anterior es tan slo un enfoque esttico. Qu sucede con el transcurrir del tiempo? No habr acaso una tendencia a la concentracin de los intermediarios financieros, la cual aparejara los consabidos efectos perjudiciales, no slo econmicos sino tambin sociales? ste no pareciera ser el caso, si mediante la regulacin y supervisin se mantiene una competencia adecuada en el mercado financiero, caracterizada por la facilidad con que nuevas unidades econmicas podran tener acceso a l y por la exclusin, sin miramientos, de aquellas unidades econmicas que no tengan xito o que no se avengan con las regulaciones vigentes. Ahora bien, el avance de la fragmentacin natural se caracteriza, precisamente, por una competencia creciente, y da como resultado ms bien efectos positivos para la distribucin del poder de compra y de la movilidad social.
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En relacin con el tamao ptimo de las empresas en un determinado mercado, es poco lo que pueda afirmarse. Si se dejan por fuera las empresas que pueden ejercer un poder monopolstico o cuasimonopolstico, las cuales s deben evitarse sin contemplaciones, es difcil hacer afirmaciones generales. En efecto, las empresas financieras grandes obtienen ventajas gracias a las economas de escala y a la dispersin del riesgo; pero las empresas financieras pequeas que operan en determinados nichos del mercado, tambin obtienen ventajas de la especializacin y de un mejor conocimiento de la clientela. Por ello, no slo en el sector financiero, sino en la gran mayora de otras actividades, subsisten unidades econmicas de muy diverso tamao, unas al lado de otras. Esta diversidad es conveniente. Lo realmente prioritario es un sistema econmico suficientemente flexible y abierto para permitir la innovacin y forzar la competencia. Adems de la integracin horizontal (concentracin de intermediarios financieros) cabe tambin la posibilidad de la integracin vertical. sta consiste en la concentracin originada al adquirir, entidades financieras, empresas en otros sectores, por ejemplo, empresas industriales, agropecuarias, tursticas o de otra ndole. As surgen los llamados grupos, que controlan numerosas empresas, incluyendo las de tipo financiero. Esta concentracin tambin ocasiona, con el andar del tiempo, efectos perjudiciales para la buena marcha no slo de la economa sino tambin de la comunidad como un todo. Esto, debido a las estrechas interconexiones que se establecen paulatinamente entre el poder econmico y el poder poltico. Se ha llegado as, en efecto, a afirmar que una de las caractersticas ms significativas de la sociedad costarricense es un empeo secular y una lucha permanente por evitar la concentracin de poder (Lizano, 1986, p. 157). La tendencia a la integracin vertical ha sido un fenmeno que ha ocasionado serios problemas en no pocos pases y honda preocupacin tambin en organismos internacionales como el Banco Mundial. Tres observaciones son necesarias. a) Si el grupo es capaz de percibir y concretar proyectos de mayor rentabilidad, entonces el problema no consiste en que sea propietario de intermediarios financieros. En efecto, el grupo, dueo o no
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de una entidad financiera, podr ofrecer pagar por los recursos financieros un mejor precio, una tasa de inters ms elevada. Haber identificado mejores oportunidades de inversin y no haberse constituido en grupo, es lo que le permitir obtener recursos financieros, disponer de poder de compra y llevar a cabo los proyectos. b) Si el grupo es capaz de canalizar y asignar recursos financieros a proyectos de baja rentabilidad, la situacin cambia. En estas circunstancias se requiere que los procedimientos de regulacin y de supervisin lo impidan, pero sobre todo, el remedio consiste en promover una mayor competencia en el mercado financiero. Se reduciran los mrgenes de intermediacin financiera y, en consecuencia, las ganancias de la actividad financiera. De esta manera se forzara a las entidades financieras a canalizar los recursos a los proyectos que ofrezcan las mejores condiciones de rentabilidad y riesgo. c) Por otra parte, debe tenerse presente que, con mucha frecuencia, la formacin y el fortalecimiento de los grupos es consecuencia de la represin financiera, es decir, de ciertas medidas de poltica econmica. As por ejemplo, cuando se adoptan regulaciones que reducen la rentabilidad de los intermediarios financieros, stos tratan de adquirir en otros sectores empresas que sean clientes, a fin de mejorar la rentabilidad, gracias a las utilidades obtenidas en esas otras empresas. En sentido contrario, cuando las regulaciones dificultan la obtencin del crdito o abaratan artificialmente la tasa de inters, empresarios de otros sectores se proponen adquirir entidades financieras para asegurarse los recursos que necesitan o beneficiarse de las tasas de inters subsidiadas (J. A. Hanson y Craig R. Neal, 1985, p. 34). Cuando se trata de una situacin de represin financiera y econmica en general, es otro el cantar. En este caso, se crea una compleja red de distorsiones, una madeja enmaraada de impuestos y de subsidios. Resulta as muy difcil poder precisar, en definitiva, quin paga a quin y cunto. Con frecuencia, los sectores o actividades a los cuales se desea beneficiar resultan perjudicados. El modo como los diferentes grupos de inters se organizan para obtener ventajas, derivar beneficios y defender sus prebendas, tanto como el anlisis de los costos que ello repre-
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senta para el desarrollo econmico de la comunidad es un tema de mxima importancia, pero que cae fuera del mbito de este trabajo.10 Ante semejante situacin es insuficiente la reforma financiera, pues sera necesaria una reforma que abarque varios sectores de la economa. El anlisis de equilibrio parcial es incompleto y peligroso.11 Es indispensable adoptar entonces elementos propios del enfoque del equilibrio general. Debe as evitarse tanto la inmediatez propia del anlisis de equilibrio parcial, como el inmovilismo propio del enfoque de equilibrio general. Entre lo uno y lo otro debe buscarse un delicado equilibrio para minimizar la incertidumbre, pero que se acepte como algo irremediable. La conclusin general es importante. El progreso y el perfeccionamiento del sistema financiero son indispensables para el proceso de desarrollo econmico. El buen funcionamiento del sector financiero es prioritario para el desarrollo econmico, como el buen funcionamiento del aparato circulatorio y del sistema nervioso lo es para el organismo humano. Pero tampoco debe exagerarse el tono. El buen funcionamiento del sistema financiero es una condicin necesaria pero no suficiente para el desarrollo econmico. En efecto, para el cuerpo humano no son slo suficientes el aparato circulatorio y el sistema nervioso, se necesita tambin de la firmeza de la osamenta y de la fuerza de la musculatura; asimismo, la economa costarricense, para poder desarrollarse, requiere tambin sectores productivos eficientes. El sistema financiero es como una rueda y un pivote: sin ellos, ni el vehculo puede marchar ni el reloj funcionar; pero no es la panacea de los problemas del desarrollo econmico. Al fin y al cabo, el mundo no gira slo en torno de la tasa de inters.
10. Al respecto puede consultarse Anne O. Krueger (1974), Jagdish M. Bhagwati (1982) y Gary S. Becker (1983). Una recopilacin de la literatura reciente sobre este importante tema se encuentra en David C. Colander (1984). 11. La teora de la opcin subptima nos ensea que la introduccin de una segunda distorsin puede reducir las prdidas de bienestar derivado de la primera en suficiente proporcin para que el cambio neto de bienestar cuando se verifican las dos distorsiones sea positivo, si se compara con el estado de cosas cuando slo ocurre una distorsin, (T. N. Srinivasan, 1985, p. 206).
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BIBLIOGRAFA Agarwala, Ramgopal. 1983. Price Distortions and Growth in Developing Countries. World Bank Staff Working Papers, No. 575. Washington: Banco Mundial. Balassa, Bela. 1987. Policy Reform in Developing Countries. Nueva York: Pergamon Press. Banco Mundial. 1987. World Development Report. Washington: Banco Mundial. Bhagwati Jagdish M. 1982. Directly unproductive, profit-seeking (DUP) activities, en Journal of Political Economy, agosto de 1982. Becker, Gary S. 1983. A theory of competition among pressure groups for political influence, en Quarterly Journal of Economics, agosto de 1983. Colander David C. (editor). 1984. Neoclassical political economy. The analysis of rent-seeking and DUP activities. Cambridge: Ballinger Publishings Co. Gonzlez Garita, Marco A. 1986. Costos de intermediacin financiera. Informe final presentado al Banco Central de Costa Rica. San Jos: Banco Central de Costa Rica. Gonzlez Vega, Claudio. 1977. Interest rate restrictions and income distribution, en American Journal of Agricultural Economics, Vol. LIX, No. 5. ______. 1986. Mercados financieros y desarrollo. Santo Domingo: Centro de Estudios Monetarios y Bancarios. Gonzlez Vega, Claudio, Marco A. Gonzlez y Ronulfo Jimnez. 1984. Cunto cuesta un prstamo agropecuario? San Jos: Academia de Centroamrica. Hanson, J. A. y C. R. Neal. 1985. Interest rate policies in selected developing countries, 1970-1982. World Bank Staff Working Papers, No. 753. Washington: Banco Mundial. Myint, Hla. 1965. Economics of developing countries. Nueva York: Praeger. Hugh T. Patrick. 1966. Financial development and economic growth in underdeveloped countries, en Economic Development and Cultural Change, enero de 1966.
76
Krueger, Anne. 1974. The political economy of the rent-seeking society, en American Economic Review, junio de 1974. Lizano, Eduardo. 1986. Reflexiones sobre la banca nacionalizada, en Eduardo Lizano, 1986, Desde el Banco Central. San Jos: Academia de Centroamrica. McKinnon, Ronald I. 1973. Money and capital in economic development. Washington: The Brookings Institution. Salazar X, Jos Manuel. 1986. La visin del libre mercado sobre los incentivos econmicos y la estrategia de desarrollo: una crtica terica, en Revista Ciencias Econmicas, Vol. VI, No. I. San Jos: Universidad de Costa Rica. ______. 1987. Economic incentives and development strategies. Mimeo. Schumpeter, Joseph. 1934. The theory of economic development. Cambridge: Harvard University Press. Srinivasan, T. N. 1985. La poltica econmica neoclsica, el Estado y el desarrollo econmico, en Boletn del CEMLA, setiembre-octubre 1985. Mxico: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos.
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ANEXO BIBLIOGRFICO
1.
Si bien algunos libros sobre el desarrollo econmico hacen caso omiso del tema del sistema financiero, la mayora s hace referencia. A modo de ejemplo a continuacin se citan tres: a) Arthur Lewis (1955). The Theory of Economic Growth. Allen and Unwin. The second requirement for stimulating lending is that the lender should be able easily to restore his liquidity by selling either his right to payment, or if the borrowers assets. The former is mainly a matter of the adequacy of market facilities-for bonds, for shares, for mortgages, and for bills of exchange. The existence of such a market requires, of course, that there should be people or institutions willing to deal in finance, so that lenders who wish to restore themselves to liquidity can do so at a price without embarrassing the borrowers by demanding inmediate payment. The dealers in finance are more often than not regardes with hostility by their fellow men, but they obviously perform an important function, since if they did not exist, savers would be more reluctant to lend, since lending would make them illiquid, and productive investment would therefore be reduce. It is not an accident that if one studies the economic history of any rapidly expanding community, the growth of markets for financial paper is always a prominent feature of the early stages, and almost a pre-requisite for further growth. Such markets are not required in communities where all land is publicly owned, and all operations are publicly finances, but they are essential where there is private investment, and if the usual run of bankers, traders, stock jobbers, and financiers did not emerge to fulfil this function, it would be necessary to create government agencies for the purpose. (pp. 267268). b) G. M. Meier y Robert E. Baldwin (1957). Economic Development, Theory History, Policy. Wiley. To allow the use of monetary policy, the poor countries must first improve their currency and credit systems. There is a need for banks and financial institutions that will increase credit facilities and channel actual and potential voluntary savings into productive uses. At present the credit
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system is too narrowly restricted to providing credit for large estates, plantations, and foreign traders; credit facilities are not readily available for pleasants, small industry, and small traders. Extension of commercial banks, and the introduction of savings banks, cooperative savings societies, and mutual societies may remedy this. Such efforts are especially needed in rural areas. In some countries, flexible monetary and credit institutions must be created; in others, they must be extend; in all, the imperfections of the money and credit markets must be reduced (pp. 391-392). c) Hla Myint (1965). The Economics of the Developing countries. Praeger, 1965. In almost all underdeveloped countries, the exchange economy has yet to spread from the market for commodities to the market for factors of production, particularly towards a more developed wage economy and capital market. This, however, requires not merely a wider use of money as a medium of exchange, but also developing the habit of using money as a unit of account for more rational allocation of resources, and what is more important for our present purpose, using money as a store of value for economic assets (p. 81). 2. En los estudios de historia econmica son abundantes las referencias relacionadas con la importancia que han jugado el crecimiento, la expansin y el perfeccionamiento del sistema financiero. Seguidamente se citan los casos de Inglaterra durante la Revolucin Industrial y de Japn. a) T. S. Ashton (1948). The Industrial Revolution, 1760-1830. Oxford University Press. The chief contribution of the banks to the industrial revolution consisted in the mobilizing of short-term funds and their transfer from areas where there was little demand for them to others that were hungry for capital. (p. 106) Many institutions besides the banks helped in the process of mustering and distributing capital. In 1773 the Stock Exchange, which had previously consisted of a group brokers meeting in a coffee-house, obtained premises of its own. (p. 106-107) There arose specialist bill-brokers, like Richardson, Overend & Co., and finance houses such as those of the Goldsmiths (p. 107). In 1760 there was nothing that could justly be called a capital market. Lending was still largely a local and personal matter. By 1830 the volume of
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investable funds had grown beyond measure. Banks, and other institutions, served as pools from which capital, brought by innumerable streams, flowed to industries at home and abroad. Instead of the guess, shrewd or ill-founded, as to the credit-worthiness of the borrower, there was, for part of the field, the published list as a guide. (p. 108-109). b) G. C. Allen (1946). A Short Economic History of Modern Japan, 18671937. Allen and Unwin. This principle was that a healthy financial system required the existence of banks with specialized functions, which he defined as the provision of longterm investment in industry and agriculture, the mobilization of the savings of the poorer classes, the handling of foreign exchange transactions and the conduct of domestic commercial business. (p. 47). What were required were institutions formed for the purpose of mobilizing the savings of the community through the medium of bank debentures guaranteed by the Government. In this way resources could be collected and directed towards enterprise. (p. 48). Japans financial development in the period now under review was by no means limited to these official or semi-official institutions. Indeed the deliberately specialized functions which had been given to these banks left opportunities for the growth of banks of another kind. Some of the old money-lending and exchange houses had been reorganized shortly after the Restoration, as we have seen, and before the end of the century a few of then developed into flourishing commercial banks of the modern type. After the revision of the National Bank Regulations which provided for the gradual withdrawal of the note issue, many national banks were re-formed as private commercial banks. During the nineties the number of these private banks grew rapidly, along with the industrial and commercial development of the period. (p. 51). 3. En la literatura contempornea las dos obras fundamentales que dieron un gran impulso a los estudios sobre la influencia e importancia del sistema financiero en el desarrollo econmico son: Edward S. Shaw (1973). Financial Deepening in Economic Development. Oxford University Press, 1973 y Ronald I. McKinnon (1973). Money and Capital in Economic Development. The Brookings Institution.
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4.
En Ohio State University, en donde labora Claudio Gonzlez Vega, se desarrolla un importante programa de investigacin sobre los mercados financieros rurales en pases subdesarrollados y su influencia en el proceso de crecimiento econmico. Unas obras recientes que han surgido, en buena parte, de este esfuerzo son: a) J. D. Pischke, Dale W. Adams y Gordon Donald, editores, (1983). Rural Financial Markets in Developing Countries. The Johns Hopkins University Press. Dale Adams, Douglas Graham y J. D. Von Pischke (1984). Undermining Rural Development with Cheap Credit. Westview Boulder.
b) 5.
Una extensin importante de este programa ha sido la creacin del Centro de Estudios Monetarios y Bancarios (CEMYB) en Santo Domingo, Repblica Dominicana, de la cual ha surgido la Biblioteca de Mercados Financieros. De sus publicaciones deben mencionarse: Claudio Gonzlez Vega, Mercados Financieros y Desarrollo, junio 1986; Claudio Gonzlez Vega, Mercados Financieros Rurales en Amrica Latina, julio 1986; Andrs Dauhant, Reforma Financiera en Pequeas Economas Abiertas, julio 1986.
6.
El caso de Costa Rica ha sido analizado recientemente en los siguientes estudios y trabajos:
a) Claudio Gonzlez Vega, Marco A. Gonzlez y Ronulfo Jimnez (1984). Cunto cuesta un prstamo agropecuario? San Jos: Academia de Centroamrica. b) Claudio Gonzlez Vega (1985). Crisis y el Sistema Bancario Costarricense, en Revista Ciencias Econmicas, Vol. V, No. 1.
c) Gonzlez Garita, Marco A. (1986). Costos de Intermediacin Financiera.

Informe final presentado al Banco Central de Costa Rica. San Jos, Banco Central de Costa Rica.
d) Marco A. Gonzlez Garita (1987). Eficiencia y Costos de Intermediacin

Financiera; el caso del sistema bancario costarricense. Informe final presentado a la AID. San Jos.
2. EL SISTEMA FINANCIERO Y EL PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL*
2.1
CONCEPTO Y ALCANCE DEL PROCESO DE AJUSTE ESTRUCTURAL
Puede definirse el Programa de Ajuste Estructural (PAE) como el conjunto de medidas y decisiones pblicas cuyo propsito principal es eliminar o reducir sustancialmente los obstculos y entrabamientos que impiden el uso adecuado de los factores de la produccin. Una vez suprimidas o atenuadas estas distorsiones, la eficiencia global de la economa mejorar y, en esa forma, podr crecer sostenidamente a un ritmo que permita un aumento real de las condiciones de vida de toda la poblacin. Habra as una diferencia conceptual importante entre el ajuste estructural y el crecimiento econmico. El primero se refiere al esfuerzo tendiente a lograr un mayor Producto Interno Bruto (PIB) mediante un mejor uso de una dotacin dada de factores de la produccin (desplazamiento de una situacin dentro de la curva de posibilidades de produccin a otra ms cerca de dicha curva). El segundo trata de aumentar el PIB, gracias a una mayor disponibilidad de factores de la produccin (desplazamiento de la curva de posibilidades de produccin hacia la derecha). El origen de las llamadas distorsiones son los obstculos y entrabamientos que se han acumulado como consecuencia de mltiples regulaciones, limitantes, restricciones y prohibiciones que los entes pblicos han tornado, paulatina pero persistentemente, en el transcurso del tiempo.
*
Ponencia presentada por Eduardo Lizano F., Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica, en la XLVII Reunin de Gobernadores de Bancos Centrales Latinoamericanos y de Espaa, celebrada en Madrid, Espaa, el 20 y 2l de setiembre de l988. 81
82 2.2
SISTEMA FINANCIERO Y PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL
La funcin del sistema financiero en el Programa de Ajuste Estructural

El Programa de Ajuste Estructural requiere incluir tambin al sector financiero. Sin abarcarlo no ser posible llevar a cabo una poltica general de ajuste estructural. Se trata de una condicin necesaria, aunque no suficiente. El PAE necesita llevarse a cabo, prcticamente, en todos los sectores de la economa: la agricultura, la industria, el sector pblico, el financiero, los transportes, la energa. No solamente eso, sino que tambin es necesario que el ritmo del avance en los diferentes sectores guarde una estrecha relacin. En efecto, si un sector se queda retrasado, se obstaculiza el progreso de los dems. El PAE debe avanzar en un frente amplio. As, en la agricultura no se puede realizar el ajuste estructural si el sector industrial no suple los insumos manufacturados requeridos por el sector agropecuario para el desarrollo. Adems, el suministro debe ser oportuno, de buena calidad y a precios competitivos internacionalmente. Si el sector industrial se queda atrs, an cuando se quisiera ir adelante en el agrcola, no podra lograrse. Por otra parte, si el sector agrcola se retrasa, la actividad industrial tampoco puede avanzar, dado que una serie de actividades de aquel sector precisan de materias primas agrcolas. Se requiere que esos insumos tambin sean suministrados de manera oportuna, de buena calidad y a precios competitivos. As, el PAE debe avanzar simultneamente en los diferentes sectores de la economa incluyendo el sector financiero. ste no debe quedar rezagado porque generara un obstculo para el avance del resto de la economa. Esto, por cuanto los servicios financieros que los dems sectores demandan implican el funcionamiento de un sistema financiero altamente eficiente. El sector financiero debe alcanzar ciertos objetivos dentro del Programa de Ajuste Estructural: Mejorar la intermediacin financiera. Se trata especficamente de reducir los costos de la intermediacin financiera. De esta manera, los ahorrantes podrn recibir una mayor remuneracin por sus ahorros y los usuarios del crdito tendran que pagar menos por l; es-
El sistema financiero y el Programa de Ajuste Estructural
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to, gracias a la reduccin en los mrgenes de la intermediacin. Para reducir los costos de la intermediacin financiera se procedera a adoptar un conjunto de medidas tendientes a lograr estos objetivos: (i) Aumentar la competencia entre los diferentes intermediarios financieros, al reducir los obstculos de entrada al mercado financiero, as como las diferencias entre el mercado financiero formal y el informal. Esta mayor competencia obligara a los intermediarios financieros a reducir sus costos de operacin, a aprovechar las economas de escala y a sacar el mejor provecho posible de la informacin, lo cual redunda en costos menores para la clientela. (ii) Mejorar la seguridad del sistema financiero gracias a sistemas remozados de supervisin, control e intervencin a cargo de los entes pblicos reguladores. Un sistema de seguro para los pequeos ahorrantes tendera tambin a mejorar la seguridad del sistema financiero. Esto permitir a los intermediarios financieros reducir la necesidad de ciertas reservas y, por consiguiente, disminuir los costos financieros. (iii) Finalmente, propiciar una sana poltica macroeconmica para no tener que establecer, por parte del Banco Central y en aras de la poltica de estabilizacin, encajes o reservas relativamente elevados, lo cual influira negativamente en el costo de la intermediacin financiera. As, una intermediacin financiera relativamente poco costosa y oportuna permitira trasladar rpidamente y de manera gil los excedentes de recursos de unas unidades econmicas a otras que experimenten escasez.1 Suministro de nuevos servicios. El sistema financiero debe, asimismo, ampliar constantemente el suministro de nuevos servicios. El
El nfasis puesto en el mejoramiento de la intermediacin financiera no significa que otros procedimientos para el autofinanciamiento o las finanzas pblicas, puedan descuidarse. Estos procedimientos tambin deben mejorarse como parte del Programa de Ajuste Estructural, as, la reinversin de utilidades y los aportes directos de los accionistas a fin de capitalizar las empresas y mejorar la posicin competitiva son procedimientos altamente deseables. Ello exige ciertas medidas gubernamentales, por ejemplo, las disposiciones fiscales no deberan discriminar en contra de la reinversin de utilidades (considerarlas como una distribucin de dividendos gravables, desde el punto de vista del impuesto sobre la renta) y en favor del endeudamiento (los intereses pagados sobre pasivos-crditos se deducen de la renta gravable). En cuanto a las finanzas pblicas, el aspecto central consiste en cmo mejorar la productividad del ahorro y la inversin pblica.
1.
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proceso de ajuste exige, en la gran mayora de los sectores de la produccin, cambios importantes en organizacin, mercadeo, comercializacin, capacitacin. Todo ello requiere una gama creciente y diversificada de nuevos servicios financieros desde las tarjetas de crdito hasta las operaciones de comercio exterior, desde la transferencia electrnica de fondos hasta los servicios de arriendos (leasing). As, la modernizacin continua del sistema financiero es una necesidad ineludible para la buena marcha del PAE. Retencin del ahorro nacional. Con frecuencia, las polticas macroeconmicas alientan la inversin del ahorro financiero nacional en el extranjero. Ello se debe, por ejemplo, a polticas monetarias, cambiarias e impositivas, que hacen ms atractivo mantener los ahorros fuera del pas. Es muy importante evitar esta situacin ya que el programa de ajuste estructural (PAE) demanda una utilizacin plena de los recursos de que dispone el pas; de no ser as, se dificultara, en mucho, el proceso de reconversin de los sectores productivos de la economa nacional. Es indispensable, por consiguiente, tratar de atraer y retener el ahorro financiero del pas y evitar as que se fugue al exterior.
Como puede apreciarse, el mejoramiento y la modernizacin del sector financiero es un elemento de gran trascendencia para que el Programa de Ajuste Estructural pueda llevarse a buen trmino.
La poltica de ajuste estructural en el sector financiero

Cules son las principales medidas de un Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero? Dos aspectos principales han de diferenciarse: la liberalizacin y la supervisin del sector financiero.
La liberalizacin del sector financiero

Se trata de dar mayor flexibilidad y libertad a los intermediarios financieros para realizar las tareas. Esto desde varios puntas de vista, a saber: Los intermediarios financieros podrn disponer de mayor libertad para decidir acerca del destino de los recursos que tienen a disposi-
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cin. Para este efecto, las limitaciones cuantitativas que se imponen a las operaciones de crdito, ya sean sectoriales o globales, las cuales se establecen con mucha frecuencia, tienden a ser eliminadas o reducidas sustancialmente. Los intermediarios financieros adquieren as la facultad de decidir libremente a que sectores, actividades y a cules personas y empresas otorgar los prstamos. En cuanto a la captacin de recursos, tambin se dan cambios importantes. Estos consisten en permitir a los intermediarios financieros el acceso a los diferentes mercados financieros, con el propsito de obtener los recursos requeridos para las propias labores. Las prohibiciones que se imponen para captar fondos, en buena parte tienden a desaparecer o a flexibilizarse, tanto en lo relacionado con recursos internos como a externos. Se trata de otorgar a los intermediarios financieros flexibilidad en cuanto a los costos en que incurren para obtener los recursos que necesitan. En otras palabras, liberar las tasas de inters pasivas. De esta manera podrn pagar en los mercados financieros lo que consideran adecuado a fin de poder captar los recursos. Igualmente, se dara una mayor libertad en cuanto a la consecucin de los ingresos. Especial importancia tiene la fijacin de las tasas de inters activas que se cobran a los clientes. Esta flexibilidad no solamente se refiere a las tasas de inters sino tambin a las comisiones y otros cargos que se cobran al cliente. Finalmente, los intermediarios financieros dispondrn de mucha mayor flexibilidad de accin, tambin, en cuanto a las dems condiciones de los crditos, como son las garantas exigidas, los plazos establecidos, la frecuencia de los abonos, etctera. Se trata entonces que los intermediarios financieros tengan mayor flexibilidad y, consecuentemente, se vean forzados a competir en forma activa entre ellos en cuanto a las condiciones de las operaciones pasivas y activas.
La supervisin del sector financiero

A la par del conjunto de medidas que buscan dar una mayor flexibilidad a la operacin de los intermediarios financieros y una liberalizacin del funcionamiento de los mercados financieros en general, existe otra
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serie de disposiciones, cuyo propsito es establecer una mejor supervisin y un mayor control por parte de los entes contralores y reguladores (Superintendencia General de Entidades Financieras, Auditora General de Bancos, Banco Central, etctera) sobre los intermediarios financieros, tanto privados como pblicos. As, por un lado, se da ms flexibilidad y libertad en los aspectos que se mencionaron en el aparte anterior a los intermediarios financieros, ya se trate de bancos, compaas financieras u otras entidades similares. Por otra parte, en forma simultnea, surge otro proceso con el fin de mejorar sustancial y radicalmente los procedimientos vigentes para supervisar y controlar los intermediarios financieros. Se trata de alcanzar, al menos, dos objetivos. Primero, para usar un trmino que est en boga, asegurar una mayor transparencia en el funcionamiento de los intermediarios financieros. Segundo, lograr una mayor seguridad para el pblico. Las medidas concretas son diversas y variadas. A continuacin se mencionan las principales: (i) Como parte de las responsabilidades de los intermediarios financieros, se les obliga a comunicar regularmente los estados financieros en la forma como lo indique la entidad reguladora. As, el pblico puede aquilatar y percibir mejor cul es la situacin financiera de los diferentes intermediarios financieros. (ii) Se exige, por lo general, aumentar el capital social mnimo para operar hasta alcanzar una relacin patrimoniopasivo adecuada para el funcionamiento. (iii) Se obliga a proceder a una limpieza de la cartera de activos desde dos puntos de vista: por una parte, se impide que en los estados de ganancias y prdidas se puedan contabilizar como ingresos, los intereses devengados, pero no cobrados efectivamente, que se originan en operaciones con atrasos, por ejemplo, de ms de 90 das; por otra parte, en el balance de situacin no se permite incluir, dentro de los activos, aquellas operaciones que muestren un atraso, por ejemplo, de ms de 90 das. El ente contralor, por as decirlo, procede con mano firme y sin muchas contemplaciones a dar vuelta a las tuercas y a apretar los tornillos. (iv) Se dictan reglamentos en cuanto a la concentracin de crdito, de manera que la entidad financiera no pueda prestar a una persona natural o jurdica ms de un cierto porcentaje de recursos. Sin embargo, por lo general, es indispensable ir ms lejos para evitar el grave problema que se presenta con los llamados grupos econmicos. Para ello es necesario regular estrictamente la posibilidad de que los intermediarios financieros presten a los propios socios o a las empresas de los administradores, directivos y accionistas.
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Se trata de evitar, precisamente, el peligro que implica la concentracin de recursos en determinadas actividades, as como impedir la utilizacin de los intermediarios financieros en provecho de un pequeo grupo, con el consabido riesgo que ello implica. Son bien conocidas, en efecto, las graves consecuencias que la concentracin del crdito ha tenido. El fracaso de algunas empresas o de algunos grupos que controlan una elevada proporcin de los recursos de una institucin financiera, le han ocasionado, con frecuencia, graves aprietos, lo cual, a la vez, ha acarreado perjuicios serios a la estabilidad de todo el sistema financiero. (v) Finalmente, se otorgan al ente regulador mayores facultades para intervenir directamente los intermediarios financieros. Tradicionalmente, para intervenir los intermediarios financieros es necesario seguir un proceso lento, la mayor parte de las veces de carcter judicial. El resultado es previsible: cuando culmina este proceso y se autoriza finalmente al ente contralor a intervenir, los activos de la entidad financiera han desaparecido en gran medida. Es imperioso, por consiguiente, establecer un mecanismo gil que permita al organismo contralor intervenir los intermediarios financieros de inmediato. Sobre este tpico se requiere alcanzar un equilibrio sumamente delicado, dado que no se trata de que el ente regulador pueda intervenir caprichosamente. Por lo tanto, habr de legislarse de manera tal que se mejoren las posibilidades efectivas de control e intervencin en ese campo sin caer, tampoco, en la simple arbitrariedad.
Problemas que el sector financiero puede presentar al Programa de Ajuste Estructural

En resumen, puede decirse que, para llevar adelante la poltica de ajuste estructural, es ineludible la transformacin del sector financiero. ste se ver enfrentado a nuevos retos, que deber encarar satisfactoriamente. En efecto, el sistema financiero tendr que adaptarse a las realidades siguientes: Una mayor flexibilidad, lo cual plantea las dificultades inherentes al aprendizaje de administrar un mayor grado de libertad. Vivir en libertad siempre es difcil, esto es especialmente valedero cuando (como sucede en muchos pases latinoamericanos) los intermedia-
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rios financieros han estado sometidos durante largos aos a severas limitantes, restricciones y an prohibiciones, generalmente emanadas del Banco Central. Una mayor competencia entre los intermediarios financieros tanto en lo que se refiere a los clientes, como en la consecucin de recursos; as, las diferencias y la compartimentalizacin del mercado financiero formal y del mercado financiero informal tienden a desaparecer. Un mayor esfuerzo por definir la estrategia de desarrollo de cada intermediario financiero. As habr de decidirse ya sea por la especializacin por actividades a hacerlo por zonas geogrficas, o bien, transformarse en una entidad que ofrezca servicios mltiples en el mbito nacional. Una mayor incorporacin de tcnicas de administracin interna para ejercer un mejor control sobre la cartera de activos, la programacin financiera, las nuevas tcnicas de informtica, todo ello con el propsito de controlar mejor los costos financieros y los de operacin y, por ende, el nivel de utilidades. Una mayor adaptacin ante nuevos procedimientos de supervisin y de control por parte de los entes pblicos reguladores. En efecto, la desregulacin del sector financiero implica una mayor intervencin de estos entes, basados en el adagio popular de que es mejor prevenir que curar.
Si todas estas condiciones se cumplen satisfactoriamente, entonces se espera que el sistema financiero muestre una multifuncionalidad acrecentada, un rendimiento adecuado y suficiente seguridad. En general, mientras la entidad monetaria (Banco Central, Junta Monetaria) deja de ejercer un control directo (lmites cuantitativos de crdito, asignacin selectiva de recursos, tipos de inters, etctera) y utiliza ms instrumentos de carcter indirecto (encajes, operaciones de mercado abierto, redescuento), el ente regulador (Superintendencia de Instituciones Financieras, Auditora General de Bancos), por el contrario, se ve investido de mayores facultades de control, de supervisin y an de intervencin. Ambos procesos deben mantenerse dentro de determinados lmites, de otra manera se corre el riesgo de que se presenten resultados contrapro-
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ducentes. Por ello, un exceso de libertad bien podra conducir al libertinaje y un exceso de control podra llevar a un entrabamiento inconveniente. Habr de encontrarse un delicado equilibrio entre la necesidad muy sentida de una mayor flexibilidad y libertad y el requisito, no menos urgente, de un mayor control y supervisin. Sin embargo, la desregulacin del sector financiero corre el riesgo de plantear ciertos problemas para el cumplimiento satisfactorio de la poltica de ajuste estructural. En efecto, hasta dnde la mayor flexibilidad y libertad del sistema financiero permitir una mejor utilizacin del ahorro financiero y un abaratamiento de la intermediacin financiera? Estos aspectos son de suma importancia y deben analizarse con cierto detenimiento. Cuando la desregulacin del sector financiero se lleva a cabo en condiciones donde el tamao de la economa es muy pequeo o los mercados financieros poco desarrollados, se plantea la interrogante de si la desregulacin financiera realmente aumentar el grado de competencia. Entidades financieras tales como las cooperativas de ahorro y crdito, las mutuales de ahorro, las cajas de previsin social y, sobre todo, los bancos propiedad del Estado pueden representar un papel importante para forzar una mayor competencia. Pero si an as no se logra, entonces surgirn casi inevitablemente estructuras oligopolsticas y monopolsticas en los mercados financieros. Si esto ocurriera, los beneficios derivados de un costo menor de la intermediacin financiera seran retenidos por los intermediarios privados y no beneficiaran ni a los ahorrantes (tasas de inters pasivas ms elevadas) ni a los usuarios del crdito (tasas de inters activas ms reducidas). Esto no ayudara al Programa de Ajuste Estructural. An cuando la competencia arreciara, la accin de los intermediarios financieros no se gua nicamente por la factibilidad y la rentabilidad del proyecto que se desea financiar, la tasa de inters que el solicitante ofrece y los bienes que d en garanta. En efecto, el intermediario financiero ha de procurar una diversificacin adecuada de la cartera de activos y trata de alcanzar una combinacin ptima de riesgos. As, algunos proyectos de alto beneficio podran quedar re-
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legados y no recibiran el financiamiento requerido. Esto tampoco ayudara a la buena marcha del Programa de Ajuste Estructural. La desregulacin del sector financiero acarrear consecuencias para la asignacin del ahorro financiero. Adems de la observacin hecha en el prrafo anterior, deben mencionarse otros dos aspectos: Puede generarse una tendencia, por parte de los intermediarios financieros, a asignar ms recursos al financiamiento del consumo, especialmente el de bienes de consumo no duradero y relativamente menos al financiamiento de proyectos de produccin y de inversin. Esta tendencia se ve reforzada por otras polticas macroeconmicas. As, por ejemplo, si simultneamente con el proceso de desregulacin del sistema financiero, se procede a una reduccin sustancial del proteccionismo aduanero, como los impuestos de aduana, generalmente son ms elevados para los bienes de consumo que para los bienes de capital, la reduccin de aranceles significa un cambio de precios relativos: el precio, en moneda local, de los bienes de consumo, en especial los no duraderos, disminuye relativamente ms que el de los bienes de capital. La demanda por bienes de consumo no duraderos, con frecuencia reprimida durante largos perodos, aumenta con rapidez y, por consiguiente, los intermediarios financieros canalizan recursos a ese sector. Sin embargo, debe tenerse presente que, an cuando la expansin de la demanda bien podra generar un incremento de las importaciones, tambin podra darse un aumento de los requerimientos de crdito para la produccin y la inversin locales. Esto pone en evidencia la necesidad de una estrecha coordinacin en la ejecucin de las diferentes polticas del Programa de Ajuste Estructural. Otra distorsin en el otorgamiento del ahorro financiero se origina en la formacin y fortalecimiento de los llamados grupos econmicos. Existe la posibilidad de que la mayor libertad y flexibilidad de los intermediarios financieros les permitan asignar una proporcin desmedidamente elevada a la concesin de crdito a los accionistas, o bien, a las empresas de su propiedad. Se forman, as, verdaderos conglomerados inconvenientes para el buen funcionamiento y para la estabilidad de los intermedia-
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rios financieros (exceso de concentracin de la cartera de activos, riesgos exagerados), as como para la economa (peligro para los ahorrantes, excesivo poder econmico, concentracin en la distribucin del ingreso). La formacin de estos grupos econmicos perjudica la sana asignacin del ahorro financiero, as como el funcionamiento general de la economa. La posibilidad de que estos grupos econmicos aparezcan y crezcan depende, en buena parte, del mayor o menor grado de permisividad financiera que toleren los entes reguladores. Por ello, es muy importante que la legislacin exija a estas entidades una accin vigilante para evitar e impedir, sin contemplaciones, una evolucin en este sentido. El efecto de la desregulacin financiera sobre las tasas de inters es otro de los aspectos que debe tenerse en cuenta. Existe el peligro de que las tasas de inters reales tiendan a aumentar. Sin embargo, es oportuno hacer una diferencia entre el mercado financiero formal y el informal. En el primero, antes de la desregulacin, exista una demanda reprimida ya que las tasas de inters que regan estaban, por lo general, por debajo del mercado (subsidiadas). Los intermediarios financieros se vean forzados a racionar el crdito mediante diversos procedimientos, tales como acumulacin de solicitudes, cobro de cargos camuflados (comisiones, intereses anticipados), exigencia de garantas adicionales, etctera. Esto obligaba a una parte de los clientes a tener que recurrir al mercado informal. As, en realidad, existan tasas relativamente reducidas en el mercado formal y relativamente elevadas en el informal. El mercado estaba segmentado. Con la desregulacin es de esperar que las tasas de inters reales aumenten en el mercado formal, pero simultneamente deberan disminuir en el informal. Se dara, as, una convergencia de las tasas de inters en ambos mercados. Cunto se avance en este proceso depende, bsicamente, del tamao relativo de los dos mercados (es decir, de la magnitud de la represin financiera existente) de los costos de captacin y de informacin, diferentes en ambos mercados, y de la diversidad de riesgos que existe en cada uno de los dos mercados financieros. Si llegara a prevalecer un aumento generalizado de las tasas de inters reales, ello tendra efectos
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perjudiciales en la economa, ya que algunos proyectos de inversin dejaran de ser rentables y, por consiguiente, no se llevaran a cabo.2 Debe acaso aumentar la demanda general de crdito como consecuencia de la desregulacin del sector financiero? Si esto aconteciera, podra darse una tendencia hacia el alza de las tasas de inters reales en toda la economa? Deben hacerse dos consideraciones: La demanda de crdito tiende a aumentar por parte de los sectores que son afectados favorablemente por el Programa de Ajuste Estructural. Las empresas desean aprovechar las nuevas oportunidades, para lo cual requieren recursos financieros adicionales. Otras actividades dedicadas, en buena parte, a abastecer el mercado local desean ahora aumentar las exportaciones, para lo cual necesita ms recursos financieros de corto plazo (financiar compras de materias primas, crditos de exportacin) y de mediano plazo (inversiones para reducir los costos unitarios de produccin y mejorar as la posicin competitiva). Por otra parte, las actividades que se ven perjudicadas por el programa de ajuste estructural, tambin demandan ms crdito. En efecto, ellas con frecuencia no podrn hacer frente al pago de las deudas y pasivos de acuerdo con las condiciones originalmente pactadas; necesitan de cierto plazo para poder liquidar activos o para esperar que el Gobierno ponga en ejecucin algn programa de salvacin de empresas. Esta posposicin de pagos significa, para los intermediarios financieros, un incremento en la demanda de crdito, lo cual, a la vez, tiende a repercutir en el nivel real de las tasas de inters. Sin embargo, deben tenerse tambin presente las consecuencias de una posible elevacin de las tasas de inters reales en el monto del ahorro financiero. As como la cantidad demandada
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Aspectos macroeconmicos tales como las expectativas de la inflacin, de la devaluacin y del estrujamiento del sector privado por parte del Sector Pblico a fin de financiar el dficit de las finanzas pblicas, influyen evidentemente en el nivel de las tasas de inters reales. Ella no tiene relacin directa con el programa de desregulacin del sector financiero, excepto que histricamente sta se ha dado, frecuentemente, en condiciones de gran inestabilidad financiera, en donde los aspectos sealados estn presentes todos ellos conjuntamente.
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tiende a aumentar, la cantidad ofrecida de ahorro financiero inclina a incrementarse, lo cual hara amainar la tendencia de las tasas de inters reales por elevarse. Puede plantearse una dificultad, sin embargo, si el plazo requerido por las unidades econmicas que demandan el crdito es sustancialmente mayor que el plazo al cual las unidades econmicas colocan el ahorro financiero. Las primeras requieren recursos del mercado de capitales (mediano plazo, por ejemplo, 3-5 aos), las segundas aumentan los fondos del mercado monetario (muy corto plazo, por ejemplo, 90-180 das). Esta discrepancia, alentada por problemas de la poltica macroeconmica (presiones inflacionarias, expectativas de devaluacin, etctera), puede ocasionar serias tensiones en el sector financiero, que obstaculizan la buena marcha del proceso de ajuste estructural. El endeudamiento externo por parte de los intermediarios financieros privados plantea serios problemas tanto para el sector financiero como para el proceso de ajuste estructural en general. Ello es debido, al menos, a dos razones: Este endeudamiento privado termina con frecuencia por ser considerado como pblico por los acreedores. De esta manera, viene a agravar el problema, de por s ya serio, de la deuda externa pblica. El endeudamiento externo puede generar un exceso de crdito interno, lo cual podra aumentar la vulnerabilidad financiera de las empresas. En efecto, la disponibilidad de crdito les permitir sustituir otras fuentes de financiamiento, tales como la reinversin de utilidades o los aportes patrimoniales por parte de los accionistas. Este debilitamiento financiero dificultara a las empresas el poder hacer frente con xito a una situacin competitiva ms aguda, dado el Programa de Ajuste Estructural (desgravacin arancelaria).
En conclusin, parece evidente que la desregulacin del sector financiero puede acarrear problemas significativos para el normal desenvolvimiento del proceso de ajuste estructural. Para paliar los posibles efec-
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tos o, an mejor, para evitarlos del todo, es necesario poner nfasis en tres aspectos: i. Asegurar la aplicacin de una poltica macroeconmica sensata y prudente, tendiente, principalmente, a evitar las presiones inflacionarias, la inestabilidad cambiaria y el estrujamiento del Sector Privado por parte del Sector Pblico;
ii. Evitar una liberalizacin prematura de la cuenta de capital de la balanza de pagos, de manera que la posibilidad del endeudamiento externo de los intermediarios financieros, en especial en el caso de los privados, quede sujeta a la previa licencia de las autoridades monetarias. No ser sino en etapas avanzadas del proceso de ajuste estructural cuando podra considerarse la conveniencia de proceder a la liberalizacin de los movimientos de capital; iii. Impedir, a toda costa, la permisividad en el sector financiero. Los entes pblicos reguladores deben poder actuar con firmeza y rapidez ante las actuaciones de los intermediarios financieros, especialmente en relacin con la constitucin de grupos econmicos, la sanidad de la cartera de activos y la formacin de estructuras oligopolsticas en el mercado financiero. Si lo anterior se toma en cuenta y se acta en consonancia, entonces la mayor flexibilidad y libertad de los intermediarios financieros, pblicos y privados, ser un factor de primordial importancia para llevar a buen trmino el proceso de ajuste estructural.
Problemas que el programa de Ajuste Estructural puede presentar al sector financiero

As como la desregulacin del sector financiero puede plantear dificultades al proceso de ajuste estructural, la ejecucin de este ltimo puede ofrecer algunos problemas al sector financiero. El Programa de Ajuste Estructural plantea al sector financiero dos problemas, importantes de mencionar. Anteriormente, se indic cmo dicho programa modifica la rentabilidad relativa de las diferentes actividades productivas y de las unidades econmicas. Algunas de ellas de-
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jan de ser rentables y, a la vez, surgirn otras que llegarn a representar buenos negocios los cuales no lo eran en el pasado. El Programa de Ajuste Estructural implica necesariamente aumentar la produccin de ciertos bienes y servicios y disminuir la de otros. Esto significa que algunos de los clientes de los intermediarios financieros se vern en aprietos para hacer frente, puntualmente, a las deudas. En efecto, si un banco ha hecho prstamos a una empresa que produce bienes, los cuales dejan de ser rentables debido al Programa de Ajuste Estructural, entonces sta puede verse en dificultades y no atender adecuadamente las obligaciones bancarias. El PAE puede as ocasionar serios problemas en la cartera de activos de los intermediarios financieros. Esto les acarrea evidentemente dificultades al afectar el flujo de ingresos y, tambin, les resta flexibilidad para dar debida rotacin a esos recursos tal como lo requieren otros clientes. Se plantean as dos problemas a los intermediarios financieros. Uno se relaciona con el estado de ganancias y prdidas ya que, en algunos casos, no podrn recuperar ni los intereses ni el principal de ciertos prstamos. Esto perjudica, sin duda, la rentabilidad de los intermediarios financieros. Otro se refiere al balance de situacin ya que algunos activos (crditos por cobrar) pierden solidez, lo cual exige incrementar las reservas por prstamos incobrables; pero es ms, el precio de liquidacin de no pocos de los activos recibidos en garanta por el intermediario financiero bien podran disminuir. De esta manera, el balance de situacin tambin empeora. Esta situacin obliga a los intermediarios financieros no slo a ejercer la prudencia tradicional de diversificar ampliamente el riesgo de la cartera de prstamos, sino tambin a determinar cuidadosamente cules son las actividades y sectores productivos que se vern en dificultades debido al PAE y cules, por el contrario, saldrn beneficiados. As, podrn capacitarse mejor para tomar decisiones. De no hacerlo en esta forma, no pocos intermediarios financieros podran enfrentar serios problemas, que los podran llevaran a la insolvencia y a la quiebra. El Programa de Ajuste Estructural no solamente plantea a los intermediarios financieros problemas en cuanto a su propia rentabilidad. Debe recordarse que el programa tambin modifica la rentabilidad relativa de las diferentes actividades dentro de la economa. Esto significa que se
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producir un desplazamiento de factores de la produccin de aquellas actividades cuya rentabilidad relativa disminuye, hacia aquellas otras en donde aumenta. Esto es as en todos los sectores y actividades, ya sean agrcolas o industriales y el sector financiero no escapa a esta evolucin. Por eso los intermediarios financieros debern poner especial atencin a la rentabilidad relativa para asegurar a los inversionistas que es remunerativo invertir en este sector. Los intermediarios financieros tienen que competir por los recursos de una manera mucho ms agresiva, no slo por el ahorro financiero para ampliar las actividades crediticias, sino tambin por los recursos de inversin para capitalizar las empresas propias. Debern aumentar el capital; pero, para hacerlo, tendrn que lograr una rentabilidad relativa tal que las utilidades, los dividendos y el precio de las acciones sean satisfactorios para atraer a los inversionistas y convencerlos a canalizar hacia ellos una parte de los recursos disponibles. Asimismo, debe sealarse el punto concerniente al orden en el que el PAE se lleva a cabo en los diferentes sectores. Si el proceso de liberalizacin avanza a un ritmo acelerado en el sector financiero, pero bastante ms lentamente en relacin con la poltica de comercio exterior (desgravacin arancelaria), entonces puede surgir un problema adicional para el sector financiero. En estas circunstancias, en efecto, las empresas protegidas por el arancel aduanero seguirn siendo relativamente rentables, lo cual inducira a los intermediarios financieros a conceder prstamos adicionales a estas empresas, sin tener en cuenta que, cuando se proceda al desmantelamiento del proteccionismo arancelario, ellas pueden dejar de ser buenos sujetos de crdito. Esto acarreara nuevos problemas y pondra en dificultades a algunos intermediarios financieros. Por ello, es necesario que el PAE avance simultneamente en la mayora de los sectores de la economa.
La reforma financiera y el entorno

Por lo general, la decisin de adoptar la poltica de ajuste estructural y de llevar adelante el Programa de Ajuste Estructural se ha tornado en situaciones caracterizadas por una gran inestabilidad del sistema econmico y por deficiencias estructurales significativas. Es ms, el ajuste
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estructural se ha planteado como una parte esencial de la solucin para superar la crisis coyuntural planteada y el subdesarrollo estructural existente. Ello ha significado que el proceso de desregular al sector financiero ha debido llevarse a cabo con frecuencia en condiciones extremadamente adversas. El entorno ha resultado poco propicio. Deben comentarse cuatro circunstancias especficas. i. En muchos pases latinoamericanos la debilidad financiera de las unidades productivas Los clientes de los intermediarios financieros es muy marcada. Muchas empresas tratan, en efecto, de hacer mucho chocolate con muy poco cacao. El aporte de los accionistas y el capital de las empresas no guardan una relacin satisfactoria con los pasivos. stos son exageradamente elevados a la luz del capital efectivamente aportado por los accionistas.
La debilidad financiera, crnica en muchos casos, se debe a mltiples factores tales como: Primero, utilidades reducidas, an cuando el proteccionismo aduanero sea elevado, por cuanto el tamao del mercado nacional no permite operar con costos unitarios de produccin competitivos. Segundo, empresas relativamente jvenes que no han podido capitalizarse adecuadamente. Tercero, la legislacin vigente que grava la reinversin de utilidades y, por el contrario, propicia el endeudamiento al dar un trato preferencial a los gastos por concepto de intereses. Esta situacin acarrea dificultades a las empresas cuando la competencia ataca como consecuencia del Programa de Ajuste Estructural. Se dificulta a las empresas cumplir los compromisos financieros; necesitan nuevas crditos para pagar deudas y requieren recursos adicionales para financiar ola reconversin. Cuando el mercado de capital es incipiente y las empresas familiares no desean abrirse a nuevos accionistas, entonces es an ms difcil la capitalizacin de las empresas mediante la colocacin de acciones en el mercado burstil. Esto, a la vez, obstaculiza el mejoramiento de la productividad, la reduccin de costos y, por ende, el hacer frente a la mayor competencia. Todo ello repercute en la situacin de los intermediarios financieros por cuanto ellos sufren de lleno la incapacidad de los clientes para cumplir con los compromisos contrados, forzndolos a captar ms recursos de los que normalmente hubieran requerido. Los problemas de las empresas dependern del ritmo al cual se lleve a cabo el Programa de Ajuste Estructural, so-
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bre todo en cuanto a la disminucin del proteccionismo aduanero3 y de la debilidad financiera inicial de las unidades productivas; cuanto mayor sea sta, ms inelstica ser la demanda de crdito y menor la capacidad de los intermediarios financieros para establecer y participar en programas cuyo propsito sea fortalecer la cuenta patrimonial de clientes ms que aumentar los pasivos. ii. El financiamiento del Sector Pblico plantea al sector financiero serios quebrantos de cabeza. Si el financiamiento del Sector Pblico se lleva a cabo por medio del Banco Central, se exacerban las presiones inflacinarias, o bien, se obliga al Ente Emisor a realizar una mayor absorcin monetaria (operaciones de mercado abierto o contraccin crediticia en el mercado financiero formal con el consiguiente aumento en las tasas de inters). Si el financiamiento lo realiza el Sector Pblico, ya no con el apoyo del Banco Central, sino mediante la colocacin de los propios ttulos en el mercado financiero y en el mercado monetario entonces siempre se dar el aumento en las tasas de inters, a no ser que se fuerce al Banco Central a restringir operaciones de mercado abierto. Pero, en este ltimo caso, se obstaculizara la ejecucin del Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero. En efecto, debe recordarse que el ajuste en este ltimo sector significa que el Banco Central deja de lado instrumentos de control directo (lmites cuantitativos y selectivos de crdito, topes de cartera, fijacin de tasas de inters, etctera) para sustituirlos por el uso de instrumentos indirectos, bsicamente las operaciones de mercado abierto. Pero si el Banco Central se ve imposibilitado para aumentar y disminuir discrecionalmente la emisin de ttulos, para dejar campo abierto al Gobierno, entonces no le queda otra opcin que regresar al uso de los instrumentos de carcter directo.4
3. Es claro que cuanto ms elevado sea el proteccionismo aduanero antes del Programa de Ajuste Estructural, mayores sern las distorsiones que aquejan a la economa y, por consiguiente, mayor el esfuerzo que las unidades productivas debern realizar. Cuando el Sector Pblico no recurre a la venta de ttulos para financiar el gasto, es decir, cuando el financiamiento proviene de impuestos, tarifas de servicios pblicos, cuotas de seguridad social y precios de los bienes producidos por las empresas pblicas, an as se pueden presentar serios problemas. Estas fuentes de ingre-
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iii. El grado de endeudamiento externo es otra realidad que debe tenerse presente al analizar el proceso de ajuste estructural y su aplicacin en el sector financiero. Debe recordarse que la mayor parte de la deuda externa es de carcter pblico (Gobierno, Banco Central, entidades estatales). Esto significa que atender el pago de la deuda depende de las posibilidades de generar un excedente en las finanzas pblicas para adquirir las divisas necesarias para el pago de los intereses y el principal de la deuda externa. Ahora bien, en no pocos pases latinoamericanos la deuda externa ha alcanzado magnitudes tales que pretender atenderla de acuerdo con las condiciones contractuales originales, exigira generar excedentes de recursos pblicos por un monto que requerira transferencias del Sector Privado al Sector Pblico imposibles de alcanzar polticamente y que, adems, representaran un grave obstculo para el normal desenvolvimiento de las actividades privadas. Sera un drenaje de recursos del Sector Privado, que impedira el crecimiento. Es ms, implicara una transferencia de recursos nacionales al extranjero, lo cual sera una verdadera carlanca para el desarrollo econmico de Costa Rica. Pero an cuando la atencin de la deuda externa fuera parcial, se plantearan importantes problemas para realizar el Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero. En primer lugar, el Banco Central se ve sometido a graves presiones inflacionarias, ya sea para financiar el dficit del Gobierno o de ciertas entidades pblicas, o bien, el del mismo Banco Central para atender la propia deuda externa. En segundo lugar, el Banco Central se ve obligado a adoptar polticas restrictivas para reducir la demanda interna y las importaciones y as disponer de las divisas necesasos pblicos implican la transferencia de recursos del Sector Privado al Sector Pblico. Esto obliga a las empresas privadas y a las unidades economas en general, a recurrir con mayor insistencia al mercado de capital para obtener los recursos que necesitan para satisfacer sus necesidades financieras, incluyendo las originadas en la aplicacin del Programa de Ajuste Estructural. Ello presiona las tasas de inters al alza, con los consabidos efectos perjudiciales en la rentabilidad de no pocos proyectos. De esta manera el estrujamiento del Sector Privado por parte del Sector Pblico se da por otro camino. Se pone as en evidencia que es importante no slo el procedimiento que se adopte para asegurar el financiamiento del Sector Pblico, sino tambin su tamao, para el buen desenvolvimiento del proceso de ajuste estructural.
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rias para el pago de la deuda externa. Para este fin, si se aumentan los encajes, se eleva el costo de la intermediacin financiera; si se reduce el financiamiento al sector privado, se afecta la produccin nacional, si se absorben recursos mediante la venta de ttulos en el mercado financiero, se presiona el alza de la tasa de inters. Todo ello significa evidentemente obstculos adicionales para la buena marcha del Programa de Ajuste Estructural. Por esta razn revisten tanta importancia la rapidez y la forma como los pases latinoamericanos logren reestructurar su deuda externa. Mientras esto no se logre, las perspectivas de la poltica de ajuste estructural no son halageas. iv. La existencia de intermediarios financieros estatales es una situacin que no puede dejar de comentarse, ya que en la mayora de los pases tiene una importancia relativamente grande, ya se trate de bancos comerciales, bancos de desarrollo, corporaciones de inversin u otro tipo de intermediarios financieros. Esta situacin ayuda u obstaculiza el proceso de ajuste estructural y la reforma del sector financiero? Se dan simultneamente elementos positivos y negativos: El hecho de que los intermediarios financieros estatales no tengan como objetivo maximizar las utilidades, abre posibilidades para apoyar el Programa de Ajuste Estructural: Se puede reducir el margen de intermediacin financiera y as aumentar las tasas de inters pasivas o disminuir las activas; Se est en posibilidad de promover activamente la competencia en el mercado financiero formal y, en general, en todo el sector financiero; Se dispone de mayor flexibilidad para apoyar a las empresas afectadas por el proceso de ajuste mediante la readecuacin de plazas de amortizacin, cambios de garantas; Se puede otorgar subsidios temporales (tasas de inters subsidiadas) a ciertas actividades, mientras se adecuan
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a las nuevas circunstancias creadas por el Programa de Ajuste Estructural. Sin embargo, estos intermediarios ocasionan con frecuencia serios problemas: la cartera de los activos llega a ser muy ilquida por la cantidad de prstamos que no son atendidos satisfactoriamente, lo cual aumenta los costos de intermediacin financiera; al otorgar subsidios a otros clientes, se les debe cobrar una tasa de inters superior a la que se cobrara si no se concediera el subsidio; conceder subsidios deja rpidamente de ser una accin transitoria para convertirse en una de carcter permanente, lo cual dificulta el mejor uso de los factores de la produccin; la orientacin de la concesin del crdito de algunas de estas entidades financieras tiende a politizarse, de manera que, al otorgar el crdito, se toma en cuenta ms el clientelismo poltico que la bondad de los proyectos; el efecto de la sindicalizacin en los intermediarios financieros estatales causa aumentos importantes en los costos de operacin y, por ende, en los de la intermediacin financiera.
En resumen, pueden mencionarse dos aspectos adversos. Por una parte, el efecto negativo en el costo de la intermediacin financiera, lo cual abre posibilidades adicionales a los intermediarios financieros privados de mejorar las utilidades. Por otra, la asignacin de los recursos financieros no se lleva a cabo de manera conveniente. Todo ello pone en tela de duda la posibilidad de que los intermediarios financieros estatales, en especial cuando son muy importantes, puedan desempear un papel realmente positivo en el proceso de ajuste estructural y en la reforma del sector financiero.
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CONCLUSIONES
Es conveniente, para finalizar, tratar de sacar algunas conclusiones generales. Primera. Debe tenerse presente que el proceso de ajuste estructural an cuando es un elemento esencial para acelerar el desarrollo econmico, es tan slo una opcin. En realidad, ningn pas est obligado al cambio, ninguna comunidad est condenada al progreso. De hecho, en algunas sociedades se ha decidido no afrontar los costos, los riesgos y las incomodidades que conlleva un proceso amplio de crecimiento econmico y de cambio social; se ha optado ms bien por el estancamiento. Esto es as cuando en el seno de la comunidad las fuerzas polticas y los grupos sociales que alientan el statu quo y se oponen al cambio son ms poderosos que aquellos otros que promueven el progreso y propician el desarrollo. Segunda. Si se decide optar por el proceso de crecimiento econmico y cambio social, entonces la bsqueda de un mejoramiento en el uso de los factores de la produccin para obtener una mayor productividad de cada uno de ellos, es decir, el Programa de Ajuste Estructural es ineludible. En estas circunstancias, debe reconocerse la estrecha vinculacin que existe entre los diversos sectores de la economa nacional, de manera que el ajuste estructural difcilmente podra darse en unos s y en otros no. El rezago de ciertos sectores retrasara a los dems. As, la reforma o desregulacin del sector financiero ni puede ir mucho ms rpido que el ajuste estructural en los sectores productivos y en el Sector Pblico, ni debe tampoco proseguir tan lentamente que represente un obstculo para el progreso de los dems. As, el Programa de Ajuste Estructural debe avanzar en un frente amplio sin que exista un orden preciso de prioridades entre los diferentes sectores. Tercera. El programa de ajuste estructural en el sector financiero abarca varios aspectos: (i) el Banco Central deja de utilizar instrumentos de carcter directo, tales como la fijacin de lmites cuantitativos de crdito, los topes selectivos de cartera, las tasas de inters pasivas y activas, y pone nfasis ms bien en el uso de los de carcter indirecto, principalmente las operaciones de mercado abierto y los encajes; (ii) se facilitan las condiciones de entrada al mercado financiero y al mercado moneta-
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rio por parte de nuevos intermediarios financieros; (iii) se flexibiliza el acceso de los intermediarios financieros nacionales al mercado financiero internacional. El progreso que se realice en cada uno de estos campos depende de las circunstancias especficas de cada pas. Muy posiblemente habr necesidad de avanzar simultneamente en todos ellos. Sin embargo, el acceso ms flexible al mercado financiero internacional, es decir la liberacin de los movimientos de capital slo debera considerarse en etapas avanzadas del Programa de Ajuste Estructural. Cuarta. Un aspecto de primordial importancia consiste en el establecimiento de un sistema eficiente de regulacin y control prudencial de los intermediarios financieros, pblicos y privados, por parte del Banco Central y de los entes reguladores. Esto es indispensable; de lo contrario, la mayor flexibilidad y libertad se transformara en un simple libertinaje que slo trastornos acarreara al Programa de Ajuste Estructural y a la economa nacional en general, con graves consecuencias tanto para los ahorrantes y los productores como para el pblico en general. La regulacin prudencial debera buscar estos objetivos: (i) lograr mayor informacin y transparencia en las operaciones de los intermediarios financieros; (ii) asegurar ms facilidad para poder intervenir directamente los intermediarios financieros; (iii) adoptar severas medidas para impedir la vinculacin inconveniente de intermediarios financieros con los llamados grupos econmicos; (iv) promover la ordenanza de procedimientos para ofrecer algn tipo de seguro a los ahorrantes pequeos. As, la regulacin prudencial debe tener por objetivo no slo que la autoridad monetaria y el ente contralor se desvelen por determinar el posible incumplimiento de las disposiciones legales, as como las normas y reglamentos vigentes por parte de los intermediarios financieros, sino principalmente aquilatar la situacin y evaluar la evolucin en forma permanente y gil, a fin de prevenir los descalabros antes que enfrentar las crisis. Debe buscarse un delicado equilibrio entre la conveniencia de una mayor flexibilidad y libertad para los intermediarios financieros y la necesidad, por otra parte, de mejorar procedimientos de supervisin, regulacin y control. La primero no debe llevar al libertinaje ni lo segundo al entrabamiento. Quinta. La reforma del sector financiero requiere un entorno favorable. ste, con frecuencia, es adverso y dificulta el ajuste estructural en el Sec-
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tor Financiero. Varios aspectos son de especial importancia, a saber: (i) los desequilibrios macroeconmicos deben enfrentarse con decisin, la inflacin y el estrujamiento del Sector Privado por parte del Sector Pblico han de evitarse; (ii) el fortalecimiento financiero de las empresas debe propiciarse, de manera que se alcance una relacin satisfactoria entre los pasivos y su patrimonio, al respecto los intermediarios financieros deberan representar un papel importante para que los accionistas obtengan recursos a fin de capitalizar las empresas, ms que conceder prstamos adicionales a stas, con lo cual aumentaran los pasivos; (iii) la reestructuracin de la deuda externa es un requisito indispensable no slo desde el punto de vista del desarrollo econmico, sino tambin para la reforma del sector financiero; esto permitira al Banco Central disponer de un mayor margen de maniobra para llevar a cabo una poltica monetaria y crediticia congruente con el Programa de Ajuste Estructural y la reforma del sector financiero; (iv) los intermediarios financieros estatales pueden desempear un papel importante en la reforma del sector financiero, pero, a la vez, pueden constituir un serio obstculo; por ello, es necesario poner especial atencin en el buen funcionamiento de estas entidades pblicas. As, la posibilidad de aplicar el Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero depende tanto de elementos propios del mismo sector, como de factores exgenos (la marcha general del proceso de ajuste estructural y la evolucin del entorno); pero, sobre todo, de la capacidad de percibir obstculos y oportunidades: lo primero para evitarlos, lo segundo para aprovecharlas. Un acendrado pragmatismo, basado en la experiencia y en la consecucin de objetivos claros, es una condicin sine qua non para la buena marcha de la reforma del sistema financiero. Dejar de lado el dogmatismo ideolgico y las telas de araa mentales, que crean castillos en el aire y convierten en gigantes los molinos de viento, es una condicin necesaria para el xito.
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BIBLIOGRAFA Daz Alejandro, Carlos. 1985. Good-bye financial repression, hello financial crash, en Journal of Development Economics, No. l9. Edwards, Sebastin. 1984. The order of liberalization of the external sector in developing countries, en Princeton Essays in International Finance, No. 150. Lizano, Eduardo. 1987. El sistema financiero y el desarrollo econmico, en Serie Comentarios sobre Asuntos Econmicos, No. 67. San Jos: Banco Central de Costa Rica. ______. 1988. El Programa de Ajuste Estructural, Serie Comentarios sobre Asuntos Econmicos, No. 76, Banco Central de Costa Rica. Martin, Ricardo y Marcelo Selowsky. 1988. External shocks and the demand for adjustment finance, en The World Bank Economic Review, Vol. 2, No. l. Massad, Carlos y Roberto Zahler. 1987. Otro ngulo de la crisis latinoamericana: la deuda interna, en Revista de la CEPAL. No. 32. Velasco, Andrs. 1988. Liberalization, crisis, intervention: the Chilean financial system, 1975-1985. lMF Working Paper, WP/88/66. Washington: Fondo Monetario Internacional. Zahler, Roberto. 1988. Estrategias financieras latinoamericanas: la experiencia del Cono Sur, Coleccin Estudios Cieplan, No. 23.
3. LA SUPERVISIN PRUDENCIAL Y LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO*
La reforma del sector financiero es parte indisoluble del proceso general de liberalizacin de la economa. As como la liberalizacin avanza en el campo comercial, gracias a la desgravacin arancelaria y la eliminacin de los obstculos al comercio, igualmente es necesario proceder a la reforma del sector financiero, la cual tiene dos aspectos principales: uno de ellos se menciona brevemente. El otro es el tema en el cual se pone nfasis en esta ocasin. Un elemento de la reforma del sector financiero consiste en otorgar a los intermediarios financieros mayor libertad y flexibilidad en el funcionamiento. As, los intermediarios deben disponer de ms libertad al tomar las decisiones en cuanto a activos y a pasivos. Entonces los bancos, las financieras y otros intermediarios financieros deben tener libertad para decidir a qu actividad prestan, cunto prestan, cules son las garantas. En otras palabras, deben eliminarse las disposiciones concernientes a la composicin de la cartera y a los topes de cartera. Deben tener libertad tambin para determinar el precio que cobran, es decir, determinar las tasas de inters activas. En cuanto a la pasiva, igualmente debe dejarse en libertad a los intermediarios para decidir cunto pagan por los recursos es decir, determinar las tasas de inters pasivas, decidir tambin la composicin de sus pasivos en moneda nacional y monedas extranjeras, as como los plazos a los cuales captan. Todo ello es indispensable para la reforma financiera. Adems, los intermediarios deben tener libertad de decidir acerca de los servicios financieros que ofrecen. Y, por consiguiente, darles la flexibilidad de crear y ofrecer nuevos servicios, as como nuevos instrumentos financieros.
* Documento elaborado en el marco del Proyecto Servicios Financieros de la Academia de Centroamrica, en agosto de 1992. 107
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La accin del Banco Central en este primer aspecto consiste en dejar, poco a poco, de utilizar los instrumentos de accin directa para hacer uso de aquellos otros de carcter indirecto. El Banco Central deja de tomar decisiones especficas sobre la composicin de la cartera, los topes de cartera, la fijacin de tasas de inters, las comisiones, las tasas activas y pasivas, los avos y las garantas. Todo ese tipo de decisiones, en las cuales el Banco Central se especializaba, las deja de lado para adoptar medidas de carcter general, de efecto indirecto, como por ejemplo, las operaciones de mercado abierto, incluido el llamado overnight. Al Banco Central le interesa ejercer influencia sobre la masa monetaria, la liquidez, y la oferta monetaria. Al Banco Central le concierne incidir de manera general sobre las condiciones monetarias de la economa y no tratar de dirigir o canalizar los recursos crediticios a determinadas actividades, a ciertos grupos de beneficiarios o a determinadas regiones de Costa Rica. El Banco Central se dio cuenta efectivamente de dos situaciones: primero, el sistema financiero es algo as como una masa de plasticina: en el tanto se apriete, se escapa por entre los dedos. Por eso cuanto ms intenta el Banco Central controlar al sistema financiero, menos lo logra porque los recursos se trasladan del sector financiero formal al sector financiero informal, en donde estn fuera del alcance de las autoridades monetarias. Segundo, el Banco tambin se percat que el sistema financiero es un sistema de vasos comunicantes: los recursos financieros fluyen rpidamente de un sector a otro de la economa, de acuerdo con las condiciones prevalecientes de rentabilidad y de riesgo. Por ello, cuando el Banco Central afecta las condiciones monetarias generales de la economa, acta automticamente no solo en el sector formal del sistema financiero, sino tambin en el informal. ste es el primer aspecto de la reforma del sistema financiero que era importante reiterar. El segundo aspecto, al cual se dedicar ms espacio, se refiere al tema de la supervisin, de la vigilancia y an del control del sistema financiero. Una mayor libertad en el sector financiero, sobre todo si va acompaada de una liberalizacin del sistema econmico en otros mbitos, como la poltica comercial y los movimientos de capital, trae una serie de ventajas a la economa de Costa Rica. Se logra as una mejor asignacin de
La supervisin prudencial y la reforma del sector financiero
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los recursos disponibles y de los factores de la produccin, ya que se pueden canalizar hacia aquellos proyectos con mejores perspectivas para aumentar la produccin y el bienestar. Una mayor libertad en el sector financiero permite disminuir los costos de intermediacin financiera, sobre todo gracias a una mayor competencia entre los intermediarios financieros y facilita adems, multiplicar los servicios para los clientes, se trate de productores, ahorrantes, inversionistas o consumidores. As, la liberalizacin del sector financiero es un elemento muy importante de la reforma econmica general. Pero la liberalizacin financiera no puede operar en un vaco. Una mayor libertad requiere un marco jurdico institucional dentro del cual operar. Libertad econmica no es sinnimo de libertinaje. No se busca sustituir el error de un exceso de intervencionismo por la carencia de un buen sistema de supervisin. No se trata de cambiar un intervencionismo enfermizo por la ausencia de normas y procedimientos. Es necesario sustituir el intervencionismo excesivo que tantos problemas le ha ocasionado a la economa del pas por la libertad econmica, pero dentro de un marco jurdico adecuado. As, la libertad econmica debe funcionar dentro de un estado de derecho. Esto es doblemente importante en el caso de la reforma del sistema financiero. Al menos por dos razones que deben tenerse siempre presentes. Una de ellas es el llamado efecto domin: en el sistema financiero, contrariamente a lo que sucede en otros sectores de la economa, la situacin de un intermediario financiero tiene un impacto en cascada, o un efecto domin, sobre los dems intermediarios. En otros sectores de la economa, por ejemplo en la manufactura de zapatos, cuando una fbrica cierra, muy posiblemente los otros productores no se vean afectados y ms bien se felicitan. Pero en el sistema financiero, cuando una entidad financiera quiebra, sobre todo si se trata de una entidad financiera de cierto tamao e importancia, tiene repercusiones negativas sobre otros intermediarios financieros que no poseen en realidad vela en ese entierro, debido precisamente al efecto domin. En el sector financiero, se dan, pues, efectos domin cuyas consecuencias desvelan a las autoridades monetarias. No debe impedirse que ciertos intermediarios financieros salgan del mercado. En todo sistema financiero siempre hay algunos intermediarios mal administrados, los cuales deben desaparecer en aras del buen
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funcionamiento del sistema financiero como un todo. En otros casos, los accionistas consideran preferible salirse de ese negocio y dedicar sus recursos a otras actividades. Es inevitable que ciertos intermediarios financieros dejen de funcionar, pero es necesario hacerlo de manera ordenada y civilizada. En cambio, cuando esto no sucede as, se pueden producir corridas y pnicos que perjudican a todo el sistema financiero. Esta es una caracterstica muy importante del sistema financiero y siempre debe tenerse presente. El otro elemento clave es el hecho que el sistema financiero cumple una funcin de mxima importancia porque toca, ni ms ni menos, la esencia de la economa monetaria. La economa monetaria es un invento sumamente til. Se trata de un sistema econmico mucho ms eficiente que una economa de trueque y sta es mejor que una economa de autosuficiencia. La economa monetaria es mucho ms eficiente porque reduce los costos de las transacciones y de la especializacin y fomenta la divisin del trabajo. La aparicin de la moneda y de la economa monetaria favorece todo esto. Ahora bien, el servicio bsico de este sistema econmico es poder llevar a cabo transacciones monetarias pagos, ventas, depsitos, giros de manera expedita y relativamente barata. Por eso los servicios de los intermediarios financieros son muy importantes. La comunidad tiene un gran inters en llevarlos a cabo de una manera adecuada y satisfactoria. Lo anterior plantea la necesidad de vigilar el sector financiero, supervisarlo y, en determinados casos, intervenirlo directamente. Por ello, el objetivo fundamental de la accin supervisora del sistema financiero es, en primer lugar, evitar y prevenir enfermedades en lugar de curarlas. Si ocurren no queda ms que hacerlo, pero es preferible prevenirlas para que no lleguen a presentarse. La supervisin tambin puede tener consecuencias negativas. ste sera el caso si se impide o socava la competencia, si se realiza de manera discriminatoria, si se impiden los cambios dinmicos en el sector financiero, gracias a la aparicin de nuevas instituciones, de nuevos instrumentos o nuevos servicios.
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La esencia de la supervisin es de carcter institucional. El sector financiero cumple una funcin clave dentro de la economa y no puede dejarse a la deriva. Es indispensable que funcione dentro de un marco jurdico e institucional, debidamente supervisado y vigilado. Es clave en esta funcin de supervisin y vigilancia, establecer en primer lugar, un mecanismo que permita un examen permanente y oportuno de la evolucin financiera de cada uno de los intermediarios financieros. Es necesario examinar, y hacerlo con cierto grado de detalle, cmo funciona, cul es la situacin y cules son las perspectivas de los intermediarios financieros. Cules son las condiciones de liquidez, solidez, composicin y sanidad de la cartera, precisamente para prevenir y evitar sorpresas. sta es una funcin clave que el ente supervisor debe realizar. Es importante, en segundo lugar, ayudar a los intermediarios a establecer sistemas adecuados para mejorar el funcionamiento. As ellos podrn percibir, con mayor facilidad y prontitud, los problemas futuros. Esta tarea de asistencia tcnica, por as decir, del ente supervisor a los entes intermediarios, es de suma importancia. Ella es uno de los elementos esenciales de un esquema moderno de supervisin del sistema financiero. No es una actividad policiaca por parte del ente supervisor. Ms bien, ste debe concebirse como un colaborador estrecho de las entidades financieras, con el propsito de cooperar, ayudar, apoyar a los intermediarios financieros, con el objetivo bsico de prever problemas, prevenirlos y tomar las medidas necesarias. Sin embargo, la mayor parte de las medidas requeridas para asegurar el buen funcionamiento del sistema financiero han de tomarse en el seno de los intermediarios financieros. En tercer lugar debe sealarse la responsabilidad del ente supervisor de suministrar informacin al pblico. Esta funcin es muy importante. El pblico, ya sea como inversionista, ahorrante o productor necesita, y permanentemente, un flujo de informacin oportuno y de buena calidad; slo as podrn aquilatar y juzgar a los diferentes intermediarios financieros. Se trata de una funcin esencial. El ente supervisor trabaja con la informacin suministrada por cada uno de los intermediarios financieros y la obtenida directamente en cada uno de ellos.
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El ente supervisor, en cuarto lugar, tiene la responsabilidad de evitar ciertos riesgos indebidos. Se plantea as el problema de los grupos relacionados. Por ejemplo, el ente regulador debe velar porque no se den situaciones en que una parte importante de la cartera de los intermediarios financieros est comprometida con un grupo muy reducido de deudores, o bien, que el ente financiero sea propiedad de una sola empresa, porque si quiebra, entonces pone en serias dificultades tambin al ente financiero. Estas interrelaciones se denominan, en la jerga, el tema de los grupos relacionados. Es un mbito que el ente supervisor, en el caso de Costa Rica la Auditora General de Entidades Financieras (AGEF), debe regular. La ltima reforma de la legislacin bancaria encarg al Banco Central y a la AGEF controlar los grupos relacionados. Esto no se ha podido hacer. Es un tema sumamente complejo, sobre todo cuando se trata de una economa tan pequea como la de Costa Rica, en donde las relaciones entre las empresas son muy numerosas. En efecto, cuando se intenta regular estas interrelaciones, se encuentran situaciones cuya regulacin acarreara serios inconvenientes al normal desenvolvimiento de las actividades empresariales. Sin embargo, reconocer esta dificultad no significa que no sea un tema muy importante de la supervisin del sistema financiero. En el caso de Costa Rica, no cabe duda de la necesidad de hacer cambios y cambios significativos e importantes en la labor de supervisin. Eso no significa que no se haya avanzado. Las ltimas reformas legislativas han permitido un progreso muy meritorio. Hoy la Auditora General, con el apoyo del Banco Central, tiene facultades de control y de intervencin directa, total o parcial, que hasta hace pocos aos no existan. Anteriormente, la AGEF no poda intervenir sin una autorizacin previa de un tribunal. Cuando el juez autorizaba a la Auditora a intervenir, no quedaba nada de la entidad financiera, ni el rtulo en la acera. Ahora la situacin es muy diferente: la Auditora, con la venia del Banco Central, puede intervenir de inmediato, incluso cambiar la Junta Directiva, las firmas en el Registro, o sea, tomar el control de todos los activos. Se ha dado un avance importante en ciertos aspectos de la supervisin y vigilancia. En otros, sin embargo, todava no se ha avanzado lo suficiente.
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En cuanto al enfoque general, la AGEF todava tiene un largo camino por delante. No se trata en efecto, de hacer auditoras, sino de supervisar. El nombre del ente supervisor en Costa Rica refleja un enfoque arcaico. Hoy interesa, en el nuevo sistema, no tanto determinar el origen y el destino de cada coln para cerrar exactamente las cuentas al centavo. El cambio de las circunstancias, por ejemplo, la manera de proceder del Banco Central ocasiona, a la vez, modificaciones importantes en las tareas de la AGEF. Anteriormente, sta se preocupaba por el cumplimiento de los topes de cartera, por parte de los bancos comerciales. Ahora, al no existir topes de cartera, la AGEF no tiene ms esta funcin. En cambio, hoy la AGEF se interesa mucho ms en la evolucin de la situacin financiera y las perspectivas financieras de cada una de estas instituciones. Esta funcin cae ms en el mbito de las finanzas que en el de la auditora. Es una funcin de especialistas en finanzas. Eso quiere decir que la Auditora cambia sus tareas y, por ende, cambia el personal. El tema de la supervisin del sistema financiero plantea constantemente el dilema de qu tanto se puede pecar por una falta de supervisin como por un exceso. Una supervisin inadecuada conduce fcilmente al libertinaje. En algunos pases de Amrica del Sur, el sistema financiero experiment serias dificultades, por cuanto puso nfasis solamente en la liberalizacin y no en la debida supervisin y vigilancia del sistema. Por otro lado, si la supervisin y la vigilancia son excesivas, bien pueden obstaculizar el buen desarrollo y la buena marcha del sistema financiero. Cmo lograr este equilibrio entre libertad y supervisin es algo imposible de establecer a priori, en abstracto. Habr de avanzar poco a poco aprendiendo mientras se camina. Es necesario ahora ahondar sobre algunos temas importantes que la AGEF tiene entre manos y sobre los cuales sera conveniente tomar las medidas adecuadas en un futuro cercano. El primero de ellos es el mbito de la accin del ente supervisor: el crecimiento del sector financiero ha multiplicado el nmero y el tipo de instituciones en l. En Costa Rica, tradicionalmente, la Auditora General controlaba a los bancos estatales, a los privados y a las financieras. Pero debe preguntarse, otras entidades financieras del Sector Pblico deben o no ser controladas por la Auditora, como el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), por ejemplo? La misma pregunta cabe en re-
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lacin con otras entidades financieras privadas y las cooperativas de ahorro y crdito. E igualmente sucede cuando se permitan los regmenes complementarios de pensiones y se flexibilice el mercado de seguros. Estas entidades debern ser supervisadas y controladas por la Auditora General de Entidades Financieras, o se establecern, como ha sucedido en algunos pases, varios entes supervisores para diferentes tipos de entidades financieras. En Costa Rica, ya existe una segunda entidad contralora, cual es la Comisin Nacional de Valores, encargada de supervisar cierto tipo de actividades financieras de empresas privadas. Ese tema de quin controla qu es un tema importante y debera resolverse porque las instituciones financieras se multiplicarn an ms y sera muy peligroso no someterlas a algn tipo de supervisin. Actualmente, el Banco Central hace un esfuerzo para rescatar una parte importante de recursos financieros que se han trasladado del sector financiero formal al informal, en donde ni el Banco Central ni la Auditora ejercen control alguno. Es el caso, por ejemplo, de los OPAB. Una de las razones del Banco Central para permitir a los bancos privados emitir ttulos de un da en adelante es, precisamente, rescatar una parte de esos recursos financieros. Pero mientras esto se logra, cabe preguntarse si la AGEF debe supervisar o no estas entidades financieras. El segundo tema se refiere a las relaciones del ente supervisor con el Banco Central. Es un tema de mucha trascendencia. No se debe perder de vista que la liberalizacin de los intermediarios financieros y la supervisin y vigilancia, en ltima instancia, forman parte de un solo proceso. No se puede avanzar en uno sin hacerlo simultneamente en el otro. Se plantea entonces hasta dnde el ente supervisor puede estar totalmente desligado del Banco Central. Hasta dnde pueden transitar caminos diferentes. Esto sera sumamente peligroso. Ambas instituciones deben ir realmente de la mano. Algunas actividades corresponden a la Auditora, otras al Banco Central. Sin embargo, se presentan algunos aspectos donde es sumamente difcil o casi imposible determinar a priori o tericamente, hasta dnde ha de llegar la Auditora, qu corresponde a sta y hasta dnde ha de llegar el Banco Central: qu le corresponde. Para evitar una discrepancia entre ambas instituciones que podra ocasionar serios problemas a la buena marcha del sistema financiero, en la etapa actual del desarrollo financiero en sus aspectos jurdico-institu-
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cionales, es aconsejable mantener la situacin actual. Es decir, que la AGEF forme parte del Banco Central, como una entidad de mxima desconcentracin. As, podr imprimirse una direccin unitaria al proceso, tanto en lo que se refiere a la liberalizacin, en relacin con la vigilancia y a la supervisin. Quizs despus de algunos aos, cuando se haya acumulado suficiente experiencia, podra pensarse en una separacin del ente supervisor. Se trata de un tema delicado: si el ente supervisor establece normas sobre la poltica de reservas, de apalancamiento (relaciones activo-patrimonio), sobre la definicin de los activos y de los pasivos; mediante estas decisiones puede afectarse la capacidad de los intermediarios financieros para prestar ms o menos, para captar ms o menos, lo cual tiene, sin duda, influencia directa en la poltica del Banco Central. Sobre estos temas sera difcil imaginar que ambas entidades anden cada una por su lado. Asimismo, definiciones de la Auditora General sobre la cartera congelada afectan la capacidad de las entidades financieras para prestar. Al respecto tambin se requiere, en ltima instancia, una nica orientacin. El ente regulador puede, tambin, afectar la rentabilidad del sistema financiero. Basta, por ejemplo, con decidir si los intereses sobre los prstamos atrasados forman parte o no del estado de ganancias y prdidas, para que la rentabilidad de los intermediarios financieros pueda ser modificada sustancialmente. La decisin de la entidad reguladora sobre el procedimiento para valorar los activos que queden en manos de un intermediario financiero cuando un deudor no les paga, no repercute en el estado de ganancias y prdidas, pero s en el balance de situacin. Estos son elementos que pueden determinar la rentabilidad mayor o menor de los intermediarios financieros. Al Banco Central le interesa mucho la evolucin de la rentabilidad del sistema financiero, porque ello determinar la cantidad de inversiones que se lleven a cabo. Si la rentabilidad del sector financiero disminuye, entonces los accionistas podran tratar de trasladar inversiones a otros sectores. As, es indispensable, sobre todo en los primeros aos del proceso, que ambas instituciones caminen de la mano, es necesario evitar confrontaciones e incongruencias. Ello slo servira para poner en peligro el proceso de la reforma del sector financiero.
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Un tercer tema igualmente importante se refiere a la relacin del ente supervisor con los intermediarios financieros. En esencia, cmo ayuda el ente supervisor a que buenos banqueros no se transformen en malos banqueros? La entidad supervisora debe servir de apoyo y no de polica. Debe colaborar con las entidades financieras, para que los intermediarios financieros puedan desempear su funcin cada vez de mejor la manera. Ellos, claro est, deben tratar de maximizar las utilidades pero dentro de las disposiciones jurdico-institucionales vigentes. Cuando los intermediarios financieros tratan de burlar las normas de la Auditora General o del Banco Central, entonces el sistema financiero no puede funcionar satisfactoriamente. Una cosa es reconocer que si la AGEF o el Banco Central toman medidas excesivas, si aprietan demasiado la plasticina, los recursos financieros se trasladan del sector formal al informal. Eso puede suceder. Pero mientras las entidades financieras acepten jugar, por as decirlo, en la cancha del sector financiero formal, deben acatar las regulaciones del Banco Central y de la Auditora General. Dentro de ellas debe buscar maximizar las utilidades teniendo en cuenta el riesgo en que incurre al hacer los prstamos a sus clientes. Ahora bien, debe recordarse que el mejor sistema de vigilancia y de supervisin, no sustituye la regla de oro del banquero: la prudencia. Un banquero imprudente no puede transformarse en prudente por efecto de la Auditora General de Entidades Financieras. El banquero imprudente o se hace prudente o va a salir mal; la regulacin realmente no lo salvar. La regulacin puede dar una voz de alarma y poner una luz roja cuando el banquero comienza a hacer imprudencias, para intervenirlo o cerrarlo a tiempo. Pero convertir a un banquero imprudente en uno prudente no es realmente la funcin de la AGEF. Existe una relacin muy importante entre el ente supervisor y los intermediarios financieros, desde el punto de vista del propsito de la supervisin y la vigilancia. Se trata de ayudar y apoyar a los intermediarios financieros. Ahora, cuando stos rechazan el apoyo, entonces la sobrevivencia es difcil y cerrarn sus puertas en forma paulatina. En efecto, banqueros o intermediarios financieros imprudentes difcilmente sobreviven en el sistema financiero. Como se mencion anteriormente, es inevitable que algunos de los intermediarios financieros salgan del sistema. Es indispensable que los malos administradores de recursos, en
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este caso financieros, salgan del sistema. El sistema financiero debe mantener un proceso permanente de limpieza. Se busca evitar acciones violentas que pueden poner en peligro la estabilidad del sistema financiero total. Hacerlo a tiempo cuando los problemas todava son relativamente pequeos, pero con rapidez y sin mucha contemplacin. En conclusin, las tareas de supervisin y vigilancia de la Auditora son absolutamente necesarias. No puede avanzar la reforma del sector financiero sin una supervisin y una vigilancia adecuadas. La sola liberalizacin del sistema financiero no es suficiente. Por eso es indispensable adoptar, cuanto antes, el sistema de supervisin prudencial: ms nfasis en la supervisin y menos en la auditora. Y ha de ser prudencial porque se trata de hacer a los intermediarios prudentes al mximo. Si esto no se logra, la reforma del sistema financiero no avanzar, lo cual retrasar el proceso de liberalizacin de la economa. No hay recetas y no hay posibilidad de disear a priori procedimientos sin imperfecciones para asegurar la liberalizacin y la supervisin de la actividad financiera. Se habr de avanzar en ambas tareas. Se aprender haciendo. Es un proceso continuo. A pesar del avance ya logrado, queda mucho por hacer. La AGEF lleva a cabo tareas que deberan estar en manos de los intermediarios, por ejemplo, la clasificacin de riesgos de los clientes, sta es una tarea esencial de cada uno de los intermediarios; quienes deben juzgar el riesgo en que incurren. En el negocio bancario es esencial aquilatar riesgos. Por otra parte, sin embargo, hay tareas que la AGEF no rechaza y debera acometer, por ejemplo: aplicar procedimientos para juzgar la situacin financiera y la posible evolucin de los intermediarios financieros. As, algunas actividades de la AGEF deben reducirse, mientras otras han de ampliarse.
SEGUNDA PARTE
LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
4. HACIA LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL*
En nombre de la Junta Directiva y del personal del Banco Central de Costa Rica, deseo felicitar al Banco Internacional de Costa Rica. S. A., con motivo de su unin a la familia bancaria costarricense. Estoy seguro de que el papel del Banco Internacional de Costa Rica ser muy importante para el desarrollo productivo del pas, as como ser un distinguido miembro del Sistema Bancario Nacional.
4.1
EL CAMINO AVANZADO
El 1 de diciembre de 1986, en una exposicin que hice ante la Cmara de Comercio de Costa Rica, esboc lo que sera la agenda del Banco Central para 1987 y, dentro de sta, destaqu la necesidad de mejorar el sistema financiero nacional en sus aspectos institucionales. Hoy deseo informar sobre el camino avanzado durante el primer semestre de 1987. Primero es conveniente recordar los tres objetivos inmediatos que persigue el Banco Central con el mejoramiento y la renovacin del sistema bancario y financiero costarricense. En primer lugar, lograr una mayor proteccin para los ahorrantes. No se trata de eliminar del todo el riesgo que asume cada uno al hacer una transaccin financiera, pero tambin es verdad, por otra parte, que es una responsabilidad el buscar una adecuada seguridad y eliminar los riesgos innecesarios. En segundo lugar, tratar de reducir los costos de la intermediacin financiera mediante una sana competencia entre los intermediarios financieros.
Charla del doctor Eduardo Lizano Fait, con motivo de 1a inauguracin del Banco Internacional de Costa Rica S.A. Actividad celebrada el 23 de julio de 1987. 121
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En tercer lugar, lograr una congruencia y una compatibilidad entre los intereses particulares de los intermediarios financieros y los intereses generales de las autoridades monetarias, concretamente, con las polticas del Banco Central. Desde la perspectiva descrita se ha avanzado bastante dentro del marco legal existente. Se ha tratado de flexibilizar al mximo la poltica de topes de cartera, as como la de tasas de inters y se han adoptado disposiciones que vienen a facilitar la accin de todos los bancos, tanto privados como estatales. Se ha procurado avanzar hasta donde la ley lo ha permitido; posiblemente, aun quede alguna accin en esa materia, pero la mayor parte de lo que se poda hacer dentro del marco legal existente ya se ha logrado. Para avanzar ms es necesario lograr modificaciones importantes a la legislacin vigente para hacerla ms gil y para cubrir nuevos campos.
4.2
LA AUDITORA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS
Es indispensable mejorar los sistemas de fiscalizacin y supervisin de la Auditora General de Bancos. Al respecto, son varios los temas sobre los cuales los costarricenses tenemos que ponernos de acuerdo. Por ejemplo: Cul va ser el mbito de accin de la Auditora? Hay consenso en el sentido de que el mbito que cubre en la actualidad la Auditora General de Bancos es insuficiente, pero no estamos todava de acuerdo sobre hasta dnde debemos ampliarlo. Se trata de asegurar una mejor supervisin y una mayor fiscalizacin sobre los intermediarios financieros cuya actividad sea pblica. Esto significa que quienes capten recursos en forma privada para sus propias necesidades, no tienen por qu ser controlados y supervisados por la Auditora General de Bancos. Cules son los poderes que la Auditora General de Bancos ha de tener frente a los intermediarios financieros? Hoy se puede intervenir a un intermediario solamente cuando un juez lo disponga as; es un mecanismo que no funciona, bsicamente por el tiempo requerido. Es necesario disponer de un procedimiento mucho ms gil pero, a la vez, proteger a los intermediarios financieros de cualquier intervencin que pudiera resultar arbitraria.
Hacia la reforma del sistema financiero nacional
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Tambin necesitamos ponernos de acuerdo sobre la organizacin institucional de la Auditora General de Bancos: quedar en el seno del Banco Central, o se convertir en una institucin autnoma o en una dependencia del Poder Ejecutivo o de la Asamblea Legislativa? Otro importante tema, hasta cierto punto secundario pero que debe dilucidarse: quin pagar los costos de la Auditora General de Bancos? En este momento los asume el Banco Central, pero hay ideas de distribuir esos costos entre los intermediarios financieros de diferente manera.
4.3
LEGISLACIN EN EL MERCADO DE VALORES
Hay un segundo campo que se refiere a la ley que regula el mercado de valores en el sistema financiero costarricense. El propsito de esta legislacin, que ya se discute en la Comisin Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, es ordenar el funcionamiento del mercado financiero y as garantizar a los ahorrantes una mayor seguridad. Se contempla la creacin de la Comisin Nacional de Valores y, por ende, el tema de la organizacin institucional que tendr. Estar adscrita a alguna institucin ya existente?, cul ser su rango de autonoma? La parte esencial, y quiz la ms importante, de esta nueva legislacin, es la obligacin de todas las personas jurdicas que se propongan a hacer oferta pblica de ttulos, de registrar dichos ttulos en la Comisin Nacional de Valores. ste es un aspecto de mxima importancia, pues viene a establecer orden y un cierto grado de seguridad a los ahorrantes que adquieren ttulos, ya que la Comisin establecer normas especficas, las cuales deben ser satisfechas adecuadamente por quienes deseen hacer oferta pblica de ttulos. Se crean en esta legislacin las sociedades de inversin o sociedades de capital abierto y se definen los derechos y obligaciones de quienes emiten ttulos valores y de quienes los adquieren. Todos estos temas citados son de suma relevancia para mejorar el funcionamiento del sistema financiero.
124 4.4
LOS BANCOS COMERCIALES DEL ESTADO
A la par de la legislacin sobre la Auditora General de Bancos y la regulacin del mercado de valores, un tercer campo se refiere a los Bancos Comerciales del Estado. El objetivo de esta reforma legal es poner a los bancos estatales en una mejor posicin para competir dentro de un sistema financiero que hoy tiene 20 bancos privados, as como una serie de otras instituciones financieras importantes. Se trata, pues, que los bancos estatales puedan competir adecuadamente dentro de ese mercado y para ello, son necesarios varios elementos: i. Sanear la situacin financiera en que se encuentran los cuatro bancos estatales. La situacin financiera actual de esas entidades deja mucho que desear cualesquiera que sean los indicadores que se utilicen para juzgarlos o evaluarlos. Han podido sobrevivir a duras penas los embates simultneos de ciertos grupos sindicales, empresariales y polticos. Su situacin endeble y comprometida es un problema nacional y una de las tareas a las cuales el pas tiene que abocarse en los prximos cuatro o cinco aos. Es imprescindible poner de nuevo a estas instituciones en una posicin financiera slida para que puedan desempear el importante papel que les corresponde jugar en el desarrollo econmico del pas.
ii. Simultneamente, para lograr este objetivo es necesario capacitarlos en varios aspectos. Hay que capacitarlos para competir mejor y para ello se requiere liberarlos de una serie de limitaciones que les impide actuar con agilidad, tales como ciertas disposiciones de la Autoridad Presupuestaria, la ley de Administracin Financiera y otras que obstaculizan a los bancos para nombrar personal, modificar salarios y hacer compras de equipo y materiales de una manera expedita. Actuar en este sentido no deja de presentar riesgo porque los bancos estatales seguirn siendo entidades pblicas y, como tales, deben estar sometidas al control pblico. Entonces, cmo lograr un equilibrio adecuado entre la necesidad de liberarles las manos y, por otra parte, de mantenerlas sometidas al control pblico? Es un equilibrio delicado que les corresponder establecer a los seores diputados a la hora de legislar.
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iii. La legislacin propuesta a la Asamblea Legislativa tiende a permitir a los bancos estatales una mayor capitalizacin. No slo es necesario capacitar a los bancos para que compitan mejor sino tambin se debe promover su capitalizacin. Es necesario eliminar una serie de cargas que hoy recaen sobre ellos. Es importante tomar en cuenta que los bancos no podrn capitalizarse si no se pone coto al proceso de nuevas readecuaciones y de nuevas moratorias. En el tanto esto contine, no hay ninguna posibilidad de poder aumentar, en forma sostenida, el capital de los cuatro bancos estatales. iv. Se pretende dar a los bancos una mayor agilidad en cuanto a los lmites de crdito. Actualmente algunas disposiciones son arcaicas. Tuvieron validez hace muchos aos cuando se promulg originalmente la legislacin bancaria, pero ya no la tienen. Es necesario permitir a los bancos actuar ms gilmente en cuanto a los lmites de crdito. v. Asimismo, es de mxima importancia tambin introducir dentro de la legislacin el concepto de los grupos de inters econmico. Los problemas que los grupos de inters econmico han planteado son verdaderos dolores de cabeza para el sistema financiero de no pocos pases, sobre todo en Amrica del Sur. En efecto, la excesiva interconexin de intereses financieros con intereses comerciales, industriales, agrcolas, no sera un buen augurio para el funcionamiento del sistema financiero costarricense dadas las consecuencias nocivas que acarrea cualquier tipo de concentracin de poder.
4.5
LAS SOCIEDADES FINANCIERAS NO BANCARIAS
Otro tema de la legislacin propuesta tiende a remozar la ley de las llamadas sociedades financieras de carcter no bancario. La proliferacin de intermediarlos financieros en el mercado nacional es evidente y, a la vez, conveniente y necesaria. Pero sin lugar a dudas es prioritario y urgente proteger al ahorrante de riesgos indebidos. Al respecto se deben aunar criterios sobre varios temas que se refieren a las llamadas financieras. En primer lugar, ha de discutirse la cobertura y el alcance de la ley; cules son los intermediarios financieros que sern cubiertos por ella,
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cules quedarn por fuera? La ley no debe irrumpir en la trastienda y meter sus narices en todas las transacciones de ndole financiera pero, por otro lado, s es necesario un cierto control y una mayor supervisin sobre una serie de intermediarios financieros. En segundo lugar, cules facultades tendr el ente contralor, llmese Auditora General de Bancos o Superintendencia General de Instituciones Financieras? Cules son sus facultades?, habr duplicidades con la Comisin Nacional de Valores? No es conveniente que las llamadas financieras operen con un capital de un milln de colones, dada la evolucin del sistema financiero costarricense, es necesario forzar el aumento del capital de estas entidades financieras. Finalmente, existe otro problema delicado, del cual tambin se requiere un acuerdo: las facultades del Banco Central para establecer encajes a los intermediarios financieros. Es un tema interesante, desde el punto de vista tanto de la poltica como de la teora monetaria, hasta dnde es necesario establecer encajes sobre el cuasidinero?
4.6
LAS FACULTADES DEL BANCO CENTRAL
Dentro de las reformas y las modificaciones del sistema financiero nacional, las facultades del Banco Central son un tema de gran trascendencia. En la actualidad el Banco Central tiene facultades en exceso, las cuales es imperativo reducir en ciertos aspectos. Varios ejemplos al canto: i. La facultad de establecer sobretasas ha llegado a ser una funcin tpicamente fiscal. Comenz como un instrumento monetario, pero la Asamblea Legislativa, al darles destino a los fondos recaudados mediante las sobretasas, realmente las ha transformado en un instrumento fiscal. No parece lgico que cinco miembros de la Junta Directiva del Banco Central tengan la facultad de establecer impuestos en la forma como se lo autoriza hoy en da la ley.
ii. Las facultades que tiene el Banco Central en cuanto al endeudamiento externo tambin son excesivas. Todos ustedes y los hijos de ustedes padecern las consecuencias perniciosas derivadas de un endeudamiento externo exagerado. Ahora bien, una parte muy importante de la responsabilidad de esta situacin recae en el Banco
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Central debido a la forma como utiliz los instrumentos que legalmente dispone. El pas no debe correrse este riesgo otra vez. Algunas de estas facultades deben trasladarse a la Asamblea Legislativa. iii. En cuanto al rgimen cambiario tambin el Banco Central, por ley, tiene facultades que deben modificarse y adecuarse a la idiosincrasia y forma de pensar de los costarricenses. Quiz, ante un momento de crisis, se justific que el Banco Central administrara un rgimen cambiario como el que actualmente existe. Pero la emergencia ya pas. Es muy conveniente reflexionar si el actual rgimen cambiario es apropiado o no. iv. La forma como est constituida la Junta Directiva del Banco Central es un tema sobre el cual debera reflexionarse. Es acaso necesaria la presencia de tres ministros de Gobierno en su seno? Por otro lado, sin embargo, falta control poltico sobre el Banco Central en cuanto a la forma y oportunidad en que se pueden utilizar determinados instrumentos, los cuales son muy delicados. El uso de algunos de los instrumentos que la ley reserva al Banco Central deberan estar supeditados a cierto tipo de aprobacin por parte del Consejo de Gobierno o de la Asamblea Legislativa, tal y como se ha propuesto en una reforma de la Ley Orgnica del Banco Central que se ha sometido a consideracin del Primer Poder de la Repblica. Los cambios legales que se proponen en relacin con el Banco Central deberan buscar: primero, quitarle algunas facultades, segundo, someter otras a un control poltico externo y, tercero, cambiar la constitucin de la Junta Directiva.
4.7
CONCLUSIN
Este conjunto de modificaciones legales, en los cinco mbitos que se han mencionado, traera cambios profundos y significativos en el sistema financiero costarricense. Solamente mediante cambios de esa naturaleza es posible que el sistema financiero costarricense, particularmente el Sistema Bancario Nacional, llegue a jugar el papel tan importante que tiene en el proceso de desarrollo econmico del pas.
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El accionar del sistema financiero es imprescindible. Sin un sistema gil, eficiente y agresivo, no es posible que los dems sectores de la economa del pas crezcan normalmente. La agricultura, la industria, el transporte y el comercio no pueden desenvolverse si el sistema financiero no es eficiente. Por ello, es indispensable enfocarse, muy pronto, a analizar las reformas legales que he descrito. El Poder Ejecutivo ha enviado ya a la Asamblea Legislativa algunos de los proyectos que he mencionado y stos ya han sido parcialmente aprobados por la Comisin Permanente de Asuntos Econmicos. El Presidente de la Asamblea Legislativa, don Fernando Volio, nombr una comisin que se reunir, por primera vez, el prximo lunes con representantes de diferentes instituciones y entidades para aunar esfuerzos en estos cinco importantes campos que se han enumerado. Es necesario aunar esfuerzos. Es imperativo unir voluntades. Es prioritario trabajar al unsono. Es necesario dialogar y negociar. Ninguno de nosotros tiene la razn completa sobre estos delicados y complejos temas, pero todos podemos y tenemos la obligacin de aportar nuestros puntos de vista y contribuir con nuestras ideas para encontrar las soluciones ms convenientes y viables, concordantes con el sistema de vida de los costarricenses. Solo as podremos salir airosos de las difciles circunstancias y de los muy serios retos que tiene el pas en estos momentos. Yo espero la cooperacin de todos ustedes.
5. HACIA EL DESTETE DE LOS BANCOS COMERCIALES*
5.1
INTRODUCCIN
Durante largas dcadas el Banco Central ha credo necesario tratar de controlar a los bancos comerciales del Estado. No se ha limitado el Instituto Emisor a supervisar la marcha de estos bancos ni contentado con orientar las acciones ni an satisfecho con influir en las decisiones. No, se ha querido ir ms all. Se ha buscado y pretendido que el Banco Central controle permanentemente la poltica crediticia de los bancos comerciales, dirija los pormenores y determine los detalles de dicha poltica. As, a lo largo de estos aos, el Banco Central ha girado instrucciones a los bancos comerciales acerca de cunto y cundo prestar. Pero es ms, tambin ha dado rdenes sobre cunto podr prestarse a cada sector econmico, e incluso se lleg, con no poca frecuencia, a desglosar el monto asignado a cada sector econmico por rama de actividad. Igual actitud asumi el Banco Central en relacin con las regulaciones concernientes a las tasas de inters. En efecto, el Instituto Emisor estableci tradicionalmente, en forma detallada, las tasas de inters pasivas por diferentes transacciones financieras. Hace algn tiempo, aproximadamente dos aos, la situacin comenz a cambiar. el Banco Central ha modificado sus procedimientos. Se ha decidido otorgar, paulatinamente, una mayor flexibilidad y libertad a los bancos comerciales en cuanto a decisiones y acciones. Estas pginas tienen un doble propsito. En primer lugar, explorar los motivos y explicar las razones que han movido al Banco Central a mo* Resumen de varias exposiciones hechas ante la Junta Directiva del Banco Central y en reuniones con los Presidentes y Gerentes de los bancos comerciales. Este documento se public en Eduardo Lizano. 1987. Desde el Banco Central. San Jos: Academia de Centroamrica. 129
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dificar su antigua poltica. En segundo lugar, comentar las medidas que han sido adoptadas dentro de la nueva perspectiva.
5.2
EL PORQU DEL CAMBIO
Es conveniente comenzar plantearse esta pregunta: qu busca en definitiva el Banco Central? La preocupacin primordial del Instituto Emisor, aunque no la nica, es el comportamiento del nivel del poder de compra, de la demanda efectiva, dentro de la economa. Este nivel est determinado principalmente por la cantidad de medios de pago con que disponga la comunidad y de la rapidez con la cual se les utilice. Ahora bien, por qu trata el Banco Central de influir en el nivel de la demanda efectiva? Esto por cuanto el poder de compra determina, simultneamente, la mayor o menor capacidad de los agentes econmicos (consumidores, inversionistas, ahorrantes) para adquirir tanto bienes y servicios de consumo, como activos fijos o financieros, ya sean de origen nacional o importados. Esta capacidad influye entonces, de manera determinante, en la mayor o menor utilizacin que el pas haga de los recursos de mano de obra, de tierra y de capacidad instalada, as como en el monto de divisas requerido para pagar las obligaciones en el extranjero (importaciones y otras transacciones). Cuanto mayor sea el poder de compra, ms elevada ser la demanda de bienes y el uso de los recursos. Conforme la capacidad de producir bienes comienza a agotarse, la presin de la demanda efectiva se pondr de manifiesto en un incremento de los precios internos, en un aumento de las importaciones y en una reduccin de las exportaciones. Y si la disponibilidad de divisas no es suficiente para encarar el aumento de las importaciones y la contraccin de las exportaciones, entonces la presin de la demanda interna se refleja en un mayor endeudamiento externo y en la devaluacin de la moneda nacional. As, tratar de influir en el nivel del poder de compra y de regular la cuanta de la demanda efectiva es la tarea principal del Banco Central. Impedir que sea excesivamente elevada a fin de evitar la inflacin y la devaluacin, es decir, la desvalorizacin monetaria. Evitar, igualmente, que resulte demasiado reducida, para evitar as el desempleo exagerado o una capacidad ociosa desmedida. Si se logra mantener este equilibrio ni tanto que queme al santo, ni tan poco que no lo alumbre, el
Hacia el destete de los bancos comerciales
131
Banco Central ayudara a establecer una relacin recproca positiva entre la estabilidad y el crecimiento econmicos del pas. En caso contrario, se corre el grave riesgo de no lograr la estabilidad ni promover el crecimiento, es decir, quedarse sin el santo y sin la limosna. Dado el nivel de desarrollo econmico que ha alcanzado el pas y el excesivo endeudamiento externo en que se ha incurrido, interesa tambin en mucho al Banco Central influir en el monto del ahorro nacional. En otras palabras, ha de ser preocupacin del Instituto Emisor, dadas las especiales circunstancias donde se desenvuelve la economa del pas, no slo el comportamiento de la demanda efectiva, sino tambin el uso que se le d. En efecto, la capacidad de compra, como se indic anteriormente, puede orientarse en tres direcciones: adquisicin de bienes y servicios de consumo, de activos fijos (inversin) o de activos financieros (ahorro financiero). Al Banco Central le interesa propiciar las inversiones para promover la produccin y elevar el excedente exportable. Para facilitar el financiamiento de las inversiones adicionales es necesario aumentar el ahorro nacional, proceso en el cual la generacin y la orientacin del ahorro financiero juegan un papel de gran importancia. De ah la trascendencia de la relacin entre la demanda efectiva, el ahorro financiero y las tasas de inters reales. Estas ltimas determinan cundo ahorrar en activos financieros nacionales o en activos financieros extranjeros y cundo es o no rentable llevar a cabo nuevas inversiones. Finalmente, el tercer objetivo del Banco Central se refiere al mejoramiento sistemtico del proceso de intermediacin financiera. Le interesa, en efecto, no slo la creacin del poder de compra y la promocin del ahorro nacional, sino tambin el costo de transferir el exceso o sobrante de poder de compra en manos de algunos agentes econmicos (ahorrantes) a manos de otros que desean disponer de una mayor cantidad de poder de compra (inversionistas o consumidores). Este proceso de transferencia de poder de compra la intermediacin financiera influye en el costo en que incurre el inversionista y en la remuneracin que recibe al ahorrante; en otras palabras, presiona en el monto del ahorro financiero y en su uso. El Banco Central tiene como uno de sus objetivos principales abaratar los costos de la intermediacin financiera, es decir, reducir lo ms posible la diferencia entre las tasas de inters activa y pasiva y los dems costos de este proceso.1 De ah la gran impor1. Vase Claudio Gonzlez et. al. (1984).
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tancia que el Banco Central atribuye al efecto de sus polticas en el desarrollo y fortalecimiento del sistema financiero nacional y, por ende, en el costo de la intermediacin financiera. En resumen, el Banco Central debera tener la mirilla centrada, por una parte, en la estabilidad; es decir, en el equilibrio entre la demanda efectiva (determinada por el volumen de los medios de pago) y la oferta global (determinada por la capacidad de produccin y la disponibilidad de divisas) y, por otra, en el crecimiento de la produccin nacional. Es decir, en la promocin del ahorro nacional y en el abaratamiento de la intermediacin financiera para promover el aumento de la oferta global. Ahora bien, con cules instrumentos cuenta el Banco Central para ejecutar la poltica monetaria? Son los siguientes: Ante el Sistema Bancario Nacional: Encajes, prstamos y redescuentos, lmites a los pasivos en divisas y lmites a los activos en moneda local. Ante el Sector Pblico: Prstamos y pasivos en divisas. Ante el pblico en general: Bonos de estabilizacin y la poltica cambiaria.
Dada la gran importancia, deben hacerse dos observaciones: Al Banco Central, ms que la poltica crediticia, le interesa la poltica monetaria. Los aspectos crediticios son importantes, pero no tanto como con frecuencia se cree. En efecto, stos son slo una parte de la poltica monetaria. Las relaciones con el Sistema Bancario Nacional (SBN) son importantes, pero las relaciones con el Sector Pblico y el pblico en general son tambin de una gran trascendencia para la conduccin de la poltica monetaria. As por ejemplo, los prstamos del Banco Central al CNP o CODESA, la entrega de colones a los exportadores al MCCA sin que los pases deudores cancelen las cuentas, la emisin de bonos de estabilizacin del Banco Central para cubrir prdidas: todo ello disminuye la capacidad de expansin de los bancos comerciales. De ah la necesidad de poner nfasis no slo en la poltica crediticia, sino tambin en la monetaria.
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Al Banco Central le concierne el SBN, pero an le interesa ms, el sistema financiero del pas como un todo. El SBN es tan slo una parte. Este punto tambin es de suma importancia. El Banco Central tiene la responsabilidad legal de supervisar algunas de las instituciones financieras pblicas y privadas. Pero un gran nmero de otras instituciones financieras, pblicas y privadas, no estn bajo la gida del Banco Central. Esto significa que si el Banco Central desea ejercer influencia en todo el sector financiero el formal (controlado) y el informal (no controlado) debe adoptar una poltica econmica que no discrimine al sector controlado en favor del sector no controlado. Cada vez que el Banco Central trata de controlar ms y ms al sector controlado, discrimina en favor del sector no controlado, hacia el cual fluyen los recursos y la capacidad empresarial. De esta manera, el sector controlado disminuye la importancia relativa y el no controlado la aumenta, cuando debera suceder lo contrario. Al Banco Central le interesa poner en condiciones competitivas adecuadas al SBN frente al sector no controlado del sistema financiero. Se reduciran as las disparidades de las tasas de inters (activas y pasivas), el riesgo del pblico, la diferencia de la calidad de los servicios financieros y la discrepancia de rentabilidad entre las instituciones del SBN y las del sector financiero no controlado.
El Banco Central debe preocuparse por el fortalecimiento y crecimiento del sistema financiero nacional. Pero la responsabilidad inmediata y directa es con el SBN. Esto, por varios motivos: Proteccin del pblico. La seguridad del pblico, al colocar ahorros, es mayor en el SBN en comparacin con el sector no controlado del sistema financiero. La ley otorga al Banco Central y a la Auditora General de Bancos instrumentos de control y supervisin que, aunque insuficientes, dan cierto grado de seguridad al pblico ahorrante. Ejecucin de la poltica monetaria. Las instituciones del SBN estn sujetas a encajes y, adems, el Banco Central puede controlar las operaciones pasivas en divisas y en moneda local, as como las activas (lmites cuantitativos del crdito), nada de lo cual puede hacerse en el sector financiero no controlado. De ah que la ejecucin de la poltica monetaria se facilite cuando se trata de adoptar medidas que deban ser aplicadas por el SBN.
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Costos de intermediacin. Estos costos deberan ser por lo general, ms elevados en el sector no controlado que en el SBN. Esto se debe a varias razones: mayores riesgos, tasas de inters pasivas ms elevadas, falta de economas de escala, menor grado de informacin. Por ello, en condiciones normales, los costos de intermediacin deberan resultar inferiores en el sector financiero formal que en el informal, excepto cuando el Banco Central toma medidas que elevan los costos del primero o cuando los sistemas administrativos establecidos son muy caros por burocrticos u obsoletos.
En el mediano plazo, el Banco Central debera tratar de alcanzar los tres objetivos mencionados en prrafos anteriores, mediante los siguientes instrumentos: encajes, bonos de estabilizacin, pasivos en divisas y redescuentos. El redescuento y los prstamos directos del Banco Central a los bancos, deben utilizarse para hacer frente a problemas de liquidez de los bancos comerciales originados en la disminucin de depsitos o en la cada de recuperaciones; pero no en un aumento en el ritmo de las colocaciones. Se trata de salvaguardar la integridad de las instituciones bancarias ante problemas inesperados y transitorios de caja. En relacin con los pasivos en divisas, el Banco Central tiene un especial inters en controlar la situacin financiera de los bancos, la cual se podra poner en graves aprietos si los pasivos son en divisas y los activos en colones. Por ello, el Banco Central debe controlar el endeudamiento externo del SBN. Los encajes y los bonos de estabilizacin deben convertirse en los instrumentos bsicos, sobre todo el segundo, para regular la liquidez en la economa nacional. Al controlar la liquidez, se determinara a la vez las disponibilidades de crdito y las tasas de inters en todo el sistema financiero nacional, tanto el formal como el informal. As, si la liquidez se expande, entonces la tasa de inters disminuye y el crdito aumenta; por el contrario, si la liquidez se contrae, la tasa de inters se eleva y el crdito se restringe. Lo anterior significa que el Banco Central hara cada vez un uso menor de otros instrumentos, principalmente la fijacin de lmites cuantitati-
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vos de crdito y de tasas de inters, que resultaran innecesarios en tanto se utilicen adecuadamente los otros instrumentos (encajes y bonos de estabilizacin). Dos preguntas se plantean. Primera: por qu dejar de utilizar estos dos instrumentos (lmites cuantitativos de crdito y fijacin de tasas de inters)? Segunda: si se llega a la conclusin de proceder de esta manera, por qu no hacerlo de inmediato? La respuesta a la segunda es ms sencilla. Dos razones deben invocarse para no abandonar a toche y moche el uso de esos instrumentos: Se trata de un proceso que toma necesariamente tiempo. Tanto el Banco Central como los bancos comerciales deben aprender. El tratamiento debe ser de shock en cuanto a las decisiones (cada quien debe conocer claramente la direccin hacia donde camina), pero gradual en cuanto a la aplicacin de las medidas (debe dejarse tiempo para aprender y para subsanar errores inevitables). Por ejemplo, los bancos comerciales tendrn que acostumbrarse a usar con mayor frecuencia y soltura las tasas de inters como instrumento de poltica interna y no con la reticencia con que lo hacen an en la actualidad; por otra parte, el Banco Central tendr que acostumbrase a modificar la poltica de encajes y de bonos de estabilizacin con mayor rapidez de lo que sucede hoy. Las circunstancias concretas que vive el Banco Central, debido al monto excesivo de prdidas, disminuyen en mucho el margen de maniobra con que dispone el Instituto Emisor para utilizar sus instrumentos. Efectivamente, en buena parte, el uso est comprometido para tratar de neutralizar el efecto desestabilizador de las prdidas y, por consiguiente, no pueden utilizarse a cabalidad para otros propsitos. Por ello, las medidas, aunque deseables, no pueden aplicarse de la noche a la maana.
Las razones por las cuales el Banco Central ha ido abandonando la fijacin de lmites cuantitativos de crdito, los llamados topes de cartera, son bien conocidas. Las principales se enumeran a continuacin:2
2.
BCCR (1985).
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Dificultades administrativas internas. El sistema de topes es poco flexible y no permite una ejecucin expedita (rpida y gil) del programa crediticio de los bancos. No debe olvidarse que la proliferacin de topes fue tal, que en algunas oportunidades sobrepasaron el medio centenar. Cuanto mayor sea el nmero de sucursales y agencias bancarias, ms complicada y rgida resulta la administracin del sistema. Dificultades entre el Banco Central y los bancos comerciales. stos se vean forzados a presentar constantemente solicitudes ante el Banco Central para modificar los topes especficos, sea, aumentarlos o disminuirlos. Esto, de acuerdo con la situacin de liquidez, la demanda de los usuarios del crdito y las preferencias de los administradores del crdito. El Banco Central, con harta frecuencia accedi a las peticiones de los bancos y cedi ante la presin de ciertos grupos.3 De manera que el programa crediticio, al final del ao, se asemejaba a la posicin planteada por los bancos y los grupos de presin ms que a la posicin original del Banco Central. Costo del sistema. Un sistema de lmites cuantitativos, al proliferar y multiplicarse los topes selectivos de cartera, llega a ser muy costoso. Los costos administrativos aumentan porque una parte nada despreciable de recursos humanos de los bancos comerciales y del Banco Central, incluidas las juntas directivas, deben dedicarse a la ejecucin, control y modificaciones del programa crediticio. Los costos financieros tambin aumentan porque, con frecuencia, una parte de los recursos financieros de los bancos queda ociosa sin poder prestarse, ya que hay recursos pero no hay tope, o bien, existen los recursos y el tope pero no hay demanda. Dificultad para ejecutar la poltica monetaria del Banco Central. El cometido bsico del Instituto Emisor, como se indic anteriormente, es de carcter macroeconmico y no de naturaleza microeconmica. El sistema de topes involucra al Banco Central en planes y proyectos de produccin especficos, con lo cual corre el riesgo de desviarse de la tarea principal.
No slo los grupos de inters ejercan presin sobre el Banco Central, los bancos comerciales tambin, para aumentar y trasladar topes y obtener recursos adicionales para cumplir con los topes.
3.
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Desviacin institucional. Los bancos comerciales se encontraban, una y otra vez, ante la discrepancia entre los topes asignados por el Banco Central y la realidad cotidiana de la demanda de los usuarios. Por ello, frecuentemente, los bancos no asignaron el crdito de acuerdo con los topes indicados en el programa de crdito, aunque as se consignara en los documentos que amparaban las operaciones de los prstamos. La desviacin institucional del crdito lleg a ser una prctica comn en el SBN. Desviacin por parte del usuario. Los usuarios del crdito rpidamente aprendieron a solicitar el crdito no para lo que lo requeran sino para las actividades en las cuales haba tope disponible. La gran cantidad de operaciones bancarias haca poco menos que imposible, a los funcionarios bancarios encargados de supervisar el programa crediticio, comprobar el destino final de los prstamos. Al fin y al cabo, la desviacin institucional y la no institucional equivalan a que el programa de crdito se cumpla, hasta cierto punto, pero tan slo en el papel. En la realidad, el crdito se asignaba siguiendo los criterios de los bancos comerciales y de los usuarios, tal y como debe ser. En efecto, el Banco Central no dispone de elementos de juicio para decidir si en el pas deben producirse camisas en lugar de maz o zapatos por arroz. Es ms, an cuando tuviera los elementos requeridos, no dispone de los medios para obligar a los bancos, y sobre todo a los usuarios, a acatar las disposiciones. Un hecho es llevar el becerro al ro, otra muy distinta obligarlo a beber.
Interpretacin de los topes. Se interpretaba, equivocadamente, que una vez establecido un tope, ello significaba que deba prestarse ese monto para una determinada actividad y que, efectivamente, se hara. Pero en la realidad, ni la una ni la otra se daban: algunas veces no haba demanda para la respectiva actividad, en otros casos el banco no tena liquidez o, an cuando dispona de recursos, consideraba que las solicitudes presentadas no eran dignas de aprobacin. De manera que la existencia de un tope no era sinnimo ni de demanda ni de liquidez ni de crdito. Sin embargo, los grupos de presin llegaron a considerar el tope como un derecho de los productores y como una obligacin de los bancos comerciales.
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La futilidad del sistema de topes selectivos de cartera se pone en evidencia tambin, desde otro punto de vista, al tomar en consideracin la intensa gama, el tupido tejido de relaciones que se da permanentemente entre los diversos sectores y actividades de la economa. Entre ellos existe un verdadero sistema de vasos comunicantes. El poder de compra adicional que obtiene el beneficiario original del crdito se traslada rpidamente a otras personas. As, el prstamo concedido a un agricultor se transfiere al industrial (compra de abono de produccin nacional) o al comercio (compra de repuestos importados); el crdito otorgado a un comerciante se transfiere al agricultor (compra de abono a plazo) o al industrial (compra de materias primas o productos intermedios a plazo) en forma de crdito de suplidores; el prstamo obtenido por un industrial se transfiere al comerciante (venta de zapatos a plazo) o al agricultor (venta de concentrados a plazo). Se pone en evidencia cun ilusorias son las estadsticas acerca del destino del crdito bancario. En efecto, el crdito se inyecta en un determinado lugar del sistema econmico, pero de ah fluye y penetra otros sectores y actividades. Los elementos que deben tenerse presentes para determinar el lugar ptimo del sistema econmico en donde inyectar el crdito, son fundamentalmente dos. Primero, la eficiencia, en trminos del costo de las transacciones, con que el receptor original del crdito lo administra. Segundo, la mayor o menor presencia de factores monopolsticos que el beneficiario del prstamo podra ejercer frente a suplidores y abastecedores. As, con frecuencia resulta preferible conceder el crdito a un tendero (comercio) que pondra a competir a varios suplidores industriales, lo cual redundara en mejores servicios (diversidad de productos) y precios ms convenientes para el consumidor, que otorgar el prstamo a un fabricante (industria), que podra imponer a los tenderos el producto al poder ofrecer un plazo mayor para cancelar las ventas, heho que slo los fabricantes con acceso al crdito estn en posibilidad de ofrecer, la cual influira en los servicios y precios al consumidor. An queda por hacer otra consideracin de especial importancia. Se refiere al hecho que, an cuando no hubiera desviacin institucional o no institucional del crdito, es decir, an cuando el usuario del crdito efectivamente lo utilizara para lo que se convino originalmente, en ltima instancia el crdito no financia ese gasto, sino el gasto marginal de quien
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recibi el crdito. Quizs un ejemplo sirva para ilustrar este punto el cual, con frecuencia, se pasa por alto, a pesar de la trascendencia. Un campesino que dispone de un ingreso de 1.000 colones podra distribuirlo como se indica en la columna A; si recibiera un crdito de 100 colones para sembrar maz, su disponibilidad de recursos aumentara a 1.100 colones y lo podra gastar como se indica en la columna B o en la columna C del Cuadro 5.1.
CUADRO 5.1 FUENTE Y USOS DE RECURSOS CONCEPTO Ingresos Crdito Bancario Disponibilidad Gasto de consumo Siembra de maz Siembra de arroz A 1.000 ----_____ 1.000 _____ 900 100 ----_____ 1.000 B 1.000 100 _____ 1.100 _____ 1.000 100 ----_____ 1.100 C 1.000 100 _____ 1.100 _____ 900 100 100 _____ 1.100
Puede observarse en la columna B que el crdito, aunque el agricultor destin 100 colones al cultivo del maz, realmente se destin a financiar un mayor consumo en 100 colones. En el caso de la columna C, de nuevo el agricultor destina 100 colones a la siembra de maz, sin embargo, el crdito bancario lo que realmente financia es la produccin de arroz. En otras palabras, el crdito bancario en realidad financia el gasto marginal, es decir, el gasto que el usuario del crdito no llevara a cabo si no obtuviera el crdito; se trata de consumir ms o de producir ms. Precisamente, el uso alternativo de los recursos financieros ha obligado a los bancos comerciales a modificar sustancialmente los criterios para otorgar el crdito. No es tanto el destino especfico que el solicitante da al crdito lo que interesa al banco, sino mucho ms: cul es la situacin financiera global del cliente, cul el riesgo en que el banco incurre, cul la capacidad del cliente para generar recursos financieros en el tiempo
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requerido para atender adecuadamente el prstamo. Esto es as porque el banco comercial prcticamente est imposibilitado para determinar, en ltima instancia, cul gasto se financia con el crdito concedido. Anteriormente se indic la conveniencia de que el Banco Central dejara paulatinamente de poner nfasis en el uso de las tasas de inters como uno de sus principales instrumentos de poltica monetaria y crediticia. Una primera observacin se impone: que el Banco Central no fije la tasa de inters para diversas operaciones de crdito no significa de manera alguna que el Instituto Emisor no influye en la determinacin de la tasa de inters. En efecto, mediante la compra y venta de bonos de estabilizacin y el monto de los encajes (adems de la poltica sobre pasivos del SBN en divisas), el Banco Central ejercera, sin duda, influencia en la tasa de inters. As, el Instituto Emisor continuara determinando parcialmente la tasa de inters, pero tratara de evitar establecer diversas tasas de inters por sector econmico o rama de actividad y de subsidiar las tasas de inters de determinados prstamos. Por qu? En cuanto a la diversidad de tasas se dan fundamentalmente a dos motivos. Por una parte, a la falta de informacin y, por otra, por cuanto ello es innecesario alcanzar los objetivos principales que busca el Banco Central. Las tasas de inters no tienen por qu ser iguales para todos los clientes, todos los sectores econmicos o todas las ramas de actividad. En la prctica, cada solicitud de prstamo es diferente de las dems. De manera que en el mercado financiero debe existir una proliferacin de tasas de inters. Pero, y aqu est el punto importante, el Banco Central no tiene informacin, ni elementos de juicio para determinar o fijar estas diferentes tasas de inters. Son precisamente los bancos comerciales, en su cotidiano trajinar con los clientes, tanto cuentacorrentistas y ahorrantes como usuarios del crdito, los que pueden aquilatar cules son las tasas de inters que deben cobrarse. Por ello debe establecerse una clara divisin del trabajo: por una parte, el Banco Central debe concentrarse en los problemas relacionados con la liquidez de la economa y as influir en la tasa de inters general (para lo cual no necesita establecer tasas de inters especficas); por otra, los bancos comerciales deben tener flexibilidad suficiente para fijar las tasas de inters de las operaciones pasivas, as como de las activas.
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En cuanto a la inconveniencia de subsidiar la tasa de inters para determinadas operaciones crediticias, por ejemplo, las del pequeo agricultor, deben mencionarse varios motivos: i. Los bancos no tienen incentivos para llevar a cabo este tipo de operaciones crediticias, ya que sus ingresos disminuyen (al cobrar una baja tasa de inters), los costos aumentan (mayor nmero de operaciones generalmente pequeas, procedimientos de supervisin y control ms caros) e incurren, adems, en riesgos mayores. Todo ello tiene consecuencias perjudiciales para el pequeo agricultor o para el grupo de productores que se desea ayudar: La disponibilidad de crdito disminuye. El crdito es barato pero no hay. Esto obliga al usuario potencial a recurrir al mercado financiero informal (no bancario) en el cual las tasas de inters generalmente son mucho ms elevadas que en el formal (bancario); las exigencias de garantas colaterales son mayores, ya que los bancos buscan protegerse, mxime si la rentabilidad es baja y el riesgo mayor; los bancos deben establecer mecanismos de racionamiento diferentes del de la tasa de inters, ya que la demanda supera la oferta, dado precisamente el subsidio de la tasa de inters. Estos procedimientos de racionamiento significan, mayor costo para el usuario del crdito (ms inspecciones, ms papeleo), con lo cual la tasa de inters efectiva no resulta tan barata como se esperaba. Con no poca frecuencia, los sistemas administrativos resultan ineficaces y, en ciertas oportunidades, se prestan a abusos de poder, ya que la burocracia dispone de facultades discrecionales importantes; y el efecto redistributivo del ingreso perjudica a los pequeos productores, ya que ellos disponen, en definitiva, de una porcin del crdito bancario total menor que la que podra obtener si no hubiera subsidio.
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ii. No slo los grupos a quienes se desea proteger resultan perjudicados sino tambin sufre la economa como un todo: las tasas de inters no subsidiadas deben soportar el costo del subsidio, de donde se sigue que sern superiores a las que se cobraran si no hubiera necesidad de subsidiar cierta proporcin de la cartera; se obstaculiza la formacin del ahorro, ya que quienes logran obtener el crdito subsidiado no tienen incentivo para ahorrar y formar capital de trabajo propio; se propicia la desviacin de crdito ya que los recursos baratos, en lugar de ser usados en el proceso de la produccin, tienden a ser utilizados en la compra de ttulos valores de mayor rendimiento; y se perjudica la asignacin de los recursos en la economa: la tasa de inters subsidiada permite realizar inversiones que no se llevaran a cabo si el usuario del crdito tuviera que pagar la tasa de inters sin el subsidio y, por otra parte, se impide realizar ciertas inversiones que se hubieran podido hacer por cuanto es necesario cobrar a los grupos o actividades no subsidiadas una tasa de inters superior a la que se cobrara si los bancos no tuvieran que otorgar un subsidio a una parte de la clientela.
Resultan as evidentes las inconveniencias de la prctica de subsidiar las tasas de inters, desde diversos ngulos: la generacin de ahorro, la utilizacin ineficaz de los recursos y los efectos perjudiciales en la distribucin. No se ayuda al grupo que se deseaba ayudar y se perjudica al resto de la economa. Pero es ms, no slo es inconveniente que el Banco Central trate de fijar las tasas de inters para las diferentes operaciones pasivas y activas de los bancos comerciales, sino que adems el esfuerzo resultara vano. En efecto, el Banco Central difcilmente puede controlar a los bancos comerciales, especialmente a los privados. En relacin con las tasas pasivas, los bancos comerciales podran otorgar bonificaciones o descuentos a los compradores de sus ttulos, lo cual, en definitiva, equivale a aumentar la tasa de inters pasiva. Es ms, en tanto los bancos comercia-
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les puedan ofrecer servicios mltiples a sus clientes, el Banco Central pierde, en gran medida, la posibilidad de fijar las tasas de inters pasivas, ya que dichos bancos, si decidieran subsidiar el precio de estos servicios, bien podran aumentar la tasa de inters efectiva que recibe el ahorrante. Igualmente los bancos comerciales podran modificar las disposiciones del Instituto Emisor en cuanto a las tasas de inters activas. Basta que los bancos comerciales decidan canalizar parte de los prstamos al pblico mediante aceptaciones bancarias, pagars o letras de cambio, por los cuales se cobrara una comisin, para que la tasa de inters efectiva por pagar por el usuario del crdito sea ms elevada que las establecidas por el Banco Central. Resulta as ilusorio creer que el Instituto Emisor puede, en la realidad, fijar las tasas pasivas y activas de los bancos comerciales. Los costos administrativos en los cuales se incurrira y las distorsiones que se crearan, tanto con respecto del Banco Central como en el caso de los bancos comerciales, son muy significativos, sin que se logren los propsitos perseguidos, ya que cada vez que se cierra un portillo, se abre uno nuevo. Resulta as, pues, en definitiva que el Banco Central ni debe ni puede intentar fijar las tasas de inters pasivas y activas de los bancos comerciales. Ahora bien, si el Banco Central no fija ni los topes de cartera ni las tasas de inters, cmo haran entonces los bancos comerciales para asignar los recursos de que disponen? Ellos tendrn indudablemente que adoptar de alguna manera un conjunto de criterios para decidir cules solicitudes de prstamo aceptar y cules rechazar, as como determinar la tasa de inters. Tres aspectos son de especial importancia para los bancos comerciales: i. Los aspectos relacionados con la clientela. Al respecto el banco podra adoptar criterios relacionados con los siguientes elementos: el orden cronolgico con que se presentan las solicitudes (prioridades a quien llegue primero); la experiencia que tenga del cliente (prioridad al cliente conocido); la calidad del cliente (prioridad al mejor cliente); y
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la bondad de la operacin que se propone financiar: rentabilidad, liquidez, garanta (prioridad a las mejores solicitudes).
ii. Los aspectos atinentes a la situacin financiera del propio banco. En efecto, el banco toma en cuenta los siguientes aspectos: Cmo afecta la solicitud a la liquidez. Esto depende del plazo en el cual recuperara los recursos del prstamo en comparacin con el plazo al cual el banco debe rembolsar los recursos de que dispone. Cmo afecta la solicitud a la solidez. Esto est relacionado con el riesgo que representa la nueva solicitud, la cual, a la vez, es funcin intrnseca del proyecto, la proporcin que sera financiada por el cliente y las garantas ofrecidas por ste; todo ello, a la vez, enmarcado en la situacin general de la solidez del banco. Cuanto ms elevada sea, mayor sera el riesgo que el banco podr correr y viceversa. Cmo afecta la solicitud a la rentabilidad. Ello depende del costo total que significa para el banco la nueva solicitud. No slo los costos financieros, sino tambin los administrativos (tramitacin, supervisin y seguimiento). Los costos totales el banco los comprar con los ingresos totales, no slo los intereses por recibir, sino tambin otros ingresos (comisiones, servicios). Cmo afecta la solicitud a la composicin de la cartera. La nueva solicitud mejora o empeora la cartera ptima que el banco desea mantener o alcanzar? La cartera ptima toma en consideracin no slo los elementos de liquidez, solidez y rentabilidad, sino tambin otros factores, entre los cuales deben mencionarse: el tamao de los clientes (pequeos y grandes), los diferentes sectores y ramas de actividades econmicas (agricultura, comercio, industria, ganadera, etctera) y las diversas regiones del pas.
El Banco toma en consideracin todos estos factores. En algunas oportunidades pone nfasis en unos; en otras trata de buscar cierto balance entre ellos.
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iii. Los aspectos referentes al medio ambiente general donde se desenvuelve el banco. Esta es otra condicin de fundamental importancia para el banco. Efectivamente, los bancos comerciales no funcionan en el vaco, sino estn inmersos en una realidad econmica y social que no pueden desconocer. No se trata de que esa realidad imponga a las instituciones bancarias una manera de actuar, pero sin duda influye en las decisiones. As, el banco tendr que decidir entre varias posibles opciones socioeconmicas. A saber: primero, fomentar la produccin y las exportaciones en busca de un crecimiento ms acelerado; segundo, propiciar la estabilidad del sistema econmico, para lo cual se tratara de promover el ahorro financiero y las inversiones adicionales; tercero, mejorar la distribucin del ingreso nacional mediante el fortalecimiento del pequeo productor rural o urbano; cuarto, promover el desarrollo regional, lo cual podra contarse entre las consideraciones del banco, con el propsito de ayudar a determinadas zonas del pas con ciertos problemas especficos. Estos posibles objetivos le vendran al banco desde afuera por as decirlo. Seran establecidos en programas y planes, pblicos y privados, de desarrollo. Es funcin del banco percibirlos, interpretarlos y decidir cules tomar en cuenta, de qu manera y en qu tanto, al ejecutar la poltica crediticia. Puede as observarse cmo los elementos de juicio que el banco debe tomar en consideracin al asignar los recursos disponibles entre los demandantes de crdito, son mltiples y de muy diversa naturaleza. La dificultad es evidente cuando con un solo instrumento el crdito se trata de alcanzar, simultneamente, varios objetivos y muchas metas.
5.3
QU SE HA HECHO?
El Banco Central ha puesto manos a la obra. Pasar de la teora a la prctica ha requerido decisin y ha exigido prudencia. Decisin para impulsar el cambio. Ha sido indispensable dar a conocer el planteamiento general a fin de que los agentes econmicos conocieran la direccin hacia donde el Instituto Emisor orienta la poltica. Esto, an cuando las medidas no hayan podido tomarse todas a la vez. Prudencia, porque al
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tratarse de un proceso, se ha actuado paulatinamente, sin intentar correr antes de aprender a caminar, y caminar conlleva el riesgo de trastabillar y an de caer. A sabiendas de que slo puede equivocarse quien acta, hace aproximadamente dos aos el Banco Central comenz a moverse en la direccin descrita en la primera parte de este trabajo. A continuacin, se hace un breve recuento de las medidas adoptadas. En 1984 y 1985 se hicieron ajustes importantes en varias reas especficas.4 i. Se otorg a los bancos comerciales una mayor flexibilidad para administrar el programa crediticio. Concretamente: Se elimin el sistema de topes selectivos de cartera por productos y actividades; Los lmites cuantitativos de crdito (LCC) se redujeron a tres de carcter general: el crdito subsidiado (Juntas Rurales de Crdito y Oficinas del Pequeo Agricultor), los sectores preferenciales (agricultor, ganadera, industria y vivienda) y el rubro de otros (comercio, servicios, construccin, crdito personal). El turismo, en un comienzo, se incluy en servicios; luego, se le dio el mismo tratamiento que a la industria. Al inicio se estableci un lmite cuantitativo para el departamento comercial de cada banco y dentro de l, un sublmite especial para las secciones financieras. En el transcurso del ao, este procedimiento se modific al permitirse a los bancos aumentar ese sublmite, hasta en un diez por ciento del monto del programa crediticio, sin variar el LCC de los departamentos comerciales. Esto abri a los bancos comerciales la posibilidad de modificar la composicin de la cartera, ya que sta es ms flexible en las secciones financieras que en el departamento comercial. Los recursos de origen externo quedaron fuera del LCC, incluyendo las contrapartidas de origen interno.
4.
Estos puntos fueron expuestos por el autor ante la Junta Directiva del Banco Central el 8 de enero de 1986.
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Se permiti llevar a cabo prstamos interbancarios sin aprobacin previa del Banco Central, tanto entre los bancos privados como entre los estatales. Esto fue un primer paso en la formacin de un mercado de dinero (money market).
ii. En cuanto a las tasas de inters, si bien se mantuvo an una diversidad, tambin se adoptaron medidas con el fin de lograr una mayor flexibilidad: La proporcin del programa de crdito con tasas de inters subsidiadas se redujo con respecto del programa de 1984 y el monto absoluto del saldo de colocaciones con crdito subsidiado no deba aumentar en el transcurso de 1985. El procedimiento para colocar aceptaciones bancarias se agiliz. Se autoriz a los bancos comerciales para modificar las tasas de inters dentro de una banda de seis puntos, o sea, tres hacia arriba o tres hacia abajo, con respecto de las tasas contempladas en el programa crediticio. Ello signific poner en manos de los bancos comerciales la posibilidad de incrementar el margen (spread) entre tasas pasivas y activas as como de disminuir la disparidad entre las diferentes tasas de inters. Por ejemplo, el crdito para ganadera del 21 por ciento poda aumentar al 24 por ciento, y el rubro de otros podra disminuir del 28 por ciento al 25 por ciento. Se inst a los bancos comerciales a usar con mayor frecuencia la tasa de inters pasiva, de acuerdo con la evolucin de la situacin de liquidez. Es ms, el Banco Central trat de forzar hasta cierto punto a los bancos a utilizar este instrumento de poltica monetaria, al aumentar la tasa de inters sobre el redescuento a un nivel punitivo, de manera que los bancos prefirieran ir al mercado de capitales a obtener el faltante de fondos antes de recurrir al Banco Central. Se autoriz a los bancos comerciales a cobrar, en algunos casos, una comisin al beneficiario del crdito para as aumentar la tasa de inters efectiva. Esto aconteci, por ejemplo, en el crdito subsidiado al pequeo agricultor: la tasa de inters efectiva
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se aument del 12 por ciento al 15 por ciento, mediante una comisin especial del 3 por ciento. En 1986 se pretende dar algunos pasos adicionales:5 i. En cuanto al programa crediticio se trata de lo siguiente: Dar ms flexibilidad en la composicin de la cartera de los bancos comerciales, ya que se elimin el sublmite para las secciones financieras y se estableci uno solo global para los departamentos comerciales. Con esta medida, los bancos comerciales pueden ahora prestar una mayor proporcin del programa crediticio en las secciones financieras. Adems, se modific la composicin de la cartera de las secciones financieras. Ahora pueden dedicar al rubro de otros hasta un 50 por ciento de las disponibilidades, mientras que anteriormente este lmite era del 40 por ciento. A partir de marzo se introdujeron modificaciones importantes, ya que las secciones financieras de los bancos estatales, as como los bancos privados, quedaron sin restricciones cuantitativas en las operaciones activas. La capacidad de otorgar crdito est limitada slo por las recuperaciones y por los recursos netos que obtengan en el mercado de capitales. Tambin se flexibiliz en mucho la autorizacin a los bancos privados para aumentar pasivos (venta de certificados de inversin) en moneda nacional. El lmite que se les impone no obedece a razones monetarias, sino ms bien a la situacin financiera de cada banco privado, a fin de salvaguardar al pblico ahorrante. El control de los pasivos externos de todo el SBN siempre queda en manos del Banco Central, pero las operaciones de prstamo financiadas con estos fondos quedan fuera de tope, as como los fondos de contrapartida de origen nacional
5.
Estos puntos fueron expuestos por el autor ante la Junta Directiva del Banco Central el 11 de Febrero de 1986.
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ii. La tasa de inters para las operaciones de redescuento de los bancos comerciales en el Banco Central se mantiene a una tasa suficientemente elevada para que los bancos comerciales obtengan estos fondos en el Instituto Emisor slo ante verdaderas crisis de caja. Las medidas adoptadas en febrero de 1986 representan un avance significativo en el proceso de la reforma del sistema financiero. Tienen consecuencias importantes: i. Para el Banco Central implican sacrificar drsticamente el uso de instrumentos que haban sido utilizados tradicionalmente: los topes selectivos de cartera, los LCC y la fijacin pormenorizada de tasas de inters. As, el Banco Central ejecutar una poltica monetaria sirvindose de otros instrumentos a disposicin: encajes, bonos de estabilizacin, control de pasivos en moneda extranjera. Ello no significa, empero, que si el ro amenazara con salirse del cauce, el Banco Central no podra volver a sus carneros y hacer uso de nuevo de los instrumentos que provisionalmente ha dejado de usar.
ii. Para los bancos comerciales estatales y privados significan que ahora se vern forzados a tomar decisiones en cuanto a la composicin de la cartera, tasas de inters activas y pasivas y colocacin de ttulos valores en moneda nacional. iii. Para el sistema financiero informal las medidas implican una mayor unificacin del sistema financiero nacional, al poner el Banco Central en condiciones de mayor igualdad al sector financiero formal (SBN) en relacin con el sector financiero informal (no controlado). Adnde ir de aqu? Cules seran las prximas etapas? Siempre es peligroso hacer pronsticos, mirar la bola de cristal es arriesgado, ya que el futuro es incierto por definicin. Es indispensable, sin embargo, tener algn lineamiento aunque general, alguna orientacin aunque imprecisa, para transmitir a los agentes econmicos el derrotero que se desea seguir y as saber por dnde anda la procesin. As, en el futuro inmediato: i. El Banco Central tendr que aprender a manejar una poltica monetaria con otros instrumentos. Concretamente tendr que hacer un uso ms frecuente de la poltica de encajes y de la colocacin de bo-
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nos de estabilizacin. Su enfoque ser ms de carcter macroeconmico y menos de naturaleza microeconmica. ii. Los bancos comerciales vivirn con mayor !libertad y debern, primero aprender el uso cotidiano de instrumentos, como las tasas activas y pasivas de inters; segundo, tomar la iniciativa en el mercado de capitales; tercero, vigilar celosamente el comportamiento de las recuperaciones; y cuarto, analizar el riesgo que representa el cliente como un todo, ms que las solicitudes individuales de crdito en s mismas, Tendrn que estar preparados para aceptar simultneamente un control monetario de carcter general ms fuerte y, a la vez, un menor control crediticio pormenorizado de parte del Instituto Emisor. As, la accin del Banco Central debe verse poco, pero debe hacerse sentir sin tardanza ni titubeo. iii. El sector financiero informal, por su parte, tendr que estar preparado para enfrentar una mayor competencia por parte del SBN.
5.4
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Es conveniente terminar con un resumen de los puntos ms sobresalientes y significativos: i. El Banco Central debe centrar la preocupacin en el control de la base monetaria y menos en el del cuasidinero.
ii. El Banco Central debe simplificar los objetivos, poner as ms atencin a la poltica monetaria macroeconmica y menos a la poltica crediticia microeconmica. iii. El Banco Central debe tratar de no discriminar a los bancos comerciales, estatales y privados, frente al sector financiero informal (no controlado). Debe, en efecto, buscarse la integracin y unificacin del sector financiero controlado (SBN) con el sector financiero informal para constituir as un verdadero sistema financiero nacional. iv. El Banco Central debe tratar de no poner tanto nfasis en ciertos instrumentos de poltica monetaria (topes selectivos de cartera, lmites cuantitativos de crdito, fijacin de tasas de inters) sino en otros (encajes, bonos de estabilizacin, pasivos en moneda extranje-
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ra). Lo cual no significa que el Banco Central no pueda utilizar de nuevo los instrumentos tradicionales, si las circunstancias lo llegaran a aconsejar. v. Dar ms flexibilidad a los bancos comerciales, no significa, como se ha querido sugerir, entronizar las sacrosantas fuerzas del mercado a la hora de asignar el crdito y de determinar su costo (tasa de inters). En efecto, an si el Banco Central fijara topes selectivos de cartera, podra hacerlo siguiendo los dictados de la demanda y la oferta; y, por otra parte, nada obliga a los bancos comerciales, a asignar el crdito y determinar su costo, hacerlo de acuerdo con las normas del mercado. As, aplicar o no las reglas del mercado no depende de que sea el Banco Central o los bancos comerciales las entidades que asignen el crdito y fijen las tasas de inters.
vi. Los bancos comerciales debern prepararse para tomar ellos mismos las riendas de las decisiones ms importantes relacionadas con a la asignacin de recursos crediticios, a la composicin de la cartera y a las tasas de inters activas y pasivas. Para ello debern poner ms y ms atencin a la evaluacin global de los clientes, ms que a las de las solicitudes de crdito individuales. Asimismo, la programacin financiera adquirir una gran relevancia para cada uno de los bancos. Slo as podrn adaptarse con rapidez a la situacin siempre cambiante, debido, entre otros motivos, a los ajustes que el Banco Central haga a la poltica monetaria. vii. Es evidente la estrecha relacin entre la reforma del sistema financiero nacional y otros aspectos de la poltica econmica, fiscal, cambiaria, salarial y de proteccionismo arancelario. Debe tenerse presente que la poltica idnea para mejorar el sistema financiero nacional bien podra naufragar si existieran contradicciones importantes en la poltica econmica general.
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6. EL SISTEMA FINANCIERO:
RETOS Y PERSPECTIVAS*
6.1
LAS NUEVAS CIRCUNSTANCIAS
Antes de examinar el futuro del sistema financiero, es conveniente analizar las circunstancias en las cuales se desenvolver. El hecho principal consiste en la decisin reciente de modificar sustancialmente el modelo de desarrollo. En efecto, el crecimiento hacia adentro basado en la sustitucin de importaciones caracteriz la economa costarricense durante dcadas de los aos sesenta y setenta. Esta poltica estuvo estrechamente vinculada con el funcionamiento del Mercado Comn Centroamericano. Cuando el proceso de integracin cay en una severa crisis por razones poltico-militares y econmicas, Costa Rica, as como los dems pases del Istmo, se vio forzada a buscar otras opciones para acelerar el crecimiento. Resultaba por lo dems imposible, en vista del tamao tan reducido de la economa nacional, lograr el desarrollo econmico del pas utilizando como sustento el mercado local, el cual no permitira una divisin del trabajo ni una especializacin adecuadas. Fue como el modelo de crecimiento hacia afuera, basado en la promocin de exportaciones a los mercados internacionales, ha estado aplicndose paulatinamente, en sustitucin del modelo de crecimiento hacia adentro. Su caracterstica fundamental consiste en una mayor y ms profunda insercin de la economa nacional en la economa internacional. Se considera que ste es el camino ms expedito para acelerar el crecimiento econmico del pas, lo cual obviamente no significa que la aplicacin de dicho modelo sea sencilla. El aumento de las exportaciones exige el uso racional y eficiente de los factores de la pro* Basado en las exposiciones hechas en el Seminario Polticas Econmicas en Costa Rica el 30 de marzo de 1990 y en el seminario El Sistema Financiero Costarricense: riesgo previsional y perspectivas en la prxima dcada, el 17 de abril de 1990. Publicado en la obra de Eduardo Lizano, 1990, Mirar hacia delante, San Jos: Academia de Centroamrica. 153
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duccin; de lo contrario, no sera posible competir exitosamente en los mercados del exterior. El aumento de las importaciones ampla las posibilidades de los consumidores y las opciones de los productores para asegurar su abastecimiento de materias primas, bienes intermedios y bienes de capital. De esta manera, se lograra que los mercados y el sistema de precios funcionen, en trminos generales, ms satisfactoriamente que en la actualidad. Sin caer necesariamente en el fetichismo del mercado y del sistema de precios, se considera que sta es la mejor opcin disponible para promover niveles de vida ms elevados, lo cual se hace por dos vas: por una parte, acercndose lo mximo a la curva de posibilidades de produccin (obtencin de mayor cantidad de bienes con la misma dotacin de factores de produccin, gracias a una mayor productividad de cada uno de ellos); por otra parte, mediante el desplazamiento de la curva de posibilidades de produccin hacia la derecha (obtencin de mayor cantidad de bienes con una mayor dotacin de factores de produccin). Enrumbar en esta direccin tiene consecuencias importantes para el sector financiero; dos de elIas, de especial significado: a) La complejidad del sector financiero aumentar da tras da. Nuevas instituciones, nuevos tipos de transacciones y de ttulos valores aparecen constantemente. Esto sucede tanto en el sector financiero tanto como en el informal. Se plantea entonces la necesidad de buscar la integracin del sector financiero para evitar los compartimientos estancos, lograr una adecuada seguridad del sistema financiero y asegurar una competencia razonable. b) El sector financiero nacional tendr que integrarse al sistema financiero internacional. Esta insercin no puede limitarse a la apertura de la cuenta comercial, tambin es necesario abrir la cuenta de capital. Los agentes econmicos costarricenses llevarn a cabo ms y ms transacciones, activas y pasivas, en moneda nacional y en divisas, con intermediarios financieros en el exterior. Ello acarrea, claro est, limitaciones que el Banco Central debe tomar en cuenta.
El sistema financiero: retos y perspectivas
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6.2
LOS OBJETIVOS
Es conveniente reiterar los objetivos principales que se han de buscar en relacin con el sector financiero. Concretamente, es necesario: Salvaguardar los equilibrios globales macroeconmicos de la economa con el propsito de crear un ambiente propicio para el desarrollo econmico; se evitaran las medidas macroeconmicas que encarezcan los costos de operacin de los intermediarios financieros, tales como los encajes mnimos legales. Mejorar el proceso de intermediacin financiera a fin de que la competencia permita reducir los costos del traslado de recursos financieros de unos agentes econmicos a otros. Ampliar y diversificar los servicios que el sistema financiero ofrece a las diversas unidades econmicas (ahorrantes, productores, inversionistas o consumidores), de tal forma que stas puedan efectuar las operaciones de manera ms rpida y segura. Establecer los procedimientos necesarios para asegurar la supervisin y el control indispensables del sistema financiero y reducir el riesgo ocasionado por la administracin irresponsable de los intermediarios financieros y lograr, por ende, una mayor confianza y estabilidad en el sector financiero.
6.3
EL CAMINO RECORRIDO
Es necesario ahora hacer una breve retrospectiva sobre algunos de los principales hechos en el sector financiero y proceder, en la prxima seccin, a examinar las reas prioritarias de accin para el futuro inmediato. Vale la pena sealar cuatro hechos importantes:
El destete de los bancos comerciales

Este proceso se ha llevado a cabo en dos mbitos: a) En el campo jurdico se ha logrado un mejor ordenamiento sobre todo a partir de la promulgacin de la ley de Modernizacin del Sistema Financiero, a travs de la cual se ha logrado:
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Libertad para que los bancos establezcan el salario y las remuneraciones de los funcionarios, fuera del mbito de la Autoridad Presupuestaria; Mayor libertad para hacer contrataciones de compras de bienes y servicios; Que los recursos para el fondo de retiro puedan cargarse a los gastos de operacin y no a las utilidades netas. Proteccin para los bancos al no permitrseles contabilizar como intereses ganados los de las operaciones con un atraso mayor de 180 das. Proteccin para los bancos al incluir en la legislacin vigente el concepto de grupo de inters econmico. Proceder a una limpieza significativa de las carteras de los bancos estatales especialmente en lo referente a las operaciones atrasadas en ms de 180 das; y La capitalizacin de los bancos estatales con dinero fresco y con el revalo de activos (hoy la situacin patrimonial de los bancos es mucho ms slida que hace unos meses).
b) En el campo de la poltica crediticia y monetaria se ha tratado de dar a los bancos una flexibilidad marcada para llevar a cabo las operaciones. Al respecto, cabe mencionar los siguientes logros: Libertad para conceder prstamos. Se han eliminado los lmites cuantitativos y los topes de cartera. Libertad para fijar las tasas de inters activa y pasiva. Igualmente, las comisiones han quedado libres. Libertad para fijar los montos por prestar. Los avos son ahora establecidos directamente por los bancos y no por el Banco Central. Devolucin a los bancos del encaje congelado en el Banco Central. Establecimiento de la obligacin de depositar en el Banco Central el ciento por ciento de los fondos correspondientes al encaje.
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El Banco Central ha comenzado a pagar inters sobre el encaje excedente (overnight). Establecimiento de la obligacin de los bancos de crear reservas de acuerdo con el riesgo de cada una de las operaciones de crdito. Mantenimiento del redescuento slo como una medida para hacer frente a los problemas de liquidez inmediata y no como instrumento para aumentar la capacidad de concesin de crdito. La compensacin parcial a los bancos, por medio de los presupuestos nacionales de los costos en que incurren en virtud del programa de crdito rural.
De esta manera, se ha otorgado a los bancos mucha mayor flexibilidad para llevar a cabo tanto las operaciones pasivas como las activas. El destete de los bancos comerciales del Banco Central queda realmente asegurado. Cul ha sido la reaccin de los bancos estatales? Realmente muy positiva porque: Los bancos comienzan a buscar el cinco con renovado afn. Los gerentes financieros hacen punta a sus lpices: se deben aumentar los ingresos y reducir los costos, para lo cual han adoptado diversos procedimientos de captacin como: overnights y operaciones de confianza, como los fideicomisos. La lucha por los clientes es encarnizada; se les ofrece paquetes de servicios y una mejor remuneracin por los depsitos, an a la vista; el establecimiento de la llamada banca corporativa va en esta direccin. La preocupacin por los programas de capacitacin de personal es notoria, as como la obtencin de asistencia tcnica de instituciones bancarias reconocidas del exterior. As se obtiene el mejoramiento del personal y el beneficio de otras experiencias. Se ha hecho un esfuerzo importante por mejorar los sistemas de cobro, lo cual ha originado una disminucin de la cartera morosa despus de que sta se haba transformado en un verdadero dolor de cabeza.
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El esfuerzo de reorganizacin institucional se nota tambin en la descentralizacin de algunos bancos, as como en las modificaciones llevadas a cabo en las oficinas gerenciales.
Todo esto apunta en la direccin correcta y pone en evidencia un deseo firme y una clara voluntad de seguir adelante por este camino.
La integracin del sistema financiero

Los aspectos institucionales relacionados con la integracin del sistema financiero son importantes. As, las relaciones entre el Banco Central y los bancos estatales se han multiplicado y lo mismo acontece con los bancos privados (la ABC) y otros intermediarios financieros (CANAFIC); y cooperativas de ahorro y prstamos, comienzan a establecerse relaciones que rendirn frutos. Sin embargo, los aspectos ms importantes de la integracin no son los de carcter institucional, sino los de naturaleza financiera. La adopcin, por parte del Banco Central, de medidas de aplicacin indirecta y general, en vez de la utilizacin de instrumentos de aplicacin directa y discriminada, ha trado consigo una mayor integracin del sistema financiero. En efecto, las operaciones de mercado abierto (BEM y overnight), las modificaciones de la tasa de inters y del tipo de cambio, permean tanto el sector formal como el informal de todo el sistema financiero como un sistema de vasos comunicantes. As, las instituciones como el Ministerio de Hacienda, la Bolsa Nacional de Valores, el Banco Popular, el BANHVI, las mutuales, las cooperativas de ahorro y crdito y los intermediarios financieros extranjeros, han debido integrarse al sistema financiero, ya que las decisiones propias deben tomar en cuenta las medidas del Banco Central.
El ordenamiento del sistema financiero

La nueva legislacin ha venido a esclarecer la responsabilidad del Banco Central y de la Auditora General de Entidades Financieras con respecto de la supervisin del sistema financiero. La legislacin anterior no estableca esta obligacin, como los tribunales de justicia lo indicaron oportunamente. A pesar de los esfuerzos de la antigua Auditora General de Bancos, no fue posible que la legislacin se promulgara an-
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tes que los hechos se encargaran, sin contemplaciones, de poner orden en una parte del sistema financiero cuya supervisin no era responsabilidad de la AGB. En efecto, no pocas entidades financieras privadas andaban, en la realidad, al garete; stas no fueron administradas debidamente y terminaron en la quiebra, lo cual ocasion prdidas cuantiosas a los ahorrantes quienes habran podido tener los fondos a buen recaudo en otras entidades financieras. Fue un proceso doloroso pero inevitable dado el vaco de la legislacin vigente. sta ha sido una importante leccin de cmo la mayor libertad y flexibilidad en el sector financiero es indispensable para promover el crecimiento econmico, pero ste slo es posible si, en forma paralela y simultnea, se pone en marcha un programa amplio de supervisin prudencial, el cual en determinados casos, debe llegar al control y an a la intervencin. De no ser as, la mayor libertad se transforma rpidamente en libertinaje, con serios perjuicios para todos. Por esto, una de las reformas ms significativas que experimenta el sector financiero en la actualidad es el proceso de cambio que est realizando la AGEF. Se trata de sustituir enfoques antiguos de control por sistemas modernos de supervisin prudencial, cuyos resultados sirvan a los intermediarios financieros para mejorar el funcionamiento, prever situaciones financieras comprometidas y buscar salida a las dificultades que se planteen. La AGEF es ya un elemento esencial para la buena marcha del sistema financiero, no slo como guardin, si no tambin como colaborador estrecho.
La diversificacin del sistema financiero

En el sector financiero han proliferado nuevas empresas tales como los fondos de inversin, los OPAB y las empresas financieras extranjeras (panameas), dedicadas a diversas operaciones desde la captacin de fondos de ahorro financiero, hasta la administracin de las llamadas operaciones e confianza, como las de fideicomiso. Esta multiplicacin de entidades, de transacciones, y de ttulos valores es muestra de un sector en pleno movimiento y crecimiento.
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LAS REAS PRIORITARIAS
Los logros alcanzados son significativos. Sin embargo, el trabajo por delante es arduo y complejo. El camino es empinado y est lleno de obstculos por dos razones: por una parte, lo que an queda por completar y hacer es mucho; por otra, nada de lo ya logrado puede darse por descontado, ya que todos los das aparece alguien que deseara echar marcha atrs. As, cuidar los logros ya alcanzados y avanzar ms en la consecucin de nuevos objetivos son tareas que no permiten descansar y cerrar los ojos, sino que exigen mantenerlos bien abiertos de da y de noche, as como trabajar con dedicacin y tesn. La siguiente es una revisin de algunas de las reas prioritarias. Las facultades del Banco Central. En algunos campos de accin, el Banco Central dispone de facultades y poderes excesivos, los cuales deberan ser reducidos o eliminados completamente, por ejemplo, los relacionados con la capacidad de endeudamiento en el exterior, imposicin de tributos al pas y emisin de dinero. El Banco Central podra cumplir mejor el cometido si dispusiera de menos poderes. La poltica del Banco Central. Dos aspectos son de primordial importancia: a) La integracin de los sectores financiero formal e informal debe proseguir. Adems, ha de emprenderse la integracin del sistema financiero nacional con el internacional. Para lo primero, es indispensable que el Banco Central use instrumentos de efecto indirecto y general. De esta manera, las medidas del Banco Central influirn sobre todo el sector financiero. Para lo segundo, es necesario buscar una cautelosa y paulatina apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos. b) Debe ponerse remedio a los desequilibrios globales de carcter macroeconmico, ya se trate de presiones inflacionarias que desalientan el ahorro y la tenencia de moneda nacional o se trate de polticas que encarecen los costos de intermediacin financiera (como el establecimiento de los encajes cuando el Banco Central no paga una tasa de inters sobre estos recursos inmovilizados), ya que ellos afectan el normal funcionamiento del sector financiero.
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La legislacin sobre el mercado de valores. Deber modificar la legislacin vigente con el propsito de propiciar la capitalizacin de las empresas y no su endeudamiento. Hoy el sistema impositivo discrimina en contra de la capitalizacin de las empresas (con impuestos a los dividendos) y alienta el financiamiento mediante el aumento de pasivos (los gastos financieros son deducibles del impuesto sobre la renta). Esta situacin habr de modificarse para fortalecer las cuentas patrimoniales de las empresas y mejorar as la relacin entre el patrimonio y los pasivos. Por tanto, el mercado accionario florecera y llegara a ser una de las vas ms expeditas para mejorar la situacin financiera de las empresas. Igualmente, ser necesario legislar a fin de dar la debida proteccin a los accionistas minoritarios y poder canalizar el ahorro, mediano y pequeo, hacia la compra de acciones. La supervisin prudencial. Es necesario repetirlo una y otra vez, quizs hasta el cansancio: la mayor libertad y flexibilidad en el sector financiero debe ir simultnea y paralelamente acompaada de procedimientos idneos para asegurar una supervisin prudencial y adecuada del sistema financiero. Se trata de prevenir antes que curar. De ah el adjetivo prudencial: evitar que una escoriacin se transforme en infeccin y una infeccin en gangrena. La AGEF deber ayudar, convencer y, si es del caso, forzar a los intermediarios financieros a hacer las tareas cada da mejor, para proteger los intereses del pblico en general que ha depositado dinero, de los inversionistas que han colocado capital y del sistema financiero, donde el efecto domin puede darse con relativa facilidad. La AGEF debe actuar sin contemplaciones, con el pleno apoyo del Banco Central, para resolver de cuajo situaciones que ponen en entredicho la viabilidad de los intermediarios financieros y, por ende, del sistema financiero en conjunto. Las reglas de oro han de ser: ms vale prevenir que curar y no dejar para maana lo que puede hacerse hoy. El mejoramiento de los servicios. El desarrollo econmico sostenido del pas requiere que el sistema financiero crezca adecuada y aceleradamente; de lo contrario, el retraso en este sector representara un serio obstculo para el crecimiento de la economa nacional. Todas las ramas de la produccin de bienes y servicios y todos los agentes econmicos (consumidores, productores, ahorrantes e inversionistas) necesitan ser-
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vicios financieros giles, eficientes, en constante diversificacin y suministrados al precio ms reducido posible. ste es un reto permanente que ha de enfrentar el sistema financiero y al cual debe responder satisfactoriamente. El paso ms importante que debe darse en este mbito es el mejoramiento de la calidad de un servicio financiero esencial como es el de las cuentas corrientes. Las cuentas corrientes, desde el punto de vista del pblico en general, es el servicio bancario por excelencia; es, quizs, el principal. Son muchas las personas que tienen cuentas corrientes bancarias, en vista de los mltiples servicios que rinden. Ofrecen seguridad (evitan tener que guardar el dinero debajo del colchn) y comodidad (pueden girarse cheques, hacerse transferencias y efectuarse pagos). En fin, la cuenta corriente permite el funcionamiento eficiente de la economa monetaria moderna. Como es sabido, el invento de la moneda permiti un gran avance, ya que la economa de subsistencia y la economa de trueque son harto ineficientes, cuando se les compara con la economa monetaria. Por ello, para el Estado es de gran importancia promover la economa monetaria de manera que la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras se lleven a cabo mediante el uso de la moneda como medio de cambio. El funcionamiento de la economa monetaria representa, por as decir, casi una especie de servicio pblico. Por ello es tan importante que la administracin de las cuentas corrientes sea un servicio de alta calidad y bajo costo, para lo cual es necesario que el suministro sea altamente competitivo. La idea bsica para alcanzar este objetivo consistira en permitir la participacin de entidades financieras pblicas y privadas en la administracin de las cuentas corrientes del pblico, siempre que las entidades que administren dichas cuentas no puedan utilizar los fondos captados para hacer operaciones crediticias. De esta manera, se salvaguardara el principio bsico de la nacionalizacin bancaria de acuerdo con el cual los depsitos del pblico no deben ser usados por entidades financieras privadas con fines lucrativos. Este propsito se lograra con el establecimiento de un encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes; as no habra ni creacin ni destruccin de dinero, ni tampoco multiplicador bancario. La entidad que se dedique a administrar cuentas corrientes no tendra funciones de crdito ni asumira riesgos financieros,
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sino que nicamente suministrara servicios. Adems de ofrecerse al publico el servicio de cuentas corrientes (depsitos, cambio de cheques, transferencias) tambin se ofreceran otros tales como pagos diversos (electricidad, agua, etctera), deducciones, retenciones y alquiler de cajas de seguridad. Seran as entidades especializadas en el suministro de servicios y no en la concesin de crdito. Estaran, obviamente, supervisadas y controladas por el Banco Central y la AGEF, al igual que otras entidades financieras. Los ingresos provendran de los cobros que haran a los clientes y de las comisiones que obtendran del Gobierno (recaudacin de impuestos) y del Banco Central (administracin de cuentas corrientes). Velar porque los servicios indispensables para el buen funcionamiento de la economa monetaria, como el servicio de cuentas corrientes, lleguen satisfactoriamente a la poblacin del pas, es una responsabilidad del Estado a cargo del Banco Central. As, el Instituto Emisor intervendra en la fijacin del precio que se cobre, ya sea al pblico directamente o al Banco Central por el suministro del servicio de cuentas corrientes. De acuerdo con las condiciones imperantes en los diferentes lugares del pas, el Banco Central utilizara diferentes procedimientos para determinar ese precio, desde la simple fijacin administrativa, hasta la subasta entre entidades competidoras. Podran existir as distintos precios en diferentes lugares del pas de la misma manera que se permite a las empresas privadas de transporte remunerado de personas cobrar diferentes tarifas en las dismiles rutas del pas, de acuerdo con las circunstancias que se den en cada una de ellas. De esta manera, el sistema financiero podra ofrecer a la poblacin ms y mejores servicios a costos razonables, gracias a una sana competencia supervisada por el Banco Central y la AGEF, todo ello salvaguardando, a la vez, el principio esencial de la nacionalizacin bancaria. El sistema financiero contara as con dos tipos de entidades: unas dedicadas al suministro de servicios financieros y otras concentradas principalmente en la concesin de crdito. Un punto que amerita estudiarse con mayor detenimiento es si estas dos funciones (suministro de servicios y concesin de crdito) siempre deben estar separadas o, si, dadas ciertas condiciones, podran cohabitar bajo un mismo techo, claro est, mantenindose siempre inclume la disposicin concerniente al encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes.
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El Banco Central, por su parte, mantendr, como hoy, la responsabilidad de vigilar por la adecuada liquidez de la economa. Para cumplir con este propsito, regular algunas veces aumentar, otras disminuir la cantidad de medios de pago en el pblico, en consonancia con el comportamiento de la produccin nacional, el monto de las reservas monetarias internacionales y el nivel de precios. Los procedimientos que el Banco Central tiene a disposicin para lograr este fin son bien conocidos: las operaciones de mercado abierto, el redescuento y otros prstamos a los bancos, los encajes y las tasas de inters. Sin embargo, lo ms importante es reiterar, que la capacidad de prstamo de una entidad financiera privada dedicada al suministro de servicios no depender, bajo ninguna circunstancia de los recursos que recaude por concepto de cuentas corrientes, debido al encaje del ciento por ciento que existira sobre estos fondos.1 El mejoramiento en el uso de los recursos financieros. As como la diversidad, la calidad y el costo de los servicios revisten gran importancia para el funcionamiento del sector financiero, as tambin el uso y la asignacin que los intermediarios financieros hagan de los recursos tienen una gran trascendencia para el desarrollo econmico del pas. Este depende, en efecto, en buena parte, del destino que se d al crdito y de la eficiencia con que sea utilizado por quienes lo reciban. Es necesario que los recursos escasos de crdito se canalicen a aquellas empresas capaces de innovar, de mejorar la productividad, de aumentar la produccin, de participar activamente en el esfuerzo exportador, gracias al uso adecuado que den a la tierra, al trabajo, a la capacidad empresarial y al capital disponibles. Para poder lograr este objetivo es indispensable que los bancos canalicen sus recursos a las actividades que mayor can1. Una vez introducidas las modificaciones legales del caso, el Banco Central podra seguir uno de dos caminos: (i) si echa marcha atrs en la poltica crediticia, ofrecer prstamos a los bancos para proyectos, sectores o actividades especficos en condiciones financieras tambin especficas o (ii) si contina con la poltica crediticia actual, subastar cada semana, por ejemplo, fondos al mejor postor, cuidando, eso s de eliminar de las ofertas aquellos bancos que ofrezcan una tasa de inters fuera de las condiciones de mercado (por ejemplo, un determinado porcentaje por encima del porcentaje promedio ofrecido por todos los bancos). Los bancos cuya funcin principal sea la de hacer prstamos, podran as captar fondos ya en el mercado financiero (venta de sus propios ttulos), ya en el Banco Central, cuando ste as lo disponga (subastas).
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tidad de crdito saludable demanden y utilicen, en trminos generales, la tasa de inters como instrumento para evitar el exceso de demanda crediticia. Esto, como se indic, es en trminos generales, ya que el banco ha de velar no slo por obtener un buen ingreso de las colocaciones, sino tambin por la seguridad de los activos. Canalizar la mayora de los recursos crediticios conforme con las seales y guas que suministre el mercado, contrariamente a lo que sucede hoy, permitir, en trminos amplios, un uso mejor de esos escasos recursos y de los factores de la produccin con que cuenta el pas. Sin embargo, a la vez, se plantea la interrogante de cmo financiar ciertos programas de desarrollo econmico y social que no atraeran suficientemente a los banqueros. Estos programas que en todo han de ser reducidos y transitorios como es sabido, son de diversa naturaleza: (i) desarrollar alguna zona geogrfica o comarca especfica; (ii) fomentar alguna actividad agropecuaria, industrial o de algn otro sector productivo para la exportacin o el abastecimiento del mercado local; (iii) proteger algn grupo de productores que, por alguna razn tamao, grado cultural, situacin patrimonial, etctera se considera merece recibir subsidios (tasas de inters, plazos, garantas, asistencia tcnica, etctera); (iv) ayudar a algunos grupos vctimas de percances, naturales o de otra ndole. Se dice que la banca estatal no puede cerrar los ojos ante estas situaciones de excepcin. La pregunta no es tanto quien paga la cuenta, pues de alguna manera, directa o indirecta, la comunidad como un todo la pagar. Los problemas son otros ms sutiles, pero no menos importantes. Quin decide a quin se subsidia, en cunto y durante cunto tiempo? Esta decisin no debera ser responsabilidad de los bancos estatales, sino de la Asamblea Legislativa. En efecto cuando un banco estatal decide subsidiar la tasa de inters a un grupo de clientes, lo que hace en esencia es donar fondos pblicos. Esos fondos si el banco no los diera a ese grupo, iran, en buena proporcin, a las arcas del Ministerio de Hacienda, ste tendra que presupuestarlos y la Asamblea Legislativa decidir si en lugar de que esos fondos vayan a parar a manos del mencionado grupo se destinen a un centro de salud, de educacin o a la construccin de un camino vecinal. Por qu esta decisin el control del gasto pblico es la esencia de la democracia debera ser tomada por el banco comercial y no por la Asamblea Legislativa? Ahora bien, si los organismos polticos, como el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, desean que los bancos lleven a cabo
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programas, cuya ejecucin ocasionara prdidas, entonces sera indispensable adecuar los fondos necesarios para que no incurran en ellas. Ya se ha avanzado en esta direccin cuando, desde hace tres aos, se incluy en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadera una partida para permitir a los bancos comerciales del Estado resarcirse, al menos parcialmente, del costo del programa de crdito rural al pequeo productor agropecuario. Este paso, dado quedamente, tiene una gran trascendencia. Apunta en la direccin correcta y abre el camino adecuado para la toma de decisiones polticas, de manera transparente, en el proceso de la concesin de subsidios. La comunidad siempre asignar cierta proporcin de los recursos de crdito sin apegarse y sin seguir las indicaciones y seales del mercado. Esto se debe a razones poltico-sociales o a las imperfecciones del mercado o a la existencia de economas externas, pero no es aconsejable continuar con la situacin existente en la actualidad en que el mayor porcentaje se utiliza de esta manera. Ello ha venido cambiando en los ltimos aos, pero debe modificarse an ms en el futuro inmediato. Lo anterior no se da por la falta de esfuerzo o de competencia de quienes tienen en las manos la responsabilidad de administrar los bancos comerciales del Estado. !No! Me consta, por haber convivido con gerentes y subgerentes durante este ltimo lustro, la dedicacin y el tesn que han puesto y el trabajo duro que han realizado para mejorar las respectivas instituciones. Es ms, todava puede avanzarse para lograr una mayor descentralizacin, activar an ms el cobro de la cartera y mejorar la coordinacin de ciertas actividades entre los cuatro bancos comerciales del Estado (cajeros automticos, tesoreras regionales, oficinas conjuntas). Pero, realmente, el problema no es ese. El fro no est en las cobijas. Hay tres tipos de problemas que aquejan seriamente y entorpecen en mucho la labor de los bancos comerciales del Estado, a saber: a) Los bancos han llegado a ser botn o pila de agua bendita de importantes grupos sociales del pas: Grupos de empresarios han encontrado cmodo no pagar las deudas a los bancos estatales, aunque estn al da con las que tienen en los bancos privados; estos grupos buscan con denue-
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do todo tipo de excusas y ejercen presiones de muy variada naturaleza para obtener prrrogas, adecuaciones, readecuaciones, etctera, todo con el propsito de privatizar las ganancias y socializar las prdidas. Se ha llegado a incumplir el pago del principal de la deuda, an cuando no haya habido prdidas, con la consiguiente descapitalizacin de los bancos estatales. Se ha creado un mecanismo regresivo de distribucin del ingreso y de la riqueza, por cuanto no son los ms pobres, precisamente, los beneficiados! Polticos hay quienes ejercen influencia en los bancos comerciales del Estado de muy diferentes maneras: colocando amigos en las juntas directivas, recomendando otros para obtener prstamos, destinando fondos, mediante operaciones trianguladas, a las campaas polticas, favoreciendo y fomentando el clientelismo poltico con adecuaciones y readecuaciones a favor de ciertos grupos de productores. Los sindicatos han encontrado en el respectivo banco el modus vivendi. Se trata de obtener las remuneraciones ms elevadas posibles, as como otras condiciones laborales, manteniendo el acceso al banco lo ms restringido posible para el personal que venga de afuera.
b) Los bancos del Estado, al no tener ni poder tener como objetivo maximizar utilidades, enfrentan el serio problema de cmo evaluar el trabajo. No existen, ni pueden existir, sistemas de incentivos al personal basados en los resultados obtenidos, tal como se hace en las empresas privadas. Tampoco pueden establecerse las responsabilidades claramente, ya que no hay razn para asumir el riesgo que conlleva la responsabilidad. Por qu apurarse? Por qu ser eficiente? Por qu no diluir la responsabilidad o pasarla a otro? Qu se gana con un esfuerzo adicional, con una productividad mayor? El mismo sueldo al final de la semana? As, mientras no existan sistema de incentivos y de penas, en funcin de los resultados logrados, y mientras no haya una rendicin de cuentas (accountability), no hay posibilidad de asegurar la eficiencia y de promover la innovacin. Esto sucede as, tanto en las empresas privadas como en las entidades pblicas.
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c) La naturaleza pblica de las entidades bancarias estatales impone ciertas limitaciones operativas. As, por ejemplo, las solicitudes de crdito han de atenderse en estricto orden cronolgico. No puede darse un tratamiento discriminatorio a los clientes, ofreciendo a algunos de ellos ciertos servicios a un determinado precio y a otros esos mismos servicios a uno diferente, o bien, otorgando crditos a diferentes tasas de inters dentro de la misma actividad. Esto sucede cuando la banca moderna, precisamente, trata al cliente como un todo, ofrecindole un paquete de servicios donde lo importante es atraerlo mediante un tratamiento preferencial o diferenciado. Un banco estatal, como entidad pblica, no puede tener esta flexibilidad, ya que se abrira el camino a la arbitrariedad, cuando no a la corrupcin. A la luz de lo indicado en los tres prrafos anteriores, se percibe con claridad que el mal no reside en personas, en procedimientos o en reglamentos. Las juntas directivas y las gerencias pueden muy poco en estas circunstancias. El problema es mucho ms profundo porque se trata ms bien del enfoque, del sistema. Forma parte de la naturaleza misma de las cosas. En estas condiciones, es poco menos que imposible para los bancos cumplir el cometido. Difcilmente pueden ser un factor positivo para el fomento y el impulso de la economa nacional como se deseara que lo fueran. A lo anterior habra de aadirse la interferencia que los bancos comerciales del Estado ejercen en las labores del Banco Central. Esto se debe a dos elementos. Por una parte, su tamao les da un peso relativo muy grande en el sistema financiero, en el cual ejercen un poder oligopolstico y, por otra, disponen de un marcado poder poltico derivado del acceso directo que tradicionalmente han tenido a la Casa Presidencial y de los importantes favores que no pocos polticos les deben. Esto permite a los bancos comerciales del Estado ejercer presiones directas e indirectas que obstaculizan las tareas del Banco Central. As, los bancos comerciales del Estado presentan tres problemas principales:
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Han sido utilizados como instrumentos por cierto grupos de poder (empresariales, polticos y sindicales) para obtener beneficios y satisfacer intereses especficos de grupos de presin. No pueden establecer un sistema satisfactorio de incentivos y retribuciones, ni de penas; tampoco existe un procedimiento para responder y rendir cuentas (accountability) ante los organismos polticos u organismos especialmente creados para este propsito, con base en los resultados obtenidos. Su tamao y poder interfieren las labores del Banco Central.
Las consecuencias que se siguen son fciles de percibir: Entrelazamiento peligroso entre el poder econmico y el poder poltico. Falta de eficiencia e innovacin que se refleja en la calidad de los servicios suministrados y en la asignacin del crdito. Interferencia en las tareas del Banco Central.
Ahora bien, ninguno de los problemas sealados y sus respectivas consecuencias puede curarse con parches o sinapismos;2 no es as como se resolver este sndrome. El Estado y el pas deben pensar en forma pausada, sin excesos hepticos que a nada conducen, si no ha llegado ya el momento de considerar seriamente trasladar tres de los cuatro bancos comerciales, ya sea a las organizaciones de cooperativas, al movimiento solidarista o a los sindicatos de los mismos bancos. El Estado quedara como propietario del Banco Nacional, cuyo capital se reforzara con el producto del traspaso de los otros tres. El Banco Nacional, desde su fundacin como Banco In2. Poner al descubierto los problemas serios que aquejan a los bancos estatales del Estado y la imposibilidad de resolverlos con algunos parches, no significa emitir juicio sobre la decisin de nacionalizar la banca que se tom en 1948. En efecto, esa decisin puede explicarse dada la vinculacin inconveniente que se haba desarrollado entre el poder econmico, alrededor de los bancos comerciales privados, y el poder poltico. Ayer fue necesario romper esa concentracin de poder, tanto como lo es hoy. As, la esencia del argumento para nacionalizar los bancos comerciales privados en 1948, es la igual que hoy existe para trasladar a otras manos, los bancos que en aquella oportunidad compr el Estado.
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ternacional, en visionaria decisin de don Alfredo Gonzlez Flores, ha sido el banco comercial del Estado. Este banco ya ha dado muestras de gran capacidad institucional. No slo en su seno se forjaron muchas instituciones pblicas, como el Banco Central, sino tambin fue capaz, en los aos treinta y cuarenta, de establecer el mejor sistema de crdito al pequeo agricultor de Amrica Latina. Y esto, en una poca en que los bancos privados en Costa Rica reciban depsitos en cuenta corriente del pblico. Al Estado le interesa mantener la propiedad de un banco grande como el Nacional por varios motivos: (i) promover la competencia y velar porque ella sea adecuada en el sistema financiero, (ii) fomentar nuevas servicios al pblico, (iii) representar los intereses financieros del Estado costarricense en el exterior (BICSA) y (iv) llevar a cabo determinados programas de fomento de la produccin que requieran subsidios que el Gobierno incluira en el presupuesto de la Repblica a favor del Banco Nacional. Este banco comercial estatal no estara exento de las dificultades sealadas ms arriba, pero el problema se reducira en dimensiones y se localizara en una sola institucin. Los costos y los riesgos seran as ms llevaderos para el pas. De procederse de esta manera, se estara dando un paso muy significativo para fortalecer el proceso de lo que se ha dado en llamar la democratizacin de la propiedad, al traspasarse importantes empresas estatales a organizaciones sociales de base, como los sindicatos, las cooperativas y las asociaciones solidaristas. Se lograra una distribucin de la riqueza nacional en favor de dichas organizaciones sociales de base, no con actitudes retricas, sino con hechos concretos. El principio de subsidiariedad, columna del pensamiento poltico contemporneo, se aplicara a cabalidad.
6.5
REFLEXIN FINAL
No cabe duda de que algunas de las ideas aqu expuestas pueden quitar el sueo a ms de uno. Y es de esperarse. No pocos grupos sociales de polticos, de sindicalistas, de empresarios se encuentran bien asidos a alguna de las cuatro ubres de los bancos comerciales del Estado. Con ideas como las aqu apuntadas, su cmoda posicin se ver pertur-
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bada. Esto desencadenar un enojo violento. Habr censuras, acusaciones y recriminaciones. Pero todo eso tiene mucho de espantapjaros. No puede taparse el sol con un dedo! Hay que ver las situaciones con calma y tranquilidad: Necesita realmente el Estado cuatro bancos comerciales? Si se traspasaran tres bancos estatales a organizaciones sociales de base, se estara ejercitando el principio de subsidiariedad? No estara acaso mejor el pas, como un todo, a pesar de las dificultades que algunos grupos sociales (sindicatos, empresarios, polticos) tendran que enfrentar? Pero es que acaso los intereses espurios de los grupos de presin habran de prevalecer sobre los intereses generales, con frecuencia denominados como el bien comn? Slo el cambio y la innovacin permitirn el progreso. Que existe posibilidad de equivocarse, claro est todos los das. Slo quien no camina puede estar seguro de no caer. Pero, precisamente, lo que se desea es caminar, avanzar, a sabiendas de que alguna cada habr. No caminar por miedo a caer es propiciar el inmovilismo irreparable. No actuar para evitar incomodidades es igualmente irresponsable. El fetichismo y la ideologa no conducen ni al progreso ni a nada positivo. Gritar: muera la inteligencia!, como antao, no sirve de nada, porque las personas pasan, pero las ideas perduran! Sigamos la mxima de los futbolistas de verdad: bsquese la bola, no la pierna. Es decir, despotrquese, si se quiere contra las ideas, pero resptese a la persona.
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BIBLIOGRAFA Bolaos, Rodrigo. 1990. El costo del capital, la inflacin y la poltica impositiva: el caso de Costa Rica. San Jos: Mimeo. Cspedes Vctor H., Claudio Gonzlez y Ronulfo Jimnez. 1990. Costa Rica frente a la crisis, Polticas y Resultados. San Jos: Academia de Centroamerica. Delgado, Flix. 1990. La modernizacin del Sistema Financiero y la nueva Regulacin. San Jos: Mimeo. Gonzlez Flores, Alfredo. 1936. La crisis econmica de Costa Rica. San Jos: Imprenta Trejos Hnos. Lizano, Eduardo. 1971. Notas complementarias (sobre banca privada), en Eduardo Lizano, 1971, Comentarios sobre Economa Nacional. Serie Economa y Estadstica No. 35. San Jos: Publicaciones de la Universidad de Costa Rica. _______. 1987. Reflexiones sobre la banca nacionalizada, en Eduardo Lizano, 1987, Desde el Banco Central. Serie Estudios No. 4. San Jos: Academia de Centroamerica. Nelson, Joan M. et al. 1989. Fragile coalitions: the politics of economic adjustment, en U.S.- Third World Policy Perspectives, No. 12, Overseas Development Council. Simons, Henry C. 1934. A positive program for laissez faire some proposals for a liberal economic policy, en Public Policy Pamphlet, No. 15. Reimpreso en Henry C. Simons, 1948, Economic Policy for a Free Society. Chicago: University of Chicago Press. Williamson, John. 1990. The progress of policy reform in Latin America, en Policy Analysis in International Economics, No. 28. Washington: Institute for International Economics.
7. LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO:

UNA ETAPA MS*
Defensa de nuestra moneda. Toda obra de previsin queda reducida a esas cuatro palabras. Defensa de la moneda implica resguardarla contra toda medida inflacionista (emprstitos, emisiones de billetes, creacin incontrolada de medios de pago bancarios, etctera) y de aquellas otras que, como la deficiente organizacin bancaria y el desequilibrio de los presupuestos, traigan, a su vez, consecuencias inflacionistas. Debemos defender la moneda con el mismo talento, energa y sacrificio con que defenderamos la soberana nacional, ya que sus efectos en la vida de nuestro pueblo son tan funestos como cualquier amenaza a la integridad de nuestro territorio.
ALFREDO GONZLEZ FLORES, La Crisis Econmica de Costa Rica, 1936, pp. 124-125
7.1
Antes de examinar el futuro del sistema financiero, es conveniente analizar las circunstancias en que se desenvuelve. El hecho principal consiste en la decisin reciente de modificar sustancialmente el modelo de desarrollo. En efecto, el crecimiento hacia adentro basado en la sustitucin de importaciones caracteriz la economa costarricense durante las dcadas de los aos sesenta y setenta. Esta poltica estuvo estrechamente vinculada con la participacin de Costa Rica en el Mercado Comn Centroamericano. Cuando el proceso de integracin cay en una severa crisis, por razones poltico-militares y econmicas, los pases del Istmo se vieron forzados a buscar otras opciones para acelerar su crecimiento. Resultaba por lo dems imposible, en vista del tamao tan re* Indito, enero de 1992. Las siguientes personas: Carlos Alvarado, Olivier Castro, Flix Delgado, Claudio Gonzlez Vega, Jorge Guardia, Carlos Hernndez y Ronulfo Jimnez, tuvieron a bien hacer observaciones y sugerencias a una primera versin de este trabajo, algunas de las cuales fueron acogidas. La responsabilidad de la redaccin final es del autor. 173
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ducido de la economa nacional, lograr el desarrollo econmico utilizando como sustento principal el mercado local, el cual no permitira una divisin del trabajo, ni una especializacin adecuada. Fue as como el modelo de crecimiento hacia afuera, basado en la promocin de exportaciones a los mercados internacionales, ha sustituido paulatinamente, el modelo de crecimiento hacia adentro. La caracterstica fundamental consiste en una mayor y ms profunda insercin de la economa nacional en la economa internacional. Se considera que ste es el camino ms expedito para acelerar el crecimiento econmico, lo cual obviamente no significa que la aplicacin de dicho modelo sea sencilla. El aumento de las exportaciones exige el uso racional y eficiente de los factores de la produccin; por lo contrario, no sera posible competir exitosamente en los mercados del exterior. El aumento de las importaciones ampla las posibilidades de los consumidores y las opciones de los productores para asegurar el abastecimiento ms adecuado de bienes finales, de materias primas, bienes intermedios y bienes de capital. As se logra el funcionamiento ms satisfactorio de los mercados y del sistema de precios. Sin caer, necesariamente, en el fetichismo del mercado y del sistema de precios, se considera que sta es la mejor opcin para alcanzar niveles de vida ms elevados, lo cual se hace por dos vas: por una parte, acercndose lo mximo posible a la curva de posibilidades de produccin (aumentar la disponibilidad de bienes con la misma dotacin de factores de la produccin, gracias a una mayor productividad de cada uno de ellos) y, por otra parte, mediante el desplazamiento de la curva de posibilidades de produccin hacia la derecha (obtener una mayor cantidad de bienes con una dotacin ms amplia de factores de produccin). Enrumbarse en esta direccin tiene consecuencias importantes para el sector financiero. Dos de ellas, de especial significado: a) La complejidad del sector financiero aumenta da tras da. Nuevas instituciones, nuevos tipos de transacciones y de ttulos valores aparecen constantemente. Esto sucede tanto en el sector financiero formal como en el informal. Se plantea entonces la necesidad de buscar la integracin del sector financiero para evitar los comparti-
La reforma del sistema financiero: una etapa ms
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mientos estancos, lograr una adecuada seguridad del sistema financiero y asegurar una competencia razonable. b) El sector financiero nacional debe integrarse al sistema financiero internacional. La insercin de la economa nacional no puede limitarse a la apertura de la cuenta comercial, es necesario tambin abrir la cuenta de capital. Los agentes econmicos costarricenses llevarn a cabo ms y ms transacciones, activas y pasivas, en moneda nacional y en divisas, con intermediarios financieros en el exterior. Dos aspectos deben sealarse especficamente: En primer lugar, la reforma del sistema financiero llmese ajuste, modernizacin o mejoramiento es indispensable para la buena marcha de la economa nacional. En efecto, los dems sectores como la agricultura, la industria, los servicios, los transportes no podran desenvolverse satisfactoriamente si el sector financiero no se ajustara para cumplir el cometido a cabalidad. Si el ajuste estructural en el sector financiero se pospusiera o retrasara, ello representara un obstculo para el avance y el progreso de los otros sectores de la economa. No se trata de una simultaneidad precisa segn la cual el ajuste estructural en todos los sectores deba avanzar a la misma velocidad, sino ms bien asegurar un progreso general en los diversos sectores, aunque a ritmos diferentes. El sector financiero debe propiciar el flujo de los recursos financieros de unos agentes econmicos a otros en un constante vaivn: de aquellos con excedente (ahorrantes) a aquellos otros con dficit (inversionistas, productores, consumidores). La captacin y el traslado de los recursos financieros debe hacerse de la manera ms barata posible (costos de intermediacin financiera bajos) y expedita (amplia gama de servicios financieros). Para lograr este propsito, es indispensable satisfacer una serie de condiciones: promulgar la legislacin necesaria, establecer las instituciones requeridas y ofrecer los servicios adecuados.1 En segundo lugar, debe quedar claro que el ajuste estructural en el sector financiero no puede realizarse de un da para otro. Se trata, al igual
1. Las relaciones entre el sector financiero y el desarrollo de la economa en general pueden examinarse en Gonzlez Vega (1986), Lizano (1987) y el Banco Mundial (1989), captulo 2.
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que en el caso de los dems sectores de la economa, de un proceso que requiere cierto tiempo. Promulgar la legislacin, establecer las instituciones, ofrecer los servicios, capacitar el personal, enmendar los errores: todo ello toma tiempo. Adems, las circunstancias se modifican: las tecnologas, las necesidades de los clientes, el grado de competencia, los factores externos, alteran las condiciones prevalecientes; el entorno, para usar la jerga contempornea. El cambio de mentalidad para pasar de un sistema altamente dirigido a otro orientado por la competencia y las reglas del mercado, exige un proceso de aprendizaje. De ah que el proceso de cambio reforma, ajuste o modernizacin sea, en la prctica, una tarea siempre inconclusa, que nunca termina de completarse. As, an hoy, en pases altamente desarrollados como los Estados Unidos, Suiza e Inglaterra, el proceso de modernizacin del sector financiero contina sin desmayo.2
7.2
LOS HITOS
En Costa Rica, la reforma del sistema financiero no comienza de cero, por cuanto ya se ha recorrido un trecho apreciable; sin embargo, queda an mucho por hacer. En el largo plazo pueden sealarse ciertos hitos, a saber: la creacin del Banco Internacional (1914), el establecimiento de la Caja de Conversin (1922), la promulgacin de las leyes bancarias, llamadas del doctor Max (1936), la nacionalizacin de los bancos comerciales (1949), la creacin del Banco Central (1950) y la promulgacin de la ley que facilit el funcionamiento de los intermediarios financieros privados (1972).3
7.3.
EL CAMINO RECORRIDO
A partir de 1984, se impuls la reforma del sistema financiero desde varios puntos de vista. Dos aspectos ameritan una mencin especfica, a saber: los cambios en la legislacin y las modificaciones en la poltica monetaria y crediticia.
2. 3. Vase Dallas S. Batten et. al. (1990) y Bank for International Settlements (1986). Ley de Regulacin de Sociedades Financieras de Inversin y de Crdito Oficial de carcter no bancario. Ley No. 5044, La Gaceta No. 180 del 22 de setiembre de 1972. La evolucin histrica de la banca puede consultarse en Facio (1947) y Gil (1974).
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1. Cambios en la legislacin. En los ltimos aos se han promulgado tres leyes directamente relacionadas con el sistema financiero: i. La Ley de Regulacin de la Publicidad de la Oferta Pblica de Valores No. 7091 (La Gaceta 30, Alcance No. 5, del 22 de febrero de 1988), mediante la cual se norma la actividad de las entidades privadas que hagan oferta pblica de ttulos valores para captar recursos financieros.
ii. La Ley de Modernizacin del Sistema Financiero de la Repblica No. 7107 (La Gaceta No. 222 del 22 de noviembre de 1988), por medio de la cual se modifica una serie de disposiciones referentes a los bancos comerciales, estatales y privados, as como el Banco Central; iii. La Ley Reguladora del Mercado de Valores y Reformas al Cdigo de Comercio No.7201 (La Gaceta No. 204, del 29 de octubre de 1990), mediante la cual se modifica la legislacin vigente en cuanto a ciertos aspectos relacionados con las sociedades annimas, la emisin de acciones y otros alcances del Cdigo de Comercio, incluida la creacin de la Comisin Nacional de Valores.4 2. Modificaciones de la poltica monetaria y crediticia. Se ha adoptado un conjunto de medidas con base en la legislacin que exista y en las nuevas disposiciones legales. i. Se otorg a los bancos comerciales una libertad de accin mucho mayor para funcionar como entidades bancarias y no como meros ejecutores de acuerdos del Banco Central. Se trat para repetir el trmino utilizado en su momento de destetar a los bancos comerciales, pblicos y privados, del Banco Central.5 Con este propsito se autoriz a los bancos comerciales para: canalizar prstamos a las actividades que consideraran convenientes; se eliminaron los llamados topes de cartera, es decir, las limitaciones cuantitativas por actividad;
4. 5.
Un anlisis crtico de esta ley se encuentra en Torrealba (1991). Eduardo Lizano (1986).
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captar recursos financieros con mayor flexibilidad y as tener mayor control, no slo de los activos, sino tambin de los pasivos; fijar las tasas de inters pasivas y activas, incluidas las comisiones y dems cargos; establecer las condiciones en que se otorgan los prstamos, tales como los plazos, las garantas y los avos; abrir y cerrar sucursales sin autorizacin previa del Banco Central.
Se considera que las anteriores son funciones esenciales de los bancos comerciales y que, por consiguiente, no corresponde tomarlas al Banco Central. Deba forzarse a los bancos a actuar como tales, promover la competencia entre ellos e inducirlos a entender y manejar mejor los riesgos, as como ofrecer mejores servicios al pblico. ii. El Banco Central comenz a utilizar en mayor grado instrumentos indirectos de control monetario y abandon paulatinamente aquellos que buscaban un control directo, como, por ejemplo, los topes de cartera, la fijacin de tasas de inters y los lmites cuantitativos de crdito. Desde esta ptica, el Banco Central incursion en el mercado financiero mediante la venta de ttulos y la captacin de fondos en el mercado monetario (overnight). De esta manera, el Banco Central ejerce una influencia indirecta sobre la liquidez general del sistema financiero. Se reconocieron, as, dos caractersticas importantes del sistema financiero. Por un lado, se encuentra dividido en el mercado financiero formal (regulado) y en el mercado financiero informal (no regulado), este ltimo sin sujecin a las disposiciones del Banco Central (encajes, por ejemplo) ni a las de la Auditora General de Entidades Financieras (suministrar informacin peridica, por ejemplo). Lo importante fue reconocer que cuanto ms se desee controlar el mercado financiero formal, ms y ms recursos se trasladarn de ste al mercado financiero informal; es decir, cuanto ms quiera controlar el Banco Central, menos lo logra en la realidad. Por otra parte, si bien
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el sistema sinanciero se encuentra dividido en dos, forman una sola unidad gracias a un sistema de vasos comunicantes. Se ha considerado, entonces, que para ejercer influencia sobre todo el sistema financiero, es necesario adoptar medidas que influyan tanto en el mercado financiero formal como en el informal. De ah el nfasis que se ha puesto, durante los ltimos aos, en el uso de instrumentos de carcter indirecto, como las operaciones de mercado abierto y el overnight y menos en los instrumentos cuya accin es directa, como los topes de cartera, los lmites cuantitativos de crdito y la fijacin de tasas de inters. iii. Se ha tratado de dar una mayor transparencia al sistema financiero. Al respecto, debe mencionarse: La necesidad de evitar una vinculacin inconveniente entre los intermediarios financieros, y los llamados grupos de inters econmico, ya que, de darse, bien podra acarrear perjuicios a los bancos y, por consiguiente, al sistema financiero. En este aspecto, es necesario redoblar esfuerzos, pues que se ha avanzado muy poco. El impedimento a los bancos, de contabilizar entre los ingresos los intereses ganados pero no recibidos por aquellas operaciones atrasadas ms de 180 das, para que los estados financieros de los bancos reflejen mejor la situacin propia. El establecimiento de una clasificacin de bancos basada en un conjunto de indicadores, a fin de evaluar peridicamente (cada trimestre) la evolucin. Los procedimientos establecidos representan un avance; sin embargo, ste no basta. La supervisin prudencial debe mejorarse sustancialmente, a fin de poder seguir de cerca la situacin de cada intermediario financiero. La obligacin, para los bancos comerciales y las financieras, de publicar cada trimestre los estados financieros. Recientemente, tambin se ha exigido, a los OPAB (operaciones de administracin burstil) y los CAV (contratos de administracin de valores), publicar cada tres meses informacin sobre el origen y aplicacin de fondos. Este tipo de medi-
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da ayuda, tanto a los intermediarios financieros como al pblico en general, a formarse una mejor idea de la situacin del sistema financiero. iv. Los bancos estatales han experimentado cambios importantes,6 a saber: Se les ha desligado de la Autoridad Presupuestaria. Ahora ellos tienen mayor flexibilidad para nombrar personal y fijar las remuneraciones; gozan, asimismo, de mayor facilidad para tramitar licitaciones. El fondo de retiro de los empleados no se calcula ahora con base en los utilidades, sino que se considera como uno de los costos de operacin. Anteriormente, con el afn de quedar bien con la burocracia, la administracin de los bancos se vea forzada a mostrar buenos resultados, para as poder hacer los aportes al fondo de retiro, aun cuando para ello fuera necesario adoptar procedimientos de dudosa validez financiera (por ejemplo, contabilizar entre los ingresos los intereses ganados pero no percibidos sobre prstamos cuya recuperacin era muy dudosa). Buena parte de las prdidas en que incurren los bancos del Estado cuando otorgan crditos a tasas de inters subsidiadas (crdito al pequeo productor agropecuario), se recupera mediante la inclusin de una partida en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadera. Se procedi a limpiar la cartera de aquellas operaciones cuyo atraso sobrepasaba los 180 das, y se capitaliz a los bancos, a fin de resarcirlos de los efectos de esta limpieza. Se oblig a los bancos estatales, al igual que los privados, a mantener en efectivo, en el Banco Central, el 100 por ciento de los fondos correspondientes al encaje, situacin que les impone una gestin financiera ms cuidadosa.
6.
Lizano (1990).
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Este conjunto de medidas pone de manifiesto que si los bancos estatales han de competir con los privados como de hecho deben hacerlo, entonces es necesario ofrecerles condiciones que se lo permitan. 3. La integracin del sistema financiero. Los aspectos institucionales relacionados con la integracin del sistema financiero han sido importantes. As, las relaciones entre el Banco Central y los bancos estatales se han multiplicado y lo mismo acontece en el caso de los bancos privados (la ABC)7 y de otros intermediarios financieros (CANAFIC);8 y cooperativas de ahorro y prstamos; comienzan a establecerse relaciones que rendirn frutos. Sin embargo, los aspectos ms importantes de la integracin no son los de carcter institucional, sino los de naturaleza financiera. La adopcin, por parte del Banco Central, de medidas de aplicacin indirecta y general, en lugar de la utilizacin de instrumentos de aplicacin directa y discriminada, ha trado consigo una mayor integracin del sistema financiero. En efecto, las operaciones de mercado abierto (bonos de estabilizacin monetaria y operaciones overnight), las modificaciones de la tasa de inters y del tipo de cambio, permean tanto el sector formal como el informal de todo el sistema financiero, como un sistema de vasos comunicantes. As, las instituciones como el Ministerio de Hacienda, la Bolsa Nacional de Valores, el Banco Popular, Banco Hipotecario de la Vivienda, las mutuales, las cooperativas de ahorro y crdito, y los intermediarios financieros extranjeros, han debido integrase al sistema financiero, ya que las decisiones deben tomar en cuenta las medidas del Banco Central. 4. Se ha fomentado la diversificacin del sistema financiero, para ofrecer a los clientes nuevos servicios y nuevas posibilidades de inversin, tales como las aceptaciones bancarias, los fideicomisos, las operaciones de confianza, las operaciones de overnight y las transacciones burstiles en divisas. Han surgido nuevas instituciones como los fondos de inversin y de administracin burstil. Todo ello
7. 8. ABC es la Asociacin Bancaria Costarricense, de la cual son miembros la mayora de los bancos privados y algunos bancos estatales. CANAFIC es la Cmara Nacional de Finanzas, Inversiones y Crdito, conformada por la mayora de las empresas financieras no bancarias y por algunos bancos privados.
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refleja un cierto despuntar de la modernizacin del Sistema Bancario. Sin embargo, debe tenerse presente que, en algunos casos, no se trata tanto de la bsqueda de innovaciones financieras o de mayor eficiencia, sino ms bien de eludir las disposiciones del Banco Central y la supervisin de la AGEF; algunas de ellas consecuencia de un celo excesivo e innecesario de control. 5. Se ha buscado dar mayor seguridad al sistema financiero. Despus de la inevitable debacle que sufrieron varias entidades financieras que funcionaban al margen de la Auditora General de Entidades Financieras y del Banco Central, la nueva legislacin ampli el mbito de accin, de manera que la antigua Auditora General de Bancos se transform en la Auditora General de Entidades Financieras (AGEF). Actualmente, la AGEF no slo tiene un mbito ms amplio de accin, sino que dispone de facultades suficientes para supervisar y controlar y an para intervenir a los intermediarios financieros. El aspecto esencial consiste en establecer un sistema de supervisin prudencial, a fin de capacitar y dar ayuda tcnica a los intermediarios financieros para prever y evitar situaciones inconvenientes. Se trata de prevenir antes que curar. ste es un paso de gran trascendencia, que requerir algunos aos para rendir frutos a plenitud. La experiencia nacional y la internacional corroboran que una mayor libertad del sector financiero se transforma rpidamente en simple libertinaje, si no se establece en forma simultnea un sistema moderno de supervisin prudencial. Sin embargo, debe reconocerse que hoy por hoy, la AGEF es en realidad muy dbil, y difcilmente puede cumplir a cabalidad la supervisin prudencial. De ah la gran necesidad de acelerar el fortalecimiento en cuanto a la calidad del personal y a los procedimientos vigentes. Como puede observarse, estas reformas han buscado: primero, dar mayor libertad y flexibilidad al sistema financiero, gracias a una nueva divisin de trabajo entre el Banco Central y los intermediarios financieros; segundo, concebir el sistema financiero como una unidad y no como compartimentos estancos y orientar la poltica monetaria y credi-
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ticia de acuerdo con esta realidad; tercero, aumentar y diversificar los servicios financieros que se ofrecen al pblico, y cuarto, mejorar la seguridad del sistema financiero mediante la implantacin de la supervisin prudencial.
7.4
LOS OBJETIVOS
Antes de proceder al examen concreto de las posibles medidas por tomar, es necesario recordar los objetivos de la reforma del sector financiero. Los objetivos primordiales son los siguientes: i. Promover la monetizacin de la economa, es decir, el uso del dinero dentro de la economa. Este proceso se mide por la relacin entre los activos financieros (M2 o M3) en moneda nacional o extranjera y el Producto Interno Bruto; cuanto mayor sea esta relacin, ms pronunciado sera el grado de profundizacin financiera.
ii. Mejorar la intermediacin financiera, vale decir, el traslado de recursos financieros de las unidades econmicas con excedente a aquellas otras con dficit. Dos aspectos son importantes, el cuantitativo se medira por la relacin entre los pasivos monetarios y el PIB y el cualitativo, reduccin de la diferencia entre las tasas de inters pasivas y las tasas de inters activas, tanto en el mercado financiero formal como en el informal. Asimismo, la diferencia de las tasas de inters entre ambos mercados debe, tambin disminuirse. Cuanto menor sean estos mrgenes, ms eficiente ser el proceso de intermediacin financiera; iii. Salvaguardar los equilibrios globales macroeconmicos de la economa con el propsito de crear un ambiente propicio para el desarrollo econmico. Se evitaran las medidas macroeconmicas que encarezcan los costos financieros o de operacin de los intermediarios financieros, tal por ejemplo, los encajes mnimos. Los criterios de evaluacin que se tomaran en consideracin son: el ndice de inflacin y la variacin del tipo de cambio nominal. iv. Multiplicar los servicios financieros que se ofrecen a los agentes econmicos (ahorrantes, inversionistas, consumidores, productores), a fin de llevar a cabo sus actividades de mejor manera. Cuan-
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to ms diversificados sean los servicios y cuanto mayor sea la calidad y reducido el costo, mejor cumplir las funciones el sector financiero. En esencia, se trata de superar los problemas propios del subdesarrollo de la economa (cuellos de botella) y las distorsiones nacidas del intervencionismo estatal desmedido (distorsiones y represin financieras). As, se lograra el crecimiento, en trminos reales, del sector financiero, sin penalizar a los ahorrantes, ni subsidiar a los usuarios del crdito; adems, los agentes econmicos mantendran una proporcin creciente de activos financieros, es decir, tendran confianza en la moneda nacional. De esta manera, el monto de los activos monetarios (M) como proporcin del PIB aumentara en el transcurso del tiempo; e igualmente, M3/PIB tambin se incrementara. Todo ello tendra resultados positivos para la economa nacional, principalmente desde el punto de vista de la asignacin de los recursos (crecimiento del PIB) y del acceso a los recursos financieros (distribucin del PIB).9 v. Asegurar la convertibilidad de la moneda nacional a otras divisas. As como el coln puede intercambiarse libremente por bienes y servicios, as tambin debera poder cambiarse libremente por monedas de otros pases. La solidez y prestigio de la moneda nacional depende, por una parte, de la mayor o menor convertibilidad, y por otra, del precio que llegue a tener, es decir, de cunto se deprecia o aprecia en relacin con otras divisas. La reforma financiera no tiene por objeto, necesariamente, aumentar el ahorro financiero, sino elevar la tasa de crecimiento del PIB gracias a una mejor asignacin de los recursos ya existentes.10 Bien puede ocurrir que estadsticamente el monto del ahorro financiero crezca, pero esto se debe, por lo general, a que el ahorro financiero
9. Para un anlisis pormenorizado, vase Shaw (1973), en especial pp. 9-12 y Cole y Slade (1991), pp. 316-317.
10. Debe recordarse que el mejor uso de los factores existentes y la calidad de las inversiones han sido, histricamente, ms importantes, que el monto absoluto de las inversiones. Adems, es preciso tener en cuenta que menos de la mitad del crecimiento del PIB se debe a una mayor disponibilidad de capital y de trabajo, el resto a aumentos de la productividad de los factores (Banco Mundial, p. 29, 1989).
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se hace ms visible, ya sea porque recursos del mercado financiero informal se trasladan al formal o porque el mercado financiero informal se hace ms transparente. Ello no significa, empero, que el ahorro financiero total haya aumentado. Tampoco la reforma financiera busca acrecentar las reservas monetarias internacionales (RMI). El pas debe buscar el adecuado funcionamiento de la economa con el monto ms reducido posible de RMI. Las RMI representan un ahorro nacional relativamente ocioso (puede ganar intereses, pero slo eso). Cuanto menor sea el monto de RMI, ms divisas podrn liberarse para el desarrollo del pas. As como las empresas privadas tratan de reducir el capital de trabajo (existencias de materias primas y producto terminado, cuentas por cobrar, efectivo en caja y bancos), as tambin el pas debe reducir al mnimo las RMI. Por ello, el rgimen cambiario debe funcionar de manera tal que las empresas privadas, ellas mismas, prevean las divisas necesarias y se provean de ellas. El Estado (Banco Central) no debera asumir esta responsabilidad, sino tan slo en relacin con el Sector Pblico, pero no en cuanto al Sector Privado. vi. Lograr la seguridad del sistema financiero, gracias a la aplicacin estricta de la supervisin prudencial. Para ello es indispensable poner en ejecucin procedimientos giles, efectivos y sencillos para el seguimiento, la supervisin, el control y, en algunos casos, la intervencin de los intermediarios financieros. Esto redunda en la mayor estabilidad y seguridad del sistema financiero y en mayor credibilidad. Debe evitarse a todo trance que la mayor libertad y flexibilidad desemboquen en el libertinaje por parte de los bancos y de las dems instituciones crediticias.
7.5
LAS TAREAS POR DELANTE
A pesar de los avances logrados queda an mucho por hacer. A continuacin se comentan algunas de las medidas y disposiciones, cambios y modificaciones que podran considerarse para mejorar el funcionamiento del sistema financiero y que pueda, as, cumplir a cabalidad el cometido. La labor es ardua y el tiempo, escaso. Por ello, no debe tomarse mucho descanso entre los importantes logros alcanzados y las ingentes tareas por realizar.
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El Banco Central
El Instituto Emisor desempea un papel de primordial importancia en el funcionamiento del sistema financiero. En la actualidad, el Banco Central presenta varios problemas: algunas de facultades no debera tenerlas, no dispone de otras con que s debera contar, la autonoma es insuficiente y las prdidas son excesivas. A continuacin se analizan estos cuatro temas. a) Las facultades innecesarias. El Banco Central, de acuerdo con la legislacin vigente, se encuentra dotado de ciertas facultades que no debera tener, ya por innecesarias, ya por peligrosas. Concretamente, deberan eliminarse las que se mencionan a continuacin: i. La posibilidad de poner sobretasas a las importaciones. Las sobretasas a las importaciones, en un comienzo, fueron un instrumento monetario, por cuanto el Banco Central retena (y esterilizaba) el monto recaudado. Poco tiempo despus, sin embargo, se transformaron en un instrumento fiscal, ya que se oblig al Banco Central a trasladar al Gobierno el producto de las sobretasas. Ahora bien, al convertirse en un instrumento fiscal, la responsabilidad de aplicarlo ha de recaer en la Asamblea Legislativa y no en la Junta Directiva del Banco Central. Es una funcin fiscal, no monetaria.
ii. La autorizacin de otorgar financiamiento a ciertas entidades, como Corporacin Costarricense de Desarrollo e Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. En este campo ya se avanz al eliminar, en la ltima reforma de la ley del Banco Central, el acceso del Consejo Nacional de Produccin al Ente Emisor. Esta tarea debe ahora completarse impidiendo al Banco Central financiar CODESA y el INFOCOOP. El Banco Central debe poder financiar tan slo a los bancos comerciales. iii. La facultad de establecer depsitos previos a las importaciones. iv. La facultad de financiar al Gobierno Central y al Sector Pblico. La nica excepcin sera el financiamiento directo mediante la compra de letras del Tesoro, pero debe restringirse. Al respecto se tomaran las siguientes medidas: primera, reducir de
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un doceavo a un veinticuatroavo del Presupuesto de la Repblica el monto de letras de Tesoro que el Banco Central pudiera adquirir, y segunda, el Banco Central comunicara a la Asamblea Legislativa, al finalizar cada trimestre, no el saldo de las letras del Tesoro a la fecha, sino todas las compras que hubiera realizado durante ese perodo, aunque el Gobierno Central las hubiera cancelado. Adems, para evitar la tentacin de otorgar un financiamiento indirecto al Gobierno Central, por ejemplo, habra que disminuir el encaje legal para que los bancos comerciales estatales adquirieran bonos del Gobierno. Debera modificarse la ley de los bancos estatales, en el sentido de prohibirles aumentar el saldo actual en la cartera de activos de cualquier tipo de ttulosvalor del Gobierno Central o de otras entidades del Sector Pblico, instituciones autnomas o empresas estatales. v. La potestad de endeudar al pas en el exterior como le venga en gana. La experiencia de hace una dcada debe tenerse siempre presente. La facultad del Banco Central se limitara a la obtencin de prstamos con propsitos exclusivamente de balanza de pagos, y esto, slo con organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Fondo Centroamericano de Estabilizacin Monetaria) o con otros bancos centrales. Pero cuando se tratara de prstamos para propsitos de desarrollo econmico, el Banco Central seguira los trmites legislativos vigentes para el Gobierno Central y para las dems entidades pblicas, es decir, tendra que someterse a la aprobacin de la Asamblea Legislativa. As, el Banco Central no podra obtener prstamos del BID o de otras fuentes (gobiernos amigos o bancos comerciales) sin previa aprobacin legislativa, es decir, sin el control poltico de la Asamblea Legislativa. Pero en todo caso, el Banco Central no estara autorizado para asumir riesgos cambiarios. No sera ste el caso cuando se tratara de operaciones del giro normal del Banco Central: (i) la administracin de las reservas monetarias internacionales implica la venta y compra de ttulos valores de otros bancos centrales; (ii) la administracin de las reservas monetarias internacionales, adems, comporta la ob-
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tencin de prstamos, por plazos cortos, para hacer frente a fluctuaciones estacionales del flujo de caja de divisas con bancos centrales y otras entidades internacionales, como las mencionadas anteriormente. En estos casos, el Banco Central debe actuar con rapidez y discrecin, para lo cual estara debidamente facultado. vi. La representacin del Banco Central en mltiples instituciones, organizaciones y comisiones que las leyes han creado a lo largo del tiempo. Por ejemplo, en el Consejo Nacional de Produccin, la Oficina del Arroz, la Comisin Nacional de Contingencias Agrcolas, el Fondo Nacional de Emergencias. El Banco Central debe concentrarse en el cumplimiento cabal del cometido esencial, cual es velar por el valor del coln y no desperdigar esfuerzos o asumir responsabilidades que no le corresponden. vii. La obligacin del Banco Central de contribuir al sostenimiento financiero de instituciones tales como la Comisin Nacional de Prstamos para la Educacin, el Instituto de Fomento Cooperativo y la Corporacin Costarricense de Desarrollo. Adems de la eliminacin de las facultades del Banco Central mencionadas en los apartados precedentes, es necesario: viii. Separar cuanto antes la Comisin Nacional de Valores de la organizacin del Banco Central. ix. Traspasar la administracin de ciertos programas operativos como Fondo de Promocin de Exportacin y FODEIN a los bancos comerciales; estas actividades distraen la atencin del Banco Central del cometido principal, cual es la estabilidad monetaria. x. Restringir la facultad de aumentar el capital de los intermediarios financieros privados. El Banco Central debe tener esta prerrogativa, pero no podra ejercerla de manera irrestricta, como ocurre en la actualidad, sino con ciertas limitaciones. xi. Presentar cada semestre o ao un informe a la Asamblea Legislativa, donde el Banco Central explique al pas sus planes, programas y polticas, adems de examinar el desarrollo de la
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situacin econmica en el perodo anterior. Es muy importante como ha indicado Jorge Guardia llamar a juicio al Banco Central y esto de manera permanente.11 La eliminacin o restriccin de las facultades mencionadas del Banco Central no es un paso sencillo, pero s de gran trascendencia institucional en un Estado de Derecho. En efecto, la tentacin de asumir riesgos desmedidos y la posibilidad de hacer experimentos peligrosos y de ceder ante ciertas iniciativas guardan una relacin directa con las facultades y los instrumentos a disposicin del Banco Central para hacer frente a las perturbaciones financieras y a las crisis monetarias que podran ocurrir precisamente debido al descuido en la conduccin de la poltica monetaria. Cuanto mayor sea el poder y la discrecionalidad del Banco Central, mayor ser el peligro de que incurra en errores y arbitrariedades. Por el contrario, la poltica del Banco Central sera mucho ms cautelosa si contara solamente con los instrumentos realmente esenciales para cumplir las tareas. En este caso, es preferible pecar por carencia que por exceso. b) Las facultades necesarias. Debera aclararse, de una vez por todas, la facultad del Banco Central para modificar el rgimen cambiario y, por ende, el tipo de cambio. La posibilidad de variar el tipo de cambio es hoy una de las potestades tpicas de los bancos centrales y as debe ser tambin en Costa Rica. Pretender aprobar una nueva ley cada vez que sea necesario modificar el tipo de cambio, reira con el funcionamiento expedito del rgimen cambiario, elemento esencial del sistema financiero del pas. Adems, implicara que el pas no podra establecer un sistema cambiario libre, en el cual los agentes privados compren y vendan sin trabas una parte de divisas propias o la totalidad de ellas. c) La autonoma del Banco Central. Se ha determinado una relacin inversa entre el grado de autonoma del Banco Central y el nivel de inflacin: a mayor autonoma, menor inflacin. La tarea principal del Banco Central es mantener la estabilidad del coln, es decir, la cantidad de bienes y servicios que los ciudadanos pueden adquirir con l. La poblacin en general pero sobre todo los grupos de me11. Jorge Guardia (1978).
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nor nivel de vida debe ser protegida de uno de los peores si no el peor entre los impuestos, cual es la inflacin. El Banco Central ha sido una y otra vez tomado por asalto por el Gobierno de turno, ya sea para asegurar el financiamiento del Sector Pblico, o bien, para tratar de desarrollar la economa del pas a base de emisin monetaria. Las secuelas nefastas son harto conocidas. Esto debe evitarse. Pero ello slo se logra si el Banco Central dispone de una marcada autonoma que impida la intromisin de intereses polticoelectorales en el funcionamiento. Si bien en la ltima reforma de la ley del Banco Central se logr cierto progreso, hay que avanzar ms. Concretamente, se propone lo siguiente: i. La Junta Directiva se mantendra integrada por siete miembros, a saber: el Presidente Ejecutivo, el Ministro de Hacienda que sera el Vicepresidente de la Junta Directiva (no del Banco Central) y cinco miembros ms.
ii. El Presidente Ejecutivo sera nombrado por un perodo de diez aos por dos tercios de la Asamblea Legislativa, a propuesta del Poder Ejecutivo o, alternativamente, por una mayora calificada de los miembros de la Junta Directiva, quien no podra destituirlo. iii. Los cinco miembros restantes seran nombrados por dos tercios de la Asamblea Legislativa, por un lapso de diez aos, de manera que cada dos aos venza el perodo de uno de ellos. iv. En caso de conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central, la Asamblea Legislativa decidira en un plazo perentorio. Si la razn se le diera al Poder Ejecutivo, la Junta Directiva del Banco Central renunciara. d) Las prdidas del Banco Central. El llamado dficit cuasifiscal es decir, las prdidas anuales del Banco Central ha llegado a alcanzar niveles muy elevados. stos representan la mayor proporcin del dficit consolidado del Sector Pblico. Tal situacin restringe severamente los mrgenes de libertad del Banco Central para cumplir las funciones propias. Poner coto a este problema no es tarea sencilla, pues el Banco Central no cuenta con la posibilidad de aumentar los ingresos. Por ello, la solucin, en ltima instancia, recaer en el
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presupuesto del Gobierno: asumir la deuda externa del Banco Central, hacerle transferencias presupuestarias o llevar a cabo las operaciones de mercado abierto del Banco Central con ttulos del Gobierno y no con los suyos propios. La adopcin de medidas en estos cuatro mbitos (el exceso de funciones, la falta de potestades, la autonoma y las prdidas del Banco) permitira al Banco Central cumplir mejor la funcin esencial de salvaguardar el valor de la moneda nacional.
Rgimen cambiario
El rgimen cambiario vigente data de hace diez aos, cuando se modific para hacer frente a la severa crisis que el pas sufri entre 1981 y 1982. Se trataba de una situacin de emergencia. Ha llegado la hora de someter a revisin el rgimen cambiario, que ha quedado obsoleto por las circunstancias y por los acontecimientos. Por un lado, la liberalizacin de la parte real de la economa (eliminacin de las distorsiones que perjudican la produccin, tales como el control de los precios de los bienes y de los factores de la produccin) debe acompaarse de la liberalizacin financiera (eliminacin de distorsiones en el sector financiero de la economa). De manera que el proceso de liberalizacin, tendiente a mejorar la productividad de los factores de la produccin mediante la reasignacin gracias a la eliminacin de las distorsiones, permee todos los sectores de la economa. Por otro lado, para que la liberalizacin interna rinda frutos, tiene que llevarse a cabo simultneamente con una mayor insercin de la economa del pas en la economa internacional. Este proceso debe abarcar tanto los sectores productivos (el desmantelamiento del proteccionismo) como el sector financiero (la apertura financiera).12 La apertura financiera est determinada de manera fundamental por el rgimen cambiario que llegue a establecerse. De ah la gran trascendencia de fijar un rgimen cambiario adecuado. Adecuado, en este contexto, significa (i) que los ahorrantes nacionales puedan modificar la composicin de la cartera de activos financieros, entre activos
12. El orden en que la liberalizacin interna y la externa deben llevarse a cabo qu en primer lugar, qu en segundo, etctera es un tema donde aeun no hay acuerdo. Vanse puntos de vista diferentes en Bruno (1988) y en Frenkel (1987).
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en moneda nacional y activos denominados en divisas; (ii) que los inversionistas nacionales puedan, sin dificultad, tener pasivos denominados, ya sea en moneda local o en divisas, y (iii) que los inversionistas en Costa Rica, nacionales o extranjeros, puedan convertir el capital y las utilidades en divisas y transferirlos libremente al exterior.13 No se trata de establecer una flotacin limpia del coln, ya que en un futuro previsible el Banco Central tendr, entre sus objetivos de poltica, mantener cierta estabilidad del tipo de cambio e impedir la revaluacin del coln, lo cual implica buscar la flotacin, pero sucia, es decir, administrada. En el transcurso del tiempo, se ha dado por las buenas o las malas, lo desee y lo permita el Banco Central o no la apertura del sector financiero. La llamada dolarizacin de la economa no es otra circunstancia. As, se autoriz la tenencia y disponibilidad de divisas (cuentas corrientes y chequeras en dlares) y la transferencia al exterior; se permiti que el ahorro financiero se invirtiera en ttulos en dlares, tanto en el Banco Central (en la actualidad el saldo es de aproximadamente de US$ 600 millones) como en la Bolsa Nacional de Valores. En este ltimo caso, pueden utilizarse colones para comprar, lo que implica una verdadera apertura de la cuenta de capital. Adems, se ha flexibilizado el reglamento del Registro de Capitales, para facilitar el ingreso de inversiones extranjeras (eliminacin del requisito de demostrar un efecto positivo en la balanza de pagos y reduccin de los plazos para repatriar capitales). Pero tambin existen otros procedimientos, en la prctica, fuera del control del Banco Central. Se trata de la subfacturacin de exportaciones, la sobrefacturacin de importaciones, los precios de transferencia, etctera. stas son correas de transmisin por as decir, mediante las cuales se hacen inversiones en activos financieros o fijos en el extranjero, cuando existe desconfianza en la moneda local o cuando las perspectivas de rentabilidad son mejores en el exterior que en el pas.
13. En el sector productivo por igual, la insercin en la economa internacional, gracias al desmantelamiento del proteccionismo, significa que: (i) los consumidores en Costa Rica tendrn la libertad de decidir si adquieren un par de zapatos producido localmente o uno importado; (ii) los inversionistas en Costa Rica podrn decidir si los bienes de capital que necesitan los compran en el mercado local o los importan y (iii) los productores locales tendrn la facultad de decidir en cul mercado venden sus productos: en el nacional o en el de exportacin.
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Varias son las tareas urgentes en relacin con el rgimen cambiario: i. Legalizar el mercado libre, de manera que los costarricenses no terminen en la crcel si cambian moneda local por divisas o viceversa.
ii. Facilitar los contratos en divisas: contratos de trabajo, de alquiler, de compra y venta; as como poder emitir ttulos (acciones, bonos) en divisas. La moneda nacional siempre mantendra su poder liberatorio. iii. Permitir que el Banco Central pueda adoptar el rgimen cambiario ms conveniente en relacin con las condiciones internas y externas. Por ejemplo, podra autorizarse a los exportadores disponer de las divisas; o el Banco Central podra retirarse del mercado y quedarse como un comprador y un vendedor ms para cubrir las necesidades del Sector Pblico; o bien, el Banco Central podra centralizar las divisas. Todo esto, sin necesidad de ir a la Asamblea Legislativa cada vez que se desee modificar el tipo de cambio, ya que ello sera inoperante (podra haber necesidad de ir con mucha frecuencia) e inconveniente (mientras se discute el ajuste, se desencadenaran movimientos especulativos peligrosos para la estabilidad de la economa nacional).14 La insercin plena del sector financiero en los mercados financieros internacionales tendra consecuencias positivas para el pas: i. Disponer de ms ahorro para financiar el desarrollo econmico, ya que un elemento esencial para repatriar capitales y para atraer inversionistas extranjeros es la certeza de poder llevarse los capitales del pas si las circunstancias as lo aconsejan. Sin embargo, es necesario precaverse contra los ingresos especulativos de capitales (hot money), que bien podran ocasionar la revaluacin del coln, con el consiguiente efecto negativo en las exportaciones nacionales.
ii. Imponer a las autoridades econmicas costarricenses una mayor disciplina, ya que la adopcin de medidas financieras, monetarias o tributarias desacertadas, bien podra interpretarse como una invitacin a transformar activos en moneda local en activos en divisas.
14. Imagnese cmo sera el acaparamiento de azcar, arroz y otros productos, si los precios estuvieran fijados por la Asamblea Legislativa y no por el Ministerio de Economa!
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Los Bancos Estatales

La ineficiencia de los bancos estatales en un tema recurrente cuando se hace referencia a la situacin del sector financiero. Una y otra vez, se insiste en ella. Dada la importancia de estos bancos en el conjunto del sistema financiero, el asunto no puede obviarse. Los bancos estatales tienen dos caractersticas que se encuentran en la raz del problema. Primero, la importancia relativa de los cuatro bancos estatales es muy marcada en el sistema financiero. El tamao de stos es muy significativo y, adems, disponen del monopolio de las cuentas corrientes. Segundo, no existe un sistema de control pblico (accountability) satisfactorio. En efecto, ellos no tienen por objeto generar utilidades, ni buscar la rentabilidad, ni la eficiencia, ni evitar riesgos y no son responsables por la gestin, en realidad, ante nadie. Estas caractersticas han hecho de estos cuatro bancos un bocado muy apetecido: se pueden manejar ingentes recursos sin criterios de eficiencia y sin rendir cuentas. No es de extraar, entonces, que en el transcurso del tiempo, la mstica y las buenas intenciones iniciales cedieran lugar a los intereses de grupo.15 As, los bancos estatales han sido, en el desarrollo de su historia, tomados por asalto por tres grupos bien diferenciados a saber: ciertos grupos empresariales, algunos intereses polticos y los sindicatos bancarios. Debe reconocerse que una parte no despreciable de la ineficiencia de los bancos estatales es consecuencia de factores externos, es decir, de medidas y decisiones tomadas fuera de los bancos. Ellas han propiciado el congelamiento de la cartera (Poder Ejecutivo y Asamblea Legislativa), han disminuido la posibilidad de obtener utilidades (mltiples transferencias que se han impuesto a los bancos estatales, por ejemplo, los subsidios a las tasas de inters y la obligacin de mantener en cartera bonos fiscales de baja tasa de inters) y han incrementado los costos financieros (poltica de encajes del Banco Central).
15. No es sta la oportunidad de discutir las razones que se adujeron para proceder a la nacionalizacin bancaria. Los planteamientos originales pueden verse en Facio (1949) y en Facio, Ziga y Rossi (1957). Ms recientemente, Rovira (1982) y Gonzlez y Mesalles (1988) han considerado la nacionalizacin como parte de la lucha por el poder entre diferentes grupos sociales. Los ltimos autores, al concluir su trabajo, afirman que la separacin entre el poder poltico y econmico no se logr con la nacionalizacin, pero s el traslado del poder de unos grupos a otros (p. 54).
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El hecho concreto es que la banca nacionalizada representa hoy un serio obstculo para el buen funcionamiento del sector financiero. Deben mencionarse al menos los tres aspectos siguientes: i. Los costos operativos han sido muy altos, debido, en gran parte, a la burocratizacin. En consecuencia, los bancos estatales requieren altos mrgenes financieros (diferencia sustancial entre las tasas de inters pasivas y las de inters activas) para poder cubrir los costos de intermediacin financiera.
ii. La recuperacin deficiente de los prstamos se refleja en el congelamiento de la cartera. Esto pone en evidencia una proporcin elevada de los recursos asignada y canalizada con escaso acierto. iii. El poder poltico de los cuatro bancos estatales (acceso directo a la Casa Presidencial) representa uno de los obstculos ms serios para la conduccin de la poltica monetaria del Banco Central. Dicho poder poltico dificulta al Banco Central el cumplimiento del cometido principal. En resumen, el pas pierde, porque los servicios financieros no son adecuados (ni diversificados, ni de buena calidad, ni suficientemente baratos) y porque muchos ms proyectos podran recibir financiamiento bancario, pero no lo consiguen, por cuanto los recursos estn congelados o se prestan con otros criterios.16 Todo ello es la causa de que los bancos estatales casi no generen utilidades y se descapitalicen en el devenir del tiempo sin ser responsables de la gestin ante ninguna instancia. As, en la situacin actual, algunos grupos consideran a los bancos estatales como pilas de agua bendita: all pueden meter mano cuando quieran, adems que las tienen a disposicin como si fueran bienes de difunto. A esto debe ponrsele coto cuanto antes, por el bien del sistema financiero y del desarrollo econmico del pas. Es necesario tener presente, eso s, que buena parte de estos males no existiran si la autonoma del Banco Central fuera mayor. Algunos de los problemas actuales podran remediarse con la adopcin de ciertas medidas parciales. Pero la situacin presente de los bancos
16. Obsrvese que los pequeos agricultores tampoco han resultado realmente favorecidos, como se afirma con cierta frecuencia. Vanse, al respecto, los trabajos de Vogel (1984), Gonzlez Garita (1987) y Mesalles (1988).
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estatales exige una ciruga mayor. Las dificultades ms graves son consustanciales al sistema mismo. Las sanguijuelas no permiten un mejoramiento paulatino y sistemtico de los cuatro bancos estatales. Las medidas que convendra tomar son las siguientes: a) Disminuir el nmero de bancos estatales de cuatro a uno. Los otros tres bancos mantendran la facultad de administrar cuentas corrientes. Un banco estatal grande (Banco Nacional) sera suficiente para lograr los objetivos del Estado, a saber: (i) velar por la competencia en el sector financiero y (ii) llevar a cabo algunos programas de orientacin social para apoyar a ciertos grupos de productores (agricultores pequeos), para fomentar determinadas actividades (pequea industria) o para ayudar a alguna zona geogrfica especfica del pas. Estos no seran programas del banco estatal, el cual no tendra derecho de iniciativa en este campo, sino sera ejecutor de programas sufragados por el Gobierno. Debe evitarse, sin embargo, el poder monopolstico que un banco estatal grande podra tener, para lo cual es indispensable la competencia de los intermediarios financieros privados y, en algunas circunstancias especiales, la intervencin del Banco Central. b) Refundir los otros tres bancos estatales o trasladarlos al sector privado. Se ha planteado la posibilidad de llegar a formar parte del sector de la economa laboral, es decir, que pasen a ser propiedad de las organizaciones solidaristas, sindicales o cooperativas. Sin embargo, ello no garantiza ni la eficiencia, ni la responsabilidad (accountability), por cuanto en realidad no habra accionistas interesados en la buena marcha de estas entidades financieras, sino ms bien ejerceran presin gremial para obtener apoyo poltico (rent seeking). Esto representara un obstculo adicional para las polticas del Banco Central, se convertiran as en un nuevo quebradero de cabeza para el Instituto Emisor. Ello significara pasar de la sartn a las brasas! c) Incluir en el Presupuesto Ordinario de la Repblica los subsidios (tasas de inters, readecuaciones, asistencia tcnica, etctera) que el banco estatal se viera forzado a otorgar por decisiones externas. La concesin de subsidios es una decisin poltica, tomada por los r-
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ganos polticos correspondientes. Los subsidios no deben recaer sobre las finanzas del banco estatal. d) Eliminar una serie de transferencias que en la actualidad recaen sobre la banca estatal y obstaculizan la buena marcha. e) Aumentar y mejorar el control pblico y poltico sobre la banca estatal. Por ejemplo, el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva se despolitizara y se formara una asamblea de usuarios. Esta asamblea de usuarios tendra que ser relativamente pequea (30 o 40 miembros) y nombrada por organizaciones independientes. El objetivo principal sera seguir la marcha de la institucin y una evaluacin peridica. Para ello, contara con informes del propio banco y de la AGEF, en los cuales se incluira informacin tal como la reduccin de la cartera congelada, la disminucin del margen financiero, el grado de capitalizacin real. Los puntos de vista de la asamblea de usuarios se presentaran al Consejo de Gobierno, el cual estara obligado a actuar si los resultados fueran insatisfactorios.
Los servicios17
El paso ms importante para mejorar la calidad de los servicios financieros es el que se refiere a las cuentas corrientes. Las cuentas corrientes, desde el punto de vista del pblico en general, constituyen el servicio bancario por excelencia, quiz el ms importante. Son muchas las personas quienes tienen cuentas corrientes bancarias, en vista de los mltiples beneficios que rinden. Ofrecen seguridad (evitan tener que guardar el dinero debajo del colchn) y comodidad (pueden girarse cheques, hacerse transferencias y efectuarse pagos). Las cuentas corrientes permiten el funcionamiento eficiente de la economa monetaria. Como es sabido, el invento de la moneda es un gran avance, ya que la economa de subsistencia y la economa de trueque son harto ineficientes, cuando se las compara con la economa monetaria. Por ello, para el Estado es de gran importancia promover la economa monetaria, de
17. Esta seccin ha sido tomada, con ciertas modificaciones y adiciones, del artculo El Sistema Financiero: Retos y Perspectivas (pp. 76, 77 y 78) publicado en la obra del autor (Lizano, 1990).
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manera que la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras se lleven a cabo mediante el uso de la moneda como medio de cambio. El funcionamiento de la economa monetaria representa, por as decir, una especie de servicio pblico. Por lo tanto, es esencial que la administracin de las cuentas corrientes constituya un servicio de alta calidad y bajo costo, para lo cual es necesario que el suministro sea altamente competitivo. La idea bsica para alcanzar este objetivo consistira en permitir la participacin de entidades financieras pblicas y privadas dedicadas a la administracin de cuentas corrientes del pblico, siempre que no puedan utilizar los fondos captados para hacer operaciones crediticias. De esta manera, se salvaguardara el principio bsico de la nacionalizacin bancaria, de acuerdo con el cual los depsitos del pblico no deben ser usados por entidades financieras privadas con fines lucrativos. Este propsito se lograra con el establecimiento de un encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes; as no habra ni creacin ni destruccin de dinero, ni tampoco multiplicador bancario. Por razones operativas, el encaje efectivo sera inferior al 100 por ciento de la captacin en cuentas corrientes, para as dejar en manos de la entidad que las administra fondos suficientes para el giro normal de la actividad, por ejemplo, pagar cheques. La proporcin que se podra retener sera establecida por el Banco Central. Una vez adoptadas las modificaciones legales del caso, el Banco Central subastara fondos entre los bancos, cada semana, por ejemplo, a fin de regular la liquidez y promover la competencia. El Banco Central determinara: (i) los montos por subastar y la frecuencia de las subastas; (ii) las condiciones que habran de satisfacer los bancos participantes en ellas y (iii) las normas que regiran las subastas. El establecimiento de un encaje del 100 por ciento sobre las cuentas corrientes no es, evidentemente, una idea novedosa. Hace ms de medio siglo, Simons (1934) ya la haba sugerido; algunas dcadas ms tarde, Friedman (1948) la plante de nuevo. Asimismo, debe recordarse que algunos autores (Daz Alejandro, 1985 p.5) consideran que la administracin de las cuentas corrientes is partly a public good y que el sector financiero tiene rasgos de bien pblico (Solimano, 1987, p. 95). Por lo dems, el Decreto No. 70 de la Junta Fundadora de la Segunda Repbli-
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ca, en el cual se plasma la nacionalizacin bancaria, aceptaba que el crdito bancario, por propia naturaleza, es una funcin pblica. Esto no implica, por cierto, que deba estar en manos del Estado. As, por ejemplo, una funcin pblica de tanta trascendencia como el transporte pblico de personas est regulada por el Estado, pero la llevan a cabo empresas privadas. Debe recordarse que algo similar ocurre en la banca islmica. En ella, los recursos de las cuentas corrientes no pueden ser utilizados por los bancos que los captan para hacer prstamos y obtener utilidades; por consiguiente, cobran una tarifa a los cuentacorrentistas para afrontar los costos de administracin (Khan y Mirakhar, 1991, p. 2). Las entidades que se dedicaran a administrar cuentas corrientes no tendran funciones de crdito con esos recursos ni asumiran riesgos financieros, sino que nicamente suministraran servicios. Adems de ofrecer al pblico el servicio de cuentas corrientes (depsitos, cambio de cheques, transferencias), tendran a cargo otros, como pagos diversos (electricidad, agua, etctera), deducciones, retenciones, alquiler de cajas de seguridad, etctera. Seran, as, entidades especializadas en el suministro de servicios y no en la concesin de crdito. Estaran, obviamente, supervisadas y controladas por el Banco Central y la AGEF, al igual que las dems entidades financieras. Los ingresos provendran de los cobros que haran a los clientes y de las comisiones que obtendran del Gobierno (recaudacin de impuestos) y del Banco Central (administracin de cuentas corrientes). Velar porque los servicios indispensables para el buen funcionamiento de la economa monetaria como son las cuentas corrientes lleguen satisfactoriamente a la poblacin del pas, es una responsabilidad del Estado a cargo del Banco Central. As, el Instituto Emisor intervendra en la fijacin del precio que se cobra al pblico, por la administracin del servicio de cuentas corrientes. De acuerdo con las condiciones imperantes en los diferentes lugares del pas, el Banco Central utilizara diversos procedimientos para determinar ese precio, desde la simple fijacin administrativa hasta la subasta entre entidades competidoras. Podran existir, as, diferentes precios en dismiles lugares del pas, de la misma manera que se permite a las empresas privadas de transporte remunerado de personas cobrar diferentes tarifas en las distintas rutas del pas, de acuerdo con las circunstancias que se den en cada una de ellas. De
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esta manera, el sistema financiero podra ofrecer a la poblacin ms y mejores servicios a costos razonables, gracias a una sana competencia supervisada por el Banco Central y la AGEF, todo ello salvaguardando, a la vez, el principio esencial de la nacionalizacin bancaria. El sistema financiero contara, de este modo, con dos tipos de entidades: unas dedicadas al suministro de servicios y otras concentradas principalmente en la concesin de crdito. Un punto que amerita estudiarse con mayor detenimiento es el de si estas dos funciones (suministro de servicios y concesin de crdito) siempre han de estar separadas o si, satisfechas ciertas condiciones, podran cohabitar bajo un mismo techo. Al respecto, deben tenerse presente las economas muy importantes que implica la operacin de distintos servicios financieros bajo un mismo techo. El Banco Central, por su parte, mantendra como hoy la responsabilidad de vigilar la adecuada liquidez de la economa. Para cumplir con este propsito, regulara algunas veces, aumentara; otras, disminuira la cantidad de medios de pago en el pblico, en consonancia con el comportamiento de la produccin nacional, el monto de las reservas monetarias internacionales y el nivel de precios. Los procedimientos que el Banco Central tendra a disposicin para lograr este fin son bien conocidos: las operaciones de mercado abierto, el redescuento y otros prstamos a los bancos, los encajes y las tasas de inters. Igualmente, el Banco Central podra tomar la disposicin de pagar intereses sobre las cuentas corrientes, costo del cual debera resarcirse cuando hiciera prstamos a los bancos comerciales. Sin embargo, lo ms importante es reiterar que la capacidad de prstamo de una entidad financiera privada no dependera, en ninguna circunstancia, de los recursos recaudados por concepto de cuentas corrientes, debido al encaje que existira sobre estos fondos. El caso de la administracin de las cuentas corrientes es un problema esencial al que el pas debe prestar atencin cuanto antes: no le est permitido alejarse de la realidad econmica y financiera en aras de salvaguardar un dogma. Esto es especialmente digno de consideracin ante la prdida significativa de importancia de las cuentas corrientes en el sistema financiero y ante la proliferacin de otros instrumentos, tales como las tarjetas de crdito, la transferencia electrnica de fondos, los nuevos servicios bancarios para cancelar obligaciones, las operaciones de muy corto plazo (OPAB y CAV). Todo ello ha reducido en mucho la significacin relativa de las cuentas corrientes.
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El uso de los recursos financieros

As como la diversidad, la calidad y el costo de los servicios revisten gran importancia para el funcionamiento del sector financiero, as tambin el uso y la asignacin que los intermediarios financieros hacen de los recursos tienen una gran trascendencia para el desarrollo econmico del pas. ste depende, en efecto, en buena parte, del destino que se d al crdito y de la eficiencia con que sea utilizado por quienes lo reciben. Es necesario que los escasos recursos para crdito se canalicen a aquellas empresas capaces de innovar, de mejorar la productividad, de aumentar la produccin, de participar activamente en el esfuerzo exportador, gracias al uso adecuado de la tierra, del trabajo de la capacidad empresarial y del capital disponible, es decir, de los factores de la produccin. Para poder lograr este objetivo los bancos deben canalizar recursos a las actividades que mayor cantidad de crdito saludable demanden y utilicen. En trminos generales, la tasa de inters ha de utilizarse como el instrumento principal para asignar el crdito y evitar el exceso de demanda crediticia. Esto, como se indic, es en trminos generales, ya que el banco ha de velar no slo por obtener un buen ingreso de las colocaciones, sino tambin por la seguridad de los activos. Canalizar la mayor proporcin de los recursos crediticios disponibles conforme con las seales del mercado, contrariamente a lo que sucede hoy, permitir un uso mejor de esos escasos recursos y de los factores de la produccin del pas. Sin embargo, a la vez, se plantea la interrogante de cmo financiar ciertos programas de desarrollo econmico y social que no atraen a los banqueros. Estos programas, como es sabido, son de diversa naturaleza: (i) el desarrollo de alguna zona geogrfica o comarca especfica; (ii) el fomento de ciertas actividades agropecuarias, industriales o de algn otro sector productivo para la exportacin o el abastecimiento del mercado local; (iii) la proteccin de algn grupo de productores que, por alguna razn tamao, grado cultural, situacin patrimonial, etctera, se considera merece recibir subsidios (tasas de inters, plazos, garantas, asistencia tcnica, etctera); (iv) la ayuda a ciertos grupos vctimas de percances, naturales o de otra ndole. Se considera que la banca estatal no puede cerrar los ojos ante estas situaciones. La cuestin no es tanto quin paga la cuenta. Est claro que la comunidad de alguna manera, directa o indirecta, lo har. Los problemas
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son otros ms complejos e importantes. Quin decide a quin se subsidia, en cunto y durante cunto tiempo?. Esta decisin no debera ser responsabilidad de los bancos estatales, sino de la Asamblea Legislativa. En efecto, cuando un banco estatal decide subsidiar las tasas de inters a un grupo de clientes, en esencia lo que hace es donar fondos pblicos. Esos fondos, si el banco no los donara a ese grupo, iran a las arcas del Ministerio de Hacienda. ste tendra que presupuestarles y la Asamblea Legislativa decidir si han de transferirse al mencionado grupo, o ms bien, se destinan a otros menesteres como un centro de salud, de educacin o a la construccin de un camino vecinal. Por qu esta decisin el control del gasto pblico es un aspecto esencial de la democracia debera ser tomada por el banco estatal y no por la Asamblea Legislativa? Ahora bien, si los organismos polticos, como el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, desean encargar a los bancos la ejecucin de programas, cuya prctica ocasiona prdidas, entonces es indispensable proveer los fondos necesarios para compensar esas prdidas. Ya se ha avanzado en esta direccin cuando, desde hace varios aos, se incluy en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadera una partida para permitir a los bancos comerciales del Estado resarcirse, al menos parcialmente, del costo del programa de crdito rural al pequeo productor agropecuario. Este paso, dado quedamente, es de una gran trascendencia. Apunta en la direccin correcta y abre el camino adecuado para la toma de decisiones polticas, de manera transparente, en el proceso de la concesin de subsidios. La comunidad siempre asignar cierta proporcin de los recursos de crdito sin apegarse y sin seguir las indicaciones y seales del mercado. Esto se debe a razones poltico-sociales o a las imperfecciones del mercado o a la existencia de economas externas, pero no es aconsejable continuar con la situacin existente en la actualidad donde un elevado porcentaje de los recursos crediticios se utiliza de esta manera. Esta situacin se ha modificado en los ltimos aos, pero debe cambiar ms en el futuro inmediato. Lo anterior no se debe a la falta de esfuerzo o de competencia de quienes tienen en manos la responsabilidad de administrar los bancos comerciales del Estado. Los gerentes han puesto gran empeo para mejorar las respectivas instituciones. Es ms, todava puede avanzarse para
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lograr una mayor descentralizacin, activar an ms el cobro de la cartera y mejorar la coordinacin de ciertas actividades entre los cuatro bancos comerciales del Estado (cajeros automticos, tesoreras regionales, oficinas conjuntas). Pero, realmente, el problema no es ese. Hay tres tipos de problemas que aquejan seriamente y entorpecen en mucho la labor de los bancos comerciales del Estado, a saber: a) Los bancos han llegado a ser botn o pila de agua bendita de importantes grupos sociales del pas: i. Grupos de empresarios han encontrado cmodo no pagar las deudas a los bancos estatales, aunque estn al da con las que tienen en los bancos privados; estos grupos buscan con denuedo todo tipo de excusas y ejercen presiones de muy variada naturaleza para obtener prrrogas, adecuaciones, readecuaciones, etctera, todo con el propsito de privatizar las ganancias y socializar las prdidas. Se ha llegado a incumplir el pago del principal de la deuda, aun cuando no haya habido prdidas, con la consiguiente descapitalizacin de los bancos estatales. Se ha creado un mecanismo regresivo de distribucin del ingreso y de la riqueza, por cuanto no son los ms pobres, precisamente, los beneficiados!
ii. Polticos hay que ejercen influencia en los bancos comerciales del Estado de muy diferentes maneras: colocando amigos en las juntas directivas, recomendando amigos para obtener prstamos, destinando fondos, mediante operaciones trianguladas, a las campaas polticas, favoreciendo y fomentando el clientelismo poltico con adecuaciones y readecuaciones a favor de ciertos grupos de productores. iii. Los sindicatos han encontrado en el respectivo banco el modus vivendi. Se trata de obtener las remuneraciones ms elevadas posibles, as como otras condiciones laborales, manteniendo el acceso al banco lo ms restringido posible para el personal que venga de afuera. b) Los bancos del Estado, al no tener ni poder contar como objetivo maximizar utilidades, enfrentan el serio problema de cmo evaluar
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el trabajo. No existen ni pueden existir, sistemas de incentivos al personal basados en los resultados obtenidos, tal como se hace en las empresas privadas. Tampoco pueden establecerse claramente las responsabilidades pues no hay razn para asumir el riesgo que stas conllevan. Por qu apurarse? Por qu ser eficiente? Por qu no diluir la responsabilidad o pasarla a otro? Qu se gana con un esfuerzo adicional, con una productividad mayor? El mismo sueldo al final de la semana? As, mientras no existan sistemas de incentivos y de penas de acuerdo con los resultados logrados y mientras no haya una rendicin de cuentas, no hay posibilidad de asegurar la eficiencia y de promover la innovacin. Esto sucede as, tanto en las empresas privadas como en las entidades pblicas. c) La naturaleza pblica de las entidades bancarias estatales impone ciertas limitaciones operativas. As, por ejemplo, las solicitudes de crdito han de atenderse en estricto orden cronolgico. No puede darse un tratamiento discriminatorio a los clientes, ofreciendo a algunos de ellos ciertos servicios a un determinado precio y a otros esos mismos servicios a uno diferente, o bien, otorgando crditos a diferentes tasas de inters dentro de la misma actividad. Esto sucede cuando la banca moderna, precisamente, trata al cliente como un todo, ofrecindole un paquete de servicios donde lo importante es atraerlo mediante un tratamiento discriminatorio. Un banco estatal, como entidad pblica, no puede tener esta flexibilidad, ya que se abrira el camino a la arbitrariedad, cuando no a la corrupcin. A la luz de lo indicado en los tres prrafos anteriores, se percibe con claridad que el mal no reside en personas, en procedimientos o en reglamentos. Las juntas directivas y las gerencias pueden hacer muy poco en estas circunstancias. El problema es mucho ms profundo porque se trata ms bien del enfoque, es decir, del sistema. Forma parte de la naturaleza misma de las cosas. En estas circunstancias, es poco menos que imposible para los bancos estatales cumplir el cometido. Difcilmente puede ser un factor positivo para el fomento y el impulso de la economa nacional como se deseara que lo fuera.18
18. Poner al descubierto los problemas serios que aquejan a los bancos estatales del Estado y la imposibilidad de resolverlos con algunos parches, no significa emitir juicio sobre la decisin de nacionalizar la banca que se tom en 1948. En efecto, esa decisin puede explicarse dada la vinculacin inconveniente que se haba desarro-
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A lo anterior habra de aadirse la interferencia de los bancos estatales sobre las labores del Banco Central. Esto se debe a dos elementos. De una parte, el tamao les da un peso relativo muy grande en el sistema financiero y, en consecuencia, pueden ejercer un poder oligopolstico. Por otra parte, disponen de un marcado poder poltico derivado del acceso directo a la Presidencia de la Repblica y de importantes favores que no pocos polticos les deben. Esto permite a los bancos comerciales del Estado ejercer presiones directas e indirectas que obstaculizan las tareas del Banco Central. As, los bancos comerciales del Estado presentan tres problemas principales: i. Han sido utilizados como instrumentos por ciertos grupos de poder (empresariales, polticos y sindicales) para obtener beneficios y satisfacer intereses especficos de grupos de presin.
ii. No pueden establecer un sistema satisfactorio de incentivos y retribuciones, ni de penas; tampoco existe un procedimiento para responder y rendir cuentas ante los organismos polticos u organismos especialmente creados para este propsito, con base en los resultados obtenidos. iii. Su tamao y poder interfieren las labores del Banco Central. Las consecuencias que se siguen son fciles de percibir: i. entrelazamiento harto peligroso entre el poder econmico y el poder poltico;
ii. falta de eficiencia e innovacin que se refleja en la calidad de los servicios suministrados y en la asignacin del crdito; iii. interferencia en las tareas del Banco Central.
llado entre el poder econmico, alrededor de los bancos comerciales privados y el poder poltico. Ayer fue necesario romper esa concentracin de poder, tanto como lo es hoy. As, la esencia del argumento para nacionalizar los bancos comerciales privados en 1948 es igual que hoy existe para trasladar a otras manos los bancos que en aquella oportunidad compr el Estado.
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Ahora bien, ninguno de los problemas sealados y las respectivas consecuencias puede resolverse con medidas parciales; no es as como se resolver este sndrome. El Estado y el pas deben pensar en forma pausada, sin excesos que a nada conducen, si no ha llegado el momento de considerar seriamente trasladar tres de los cuatro bancos comerciales, ya sea a las organizaciones de cooperativas, al movimiento solidarista o a los sindicatos de los mismos bancos. El Estado quedara como propietario del Banco Nacional, cuyo capital se reforzara con el producto del traspaso de los otros tres. El Banco Nacional, desde su fundacin como Banco Internacional, en visionaria decisin de don Alfredo Gonzlez Flores, ha sido el banco comercial del Estado. Este banco ya ha dado muestras de gran capacidad institucional. No slo en su seno se forjaron muchas instituciones pblicas, como el Banco Central, sino tambin fue capaz, en los aos treinta y cuarenta, de establecer el mejor sistema de crdito al pequeo agricultor en Amrica Latina. Y esto, en una poca cuando los bancos privados en Costa Rica reciban depsitos en cuenta corriente del pblico. Al Estado le interesa mantener la propiedad de un banco grande como el Nacional por varios motivos: (i) promover la competencia y velar porque ella sea adecuada en el sistema financiero, (ii) fomentar nuevos servicios al pblico, (iii) representar los intereses financieros del Estado costarricense en el exterior (Banco Internacional de Costa Rica, S.A.) y (iv) llevar a cabo determinados programas de fomento de la produccin que requieran subsidios que el Gobierno incluira en el presupuesto de la Repblica a favor del Banco Nacional. Este banco comercial estatal no estara exento de las dificultades sealadas ms arriba, pero el problema se reducira en las dimensiones y se localizara en una sola institucin. Los costos y los riesgos seran as ms llevaderos para el pas. De procederse de esta manera, se dara un paso muy significativo para fortalecer el proceso de lo que se ha dado en llamar la democratizacin de la propiedad, al traspasarse importantes empresas estatales a organizaciones sociales de base, como los sindicatos, las cooperativas y las asociaciones solidaristas. Se lograra una distribucin de la riqueza nacional en favor de dichas organizaciones sociales de base, no con actitudes retricas, sino con hechos concretos. El principio de subsidiariedad, columna del pensamiento poltico contemporneo, se aplicara a cabalidad.
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El mercado de valores
Parte esencial del avance del sector financiero gira en torno del desarrollo del mercado de valores. En efecto, el crecimiento econmico trae consigo una multiplicacin y diversificacin de servicios financieros: los llamados productos financieros que genera el sistema. Varios son los puntos que deben abordarse, a fin de propiciar el mejoramiento del mercado de capitales: a) La pieza clave en el desarrollo del mercado de valores en Costa Rica ha sido la Bolsa Nacional de Valores (BNV). Se ha avanzado en forma considerable; sin embargo, an queda bastante por hacer: i. El mercado financiero del pas es muy pequeo para dar cabida a ms de una bolsa. Esto significa que la bolsa representar, permanentemente, un poder monopolstico y debe tratrsele como tal, se encuentre en manos privadas o pblicas. Adems, debe tenerse presente que la bolsa implica un servicio a los agentes econmicos ms que un negocio para los propietarios. No se trata de una organizacin de las llamadas sin fines de lucro, pero las utilidades por los dos motivos mencionados (condicin monopolstica y orientacin al servicio) deben ser reguladas. Por ejemplo, las acciones podran ser slo preferidas con una tasa de inters razonable. La mayor parte de las acciones de la bolsa debe estar en manos privadas. De no ocurrir as, rpidamente se burocratizara y el sindicato lograra que los costos de operacin se fueran a las nubes, con el consiguiente perjuicio para los usuarios y para el sector financiero en general.
ii. Para fomentar un mayor grado de competencia entre los puestos de la BNV, las comisiones tendran que dejarse libres y no ser fijadas por la propia bolsa. Adems, debe aumentarse, en el transcurso del tiempo, el nmero de puestos en la bolsa. Si se sigue este camino, habr necesidad de impedir que stos sean propiedad de bancos o de Corporacin de Desarrollo. Porque, si as fuera, podra llegar a darse la situacin de no cobrar comisiones del todo, en vista de otros negocios que el intermediario financiero hace con los clientes. Esto representara una competencia desleal para aquellos puestos de bolsa que no son propiedad de alguna entidad financiera.
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iii. En aras de lograr una mayor transparencia en el funcionamiento de la BNV y ofrecer una mayor seguridad a los clientes, se precisa una clara distincin entre los brokers y los dealers. Los primeros slo ofrecen servicios de compra y venta de ttulos valores a los clientes y por ello cobran una comisin, estas comisiones son su nica fuente de ingresos. Los segundos s toman posiciones y, por consiguiente, incurren en riesgos. Los clientes lo saben y asumen el peligro de tratar con este o aquel dealer. Ofrecen una gama amplia de servicios y productos financieros, como los OPAB, pero no tienen acceso al corro de la bolsa. En esta slo operan los puestos, o sea, los brokers. Los dealers son un tipo de intermediarios financieros que deben estar registrados en la Comisin Nacional de Valores. No pueden ser propiedad ni de los bancos pblicos ni de los privados. iv. El Gobierno y el Banco Central colocaran los ttulos en el mercado primario slo mediante el sistema de subasta. Ellos reglamentaran la periodicidad de estas subastas (cada semana?) y quines tendran acceso a ellas; entre otros, por ejemplo, los bancos y los dealers. v. El Instituto Nacional de Seguros y la Caja Costarricense de Seguro Social, as como todas las dems entidades pblicas, haran inversiones en ttulos de la banca estatal, del Gobierno o del Banco Central de manera directa, sin ir a la bolsa.
b) El mercado accionario se ha desarrollado poco en el pas. Se sealan factores del lado de la oferta de acciones (por ejemplo, empresas de estructura familiar) y del lado de la demanda de acciones (por ejemplo, falta de proteccin de los accionistas minoritarios). Sin embargo, debe mencionarse el sistema tributario como otro factor relevante. En efecto, tal como est estructurado actualmente, el sistema tributario hace que las empresas prefieran obtener recursos financieros mediante la contratacin de prstamos (pasivos) y no por medio del aumento del capital social (patrimonio). La legislacin sobre el sistema tributario debe modificarse para que juegue un papel neutro.19 Se trata de eliminar las distorsiones relacionadas
19. Para un anlisis pormenorizado sobre este tema, vase Bolaos (1991).
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con la emisin de acciones, la contratacin de deudas, la acumulacin de activos fijos y la formacin del ahorro. c) Otra de las deficiencias ms notorias del sistema financiero costarricense es la marcada escasez de recursos crediticios de largo plazo. Fiel reflejo de la falta de confianza en la moneda local, la gran mayora de los ahorrantes nacionales evitan asumir riesgos ms all de 6 a 12 meses. Esto representa un serio obstculo para el desarrollo econmico del pas, ya que los inversionistas requieren fondos de mediano y largo plazo para el financiamiento de las empresas. El Sector Pblico tambin los necesita para sufragar los proyectos de inversin pblica. Ahora bien, en la gran mayora de los mercados financieros, las fuentes principales de los recursos de largo plazo son las reservas de los fondos de pensiones y de las compaas de seguros. La dificultad, en el caso de Costa Rica, es que ambas fuentes estn en manos del Sector Pblico, el cual, por razones obvias (riesgo, conflicto de intereses, corrupcin), no est autorizado (ni debe estarlo) para realizar inversiones en empresas del Sector Privado. sta es una razn ms para abrir el mercado de seguros y los programas de pensiones a entidades privadas. Como esto tomar cierto tiempo, en forma transitoria, se podra establecer un procedimiento mediante el cual tanto el INS como la CCSS canalizaran los recursos disponibles al Banco Central, quien, a la vez, estara legalmente autorizado para traspasarlos a los intermediarios financieros privados para financiar, a mediano y largo plazo, proyectos del Sector Privado. Este procedimiento no podra ponerse en vigencia sin modificar la legislacin actual, ya que ella impide al Banco Central otorgar prstamos a los bancos comerciales privados con recursos de origen interno. d) Sera necesario, a la vez, eliminar el impuesto existente del 8 por ciento sobre los intereses, y tambin reducir de manera drstica el costo de incrementar el capital social de las empresas. Con este conjunto de reformas se lograra mejorar la transparencia, la seguridad y el funcionamiento del mercado de capitales en particular y del sector financiero en general.
210 7.6
LAS CONDICIONES
La reforma del sistema financiero no es una tarea sencilla. Muy por el contrario, como indica Fry, se trata de un verdadero campo minado, por causa de los obstculos, las dificultades y las complejidades que se encuentran a lo largo del camino. A continuacin se mencionan algunas de las condiciones las cuales deben satisfacerse para poder lograr avances significativos y obtener beneficios concretos de la reforma del sistema financiero.
Los objetivos
El adagio popular de que quien mucho abarca, poco aprieta cae como anillo al dedo en este caso. En efecto, la reforma del sector financiero es suficientemente ardua y, bien podra ponerse en peligro, si los objetivos resultan ser excesivos. Por ello, el esfuerzo debe centrarse en tan slo unos pocos: primero, mantener la estabilidad del valor de la moneda, pues slo as se podr convencer a los agentes econmicos de usar el dinero como medio de pago y de reserva: la economa monetaria, que tanto bien y progreso permite, requiere como elemento esencial una moneda cuyo valor sea lo ms estable posible;20 segundo, asegurar que los costos de la intermediacin financiera sean reducidos, a fin de fomentar el ahorro financiero y facilitar las transacciones financieras. Para lograr estos dos objetivos, es indispensable promover la competencia y propiciar la seguridad del sistema financiero.
La competencia
La presencia de estructuras oligoplicas y monoplicas es una de las caractersticas frecuentes del sector financiero. De ah la falta de competencia:
20. En el caso de Alemania por ejemplo, the Bundesbank must always regard its function of being the guardian of the currency, as laid down in the Act, as being its primary task, Deutsche Bundesbank, p. 9.
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a) Esto se debe a varios factores: i. Posibles acuerdos entre intermediarios financieros privados;
ii. Falta de integracin del mercado financiero informal con el formal; iii. Ventajas que la intervencin estatal otorga a ciertos intermediarios financieros pblicos que no tienen por meta la eficiencia; iv. Impedimentos para que intermediarios financieros extranjeros puedan operar en el sector financiero nacional; y v. Obstculos para que los intermediarios financieros extranjeros puedan operar en los mercados financieros del pas.
b) Las consecuencias de la falta de competencia son tanto evidentes como nefastas: i. Impide que los costos de intermediacin financiera disminuyan conforme avance la reforma financiera. En el caso de Costa Rica, la falta de competencia permite a los bancos estatales operar con mrgenes muy elevados de intermediacin financiera, ya que las sanguijuelas (ciertos grupos de empresarios, algunos polticos y los sindicatos), por los motivos sealados anteriormente, obligan a los bancos estatales a incurrir en costos operativos y financieros excesivamente elevados. Esto establece un piso a los intermediarios financieros privados, los cuales pueden as funcionar cmodamente.
ii. Propicia una asignacin inadecuada de recursos y una mala distribucin del ingreso, al generar utilidades monopolsticas y favorecer ciertos grupos de inters econmico. c) Por ello, debe mantenerse una lucha permanente por lograr una mayor competencia entre los intermediarios financieros. Al respecto, deberan considerarse las siguientes medidas: i. Eliminar o al menos reducir de manera sustancialla discriminacin existente de los intermediarios financieros privados en favor de los bancos estatales. La administracin de cuentas co-
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rrientes y la posibilidad de tener acceso al Banco Central, son dos casos evidentes. ii. Reducir el nmero de bancos estatales, a fin de disminuir la importancia relativa dentro del sistema financiero y, por ende, la posibilidad de ejercer un poder monopolstico. Por otra parte, es importante el funcionamiento de un banco estatal relativamente grande, cuya presencia ayude a fomentar la competencia ante posibles arreglos entre los intermediarios financieros privados. iii. Mantener en manos del Banco Central y de la AGEF suficientes instrumentos para regular, supervisar y an controlar el sector financiero, a fin de mantener y propiciar la competencia. iv. Facilitar a intermediarios financieros extranjeros operar en el territorio nacional, lo cual, en un mercado financiero pequeo e incipiente como el costarricense, sera un elemento muy importante para forzar la competencia. v. Agilizar la dolarizacin de la economa, es decir establecer un rgimen cambiario para asegurar una apertura sustancial de la cuenta de capital de la balanza de pagos y as ampliar el acceso de los agentes econmicos nacionales a los mercados financieros del exterior.
vi. Fomentar, igualmente, la competencia en otros mbitos del sector financiero, en especial en la Bolsa de Valores.
La seguridad
La mayor flexibilidad y libertad que los intermediarios financieros han de disponer son indispensables para el buen funcionamiento del sistema financiero. Pero ello no debe, de ninguna manera, considerarse como un sinnimo de libertinaje. Son bien conocidos los casos en que la reforma financiera sin un marco regulatorio adecuado ha ocasionado serios trastornos al sistema financiero y a toda la economa. Por ello, un aspecto esencial y de mxima importancia en la reforma del sector financiero consiste en la adopcin de un sistema moderno de supervisin prudencial. Varios son los aspectos que deberan considerarse:
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a) El fortalecimiento de la AGEF es el punto ms importante. A ella corresponde la aplicacin de la supervisin prudencial: dictar reglas y normas. La intervencin es indispensable para asegurar la regulacin, supervisin y, en algunos casos, el control de los intermediarios financieros; debe lograr, tambin, la transparencia del sistema financiero.21 b) Es necesario ampliar el mbito de accin de la AGEF, para incluir dentro de l un importante grupo de intermediarios financieros que hoy estn fuera. Pueden citarse, por ejemplo, las cooperativas de ahorro y crdito, el Banco Popular y el Banco Hipotecario de la Vivienda. c) El acceso de los intermediarios financieros privados al Banco Central en casos donde se presenten problemas temporales de liquidez es un tema importante. No se trata de que el Banco Central les saque las castaas del fuego a los accionistas de los bancos privados. Ms bien se busca resolver problemas que el Banco Central considere perjudican la estabilidad del sector financiero, dadas las repercusiones que las dificultades de un banco pueden tener en el resto del sistema. Este acceso no tiene, en todo caso, el propsito de posponer el cierre de aquellos bancos que no deban seguir operando, sino el de ayudar, por perodos cortos, a bancos que s estn en condiciones de funcionar normalmente, a resolver las dificultades financieras en que se encuentren de manera circunstancial. d) La vinculacin entre los bancos y los grupos de inters econmico ha representado, en muchos pases, un verdadero quebradero de cabeza. Ya sea que los bancos constituyan propiedad de estos grupos, ya que una proporcin elevada de la cartera de un banco se canalice a alguno de estos grupos. En ambos casos, la quiebra del grupo econmico origina, con frecuencia, tambin el cierre del respectivo banco. As, no slo se presentan problemas en cuanto a la asignacin de los recursos financieros y a la distribucin del ingreso dada la concentracin de poder econmico, sino que, adems, se crea
21. En esta etapa de la reforma del sistema financiero, la AGEF debe seguir operando en el Banco Central como lo hace en la actualidad. Esto, para evitar la falta de congruencia que podra darse entre las disposiciones de ambas entidades, hecho que sera un elemento altamente perturbador, para decir lo menos.
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un factor adicional de inseguridad en el sistema financiero. De ah que la ltima reforma legislativa contempl la necesidad de prestar atencin a este problema. A pesar del empeo que se ha puesto, es poco el avance logrado, ello no ha de ser bice para redoblar esfuerzos y adoptar las medidas del caso. e) La legislacin costarricense prev la creacin de un seguro para proteger a los ahorrantes. Pero an no ha sido posible ponerlo a funcionar. Existen, sin embargo, argumentos importantes para estudiar esta medida ms a fondo, antes de ejecutarla. En efecto, el riesgo moral (los ahorrantes no se informan bien y no asumen contingencias), el hecho de que los intermediarios financieros no administren bien las empresas, el costo del seguro y en quin recae el pago, todo ello hace que deban sopesarse mejor las ventajas y las desventajas de establecer un seguro para los depsitos del pblico. f) La transparencia del sistema es muy importante. Por ello la AGEF debe dictar las normas necesarias para que los intermediarios financieros perciban, con debida antelacin, los posibles problemas y, adems, para que se suministre al pblico informacin suficiente y oportuna.
Estabilidad macroeconmica
Una condicin bsica para la buena marcha de la reforma del sector financiero es la estabilidad macroeconmica.22 En efecto, la inestabilidad (inflacin, inseguridad cambiaria, dficit de las finanzas pblicas), sobre todo cuando es marcada, dificulta en mucho la reforma del sistema financiero. Esto, debido a tres razones principales. Primera, los agentes econmicos, ante la inestabilidad, tratan de deshacerse de la moneda nacional, ya sea que adquieran bienes, ya compren divisas. Segunda, el financiamiento de los dficit pblicos, mediante la venta de ttulos en el mercado financiero, con frecuencia ocasiona aumentos exagerados en la tasa de inters. Tercero, el Banco Central, ante situaciones de inestabilidad, aumenta en muchos casos los encajes a los bancos, lo
22. Fischer (1991) afirma: An adequate macroeconomic framework is absolutely essential. That is clear from the many cases in which the macroeconomic framework has not been appropriate, (p. 527).
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cual eleva el costo de la intermediacin financiera, porque generalmente los fondos del encaje no reciben el pago de tasas de inters de mercado. Todo lo anterior, unido a la incertidumbre general que produce la inestabilidad, crea un ambiente poco propicio para el avance satisfactorio de la reforma del sector financiero. Por ello resulta tan importante insistir en la necesidad de la estabilidad macroeconmica. Dicho lo anterior, sin embargo, debe anotarse que an en condiciones de inestabilidad hay margen para proceder al mejoramiento del sector financiero. No es poco lo que puede hacerse para actualizar la legislacin, las instituciones y los procedimientos. En otras palabras, sera un error cruzarse de brazos mientras se logra la estabilidad macroeconmica.
La vulnerabilidad de los intermediarios financieros

Es importante considerar el efecto que la reforma del sector financiero puede tener en los intermediarios financieros. Concretamente, tomar en cuenta si la vulnerabilidad y la fragilidad aumentan. Dos efectos en especial deben mencionarse. Primero, el incremento de la competencia podra llevar a los intermediarios a asumir riesgos indebidos de diversa naturaleza que perjudiquen la liquidez y solidez. Segundo, aunque la reforma del sistema financiero no tiene que producir una elevacin en la tasa de inters promedio, s es posible que la tasa de inters en el mercado financiero formal tienda a aumentar, mientras la del mercado informal, por el contrario, se perfile, simultneamente, a disminuir, y dar as una cierta convergencia. Pero el posible aumento de la tasa de inters en el mercado formal, bien podra poner en aprietos a no pocos clientes de los bancos, con el consiguiente efecto en la calidad de la cartera. La vulnerabilidad de los intermediarios financieros se debe a cuatro causas diferentes o a una combinacin de ellas, a saber: primera, clientes mal escogidos (cartera congelada); segunda, una estructura inadecuada de los vencimientos de los pasivos y de los activos; tercera, un endeudamiento en divisas, mientras los activos se encuentran en moneda local y cuarta, activos valorados en los libros por encima del valor real en el mercado. Ahora bien, la reforma del sistema financiero no slo no empeorara estas causas, sino que las aliviara, siempre que la supervisin prudencial cumpliera sus objetivos.
216 7.7
CONSIDERACIONES FINALES
Para concluir, debe insistirse en que la reforma del sector financiero llmese modernizacin, ajuste estructural o remozamiento es un proceso muy complicado y de difcil realizacin. La transicin de un sistema financiero reprimido y controlado a otro orientado fundamentalmente por las fuerzas del mercado no es hecho fcil.23 Dos condiciones bsicas para poder avanzar satisfactoriamente son necesarias: Primera, asegurar la estabilidad macroeconmica y la flexibilidad microeconmica. Las condiciones generales de la economa han de ser propicias y el entorno donde se desenvuelven los intermediarios financieros y los agentes econmicos, satisfactorio. Segunda, lograr un delicado equilibrio entre la necesidad de un mejor funcionamiento del mercado (ms libertad, ms competencia) y la necesidad de una supervisin prudencial (regulacin, intervencin, control) bien concebida y ejecutada. Sin suficiente libertad y sin supervisin adecuada, no se da el equilibrio indispensable para llevar a buen trmino la reforma financiera. Mercado y regulacin deben ir juntos y de la mano. Ni tanto que queme al santo, ni tan poco que no lo alumbre. Como puede observarse, la agenda analizada es copiosa. El esfuerzo necesario es amplio y complejo. La tarea no puede completarse en corto plazo: la realizacin requiere cierto tiempo. Sin embargo, la tarea es urgente, y por ello han de ponerse manos a la obra cuanto antes. Los costos de posponer la accin son elevados y los beneficios, en cambio, no se harn esperar. Los obstculos para llevar a cabo el programa propuesto son numerosos: oposicin de grupos de presin (polticos, empresariales, laborales), vacos legislativos, ineficiencias del mercado, rigideces institucionales, falta de personal capacitado. Por consiguiente, la accin debe centrarse, por una parte, en aquello que es esencial y dejar para luego lo que no lo es; por otra parte, en el aprovechamiento de las oportunidades segn se presenten las circunstancias. Las dificultades y la falta de conocimiento no son excusas para no tomar decisiones (Fischer, 1991; p. 526). Aqu es donde surge la necesidad del liderazgo con toda claridad. Un programa de reforma del sistema fi23. Vase Cole and Slade (1991), p. 336.
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nanciero como el aqu propuesto no puede realizarse si alguien, en niveles superiores del proceso de toma de decisiones polticas, no lo asume como suyo. Sera un error craso intentar llevar a la prctica una tarea de tal envergadura, con el propsito de obtener algunos millones de dlares ms de apoyo financiero externo. De proceder as, las situaciones no caminarn. La reforma del sistema financiero, como otras medidas para acelerar el desarrollo del pas, exige un convencimiento apasionado y un compromiso obsesivo. De no contarse con ellos, el statu quo prevalecer y el desarrollo se pospondr para un futuro indeterminado.
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8. LA PRXIMA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO EN COSTA RICA*
...the process of implementing financial liberalization is something of a baptism of fire...

MAXWELL WATSON (1993)
8.1
INTRODUCCIN
La reforma del sistema o del sector financiero en Costa Rica ha sido un largo proceso, el cual ha avanzado lentamente en el transcurso del tiempo. El propsito de este trabajo consiste en analizar, a la luz del progreso ya consolidado y de las circunstancias propias del grado de desarrollo econmico del pas, las tareas principales de la prxima etapa del proceso de la reforma del sistema financiero. En la primera seccin se encuentra un breve vistazo sobre la evolucin de la reforma financiera. En la segunda, se analizan los objetivos principales de la reforma financiera. En la tercera, se examinan, con cierto grado de detalle, los principales puntos de la prxima etapa de dicha reforma. En la cuarta se plantean algunas reflexiones finales. En la quinta se encuentran las conclusiones. Se aaden adems, tres anexos con el propsito de brindar al lector mayor informacin sobre ciertos temas especficos.
Documento elaborado en el marco del Proyecto Servicios Financieros de la Academia de Centroamrica y fechado a diciembre de 1995. El autor desea agradecer las sugerencias hechas por Alberto Dent, Flix Delgado, Ronulfo Jimnez, Rodolfo Quirs, Minor Sagot y Boris Segura para mejorar la primera versin de este trabajo. La responsabilidad del texto es exclusivamente del autor.
221
222 8.2
LA EVOLUCIN DEL PROCESO DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
La reforma del sistema financiero ha consistido en la adopcin de un conjunto de medidas, algunas de ellas de carcter jurdico, otras se refieren a modificaciones de la poltica econmica. No se trata en esta oportunidad de llevar a cabo un recuento pormenorizado de unas y otras, sino tan slo mencionar los aspectos ms sobresalientes.
Las reformas legales

Varias reformas a la legislacin deben mencionarse. Ellas representan verdaderos hitos en la marcha hacia la modernizacin del sector financiero. a) La Ley de 1964. Modific el Cdigo de Comercio para permitir la emisin de certificados de inversin. Esta reforma abri las puertas a las entidades financieras privadas para captar fondos del pblico. b) Ley de 1972. (Ley 5044 de Financieras). Regul el funcionamiento de entidades privadas dedicadas a la intermediacin financiera. c) La Ley de 1984. Permiti al Banco Central conceder prstamos a los bancos privados, siempre que se tratara de fondos provenientes del exterior. Esta modificacin legislativa permiti al Banco Central canalizar cuantiosos recursos de la AID y de instituciones financieras internacionales a los bancos privados. De esta manera, se propici el crecimiento y fortalecimiento del sector financiero privado. d) Ley de 1988. (Ley de Modernizacin del Sistema Financiero). Como parte del Segundo Programa de Ajuste Estructural, se adopt esta nueva legislacin. Los puntos ms importantes fueron los siguientes: Mayor autonoma del Banco Central, al reducirse de tres a uno los ministros miembros de la Junta Directiva. Asimismo, se alarg el plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva, as como la oportunidad de dichos nombramientos. De esta manera, se reduce la posibilidad del control de la mayora de la Junta Directiva por parte de la administracin gubernamental de turno.
La prxima etapa de la reforma del sistema financiero en Costa Rica
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Mayor control por parte del Banco Central de la poltica monetaria, al eliminarse el acceso del Consejo Nacional de Produccin al Banco Central para obtener fondos. Mayor fortalecimiento y autonoma del ente a cargo de la supervisin del sistema financiero. La Auditora General de Bancos se transform en Auditora General de Entidades Financieras (AGEF) como rgano de mxima desconcentracin dentro del Banco Central con facultades y potestades ampliadas y reforzadas. Mayor control financiero de los bancos estatales al prohibrseles contabilizar, como parte de los ingresos, los intereses correspondientes a operaciones atrasadas por ms de ciento ochenta das.
e) Ley de 1995 (Ley Orgnica del Banco Central de Costa Rica, Ley 7558, La Gaceta No. 225, Alcance No. 55, 27 noviembre de 1995). Esta nueva legislacin, despus de un largo trajinar en la Asamblea Legislativa, introduce modificaciones tambin muy importantes. Las principales se refieren a lo siguiente: Aumenta la autonoma del Banco Central al extender el plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva y prev la ratificacin del nombramiento por parte de la Asamblea Legislativa. Mejora los mecanismos de supervisin al transformar la AGEF en la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) con mayor autonoma dentro del Banco Central. Delimita las circunstancias y establece las condiciones en las cuales el Banco Central puede utilizar ciertos instrumentos de regulacin monetaria, como por ejemplo, las sobretasas a las importaciones. Otorga al Banco Central facultades amplias en cuanto al rgimen cambiario, incluida la libre conversin de la moneda. Establece una limitacin significativa al Banco Central en cuanto al uso de los encajes.
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Da acceso a los bancos comerciales privados al redescuento y a prstamos de emergencia en el Banco Central. Elimina el monopolio de los bancos comerciales del Estado en cuanto a la administracin de las cuentas corrientes. Deroga la Ley de la Moneda y la sustituye por un captulo de la nueva legislacin. Crea nuevas regulaciones aplicables a los llamados grupos financieros. Abroga la obligacin de los intermediarios financieros de solicitar autorizacin al Banco Central para contraer obligaciones internas y externas. Permite la captacin de moneda extranjera, a todos los intermediarios financieros supervisados por la SUGEF, mediante la emisin de ttulos-valores. Traslada parte de la deuda interna del Banco Central al Ministerio de Hacienda.
Las modificaciones de la poltica econmica

Paralelamente a los cambios en la legislacin, tambin el Banco Central adopt un conjunto de medidas como una parte esencial de la reforma financiera. Deben sealarse las siguientes: La eliminacin de los instrumentos directos de control monetario y crediticio, tales como los lmites cuantitativos de crdito y las asignaciones cuantitativas de crdito por actividades y sectores (topes de cartera). La aplicacin de instrumentos indirectos de control monetario, concretamente, las operaciones de mercado abierto y las operaciones overnight. La liberalizacin de las tasas de inters, tanto pasivas como activas. La autorizacin a los bancos privados de emitir ttulos para captar recursos en el mercado financiero a plazos cada vez ms reducidos.
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La modificacin paulatina de la poltica cambiaria, al pasar de un rgimen de tipo de cambio fijo, a uno de ajustes frecuentes (minidevaluaciones). La autorizacin a los intermediarios financieros a negociar divisas libremente por su cuenta. La apertura completa de la cuenta de capital. Estas medidas se tomaron de manera paulatina a partir de mediados de los aos ochenta y cada una de ellas tom varios aos para ponerse en plena vigencia.
Los resultados de las medidas fueron los esperados

i. Los bancos llegaron a ser realmente bancos. Anteriormente, ellos se dedicaban simplemente, a ejecutar el programa crediticio elaborado por el Banco Central. Ahora, al existir libertad en cuanto a la composicin de la cartera de activos y de pasivos, as como libertad para establecer las tasas de inters, los bancos pudieron cumplir la verdadera funcin.
ii. La competencia ha aumentado al promoverse el establecimiento de intermediarios financieros privados, lo cual ha obligado a la banca estatal a mejorar, al menos parcialmente, los servicios. Por otra parte, se ha dado una proliferacin y una diversificacin de intermediarios financieros, tanto bancos como no-bancos, se han ofrecido nuevos servicios y han aparecido nuevos productos en el mercado financiero. iii. La supervisin bancaria ha mejorado y, por ende, el riesgo sistmico se ha reducido. La Auditora General de Bancos se transform en Auditora General de Entidades Financieras (AGEF) y sta a la vez, en la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF). iv. La integracin del sector financiero a los mercados financieros internacionales se ha acentuado. Esto se ha logrado mediante la libre tenencia de divisas, la libre disponibilidad (los exportadores pueden retener las divisas obtenidas de sus transecciones) y la libre
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transferencia (la apertura de la cuenta de capital). Grupos del exterior han adquirido, total o parcialmente, varios intermediarios financieros locales. As, la mayor insercin de Costa Rica a la economa internacional se llev a cabo en forma simultnea, por dos vas, a saber: la apertura comercial (desmantelamiento del proteccionismo) y la apertura financiera. v. La seguridad y la confianza en el sistema financiero se han visto fortalecidas. En tres ocasiones, en aos recientes, el sistema se ha puesto a prueba. Primero, cuando varias financieras, cuya operacin se llevaba a cabo al margen de las autoridades monetarias, quebraron en 1987; segunda, cuando tres bancos privados Biesa, Weeden y Germano Costarricense debieron cerrar las puertas al pblico, lo cual aconteci de manera ordenada; y tercera, cuando el Banco Anglo Costarricense, banco estatal, se vio obligado a dejar de funcionar en 1994. En estos casos, ni se dio el efecto domin, ni se puso en tela de duda la estabilidad y la seguridad del sistema financiero.1 Por otra parte, la confianza en las instituciones del sistema financiero se mantuvo cuando, recientemente, los agentes econmicos consideraron, prudente convertir parte de los activos financieros de colones a dlares. En esta oportunidad, la falta de confianza se centr en torno de la moneda local, pero no afect las instituciones del sistema financiero nacional ya que los dlares fueron mantenidos, en mayor parte, en bancos del pas.
vi. La reduccin de los mrgenes de intermediacin financiera no se ha logrado debido a la falta de competencia que an subsiste y de la ineficiencia de los bancos estatales cuya operacin requiere de mrgenes muy amplios. vii. El proceso de profundizacin financiera tampoco ha podido desarrollarse de manera firme, tal como puede observarse en el Cuadro 8.1. Esto se ha debido, en buena medida, a la falta de confianza de
1. En los dos primeros casos el Banco Central cape el temporal sin necesidad de aportar recursos para sacar las castaas del fuego. Muy diferente fue el caso del Banco Anglo en el cual el Banco Central s se vio forzado a aportar recursos equivalentes aproximadamente al 2 por ciento del PIB a fin de garantizar a los depositantes el dinero. ste fue uno de los elementos con mayor respnsabilidad en el aumento significativo del dficit consolidado del Sector Pblico en 1994.
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los agentes econmicos en la moneda local por los recurrentes perodos de inestabilidad financiera y, por ende, de alta inflacin. Como consecuencia ha ocurrido una transferencia significativa de activos financieros denominados en dlares fuera del territorio nacional, ya sea a bancos extranjeros o a entidades bancarias offshore propiedad de bancos costarricenses.
CUADRO 8.1 PROFUNDIZACIN FINANCIERA M1/PIB 1964 1974 1984 1994 15,74 16,24 18,24 12,35 M2/PIB 20,34 26,07 40,34 39,86
FUENTE: Miguel Lora (1995)
Las caractersticas ms relevantes del proceso de la reforma del sistema financiero

i. El proceso de la reforma del sistema financiero ha sido lento. En el caso costarricense no se intent aplicar un tratamiento de shock al sector financiero. En efecto, este tipo de medicina se aplic cuando se trataba de restablecer los equilibrios macroeconmicos, es decir, para lograr la estabilidad. Sin embargo, cuando se procedi a cambiar el modelo de sustitucin de importaciones por el de la apertura econmica, hubo necesidad de avanzar paso a paso. As sucedi al llevar a cabo las diferentes tareas del programa de ajuste estructural: la apertura comercial, la privatizacin de empresas estatales, la reforma del mercado laboral y la modernizacin del sector financiero. Es necesario modificar instituciones y leyes, capacitar recursos humanos, acumular experiencia y vencer la resistencia y oposicin de ciertos grupos. Los errores y los costos del ajuste son inevitables. Por eso la reforma financiera se ha llevado a cabo lentamente, quizs con demasiada lentitud, pero con direccin.
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ii. La reforma del sistema financiero ha sido parte de un proceso de transformacin ms amplio, el cual ha consistido en el cambio del modelo de sustitucin de importaciones por el de liberalizacin econmica. Esta realidad oblig a mantener cierto grado de coordinacin de las diferentes medidas de cada una de las partes del proceso. As, por ejemplo, la cuenta de capitales, no podra abrirse sin antes haber reducido, sustancialmente, el proteccionismo y el dficit fiscal consolidado. Lo primero, por cuanto se hubiera dado un incentivo equivocado para canalizar ahorros, internos y externos, hacia actividades cuya rentabilidad dependa del grado de proteccin, cuando ste estaba en proceso de ser reducido. Lo segundo, por cuanto el financiamiento del dficit pblico mediante la venta de bonos del gobierno elevara las tasas de inters en moneda nacional, lo cual, a la vez, atraera capitales golondrina (hot money) en montos indeseables. iii. La reforma del sistema financiero no ha podido rendir an verdaderos frutos. Esto por dos razones. Primera, la reforma no ha podido avanzar lo suficiente. Se est todava en la mitad del ro. As, por ejemplo, no es sino hasta hace pocas semanas que se logr derogar el monopolio de los bancos estatales para administrar cuentas corrientes. Adems las actividades de seguros y de pensiones son an monopolios estatales. Segunda, se han producido ciertas incoherencias y contradicciones en la poltica econmica, sobre todo relacionadas con la evolucin de las finanzas pblicas (incluidas las del Banco Central), porque el manejo y comportamiento han sido errticos, lo cual ha influido en la marcha de la reforma del sector financiero. Se ha producido una especie de traslape o superposicin de los dos modelos: el viejo que no termina de morir y el nuevo que no termina de nacer. iv. La disminucin del margen de intermediacin financiera objetivo bsico de la reforma financiera no ha podido lograrse debido a varios factores entre los cuales deben mencionarse las siguientes: La falta de competencia de la banca del exterior. La ineficiencia de los bancos estatales, reflejada sobre todo en: altos costos administrativos (burocratizacin), considerable
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proporcin de activos no generadores de ingresos y elevada morosidad de la cartera de prstamos. Las distorsiones del sistema financiero han obligado a mantener un margen apreciable entre las tasas de inters pasivas y las activas. Entre estas distorsiones se sealan: el impuesto del 8 por cierto sobre los intereses, el encaje legal impuesto por el Banco Central, las comisiones de la Bolsa y el costo por concepto de manejo de liquidez ante la imposibilidad de administrar cuentas corrientes. Todas estas cargas impiden disminuir los costos de intermediacin financiera y exigen operar con mrgenes financieros de diez a quince puntos porcentuales. Pero an en el caso de haberse podido reducir el margen de intermediacin financiera, ella no se hubiera logrado en vista de la competencia todava insuficiente en el sector financiero. En estas circunstancias, en lugar de de una reduccin del margen de intermediacin financiera, el cual habra beneficiado a los ahorrantes (aumento de las tasas de inters pasivas) y a los usuarios de crdito (disminucin de las tasas de inters activas), tan slo hubieran aumentado los salarios de los sindicatos, en el caso de los bancos estatales y las utilidades de los accionistas, en el de los bancos privados.
v.
La fragmentacin del mercado financiero desde dos puntos de vista. Primero, la marcada importancia relativa de los bancos comerciales estatales y, segundo, el tamao significativo de los bancos offshore, propiedad de bancos costarricenses. Esta fragmentacin dificulta, por una parte, la competencia y, por otra, conduce a la prdida de informacin, lo cual obstaculiza conocer el verdadero avance de la competencia, al no reflejarse en las cifras oficiales.
8.3
LA PRXIMA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
Antes de analizar las medidas concretas de la prxima etapa de la reforma del sistema financiero, es necesario, abordar dos puntos: primero, por qu una nueva etapa? y segundo, cules son los objetivos de esta nueva etapa?
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Por qu una nueva etapa?

Varias razones deben sealarse para continuar el proceso de la reforma financiera: i. El progreso no puede hacerse de una sola vez. Quien mucho abarca poco aprieta. Con frecuencia, el marco jurdico e institucional y la disponibilidad de recursos humanos imponen limitaciones reales a la marcha de la reforma.
ii. Las circunstancias cambian a veces favorablemente. As, lo que es posible hoy, no lo era ayer. Lo importante, no lo era ayer. iii. Los errores son inevitables. Avanzar poco a poco permite mantener dentro de lmites razonables las consecuencias de esos errores. Facilita, asimismo, enmendarlos cuanto antes. iv. El conocimiento avanza y la experiencia se acumula, lo cual abre nuevas opciones y posibilidades. v. Las medidas requieren cierto plazo para rendir beneficios.
vi. La resistencia de diversos grupos entre ellos empresarios y sindicatos que teman perder privilegios, as como ciertas posturas ideolgicas del gobierno de turno, han retrasado el ritmo de la reforma financiera, aunque se tuviera una clara visin de la bondad y necesidad. As, las condiciones y circunstancias, los retos y opciones cambian en el transcurso del tiempo. Esto determina, a la vez, la necesidad y la conveniencia de nuevas etapas. Por ello, el proceso de la reforma del sistema financiero, en realidad, nunca acaba. La reforma financiera siempre estar inconclusa.
Cules son los objetivos de la reforma?

Primero han de recordarse los objetivos generales de la reforma del sistema financiero y, segundo, mencionar aquellos relacionados ms especficamente, con la prxima etapa de la reforma financiera.
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Los objetivos generales2

Los objetivos generales del sector financiero son bien conocidos, pero es til recordarlos brevemente. Se trata, primero, de promover la economa monetaria como alternativa a la economa de autoconsumo y a la de trueque; la economa monetaria es mucho ms eficiente que las otras opciones; segundo, de lograr no slo el funcionamiento de la economa monetaria sino tambin asegurar la eficiencia, es decir, evitar la represin financiera y la fragmentacin indirecta3 del sector financiero y, tercero, de adecuar la economa monetaria al grado de desarrollo econmico alcanzado por el pas y de esta manera hacerle frente a la fragmentacin normal del sector. As, los objetivos bsicos de la reforma financiera giran en torno de alcanzar una mayor profundizacin monetaria y una mejor intermediacin financiera. Para ello es indispensable crear las instituciones, promulgar la legislacin (incluido el marco regulatorio) y contar con los recursos humanos adecuados. Un sistema financiero eficiente es, sin duda, un elemento de primordial importancia para propiciar el desarrollo econmico, ello al permitir una mejor asignacin de los factores de la produccin, una mayor integracin de los mercados y facilitar la adopcin de decisiones ms acertadas por parte de los agentes econmicos acerca de la cartera de activos y de pasivos. Por consiguiente, se ha afirmado que el progreso y el perfeccionamiento del sistema financiero es indispensable para el proceso de desarrollo econmico. El buen funcionamiento del sector financiero es necesario para el desarrollo econmico como el buen funcionamiento del aparato circulatorio y del sistema nervioso lo son para el organismo humano (...) El sistema financiero es como una rueda y un pivote: sin ellos ni el vehculo puede marchar ni el reloj funcionar, pero no es la panacea de los problemas del desarrollo econmico (Lizano, 1993; p. 26-27).
2. 3.
Tomado de Lizano (1987). Por fragmentacin indirecta se designa a las distensiones y rigideces ocasionadas por las medidas de poltica econmica. La fragmentacin natural se refiere a los problemas propios del proceso de desarrollo econmico, como la ampliacin del mercado y aumento del ingreso.
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As, los criterios para evaluar el progreso del sistema financiero seran los siguientes (Lizano, 1987; p. 19): la reduccin persistente de los costos de intermediacin financiera; el aumento secular de la demanda por activos financieros; la diversificacin creciente de intermediarios, de servicios y de productos financieros; el aumento paulatino del coeficiente de ahorro nacional (S/Y) y de la productividad del capital (K/Y).
Tareas inmediatas
Dado el avance alcanzado por la reforma del sistema financiero, el nivel de desarrollo econmico del pas y el grado de insercin financiera y comercial en la economa internacional, las tareas inmediatas para proseguir la reforma financiera, dentro del marco general sealado en el prrafo anterior, son las siguientes: i. mejorar, en forma continua, el sistema de pagos y as fortalecer la economa monetaria;
ii. adoptar la poltica econmica adecuada para salvaguardar el valor de la moneda local y aumentar la confianza en la economa monetaria; iii. disminuir los costos de intermediacin financiera, para pagar mayores tasas de inters a los ahorrantes y, a la vez, cobrar menores tasas de inters a los usuarios de crdito; iv. aumentar la competencia interna y externa en el sector financiero, lo cual ayudara a alcanzar los objetivos de reducir el margen de intermediacin financiera y permitir que los beneficios de esta reduccin lleguen a los agentes econmicos; v. mejorar, en forma sistemtica, los procedimientos para supervisar y regular las actividades en el sector financiero, y
vi. mantener una estrecha vinculacin entre la reforma financiera y los dems elementos del nuevo modelo de liberalizacin econmica, en
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especial en cuanto a la apertura comercial4 y al saneamiento de las finanzas pblicas.
8.4
EL CONTENIDO DE LA NUEVA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
En esta seccin se enumeran las principales acciones y medidas que conformaran esta nueva etapa de la reforma del sector financiero.5
El sistema de pagos
El buen funcionamiento del sistema de pagos juega un papel clave para el desempeo satisfactorio de la economa monetaria. Sin aqul, sta no trabaja adecuadamente. Ahora bien, en la actualidad, el sistema de pagos es deficiente. Es ms, conforme aumenta el volumen de operaciones y el nmero de intermediarios financieros la situacin tender a empeorar (los bancos privados pronto administrarn cuentas corrientes). De ah la necesidad de poner manos a la obra cuanto antes. Dos puntos son de especial importancia. a) Es necesario reducir el tiempo necesario para debitar y acreditar las cuentas corrientes, es decir, acelerar las trasferencias entre estas cuentas. El BCCR estudia, desde hace algn tiempo, el establecimiento de un sistema electrnico para sustituir la actual Cmara de Compensacin, la cual, al parecer, ya cumpli tcnicamente su cometido. sta es la direccin correcta que debe tomarse. Sin embargo, ha de recordarse tambin que quien mucho abarca poco aprie4. En el caso del modelo de sustitucin de importaciones el sistema financiero reprimido y fragmentado bien puede mantenerse. En efecto, los costos adicionales, originados en dicho sistema debido a las distorsiones y rigideces, as como a la deficiente asignacin de los factores de la produccin, son traslados y pagados, en ltima instancia, por los consumidores. Al abrirse, comercial y financieramente la economa la situacin cambia radicalmente. Algunas de las ideas de esta seccin se han tomado de una charla ante la American Chamber of Commerce, el 21 de setiembre de 1995 y de la exposicin en el Seminario sobre la Ley de Reformas Financieras: sus alcances e implicaciones para el sistema financiero, organizado por la Academia de Centroamrica y CANAFIC, el 18 de octubre de 1995.
5.
234
ta. Lo perfecto es enemigo de lo bueno. No puede avanzarse demasiado de prisa. Son muchos ya los errores cometidos en el campo de los sistemas de computacin y significativos el tiempo y el dinero mal gastados. Se trata de un problema real del sistema de pagos. Deben buscarse soluciones cuanto antes, pero caminar con prudencia, precisamente, dada la urgencia de resolver el problema, tanto dentro del territorio nacional como en cuanto a las operaciones con el exterior. b) Los fraudes cometidos con el uso un tanto indiscriminado del cheque han crecido de manera muy significativamente en los ltimos aos. Y la tendencia es a crecer. Esto perjudica el funcionamiento del sistema de pagos, al minar la confianza en uno de los principales instrumentos utilizados para realizar las transacciones de pagos. Otros pases se han enfrentado a este mismo problema mediante la adopcin de dos medidas bastante conocidas, a saber: por una parte, la generalizacin del uso del llamado cheque cruzado y por otra, la obligacin de depositar los cheques girados a favor de una empresa en la propia cuenta, es decir, esos cheques no pueden cambiarse por efectivo. Igualmente, sera necesario aumentar las penas cuando se cometan estafas con cheques sin fondos. Este tipo de disposiciones y otras acordes con la idiosincrasia y la legislacin costarricenses, deberan adoptarse cuanto antes. De esta manera, se procedera a salvaguardar la buena operacin del sistema de pagos.
El Banco Central (BCCR) Las facultades y los instrumentos

En la legislacin recin aprobada se tom una decisin muy importante al reducir, drsticamente, la discrecionalidad del BCCR para utilizar ciertas facultades y algunos instrumentos. El uso se encuentra restringido, en general, a las llamadas situaciones de emergencia y requiere la intervencin de la Asamblea Legislativa. Esto representa un avance importante, pero insuficiente. En efecto, en algunos casos como, por ejemplo, en cuanto a las sobretasas a las importaciones, a la fijacin de mrgenes de intermediacin financiera, a la poltica cambiaria y a la conce-
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sin de crdito al Gobierno, se han dejado, todava, en manos del BCCR, facultades innecesarias y peligrosas. En la prxima etapa de la reforma del sistema financiero ser necesario eliminar, de una vez por todas, algunos de estos instrumentos y facultades. Ellos no son necesarios para el cumplimiento cabal de las tareas del BCCR. La existencia de stas crea tentaciones. El uso posible de estos instrumentos plantea presiones. Todo ello genera incertidumbre en los agentes econmicos porque siempre existe la posibilidad, con cinco votos de la junta directiva del BCCR, de volverlos a usar. Cuando se dispone de un botiqun muy bien surtido, existe la posibilidad de no medirse en la comida y de asumir un mayor riesgo en cuanto a una posible indigestin. Debe evitarse la tentacin de no ser suficientemente precavido, ante posibles situaciones de emergencia, por cuanto puede echarse mano a dichas facultades e instrumentos.
Las divisas de exportacin

El BCCR, de manera acertada, ha permitido, paulatinamente, a los exportadores retener la totalidad de las divisas. Sin embargo, todava se les obliga a demostrar que las han trado al pas. Esta disposicin, dada la apertura vigente de la cuenta capital, no tiene razn de ser, ni desde el punto de vista cambiario ni desde el monetario. Tan slo encarece los costos de intermediacin financiera de los exportadores. stos han de tener el derecho, si as lo tienen a bien, de dejar, total o parcialmente, sus divisas en el exterior. Esto, por lo dems, no puede evitarse como lo pone en evidencia la fuga de capitales de Amrica Latina. Los exportadores y los ciudadanos, en general, as como los extranjeros, mantendrn y traern las divisas al pas, en el tanto y slo en el tanto, que exista suficiente confianza basada en una poltica econmica sensata y en nuevas posibilidades de inversin. De no ser as, es una vana ilusin pretender forzar a los exportadores a traer las divisas al pas.
El costo del uso de los instrumentos

El BCCR ha tomado el camino acertado de hacer cada da un mayor uso de los instrumentos indirectos y menos de los de carcter directo. Sin embargo, el BCCR deber ir un paso ms all: pagar lo mismo por el uso
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de cualquiera de los instrumentos. No le cabe razn cuando al usar, por ejemplo, el instrumento de las operaciones de mercado abierto, le cueste la tasa de inters vigente en el mercado, pero cuando utiliza el encaje le resulte prcticamente gratis. Al BCCR el uso de todos los instrumentos debe costarle igual para no ocasionar distorsiones en el mercado financiero y no preferir unos sobre otros sin miramientos de las consecuencias en dicho mercado. Lo anterior significa que el BCCR ha de pagar por los recursos provenientes del encaje una tasa de inters similar a la que paga cuando los capta mediante operaciones de mercado abierto. Ahora bien, si el BCCR lleva a cabo operaciones de mercado abierto no con bonos del propio banco, sino del Gobierno (obtenidos en pago de deudas del Gobierno con el BCCR) podra creerse que el costo para el BCCR es cero, por cuanto el Gobierno paga los intereses. Pero esto no es as porque mientras los bonos del Gobierno permanezcan en la cuenta del activo del BCCR, l gana los intereses pagados por el Gobierno, en cambio cuando los venda para captar circulante, el BCCR los percibira.6
Las prdidas del Banco Central

El problema de las prdidas del Banco Central el dficit cuasifiscal debe resolverse en el futuro inmediato, cuanto antes mejor. Como es bien conocido, el Banco Central no dispone de ingresos propios sanos ni para impedir el dficit ni para hacer frente al pago de la deuda. Esto obliga al Banco Central a recurrir a la emisin monetaria para pagarla. Para evitar las consecuencias inflacionarias, debe restringir, a la vez, la liquidez mediante el uso de instrumentos tales como los encajes (lo cual aumenta el costo de la intermediacin financiera) o la venta de Bonos de
6. Otro tema de mucha importancia se refiere a si el BCCR ha de tener o no completa libertad para realizar operaciones de mercado abierto cuando las lleva a cabo con ttulos del Gobierno. Estas operaciones, evidentemente, influyen en el precio y la tasa de inters de los ttulos del Gobierno y, por ende, en el monto del dficit. As, el costo de subsanar los errores del BCCR los sufragara el Ministerio de Hacienda. Si el BCCR realizara las operaciones de mercado abierto con bonos propios tambin podra afectar el precio de los bonos del Gobierno, pero el dficit consolidado del Sector Pblico sera similar (un tanto menos el del Gobierno y un poco ms el del Banco Central). Sin embargo, el financiamiento del dficit es diferente: en un caso sera mediante impuestos (si el dficit es del Gobierno Central), en el otro mediante una mayor tasa de inflacin (si el dficit es del BCCR).
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Estabilizacin Monetaria (lo cual incrementa an ms la deuda del Banco Central). A esta situacin ha de ponrsele coto. Para ello la nica solucin viable es trasladar la deuda del Banco Central, interna y externa, al Ministerio de Hacienda. Mientras esto ocurra dos polticas han de adoptarse. Una, el Ministerio de Hacienda debe proceder a la redocumentacin de una parte sustancial de la deuda con el Banco Central, de manera que el Instituto Emisor disponga de bonos del gobierno que le daran ingresos sanos. Dos, el Banco Central ha de financiar el dficit no mediante el uso de encajes, sino con la venta de BEM, para ocasionar menos distorsiones en el mercado financiero.
El rgimen cambiario
Con respecto del rgimen cambiario se han logrado avances importantes. Conforme con la legislacin, la ley recin aprobada ayuda a aclarar, en forma definitiva, las facultades del BCCR en esta materia. En efecto, se permite al Instituto Emisor establecer el rgimen cambiario ms conveniente para el pas, dadas las circunstancias imperantes. En cuanto a la poltica cambiaria tambin se ha avanzado. El BCCR ha reducido el margen entre el precio de compra y el de venta de las divisas, es ms, ha dejado este asunto en manos de los bancos comerciales. De esta manera, se ha disminuido la importancia relativa del mercado cambiario paralelo y, adems, se ha podido mejorar el tipo de cambio, tanto a los compradores como a los vendedores de divisas. Empero, la situacin no es an satisfactoria en cuanto a la poltica de la fijacin del tipo de cambio como tal. Bsicamente, hoy existe un acuerdo generalizado sobre el error de tratar de mantener fijo el tipo de cambio, cuando an subsisten desequilibrios macroeconmicos de consideracin. Actuar de esta manera, tan slo acumulara presiones y as, simplemente, se repetira la dolorosa reciente experiencia de Mxico. En efecto, si no se devala el tipo de cambio a tiempo, la explosin llega a ser inevitable. Un tipo de cambio fijo sera magnfico si fuera consecuencia de una poltica econmica adecuada. Es harto inconveniente, por el contrario, cuando se trata de imponer un tipo de cambio fijo. El tipo de cambio debe modificarse de acuerdo con la evolucin de la economa.
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Por otro lado, tampoco parece conveniente dejar flotar el tipo de cambio a la deriva, es decir, establecer una flotacin limpia, de acuerdo con la cual el BCCR no intervendra en el mercado cambiario. El tipo de cambio es un precio muy importante para dejarlo totalmente libre (neither fix nor float). Esto ni los pases desarrollados lo hacen. En estos pases el Banco Central interviene todos los das compra y vende divisas precisamente para tratar de ejercer cierta influencia en el mercado cambiario. En Costa Rica se estableci el sistema de minidevaluaciones y durante algunos aos funcion bastante bien. Empero, este rgimen cambiario no es el adecuado para adoptarlo de manera permanente, porque los agentes econmicos incorporan a las expectativas las modificaciones del tipo de cambio, lo cual genera la inflacin inercial, muy difcil de controlar. Se dificulta as disminuir la tasa de inflacin, aunque se ajusten las dems variables macroeconmicas. El BCCR, hace un par de aos, tom la decisin, muy sabia sin duda, de sustituir el rgimen cambiario de las minidevaluaciones por otro basado en el establecimiento de una banda movible, con los respectivos techo y piso. En este rgimen cambiario el Banco Central no interviene en el mercado cambiario mientras el tipo de cambio flucte entre los lmites de la banda. Si se sale de ellos, el Banco Central s interviene compra o vende divisas para traerlo de nuevo dentro de la banda. Sin embargo, el BCCR, poco tiempo despus, por razones no muy convincentes, abandon este rgimen cambiario y reinstaur el de las minidevaluaciones. Ahora bien, el pas debe enrumbarse a la adopcin de un rgimen cambiario basado en una banda movible. Las minidevaluaciones ya cumplieron el cometido. Segn un estudio reciente de Williamson el rgimen cambiario de bandas movibles es el mejor para casi todos los pases.7
7.
En las palabras del propio Williamson (1995, p. 84) ...the crawling band provides the most suitable exchange-rate regime for most countries. Obsrvese que an en el caso de la sustitucin completa de la moneda nacional por una moneda extranjera tema discutido ms adelante se adoptara, efectivamente, el rgimen cambiario de bandas movibles (en estas circunstancias de manera indirecta) ya que la moneda extranjera escogida, por ejemplo el dlar estadounidense, no flotara libremente ni tampoco mantendra un tipo de cambio fijo.
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Ahora bien, el BCCR debe aprender a administrar este nuevo rgimen cambiario como tuvo que hacerlo cuando decidi aplicar el de las minidevaluaciones. Concretamente, el Banco Central debe decidir: cmo establecer el ancho de la banda?, es decir, cmo fijar el lmite entre el techo y el piso?; cmo decidir cundo disminuir o ampliar el ancho de la banda? cmo fijar la paridad central, es decir, la tendencia de la banda?, o sea cul ha de ser su pendiente? cmo determinar el monto de divisas y de colones que el BCCR est dispuesto a utilizar para defender la banda?, es decir, hasta cunto gastar para tratar de mantener el tipo de cambio dentro de la banda? cmo decidir acerca de la informacin que se ha de suministrar a los agentes econmicos y al pblico en general, en relacin con el funcionamiento de este nuevo rgimen cambiario? cmo establecer, dentro del Banco Central, los procedimientos internos y las responsabilidades para administrar el nuevo rgimen cambiario?
El rgimen cambiario basado en las bandas movibles dar a los agentes econmicos una mayor presencia en la fijacin efectiva del tipo de cambio, el cual ser mucho ms el resultado de la interaccin de la oferta y la demanda de divisas, si bien el Banco Central establecer la paridad central de acuerdo con lo que l considere el tipo de cambio ms apropiado, dadas las circunstancias y los objetivos. El Banco Central tendr dos objetivos principales: primero, mantener el ancho de la banda y segundo, establecer la tendencia de la banda. El ancho de la banda lo determina, bsicamente, la prudencia de la poltica monetaria. Si es imprudente, la banda se ampliara; si es sabia y prudente, la banda, por el contrario, sera ms estrecha. En cuanto a la tendencia de la banda depende de elementos, en buena parte, fuera del control del Banco Central: el comportamiento de los trminos de intercambio y el de la productividad del pas. Cuanto mejor sea el entorno econmico del pas, menor ser la pendiente de la banda.
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Cuando se establezca el nuevo rgimen cambiario, debe tenerse cuidado en mantener disposiciones con respecto de dos puntos. Primero, impedir a los bancos y a otras entidades bancarias, la posibilidad de especular con divisas. El negocio de los bancos no es tomar posiciones en los mercados cambiarios. Pueden establecerse otros intermediarios financieros, llmense casas de cambio o de otra manera, cuya actividad consista, precisamente, en la especulacin en el mercado cambiario. Eso est bien, es una tarea vlida en el sistema financiero. Sin embargo, la funcin de los bancos como tales consiste, fundamentalmente, en la intermediacin financiera. No deben, por consiguiente, incurrir en los riesgos de la especulacin cambiaria. En este punto debe tenerse mucho cuidado y actuarse sin titubeos. Segundo, centralizar en el BCCR la adquisicin de las divisas del Sector Pblico (Gobierno, BCCR, entidades e instituciones pblicas). De esta manera, se evitaran posibles efectos indeseables cuando se realicen compras de divisas por montos elevados, por ejemplo, para el pago de importaciones de petrleo (RECOPE) o la amortizacin de la deuda pblica externa (Ministerio de Hacienda).
La banca privada
Dos temas relacionados con la banca privada deben abordarse. Por una parte, las medidas para facilitar el establecimiento de bancos extranjeros en el pas. Por otra, el tema de los bancos offshore, llamados tambin las panameas o las caribeas.
Los bancos extranjeros

El desarrollo y el buen funcionamiento del sistema financiero requiere un alto grado de competencia. Este proceso ha de enmarcarse dentro del cambio del modelo econmico. En efecto, as como se obliga a los industriales y agricultores a competir con productos importados, igual debe ocurrir a los banqueros nacionales. Deben competir. Slo as ser posible disminuir los costos de intermediacin financiera, mantener el acicate de ofrecer nuevos servicios y nuevos productos y preocuparse por la incorporacin de nuevas tecnologas e innovaciones.
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La presencia de los bancos extranjeros puede adquirir dos formas diferentes: las oficinas de representacin (OR) y las sucursales. a) Las oficinas de representacin. Estas entidades, como su nombre lo indica, llevaran a cabo slo funciones de representacin. Como tales, no efectuaran operaciones activas no haran prstamos ni tampoco pasivas no captaran fondos en el mercado financiero nacional. Las actividades se circunscribiran a lo siguiente: Suministrar informacin sobre su representada. Ofrecer servicios de correo a fin de enviar documentacin de los clientes a la casa matriz y de sta a la clientela en el pas. Administrar la gestin de cobro de prstamos. Aclarar consultas de los clientes. Remesar fondos del pas al extranjero y del extranjero al pas. La OR no asumira riesgos financieros. Como tal tendra slo cuentas de orden, pero no cuentas de pasivo ni de activo. b) Las sucursales. Las sucursales seran entidades financieras que captaran recursos en el mercado financiero y, a la vez, otorgaran prstamos.8 Por consiguiente, tendran activos y pasivos y asumiran riesgos financieros. Podran, claro est, realizar adems todas las operaciones propias de las OR.9 Las sucursales deben, como intermediarios financieros, estar sometidas a las regulaciones y disposiciones de la SUGEF y del BCCR adoptadas para supervisar y regular las actividades de los bancos. Si bien la apertura de la cuenta de capitales y la autorizacin de las OR aumentaran la competencia en el mercado financiero nacional, el establecimiento de las
8.
Las agencias o filiales se limitaran tan slo a realizar operaciones activas, es decir, no captaran recursos en el mercado financiero nacional. Evidentemente, los requerimientos de capital sern diferentes para las OR, las agencias o filiales y sucursales. Es importante tener presente que las OR no slo representaran a bancos extranjeros, sino tambin podran representar a compaas de inversin, fondos mutuos y de pensiones as como puestos de bolsa (brockerage). Cuando llegue a abrirse el mercado de seguros tambin funcionaran OR de compaas de seguros del exterior.
9.
242
sucursales y las agencias, representaran, en realidad, la medida principal para fomentar la competencia. Se abrira la posibilidad a los bancos extranjeros de operar en Costa Rica sin la restriccin actual de tener que hacerlo como sociedades annimas locales.
Los bancos offshore

a) Mucho se ha discutido sobre el tema de los bancos offshore (BOS) o de las llamadas panameas o caribeas en la jerga nacional y su relacin con el sistema financiero costarricense. Los BOS, propiedad de costarricenses, estn generalmente ubicados en Panam o en las islas del Caribe, pueden realizar operaciones pasivas y activas que la legislacin del pas extranjero donde se encuentran radicados les permita. Ahora bien, los BOS pueden ser propiedad de bancos costarricenses, de costarricenses en la misma proporcin o no en que son accionistas de un banco costarricense o de otros accionistas, por ejemplo, de bancos internacionales. El primer caso es el que ha planteado y plantea interrogantes y preocupaciones. Concretamente, los BOS propiedad de bancos costarricenses. La preocupacin gira en torno de varias consideraciones: la necesidad de proteger a los ahorrantes e inversionistas costarricenses, al realizar operaciones sobre todo de ahorro, en bancos extranjeros; el riesgo que representa la quiebra de un BOS para el banco nacional al cual pertenece, as como para el sistema financiero como un todo; la imposibilidad del BCCR y de la SUGEF de llevar a cabo tareas de regulacin y supervisin con respecto de los BOS; la posibilidad de utilizar los BOS para evadir el pago de impuestos.
b) Como la mayora de los recursos de que disponen los BOS provienen de ahorrantes costarricenses y la mayora de los prstamos los otorgan a empresas o personas en Costa Rica, se ha llegado a considerar que los BOS constituyen, en ltima instancia, tan slo una
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contabilidad paralela con el propsito de movilizar ahorros nacionales para otorgar crditos en Costa Rica y as evitar las regulaciones monetarias y bancarias (Feldman et. al., 1995; pp. 10-11). Por ello, los BOS complican el funcionamiento y la situacin del sistema bancario del pas (ibidem, p. 10). c) Ahora bien, por qu se han fundado los BOS? Primero, por qu no se han establecido? En la actualidad no se justifican debido a posibles restricciones cambiarias o por cuanto los costarricenses desean invertir los ahorros en los mercados financieros internacionales. En efecto, en Costa Rica no hay restricciones cambiarias y una proporcin muy elevada de los fondos captados por los BOS regresan al pas.10 Segundo, por qu s se han establecido? Pueden apuntarse varias razones: i. Los desequilibrios macroeconmicos (inflacin, poltica cambiaria) han hecho a una parte de los ahorrantes proclives a evitar inversiones en moneda nacional y mantener ahorros en divisas, especialmente en dlares.
ii. La poltica monetaria ha aumentado los costos de intermediacin financiera, con la aplicacin de medidas tales como altos encajes, disposiciones relativas a la composicin de la cartera de activos de las entidades bancarias e intereses sobre los intereses. iii. El factor tributario es de mucha importancia, ya que en no pocos pases, donde operan los BOS, los impuestos son inexistentes o bastante inferiores a los vigentes en Costa Rica. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los bancos costarricenses prcticamente no pagan impuestos de renta en vista de los escudos legales diseados como parte de la operacin normal. iv. La mayor tasa de inters pasiva que los ahorrantes nacionales pueden obtener en los BOS gracias a los mrgenes de interme10. Debe recordarse que en un principio las restricciones cambiarias vigentes en el pas s fueron una de las razones principales para establecer los BOS.
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diacin ms reducidos (no existe encaje legal, ni impuestos sobre los intereses). v. La confidencialidad de las transacciones es un punto de suma trascendencia para no pocos de los ahorrantes costarricenses. En efecto, por razones de diversa ndole los ahorrantes desean mantener la confidencialidad de las cuentas y transacciones.
vi. Finalmente, las modificaciones frecuentes en las reglas del juego debido a cambios de gobierno, de poltica del Banco Central y de las normas del ente supervisor (en algunos momentos se ha pretendido convertir la supervisin en una verdadera coadministracin) han hecho que tanto los ahorrantes y los inversionistas, as como los intermediarios financieros nacionales busquen refugio en el extranjero para asegurarse una especie de seguro de vida. d) Cules son los peligros derivados del funcionamiento de los BOS? Tres han de sealarse. i. Se puede engaar a los ahorrantes nacionales hacindoseles creer que realizan inversiones en bancos costarricenses cuando en realidad, lo hacen en un BOS, propiedad de bancos costarricenses o de otros dueos. Para hacer frente a esta eventualidad la SUGEF tiene un nico camino: proceder a educar al pblico. La campaa de informacin de la SUGEF ha de ser permanente con el propsito de recordar e ilustrar a los ahorrantes nacionales laresponsabilidad en cuanto a: determinar fehacientemente si el banco del cual adquieren ttulos valores es costarricense o no, y obtener la informacin financiera mnima para tomar, en forma debida, las decisiones, se trate de un banco nacional o de uno extranjero (independientemente de quien sea el propietario) en Canad o Suiza, en Panam o en una isla del Caribe. La campaa de informacin de la SUGEF debe insistir ante los ahorrantes, una y otra vez, en la responsabilidad de cada uno de ellos de proteger los ahorros, producto del es-
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fuerzo y sacrificio, y, en caso de duda, siempre es preferible abstenerse y posponer la decisin. Mucho ms no puede hacer la SUGEF. Por ejemplo, no tiene mucho sentido pretender impedir a los bancos ofrecer a los clientes, en las oficinas en el territorio nacional, ttulos valores de diversos emisores nacionales y extranjeros. Lo importante es informar a los ahorrantes y ponerlos sobre aviso. ii. Se puede reducir la eficacia de la poltica monetaria del BCCR. Esta afirmacin es correcta en el tanto el BCCR pretenda llevar a cabo una poltica mediante el uso de instrumentos directos, pero no lo es si se inclina ms bien por utilizar instrumentos de naturaleza indirecta. En este ltimo caso (operaciones de mercado abierto), las decisiones del Banco Central influirn tanto en el mercado financiero formal como en el informal, nacional o extraterritorial (los BOS). Esto es as, principalmente, cuando se trata de operaciones activas y pasivas en moneda nacional. iii. Se puede poner en peligro la estabilidad de un banco nacional si un BOS va a la quiebra. Esto, a la vez, puede tener un efecto domin en el sistema financiero del pas. Este tema debe examinarse con cierto cuidado. Cules son, en efecto, las cuentas del balance de situacin de un banco costarricense que podran verse perjudicadas si un BOS quebrara? Las cuentas del pasivo no son, realmente, las importantes. Si el BOS ha concedido crditos o ha adquirido ttulos valores del banco costarricense y quiebra, este ltimo no tiene por qu sufrir. Los pasivos no se modifican, siguen igual.11 La atencin ha de centrarse ms bien en las cuentas del activo. Si el banco costarricense ha concedido prstamos al BOS o ha comprado ttulos valores del BOS y ste quiebra ello s puede poner en apuros al banco costarricense y an dar al traste con l. Ante esta posibilidad, la SUGEF debera ejercer control y establecer normas relacionadas con las ope11. Un aspecto ms del reporte de las autoridades tributarias que de las monetarias es si el banco costarricense usa al BOS para evadir el pago de impuestos: trasladar parte de las utilidades fuera del pas mediante, por ejemplo, el pago de tasas de inters o de comisiones por encima de las del mercado por los prstamos del BOS al banco costarricense. Desde este punto de vista, las operaciones pasivas s son de inters para las autoridades tributarias costarricenses.
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raciones activas en el exterior de los bancos bajo supervisin. Esto puede realizarse de diferentes maneras: prohibir las operaciones activas transitorias con entidades del extranjero; supeditar las operaciones activas en el extranjero a la constitucin de reservas especiales; establecer ciertos lmites a este tipo de operaciones relacionndolos con el patrimonio o con el total de activos.12
iv. Pueden convertirse en un mecanismo de evasin de impuestos: las ganancias, stas las generara en el BOS y los costos en el banco costarricense. Ello puede, ciertamente, ocurrir, pero el origen de esta posible situacin es el rgimen tributario y no el sistema financiero. En efecto, si existe una gran disparidad entre el rgimen tributario nacional y el del extranjero, entonces las empresas costarricenses industriales, agrcolas, de servicios, de exportacin y de importacin y tambin los bancos estableceran compaas fantasmas, de papel, en el extranjero para dejar ah las utilidades y pagar as menos impuestos. Pero, como se indic, el fro no est en las cobijas. El problema no reside en el sistema financiero sino en el rgimen tributario. Si el pas decide participar, activamente, en el proceso de globalizacin, no puede hacerlo con xito si, simultneamente, no adecua la poltica interna incluido el rgimen tributario a las realidades del entorno internacional. v. La quiebra de un BOS, propiedad de un banco costarricense, bien podra poner a este ltimo en aprietos. Ello ocurrira si los clientes del BOS hubieran depositado sus ahorros no tanto por la confianza que tienen en l, si no ms bien por la que tienen en el banco costarricense. En estas circunstancias, la quiebra del BOS desencadenara una corrida de fondos en el banco costarricense. Obsrvese que si los clientes del banco costarricense compran ah los ttulos valores del BOS no por la confianza
12. En todo caso, los bancos costarricenses no deberan estar autorizados para especular con operaciones en moneda extranjera. As, las operaciones activas en divisas deberan ser equivalentes a las operaciones pasivas en divisas.
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que tienen en l, entonces si el BOS llegara a quebrar, no ocurrira una corrida contra el banco costarricense. En este caso, las autoridades monetarias no tendran inters en supervisar al BOS. Cmo determinar cul de los dos casos se trata? Esta pregunta plantea un problema de difcil solucin. e) Algunas observaciones finales son pertinentes. i. Los BOS como tales no han de mirarse de manera peyorativa. En efecto, es prctica comn y corriente de bancos internacionales de primer orden y gran reputacin tener un propio BOS, ya sea en algn punto del Caribe, del Canal de la Mancha, en Luxemburgo o en algn otro pas.
ii. Es necesario tambin hacer ciertas diferenciaciones. No es, en efecto, lo mismo una panamea (sin regulaciones de ninguna especie, sin obligaciones de reportar a nadie, sin necesidad de auditar balances, ni velar por normas cuantitativas ni cualitativas) que un banco en Bahamas o Gran Caimn con obligaciones ante las autoridades locales, las cuales regulan el endeudamiento con base en requisitos de capital de acuerdo con las normas de Basilea, adems de estar obligados a presentar estados auditados y a obedecer ciertas regulaciones de carcter internacional. iii. La importancia relativa de los BOS, pertenecientes a bancos costarricenses, tender a disminuir al desaparecer las causas y razones que les dieron origen. As, al consolidarse los equilibrios macroeconmicos, al reducirse los costos de intermediacin financiera, al hacer el BCCR mayor uso de los instrumentos indirectos, al adecuarse el rgimen tributario, todo ello reducira, de manera significativa, los motivos para establecer y mantener los BOS por parte de los bancos costarricenses. Realmente, un nico motivo quedara en pie: la confidencialidad de las cuentas. iv. El BCCR y la SUGEF deben ser cautos y evitar cometer errores en cuanto a los BOS, dadas las graves consecuencias que ello podra acarrear al pas. Es clara, sin duda, la facilidad con que los fondos captados por los BOS podran ser transferidos, sobre la marcha, a otros bancos internacionales. Esto aparejara un
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grave problema para muchas empresas nacionales, pues, los bancos a los cuales se trasladaran los fondos, no necesariamente prestaran esos recursos en Costa Rica, como s lo hacen, en mayor proporcin, los BOS de los bancos costarricenses. La prdida para el pas sera muy significativa. v. Pareciera existir margen para llegar a un acuerdo satisfactorio entre las partes. Por un lado, el BCCR, la SUGEF y las autoridades tributarias y, por otro, los BOS propiedad de los bancos costarricenses. Los primeros desean informacin adicional, cierto grado de supervisin y un mayor pago de impuestos; los segundos, al menos la mayora, desean consolidar los estados financieros de los BOS con los de los bancos costarricenses, a fin de poder obtener un precio ms elevado por las acciones en el mercado burstil. De ah la posibilidad de alcanzar un acuerdo conveniente para ambas partes.
La banca estatal
a) Los bancos estatales sufren, desde hace algunos aos, varias enfermedades serias: Ciertos grupos empresariales han visto en los bancos estatales la posibilidad de privatizar las ganancias y socializar las prdidas. Mantienen operaciones con la banca privada al da, pero a la banca estatal simplemente no le pagan. Los sindicatos han visto en los bancos estatales un modus vivendi. Se trata de sacar el mayor provecho posible en cada negociacin de la convencin colectiva. Si se perjudica el banco no es de su incumbencia, es harina de otro costal. Ellos obtienen los privilegios que demandan o el banco cierra las puertas al pblico, tan sencillo como eso. Grupos polticos han visto en los bancos estatales la posibilidad de recomendar amigos; as, como favorecer prstamos para ciertos allegados.
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Diferentes gobiernos han echado mano de los bancos estatales para financiar los dficit fiscales.
As, los bancos estatales se han convertido, en el transcurso del tiempo, en piletas de agua bendita en las cuales cada quien mete las manos. El razonamiento de cada uno de estos tres grupos es similar: si dos se sirven con la cuchara grande por qu el otro debera actuar diferente? Adems, debe apuntarse que los bancos del Estado, para efectos prcticos, no tienen dueo. Al no existir responsabilidad ante nadie no hay motivacin alguna para generar utilidades, para ser eficientes y para dar un buen servicio. Ante el acoso daino de los grupos de presin y la falta de accountability, no queda claro cmo los bancos comerciales del Estado han podido sobrevivir el embate persistente de estos intereses espurios. Los resultados eran de esperarse y no deben sorprender a nadie: Alto porcentaje de la cartera de activos mal atendida, es decir, congelada; Cuantiosas prdidas operativas y de capital; Necesidad de altsimos mrgenes de intermediacin financiera (diferencia entre las tasas de inters pasivas y las activas) para poder operar; Baja calidad de los servicios ofrecidos al pblico; Escaso inters en el desarrollo econmico del pas. Poco acatamiento de la normativa prudencial bsica.
En vez de ser un factor positivo para el desarrollo econmico del pas, se han transformado en una carlanca y en un obstculo. Ante tan calamitosa situacin ya uno de los bancos estatales el Banco Anglo Costarricense fue vctima de las circunstancias. Y no sera de extraar, de no actuarse con celeridad, si hechos tan dolorosos se llegaran a repetir en un futuro no muy lejano. b) Qu hacer en estas circunstancias? Dos preguntas han de abordarse sin ambages. Primera, es necesario para el Estado costarricense
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ser propietario de cuatro bancos comerciales (incluido BICSA)? Segundo, cmo mejorar el funcionamiento de estos bancos? En cuanto a la primera pregunta la respuesta es negativa. Con slo uno de estos bancos el Estado podra cumplir los objetivos bsicos de velar por los pequeos prestatarios y de llevar servicios bancarios a zonas rurales, es decir, llenar las lagunas que, dado el grado de desarrollo econmico alcanzado por el pas, la banca privada an no ha podido llenar. El Estado podra disponer de los otros tres bancos comerciales en dos etapas: una inmediata, por cuanto no requiere de aprobacin legislativa, consistira en proceder a la venta de BICSA; la otra tiene el propsito de: (i) vender el Banco Crdito Agrcola de Cartago, una vez analizada la situacin financiera, a las organizaciones y a las fuerzas vivas de esta provincia para hacer de l el elemento dinmico (nervio y motor) del crecimiento de la produccin y del empleo en esta zona del pas y (ii) vender el Banco de Costa Rica a inversionistas privados, nacionales y extranjeros. La Asamblea Legislativa tomara las disposiciones pertinentes para decidir el destino de los fondos recaudados al realizarse estas ventas. En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta estara relacionada con la decisin de mantener, por el momento, el Banco Nacional de Costa Rica (Banacio) en manos del Estado. Para mejorar el funcionamiento sera necesario adoptar un plan de accin cuyo objetivo sera: redefinir la misin y los objetivos, desburocratizarlo (reducir el personal), despolitizarlo (nombramiento de la junta directiva) recapitalizarlo (saneamiento financiero), y reformar la Ley del Sistema Bancario Nacional a fin de facilitar el funcionamiento respecto de, por ejemplo las compras del Banco y la disposicin de los activos recibidos en dacin de pago.
Si este plan de accin se lleva a cabo, despus de un plazo prudencial, debe precederse a una evaluacin. Si no se ha tenido xito, si el Estado no ha logrado los objetivos, habra de plantearse, sin titubeos, la posibilidad de deshacerse tambin del Banacio.
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c) El convenio con los bancos comerciales del Estado. En octubre de este ao, como parte de las medidas contempladas en el convenio con el BID, se firm un convenio entre el Gobierno de la Repblica, el Banco Central y los bancos comerciales del Estado. El texto completo se encuentra en el Anexo 1. Por tratarse de un paso importante es necesario detenerse a comentarlo aunque de manera breve. El problema sealado en el convenio se refiere a las circunstancias y retos de los bancos comerciales del Estado (BCE) ante la acelerada evolucin del mercado financiero nacional, la necesidad de enfrentar la competencia privada y el reto del proceso de globalizacin. El objetivo propuesto ante esta situacin es la transformacin imprescindible y perentoria de los BCE requisito del reordenacin total. De no ser as, los BCE no podrn cumplir el cometido de promover el desarrollo econmico y social del pas. Concretamente, los BCE debern: fortalecer el patrimonio, aumentar los servicios, mejorar la administracin del crdito, lograr un mejor uso de los activos, todo ello con el propsito de elevar la productividad y eficiencia acorde con los estndares internacionales. Los medios e instrumentos que se proponen para alcanzar estos objetivos son sealados en el convenio: racionalizar los costos de operacin y los sistemas y procedimientos administrativos, as como los procesos de asignacin y administracin de crdito y otros activos para fortalecer su situacin financiera y cumplir con las normas de supervisin prudencial. El plan de accin consiste en la adopcin de varias decisiones y medidas por parte de los BCE, a saber: i. Reducir los costos administrativos y de operacin como proporcin del promedio de activos productivos de manera que esa relacin no exceda del siete por ciento.
ii. Reducir gradualmente los mrgenes de morosidad de manera tal que el porcentaje de la cartera en mora legal de ms de sesenta das no exceda de cinco por ciento. iii. Reducir el margen de intermediacin financiera a un mximo del ocho por ciento, definido como la diferencia entre los ingre-
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sos y gastos financieros expresada como proporcin de los activos productivos. iv. Fijar tasas semestrales de rentabilidad sobre el patrimonio acordes con los estndares universales pertinentes, observando las reglas bsicas de supervisin prudencial. v. Coordinar la prestacin de servicios al pblico susceptibles de ser brindados eficientemente en forma conjunta, por ejemplo, la automatizacin de servicios y la cobertura geogrfica.
vi. Dictar, por medio de las juntas directivas, los acuerdos, normas y disposiciones necesarios para cumplir los compromisos, objetivos y metas contemplados en los cinco puntos sealados anteriormente. El calendario para ejecutar este plan de accin es el siguiente: i. Los objetivos y metas sealados en los puntos uno al cuatro del plan de accin debern cumplirse, a ms tardar, el 30 de junio de 1998.
ii. Al 31 de diciembre de 1995, previo acuerdo con el BCCR, cada uno de los bancos comerciales del Estado debe aprobar un propio plan de trabajo, el cual debe contemplar el cumplimiento gradual de las metas y objetivos. El progreso ha de ser semestral y el plan ha de estar en marcha el 30 de junio de 1996. iii. El gobierno evaluar, peridicamente, el cumplimiento de los trminos de convenio. iv. La SUGEF supervisar el cumplimiento del convenio e informar, peridicamente, a la Junta Directiva del BCCR y sta, a la vez, al Consejo de Gobierno sobre el cumplimiento del convenio. Las preocupaciones principales que plantea el convenio son varias: No queda establecido qu sucede si el BCCR no se pone de acuerdo con los BCE en cuanto a los planes del trabajo individuales al 31 de diciembre de 1995.
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No se contempla las acciones del Gobierno si la evaluacin de la SUGEF no es satisfactoria. El convenio es de carcter obligatorio, es el incumplimiento acaso razn para destituir a los miembros de la Junta Directiva de los BCE? No queda clara la razn de forzar a los BCE a alcanzar los estndares internacionales. El cumplimiento de algunas de las metas establecidas depender de la posibilidad de disminuir los gastos operativos, es decir, la planilla. Lo anterior significa, en plata blanca, que el futuro del convenio descansa, en gran medida, en las decisiones de los sindicatos de los BCE.
El sector financiero de orientacin social

En el transcurso del tiempo, se ha creado un conjunto de instituciones financieras cuya orientacin se ha denominado social porque el propsito no consiste en maximizar las utilidades, sino ms bien, dentro de un marco de solidez financiera, orientar los servicios a amplios sectores sociales. En ese conjunto de entidades las hay de carcter privado como los dos bancos cooperativas, las cooperativos de ahorro y crdito, el banco solidarista y las asociaciones solidaristas y tambin las mutuales de vivienda. Otras son pblicas como el BANHVI (pblico no estatal) y el Banco Popular (pblico estatal). Estas instituciones administran una proporcin significativa de los recursos del sector financiero y la orientan a actividades de gran significado. De ah la urgencia de poner los ojos en ellas con el propsito de mejorar la eficiencia y la transparencia con que se utilizan dichos recursos. Varios puntos deben mencionarse: i. Todas estas instituciones y entidades deben ser supervisadas por la SUGEF de manera directa o indirecta, de acuerdo con las disposiciones del ente supervisor. Asimismo, deben someterse a las normas relativas a la poltica monetaria y crediticia del BCCR. Al respecto, la legislacin recin aprobada contempla puntos importantes, pero es necesario, en el futuro inmediato, incorporar, por as de-
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cir, estas instituciones y entidades al sector financiero del pas. Es necesario consolidarlas financieramente y evitar riesgos sistmicos. ii. Debe buscarse la fusin de los dos bancos cooperativos e integrar ms de cerca a las cooperativas de ahorro y prstamo. De esta manera, se formara y consolidara el brazo financiero del movimiento cooperativo nacional, debidamente remozado. Pero para ello es indispensable aumentar el talento gerencial y profesionalizar la administracin. iii. El Banco Solidarista no debe andar divorciado de las asociaciones solidaristas. Estas han de ser la principal fuente de recursos del banco; pero para captar parte de estos cuantiosos recursos, el banco debe ganarse la confianza de las asociaciones. El nico camino consiste en que stas obtengan del Banco Solidarista servicios que en la actualidad an no reciben. iv. El Banco Popular deber transformarse en un verdadero banco de los trabajadores. Debe poder administrar cuentas corrientes y las acciones venderse en la Bolsa de Valores. Este banco ya ha alcanzado mayora de edad. No debe, por lo tanto, disfrutar, por ms tiempo, de los subsidios que en un principio se justificaban para echarlo a caminar. Por ello, las contribuciones obligatorias de los patronos deben descontinuarse y las de los trabajadores deberan ser voluntarias. v. El financiamiento adecuado de los programas de vivienda de inters social ha de ser una preocupacin nacional permanente. En la actualidad, existen tres instituciones pblicas en este sector: el INVU, el BANHVI y el Ministerio de Vivienda. Esta organizacin institucional debe racionalizarse. Una institucin sera suficiente. El sector deber tambin capitalizarse. El BANHVI ha de continuar como una entidad financiera de segundo piso para las mutuales. stas deben someterse a una disciplina ms estricta a fin garantizar la permanencia en el mercado financiero y poder as cumplir el objetivo.
El sector financiero de orientacin social tiene como clientela principal a los agentes econmicos pequeos: captan de pequeos ahorrantes y otorgan prstamos a pequeos consumidores y pequeos productores, rurales y urbanos. Desde este punto de vista, cumplen una funcin eco-
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nmica y social de gran importancia. La solidez financiera y la eficiencia administrativa son objetivos prioritarios, sin duda.
Las reservas de los fondos de pensiones y de las compaas de seguros

a) En la gran mayora de los pases desarrollados una de las fuentes ms importantes para el financiamiento de largo plazo de las empresas la constituyen las reservas de los regmenes de pensiones y las de las compaas de seguros. Costa Rica no sera la excepcin. La legislacin vigente sobre pensiones complementarias es muy insuficiente y debe modificarse a fin de permitir, de manera expedita, la creacin de empresas privadas dedicadas a la venta de pensiones o de seguros. Mientras las reservas de estas dos actividades pensiones y seguros permanezcan en manos, exclusivamente, de instituciones estatales la CCSS y el INS ser muy difcil, por no decir imposible, canalizar esos recursos financieros al financiamientos de proyectos del sector privado. Para poder cambiar esta situacin se requiere la posibilidad de establecer entidades privadas, tanto en el campo de las pensiones como en el de los seguros. b) Debe procederse a transformar el rgimen de IVM de la CCSS de un rgimen de reserva a uno de reparto, como parte del cambio del sistema de pensiones costarricense. Este sistema estar constituido por un rgimen de pensiones universal, para cubrir las necesidades mnimas de toda la poblacin mayor de 65 aos. El segundo rgimen consistira en uno de pensiones complementarias adquiridas en compaas privadas dedicadas a la venta de este tipo de pensiones, cuyos montos y caractersticas seran determinadas por cada cliente. El primer rgimen estar a cargo del Estado, sera de reparto y el financiamiento se incluira en el presupuesto nacional a cargo del total de las recaudaciones tributarias. El segundo funcionara a base de reservas individuales y la administracin estara en manos de compaas privadas. Mientras se completa el proceso de transformacin del sistema actual, la CCSS podra canalizar las reservas disponibles del rgimen del IVM al sector privado mediante un convenio con el Banco Central. Esta institucin abrira una ven-
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tanilla de segundo piso, a la cual tendran acceso los bancos comerciales. Si bien no es sta una funcin tpica del BCCR, se la encargara transitoriamente mientras se concluye la transformacin del sistema de pensiones, por cuanto el Banco Central es la nica institucin financiera con capacidad adecuada para garantizar la liquidez suficiente a la CCSS.13
Los costos de intermediacin financiera

Las disposiciones relacionadas con el encaje contempladas en la recin aprobada reforma legislativa, son, a no dudarlo, un paso hacia adelante. Muy posiblemente, si las circunstancias lo permiten, el Banco Central acelerar el proceso y llegar en un plazo ms corto a la meta sealada en la nueva legislacin. Sin embargo, es necesario redoblar los esfuerzos para proseguir el proceso tendiente a disminuir el costo de la intermediacin financiera. Ya se indic, anteriormente, como el BCCR debera pagar intereses a los intermediarios financieros por el total de los recursos encajados. Adems, sera necesario tambin: derogar el impuesto del ocho por ciento sobre los intereses devengados por los tenedores de bonos y modificar, con carcter urgente, la legislacin actual referente a la llamada intervencin judicial de empresas; en efecto, la situacin actual obliga a los acreedores a constituir reservas adicionales al au-
13. Lo anterior no debe interpretarse como un espaldarazo a la idea de crear un nuevo banco de desarrollo propiedad del Estado. Esta idea se discuti ampliamente durante el trmite de la recin aprobada Ley del BCCR (Ley No. 7558) y en su articulado qued entreabierta la puerta para proceder a crearlo. sta es una idea equivocada y debe desecharse. El pas no necesita, ni cuantitativa ni cualitativamente, ni de primer, ni de segundo piso, ms banca estatal, sino todo lo contrario, menos. Las razones son evidentes: el Estado no cuenta con recursos disponibles para este propsito, el BCCR puede, transitoriamente, administrar el Departamento de Fomento y Desarrollo con una fraccin del personal que requerira un nuevo banco estatal an de segundo piso. El Gobierno y el BCCR se veran obligados a otorgar garanta a fin de obtener fondos para el nuevo banco y ya existe en el sector financiero intermediarios financieros, pblicos y privados, aptos para financiar proyectos privados de desarrollo. No es necesario, ni se justifica, por lo tanto, la creacin de un nuevo banco estatal, ni desde el punto de vista de la evolucin del sector financiero, ni desde el punto de vista del desarrollo econmico del pas.
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mentar la incertidumbre en cuanto a la recuperacin de los crditos concedidos.14
Los ttulos valores de las empresas privadas

Una de las fuentes de financiamiento a la cual las empresas privadas echan mano con mayor frecuencia es la emisin de bonos para colocar en el pblico ya sea en las bolsas de valores o directamente en las propias ventanillas. sta es prctica corriente en muchos pases (Smith, 1995). Es adems conveniente por cuanto abre una fuente adicional de financiamiento. Sin embargo, la consecuencia, no siempre bien percibida, es la necesidad de redoblar las precauciones, por parte de la Comisin Nacional de Valores (CNV), al autorizar a los emisores, sobre todo cuando se trata de captar recursos de corto plazo para financiar proyectos de largo plazo. En efecto, cuando los empresarios obtienen prstamos en los intermediarios financieros, estn obligados a dar garantas satisfactorias. En cambio, al emitir bonos en la Bolsa no rinden ninguna garanta. Adems, cuando se presenta algn problema en el flujo de caja de los deudores, es parte del giro normal de los acreedores conceder prrrogas y hacer arreglos de pago, los cuales no son de conocimiento pblico. Pero una dificultad semejante en la Bolsa, es decir el incumplimiento o la posposicin de un pago, tendra repercusiones mucho ms graves en el mercado burstil. Por ello, la Comisin Nacional de Valores debe examinar con sumo cuidado y atencin las condiciones que han de satisfacer los emisores al autorizar la oferta pblica de ttulos, en aras de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero como un todo. Quizs debera plantearse la necesidad de crear un fondo de garanta para este tipo de emisiones. En todo caso existe una urgente necesidad de ser bastante ms precavido de lo que se ha sido hasta el momento. La situacin en torno de la emisin de ttulos de corto plazo, por parte de empresas nacionales, es an ms seria si se toma en cuenta que una alta proporcin de los ingresos de capital especulativo en Amrica Lati14. La legislacin vigente debera revisarse en general, ya que favorece al deudor y penaliza al acreedor. Se ha acuado la expresin, en los medios financieros, de que en el pas paga sus deudas en realidad, quien las quiera pagar. Ello influye, sin duda, en el costo de los recursos financieros, pues los usuarios de crdito deben pagar ms por los prstamos.
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na se ha canalizado en aos recientes, precisamente, a la adquisicin de estos ttulos de corto plazo del gobierno y de las empresas privadas en las bolsas de valores de la regin. Las consecuencias altamente perjudiciales para la estabilidad macroeconmica cuando estos capitales golondrina abandonan abruptamente un pas, son de sobra conocidos, sobre todo a la luz de los acontecimientos acaecidos en Mxico a finales de 1994 y al consiguiente efecto tequila en otros pases latinoamericanos. En relacin con los bonos del Sector Pblico Gobierno, Banco Central, entes y empresas pblicas la solucin sera, evidentemente, mantener un estricto orden en las finanzas pblicas. De esta manera, la oferta de ttulos pblicos de corto plazo sera de poca monta. En cuanto a los bonos emitidos por el sector privado es necesario distinguir tres casos diferentes que ocasionan un marcado aumento en la demanda de recursos financieros en el mercado local con la consiguiente alza en las tasa de inters pasivas reales, lo cual, a la vez, es la causa del ingreso de capitales especulativos, con frecuencia, en cantidades muy significativas: i. Un boom de las inversiones locales (requerimiento de financiamiento para ampliar la capacidad de produccin). Este caso, en realidad, no debera presentarse ya que reira con la racionalidad elemental de los empresarios al pretender financiar proyectos de inversin con recursos de corto plazo. Si se tratara de caer en esta tentacin, la CNV deber impedir la emisin de ttulos de corto plazo por parte de las empresas nacionales para colocarlos en las bolsas de valores.
ii. Un boom de exportaciones (requerimiento de financiamiento de capital de trabajo materias primas para aumentar la produccin). En este caso el ingreso de capitales especulativos no debera causar trastornos de consideracin por cuanto el pas generara las divisas adicionales para hacer frente a la posible salida de los capitales golondrina. iii. Un boom de consumo interno (requerimiento de financiamiento de capital de trabajo para aumentar la produccin para el mercado local). Debe observarse, sin embargo, que cuando el aumento del consumo interno es consecuencia de una expansin acelerada e
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inesperada de las exportaciones (precio del caf) o del mejoramiento de los trminos de intercambio, la satisfaccin del aumento de la demanda interna puede llevarse a cabo sin necesidad de ingresos importantes de capitales especulativos. Adems, cuando el incremento del consumo interno se debe a razones como la expansin monetaria excesiva del Banco Central o la disminucin de los aranceles externos sin la debida devaluacin compensatoria, entonces la atencin debe dirigirse a la raz del problema y no a los sntomas. Sin embargo, los ingresos indeseables de capitales especulativos estn, por no dudarlo, a la orden del da, por un motivo u otro. Por ello, la reforma del sector financiero requiere extremar las medidas de precaucin por parte de la CNV cuando analiza las solicitudes de empresas nacionales para emitir ttulos de corto plazo en las bolsas de valores. Finalmente debe sealarse que el sistema tributario del pas favorece el endeudamiento de las empresas en lugar de promover la capitalizacin. Los gastos financieros por concepto de pago de intereses son deducibles del clculo de la renta gravable. Los dividendos, por el contrario, son gravados con un impuesto especfico. Esto tiende al endeudamiento excesivo, real y ficticio (el pago de intereses se utiliza como medio de pago de dividendos), de las empresas. Se pierde de vista que en el mediano plazo, el crecimiento de las empresas depende del fortalecimiento de las cuentas patrimoniales y no de las cuentas del pasivo. Por ello, es urgente adoptar las modificaciones del rgimen tributario necesarias para corregir esta situacin anmala.
El saldo de la deuda pblica

El financiamiento de los dficit del Sector Pblico se ha realizado, ao tras ao, mediante la colocacin de bonos, principalmente, del Gobierno y del BCCR. No es, pues, de extraar la acumulacin de un elevado monto de la deuda pblica, tanto externa como interna. El saldo de esta ltima, en especial, ocasiona problemas importantes ya que ha adquirido, en buena medida, las caractersticas de una bola de nieve: emitir ms bonos para hacer frente al pago de los intereses de la misma deuda. En la actualidad, uno de cada tres o cuatro colones del gasto del Gobierno se destina al pago de intereses y las prdidas del BCCR se origi-
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nan tambin en el pago de los intereses sobre su deuda. Esta situacin impone serias restricciones a: el manejo de la poltica monetaria del BCCR, el destino del gasto del gobierno, y el nivel de las tasas de inters.
La deuda pblica, dado el monto, es un factor perturbador de las finanzas pblicas y del mercado financiero. De ah la conveniencia de buscar procedimientos para reducir la cuanta. Varias consideraciones son pertinentes: a) El traslado de una proporcin elevada de la deuda del BCCR al Gobierno (Ministerio de Hacienda) mediante las disposiciones del Artculo 175 de la recin aprobada Ley del Banco Central de Costa Rica (Ley No. 7558) es un paso muy importante en la direccin correcta.15 Si bien el saldo consolidado de la deuda pblica no disminuye, con esta medida, si se logra un avance importante. As, una parte de la deuda se traslada de la institucin con muy escasas posibilidades de contar con recursos sanos (recaudacin de impuestos o generacin de utilidades) para pagar la deuda el BCCR a otra institucin el Ministerio de Hacienda con mayor capacidad de pago. La medida desata parcialmente las manos al BCCR, lo cual es de suma importancia, para poder realizar las tareas la poltica monetaria de manera ms eficiente. Finalmente, abre el camino al BCCR para realizar las operaciones de mercado abierto con bonos del gobierno y no con los propios, as se abarata, parcialmente, el costo de estas transacciones y se facilita alcanzar un nivel de inflacin de un dgito, lo cual, de otro modo, ser muy difcil. b) Si el objetivo consiste en reducir el monto de la deuda pblica el primer paso ha de ser impedir su aumento, para lo cual es indispensable que el nuevo endeudamiento sea compensado con la amortizacin de deudas anteriores. El segundo paso, tendra por objetivo disminuir el saldo de la deuda pblica. Este propsito no puede alcanzarse mediante la acumulacin de supervit fiscales. Esto no sera realista. El nico camino abierto consiste en disponer (vender)
15. Dada la importancia el texto completo del Artculo 175 se transcribe en el Anexo 3.
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algunos de los activos propiedad del Sector Pblico y destinar el producto de la venta a la amortizacon acelerada de la deuda pblica. De esta manera, podran liberarse recursos y destinarlos a otros menesteres como gastos en educacin e inversiones en infraestructura. Pero debe reiterarse, una y otra vez, que esto tiene sentido slo si previamente se han dado los pasos necesarios para sanear permanentemente las finanzas pblicas. c) Las decisiones acerca de cules activos pblicos vender, as como el destino de los fondos recaudados son de carcter esencialmente poltico. Sin duda, el Sector Pblico debe analizar, constantemente, la composicin ptima de su cartera de activos a fin de obtener de ellos la mayor rentabilidad social posible. Hoy puede justificarse, el canalizar los recursos a determinados activos o actividades y maana a otros. Esto depende de las necesidades siempre cambiantes del pas y de las fuentes alternativas sector privado, nacional o extranjero para financiar las diversas inversiones y actividades. Adems, desde el punto de vista de la utilizacin de los activos propiedad del Sector Pblico la inversin en activos fijos no siempre representa su mejor uso. Algunas veces la inversin en recursos humanos educacin secundaria, comedores escolares tiene un rendimiento social superior a las inversiones en activos fijos carreteras, por ejemplo. Por consiguiente, si bien las consideraciones financieras son un elemento importante, no son el factor determinante para tomar la decisin acerca de cules activos pblicos vender. Sin embargo, no cabe duda de la necesidad de disminuir el saldo de la deuda pblica, si se desea impulsar el desarrollo econmico del pas (mediante la reduccin del estrujamiento del sector privado por parte del Sector Pblico) y mejorar la distribucin del ingreso nacional (reducir el pago de intereses a los grupos de ingresos altos y medios y aumentar el gasto social para favorecer a los grupos de bajos ingresos).
El sistema financiero informal

a) El sector financiero nacional est constituido por el mercado financiero formal y por el informal. Este, a la vez, consta del mercado in-
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formal que funciona en el territorio nacional y las llamadas offshore que funcionan en el exterior. Este ltimo tema ya se abord en el punto cuarto. Ahora es necesario referirse al tema del mercado financiero informal cuyas operaciones se llevan a cabo, directamente, en suelo costarricense. En el sector financiero informal operan, como usuarios de crdito, consumidores y productores y las transacciones se realizan tanto en efectivo como en especie. El crdito a los consumidores toma la forma, por ejemplo, del descuento de giros de gobierno, prstamos sobre el dcimo tercer mes, crdito para adquirir prendas de vestir casa por casa o comprar artefactos electrodomsticos. En estos dos ltimos casos la tasa de inters forma, generalmente, parte del principal. El crdito a los productores se otorga tambin de diferentes maneras, por ejemplo, prstamos para la produccin, adelantos sobre la compra de futuras cosechas, crditos para adquirir materias primas, insumos y combustibles. Tambin en estos ltimos casos la tasa de inters se incluye, generalmente, en el principal.16 Todo lo anterior se refiere a las operaciones activas pero, evidentemente, tambin las hay pasivas, aunque de menor importancia que las activas. En otras palabras, los intermediarios financieros, en ese segmento del mercado, captan recursos del pblico. An cuando no se conoce a ciencia cierta la magnitud del mercado financiero informal los indicios sugieren una gran importancia en ciertas zonas rurales y en relacin con ciertos grupos de pequeos productores y ahorrantes. Las tasas de inters activas y pasivas en el mercado financiero informal son bastantes ms elevadas que las prevalecientes en el mercado financiero formal. No obstante, los crditos se conceden con mucha mayor rapidez, el trmite tiene un costo menor (menos espera, menos papeleo) y las garantas menos onerosas. Lo anterior, sin duda, reduce el costo total de las transacciones. Los costos para el deudor son elevados, pero el riesgo para el acreedor tambin lo es.
16. Con frecuencia las cadenas de crdito son de varios escalones: del importador al productor industrial, de ste al mayorista, luego al minorista para llegar, finalmente, a conceder el crdito al usuario del crdito, consumidor o productor.
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b) Las razones de la aparicin de este mercado financiero informal son bsicamente dos. Una se refiere al exceso de regulaciones, controles e impuestos en el mercado financiero formal, lo cual propicia el traslado de recursos financieros de ste al informal. La otra es el grado de desarrollo econmico del pas y del sector financiero, lo cual hace poco rentable, para los intermediarios del mercado financiero formal, realizar ciertas operaciones (pasivas y activas) en algunas zonas del pas con determinados clientes potenciales. Esto deja sin satisfacer cierta demanda de servicios financieros (activos y pasivos). Se abre as la posibilidad de operar a los intermediarios del mercado financiero informal. La primera de las razones sealadas es una evidente manifestacin del fenmeno de represin financiera. La segunda de ellas es un claro reflejo de la fragmentacin natural del sistema financiero. El aumento de los costos de transaccin del crdito formal, muy especialmente en los bancos estatales debido, en buena parte, a la burocratizacin de estas entidades, ha sido otra causa, en este caso del lado de la demanda, para el fortalecimiento del mercado financiero informal. c) No debe caerse en la tentacin de tratar de eliminar o destruir, si se pudiera, este segmento del mercado financiero. Los objetivos deberan ser otros: i. Incorporar al mercado financiero informal al formal. Esto en buena medida se logra, del lado de las operaciones pasivas (tasa de inters y condiciones para captar recursos), si el BCCR utiliza, para llevar a cabo su poltica, instrumentos de carcter indirecto. Las medidas presionan, simultneamente, en ambos mercados, el formal y el informal.
ii. Aprovechar al mximo las ventajas y caractersticas positivas del mercado informal. Entre ellas vale mencionar: la informacin, el conocimiento y la experiencia sobre el cliente representa un activo muy importante. Operar en este mercado tiene costos altos, pero seran mucho ms elevados si los intermediarios del mercado financiero formal intentaran incursionar en l. Los costos de operacin (trmite de los crditos, seguimiento de
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los prstamos, gestin de cobro) si bien elevados, son inferiores a los del mercado financiero formal. Estas caractersticas positivas deben aprovecharse. En vista de esta situacin deberan adoptarse medidas con el propsito primero, de utilizar las redes de crdito al servicio de los clientes del mercado financiero informal (suministro de insumos y materias primas) y segundo, de fortalecer las entidades financieras en proceso de gestacin, como FINCA, los bancos comunales, las cooperativas de produccin, las asociaciones de productores y las cooperativas de ahorro y prstamo. De esta manera, se podra aumentar el flujo de recursos financieros y promover la captacin de ahorros en el mercado financiero informal. El objetivo, en lugar de destruir, ha de ser integrar y fortalecer.
La funcin de supervisin
a) Las etapas anteriores de la reforma del sistema financiero han permitido realizar avances significativos en el mbito de la supervisin y de la regulacin de los intermediarios financieros: Se ha logrado una mayor autonoma del ente supervisor; tanto es as que la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) cuenta ahora con una propia junta directiva. Se han ampliado las facultades de la SUGEF en cuanto a las labores de supervisin, regulacin y an de control. Se ha extendido el mbito de la accin de la SUGEF al permitirle cubrir no slo a los bancos y las financieras, sino eventualmente tambin a las cooperativas de ahorro y crdito y las asociaciones solidaristas. Se han dedicado recursos significativos a la capacitacin de recursos humanos.
Sin embargo, a pesar del avance logrado, el camino por delante es an largo y empinado. b) Desde el punto de vista institucional falta an completar la organizacin. Por el momento existen dos entes supervisores: la SUGEF
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y la CNV. Falta por crear una tercera institucin supervisora para las actividades relacionadas con los regmenes de pensiones, los fondos de inversin y las autoridades de seguros. Estas tres entidades tendran a cargo la responsabilidad de supervisar y regular las diversas empresas financieras privadas y pblicas y las diversas actividades financieras. Por algunos aos an, mientras el pas aprende cmo llevar a cabo las funciones de supervisin, las tres instituciones mencionadas anteriormente han de funcionar bajo la gida del BCCR. Despus de transcurrido cierto tiempo, se podrn evaluar las ventajas y las desventajas de proceder a una autonoma completa del BCCR o a establecer algn otro esquema institucional. Pero por el momento se tratara de completar y fortalecer el sistema descrito. c) La necesidad de un buen sistema de supervisin del sistema financiero es innegable. La liberalizacin del sector financiero ha de avanzar, simultneamente, con el mejoramiento del sistema de supervisin. Libertad no es sinnimo de libertinaje. Los pases que procedieron a liberalizar el sector financiero sin crear a la vez un sistema moderno de supervisin han debido pagarlo muy caro, tal es el caso de los pases del Cono Sur. El objetivo de la supervisin es prevenir y reducir el riesgo sistmico del sector financiero causado por fenmenos macroeconmicos o distorsiones microeconmicas. La supervisin se justifica para hacer frente a ciertas deficiencias del mercado (market failures) y a lo externo negativo relacionado con el efecto domin y las corridas en el sistema financiero. Sin embargo, ha de guardarse la debida prudencia. Aqu se aplica aquello de ni tan poco que no alumbre al santo, ni tanto que lo queme. La supervisin no ha de ser excesiva. Tan perjudicial puede ser la falta de supervisin como el exceso. Cuando la regulacin resulta excesiva, simplemente, los intermediarios financieros emigran con los recursos y entonces los sujetos sometidos a la supervisin disminuyen o desaparecen.17
17. Sin embargo, los coeficientes y las razones financieras establecidas en las normas de Basilea han de ser ms estrictos en el caso de los intermediarios financieros locales. Esto se debe a la mayor vulnerabilidad del sector financiero costarricense debido al reducido tamao, la poca experiencia, la escasa solidez y el limitado acceso al mercado financiero internacional.
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d) El sistema de supervisin no tiene el propsito de evitar la quiebra de intermediarios financieros. La desaparicin de algunos de estos intermediarios es inevitable y, en algunos casos, an conveniente. Lo importante es proceder de manera ordenada, es decir evitar el efecto domin, el cual podra perjudicar a entidades financieras cuya situacin es satisfactoria. Es ms, es indispensable, a fin de evitar el riesgo moral, que los intermediarios financieros tengan muy en claro que ni el BCCR ni el Gobierno estn dispuestos a sacarles las castaas del fuego. Los accionistas han de aceptar la responsabilidad, es decir, asumir el riesgo de perder el aporte de capital. e) Los riesgos del sistema de supervisin son importantes y han de tenerse presentes. i. No toda deficiencia del mercado justifica la intervencin (regulacin, supervisin) de los entes supervisores. De hecho, algunas veces el costo de la intervencin es mayor que el originado en las deficiencias del mercado.
ii. La intervencin del ente regulador, con frecuencia, aumenta y empeora las deficiencias del mercado, tal es el caso, por ejemplo, de ciertos seguros que acentan el riesgo moral. iii. Por lo general, los intermediarios financieros los sujetos de la supervisin saben ms y conocen mejor que los supervisores los riesgos y las deficiencias del sistema financiero. Frecuentemente, los supervisores llegan tarde y logran poco (too little, too late). iv. Los entes supervisores no han desarrollado an criterios adecuados para decidir si es preferible supervisar entidades financieras o actividades financieras. Esto conlleva el riesgo adicional de cambios frecuentes en los procedimientos y normas para llevar a cabo la supervisin. f) La supervisin no slo presenta riesgos, sino tambin tiene limitaciones importantes. i. El sistema de supervisin no puede impedir las consecuencias de la falta de honestidad y probidad. Cuando un banquero, de manera deliberada, trata de burlar y violar las disposiciones de
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los entes supervisores, es poco lo que puede hacerse. Por lo general, se sale con la suya. ii. El sistema de supervisin, aun cuando adecuado, no puede hacer frente a las dificultades de los intermediarios financieros cuando se trata de problemas generalizados originados en desequilibrios macroeconmicos, tales como la inflacin y los dficit fiscales (aumento de las tasas de inters) o la recesin econmica (disminucin del volumen de ventas y de la capacidad de pago de los deudores) o en las consecuencias del cambio del modelo econmico, como el desmantelamiento del proteccionismo y el efecto en la rentabilidad de las empresas. Estos fenmenos, fuera del mbito de los entes supervisores y de los mismos intermediarios financieros, influyen, a veces significativamente, en la liquidez de la cartera de prstamos y puede acarrear serias dificultades al sistema bancario. El sistema de supervisin no puede hacer mucho para remediar estos fenmenos. La supervisin no puede contra las deficiencias de la coyuntura macroeconmica, cuyas consecuencias abarcan a todos los intermediarios financieros. iii. La globalizacin de la economa mundial lleva ms y ms a la internacionalizacin del sistema financiero. Las operaciones y transacciones realizadas fuera del territorio nacional por agentes econmicos del pas son cada da mayores y estn fuera del mbito de los entes supervisores costarricenses. g) Por ello, el sistema de supervisin ha de orientarse a: i. Evolucionar en el sentido de poner menor atencin a las labores de auditora y ms bien centrar la atencin en la tarea de evaluar riesgos. La revisin contable debe relegarse y drsele primaca al anlisis del riesgo financiero.
ii. Propiciar la autorregulacin por parte de los intermediarios financieros, creando el debido sistema de incentivos para este propsito. As, los intermediarios han de considerar beneficioso para ellos mismos acatar ciertas regulaciones y aceptar ciertas normas. Actuar prudentemente, con cautela, ha de ser un buen negocio para los intermediarios financieros.
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iii. Reconocer que la confianza en el sistema financiero del pas depende ms del buen funcionamiento de la economa monetaria, del crecimiento econmico y del grado de competencia que del sistema de supervisin y regulacin. iv. Proceder, cuanto antes, a fomentar la educacin financiera bsica en la poblacin, a fin de ayudarle a tomar decisiones acertadas en cuanto a ahorros e inversiones, tal como ya se indic anteriormente. Slo la experiencia indicar si el sistema de supervisin ha sido capaz de funcionar con la sensatez debida y de operar con la tecnificacin necesaria para llegar a constituirse en un elemento esencial del desarrollo del sector financiero del pas. Sin embargo, no debe apostarse al futuro. El esfuerzo ha de iniciarse de inmediato. Esto es especialmente cierto en relacin con la capacitacin y el entrenamiento de personal.
8.5
REFLEXIONES FINALES
En esta ltima seccin es necesario abordar tres interrogantes, a saber: primero, cules seran los resultados esperados de esta nueva etapa de la reforma financiera?; segundo, cules seran los principales factores condicionantes de dicha reforma? y tercero, cules temas han quedado an en el tintero? a) Cules logros seran de esperar si se lleva a cabo esta nueva etapa de la reforma financiera? Los resultados principales seran los siguientes: La confianza y la eficiencia del sistema de pagos y por ende de la economa monetaria aumentaran. La seguridad del sector financiero se incrementara, tanto para el sistema como un todo, para los intermediarios financieros y los ahorrantes individualmente. La supervisin del sistema financiero se centrara ms y ms en la administracin de riesgos. La supervisin prudencial prevenir ms que lamentar adquirira el papel principal.
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La disminucin del margen de intermediacin financiera. La integracin del sistema financiero se reforzara al reducirse las diferencias entre el sector formal y el informal. La integracin del sistema financiero nacional con el internacional se incrementara.
De esta manera, el sistema financiero llegara a representar, cada da, un elemento positivo para el desarrollo econmico del pas. b) Cules factores influiran en los resultados de la reforma financiera? Es necesario por una parte tomar las medidas, es decir, llevar a cabo la reforma y por otra parte, determinar de qu depende el xito de la reforma. Varios elementos deben mencionarse. La estabilidad macroeconmica consecuencia de la poltica econmica. Los dficit fiscales debido al estrujamiento del sector privado y la inflacin debido a la inseguridad representan graves obstculos para la reforma financiera. Las reformas microeconmicas relacionadas, por ejemplo, con la validez de los contratos, la seguridad de la propiedad, el desmantelamiento del exceso de regulaciones y de normas. La calidad de los recursos humanos para aplicar a cabalidad la legislacin vigente, as como promover el mejoramiento institucional. En este orden de ideas, el buen funcionamiento del sistema de supervisin es de gran trascendencia. La aplicacin del nuevo modelo de liberalizacin econmica, especialmente, en relacin con la apertura comercial. La estabilidad o inestabilidad del sistema financiero internacional en vista de la gran influencia en el sector financiero nacional dada la apertura de la cuenta de capital y del proceso de globalizacin financiera. El grado del compromiso en llevar adelante la reforma. Los agentes econmicos han de percibir una clara decisin de asumir los riesgos y los costos que la reforma conlleva de manera ineludible. De ello depende, en gran medida, la credibilidad en
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el proceso. Ella representa el activo principal de la reforma. Y la credibilidad surge no del dicho, sino del hecho. Por ello mismo, las acciones concretas y las medidas especficas han de guardar la debida coherencia y la necesaria congruencia. De no ser as se pondr en tela de duda el proceso mismo. Tres observaciones son de especial importancia: i. La desregulacin interna, la apertura de la cuenta de capital, el establecimiento de bancos extranjeros, la integracin del sector informal, todo ello aumenta sin dudarlo, la competencia en el sistema financiero. Esta evolucin es conveniente. Como se ha indicado el mayor grado de competencia ayuda a disminuir el margen de intermediacin financiera. Sin embargo, ha de tenerse cuidado. Ante un entorno sustancialmente ms competitivo los bancos pueden: primero, reducir los mrgenes de intermediacin ms all de lo conveniente y con ello poner en peligro los resultados del estado de ganancias y prdidas; segundo, proceder a una expansin muy acelerada de las actividades con posibles consecuencias adversas dadas las limitaciones de capital y de recursos humanos; tercero, bajar la guardia en cuanto al anlisis de los riesgos de la clientela, con lo cual desmejora la calidad de la cartera de activos. stos son peligros reales, cuyas consecuencias, de concretarse, seran muy perjudiciales para el sistema financiero. Por lo tanto han de evitarse. As, paralelamente de las medidas para fomentar la competencia, ha de tomarse, de manera paralela, un conjunto de acciones entre las cuales se encuentran: adecuar la organizacin interna de los bancos para mejorar los procedimientos de toma de decisiones y de monitoreo, reforzar los mecanismos de regulacin y supervisin y aumentar, asimismo, el capital mnimo y las reservas de los bancos.
iii. La secuencia de las reformas para aplicar el nuevo modelo de desarrollo es un tema importante, sin embargo, no debe convertirse en una camisa de fuerza. La flexibilidad debe mantenerse, para adecuarse a las circunstancias y aprovechar las oportunidades. Es necesario, empero, tener claro
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que la reforma del sistema econmico, plantea nuevos retos al sector financiero. As, por ejemplo, la disminucin del proteccionismo arancelario bien puede debilitar la condicin de los activos de los bancos. En efecto, clientes de buena calidad cuando el arancel aduanero es del cuarenta por ciento, dejan de serlo cuando disminuye a veinte por ciento. Y esto sin responsabilidad directa del banco ya que el prstamo haba sido bien evaluado, pero surgieron circunstancias imprevistas. Por ello los bancos han de poner especial atencin en la evolucin de la rentabilidad de los diferentes sectores y actividades productivas a la luz de la aplicacin del nuevo modelo de liberalizacin econmica. iii. Deben reconocerse las debilidades importantes del sistema financiero nacional. Dos factores ayudan a explicar las limitaciones: Una, se trata de un sector financiero pequeo de incipiente creacin, con poca experiencia acumulada y escasa solidez financiera. Dos, es un sector financiero muy vulnerable. Debido a la apertura financiera y comercial, los embates desde afuera presionan directamente en l. Adems, como se indic en el prrafo anterior, la aplicacin del nuevo modelo de liberalizacin econmica plantea problemas inesperados. Ante los mayores riesgos, consecuencia de la fragilidad de una parte y de la vulnerabilidad de otra, deben extremarse las medidas de precaucin. Por ello, debera irse ms all de los requisitos y normas establecidas por Basilea, cuando se trata de bancos y otros intermediarios financieros locales. c) Como se indic anteriormente, el proceso de la reforma del sector financiero, para efectos prcticos, no concluye. Cada etapa pone la base para la prxima. Y en este caso no se trata de una excepcin. En efecto, algunos temas de gran importancia no han sido incluidos en esta prxima etapa de la reforma financiera. Han quedado para ms adelante. Dos de estos temas tienen una gran trascendencia, tanta que quizs llegue a considerarse la necesidad de adelantar la ejecucin e incorporarlos, a pesar de todo, en la etapa que se estudia y comenta en este documento. Se trata de la dolarizacin de la economa costarricense y de la creacin de instituciones financie-
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ras dedicadas, exclusivamente, a suministrar servicios relacionados con el sistema de pagos y no con las operaciones de crdito.
La dolarizacin
El trmino dolarizacin ha sido utilizado de tres maneras diferentes: Primera, como la autorizacin de operaciones financieras activas y pasivas en divisas. De esta manera, se permite la tenencia y la transferencia de divisas as como la libre conversin a moneda nacional. Segunda, como el establecimiento de un tipo de cambio fijo entre la moneda nacional y las divisas. Generalmente, esta decisin est relacionada con el funcionamiento de la caja de conversin. La emisin de moneda nacional es una funcin de las reservas monetarias internacionales en manos del Banco Central o de la Caja de Conversin. Cada unidad de moneda nacional debe estar respaldada, cien por ciento, por un determinado monto de divisas. ste es el rgimen vigente, actualmente, en Argentina. Tercera, como la sustitucin de la moneda nacional por una divisa, por ejemplo, el dlar estadounidense. La moneda nacional dejara de circular. ste es el sistema prevaleciente en Panam en la actualidad. El tema candente de discusin, en el caso de Costa Rica, se refiere precisamente a esta ltima acepcin. En buen romance hasta dnde le conviene al pas sustituir el coln por el dlar de Estados Unidos? En cuanto a la primera acepcin ya ha sido realizada casi totalmente en Costa Rica. En cuanto a la segunda, slo como una posible transicin hacia la tercera, pareciera conveniente. El rgimen de tipo de cambio fijo y la cmara de conversin, en pases tan pequeos y en vas de desarrollo como Costa Rica, estn sometidos a tremendas y constantes apremios de los grupos de presin laborales, empresariales, polticos. Esto crea incertidumbre. El compromiso no se percibe como una decisin irrevocable. Por consiguiente es la acepcin tercera la que debe retener la atencin. Consiste, bsicamente, en sustituir la moneda local por una divisa. Para ello habra de canjearse la moneda nacional por la divisa. Los ttulos
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valores (acciones, bonos, etctera) seran tambin canjeados y los contratos y los precios se expresaran en la divisa escogida para hacer la sustitucin. Una decisin de esta naturaleza habra de pensarse detenidamente dada la trascendencia. Los costos y beneficios pueden ser significativos. Seguidamente, se examinan las desventajas, luego las ventajas.
Desventajas
i. La principal desventaja consiste en la prdida de soberana monetaria en que incurre el pas, al perder control sobre la emisin monetaria. sta pasara a manos del pas emisor de la moneda adoptada como moneda nacional. Si fuera el dlar estadounidense, el poder de emisin pasara del Banco Central de Costa Rica al Federal Reserve Bank de los Estados Unidos.
ii. La renuncia al tipo de cambio como mecanismo de ajuste ante diversos shocks, principalmente de origen externo. iii. La vulnerabilidad de la economa costarricense podra aumentar dada la mayor presencia de las decisiones monetarias tomadas fuera del territorio nacional, pero a la vez, se reducira a causa de decisiones desacertadas del Banco Central local. iv. Las prdidas financieras seran de dos tipos. Por una parte, el Banco Central de Costa Rica no podra aprovecharse del seoreaje y por otra, el pas dejara de percibir los intereses sobre el monto de divisas requerido como capital de trabajo. Esta enumeracin exige los siguientes comentarios: i. En cuanto a las desventajas primera y segunda cabe preguntase hasta dnde dispone en realidad el pas de soberana monetaria en vista de la apertura de la cuenta de capital y la convertibilidad completa vigente en la actualidad. Adems, dado el grado creciente de globalizacin financiera internacional la vulnerabilidad de la economa nacional no es algo nuevo. En el caso de la Unin Europea, sta es la direccin de la unin monetaria. Los pases han aceptado, de hecho y de derecho, ceder la soberana monetaria. Pero es ms: en el pasado el ejercicio de la soberana monetaria ha pro-
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piciado, desgraciadamente, lamentables episodios de inestabilidad macroeconmica. ii. En relacin con las prdidas financieras, cuanto menor la inflacin menor ser el seoreaje y las prdidas por concepto de intereses dejados de percibir por el uso de las divisas como capital de trabajo, es una prdida real, que debe tenerse en cuenta pero difcilmente puede aceptarse como el argumento determinante de la decisin final.
Ventajas
i. Se eliminara la inflacin de origen interno. El nivel de la inflacin sera igual al de la divisa, tal como acontece en Panam. La eliminacin o la reduccin significativa de la inflacin es de enorme significado social ya que representa el impuesto ms inequitativo para los grupos de ms bajos ingresos y, adems, los agentes econmicos podran tomar mejores decisiones sobre ahorro, inversin y consumo.
ii. La confianza en el pas aumenta de manera notoria, al desaparecer la posibilidad de manipular polticamente la moneda nacional y el tipo de cambio debido a injerencias extraas en el Banco Central o por incompetencia de las autoridades monetarias. iii. La credibilidad en el pas tambin mejorara en vista de la disciplina fiscal que la dolarizacin exigira. Confianza y credibilidad son elementos esenciales para crear un entorno apropiado para atraer inversiones extranjeras, promover el ahorro nacional y, por ende, permitir el desarrollo econmico del pas. iv. Se reduce la posibilidad del ciclo econmico por razones polticoelectorales. v. Ventajas financieras al abaratarse los costos de conversin de monedas y de las transacciones financieras con el extranjero.
vi. El pas emisor de la divisa los Estados Unidos, en el caso de Costa Rica no tomara decisiones de poltica econmica pensando en la economa costarricense. No tendra ningn motivo para perjudicar la economa del pas que adopt moneda estadounidense como lo-
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cal. En ltima instancia, habra de evaluarse cules son los riesgos mayores para Costa Rica: si las ocurrencias del propio Banco Central o las del Federal Reserve. La dolarizacin propiciara, sin duda, una mayor integracin a la economa internacional y aumentara la confianza, en el mbito internacional, en la economa costarricense. Como puede apreciarse, el camino es largo, pero dada la importancia de la meta bien vale la pena plantearse si no debera emprenderse la marcha en un futuro relativamente cercano.
Nuevas instituciones financieras

Se ha insistido en las evidentes ventajas de la economa monetaria sobre otros tipos de economa, como la de autoconsumo o la de trueque. El funcionamiento de la economa monetaria depende de un sistema de pagos expedito y confiable. ste, a la vez, tiene dos prerrequisitos: una, los agentes econmicos han de tener confianza en el valor de la moneda en circulacin, sea nacional o extranjera. De no ser as, simplemente los ahorros monetarios no existiran, sino el ahorro se mantendra en otros bienes como el oro, la tierra o el ganado. Dos, los agentes econmicos tambin han de tener confianza en la estabilidad y permanencia de las instituciones financieras dedicadas a resguardar el dinero y a realizar las transacciones de pagos (recibir depsitos, cambiar cheque, hacer transferencias). De no ser as, los agentes econmicos an cuando utilizaran la moneda como medio para acumular riqueza y para realizar pagos, haran poco uso de las instituciones financieras dedicadas a las operaciones propias de la economa monetaria. En la actualidad, se presenta un problema de gran importancia por el hecho de llevarse a cabo, entremezcladas, las operaciones de pagos y las de crdito y an las de inversin en algunos casos en las mismas instituciones financieras. El problema surge por cuanto las primeras no presentan riesgos financieros, mientras las segundas s. Es ms, la esencia del negocio bancario consiste en la captacin de recursos de los ahorrantes para prestarlos a los usuarios de crdito y asumir los riesgos derivados de estas transacciones. La administracin deficiente de estos riesgos es el origen de la quiebra de las instituciones bancarias. Tanto es as que an en las economas ms desarrolladas y en los sistemas financieros
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mejor supervisados la quiebra de bancos acontece con cierta frecuencia. Ello pone en peligro no slo las instituciones financieras dedicadas a actividades crediticias sino tambin la estabilidad del sistema de pagos. En vista de esta situacin se ha planteado (Simons, 1934, pp. 64-65; Lizano, 1990, pp. 76-78; The Economist, 22 de julio de 1995, p. 16) la conveniencia de separar ambas actividades.18 El Estado tiene especial inters en salvaguardar la economa monetaria y velar por el buen funcionamiento. Para ello existiran instituciones dedicadas, exclusivamente, a las operaciones del sistema de pagos. Se tratara, como dice Simons de almacenes para guardar dinero, hacer pagos y transferencias. Tendran, para efectos prcticos, un encaje del cien por ciento sobre los depsitos que reciban y no realizaran ninguna operacin de crdito, ni de inversin en ttulos valores. Los nicos activos financieros seran caja y depsitos en el Banco Central. En algunos pases las cuentas de ahorro postal desempean funciones similares. Los ingresos de estas instituciones denominadas bancos restringidos (narrow banks) por The Economist provendran del cobro de los servicios: administrar cuentas corrientes, recibir depsitos, cambiar cheques, hacer transferencias. Dado el inters pblico en el buen funcionamiento de la economa monetaria, el Banco Central debera considerar el pago directo para llevar estos servicios a algunas zonas y regiones del pas. Se trata, prcticamente, de un servicio pblico. Asimismo, habra de considerarse la posibilidad de permitir la operacin de ambas actividades el otorgamiento de crdito y las relacionadas con el sistema de pagos bajo un mismo techo, es decir, en una misma institucin financiera. The Economist insiste en la necesidad, en caso de darse esta situacin, de establecer salvaguardias muy precisas (strong firewalls) a fin de mantener ambas actividades debidamente separadas. Como se indic, la propuesta no es una idea nueva. Ha estado vigente en algunos pases desde hace dcadas. El establecimiento, en el sistema financiero costarricense, aumentara la confianza y seguridad del sistema de pagos19 y mejorara el funcionamiento de la economa monetaria.
18. En el Anexo 8.2 se encuentran los textos ms relevantes sobre este tema. 19. Se podra pensar en establecer un seguro para los depsitos en cuenta corriente, no para cubrir riesgos financieros, por cuanto stos no existen, sino riesgos de otra naturaleza como la ineficiencia o el hurto.
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8.6
A MANERA DE CONCLUSIN
Posponer la reforma financiera tiene costos, con frecuencia elevados, en trminos de la movilizacin de recursos financieros y de la eficiencia del uso, es decir para el desarrollo econmico del pas. Cuanto ms subdesarrollado sea un pas, ms urgente es, pues, la necesidad de poner manos a la obra. De igual manera, cuanto ms distorsionada se encuentre una economa ms alejada de la curva de transformacin mayor ser el costo de posponer la reforma financiera. Ahora bien para llevar a buen trmino la reforma financiera han de satisfacerse al menos tres condiciones, a saber: i. Los beneficios de la reforma financiera deben ser percibidos por determinados grupos de la sociedad. stos darn el soporte poltico necesario para proseguir la reforma. sta no puede realizarse en un vaco poltico, no puede avanzar ni tener xito si se encuentra polticamente hurfana. Estos grupos pueden ser de diversa naturaleza: empresariales, polticos, profesionales o acadmicos. La presencia es indispensable para neutralizar la influencia de aquellos otros opuestos a la reforma financiera, que sin duda los habr y sern importantes.
ii. La reforma financiera no puede llevarse a cabo de manera aislada. Ella forma parte de un nuevo modelo econmico constituido por varias partes, una de las cuales es la reforma financiera. Otras son tambin esenciales como, por ejemplo, la apertura comercial y la modernizacin del Estado. Las diferentes partes del nuevo modelo de liberalizacin econmica estn estrechamente vinculadas entre ellas. El avance en unos campos abona el terreno para progresar en otros. No en todos se debe caminar al mismo ritmo, en unos se va a un paso ms acelerado, dadas las circunstancias, pero en ninguno puede quedarse rezagado. Ello frenara el avance en los dems. De ah la necesidad de ubicar la reforma financiera dentro del marco general del cambio hacia el modelo de liberalizacin econmica. iii. El saneamiento de las finanzas pblicas es un elemento indispensable. Sin l no podrn crearse las condiciones propicias de la reforma financiera. Una y otra vez, los desequilibrios y dficit fiscales
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han representado un obstculo muy serio para la cabal realizacin de dicha reforma. Cuando el dficit se financia con recursos del Banco Central el impacto inflacionario es evidente. Este procedimiento hoy, ha cado en desuso. Pero an cuando se siga el camino de buscar el financiamiento en el mercado financiero venta de bonos los efectos son perjudiciales. La colocacin de bonos presiona las tasas de inters al alza, por encima de las tasas internacionales lo cual, a la vez, atrae capitales especulativos (hot money, capitales golondrinas) del exterior. Esto pospone el ajuste del tipo de cambio, al aumentar la oferta de divisas, lo cual entorpece el proceso exportador y, por ende, la insercin de la economa nacional en la internacional. Adems, estos capitales golondrina, emigran con la misma rapidez con que inmigran. Por ello, la poltica econmica equivocada, particularmente el dficit fiscal, origina efectos negativos para el desarrollo econmico de Costa Rica. Una poltica econmica acertada equilibrio fiscal, apertura comercial, liberalizacin econmica tambin atrae capitales del extranjero, pero de otro tipo. Se trata de capitales de largo plazo, para el financiamiento de inversiones fijas (fincas, fbricas, hoteles) atrados no por el diferencial de tasas de inters entre San Jos y Miami, sino gracias a un entorno satisfactorio jurdico, institucional, poltico y social y a nuevas oportunidades de inversin, consecuencia de la evolucin de las ventajas comparativas. Por ello, el ingreso de capitales especulativos de corto plazo consecuencia de la poltica econmica equivocada es indeseable.20 Por el contrario, el ingreso de capitales de desarrollo de largo plazo consecuencia de la poltica econmica acertada es bienvenido. Si estas tres condiciones no se satisfacen adecuadamente, la prxima etapa de la reforma financiera difcilmente podra cumplir el cometido.
20. Podra plantearse el argumento segn el cual el ingreso de capitales golondrinas podra darse no slo como consecuencia del dficit fiscal, sino tambin debido al sobreendeudamiento del sector privado. Sin embargo, cabe la duda de si en realidad el sector privado dispone de proyectos de inversin con las caractersticas financieras necesarias para atraer los capitales golondrinas, a saber: ofrecer tasas de inters suficientemente elevadas para atraer los capitales golondrinas y contar con un flujo de caja que permita generar los excedentes de caja para amortizar las deudas de corto plazo. Si estas condiciones no se dan, el sector privado no procedera a sobreendeudarse.
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Anexo 8.1 TEXTO DEL CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPBLICA, EL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Y LOS BANCOS COMERCIALES DEL ESTADO
Considerando: 1. Que al Gobierno de la Repblica, como representante de la colectividad nacional propietaria de los bancos comerciales del Estado, le compete legalmente el nombramiento de los miembros de la Juntas Directivas de esos bancos, por lo cual debe velar por su buen funcionamiento y debida administracin. 2. Que, sin perjuicio de las tareas propias de la Auditora General de Entidades Financieras en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones, orientadas al logro de los objetivos que aqu se indican, resulta necesario profundizar y acelerar los esfuerzos iniciados por los bancos estatales con la finalidad de racionalizar los costos de operacin y los sistemas y procedimientos administrativos, as como los procesos de asignacin y administracin del crdito y otros activos para fortalecer su situacin financiera y cumplir con las normas de supervisin prudencial. 3. Que de conformidad con la acelerada evolucin del mercado financiero nacional es preciso que los bancos estatales desarrollen su actividad con niveles de productividad y costos operacionales acordes con los estndares internacionales y dispongan procedimientos adecuados de evaluacin patrimonial; todo ello sin perjuicio de que se hagan revisiones peridicas para la evaluacin de la razonabilidad de las metas propuestas. 4. Que los bancos del Estado deben mantener y mejorar la oferta de servicios segn la demanda de los clientes, en condiciones competitivas con la banca privada, nacional e internacional, y mejorar su desempeo para continuar como instrumento para el desarrollo en
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condiciones eficientes de costo, diversificacin de riesgos, plazos y liquidez. 5. Que es imprescindible y perentorio introducir transformaciones a la banca comercial del Estado, para que pueda enfrentar eficientemente la competencia y globalizacin financiera propias de los tiempos actuales, ya que de no hacerlo se renunciara a los principios de promocin del desarrollo econmico y social de la banca estatal. 6. Que el fortalecimiento patrimonial que requieran los bancos del Estado debe estar, en cada caso, condicionado al cumplimiento de las metas y objetivos de este Convenio. 7. Que la promulgacin de la nueva Ley Orgnica del Banco Central de Costa Rica, segn el texto aprobado en primer debate en la Asamblea Legislativa (expediente 11639) autorizara al Banco Central de Costa Rica a cancelar a los bancos comerciales del Estado prdidas cambiarias incurridas por stos en operaciones en moneda extranjera, y esto permitira a esos bancos cumplir ms adecuadamente con los niveles apropiados de previsiones por activos incobrables y fortalecer su situacin de suficiencia patrimonial, as como disminuir las tasas de inters activas cobradas en sus operaciones crediticias. 8. Que la posible nueva ley mencionada en el considerando inmediatamente anterior, establecera una rebaja gradual de los niveles de encaje mnimo legal que permitira a los bancos comerciales del Estado una disminucin adicional en sus tasas de inters activas. 9. Que de acuerdo con sus competencias legales y en su condicin de rgano de desconcentracin mxima, encargado de ejercer el control, supervisin y vigilancia del sistema bancario nacional, la Auditora General de Entidades Financieras debe ser responsable de verificar el cumplimiento de las moras y compromisos consignados en el presente Convenio. 10. Que compenetradas de lo anterior y convencidas de la impostergable necesidad de una reordenacin total de la banca comercial estatal, las juntas directivas de los bancos comerciales del Estado, conforme sus facultades y competencias, han convenido con el Gobierno y con el Banco Central de Costa Rica adoptar y poner en prctica con carcter obligatorio, lo siguiente:
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Primero: Los bancos comerciales del Estado se comprometen a cumplir con los siguientes objetivos y calendarios: i. Reducir los costos administrativos y de operacin como proporcin del promedio de sus activos productivos, de manera que esa relacin no exceda del siete por ciento a partir del 30 del junio de 1998. Lo anterior implica, entre otras cosas, racionalizar la cantidad y funcionamiento de oficinas bancarias y la estructura de gastos, as como establecer metas para la venta de activos improductivos.
ii. Mejorar los procedimientos de concesin de crditos a efecto de que se evalen correctamente la capacidad de pago de los deudores, las garantas que deban concederse, la viabilidad de los proyectos financiados, el historial del deudor y a realizar todos los esfuerzos necesarios para hacer eficiente la gestin cobratoria, con el objetivo de reducir gradualmente los niveles de morosidad de manera que al 30 de junio de 1998 y de ese momento en adelante, el porcentaje de cartera en mora legal a ms de 60 das no exceda del cinco por ciento. iii. Reducir el margen de intermediacin financiera definido como la diferencia entre los ingresos y gastos financieros expresada como proporcin de los activos productivos, a un mximo de ocho por ciento de los activos productivos a ms tardar el 30 de junio de 1998 y mantenerlo por debajo de ese lmite de ah en adelante. iv. Establecer, a ms tardar el 31 de diciembre de 1995 y de acuerdo con el Banco Central de Costa Rica los planes de accin y la gradualidad para el cumplimiento de lo lmites mximos aplicables a los indicadores financieros a que se refieren lo puntos 1 a 3 anteriores, por medio de la fijacin de lmites razonables con periodicidades semestrales, a partir del 30 de junio de 1996, que permitan alcanzar los niveles mximos establecidos para el 30 de junio de 1998. Tambin a ms tardar en esa fecha los bancos determinarn metas semestrales de rentabilidad sobre el patrimonio, acordes con estndares universales pertinentes y consistentes con las otras metas establecidas en este Convenio.
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v.
Los lmites semestrales mencionados en el punto 4 precedente se fijarn de manera que se maximice la rebaja en la tasas de inters activas por los efectos del pago de las prdidas cambiarias por parte del Banco Central, por la disminucin de los encajes mnimos legales, por la disminucin en los costos operativos, por las mejoras en la administracin y en el cobro de la cartera crediticia y por la conversin de otros activos no productivos a productivos. Adems, debern permitir alcanzar la meta de rentabilidad, observando las reglas bsicas de supervisin prudencial relativas a clasificacin de cartera de activos, suficiencia patrimonial, lmites de crdito a grupos relacionados y relaciones mximas de pasivo a patrimonio, establecidas por la Auditora General de Entidades Financieras.
vi. A ms tardar en la fecha en la que los bancos del Estado reciban del Banco Central de Costa Rica los bienes con los que esa entidad les cancelara las prdidas cambiarias a que se refiere al Artculo 178 del Proyecto de Ley Orgnica del Banco Central (expediente 11639, texto aprobado en primer debate), una vez aprobada esa ley, las entidades bancarias del Estado efectuarn las previsiones que indiquen las normas de la Auditora General de Entidades Financieras para posibles prdidas en las operaciones crediticias y otros activos, de manera que en todo momento dichas estimaciones sean iguales o superiores a la prdidas esperadas. vii. Dictar las disposiciones necesarias para establecer una efectiva coordinacin de sus decisiones en los servicios al pblico susceptibles de ser brindados eficientemente en forma conjunta, y racionalizar de esta manera sus costos e inversiones, especialmente en reas como la automatizacin de servicios y la cobertura geogrfica de stos. viii. Dictar, por medio de sus juntas directivas, las normas, directrices, parmetros financieros y calendarios de ejecucin de acciones adicionales que sean necesarios en la respectiva institucin para el cumplimiento de los objetivos, metas y compromisos contenidos en este Convenio y que produzca la transformacin de los bancos de Estado requerida para enfrentar la competen-
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cia y globalizacin de los mercados financieros, as como la ampliacin de la cobertura de los servicios bancarios modernos y eficientes en la sociedad costarricense, especialmente por medio de la utilizacin de tecnologa informtica en los sistemas de pagos, ahorro y crdito. Segundo: El Gobierno evaluar peridicamente el cumplimiento de las metas contenidas en este Convenio y las adicionales que establezcan las juntas directivas de cada banco comercial del Estado para los mismos efectos, y determinar si procede y se necesita capitalizarlos para que cada uno tenga niveles de suficiencia patrimonial adecuados a sus activos y pasivos, conforme a las normas establecidas por la Auditora General de Entidades Financieras, siempre y cuando las mejoras patrimoniales no puedan lograrse por medio de los resultados de operacin de cada banco. Tercero: La Auditora General de Entidades Financieras, conforme a sus potestades, deberes y competencias de rgano desconcentrado encargado de la supervisin y control del sistemas bancario y financiero nacional, verificar que los bancos comerciales del Estado cumplan con los compromisos sealados en los plazos y condiciones establecidos, e informar peridicamente de los resultados a la Junta Directiva del Banco Central para que sta, a su vez, haga del conocimiento del Consejo de Gobierno la evaluacin del cumplimiento de este Convenio. Asimismo, corresponder a la Auditora General la definicin y cuantificacin de los conceptos a utilizar para evaluar el cumplimiento de las metas y objetivos. Cuarto: En el mes de marzo de mil novecientos noventa y seis se har una primera evaluacin del avance en el logro de los objetivos planteados en este Convenio y se determinar la razonabilidad de las metas para los semestres siguientes o la necesidad de su ajuste. En fe de lo anterior, los representantes de las partes suscribimos el presente documento en la ciudad de San Jos, a las 20 horas del da 5 de octubre de mil novecientos noventa y cinco.
Anexo 8.2
A continuacin se incluyen los textos de Simons, Lizano y The Economist referentes al tema de las instituciones bancarias dedicadas, exclusivamente, a las cuentas corrientes y al sistema de pagos. a) Simons (1934, pp. 64-65) The proposals with reference to banking contemplate displacement of existing deposit banks by al least two distinct types of institutions. First, there would be deposit banks which, maintaining 100 per cent reserves, simply could not fail, so far as depositors were concerned, and could not create or destroy effective money. These institutions would accept deposits just as warehouses accept goods. Their income would be derived exclusively from service charges-perhaps merely from moderate charges for the transfer of funds by check or draft. Given generous co-operation on the part of the Reserve banks, the deposit banks should be able to offer their facilities at quite reasable cost to their customers. Incidentally, a good case could be made for extending the facilities of the postal savings system for the provision of something like checking accounts. A second type of institution, substantially in the form of the investment trust, would perform the lending functions of existing banks. Such companies would obtain funds for lending by sale of their own stock; and their ability to make loans would be limited by the amount of funds so obtained. Various types of agencies, for bringing together would-be borrowers and lenders, would of course appear. In a word, short-term lending would be managed in much the same way as long-term lending; and the creation and destruction of effective circulating medium by private institutions would be impossible. These banking proposals define means for eliminating the perverse elasticity of credit which obtains under a system of private, commercial banking
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and for restoring to the central government complete control over the quantity of effective money and its value. The success of such measures, to repeat, requires the adoption of sound rules of monetary and fiscal policy, effective administration under those rules, and a high degree of stability in the rules themselves. But no monetary system, however perfectly conceived and administered, can make a free-enterprise system function effectively in the absence of reasonable flexibility in the price structure-that is, in the absence of effective price competition among enterprisers and among owners of productive services. b) Lizano (1990, pp. 76-78) El desarrollo econmico sostenido del pas requiere que el sistema financiero crezca adecuada y aceleradamente; de lo contrario, el retraso de este sector representara un serio obstculo para el crecimiento de la economa nacional. Todas las ramas de la produccin de bienes y servicios y todos los agentes econmicos (consumidores, productores, ahorrantes e inversionistas) necesitan servicios financieros giles, eficientes, en constante diversificacin y suministrados al precio ms reducido posible. ste es un reto permanente que debe enfrentar el sistema financiero y al cual debe responder satisfactoriamente. El paso ms importante que debe darse en este mbito es el mejoramiento de la calidad de un servicio financiero esencial como es el de las cuentas corrientes. Las cuentas corrientes, desde el punto de vista del pblico en general, es el servicio bancario por excelencia; es, quizs, el principal. Son muchas las personas que tienen cuentas corrientes bancarias, en vista de los mltiples servicios que rinden. Ofrecen seguridad (evitan tener que guardar el dinero debajo del colchn) y comodidad (pueden girarse cheques, hacerse transferencias y efectuarse pagos). En fin, la cuenta corriente permite el funcionamiento eficiente de la economa monetaria moderna. Como es sabido, el invento de la moneda permiti un gran avance, ya que la economa de subsistencia y la economa de trueque son harto ineficientes, cuando se les compara con la economa monetaria. Por ello, para el Estado es de gran importancia promover la economa monetaria de manera que la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras se lleven a cabo mediante el
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uso de la moneda como medio de cambio. El funcionamiento de la economa monetaria representa, por as decir, casi una especie de servicio pblico. Por ello es tan importante que la administracin de las cuentas corrientes sea un servicio de alta calidad y bajo costo, para lo cual es necesario que su suministro sea altamente competitivo. La idea bsica para alcanzar este objetivo consistira en permitir la participacin de entidades financieras pblicas y privadas en la administracin de las cuentas corrientes del pblico, siempre que las entidades que administren dichas cuentas no puedan utilizar los fondos captados para hacer operaciones crediticias. De esta manera, se salvaguardara el principio bsico de la nacionalizacin bancaria de acuerdo con el cual los depsitos del pblico no deben ser usados por entidades financieras privadas con fines lucrativos. Este propsito se lograra con el establecimiento de un encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes; as no habra ni creacin ni destruccin de dinero, ni tampoco multiplicador bancario. La entidad que se dedique a administrar cuentas corrientes no tendra funciones de crdito ni asumira riesgos financieros, sino que nicamente suministrara servicios. Adems de ofrecerse al pblico el servicio de cuentas corrientes (depsitos, cambio de cheques, transferencias) tambin se ofreceran otros tales como pagos diversos (electricidad, agua, etctera), deducciones, retenciones y alquiler de cajas de seguridad. Seran as entidades especializadas en el suministro de servicios y no en la concesin de crdito. Estaran obviamente, supervisadas y controladas por el Banco Central y la AGEF, al igual que otras entidades financieras. Sus ingresos provendran de los cobros que haran a sus clientes y de las comisiones que obtendran del Gobierno (recaudacin de impuestos) y del Banco Central (administracin de cuentas corrientes). Velar por que los servicios indispensables para el buen funcionamiento de la economa monetaria, como el servicio de cuentas corrientes, lleguen satisfactoriamente a la poblacin del pas, es una responsabilidad del Estado a cargo del Banco Central. As, el Instituto Emisor intervendra en la fijacin del precio que se cobre, ya sea al pblico directamente o al Banco Central, por el suministro del servicio de cuentas corrientes. De acuerdo con las condiciones imperantes en los diferen-
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tes lugares del pas, el Banco Central utilizara diferentes procedimientos para determinar ese precio, desde la simple fijacin administrativa, hasta la subasta entre entidades competidoras. Podran existir as diferentes precios en diferentes lugares del pas de la misma manera que se permite a las empresas privadas de transporte remunerado de personas cobrar diferentes tarifas en las diferentes rutas del pas, de acuerdo con las circunstancias que se den en cada una de ellas. De esta manera, el sistema financiero podra ofrecer a la poblacin ms y mejores servicios a costos razonables, gracias a una sana competencia supervisada por el Banco Central y la AGEF, todo ello salvaguardando, a la vez, el principio esencial de la nacionalizacin bancaria. El sistema financiero contara as con dos tipos de entidades: unas dedicadas al suministro de servicios financieros y otras concentradas principalmente en la concesin de crdito. Un punto que amerita estudiarse con mayor detenimiento es si estas dos funciones (suministro de servicios y concesin de crdito) siempre deben estar separadas o, si, dadas ciertas condiciones, podran cohabitar bajo un mismo techo, claro est mantenindose siempre inclume la disposicin concerniente al encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes. El Banco Central, por su parte, mantendr como hoy, la responsabilidad de vigilar por la adecuada liquidez de la economa. Para cumplir con este propsito, regular algunas veces aumentar, otras disminuir la cantidad de medios de pago en el pblico, en consonancia con el comportamiento de la produccin nacional, el monto de las reservas monetarias internacionales y el nivel de precios. Los procedimientos que el Banco Central tiene a su disposicin para lograr este fin son bien conocidos: las operaciones de mercado abierto, el redescuento y otros prstamos a los bancos, los encajes y las tasas de inters. Sin embargo, lo ms importante es reiterar, que la capacidad de prstamo de una entidad financiera privada dedicada al suministro de servicios no depender, bajo ninguna circunstancia, de los recursos que recaude por concepto de cuentas corrientes, debido al encaje del ciento por ciento que existira sobre estos fondos.21
21. Una vez introducidas las modificaciones legales del caso, el Banco Central podra seguir uno de dos caminos: (i) si echa marcha atrs en la poltica crediticia, ofrecer prstamos a los bancos para proyectos, sectores o actividades especficos en condi-
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c) The Economist (1995, p. 16) One senior official al the Bank of England had quit even before the publication on July 18th of a report into the collapse of Barings. That satisfies few of the Banks critics: many now want it stripped of its supervisory role. Amid the howls of outrage, it may seem strange to say that Barings fate was one of the best things to happen to the words financial system of late. Strange, but true. Before Barings death, the City assumed that the British government would never let a prestigious bank fail. When it did, its action had a wonderfully sobering effect. Banks and securities firms everywhere reviewed their internal controls to ensure that they were tougher than Barings; they looked afresh at the creditworthiness of the firms with which they traded. The collapse strengthened the financial system in other, more subtle, ways too. For instance, the fund-management arms of many merchant banks used to keep much their clients cash on deposit with their parent; now most are spreading the money more widely, to lessen the risk. All that is good. The predictable calls for the regulators to do something to stop another such collapse are not. The something is lots of new regulations. The Barings report contains no fewer than 17 recommendations for closer supervision. Yet the existing system of oversight in many countries is already costly and outdated. It is becoming more so by the day, thanks to financial innovation and the blurring of boundaries between financial institutions (see page 65). These changes require a new regulatory philosophy, one that puts greater emphasis on economic disciplines and less on rules. Careful regulation will always be needed for retail financial services, to protect the unsophisticated from financial sharks-though caveat emptor should remain a guiding principle here too. But in wholesale financial markets, where firms
ciones financieras tambin especficas o (ii) si continua con la poltica crediticia actual, subastar, cada semana, por ejemplo, fondos al mejor postor, cuidando, eso s de eliminar de las ofertas aquellos bancos que ofrezcan una tasa de inters fuera de las condiciones de mercado (por ejemplo, un determinado porcentaje por encima del porcentaje promedio ofrecido por todos los bancos). Los bancos cuya funcin principal sea la de hacer prstamos, podran as captar fondos ya en el mercado financiero (venta de sus propios ttulos), ya en el Banco Central, cuando ste as lo disponga (subastas).
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that trade with one another run their own risk-management systems, many existing rules could be scrapped. If some firms fail as a result, fine. The goal of financial regulation is emphatically not to prevent failures; for as Barings has amply shown, these do more to strengthen the financial system than the thickest of rulebooks. Why then is any regulation needed, except in the retail end of the business? The only answer is that some banking functions are vital to the smooth running of the rest of the economy. Barings could be allowed to collapse because it had only a handful of depositors. But what if the institution in trouble had been a much bigger bank: a Barclays, a Citicorp, or one of the regional giants now being formed through mergers in America? If any of these were allowed to fail, it could precipitate a run on deposits at all banks, creating financial and economic chaos. The goal of regulation should be to minimize such systemic risks while maximizing market discipline. Deposit insurance, you might think, would be sufficient to avoid runs on banks -and so it is. The trouble is that when deposits are backed by the government, banks are handed an incentive to undertake riskier lending (allowing them in turn to pay higher rates to depositors) than if their depositors had to carry the risk of failure. Deposit insurance, needed to discourage runs, makes prudential regulation necessary. There is a way to resolve this dilemma, and it is worth exploring. Confine government-backed deposit insurance to closely supervised narrow banks, and deny it unequivocally to the rest. A narrow bank is one that backs its deposits with government securities or other very safe assets, and can engage in only a limited range of activities. Such banks would be the custodians of money; their safety would be an assurance of the systems integrity. Depositors who chose instead to keep their savings in a broad bank that dabbled in lots of businesses would expect higher returns -but at the risk of losing their shirts. Broad banks should be allowed to own narrow ones only if strong firewalls clearly separate the two. Such a system could have several advantages. It would create a powerful incentive for customers to monitor their banks carefully. Deprived of a state-financed safety net, manager of broad banks would be likely to be more cautions. They would also look more closely at the riskiness of other
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broad banks they dealt with. Dodgy ones would be blackballed and, if they did not mend their ways, would soon fail. Narrow banking would be a boon to regulators too. Rather than oversee in detail all of a financial institutions wholesale business, they could concentrate on ensuring that narrow banks were sound. The growth of financial conglomerates with their fingers in lots of pies, from banking and insurance to securities-trading and fund management, makes such a change more urgent. The looming demise of Americas Glass-Steagall act, which separates commercial from investment banking, will foster more broad banks. Sadly neither the Barings report nor the bills to repeal Glass-Steagall have recommended a radical overhaul of the regulatory structure. It is time for politicians and regulators to be more narrow-minded.
Anexo 8.3 REDOCUMENTACIN (ARTCULO 175 DE LA LEY ORGNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, LEY NO. 7558)
El Ministerio de Hacienda, a ms tardar el 1 de enero de 1996, con el propsito de asumir parte de las operaciones cuasifiscales realizadas por el Banco Central, y en esa forma contribuir a reducir su dficit, redocumentar as: a) Mediante la emisin de ttulos denominados en colones, las obligaciones del Gobierno Banco Central que tiene rendimientos menores a los de mercado o no tienen ningn rendimiento. Esta deuda est compuesta por bonos, otros ttulos, comisiones e intereses por pagar y prstamos especiales. b) Mediante la emisin de ttulos denominados en dlares pagaderos en colones, el saldo del crdito del Gobierno de la Repblica originado en los convenios de reestructuracin de la deuda externa con la banca privada. c) Mediante la emisin de ttulos denominados en colones, el saldo del total de bonos de estabilizacin colocados al 31 de diciembre por el Banco Central, en operaciones de mercado abierto. d) Las prdidas en que haya incurrido el Banco Central, con motivo del pago a los bancos comerciales del Estado por la prdidas cambiarias, conforme a la definicin que realice la Junta Directiva del Banco Central, que no fueron canceladas con recursos del fondo de prdidas cambiarias creado para tal finalidad. Los nuevos ttulos emitidos por el Ministerio de Hacienda tendrn las siguientes caractersticas: i. Libremente negociables.
ii. Tendrn un plazo de veinticinco aos, un perodo de gracia de siete aos y amortizaciones semestrales.
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iii. Los ttulos denominados en colones tendrn una tasa de inters igual a la tasa bsica pasiva ms cinco puntos porcentuales y los denominados en dlares tendrn una tasa de inters igual a la tasa LIBOR a seis meses ms tres puntos porcentuales. Las tasas de inters sern ajustables cada seis meses. iv. El Banco Central podr condicionar las rebajas en el encaje mnimo legal, a que se refiere el Transitorio XV de la presente ley, a la entrega de bonos suficientes para compensar cualquier efecto monetario expansivo neto atribuible a esa disminucin de encajes y tomando en cuenta la ampliacin en la base de ese encaje. v. Durante el ao 1996, el servicio de los ttulos lo efectuar el Ministerio de Hacienda con bonos libremente negociables, denominados en colones, con una tasa de inters igual a la tasa bsica pasiva ms tres puntos, con un plazo de quince aos y un perodo de gracia de siete aos. Durante 1997, el cinco por ciento (5 por ciento) del servicio de los ttulos mencionados en los incisos a), b), c) y d) se har en efectivo y el restante segn las condiciones mencionadas anteriormente. Cada uno de los aos siguientes, se incrementar en un cinco por ciento (5 por ciento) la parte del servicio de la deuda que se debe realizar en efectivo.
El servicio de los ttulos otorgados para efectuar el servicio de los ttulos mencionados en los incisos a), b), c) y d) deber efectuarlo el Ministerio de Hacienda en efectivo.
9. LA EVOLUCIN RECIENTE DEL SISTEMA FINANCIERO*
9.1
INTRODUCCIN
Para m es un honor y un placer venir en la noche de hoy a conversar con ustedes; con motivo del vigsimo aniversario del Instituto Tcnico de Administracin de Negocios (ITAN). Desde que esta institucin vio la luz del da detrs de la Catedral, en donde hoy est el edificio del Banco Popular, durante todos estos veinte aos, he estado estrechamente ligado con su desarrollo; recientemente un poco menos de lo que hubiera deseado debido a mis ocupaciones en el Banco Central. Por ello, en el ITAN me siento en casa. El ITAN es parte de las actividades acadmicas que, junto con Roberto Sasso, Alexis Orozco y Ricardo Mata, desarrollamos en estas ltimas dos dcadas. Agradezco, pues, muy en serio esta invitacin. Con mucho gusto he aceptado conversar con ustedes sobre un tema que, como supondrn, est relacionado con el sistema financiero costarricense. En las ltimas semanas el sector financiero ha mostrado cierta inestabilidad; se ha hablado de crisis e incluso de pnico. Varias son las expresiones que pueden utilizarse; lo importante, sin embargo, es reconocer que el sistema financiero no se ha comportado como lo hubiramos deseado. Debe entonces reflexionarse sobre qu ha acontecido, cules son las causas que han originado ese fenmeno, qu se ha hecho para contrarrestar el problema y qu debera hacerse, adicionalmente, en el futuro inmediato.
Este documento se basa en la conferencia dada en la celebracin del vigsimo aniversario del ITAN, llevada a cabo en el auditorio de la Corte Suprema de Justicia en San Jos, el 21 de marzo de 1988. 299
300 9.2
LAS CAUSAS
En cuanto a las causas, no es necesario profundizar demasiado en ellas. Ya he tenido oportunidad de explicar pblicamente mi pensamiento al respecto. En sntesis, me parece que, por lo menos, hay cuatro causas que deberan mencionarse. a) En primer lugar, ha habido, desgraciadamente, gente inescrupulosa que se infiltr en el sistema financiero y se aprovech, sin vergenza, de la buena voluntad de muchos ahorrantes, con frecuencia gentes incautas y de buena fe. Cayeron as en las redes que se les haban tendido. Esto ocasion que algunas instituciones financieras hayan manejado de una manera dolosa, indebida e indecorosa, para decir lo menos, los recursos que captaron del pblico. b) En segundo lugar, la falta de profesionalismo con que se administraron algunas instituciones financieras ha sido patente. En este caso no ha habido dolo, sino simplemente una administracin deficiente y descuidada. Concretamente, no se respetaron los principios bsicos de las finanzas. No se actu con suficiente prudencia en cuanto a la relacin entre el periodo donde se captaron los recursos y aquel cuando se prestaron esos mismos recursos. No era difcil presagiar que las instituciones que se comportaron de esta manera tendran inevitablemente hacer frente a muy serios problemas a no muy largo plazo. Y as ocurri. c) En tercer lugar, la legislacin vigente ha resultado inadecuada. La gran expansin que ha experimentado, principalmente de la Auditora General de Bancos y subsidiariamente en el Banco Central, no se modific oportunamente para hacer frente a la nueva situacin. La legislacin se qued atrs. La Auditora General de Bancos no pudo cumplir a cabalidad las nuevas funciones que era necesario llevar a cabo. Esto impidi que en muchas oportunidades el Auditor General de Bancos, pudiera intervenir, aun cuando lo hubiera deseado, ante hechos que acontecan en el sistema financiero. Con el transcurso del tiempo, los problemas se acumularon hasta llegar a situaciones sumamente peligrosas y lamentables, como las que vivi recientemente el pas.
La evolucin reciente del sistema financiero
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d) En cuarto lugar, tambin debe mencionarse que muchas empresas costarricenses padecen de fragilidad financiera. Esto se debe a un exceso de pasivos en la estructura financiera propia. Un viento huracanado, un temblor fuerte y zas!, esas sociedades se ven repentinamente frente a muy serias dificultades financieras. Con no poca frecuencia las cuentas patrimoniales de muchas empresas no guardan la debida proporcin con los pasivos. En otras palabras, se pretende hacer demasiado chocolate con muy poco cacao. Cuando estas entidades tienen dificultades, no pueden atender los pasivos adecuadamente, lo cual, a la vez, genera un proceso en cadena que afecta a las empresas financieras que les haban prestado los fondos, as como a las que les haban vendido insumos a plazo.
9.3
LAS MEDIDAS
Estos cuatro factores (mala fe, administracin deficiente, legislacin insuficiente y fragilidad financiera de muchas empresas), todos al unsono, afectaron el sistema financiero en los ltimos meses del ao pasado aunque de una manera mucho ms acentuada a principios de este ao cuando se presentaron serias dificultades, algunas de ellas de una magnitud significativa, dado el tamao de nuestro mercado financiero. Ahora las aguas se han calmado relativamente, pero es prematuro an cantar victoria. Los problemas no han sido superados completamente. Se ha avanzado mucho. Hoy hay bastante tranquilidad. Las medidas que se tomaron son de conocimiento pblico. Algunas de ellas tendan a mejorar la situacin de liquidez dentro del sistema financiero y otras trataban de restablecer el ambiente de confianza, indispensable para el buen funcionamiento de dicho sistema. Ante una marcada inestabilidad financiera es difcil poder precisar con certeza cules son los factores que, en ltima instancia, ejercen un efecto favorable para contrarrestar la situacin y remediar el problema. Fue acaso la disminucin de encajes que adopt el Banco Central, la cual permiti inyectar recursos adicionales en el sistema financiero? Posiblemente esto tuvo algn efecto positivo. Fue acaso el anuncio sobre la creacin de algunos fondos de liquidez, como el que estableci la Bolsa Nacional de Valores, lo que dio mayor confianza a las empresas que actuaban en el mercado financiero? Quizs esto tambin ayud. Fue
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acaso que ya se haba tocado fondo y, por consiguiente, con medidas especficas o sin ellas, se hubiera salido del atolladero? Posiblemente fueron varios los elementos que se conjugaron y coadyuvaron a superar, si no totalmente, s en gran medida, las dificultades que existan en enero y febrero. Es necesario tener en mente, sin embargo que, as como a principios de este ao el sistema financiero experiment dificultades, en el futuro stas podran presentarse de nuevo.
9.4
LAS REAS PRIORITARIAS
Por ello es importante reflexionar sobre cules son las reas prioritarias: aquellas en las cuales debera ponerse especial atencin en un futuro inmediato para tratar as de evitar que se presente otra vez el tipo de problema al cual se ha hecho referencia anteriormente. Las dificultades no dejarn de presentarse completamente. En efecto, mercados financieros mucho ms desarrollados que el costarricense, debido a una mayor experiencia, mayor solidez institucional, mejores normas jurdicas, son mercados financieros en los cuales tambin, de vez en cuando, se presentan problemas muy serios. Para muestra un botn: la crisis de los grandes centros financieros de octubre pasado. As es que un mercado financiero como el nuestro, mucho ms rudimentario, tambin est sujeto a fluctuaciones importantes. Ello no quiere decir, claro est, que deban mantenerse los brazos cruzados. Es indispensable adoptar medidas y concentrar esfuerzos para evitar que ello suceda hasta donde sea posible. Entonces, deben considerarse varios aspectos: a) Primero, existe un problema en la Bolsa Nacional de Valores (BNV). Se ha producido una concentracin exagerada en el financiamiento de pasivos de las empresas, ms que en las cuentas patrimoniales. As, las transacciones de acciones son relativamente de poca importancia en la BNV. Se negocian en volmenes mucho mayores ttulos tales como pagars, bonos o captaciones bancarias. sta es una situacin inconveniente. En efecto, cuando una empresa tiene dificultades para cumplir el pago de una deuda con un intermediario financiero, existe la posibilidad de renegociar las condiciones originales. El intermediario financiero estudia la situacin del cliente y trata de adecuar hasta las condiciones de pago de acuerdo con las circunstancias. Empero, cuando se trata del vencimiento de una
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deuda en la BNV, la empresa tiene que hacer frente, necesariamente, al pago correspondiente el da en que se vence. Realmente no se sabe quin es el dueo de los ttulos y, consiguientemente, no se pueden renegociar las condiciones de la deuda. De este modo, en el tanto que las transacciones de la BNV se centren fundamentalmente en la negociacin de pasivos y no de acciones, se introduce un elemento de gran inestabilidad en el mercado financiero y burstil. As, uno de los aspectos importantes, donde debe ponerse mucho ms nfasis, se refiere a incrementar las transacciones de acciones. Esto no es sencillo lograrlo. Es difcil porque con frecuencia, cuando las empresas se encuentran en buena situacin, las acciones se venden relativamente poco, ya que los accionistas prefieren retenerlas y no las ofrecen en venta. Por otra parte, actualmente la legislacin tributaria no favorece la emisin de acciones sino que propicia, ms bien, el endeudamiento porque los intereses son deducibles de la renta gravable; en cambio, los dividendos s se gravan. Puede decirse que la legislacin vigente no slo no favorece la emisin de acciones sino que, por el contrario, casi la castiga. Finalmente, todava persiste, en muchos casos, la idea de la empresa de carcter familiar, cuyos miembros se oponen a abrir la empresa y vender acciones al pblico para evitar as aceptar accionistas desconocidos. Mientras todo esto no se modifique, las empresas preferirn seguir endeudndose en lugar de aumentar el capital y vender acciones. Aqu existe un rea muy importante sobre la cual se debera actuar rpidamente. El problema no se resolver de un da para otro, pero creo que cuanto antes comencemos a trabajar, ms pronto llegar a solucionarse. b) Un segundo problema es el mal funcionamiento del mercado monetario en relacin con el mercado financiero. En la actualidad, el Ministerio de Hacienda la Tesorera Nacional tiene colocados varios miles de millones de colones a periodos muy cortos: quince das o menos. Este mercado de tan corto plazo es un mercado tpicamente monetario y no financiero. Debera estar en manos del Banco Central y no en manos del Ministerio de Hacienda. ste debera concentrarse en el mercado financiero de seis meses en adelante. Pero actualmente tenemos la situacin inversa: el Banco Central coloca ttulos a seis meses y no opera prcticamente en el
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mercado de menos de seis meses; el Ministerio de Hacienda, por su parte, opera en el mercado de menos de una semana a tres meses y prcticamente no opera en el mercado de seis meses y ms. Esta situacin acarrea al sistema financiero una serie de problemas porque el Tesorero Nacional, con frecuencia, se ve ante la necesidad de colocar miles de millones de colones en pocos das. l tiene que pagar planillas, sea cual sea la tasa de inters. Se introducen as una gran volatilidad e incertidumbre en el sistema financiero. Cuando es el Banco Central el que opera en este mercado monetario de muy corto plazo, entonces existe mucha mayor flexibilidad y no se crean presiones inconvenientes. Si el Ministerio de Hacienda se trasladara del mercado monetario al financiero, tendra un mayor costo financiero. En efecto, las tasas de inters en el mercado monetario son bastante inferiores a las tasas de inters en el mercado financiero. Sin embargo, la tranquilidad y paz que esto traera al sistema financiero como un todo bien compensara ese aumento en los costos financieros del Ministerio de Hacienda. Es importante tener en cuenta que la intranquilidad e incertidumbre que causa la Tesorera Nacional al actuar en el mercado monetario, no solamente lo afectan a l, sino que se trasmiten a todo el sistema financiero, con las consecuencias perjudiciales ya mencionadas. Este problema tampoco puede resolverse de un da para otro, ya que se ha venido incubando a travs de los aos, precisamente por las dificultades financieras que ha vivido la Hacienda Pblica. Habr que ponerle coto y no ser sencillo. Ser un proceso en el cual, por una parte, el Banco Central comience a intervenir, paulatinamente, en el mercado, monetario y, por otra, la Tesorera Nacional comience a operar, tambin poco a poco pero de manera creciente, en el mercado de seis meses en adelante. Debe observarse que la disminucin que se ha venido dando del dficit del Gobierno central y del Sector Pblico en general, como porcentaje del producto nacional bruto, no significa per se un mejoramiento de los problemas que afronta la administracin financiera de la Hacienda Pblica. Se ha reducido ciertamente el dficit, pero el procedimiento para asegurar el financiamiento de los dficit anuales no ha mejorado, sino que, por el contrario, engendra innegablemente serias tensiones en el mercado financiero.
305
c) Un tercer problema del sistema financiero se refiere a las instituciones pblicas que necesitan recurrir al mercado financiero. Se trata, por ejemplo, del CNP, de CODESA, del INVU y del BANHVI, para mencionar las ms importantes. Estas instituciones deben capacitarse para ir regularmente al mercado financiero a fin de captar los recursos que requieran. Hasta hace poco tiempo, algunas de ellas como el CNP y CODESA, slo tenan relaciones financieras prcticamente con el Banco Central, el cual simplemente imprima dinero para financiarlas. Esta situacin ha comenzado a modificarse. Se trata de forzar a las instituciones pblicas que requieren captar recursos a ir al mercado financiero y en consecuencia, a pagar las tasas de inters correspondientes. As, actualmente, el CNP y el BANHVI, as como el INVU y el ICE, ya operan activamente en el mercado financiero. Es un proceso relativamente lento, pero debe proseguirse el esfuerzo de impedir que el financiamiento de estas instituciones recaiga sobre el Banco Central. d) En cuarto lugar, debe hacerse referencia al problema de cmo mejorar la liquidez del sistema financiero. Como es bien sabido, los bancos estatales tienen acceso al Banco Central, como recurso de ltima instancia, ante problemas temporales de liquidez. Es una fuente inagotable ya que el Banco Central tiene la facultad de emitir colones. Otras entidades, como los bancos privados y las llamadas financieras, por el contrario, no tienen acceso al Banco Central. Esto plantea problemas importantes. En efecto, la entidad financiera privada se ve obligada a ser mucho ms conservadora en el manejo y la administracin de los recursos con que cuenta, pues ella misma es forzada a constituir sus propias reservas. La capacidad de prestar al pblico disminuye y el costo financiero aumenta. Para efectos prcticos, debe mantener un encaje ms elevado del establecido por el Banco Central. Cuando algunas de estas instituciones tienen un problema de liquidez, por ejemplo, una corrida de fondos o un retraso apreciable en las recuperaciones por motivos fuera de control, pueden encontrarse ante serias dificultades. En estas circunstancias es muy importante que el sistema financiero ofrezca a las instituciones que enfrentan problemas, acceso expedito a recursos financieros para superalos. Deben mencionarse dos posibles medidas:
306
i.
Los fondos de liquidez. La Bolsa Nacional de Valores ha creado un fondo de liquidez que dara acceso a las empresas, incluyendo las de carcter financiero, en determinadas circunstancias, a esos recursos. Los bancos privados, por su parte, tienen en el Banco Central un fondo creado por ellos mismos, de su propiedad, al cual pueden recurrir para resolver problemas de liquidez. El procedimiento de establecer fondos de liquidez es relativamente reciente y debe ponerse especial empeo en aumentarlos y fortalecerlos en el futuro inmediato. As, la Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito ya ha creado un fondo de esta naturaleza al establecer un encaje sobre los recursos captados por las cooperativas asociadas, es decir, una reserva propia, precisamente para cuando se llegue a presentar este tipo de problemas. Igualmente, sera muy conveniente que una institucin financiera tan importante como el Banco Popular estableciera tambin un fondo de liquidez propio. La existencia de estos cuatro fondos de liquidez (Bolsa Nacional de Valores, bancos privados, Fedecrdito y Banco Popular) representara un paso firme en la consecucin de una mayor estabilidad del sistema financiero.
ii. El acceso al redescuento. Otra posibilidad de dar mayor liquidez y seguridad al sistema financiero consistira en dar acceso al redescuento, en el Banco Central, a entidades financieras privadas. Por el momento, la ley no lo permite y, por consiguiente, habra que modificarla. ste es un tema importante y polmico. Como se sabe, una parte de las opiniones se opone encarnizadamente a esta posibilidad. Otra la propone con insistencia y la defiende a capa y espada. Debe reconocerse que en la gran mayora de los pases ciertas entidades financieras privadas, generalmente los bancos, tienen acceso al redescuento del Banco Central. Esto da mayor seguridad y estabilidad al sistema financiero. En el caso costarricense muy posiblemente en una primera etapa, el acceso de los bancos privados al redescuento debera limitarse a aquellos casos donde se presentan problemas de liquidez, en otras palabras el redescuento no tendra el propsito de aumentar la capacidad de los bancos privados para hacer ms prstamos.
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e) En quinto lugar, debe ponerse especial atencin a la seguridad que el sistema financiero ofrece al ahorrante. Se trata de reducir el riesgo que asume ste, debido a un manejo inadecuado por parte de la entidad financiera en la cual ha depositado sus ahorros. No se busca, obsrvese bien, eliminar el riesgo. Esto sera, adems de imposible, contraproducente. El riesgo siempre debe existir, aunque mitigado, a fin de que el ahorrante deba escoger, primero, entre ahorrar y consumir; segundo, entre las diversas opciones que se ofrecen para invertir los ahorros. Surge la posibilidad de establecer una garanta o un seguro para los ahorrantes. Esta idea es similar a aquella que ya se ha puesto en prctica en algunos pases. Consistira en establecer una especie de garanta o de seguro a favor de todos los ahorrantes hasta un determinado monto, por ejemplo: doscientos mil o medio milln de colones. El ahorrante estara as asegurado, cualquiera que fuera la institucin, debidamente registrada, en la cual haya depositado los ahorros, independientemente de la buena o mala marcha de la entidad financiera. Se pondra especial nfasis en la proteccin de los pequeos ahorrantes. sta es otra de las medidas que se estn estudiando en la actualidad. Se busca as dar mayor tranquilidad y certeza sobre todo a los pequeos ahorrantes, quienes aparentemente han sido los ms afectados con los acontecimientos ocurridos ltimamente en el mercado financiero. f) En sexto lugar, debe mencionarse un tema de gran importancia. Se trata del mejoramiento de la legislacin vigente. En la Asamblea Legislativa se discute actualmente un proyecto de ley con el cual se modificaran sustancialmente las atribuciones de la Auditora General de Bancos. Se dan a esta entidad facultades adicionales para poder supervisar, controlar y an intervenir, de una manera mucho ms expedita, las entidades financieras, en determinadas circunstancias. Este ltimo tema es delicado. En trminos generales existe consenso sobre la necesidad de hacer de la Auditora General de Bancos una entidad ms gil; no tener que esperar, como hoy sucede, a que un juez expresamente lo autorice, para que el auditor pueda intervenir un banco, porque entonces, cuando eso suceda, encontrar a lo
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sumo el rtulo del banco. Otras entidades, por ejemplo las llamadas financieras, no pueden ser intervenidas del todo por el Auditor General de Bancos. Ello no est previsto en la legislacin vigente. Pero, por otra parte, es indispensable guardar un muy delicado equilibrio entre las facultades de los entes pblicos contralores y la necesaria flexibilidad que demandan las empresas privadas para poder funcionar adecuadamente. Es necesario impedir el libertinaje, pero no entorpecer la libertad. Por ello, debe ejercerse mucha prudencia. Si bien la Auditora General de Bancos requiere facultades adicionales, no se trata de que pueda actuar a su antojo, cuando le venga en gana y en cualesquiera circunstancias. Esto equivaldra a entronizar la arbitrariedad, no a remozar la legislacin. Cmo encontrar ese justo medio, ese delicado equilibrio?, es asunto que los legisladores debern precisar y plasmar en la nueva legislacin.
9.5
LAS PERSPECTIVAS
Hacia dnde orientar el sistema financiero? Hay varios objetivos que se deberan aclarar al poner las diferentes piezas en una especie de rompecabezas. Primero, recordar que el sistema financiero es un sector de gran trascendencia para el desarrollo econmico del pas. No hay posibilidad de un progreso sostenido de sectores especficos, como el agrcola, el industrial o cualquier otro, sin que el sector financiero funcione adecuadamente y crezca con vigor. El desarrollo de este sector permite el traslado de recursos financieros de unas unidades que en un momento determinado disponen de cierto excedente de recursos, a otras a las cuales les hacen falta. Esta tarea de intermediacin financiera es decir, trasladar rpidamente y al menor costo posible recursos financieros de unas unidades a otras es la labor primordial del sistema financiero. Es necesario satisfacer estos dos requisitos: rapidez y bajo costo. stas son las caractersticas de un buen sistema financiero. Sin un sistema financiero eficiente, el financiamiento adecuado de las empresas en los diferentes sectores de la economa se entorpecera, lo cual creara dificultades importantes. Por ello, el objetivo fundamental es lograr el mejoramiento y asegurar el fortalecimiento de este sistema. Es importante tener presente que el sistema financiero se encuentra constituido por una gama muy diversa de instituciones pblicas y privadas
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de muy diferente naturaleza. Las hay que se especializan en crdito a corto plazo; otras, en la concesin de crdito a largo plazo; unas orientan la actividad al crdito para el comercio exterior; otras para negocios locales; algunas se relacionan con el gran pblico; otras con los sectores empresariales. Existe as una diversidad amplia de empresas financieras. Algunas de ellas se encuentran debidamente organizadas y reguladas por los entes contralores. ste es el sector financiero formal. Paralelamente funciona un sector financiero informal que est menos organizado y no es supervisado por la Auditora General de Bancos, ni por el Banco Central. Debe reconocerse que estos dos mercados financieros, el formal y el informal, realmente constituyen una sola unidad, a saber: el sistema financiero nacional. Entre ambos existe una serie de vasos comunicantes que entrelazan las diferentes entidades financieras y los mercados financieros. Por eso debe evitarse caer en la trampa de tratar de regular, controlar y supervisar demasiado al sector financiero formal, porque entonces ste se hara cada vez ms pequeo, pues los recursos se trasladaran del sector financiero formal el controlado al sector financiero informal el no controlado. Ms bien, lo que debe buscarse es crear condiciones tales que el sector financiero formal y el informal se entrelacen estrechamente. Para lograr esto, el procedimiento ms expedito es forzarlos a competir entre s. Se tratara as de consolidar el sistema financiero nacional, en lugar de dividirlo y separarlo ms y ms. El objetivo no es simplemente controlar ms y ms, supervisar ms y ms. En tanto se establezcan controles, tales como la fijacin de tasas de inters pasivas y activas, el control cuantitativo y cualitativo del crdito, el establecimiento de topes de cartera y encajes elevados sobre los recursos, a unas instituciones financieras aquellas que operan en el mercado financiero formal y no a otras aquellas que operan en el mercado financiero informal, entonces se estara invitando a los empresarios del sector financiero formal a trasladar los recursos al sector financiero informal. Por el contrario, cuando se adoptan medidas que afectan, en general al sistema financiero por ejemplo la situacin de liquidez y la de tasas de inters, se crean condiciones propicias para lograr su unificacin paulatina. As se asegurara un segundo objetivo. La reduccin de los costos de la intermediacin financiera es otro de los objetivos bsicos que se deben perseguir. Efectivamente, cuanto menor sea el costo de la intermediacin financiera, ms eficiente es el sistema
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financiero. Cmo lograr reducir esos costos? Deben mencionarse varios factores. La legislacin impositiva tiene una influencia muy importante. La poltica del Banco Central, por ejemplo, en cuanto a encajes se refiere, obliga a los intermediarios financieros a tener una cierta cantidad de recursos ociosos, por los que tuvieron que pagar, lo cual encarece los recursos financieros y, por consiguiente, los costos de la intermediacin. Un cuarto objetivo es evitar que el Sector Pblico estruje al sector privado. Cuando instituciones pblicas, comenzando por el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, necesitan captar del pblico, ao tras ao, sumas muy apreciables para cubrir los dficit, entonces el Sector Pblico absorbe recursos, con frecuencia cuantiosos, que en otras circunstancias estaran disponibles para el desarrollo del sector privado. El sector privado se vera as estrujado por el Sector Pblico. Si esto sucede, quedaran menos recursos para la expansin del sector privado. La pugna que se produce entre ambos sectores el pblico y el privado por asegurarse los recursos tiende a elevar las tasas de inters, tal como sucede en la actualidad. Mientras el Gobierno y el Banco Central necesiten captar anualmente varios miles de millones de colones en el mercado financiero, las tasas de inters se mantendrn elevadas. Esto, a la vez, representa un grave obstculo para llevar a cabo una serie de proyectos que podra ejecutarse si las tasas de inters fueran inferiores. Por ello, no debemos cansarnos de repetir una y otra vez que la reactivacin y el crecimiento de la economa nacional requieren el ordenamiento previo de las finanzas pblicas. En no pocas ocasiones se cae en la tentacin de afirmar que los intermediarios financieros desean tasas de inters activas elevadas para obtener mayores ganancias. Realmente, eso no es as. El inters de los intermediarios financieros es lograr la mxima diferencia posible entre el costo de los recursos y la tasa de inters activa a la cual hacen los prstamos. As, las ganancias no tienen que ver necesariamente con el nivel de las tasas pasivas y de las activas, sino ms bien con la diferencia entre unas y otras. En quinto y ltimo lugar, otro de los objetivos importantes es mejorar las funciones de previsin. No se previeron con suficiente antelacin los problemas que se podan presentar en una serie de entidades financieras privadas. Hay que ser ms previsor. Si se produjera una expansin importante en el mercado accionario, se presentaran, a no dudarlo nuevos problemas. Se
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pueden prever muchos de ellos. En efecto, ya se han presentado en mercados financieros de pases con mayor experiencia en este campo. Son necesarios ciertos ajustes legislativos relacionados con la emisin y el comercio de acciones. No debe esperarse a que suceda en el mercado de las acciones lo que ya aconteci en el caso del ahorro del pblico. Para terminar, permtanme decir que en este proceso el Banco Central debe participar activamente. Tiene responsabilidades especficas que cumplir y tareas propias que desarrollar; pero no puede ni debe hacerlo todo. Algunas actividades son propias del Banco Central, pero no es conveniente echar sobre sus espaldas ms cargas de las que ya tiene. Uno de los aspectos ms importantes de la legislacin que se ha presentado a consideracin de la Asamblea Legislativa consiste, precisamente, en quitarle algunas de las facultades, algunos de los poderes que el Banco Central tiene en la actualidad. Unos, porque los ha utilizado mal en el pasado, lo cual ha irrogado costos muy elevados a toda la poblacin; y otros, porque son innecesarios para el cumplimiento cabal de las funciones del Banco Central. La labor de promover un sistema financiero moderno, as como la de lograr un desarrollo agrcola y un desarrollo industrial mejores no puede ser responsabilidad exclusiva de una institucin en particular, ya que se trata de una tarea nacional. Por ello, el saneamiento, el fortalecimiento y el desarrollo del sector financiero no es un cometido slo del Banco Central, sino que es un objetivo nacional. Las entidades pblicas, entre ellas el Banco Central, tienen una funcin importante que desempear, pero al sector privado le cabe un papel preponderante en el desarrollo de ese sector, como en todos los dems de la economa nacional.
10. EL MERCADO ACCIONARIO Y EL DESARROLLO ECONMICO*
10.1
INTRODUCCIN
Hace algunas dcadas Franco Modigliani y Merton Miller publicaron un estudio sobre el costo del financiamiento de las empresas donde concluan que en un mercado perfecto (sin costos de transaccin, sin impuestos y con informacin simtrica para todos los agentes) era irrelevante, en trminos de eficiencia, financiarse con deuda o con emisin de acciones. En el mundo real, la falta de condiciones de un mercado perfecto ha determinado que en muchos pases se haya recurrido al financiamiento por acciones slo cuando los niveles de endeudamiento han alcanzado niveles tan riesgosos que el mercado ha penalizado con primas demasiado costosas la emisin de deuda. Recientemente, la posible entrada de las economas desarrolladas en un periodo de deflacin podra reducir un importante atractivo de la emisin de deuda (la prdida de valor del principal por la inflacin) y favorecer el financiamiento por acciones. La situacin actual de Costa Rica, por ser una economa pequea, muy abierta y con una estructura productiva que slo recientemente est saliendo de una situacin relativamente protegida de la competencia exterior, presenta una serie de particularidades que la diferencian tanto del mundo perfecto de Modigliani y Miller como de los mercados reales donde el mercado accionario tiene cierta presencia en el financiamiento de las empresas. A continuacin se har referencia a los aspectos que deberan analizarse con cuidado para valorar la idoneidad del financiamiento a travs del mercado accionario en Costa Rica, los factores crticos que se deben superar y la agenda del Banco Central en este campo.
* De este documento es coautora Catiana Garca K. El trabajo se termin de elaborar en marzo de 1999 para el Banco Central de Costa Rica. 313
314 10.2
CUL ES EL PAPEL DEL MERCADO ACCIONARIO EN EL CONTEXTO ACTUAL DE APERTURA ECONMICA Y DE GLOBALIZACIN?
La supervivencia de las empresas familiares sobre las que se asienta la mayor parte de la estructura productiva de Costa Rica depende de la capacidad de inversin para modernizarse y crecer. Los recursos para invertir proceden, en su mayor parte, de reinversin de utilidades y de deuda bancaria o emitida en el mercado de valores. La capacidad de endeudamiento de estas empresas no siempre es suficiente para cubrir las necesidades de inversin. Es tpico de pases pequeos, con economas abiertas, que los socios de tipo familiar de las empresas esperen hasta el ltimo momento para modernizarlas. En este punto, la nica opcin que queda es vender la empresa a compaas extranjeras interesadas en la cuota de mercado, ms bien que en la capacidad productiva de la empresa local. El financiamiento de nuevas inversiones a travs de la emisin de acciones permite invertir en la modernizacin imprescindible, con la posibilidad de que los socios tradicionales mantengan el control. Sin embargo, la participacin en el mercado accionario impone restricciones a los dueos tradicionales, tales como transparencia informativa sujeta al control del regulador del mercado, riesgo de prdida de control y una mayor atencin hacia los intereses de accionistas minoritarios, los cuales no siempre coinciden con los intereses de los socios mayoritarios. A pesar de las ventajas de la emisin de acciones para capitalizar empresas sin que sus dueos tradicionales pierdan el control, no siempre es suficiente para hacer frente con xito a las exigencias de la globalizacin. En el caso de industrias con tecnologa de punta y mercados globalizados en otras regiones, la supervivencia slo puede garantizarse con socios estratgicos que aportan know how adems de capital. La entrada de estos socios estratgicos no favorece, por lo general, el desarrollo del mercado accionario, ya que generalmente tienden a tomar participaciones mayoritarias y no muestran inters por financiarse en los mercados locales de la subsidiaria, pues la casa matriz puede encontrar financiamiento ms barato en los mercados internacionales.
El mercado accionario y el desarrollo econmico
315
10.3
CONTRIBUYE EL MERCADO ACCIONARIO A ASIGNAR LOS RECURSOS HACIA EL SECTOR PRODUCTIVO DE UNA FORMA MS EFICIENTE QUE LA INTERMEDIACIN BANCARIA?
Desde el punto de vista del desarrollo econmico es importante valorar la eficiencia del sector bancario frente al mercado accionario en la intermediacin del ahorro. En los pases desarrollados se cuenta con ejemplos de los dos tipos. Por ejemplo, los pases anglosajones (Estados Unidos y el Reino Unido) han financiado su crecimiento mayoritariamente por medio del mercado accionario. Sin embargo, otros pases con niveles similares de desarrollo, como Alemania y Japn, cuentan con mercados accionarios escasamente desarrollados, pues el financiamiento de las empresas se realiza de forma ms eficiente a travs de la banca. Por tanto, el desarrollo del mercado accionario depende de la estructura institucional del sector financiero, de la relacin de la banca con el tejido industrial de Costa Rica y de la capacidad de las empresas por asumir los requisitos de informacin pblica, en el caso de que pretendan financiarse mediante el mercado de valores. Si se parte de una situacin donde la estructura institucional del sector financiero fuera irrelevante sobre el modo de financiar las empresas, antes de aceptar que el financiamiento por acciones es ms eficiente por tener costos menores de intermediacin, habra que verificar la validez de las dos premisas siguientes. La primera es que el mercado de valores (accionario) es, al menos, tan efectivo como el analista de crditos de un banco para poner un precio al riesgo financiero de la inversin. Esto presupone que la informacin sobre la firma es simtrica entre inversionistas de control e inversionistas minoritarios. La segunda premisa es que el mercado de valores es capaz de redistribuir los riesgos financieros de forma ms amplia (entre todos los accionistas). El financiamiento bancario concentra los riesgos en menos participantes. Esta redistribucin del riesgo puede ser importante en algunos casos donde existe un evidente riesgo moral (moral hazard) de concentracin del crdito en determinadas entidades financieras por defectos en la supervisin o por ser entidades de crdito pblicas, con otro tipo de estndares en la gestin del riesgo.
316 10.4
QU CIRCUNSTANCIAS EN EL SECTOR BANCARIO (EN GENERAL) PODRAN FAVORECER LA DESINTERMEDIACIN A TRAVS DEL MERCADO ACCIONARIO?
Una banca escasamente capitalizada no permitira el financiamiento de empresas a travs de deuda. Esto podra tener dos efectos que favoreceran el desarrollo del mercado accionario. El primero es que la propia banca para aumentar la capacidad de prstamo podra ampliar el capital a travs del mercado accionario. El segundo efecto, que el sector bancario estimule el financiamiento accionario de empresas a travs de las entidades de su grupo financiero. Esto podra ser con la comercializacin de fondos de inversin accionarios o a travs de actividades de banca de inversin y de intermediacin de acciones. Ninguna de estas actividades consume patrimonio del banco a efectos de la normativa prudencial. Sin embargo, el grupo financiero estara participando en actividades importantes de intermediacin del ahorro. Este mayor peso de la intermediacin de valores se ha dado en economas ms desarrolladas en las cuales los mrgenes de intermediacin de la banca se han estrechado y las comisiones de administracin de fondos de inversin accionarios, de underwriting y de intermediacin de valores, terminaban resultando similares al margen de intermediacin de un prstamo. En el caso de Costa Rica existe una banca privada an escasamente capitalizada, a pesar de las recientes fusiones, y con mrgenes de intermediacin bastante bajos cuando se trata de transacciones en colones. Las circunstancias de la banca privada en Costa Rica podran llevarla a capitalizarse a travs del mercado de valores y a ser bastante activa en el financiamiento de empresas a travs de operaciones fuera de balance, esto ltimo a travs de entidades pertenecientes a su grupo financiero (administracin de fondos de inversin accionarios, banca de inversin e intermediacin de acciones).
El mercado accionario y el desarrollo econmico
317
10.5
CULES SON LAS CONDICIONES QUE DEBERAN CUMPLIRSE EN EL MERCADO DE VALORES PARA ASIGNAR EFICIENTEMENTE LOS RECURSOS?
La contribucin del mercado accionario al desarrollo econmico slo puede producirse si se dan las condiciones para garantizar la eficiencia en la intermediacin del ahorro. Estas condiciones se resumen en cinco puntos: (i) existencia de referencias de precios de mercado para poder valorar efectivamente las acciones, lo cual implica la existencia de un mercado de dinero y de deuda pblica eficiente; (ii) liquidez del mercado o mnima incertidumbre sobre la posibilidad de salida de la inversin, precio y los costos de transaccin; (iii) infraestructura de negociacin y de compensacin y liquidacin eficiente y segura de las inversiones; (iv) simetra de la informacin entre todos los inversionistas, sean stos de control o minoritarios y (v) supervisin de calidad para garantizar el cumplimiento de los puntos anteriores.
10.6
CONCLUSIN
El mercado accionario slo puede contribuir al desarrollo econmico de Costa Rica si funciona con los criterios de eficiencia mencionados anteriormente. Sin embargo, no debera verse como un instrumento aislado de desarrollo, sino como el resultado de un plan articulado de reformas en el sector financiero. El mercado accionario necesita para el desarrollo de un entorno financiero desregulado, adecuadamente supervisado y que repose sobre bases slidas de eficiencia financiera. La agenda actual del Banco Central en cuanto a la reforma financiera contiene aspectos cuyo desarrollo es imprescindible para el adecuado xito del mercado accionario. Entre los temas de esta agenda de mayor relevancia para el desarrollo del mercado accionario se encuentran: (i) las iniciativas, junto con el Ministerio de Hacienda, por desarrollar un mercado secundario de deuda pblica que establezca referencias de precios de mercado de activos sin riesgo, necesarios para valorar adecuadamente cualquier otro activo, incluidas las acciones; (ii) el desarrollo de un sistema de anotacin en cuenta y de compensacin y liquidacin de valores, que en su primera fase abarcar la deuda pblica; (iii) la reforma del siste-
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ma de pagos para hacer ms eficiente la liquidacin de valores y (iv) el apoyo a los rganos reguladores en la mejora de su capacidad de supervisin. El desarrollo del mercado accionario depende de muchas voluntades, la iniciativa de la Bolsa Nacional de Valores parece reflejar la confluencia de muchas de ellas. El Banco Central apoya esta idea y contribuye con una agenda de reforma financiera que es un compromiso en esa direccin.
TERCERA PARTE
LA POLTICA MONETARIA Y FINANCIERA
11. ESTABILIZACIN Y MODERNIZACIN FINANCIERAS:

DESAFOS PARA LA POLTICA MONETARIA Y FINANCIERA, LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE*
11.1
INTRODUCCIN
Para conversar sobre la experiencia costarricense, en relacin con la reforma del sector financiero, es necesario formular una pregunta previa para ubicar el tema. Por qu se inicia en Costa Rica, alrededor de 1984, la reforma del sector financiero? Esta interrogante tiene, a la vez, dos respuestas. Una de ellas se refiere al hecho de que Costa Rica comienza, en esa poca, un proceso de ajuste estructural, mediante el cual varios sectores de la economa, como el agrcola y el industrial, se someten a un proceso pausado, pero firme, de liberalizacin. Entonces, rpidamente se percibe la imposibilidad de lograr el ajuste estructural de algunos sectores sin que otros sigan tambin el mismo curso. No era posible, en efecto, modernizar la agricultura y la industria y dejar al sector financiero por fuera. La segunda respuesta es la complejidad del sistema financiero de Costa Rica. Ello se debe al monopolio de la administracin de cuentas corrientes por parte de cuatro bancos estatales, as como al monopolio estatal del negocio de los seguros. Esta situacin agregaba una necesidad adicional para poner nfasis en la reforma del sector financiero.
11.2
LOS OBJETIVOS DE LA REFORMA FINANCIERA
Los objetivos de la reforma financiera son tres. El primero, tratar de disminuir los costos de intermediacin financiera. La tarea esencial del sector financiero consiste en trasladar los recursos financieros de ciertas unidades con excedentes transitorios o permanentes de fondos, a otras
* Este documento se basa en una conferencia dada por Eduardo Lizano en el Banco de Guatemala, en 1993. 321
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unidades con un dficit. Trasladar esos recursos de una manera rpida, gil y sobre todo barata, es un objetivo bsico de la reforma financiera. El segundo, ampliar y modernizar el conjunto de servicios que los intermediarios financieros ofrecen a los agentes econmicos, tanto a los ahorrantes como a los usuarios de crdito. Haba necesidad de proceder a un aggiornamento del sector financiero para ofrecer a los agentes econmicos nuevos ttulos, nuevas opciones de ahorrar y nuevas posibilidades para endeudarse, as como crear el marco legal e institucional necesario. El tercero, mejorar la seguridad del sistema financiero. La liberalizacin exige, en forma paralela, el mejoramiento de la seguridad del sistema financiero. Estaban presentes las amargas experiencias ocurridas en otros pases en donde la liberalizacin financiera no haba sido acompaada de un proceso de mejoramiento de las normas de supervisin y de control. En Costa Rica se aprovech la leccin: liberalizacin no es sinnimo de libertinaje. Entonces en Costa Rica se decidi, desde el principio, considerar ambos elementos liberalizacin y supervisin en forma simultnea.
11.3
REAS PRINCIPALES DE LA REFORMA
La reforma del sector financiero se centra en cuatro reas principales. En primer lugar, otorgar mucha mayor libertad y flexibilidad a los intermediarios financieros, tanto en sus operaciones pasivas como en sus operaciones activas. El sistema financiero de Costa Rica se caracterizaba, en 1984, por una regulacin pormenorizada por parte del Banco Central. El programa crediticio anual era altamente detallado: contemplaba lmites cuantitativos de crdito para diferentes actividades y la fijacin de tasas de inters activas y pasivas. Y esto lo haca el Banco Central para cada uno de los bancos comerciales. As, las operaciones activas de los bancos eran limitadas por el Banco Central y en buena medida, controladas por ste. Una de las decisiones importantes fue eliminar las limitaciones cuantitativas y permitir a los bancos comerciales canalizar los recursos hacia aquellas actividades que consideraran ms convenientes. Por razones tcnicas y polticas evidentes, esto no pudo lograrse de una sola vez. Fue un proceso en el cual se eliminaron, pau-
Estabilizacin y modernizacin financieras
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latinamente, los topes de cartera, as como las dems limitaciones cuantitativas que pesaban sobre la operacin de los bancos comerciales y de los intermediarios financieros, en general. Igualmente, el Banco Central ejerca un marcado control del lado de los pasivos. Se fijaba a los bancos comerciales el tipo de ttulos que podan vender al pblico: los plazos, las tasas de inters, el monto y la moneda (local o extranjera). Todo ello implicaba una regulacin muy pormenorizada por parte del Banco Central. Hubo necesidad de eliminar estos controles. As, los intermediarios financieros llegaron a administrar la cartera de activos y tambin a manejar la de pasivos. La liberalizacin abarc, asimismo, lo concerniente con la fijacin de las tasas de inters. Anteriormente, el Banco Central fijaba las tasas de inters para las diferentes operaciones activas y pasivas de los bancos comerciales. Fue necesario permitir a los bancos comerciales establecer las tasas de inters como ellos mejor lo consideraran, tanto las tasas activas como las pasivas y, asimismo, todas las dems regulaciones que afectaban indirectamente las tasas de inters como las comisiones. As, pues, se dej a los bancos comerciales la posibilidad de fijar, libremente, sus tasas de inters activas, las pasivas y todos los dems cargos que afectaban las tasas de inters. Una segunda rea muy importante se refiere a la poltica del Banco Central. En efecto, la poltica de liberalizacin signific que el Banco Central dej de poner nfasis en la utilizacin de instrumentos directos con los cuales trataba de administrar la poltica crediticia y la monetaria, sobre todo en relacin con los activos de los intermediarios financieros. El Banco Central ahora utiliza instrumentos de efecto indirecto, cuyo propsito es afectar la liquidez general de la economa e influir, por ende, en la situacin de los intermediarios financieros del lado de los pasivos. El Banco Central comienza as a realzar operaciones de mercado abierto y operaciones overnight. Es mediante estos dos instrumentos indirectos que el Banco Central ejerce su influencia en el sistema monetario y financiero. Igualmente, el Banco Central abandona paulatinamente, el uso de instrumentos cuyo empleo no tiene costos para l. Hasta hace poco tiempo no pagaba intereses sobre los encajes. Se modific la ley y hoy, despus de un determinado monto, s debe pagar. Tambin la utilizacin del overnight y de la venta de ttulos, en el mer-
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cado de valores, obliga al Banco Central a asumir el costo financiero de su poltica monetaria y crediticia. En Chile, el Banco Central disfruta de una amplia autonoma; en Costa Rica no se ha avanzado tanto como en el caso de ese pas, sin embargo, se camina en esa direccin. En el directorio del Banco Central tenan asiento tres ministros (Hacienda, Economa y Planificacin). Se consider que esa representacin del Poder Ejecutivo era excesiva. Por consiguiente, se modific la ley y qued slo el Ministro de Hacienda como nico representante del Gobierno. Los ministros de Planificacin y Economa ya no forman parte de la Junta Directiva del Banco Central. Se elimin, a la vez, el acceso al Banco Central que una serie de empresas estatales tenan, lo cual resultaba una fuente de emisin monetaria y se aprovech para eliminar tambin ciertos procesos de financiamiento del Banco Central al sector pblico. Finalmente, se aclar lo referente a la deuda externa: se defini la deuda externa como responsabilidad del Banco Central y la deuda interna responsabilidad del Gobierno y de otros entes estatales. As, cada sector asumi la atencin de su respectiva deuda. La tercera rea en la cual se puso nfasis se refiere a los procedimientos de supervisin y de control. Anteriormente, la Superintendencia de Entidades Financieras, conocida en Costa Rica como la Auditora General de Entidades Financieras (AGEF), no poda intervenir a un intermediario financiero, si no mediaba una decisin judicial previa; claro est, cuando la autorizacin judicial se daba, ya no quedaba ni el rtulo de la institucin que se necesitaba intervenir. La ley se modific. Hoy la AGEF puede intervenir, en muy corto plazo, a un intermediario financiero. Y cuando se dice intervenir, significa facultades para sustituir a la junta directiva, cambiar a los funcionarios de la institucin, tomar control financiero total sobre los activos de la institucin, as como de sus instalaciones. Desde la adopcin del esta reforma la AGEF ha intervenido y cerrado tres bancos privados. La intervencin ha resultado mucho ms gil. Adems, otros entes han sido intervenidos parcialmente y han logrado salir adelante por cuanto los accionistas han aceptado poner el capital adicional y adoptar las medidas administrativas necesarias para poner el banco a flote. En estos casos no ha habido necesidad de cerrar las puertas de los intermediarios financieros.
325
Mejorar los procedimientos de supervisin, control e intervencin ha sido una labor muy importante. Sin una debida supervisin, sin un adecuado control, la liberalizacin del sistema financiero es una invitacin abierta al libertinaje. Esto no ayuda ni al sector financiero ni a la economa del pas. Por eso se ha puesto un gran nfasis en mejorar la AGEF. La cuarta rea se refiere al rgimen cambiario y a la poltica cambiaria. En Costa Rica, como en muchos pases de Latinoamrica, existi un sistema arcaico de tipos mltiples de cambio, con una centralizacin de las divisas en manos del Banco Central. Hubo necesidad de modificar este sistema, poco a poco, hasta que hace un ao y medio se logr liberalizar totalmente la cuenta de capital. Hoy, en Costa Rica se puede adquirir cualquier cantidad de dlares, sin necesidad de explicar el destino que se le quiere dar. A la vez, puede traerse al pas la cantidad de divisas que se desee. Esta evolucin lenta ha tenido diferentes etapas. Conviene recordar por ejemplo, la etapa de crowling peg, el sistema llamado de minidevaluaciones. El Banco Central administr este sistema cambiario durante varios aos. Hace dieciocho meses, se pas a una flotacin sucia y a la apertura completa de la cuenta de capital. Se lleg a la conclusin de que adems de abrir la cuenta comercial (reduccin arancelaria) era necesario tambin, hacerlo con la cuenta de capital. Slo as se lograra la verdadera integracin de la economa nacional a la internacional. A partir de 1984 ya se haba avanzado en cuanto a la apertura de la cuenta comercial. La tarifa promedio en Costa Rica era de entre 80 y 90 por ciento y ha pasado en la actualidad al 16 por ciento. Hubo una disminucin sistemtica de los aranceles, pero esa apertura en la cuenta comercial deba acompaarse de la apertura de la cuenta de capital. sta ha venido un poco rezagada con respecto de la apertura comercial. Exista el temor, si se abra la cuenta capital cuando aun los aranceles aduaneros eran elevados, que los capitales se orientaran hacia actividades cuya rentabilidad era elevada debido al proteccionismo pero que bien podran dejar de serlo, dos o tres aos despus, cuando se redujeran las tarifas aduaneras. As, se esper la reduccin del arancel externo para entonces proceder a abrir la cuenta de capital.
326 11.4
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE
Algunas lecciones pueden desprenderse de la experiencia costarricense. En primer lugar, el papel clave de Banco Central en la reforma financiera. Sobre esta institucin recae la responsabilidad de la administracin de la poltica monetaria. En este mbito, al igual que en el de la poltica econmica en general, el mejor consejero es la humildad. El Banco Central, posiblemente, conoce bastante menos de lo que pretende saber. Por consiguiente, debe actuar con gran humildad. Adems, algunos actores pueden complicar mucho la tarea del Banco Central. El dficit fiscal obliga al Ministro de Hacienda a vender bonos, lo cual presiona hacia el alza de las tasas de inters y, a la vez, atrae capitales del extranjero, con las consabidas complicaciones para la adecuada administracin de la poltica cambiaria. Por otra parte, el Ministro de Economa, al disminuir el arancel externo, puede poner en aprietos algunas actividades agrcolas e industriales y, por consiguiente, a los bancos donde esos empresarios son clientes. En efecto, algunos clientes son excelentes cuando la tarifa arancelaria es del 40 por ciento, pero dejan de serlo si los aranceles bajan al 20 por ciento. Esto puede traer consecuencias importantes, como se indicar ms adelante, en el manejo de la cartera de los intermediarios financieros, lo cual a la vez dificulta la labor del Banco Central. As, una primera leccin es la gran importancia del Banco Central, pero tambin la necesidad de mucha humildad y la aceptacin, por parte del Banco Central, de que sin una debida coordinacin otras entidades pueden crearle dificultades para la buena conduccin de la poltica monetaria. Una segunda leccin muy importante es que el Banco Central debe ser respetado. Aun ms, en algunas circunstancias si se quiere, el Banco debe ser temido. Debe siempre evitar ser admirado. Cuando polticos y empresarios hablan bien del Banco Central, algo no anda adecuadamente; entonces el Banco Central debe, rpidamente, determinar qu est haciendo mal. Darse a respetar es muy importante, es clave para la conduccin de la poltica monetaria. En ltima instancia, uno de los principales activos del Banco Central es el respeto de la comunidad financiera, empresarial y poltica. Para eso el Banco Central ha de ser transparente. El Banco Central est obligado a comunicar cules son sus objetivos, cules los instrumentos. sta no es una labor fcil, debi-
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do a los malentendidos inevitables. Por ello, la labor didctica, a fin de dar las debidas explicaciones a quienes no tienen por qu tener conocimientos de banca central, es de mucha importancia. Las explicaciones deben ir orientadas hacia: el gabinete, los sindicatos, las cmaras empresariales, los partidos polticos y otras organizaciones. Esta labor es compleja y con frecuencia ingrata, pero indispensable. La tercera leccin se refiere a la permanencia de la poltica. El dicho de los franceses de dar un paso atrs para saltar dos hacia adelante es fatal en el caso del Banco Central. Con cada paso atrs, se suministra una indicacin equivocada a los agentes econmicos. stos deben percibir con claridad hacia dnde va el Banco Central. Se puede ir ms rpido o ms despacio, pero la direccin ha de ser consistente y coherente. Si el Banco Central cambia la direccin con frecuencia, entonces confunde a los agentes econmicos. Esto resta credibilidad al Banco y, consecuentemente, respeto. La cuarta leccin consiste en la capacidad de percibir el sistema financiero como un sistema de vasos comunicantes: los intermediarios financieros estn todos ellos intercomunicados entre s. Existen diferencias muy importantes entre el sistema financiero formal, bajo el control del Banco Central y de la AGEF, y el sector financiero informal no sometido al control de esas entidades. Cuando el Banco Central y la AGEF tratan de controlar demasiado al sector financiero, la parte que ellos controlan comienza a achicarse, porque entonces una parte de los recursos financieros se traslada al sector financiero informal. Sucede algo semejante a cuando se tiene una cierta cantidad de masa en la mano y se aprieta: la masa comienza a escaparse por entre los dedos y queda una menor cantidad en la mano. Por ello, el Banco Central y la Superintendencia deben tener mucho cuidado acerca de hasta dnde han de llegar la supervisin y los controles. Si resultan excesivos, la supervisin y el control surten cada vez menos efecto. Por eso los instrumentos indirectos del Banco Central son mucho ms importantes que los directos usados anteriormente por el Banco Central, pues los primeros influyen en todo el sector financiero formal e informal, en cambio los segundos afectan generalmente, solo al sector financiero formal y casi nada al informal. Al Banco Central y a la AGEF les ha costado bastante aprender esta leccin: controlar y supervisar s, sin duda, pero no demasiado.
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La quinta leccin, muy importante en el caso de Costa Rica, es la necesidad de tener presente la interrelacin entre los programas de ajuste estructural y de reforma financiera. El programa de ajuste estructural tiende a modificar la rentabilidad relativa de las diferentes actividades. As, actividades que antes del programa eran altamente rentables dejan de serlo y al contrario, actividades que no eran muy rentables comienzan a serlo cuando se liberaliza la economa. El posible impacto en la cartera y el portafolio de los intermediarios financieros es obvio y puede causar problemas en algunos casos, dependiendo de cul sea la composicin de la cartera de los intermediarios financieros. Es un tema cuya trascendencia debe siempre tenerse presente. La sexta leccin se refiere al papel desempeado por el Banco Central en el programa de estabilizacin, llevado a cabo durante el perodo 1982-1984, como consecuencia de la grave crisis de los aos 1980 y 1981. El xito de un programa de esta naturaleza depende de la disposicin de los principales actores sociales de asumir el costo de restablecer los equilibrios macroeconmicos. Los empresarios deben aceptar la disminucin de las utilidades, los trabajadores la reduccin de los salarios y los polticos la contraccin del gasto pblico. Ahora bien, esto es necesario por cuanto se trata, bsicamente, de reducir la demanda efectiva, para poner coto a la inestabilidad (inflacin, fluctuacin de los tipos de cambio, dficit fiscal, tasas de inters subsidiadas). Pero esto es posible hacerlo slo durante un plazo relativamente corto, aproximadamente, de dieciocho meses. Despus de este perodo si los actores sociales no ven la luz al final del tnel, es decir, la posibilidad de reducir los sacrificios incurridos, comienzan a quitar el apoyo al programa de estabilizacin. Al quedarse sin el debido sustento poltico, no tarda mucho en desmoronarse. Por consiguiente, el programa de estabilizacin no puede avanzar si, simultneamente, no se logra el crecimiento econmico. No es cuestin de estabilizar la economa para despus comenzar a crecer. Generalmente, no se dispone de suficiente tiempo: los actores polticos no dan tiempo a la economa para funcionar de esa manera. En un principio es posible dar prioridad a las medidas de estabilidad, pero rpidamente debe ponerse en marcha el programa de crecimiento econmico. As, la opcin viable no es estabilidad sin crecimiento sino estabilidad con crecimiento. La historia reciente de Amrica Latina est, precisamente, plagada de programas de estabilidad que avanzan du-
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rante algunos meses y despus se hunden, justamente porque no se logra mantener el apoyo poltico indispensable. Pero debe observarse que el programa de crecimiento no est dentro del mbito del Banco Central. El programa de estabilidad por el contrario s est, en buena parte, en manos del Banco Central. Las medidas bsicas del programa de ajuste estructural estn a cargo de otras dependencias como el Ministerio de Economa. La apertura y la desregulacin de la economa son tareas cuya responsabilidad est fuera del Banco Central. De nuevo se encuentra aqu una estrecha vinculacin entre la labor del Banco Central y la de otras instituciones y dependencias pblicas. La sptima leccin se relaciona con la velocidad del proceso. La experiencia costarricense es negativa en este caso debido a la lentitud con que ha progresado el programa de ajuste; metas que los mexicanos alcanzaron en tres aos, en Costa Rica ha tomado ocho aos lograrlas. El proceso comienza en el 1984 y no es sino hasta ahora que el arancel externo llega a un 20 por ciento. El ritmo al cual han avanzado el programa de ajuste estructural y el de reforma financiera ha sido muy lento. A estas alturas an en algunos sectores, como el estatal, queda mucho por hacer. Ahora bien, el problema, cuando se avanza tan lentamente, es la fatiga que produce el proceso de ajuste. Los actores sociales comienzan a mostrar cansancio lo cual erosiona el apoyo poltico que requieren estos programas. Si el proceso avanza muy despacio entonces los beneficios del proceso tienden a concentrarse y no se distribuyen adecuadamente. Se concentran por cuanto caminar lentamente significa que no son muchos los sectores empresariales participantes en el proceso de ajuste estructural y de liberalizacin. Y si son pocos los participantes, la demanda por trabajo no aumenta rpidamente y, por consiguiente, los salarios reales tampoco tienden a aumentar. Esto significa que cuando un proceso de ajuste estructural avanza lentamente, los salarios reales no crecen con suficiente rapidez y las empresas pueden retener sus excedentes. Cuando el proceso avanza rpidamente la demanda por trabajo aumenta, el empleo y los salarios reales crecen y los empresarios se ven obligados a trasladar una parte del excedente a los trabajadores. En el caso costarricense, no se ha podido avanzar tan rpido como hubiera sido posible, el desempleo disminuy sustancialmente, pero los salarios reales no han crecido de manera acelerada, lo cual en gran parte, se debe al ritmo lento del proceso.
330 11.5
CONCLUSIONES
Antes de concluir deseo agradecer la acogida a los amigos guatemaltecos. En Guatemala se est bien. Es interesante para ustedes conocer las experiencias de otros pases. Sin embargo, debe tenerse mucho cuidado en cuanto a cmo aprovecharlas. Cuando se trata de las medidas concretas, especficas, cada pas debe tomar sus propias decisiones y debe asumir la responsabilidad de acertar o de equivocarse. Esto slo se puede hacer en cada pas. Medidas que en Argentina fracasaron, pueden tener xito en Guatemala; medidas que en Mxico tuvieron xito, pueden no tenerlo en Guatemala. Es necesario tomar en cuenta la tradicin, la idiosincrasia, el marco institucional y la historia reciente; slo as pueden adoptarse las medidas adecuadas en la situacin especfica de Guatemala. Est bien que se nos oiga, pero a ustedes y slo a ustedes, corresponde decidir cules medidas adoptar.
12. REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO Y FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO:

DULCES SUEOS Y DURAS REALIDADES*
12.1
INTRODUCCIN
La poltica econmica ha experimentado gigantescos cambios en aos recientes. Los pases han abandonado el modelo de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones para adoptar otro basado en la liberalizacin econmica. En algunos pases este cambio se ha producido rpidamente, mientras que en otros lo ha hecho de manera ms gradual; pero en general, el cambio de modelo y paradigma es un hecho. La aceptacin de este nuevo modelo tiene implicaciones en muchos frentes: en qu medida afectar las finanzas? Desaparecer el financiamiento del desarrollo como tal en el nuevo modelo? Experimentar un cambio? Y en ese caso, en qu direccin? Cules medidas habr que tomar en respuesta a la nueva situacin? Este documento se propone examinar de cerca algunos de esos problemas desde el punto de vista de un pas en desarrollo y, ms especficamente, desde el punto de vista de un banquero central. La primera parte del documento pasar revista a las principales caractersticas del financiamiento del desarrollo en los tiempos que antecedieron a la reforma del sector financiero. La segunda parte discutir la reforma del sector financiero como tal. La tercera tomar en consideracin las dificultades de la transicin entre el mundo que precedi a la reforma y la posreforma, incluidas las necesarias condiciones y los principales obstculos. La cuarta seccin, que es la final, examina algunos
* Trabajo presentado en el Cuarto Seminario sobre el Financiamiento del Nuevo Desarrollo, organizado por la Universidad Johann Wolfgang Goethe y la Universidad del Estado de Ohio en Francfort del 3 al 7 de setiembre de 2001. Este documento se public en la revista Monetaria, del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, edicin de octubre-diciembre de 2001. 331
332
puntos sobresalientes de la ayuda prestada a la reforma para que se haga realidad.
12.2
ANTES DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO
Con anterioridad a la reforma del sector financiero, la poltica en su conjunto abordaba la promocin del desarrollo econmico con base en estrategias orientadas al mercado interno. Este criterio ms bien nacionalista buscaba el crecimiento principalmente a travs de los mercados internos. Se utilizaban dos instrumentos preferentemente: Primero, se introduca el proteccionismo como poltica dominante, para aislar a los productores locales de la competencia extranjera. Los mercados internos eran mantenidos en cautividad en provecho de los productores locales. Segundo, se practicaba la intervencin del Estado para impulsar los niveles de produccin y mejorar la distribucin del ingreso. Se consideraba que el Estado era el que estaba mejor enterado y se haca hincapi en las fallas del mercado. Consecuentemente, los aranceles de importacin y los impuestos a la exportacin eran elevados y comunes otros tipos de control, incluidas las cuotas de importacin y exportacin. La produccin local era celosamente protegida y la competencia en los mercados internos era muy deficiente. Los productores carecan casi de incentivos para innovar, fomentar la productividad o volverse competitivos y no haba nada en realidad que pudiera atraerlos hacia los mercados internacionales o las actividades exportadoras. De ah que el crecimiento de la produccin local se limitara al tamao del mercado interno. Al mismo tiempo, el Estado se involucraba cada vez ms en el proceso de determinar qu deba ser producido, cmo hacerlo y cmo distribuir el ingreso nacional. El Estado no slo se convirti en un productor directo en gran escala de bienes y servicios, sino que con frecuencia recurri asimismo a muchas medidas especficas, tales como subsidios, aranceles, controles de precios, asignacin de inversiones, fijacin de salarios, controles de la inversin extranjera directa y otras por el estilo.
Reforma del sector financiero y financiamiento del desarrollo
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Con demasiada frecuencia, empero, todo esto tena efectos colaterales indeseables, entre ellos inestabilidad macroeconmica, altas tasas de inflacin, dficit fiscal y crisis de balanza de pagos. Como parte de este modelo, el sector financiero era reprimido y rgidamente controlado. En el frente externo, los tipos de cambio eran manipulados, lo que a menudo significaba la presencia de mltiples tipos de cambio y se imponan controles a los movimientos de capitales que salan a otros pases o entraban procedentes de ellos. Internamente, las tasas de inters eran controladas, las tasas de inters preferenciales eran comunes y el crdito se asignaba por sector y actividad, todo segn el sistema de lmites cuantitativos. Comnmente no se practicaba la evaluacin de riesgos y la supervisin bancaria era laxa. El Estado tenda a figurar como propietario de mltiples instituciones financieras, generalmente caracterizadas por un mediocre manejo y elevadas prdidas. Al tener que encarar severos controles estatales en las transacciones e instituciones financieras, quienes aspiraban a obtener prstamos comenzaron a recurrir a una extensa serie de mercados financieros informales, que incluan prestamistas, proveedores de insumos, compradores de cosechas, y otros. En esta forma, el mercado aprendi a eludir obstculos humanos a la innovacin y la competencia, conocidos con el nombre de distorsiones. Este mismo marco poltico protega estrictamente las corporaciones de negocios de la competencia extranjera. El Estado introdujo un amplio sistema de subsidios al productor y al consumidor, junto con los controles de precios (topes mximos y mnimos) para los factores (salarios, rentas, tasas de inters), as como para los bienes y servicios. Las empresas estatales se dedicaban a producir no solamente en los llamados sectores estratgicos, sino en muchas otras actividades. Conforme con este modelo de fuerte proteccin de la competencia extranjera y elevados niveles de intervencin paternalista por parte del Estado, el sector financiero se hallaba sumamente segmentado y tena pocos incentivos para desempearse con ms eficiencia o tratar de encontrar una solucin de compromiso entre utilidades y riesgos. Mientras tanto, otros negocios se mostraban incapaces de
334
evaluar los riesgos con alguna exactitud, a causa de la inestabilidad macroeconmica y las distorsiones microeconmicas; en realidad no tenan ninguna buena razn para mostrarse competitivos en los mercados internacionales.
12.3
DESPUS DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO
La reforma del sector financiero no es ms que un elemento de cambio mucho ms vasto. El reacondicionamiento general del modelo de poltica econmica se est llevando a cabo en tres niveles: en poltica macroeconmica, dentro del sistema financiero y en la operacin de la mayor parte de las otras empresas. De ocurrir sustanciales rezagos en cualquiera de esas reas, se obstaculizaran seriamente los progresos en la reforma poltica global: el desarrollo econmico exige progresos simultneos en las tres. El nuevo modelo se basa en la idea relativamente simple y bastante vieja de que el desarrollo econmico, en gran medida, es el resultado de las oportunidades que ofrece el tamao del mercado. Las posibilidades de promover el crecimiento econmico, en consecuencia, dependen en gran medida del tamao del mercado donde los agentes econmicos operan. De ah, que el anterior modelo de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones, combinado con el extenso intervencionismo del Estado, tuviera que ser cambiado en favor de uno nuevo basado en la liberalizacin econmica. La principal caracterstica de ese modelo es el buen funcionamiento de los mercados (factores y bienes), con nfasis no en las fallas del mercado, sino en las del gobierno, a medida que se procede a la integracin de los mercados en ambos niveles, el nacional y el internacional. En esta forma se estimula la competencia en el mercado local y en los mercados internacionales, como el medio de cosechar los beneficios de la ventaja comparativa. La promocin de las exportaciones y el acceso a los mercados extranjeros son los elementos clave en este nuevo modelo. Sin embargo, ningn pas puede competir con xito, a menos que se eliminen las distorsiones derivadas de una excesiva y mal concebida intervencin del Estado.
335
El nuevo modelo reclama ciertas medidas de poltica macroeconmica: promover la apertura mediante la remocin de obstculos al comercio exterior, tales como aranceles y cuotas; crear mercados que funcionen bien gracias a la eliminacin de las distorsiones y cuellos de botella, lo que permitira una mejor asignacin de los factores de produccin y hara factible que se suministre informacin ms confiable a los consumidores; y, bajar la inflacin; estabilizar los indicadores macroeconmicos, tales como el tipo de cambio, salarios, tasas de inters y reducir el dficit financiero pblico, as como el dficit en cuenta corriente.
El cambio de modelo requiere asimismo una accin vigorosa en el sector financiero. Williamson y Mahar (1998, p. 2) esbozan las disposiciones principales: eliminar los controles al crdito; desregular las tasas de inters; ofrecer a la industria libre entrada en el sector bancario o, ms generalmente, en los servicios financieros; garantizar la autonoma bancaria; hacer hincapi en la propiedad privada de los bancos; y liberalizar los flujos de capital internacionales.
Otras cuestiones debern ser incluidas, como: abrir la cuenta de capital de la balanza de pagos; establecer el rgimen de tipo de cambio como medida angular (anclada o flotante, pero evitando tratar de manipular el tipo de cambio); promover la competencia entre todos los intermediarios financieros, obligndolos a evaluar y manejar los riesgos ms eficazmente; establecer una poltica macroeconmica de banco central, con el uso de instrumentos indirectos, tales como operaciones de mercado
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abierto, en lugar de emplear instrumentos directos (controles cuantitativos y especficos). En esencia, la reforma del sector financiero implica un cambio de una situacin de represin financiera a otra de profundizacin financiera. Ese cambio puede dar entrada a mayores beneficios y constituye un factor clave para el desarrollo econmico. Entre los principales beneficios que pueden esperarse, figuran: Disponibilidad de ms recursos financieros en la economa, cuando los ahorros mantenidos en activos no productivos son transferidos a instrumentos productivos de ingresos. Sigue a esto una mayor inversin, ms produccin y ms consumo. Los recursos financieros pueden fluir de una serie de agentes econmicos (ahorradores) a otros (productores, inversionistas, consumidores) mucho ms fcilmente (con mayor rapidez, ms baratos). Los costos de la intermediacin financiera declinan; los ahorradores comienzan a obtener mejores precios (tasas de inters ms elevadas) para sus ahorros y los usuarios de crdito pueden contar con prstamos a ms bajo costo, es decir, tasas de inters ms bajas. Muchos miembros de la sociedad tienen ahora con nuevas posibilidades de obtener acceso al crdito y, por lo tanto, consiguen mayor poder adquisitivo. Los intermediarios financieros se ven obligados a evaluar sus riesgos con mayor exactitud y a buscar soluciones de compromiso ms ventajosas entre utilidades y riesgos. Los factores de produccin tienen una mejor asignacin, lo que conduce a elevadas tasas de crecimiento. Los servicios financieros proliferan y se diversifican (mejor calidad a precios ms bajos).
Estas modificaciones en el marco general de poltica econmica obligan tambin, a casi todas las empresas, a cambiar las maneras como efectan los negocios. Las compaas, ya sean micro, pequeas, medianas o grandes, tienen que operar en un nuevo medio competitivo. Deben
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desempearse en mercados integrados mucho ms grandes y competir no solamente con los bienes y servicios producidos localmente, sino tambin con la oferta importada, dado el mayor grado de apertura. Tienen tambin que comenzar a competir en los mercados internacionales si es que esperan realizar economas de escala y beneficiarse de las economas externas. Una competencia en su cabalidad significa que subsidios, controles de precios y tarifas externas desaparecen o, al menos, son sustancialmente reducidos. En la mayora de los casos, las empresas propiedad del Estado son privatizadas, o bien, sencillamente cerradas. Las empresas locales necesitan volverse ms innovadoras, ms competitivas, ms eficientes. Deben aprender a operar en mercados grandes, inseguros y voltiles. Requieren nuevas habilidades para evaluar las oportunidades y riesgos, asignar los factores de produccin ms eficazmente e incorporar nuevas tecnologas. Lo que es ms, tienen que estar listas para cambiar la combinacin entre produccin, factores e insumos con muy poco tiempo de anticipacin. En suma, tienen que aprender a vivir en un entorno de cambio constante (innovacin, incertidumbre y volatilidad). stas son las reglas del juego segn el nuevo modelo.
12.4
EL PERODO DE TRANSICIN
La reforma del sector financiero, consistente en la liberalizacin financiera ms la profundizacin financiera, no cabe duda de que trae grandes beneficios a la economa en su conjunto. No obstante, dicha reforma plantea tambin peligros y riesgos e introduce nuevas dificultades y obstculos, todo lo cual se requiere tomar en cuenta. De hecho, si la reforma del sector financiero no trajera ms que beneficios, todos los pases la hubieran adoptado hace mucho tiempo; obviamente, ste no es el caso. Teniendo en cuenta los sustanciales cambios que puede conllevar, la reforma no es probable que resulte un proceso fcil. Algunas de las principales dificultades, vistas desde un banco central, son las siguientes: Aunque la reforma del sector financiero es un elemento clave para el desarrollo econmico, no es ms que una faceta del importantsimo proceso de reemplazar un modelo de crecimiento por otro. La
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nica manera en que puede tener xito es en un escenario de ajuste estructural y liberalizacin econmica. Dos puntos son particularmente importantes: Primero, la liberalizacin debe progresar a la vez, y aproximadamente al mismo paso, en todos los sectores. De otra manera, los rezagos en alguno de ellos obstaculizarn los avances en otros. Esto significa que la reforma del sector financiero depende en gran medida del progreso de la liberalizacin en el resto de la economa. En segundo lugar, es importante no perder de vista nunca el hecho de que el ajuste estructural en un sector puede actuar en provecho o en detrimento de la liberalizacin de otros sectores. Por ejemplo, los beneficios de los mercados abiertos podran hacer que la liberalizacin global de la economa pareciese ms atractiva y el apoyo resultante apresurara a la vez la reforma del sector financiero. Por otra parte, en caso de que los mercados abiertos susciten otros problemas, la liberalizacin generalizada podra encontrar muchos enemigos y la reforma financiera podra frenarse. Junto con las polticas de apertura del comercio ya discutidas, otras cuestiones interrelacionadas incluyen la estabilidad macroeconmica, el efectivo gobierno de la ley, el desmantelamiento de los controles de precios y los subsidios a la produccin, as como al consumo. En resumen, el xito de la reforma del sector financiero depende en gran medida de los cambios efectuados en otros sectores de la economa. La reforma del sector financiero es un proceso. Se necesita tiempo para llevar a cabo los cambios legales e institucionales y asegurarse los recursos humanos requeridos. Ningn pas puede esperar moverse con rapidez de la represin financiera a la profundizacin financiera. Ni tampoco debera avanzar demasiado lentamente, casi de manera imperceptible, a travs de una larga serie de ajustes marginales. Dar pasos demasiado pequeos son de poca ayuda, pues frenaran los beneficios de la reforma. Las distorsiones son generalmente tan pronunciadas y profundas, que muchas veces se necesitan medidas considerables para crear una cierta masa crtica. Esto lleva inevitablemente a un dilema: la reforma financiera no puede avanzar con demasiada rapidez, pero tampoco con excesiva lentitud.
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En las primeras fases de la reforma financiera, resulta especialmente importante revisar la situacin financiera y administrativa de los intermediarios financieros. La condiciones en que se hallan demuestran ser con frecuencia insatisfactorias por varias razones. Por ejemplo, la cartera de activos puede dejar que desear, por contener una elevada proporcin de prstamos dudosos, una relacin poco saludable entre obligaciones y acciones totales con costos administrativos excesivamente altos. Tales problemas, ya bastante serios antes de la reforma financiera, pueden empeorar con su implantacin. Los intermediarios financieros pueden sealar ciertas condiciones financieras y administrativas sanas para hacer frente a esperados efectos negativos, sin poner en peligro la estabilidad y las operaciones, pero esto no resultar si se reportan problemas del tipo mencionado ms arriba. En consecuencia, la reforma del sector financiero frecuentemente debe ir de la mano con medidas para apuntalar a los intermediarios. De ah que a menudo se tenga que pasar de una situacin de represin financiera a una fase intermedia de moderada represin (Williamson y Mahar, 1998, p. 30), antes de avanzar a la profundizacin financiera. La velocidad con que progresa la reforma financiera no es la nica cuestin importante que se debe considerar; tambin debe ser objeto de suma atencin la secuencia de las acciones, un asunto que ha suscitado serios desacuerdos: Qu es lo que debe liberalizarse en primer lugar? Las tasas de inters? La asignacin de los recursos de crdito? La reforma legal del banco central? Debe la liberalizacin financiera llevarse a cabo simultneamente con el establecimiento de un sistema de supervisin prudencial? Algunos argumentos se centran en la necesidad de establecer una clara secuencia de las medidas de reforma. Otros afirman que la secuencia no puede ser determinada por adelantado. En la prctica, sin embargo, son las caractersticas del sector financiero y las circunstancias peculiares de cada pas quienes determinan si es una medida u otra la que debe adoptarse en primer lugar. El mundo real abarca muy diversos casos que ilustran las diferentes velocidades a que progresa la reforma financiera, as como sus diversas secuencias. Las fases de avances rpidos se superponen a
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menudo a los periodos de escasos progresos, e incluso se producen regresiones cuando sobreviene la fatiga de reforma. La reforma financiera es, sin la menor duda, un proceso lento y complejo. McKinnon (1991, p. x) llega al extremo de describir el proceso de reforma financiera, para todo propsito prctico, como un campo minado. Todo pas, aun sabiendo que el siguiente paso de la reforma financiera puede ser el ltimo, tiene que seguir avanzando para atravesar ese campo. Un serio obstculo al cumplimiento con xito de la reforma financiera en su totalidad es la falta de voluntad poltica. Esto suele ocurrir cuando se considera casi carente de sentido seguir con la reforma del sistema financiero, por considerarla ms bien innecesaria y no estar muy convencido de los beneficios que sta traer. El resultado puede ser un ambiente de oportunismo, donde las acciones se toman sobre todo para complacer intereses de grupos particulares, cosechar dividendos polticos, impresionar a ciertas instituciones internacionales o atraer recursos financieros del exterior. Nada de esto se basa en un verdadero compromiso poltico de abordar francamente las dificultades y complejidades que implica la reforma del sector financiero. En consecuencia, las polticas necesarias estn plagadas de titubeos y retrocesos, la marcha se torna lenta y el progreso se vuelve errtico y aun se revierte cuando surgen las dificultades. Con los agentes econmicos presos de la desconfianza, se pierde una de las condiciones ms crticas para obtener el xito. La reforma financiera produce a la vez ganadores y perdedores. En los das que precedieron a la reforma, importantes grupos sociales (productores, burcratas, polticos) acumularon beneficios que provenan de los intermediarios financieros, especialmente de los que eran propiedad del Estado. Disfrutaron de acceso preferencial al crdito a tasas de inters subsidiadas, con muy pocos requisitos de garanta y amplias posibilidades de posponer el pago. Esa discriminacin determin consecuencias predecibles, a medida que estos grupos acumulaban riqueza y gozaban de una distribucin del ingreso favorable para ellos. Tambin dej dividendos en cuanto a cuotas de poder poltico y posicin social.
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As, uno de los obstculos ms eficaces a la reforma financiera es la slida oposicin por parte de los grupos de presin que se beneficiaban de la situacin prevaleciente en el pasado. Quienes se oponen a la reforma disponen de muchos procedimientos bien conocidos. Algunos son argumentos sutiles (se requieren ms estudios, la reforma financiera debera avanzar con mayor lentitud, se necesitan medidas compensatorias); otras implican maniobras mucho ms obvias, como organizar a sindicatos o grupos de produccin contra la reforma o subvertir a los partidos polticos con contribuciones. La economa poltica de la reforma financiera, como en muchos otros campos donde el modelo econmico debe experimentar cambios, requiere el apoyo completo de los ganadores (los grupos sociales que habrn de beneficiarse con el nuevo modelo); de otro modo, los perdedores lograrn bloquear con xito el movimiento reformista. La reforma financiera no progresar mientras los ganadores no se organicen y congreguen ms poderes que los perdedores. Infortunadamente, no hay respuestas sencillas a la pregunta de cmo organizar a los ganadores potenciales o inducirles a crear las necesarias alianzas con unos y otros para establecer una base poltica que permita promover la reforma. Sin duda, la reforma financiera requiere recursos humanos entrenados. La necesidad es particularmente evidente en tres tipos de instituciones: intermediarios financieros, entidades supervisoras y organismos judiciales encargados de dar solucin a las disputas financieras. A menos que se disponga de las personas adecuadas, ni los intermediarios financieros, ni los organismos supervisores, ni los tribunales de justicia funcionarn como debe ser. Se precisan grandes cambios, no slo en cuanto a las capacidades requeridas de los empleados de las diversas instituciones, sino principalmente en trminos de nuevas actitudes. Esto, claro est, es ms fcil decir que hacer. A medida que las instituciones cesen de ser un modus vivendi, los empleados tendrn que volverse ms productivos, ello significa que deben: adiestrarse en las nuevas tecnologas y procedimientos; aprender a desempear las mismas tareas de nueva manera;
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aprender a desempear nuevas tareas; asumir responsabilidades que no tenan en el pasado y, en consecuencia, tambin nuevos riesgos; comprender que su compensacin ser determinada segn los resultados de la mejorada productividad, no mediante negociaciones laborales.
Indudablemente, los cambios de esta naturaleza es probable que susciten resistencia y oposicin entre los empleados, de los cuales se espera que cesen de estar ociosos crnicamente y aprendan a vivir peligrosamente. Habr que hacer cambios, no slo entre los empleados, sino tambin en el equipo gerencial: Los objetivos gerenciales no pueden ya incluir clientelismo, acumulacin de poder y prestigio o ampliacin de favores polticos. El equipo gerencial debe rendir cuentas no slo a los accionistas, sino tambin a los supervisores y al pblico en general. El equipo gerencial debe estar preparado para competir con una pltora de otros intermediarios financieros locales y extranjeros. El equipo gerencial debe establecer un delicado equilibrio entre la necesidad de una operacin altamente lucrativa y la de evitar asumir riesgos que vayan ms all de los lmites de la prudencia.
Es evidente por qu los equipos gerenciales presentan con frecuencia una tan vigorosa oposicin a la reforma financiera. La respuesta natural consiste en establecer sistemas de incentivos basados en los resultados. Incluso en presencia de tales sistemas, sin embargo, ciertos grupos gerenciales se mostrarn incapaces de adaptarse al cambio y tendrn que ser reemplazados. Como parte integral de la reforma financiera se presenta la apremiante necesidad de modernizar los sistemas de supervisin. Los intermediarios financieros, una vez liberados de todo control en la
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asignacin de crdito y tasas de inters, frente a una cuenta de capital abierta, son presa de mltiples tentaciones, como: riesgos financieros excesivamente elevados; las carteras de crditos que tienden a inflarse; incurren en riesgo o vulnerabilidad moral; otorgan crdito a grupos interrelacionados.
Todo esto inevitablemente abre camino a las crisis financieras. Por consiguiente, el contagio puede fcilmente transformar un problema microeconmico en una crisis generalizada del sistema financiero. Por lo tanto, un prerrequisito esencial para asegurar una reforma financiera sana consiste en mejorar y modernizar las regulaciones y entidades supervisoras. Esto no constituye una tarea fcil, puesto que implica la adopcin de toda una nueva metodologa, que comprende reemplazar la supervisin contable con la evaluacin y gestin del riesgo financiero. En muchos casos es preciso establecer un sistema de alarma temprana para identificar los problemas potenciales y as precaverse de las crisis, particularmente en las instituciones financieras, con lo que se hace inmune al resto del sector financiero, por as decirlo, del riesgo de contagio. La nueva manera de abordar la supervisin no puede ser adoptada sin grandes cambios de personal, procedimientos, tecnologa y sistemas de informacin. Todo esto puede parecer sumamente costoso, pero en ltimo trmino una buena supervisin cuesta mucho menos que una crisis desatada por un deficiente sistema de supervisin. Cuando el sistema financiero es reformado, el volumen de transacciones se dispara vertiginosamente; esto, a la vez, inevitablemente origina conflictos y quejas por parte de los agentes econmicos y las instituciones financieras. En consecuencia, es de primersima importancia establecer un marco legal apropiado, junto con un sistema judicial que funcione adecuadamente. Se requieren reglas claras para regir los derechos de propiedad y garantizar la validez de los contratos, al igual que la ejecucin de las clusulas de garanta, titularizacin o bursatilizacin de la deuda y otras semejantes.
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Muchas dificultades tienen su origen en las inadecuadas estipulaciones legales, la inexperiencia de los tribunales en cuestiones financieras, as como la falta de personal cabalmente entrenado. La incorporacin de nuevas tecnologas plantea un gran desafo al progreso de la reforma financiera. La nueva tecnologa resulta crticamente importante para reducir los costos de produccin de los servicios financieros, de modo que el volumen de transacciones crezca rpidamente, sobre todo en las zonas rurales. La mayora de las dificultades pueden atribuirse a uno de dos factores. Primero, la carencia de personal adiestrado para hacer un uso hbil de estas nuevas tecnologas. Segundo, el costo inicial del equipo de computacin es elevado, a ello se aaden los costos de mantenimiento y reemplazo, as como el pago de los honorarios por uso del software. La proliferacin de la informacin es una de las caractersticas bsicas de la reforma financiera. Los intermediarios financieros y el pblico en general, as como las entidades de supervisin y las autoridades monetarias, requieren rpido acceso a informacin de carcter general y de alta calidad. Slo de esta manera pueden tomar decisiones econmicas bien fundadas. Sin embargo, cuesta dinero producir, proporcionar, transmitir y diseminar esta informacin y an ms analizarla e interpretarla. Ciertamente, la informacin es indispensable, pero siguen sin tomarse serias decisiones: Qu informacin se necesita? Para qu se produce? Una fuente de informacin particularmente importante es estar al da mensualmente acerca de la posicin actual de cada intermediario financiero y de las tendencias macroeconmicas en un pas. Otra informacin especfica se enfoca en la necesidad de una instalacin que incluya una base de datos central sobre los deudores y un registro de incidentes de fraude, que provea a los intermediarios financieros la valiosa informacin puesta al da que requieren para tomar las decisiones de crdito. Finalmente, aunque muy significativo, resulta crticamente importante un buen entorno financiero global para el xito de la reforma del sector financiero. Entre las medidas que deben adoptarse figuran:
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refrenar el dficit fiscal; sujetar la inflacin de modo que no sobrepase los niveles internacionales; establecer un rgimen de tipo de cambio claro y estable; eliminar barreras a la entrada de nuevos competidores.
A menos de crearse este tipo de entorno favorable, el proceso de reforma financiera tropezar con muchas barreras adicionales. Aunque estos obstculos deben ser eliminados, la reforma no puede esperar hasta que todos los problemas sean resueltos. sta es la razn por la cual la velocidad con que progresa la reforma financiera y su secuencia constituyen la principal dificultad.
12.5
MIRANDO HACIA EL FUTURO
Como era de esperarse, la reforma del sector financiero ha realizado grandes avances en muchos pases. Algunos han pasado de una situacin de represin financiera a otra de relativa profundizacin financiera. Sin embargo, queda mucho por hacer en casi todos los pases y las tareas por completar son numerosas y complejas. De hecho, se tendra que dedicar gran parte del tiempo en este seminario al estudio de los problemas concretos del sector financiero, particularmente desde el punto de vista del desarrollo de las finanzas y microfinanzas, con base en el estudio de casos especficos de diversas partes del mundo. En este momento se vuelve prioritario finalizar con la mencin de los ms importantes puntos que deben ser considerados para hacer de la reforma una realidad: ciertas cuestiones merecen particular atencin desde la perspectiva de la reforma financiera per se: ms competencia y mayor apertura, ello significa menos barreras a la entrada por parte de intermediarios financieros locales y extranjeros; mayores oportunidades para los mecanismos financieros informales, incluidas las organizaciones no gubernamentales (ONG) financieras, para ingresar al mercado financiero formal; idealmente, mu-
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chos de estos intermediarios del mercado informal pueden comenzar a operar como verdaderas entidades bancarias; mayor confiabilidad en el mercado y menor en los controles gubernamentales para determinar las tasas de inters, la asignacin de crdito y los tipos de cambio; esto significa que las autoridades monetarias deben reemplazar los mtodos indirectos (operaciones de mercado abierto) con instrumentos directos; mayor supervisin prudencial, con la estipulacin de que una sobredosis de supervisin sera peor que la enfermedad que busca remediar, ya que empujara a los intermediarios financieros hacia las operaciones de mercado informal y los mercados extraterritoriales; una mayor capitalizacin de los intermediarios financieros; ste es el seguro ms importante contra trastornos al sobrevenir los aos de vacas flacas, como inevitablemente habrn de ocurrir de vez en cuando en todos los pases; ms y mejores recursos humanos, para responder eficientemente a la creciente complejidad y numerosos desafos del sector financiero; ms tecnologa, junto con mejores recursos humanos, es el nico medio de obtener ganancias de productividad duraderas y la diversificacin de los servicios financieros; mayor informacin y transparencia, de alta calidad y prontamente disponible, de modo que los agentes econmicos puedan tomar sus decisiones con bases ms firmes; ms estabilidad macroeconmica y, en general, un mejor entorno legal e institucional, donde los intermediarios financieros puedan operar.
Especficamente, las reas de desarrollo de las finanzas y reforma de las microfinanzas tienen que tomar en consideracin los siguientes puntos: i. La reforma global del sector financiero es una precondicin necesaria, pero no por eso ni por s misma crear un mejor sistema de desarrollo de las finanzas y microfinanzas.
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ii. Como se ha hecho notar ya, el desarrollo de las finanzas y especialmente de las microfinanzas plantea dos requisitos distintos (Gonzlez Vega, 1994, p. 23): Primero, la voluntad: es decir, una tajante decisin poltica de realizar estos programas y, segundo, suficiente ventaja institucional comparativa en mercados especficos para completar la tarea. iii. El desarrollo de las finanzas, especialmente de las microfinanzas, debe estar aislado de toda manipulacin poltica. iv. Es sumamente importante incorporar intermediarios financieros informales en la reforma financiera; estas entidades se hallan en primera lnea, tienen vasta experiencia y a menudo poseen mucha ms valiosa informacin que cualquiera de los que operan en los mercados formales. As, el costo de seleccionar prstamos y monitorear a clientes puede ser recortado en beneficio de todo el sistema financiero. v. Las microfinanzas estn sujetas a condiciones especiales especficas. Se trata de una actividad caracterizada por el alto volumen, bajos mrgenes y elevados riesgos, requiere una agresiva constitucin de reservas y diferentes tecnologas de prstamo; los estndares de supervisin prudencial tienen que tomar en cuenta estas caractersticas, con la adopcin de distintas maneras de abordar la cuestin, pero asumiendo siempre precauciones para no caer en el desgano o la laxitud.
vi. Se tienen que adoptar serias decisiones con respecto de cuestiones como discriminacin de prstamos, monitoreo de clientes, cumplimiento forzoso de contratos y garantas muebles (cuentas por pagar, ingresos por salarios futuros, ganado). vii. La expansin excesiva del crdito debe ser evitada siempre; sera una costossima equivocacin que creciera demasiado rpido. Tomar estos puntos en consideracin es la nica manera de no entregarse a los dulces sueos y comenzar a enfrentar las duras realidades. Es, en verdad, el nico modo en que los programas de microfinanzas pueden convertirse en la clave para promover el crecimiento econmico y mejorar los niveles de vida en muchas regiones pobres del mundo.
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BIBLIOGRAFA Gonzlez Vega, Claudio. 1994. Regulacin, competencia y eficiencia en la banca, en Claudio Gonzlez Vega y Edna Camacho (editores), 1994, Regulacin, competencia y eficiencia en la banca costarricense. San Jos: Academia de Centroamrica y Ohio State University. McKinnon, Ronald. 1991. Financial control in the transition to a market economy. Baltimore: John Hopkins University Press. Williamson, John y Molly Mahar. 1998. A survey of financial liberalization, en Essays in international finance, No. 211. Nueva Jersey: Princeton University.
CUARTA PARTE
LA REFORMA DEL BANCO CENTRAL
13. ZAPATERO A TUS ZAPATOS*
13.1
INTRODUCCIN
La legislacin vigente le recomienda al Banco Central promover el ordenado desarrollo de la economa costarricense. Este mandato del legislador puede interpretarse de muy diversas maneras. Es necesario, entonces, en primer lugar, preguntarse cmo entiende el Banco Central ese mandato. Actualmente, para el Banco Central, han de ser dos sus funciones bsicas: Primera, propiciar una adecuada liquidez de la economa. Pero no debemos hacernos muchas ilusiones. Siempre ha sido difcil definir lo que es dinero y da con da se inventan nuevos tipos de medios de pago. Todo ello hace poco menos que imposible controlar de manera precisa la liquidez.1 No obstante, el Instituto Emisor s puede ejercer una influencia importante en el volumen y la disponibilidad. Ahora bien, por qu considera el Banco Central importante ejercer influencia sobre el monto de los medios de pago? Simplemente, se acepta que en la economa existe una estrecha relacin entre la liquidez, los precios, incluido el precio de las divisas y la produccin de bienes y servicios.
Comentario basado en la exposicin del autor en la clausura del Programa de Alta Direccin Bancaria, del Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas (INCAE), el 26 de Julio de 1985. Publicado en la obra de Eduardo Lizano (1988). Desde el Banco Central. San Jos: Academia de Centroamrica. ... there is no hard and fast line between what is money and what is not money, R.S. Sayers, The Theoretical Basis for Central Banking, en su obra Central Banking after Bagehok, 1958, p. 5. Ms recientemente Robert Kuttner indicaba ... the money supply is not a stable commodity that central bankers can target precisely, Whats Putting a Stake in the Heart of Monetarism, Business Week, agosto 1985, p. 10. 351
1.
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La segunda tarea bsica del Banco Central consiste en mejorar la funcin de intermediacin financiera. El desarrollo econmico del pas requiere un sistema financiero gil, dinmico, casi podra decirse agresivo. Un sistema monetario que evite los costos enormes del trueque. El dinero tiene la gran ventaja de permitir a quien desea comprar camisas y dispone de azcar no tener que coincidir con quien quiere comprar azcar y vender camisas. Ambos pueden transar en una tercera mercadera, el dinero. Igualmente, la intermediacin financiera tiene el propsito esencial de reducir, en forma muy sustancial, los costos de trasladar recursos financieros de las unidades econmicas que disponen de un excedente de fondos a otras unidades para las cuales tales recursos son escasos. De no ser as, sera necesario poner en contacto directo a quienes les sobran recursos financieros y a quienes les faltan esos recursos, a fin de que se pongan de acuerdo en cuanto a los montos de los crditos, tasas de inters y otras condiciones propicias de las transacciones financieras. Sin embargo, los costos de este ltimo procedimiento seran excesivamente elevados. La funcin de la intermediacin financiera consiste precisamente en recolectar los excedentes de las unidades a las cuales les sobran y trasladarlas a aquellas otras a las cuales les faltan. De esta manera, se reducen los costos. Esto, por varios motivos, entre otros: las economas de escala, la profesionalizacin en el manejo de la cartera y la disminucin del riesgo (Gonzlez et. al., 1984). Hay varios elementos que explican cmo la intermediacin financiera puede reducir sustancialmente los costos de las transacciones financieras. Al Banco Central le interesa sobremanera que esa intermediacin resulte lo ms barata posible. As, el sistema financiero funcionar mejor, lo cual, a la vez, influir favorablemente en el desarrollo econmico del pas. Establecidos esos dos objetivos, qu hace el Banco Central en la actualidad para tratar de alcanzarlos? En lo que se refiere concretamente al Banco Central, existen diversas reas en las cuales se han adoptado determinadas medidas.
13.2
POLTICA CAMBIARIA
En primer lugar debe mencionarse la poltica cambiaria. En este campo, el Banco Central lleva a cabo un programa que se desarrolla en varias etapas, la primera de ellas se cumpli en noviembre de 1983 cuan-
Zapatero a tus zapatos
353
do se unific el tipo de cambio. Anteriormente, haba varios tipos de cambio y exista una marcada disparidad entre ellos. Antes de la crisis, Costa Rica se haba acostumbrado a un sistema de tipos mltiples de cambio. Se consider conveniente, en esa primera etapa, eliminar las distorsiones que ocasionan los tipos mltiples de cambio y llegar a establecer uno solo. Para eso fue necesario que el Banco tomara, al menos transitoriamente, el control del mercado cambiario. Se legisl, as, para que el Banco Central ejerciera un estricto control, tanto, que est prohibido por ley el cambio de divisas en moneda local y viceversa fuera del Banco Central y de las instituciones financieras autorizadas por ste. La segunda etapa, donde se est en estos momentos, consiste en determinar y establecer el procedimiento mediante el cual se modificar el tipo de cambio unificado. El Banco Central decidi proceder de acuerdo con el sistema llamado minidevaluaciones, Se trata de un sistema parecido al crawling peg. En la actualidad el tipo de cambio se ajusta aproximadamente cada quincena en alrededor de un medio del uno por ciento. La tercera etapa consistir en ceder paulatinamente el uso de las divisas a los exportadores; inicialmente para pagar las propias importaciones, y luego para disponer libremente de una parte, creciente, de las divisas que ellos obtengan. sta ser una etapa difcil, no slo por los aspectos legales involucrados, sino tambin por otras razones. As como ha resultado difcil acostumbrar al pas al tipo de cambio nico y a las minidevaluaciones, esta tercera etapa tambin requerir un perodo de aprendizaje. En ella, el Banco Central no fijar el tipo de cambio, sino que permitir que, en buena medida, la oferta y la demanda de divisas determinen el tipo de cambio. En la cuarta etapa, el Banco Central se transformara en un oferente y en un demandante ms de divisas. Entrara en el mercado a vender las divisas que obtenga y a comprar aquellas que necesite. Operara fundamentalmente mediante transacciones de mercado abierto en divisas. Mantendra, empero, un poder decisivo al influir de manera determinante en la demanda de divisas al emitir colones y en la oferta de divisas al endeudarse en el exterior.
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La rapidez y el ritmo con que se ejecuten estas diferentes etapas dependern de los resultados obtenidos, as como de las circunstancias en que se desenvuelva la economa del pas. Riesgos y peligros los hay, evidentemente, en especial en una economa tan pequea como la costarricense, donde factores monopolsticos y especulativos bien podran ejercer influencia perjudicial en la economa. Sin embargo, el Banco Central considera que sta es la direccin correcta y acertada. Ir paso a paso y har los ajustes necesarios para tratar de alcanzar las metas mencionadas.
13.3
TASAS DE INTERS
En segundo lugar, debe hacerse referencia a la poltica de tasas de inters. De nuevo aqu se distinguen varias etapas. La primera fase consisti en asegurar tasas de inters positivas, es decir, que las tasas nominales resultaran ms elevadas que el ritmo de la inflacin. Este objetivo ya se alcanz y con ello se logr una meta de primordial importancia. En efecto, las tasas de inters positivas son un requisito indispensable para promover el ahorro nacional.2 En la segunda etapa, en la cual est enfrascado el Banco Central actualmente, se pretende reducir la diversidad de tasas de inters. Hasta hace poco tiempo estaba vigente una amplia gama de tasas de inters, segn fueran las operaciones y las actividades de que se tratara. Este ao se ha logrado ya reducir el nmero de esas tasas, pero an falta dar un paso muy importante: disminuir las disparidades existentes, que van desde el 15 por ciento anual (para las Juntas Rurales de Crdito) hasta el 31 por ciento anual (en las operaciones de las secciones financieras). En el programa crediticio de 1986 podr esperarse una reduccin adicional, tanto del nmero de tasas de inters como de la disparidad ahora existente. En la tercera fase y es importante observar que no es necesario concluir completamente una etapa para dar comienzo a otra se dara a las instituciones financieras mucha mayor libertad para modificar esas tasas.
2. Vanse los argumentos principales en las obras pioneras de Edward S. Shaw (1973) y de Ronald I. Mc Kinnon (1973) y la abundante literatura alrededor de estas dos obras.
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El Banco Central dejara, poco a poco, de fijar las tasas de inters. Ya en 1985 se ha introducido cierta flexibilidad: primero, se facult a las instituciones financieras para aumentar hasta en tres puntos porcentuales la tasa bsica fijada por el Banco Central; luego, se introdujo una segunda modificacin mediante la cual se puede no slo aumentar, sino tambin disminuir, la tasa bsica en 3 puntos. Las instituciones financieras pueden modificar libremente la tasa de inters en una banda de 6 puntos, o sea, del 17 por ciento al 23 por ciento. En una cuarta etapa, el Banco Central se abstendra de fijar la tasa de inters, que sera determinada fundamentalmente por el mercado financiero. Sin embargo, el Banco Central mantendra en sus manos un instrumento que utilizara a discrecin de acuerdo con la evolucin de la economa nacional: las operaciones de mercado abierto en colones. De esta manera, podra ejercer una influencia importante en los mercados financieros y, consiguientemente, en las tasas de inters.
13.4
POLTICA CREDITICIA
Tercera rea: la poltica de crdito. El Banco Central ha tratado de introducir cierta flexibilidad y deseara alcanzar una mayor. Primero, tradicionalmente, el Banco Central confeccionaba el programa crediticio basado en los llamados topes de cartera, o sea, fijaba lmites cuantitativos de crdito por banco y por actividad. Se estableca, as, un lmite cuantitativo de crdito para una gran diversidad de actividades. En ciertas pocas, se lleg a contar con varias decenas de topes. Con el transcurrir del tiempo, este procedimiento mostr serias debilidades. Entre ellas, valga mencionar la rigidez excesiva, la necesidad de constantes revisiones, la poca relevancia microeconmica, el alto costo administrativo, la erosin de la autoridad del Banco Central y la tendencia a promover la desviacin de crdito (BCCR, 1985). En fin, result ser un procedimiento sumamente complejo y engorroso, adems de inadecuado para alcanzar el objetivo perseguido. El Banco Central dispuso reducir, en el programa crediticio de 1985, el nmero de topes de cartera. Otra modificacin introducida consiste en que los bancos comerciales pueden transferir recursos de un tope a otro dentro de ciertos lmites. As, el Departamento Comercial puede trasladar hasta el 10 por ciento
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del total del programa de actividades productivas (agricultura, ganadera, industria) a otras actividades (comercio, servicios, crdito personal). En la segunda etapa, el Banco llegara a establecer un solo lmite global. Cada uno de los bancos comerciales podra administrar de acuerdo con criterios propios el tope que se le asigne. Esta medida estara ntimamente relacionada con una mayor flexibilidad para fijar las tasas de inters. La tercera etapa consistira en la eliminacin de los lmites cuantitativos de crdito, an el lmite global. El Banco Central no necesitara fijar un lmite cuantitativo a las instituciones financieras, sino que tratara de controlar la liquidez del sistema financiero mediante operaciones de mercado abierto. Los instrumentos clsicos de la banca central, como el encaje y el redescuento, seguiran formando parte del arsenal del Banco Central, pero cada da hara menos uso de los instrumentos de accin directa, como la fijacin de las tasas de inters, del tipo de cambio y de los topes de cartera y pondra mayor nfasis en el uso de instrumentos indirectos, como el redescuento, el encaje y las operaciones de mercado abierto.
13.5
LAS INSTITUCIONES NO FINANCIERAS
En cuarto lugar, debe abordarse la poltica de crdito en relacin con instituciones que no son financieras. Este tema tiene importancia especial, ya que algunas entidades pblicas tienen acceso directo al crdito del Banco Central, concretamente el Gobierno, el Consejo Nacional de Produccin (CNP) y la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA). La poltica actual del Banco se orienta a establecer un estricto control del volumen de crdito concedido a esas instituciones. As por ejemplo, ahora CODESA no recibe crdito, excepcin hecha de los intereses mensuales sobre las deudas que tiene con el Banco Central, es decir, no se le concede dinero fresco. Con respecto del CNP, este ao se estableci un procedimiento segn el cual esta institucin debe amortizarle diariamente al Banco Central una parte de los recursos que ha recibido en
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prstamo. As, la deuda estar cancelada casi totalmente al finalizar el ao. An cuando el CNP no pudiera cancelar todo el financiamiento que obtuvo del Banco Central, esto ya sera un avance significativo respecto de lo que suceda en el pasado. Con el Gobierno se ha establecido un procedimiento conforme con el cual los prstamos que se le lleguen a conceder son inferiores al aumento de los depsitos que tiene en el Banco Central; de manera que el crdito neto al Gobierno tampoco aumenta. As, el Banco Central tiene el firme propsito de evitar la hemorragia monetaria y de controlar la emisin de medios de pago, regulando severamente las vlvulas del crdito para el Sector Pblico no financiero. Sin embargo, el Banco Central tiene que hacer frente a las demandas y presiones no solamente de las entidades pblicas, sino tambin de algunos grupos del sector privado. Algunos de ellos se haban acostumbrado (y en parte todava lo estn) a ejercer presin sobre el Banco Central para aumentar la disponibilidad de crdito en los bancos comerciales y as obtener ms recursos. La contienda ha sido muy dura y est an lejos de haber concluido. Pero se han logrado avances importantes. Al principio del ao se produjo el primer enfrentamiento con la Liga Agrcola Industrial de la Caa de Azcar (LAICA). La Liga compra el azcar a los ingenios, que, a la vez, pagan la caa de azcar a los productores conforme stos la van entregando. LAICA requiere, entonces, ingentes recursos financieros. El poderoso grupo de presin de los caeros logr la aprobacin de la Ley No. 3579 de 1965 y sus reformas. En el Artculo 40 de esa ley se establece que el Banco Central debe asignarles los recursos crediticios necesarios cada ao. Como si mediante la ley se pudiera dictar la poltica crediticia! Con base en esa legislacin, la Liga solicita al Banco Central incluir en el programa crediticio del respectivo ao el monto de crdito que ella considera necesario. Este ao se indica a la Liga que los bancos comerciales podran otorgarle el financiamiento dentro de los lmites establecidos y que, por lo tanto, no habra asignacin de crdito por actividad. No fue fcil convencer a la Liga de que la solicitud ya estaba incluida en el programa crediticio y de que no era, por ello, asunto del Banco Central, sino de los bancos comerciales, otorgarle el crdito. Por otra parte,
358
se ayud, tanto a los bancos comerciales como a la Liga, a buscar fuentes alternativas de financiamiento, como las aceptaciones bancarias. Al final se pudo arreglar el asunto sin que el Banco Central tuviera que emitir dinero y sin aumentar tampoco el programa crediticio. La segunda confrontacin ha sido con los ganaderos. Todava no ha terminado. Recientemente, este gremio public un nuevo memorial en la prensa. Se preguntaba por qu razn si las tasas internacionales de inters eran del 10 por ciento, o an menos, en Costa Rica los ganaderos tenan que pagar el doble o ms. Pasaron por alto la diferencia entre tasas nominales y tasas reales de inters. Tampoco dieron respuesta a la pregunta de por qu canalizar recursos crediticios a la ganadera al diez por ciento anual, como lo solicitaban los ganaderos, si hay otras actividades en el pas que estn dispuestas a pagar el 24 por ciento o el 28 por ciento. El problema principal de los ganaderos no es el de la tasa de inters, sino el de un exceso de financiamiento bancario. La relacin entre pasivos y patrimonios es muy elevada en la ganadera. Los empresarios del ramo tienen muy poco capital en comparacin con la cantidad de crdito que han obtenido. La estructura financiera resulta ser muy precaria. As, cada vez que los precios de exportacin disminuyen, no pueden generar suficientes recursos para atender los pasivos y se presenta una crisis financiera a la actividad pecuaria. Explicar esto a los ganaderos ha sido una tarea ardua y todava inconclusa. Por el momento, el Banco Central ha podido mantener la posicin y ha planteado la posibilidad de resolver buena parte de los problemas de flujo de caja, gracias a la readecuacin del plazo de las deudas. No se trata de disminuir la tasa de inters, sino de readecuar los pagos de las deudas. Con los arroceros existe otra querella. En este momento se ha avanzado apreciablemente en la bsqueda de una solucin. Los arroceros haban creado un procedimiento bastante eficaz para ellos. Consiste en que el Consejo Nacional de Produccin (CNP) se comprometa a comprar a un precio preestablecido cualquier cantidad de arroz que se le ofreciera. De esta manera, los excedentes exportables quedaban en manos del CNP para que ste los exportara. El problema se presenta por-
359
que el precio de compra del Consejo es superior en mucho al precio internacional y las exportaciones de arroz le acarrean prdidas sustanciales a la institucin. Ahora bien, las disposiciones legales vigentes estipulan que el CNP tiene acceso directo al Banco Central para obtener recursos financieros. As, en definitiva, el Banco Central terminaba pagando las prdidas del Consejo, es decir, dando un subsidio a los productores de arroz. De ahora en adelante, los arroceros se harn cargo de los excedentes de exportacin de arroz. Por consiguiente, el CNP no tendr prdidas por este concepto y, por ende, el Banco Central podr reducir la emisin monetaria. Los cafetaleros, los azucareros y los ganaderos asumen la responsabilidad de administrar los propios excedentes exportables, es decir, reciben un precio ponderado entre el precio local y el precio de exportacin. Algo parecido se pondr en vigencia para los arroceros. Esto no ha resultado fcil porque a nadie le gusta perder una ventaja. El sector industrial, por su parte, tambin disfrutaba de un mecanismo muy ventajoso, establecido dentro del marco del Mercado Comn Centroamericano. Consista en que el exportador costarricense a Centroamrica reciba, por parte del Banco Central, la totalidad del valor de sus exportaciones en colones, si se tramitaban por medio de la Cmara de Compensacin Centroamericana. El problema surgi cuando los pases centroamericanos no pudieron pagar al Banco Central de Costa Rica los saldos a favor que arrojaban las liquidaciones de la Cmara. Los bancos centrales de los otros pases centroamericanos no tenan suficientes dlares para pagar a Costa Rica el saldo que quedaba al descubierto. Esta situacin obligaba al Banco Central a emitir a favor del sector industrial, pues la mayor proporcin de las exportaciones a Centroamrica son bienes industriales. Pero el problema no terminaba ah. El Banco Central deba, por otra parte, suministrar a los mismos industriales las divisas necesarias para importar las materias primas, los bienes intermedios y los insumos, en general, necesarios para producir los bienes que se exportan a Centroamrica. As el Banco Central gastaba divisas y adems emita colones. Esto hubo de detenerse. Era otra sangra enorme para el Banco Central. Se ha llegado a un acuerdo con los bancos centrales de Honduras y de El Salvador. En sntesis, el crdito que el Banco Central de Costa Rica
360
otorgue a esos dos bancos centrales lo concedern en definitiva los exportadores costarricenses. En otras palabras, el Banco Central de Costa Rica trasladar al exportador costarricense la decisin de si le conviene a no exportar a estos dos pases. Es una medida de saneamiento monetario. El Banco Central reduce drsticamente la emisin monetaria. Ahora bien, los exportadores costarricenses decidirn ellos mismos si otorgan crditos a los pases centroamericanos o si no lo hacen. En los casos mencionados, el inters de los grupos de presin chocaba con los intereses del pas. Las controversias han sido difciles. No siempre es fcil llegar a soluciones equitativas; pero, en trminos generales, se ha encontrado comprensin cuando se explica con claridad y firmeza la poltica econmica que se lleva a cabo. Se comprende la necesidad de repartir el sacrificio, y la imposibilidad de demandar sacrificios a unos grupos si otros retienen ventajas.
13.6
LA INTERMEDIACIN DEL BANCO CENTRAL
El quinto aspecto se refiere a la labor del Banco Central en el mbito de la intermediacin financiera. El Banco ha tomado ya medidas. Primera: ha permitido a los bancos privados hacerse prestamos entre s y constituir, as, el embrin de un money market. Segunda: entre los bancos estatales se ha permitido tambin los prstamos interbancarios. Cuando un banco tena exceso de liquidez, anteriormente no poda prestar los recursos a otro; hoy s puede hacerlo, sin necesidad de contar con la autorizacin previa del Banco Central. Tercera: se trabaja en el fortalecimiento de los procesos de supervisin del sistema financiero. Esta accin es impostergable, dada la proliferacin de instituciones financieras (sobre todo privadas) de muy diversa naturaleza. Este hecho reciente es muy importante, tanto para el Banco Central como para la economa del pas. Es necesario ejercer supervisin estrecha y permanente sobre el funcionamiento de las entidades financieras. Esto se debe, sobre todo, a la necesidad de salvaguardar la confianza. Cuando una fbrica de zapatos o de galletas cierra o quiebra, es una calamidad; sin embargo, el pblico
361
no pierde confianza en las otras fbricas de zapatos o de galletas. No sucede lo mismo con las instituciones financieras. Cuando tienen dificultades serias, el efecto multiplicador es apreciable. La confianza en el sistema financiero se ve afectada. De ah que sean las mismas instituciones financieras del sector privado las ms interesadas en evitar dificultades. Por ello, cooperan estrechamente con la Auditora General de Bancos en la revisin de las leyes vigentes, con el propsito de fortalecer las funciones de supervisin y control.
13.7
LAS TAREAS PROPIAS DEL BANCO CENTRAL
Los ejemplos que se han examinado y los casos que se han analizado permiten formarse una idea de la orientacin de la poltica del Banco Central, los principios que la guan y los objetivos que se persiguen. Se trata, en sntesis, de dar mayor margen de accin y ms responsabilidad a las entidades financieras, tanto pblicas como privadas, y, a la vez, limitar las tareas del Banco Central. Es decir, que el Banco Central sea ms Banco Central y las instituciones financieras sean ms instituciones financieras: las relaciones recprocas entre ambos han de ser intensas y fructferas, pero el paternalismo institucional y la invasin de funciones han de evitarse. Zapatero, a tus zapatos! Ahora bien, la poltica del Banco Central no se desarrolla en un lecho de rosas. Los obstculos, las tensiones, los errores sern inevitables en el futuro, como lo fueron en el pasado. Ello es consustancial con las tareas del Banco Central. Siempre es necesario que la poltica sea clara y firme, pero hoy ms que nunca es indispensable mantener estas dos caractersticas inclumes. Clara, a fin de evitar malas interpretaciones originadas en los rodeos y equvocos surgidos de la prctica de retroceder para saltar mejor. Ello confunde a los agentes econmicos (consumidores, productores, ahorrantes e inversionistas) y les impide percibir con nitidez el mensaje del Banco Central. Firme, ya que el Banco Central no puede dudar. Dadas las circunstancias difciles por las cuales atraviesa la economa del pas y la precariedad de los logros alcanzados, titubear sera irresponsable. As, el Banco Central debe continuar adelante con su poltica en lnea recta, contra viento y marea. Cuanto ms recia sea la tempestad, con mayor firmeza ha de empuarse el timn.
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Finalmente, debe tenerse presente que la poltica de desregulacin del Banco Central debe enmarcarse en una estrategia general que abarque la economa nacional.3 Sin esta estrategia, los esfuerzos del Banco Central no surtiran a cabalidad los efectos deseados, pues la poltica forma parte de un planteamiento ms amplio en la bsqueda de la estabilidad y del ajuste estructural (Cspedes et. al., 1985).
BIBLIOGRAFA BCCR. 1985. El programa crediticio de 1985. San Jos: Banco Central de Costa Rica Cspedes, Vctor H., Alberto Di Mare y Ronulfo Jimnez. 1985. Costa Rica: crecimiento sin reactivacin. Evolucin de la economa en 1984. San Jos: Academia de Centroamrica. Gonzlez, Claudio, Marco A. Gonzlez y Ronulfo Jimnez. 1984. Cunto cuesta un prstamo agropecuario? San Jos: Academia de Centroamrica. McKinnon, Ronald I. 1973. Money and capital in economic development. Washington: Brookings Institution. Shaw, Edward S. 1973. Financial deepening in economic development. Nueva York: Oxford University Press. Wallich, Henry C. y Thomas C. Glaessner. 1985. Financial deregulation in the United States and in developing countries. Mimeo.
3.
Para un enfoque general de la poltica de desregulacin, vase Henry C. Wallich y Thomas C. Glaessner (1985).
14. LA JARANA SIEMPRE SALE A LA CARA:

LAS PRDIDAS DEL BANCO CENTRAL*
Debo confesar que uno de los temas que desconoca al entrar al cuarto piso del Banco Central de Costa Rica, y al cual con frecuencia no se le da la debida importancia, es el de las prdidas del Instituto Emisor. Con el tiempo ha resultado ser para m uno de los de mayor trascendencia. Slo gracias a la paciencia y a la insistencia de Flix Delgado, al fin, despus de muchas conversaciones, he podido llegar a percibir cabalmente la trascendencia del tema para el funcionamiento del Banco Central y de la economa nacional. Creo que ha llegado el momento de plantear el tema con toda crudeza ante la opinin pblica y de hacer conciencia entre los grupos responsables. El problema es complejo, las consecuencias graves y las soluciones dolorosas. Pero encarar el problema es una responsabilidad ineludible del Banco Central y de todos los costarricenses. No se cansaba de repetir, una y otra vez, don Jaime Solera que, en asuntos monetarios, la jarana siempre sale a la cara. En efecto, las decisiones monetarias siempre tienen efectos y consecuencias inevitables. Y esto, en general ms pronto que tarde. Es ms, los resultados de las medidas monetarias no afectan slo al Instituto Emisor, sino que, la mayor parte de las veces, influyen tambin, en especial, en el nivel de vida y repercuten en la situacin econmica de toda la poblacin. Las prdidas del
* Trabajo realizado en abril de 1986; publicado en la obra del autor Desde el Banco Central (1987, Academia de Centroamrica). La colaboracin de Miguel Lora y William Calvo, del Departamento Monetario ha sido muy valiosa, tanto en la recopilacin de la informacin como en la aclaracin de los aspectos conceptuales. Ellos han preparado un estudio sobre el mismo tema intitulado Crisis Econmica y Resultado Financiero del Banco Central, el cual ser publicado prximamente en la serie Comentarios sobre Asuntos Econmicos. Adems. Rodrigo Bolaos y Flix Delgado escribieron sendas notas sobre un primer borrador de este trabajo, las cuales fueron muy tiles para mejorarlo. Todos los errores que an subsisten son responsabilidad exclusiva del autor. 363
364
Banco Central acarrean hoy a Costa Rica serias consecuencias, resultado de la euforia de ayer. No queda ms que reconocer la cuenta y pagar el costo del exceso de la emisin monetaria, el gasto pblico y del endeudamiento externo. Estas notas tienen el propsito de abordar el tema de las prdidas del Banco Central. Especficamente se trata de aclarar las siguientes preguntas: Cul es la situacin actual? Por qu se present esta situacin? Cules son las consecuencias? Qu se ha hecho y qu se puede hacer?
14.1
CUL ES LA SITUACIN ACTUAL?
Es conveniente empezar por el principio. Por qu tiene prdidas el Banco Central? La respuesta es sencilla: debido a que los egresos son mayores que los ingresos. Cules son los gastos y cules las entradas del Instituto Emisor? En el Cuadro 14.1 se encuentra un listado de los ingresos y en el 14.2 de los egresos, ambos son para 1985 y tienen un carcter preliminar. El Banco Central recibe entradas por diversos conceptos: Los intereses que cobra a los bancos por varias razones: Crditos de desarrollo que el Instituto Emisor ha contratado, por ejemplo, con el Banco Mundial, el BID o la AID y luego traspasa a los bancos comerciales para que stos, a la vez, los canalicen a los clientes (1.2, 1.3). Prstamos que el Banco Central ha concedido a los bancos comerciales con el propsito de hacer frente a los problemas de liquidez, estos recursos pueden tener el carcter de redescuento o de prstamos directos (1.1).
Los intereses que el Banco Central cobra a otras instituciones nacionales, como el CNP (1.4) y CODESA (1.6), por prstamos concedidos a ellas.
La jarana siempre sale a la cara: las prdidas del Banco Central
365
Los intereses que el Banco Central obtiene por concepto de renegociacin de la deuda externa. De acuerdo con esta renegociacin el Banco Central se hizo cargo, ante los acreedores externos, de las deudas del Gobierno y de otras instituciones del Sector Pblico, incluyendo los bancos comerciales estatales. A la vez, el Gobierno y las dems instituciones son deudores del Banco Central. De tal manera que el Instituto Emisor paga intereses por este concepto pero tambin percibe intereses (1.8). Los intereses recibidos por la deuda de los pases centroamericanos, originados en el saldo del comercio intrarregional (1.10). Los intereses obtenidos de las colocaciones en el exterior de las reservas monetarias internacionales del Banco Central (1.5, 1.9). Los intereses provenientes de depsitos en colones en el BCIE y prstamos a bancos privados (1.7). Las comisiones de variada naturaleza que el Banco Central cobra por realizar diversas transacciones (2.1 y 2.2). El cobro del diferencial cambiario en las operaciones de compraventa de divisas (3). La participacin del Banco Central en la distribucin del fondo de prdidas cambiarias (4).1
En relacin con los gastos, los rubros principales son los siguientes: Los gastos de administracin del Banco Central (5). Los intereses sobre la deuda externa corriente del Banco Central (6.1), deuda externa refinanciada del Banco Central (6.2) y deuda externa refinanciada del Gobierno y otras instituciones (6.3).
1.
El Fondo de Prdidas Cambiarias fue creado por la Junta Directiva del Banco Central en el mes de noviembre de 1982. El fondo se alimenta de una comisin del uno y medio por ciento sobre los crditos concedidos por el Sistema Bancario Nacional y del 50 por ciento de la diferencia entre los tipos de cambio de compra y de venta de divisas. El propsito del fondo es ayudar a los bancos comerciales estatales y al Banco Central a cubrir las prdidas cambiarias originadas en la devaluacin monetaria. El Banco Central recibe el 35 por ciento del monto recaudado.
366
Los intereses sobre los depsitos en moneda extranjera en el SBN (6.4). Los intereses que el Banco Central debe pagar por concepto de los bonos de estabilizacin en circulacin (6.5, 6.6). Otros intereses por pagar (6.7).
CUADRO 14.1 INGRESOS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA (Estimacin preliminar, 1985)
CONCEPTO 1. Intereses ganados 1.1 Redescuentos
MILLONES DE COLONES PORCENTAJE 5.969 16 785 263 212 241 777 173 instituciones/4 1.837 500 1.165 110 51 59 172 292 6.543 91,0 ----12,0 4,0 3,2 3,7 11,9 2,6 28,1 7,6 17,8 2,0 1,0 1,0 1,6 4,4 100,0
1.2 Prstamos a bancos con recursos externos 1.3 Prstamos a bancos con recursos internos 1.4 Prstamos a instituciones estabilizadoras de precios y otros/1 1.5 Inversiones en bancos del exterior 1.6 Valores mobiliarios/2 1.7 Otros Intereses/3 1.8 Renegociacin deuda de otras 1.8 Crdito revolutivo/5 1.10 Por deuda centroamericana 2. Comisiones ganadas 2.1 Por servicios bancarios 2.2 Por servicios al Gobierno 3. Utilidades por operaciones en moneda extranjera 4. Traspaso fondo prdidas cambiarias TOTAL
1. Se refiere a crditos al Consejo Nacional de Produccin (CNP) y a la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA). 2. Bsicamente, bonos fiscales y bonos de CODESA. 3. Incluye prstamos compensatorios del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) y prstamos a Bancos Privados. 4. Incluye vencimientos de deuda externa correspondientes a 1983 y 1984. 5. Intereses percibidos sobre recursos no usados del financiamiento recibido para el pago de importaciones.
FUENTE: Miguel Lora y William Calvo (1986).
367
Es importante constatar que, tanto a los ingresos como a los gastos, el rubro de mayor importancia se refiere a los intereses devengados y a los intereses pagados, los dems no son en realidad de mucha trascendencia. Como puede observarse en el Cuadro 14.3 el problema fundamental de las prdidas del Banco Central tiene el origen en las transacciones en divisas, ya que las transacciones en moneda local le dejan un excedente de aproximadamente 23.1 millones de dlares al ao a un tipo de cambio de 55 colones por dlar. En cambio, las transacciones en moneda extranjera le acarrean un faltante de 157,1 millones, de manera que la prdida neta en divisa es de 134 millones; de donde se obtiene que el Banco Central debe estimar anualmente un monto semejante para cubrir las prdidas. Esta apreciable cantidad de divisas puede venir de diferentes fuentes: las exportaciones, el endeudamiento externo o las donaciones.
CUADRO 14.2 EGRESOS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA estimacin preliminar, 1985 CONCEPTO 5. Gastos de Administracin 6. Intereses Pagados 6.1 Deuda externa costarricense del BCCR 6.2 Deuda externa refinanciada del Sector Pblico 6.3 Sobre depsitos a plazo en moneda extranjera 6.4 Sobre Bonos Estabilizacin Monetaria 6.5 Sobre Bonos AID 6.6 Otros Intereses TOTAL
FUENTE: Miguel Lora y William Calvo, op. cit.
MILLONES DE COLONES PORCENTAJE 820 13.096 6.854 1.988 910 0 0 0 13.916 5,9 94,1 49,3 14,3 6,5 0,0 0,0 0,0 100,0
368
CUADRO 14.3 TRANSACCIONES DEL BANCO CENTRAL POR TIPO DE MONEDA, 1985. millones de colones y dlares CONCEPTO Ingresos Egresos Excedente o prdida
FUENTE: Cuadros 14.1 y 14.2
TRANSACCIONES
EN COLONES
TRANSACCIONES
EN DIVISAS
TOTAL EN COLONES 6.543 13.916 -7.3373 (US$ 134,0)
4.637 3.368 1.269 (US$ 23,1)
1.906 (US$ 34,7) 10.548 (US$ 191,8) -8.642 (US$ 157,1)
En los ltimos aos se nota una clara tendencia de las prdidas del Banco Central por aumentar, como puede apreciarse en el Cuadro 14.4
CUADRO 14.4 PRDIDAS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, 1981-1985 miles de millones de colones AO 1981 1982 1983 1984 1985 MONTO DE LAS PRDIDAS 2.855 5.460 6.336 6.982 7.373 RELACIN PORCENTUAL CON EL DFICIT SECTOR PBLICO 131,1 224,6 158,2 98,8 RELACIN CON EL PIB 5,0 5,6 4,9 4,4
FUENTE: Miguel Lora y William Calvo, op. cit.
La gravedad del problema se pone en evidencia desde dos puntos de vista: Las prdidas del Banco Central ya han llegado a constituir el principal problema de las finanzas pblicas del pas. stas representan, al menos, el 75 por ciento del dficit consolidado de todo el Sector Pblico (Gobierno, instituciones pblicas y Banco Central). Las prdidas del Banco Central tienden a aumentar en el transcurso del tiempo, ya que, conforme se amortice la deuda externa, las prdidas cambiarias, hoy contabilizadas, tendrn que pagarse efec-
369
tivamente. De ah la urgencia de adoptar las medidas del caso para poner coto a este problema.2 Vale la pena aclararlo. El Banco Central ha asumido el riesgo cambiario por su propia deuda externa. Una parte de sta ha sido transferida a la vez, en forma de prstamos, a los bancos comerciales, pero en colones. De manera que los bancos comerciales devolvern al Banco Central el mismo monto en colones que recibieron. El Instituto Emisor, sin embargo, tendr que desembolsar una suma mayor al adquirir las divisas necesarias para pagar los intereses y amortizar el prstamo. La prdida cambiaria evidentemente, es la diferencia entre el tipo de cambio vigente cuando ingresaron las divisas al Banco Central y el tipo de cambio vigente el da en que se hagan los pagos (intereses y amortizacin). As, conforme se devala el coln, ms elevadas sern las prdidas del Banco Central. La prctica contable consiste en que con cada devaluacin se aumenta el monto de los pasivos.3 La estimacin de las prdidas del Banco Central no deja de plantear algunos problemas conceptuales. Esto es necesario dilucidarlo. Cuatro de ellos revisten especial trascendencia. Por qu el Banco Central tiene prdidas (7.373 millones de colones en 1985) pero sus estados financieros anuales muestran simultneamente, ganancias (591 millones de colones en 1985)? Esto se debe a que el Artculo 14 de la Ley Orgnica del Banco Central permite excluir de sus egresos algunas partidas muy significativas. Tal el caso de las prdidas originadas en la devaluacin del coln. Es necesario distinguir entre las transacciones contables y las efectivas. Las operaciones contables reflejan la devaluacin o reevaluaDebe observarse primero que, antes de 1981, las prdidas del Banco Central no tenan mucha importancia, as por ejemplo en el perodo 1978-1980 el promedio anual de las prdidas no sobrepas los 45 millones de colones y segundo que las prdidas de 1980 y 1981 no son representativas por cuanto en esos aos se contabilizaron los efectos de la gran devaluacin que experiment el coln. La deuda externa renegociada del Gobierno e instituciones pblicas no ocasiona prdidas adicionales al Banco Central, porque, cada vez que se devala el coln, el Banco Central ajusta los activos en colones, de manera que el riesgo cambiario corre por cuenta del deudor original, o sea, el Gobierno y las instituciones pblicas.
2.
3.
370
cin de los activos y pasivos en moneda extranjera, consecuencia de las modificaciones del tipo de cambio. Estas operaciones contables llegan a ser transacciones efectivas slo cuando los gastos o los ingresos efectivamente se realizan. Mientras tanto se trata de asientos contables. Representan en realidad prdidas potenciales o futuras, una verdadera hipoteca para el Banco Central, cuyo pago depender de las condiciones de la renegociacin de la deuda externa. Debe tambin hacerse la diferencia entre los ingresos y los egresos que implican movimientos de efectivo y los que no. As, por ejemplo, los intereses que el Banco Central cobra a CODESA y los que paga a la AID por sus depsitos son entradas y salidas que no influyen en el medio circulante. La primera, porque no disminuye los medios de pago en manos del pblico, y la segunda, porque, mientras la AID no use los intereses, no los aumenta tampoco. Desde el punto de vista monetario, lo que realmente interesa al Banco Central son aquellos gastos e ingresos que s afectan el nivel del medio circulante y la demanda efectiva. Finalmente, debe mencionarse el caso de los ingresos que el Banco Central recibe por concepto de donaciones, transferencias o ingresos de capital. El tratamiento que se d a las entradas de esta naturaleza puede ser diverso. En efecto, pueden considerarse, en primer lugar, como un aumento del patrimonio. En este caso se registrara en el balance de situacin. Los ingresos del Instituto Emisor se afectaran slo en el monto de los intereses que obtendra si prestara esos recursos. En segundo lugar, estas entradas podran registrarse como un producto extraordinario o como ingresos destinados a la amortizacin de gastos. En este caso se llevaran al estado de resultados, con lo cual se afectaran directamente los ingresos y, por ende, las prdidas del respectivo ao.
Las observaciones anteriores manifiestan la necesidad, primero, de aclarar el concepto de las prdidas del Banco Central y, segundo, de mantener los ojos bien abiertos tanto sobre las prdidas monetarias, que afectan la demanda efectiva de manera inmediata, como sobre las prdidas contables que ponen en evidencia las hipotecas a cargo del Banco Central y, por consiguiente, determinan las prdidas en el mediano plazo.
371
Adems de las prdidas monetarias y de las contables, deben tomarse en cuenta, como ha insistido Rodrigo Bolaos, aquellas otras de carcter econmico. stas se refieren en esencia a los subsidios implcitos que el Banco Central concede (equivalen a costos adicionales) y los ingresos implcitos que l recibe. Pueden mencionarse los siguientes ejemplos: (i) el Banco Central no recibe el inters de mercado por los crditos que otorga al CNP, a CODESA y al Gobierno; (ii) el Instituto Emisor no paga el inters de mercado por el uso que hace de los recursos de los bancos comerciales (encaje), del Gobierno (depsitos en el Banco Central) y del pblico (depsitos previos de los importadores); y (iii) el Banco Central recibe un ingreso implcito al poder utilizar la base monetaria sin pagar tasa de inters alguna. Estos subsidios e ingresos implcitos tienen importantes consecuencias econmicas originadas en el costo de oportunidad de ingentes recursos financieros. Ello influye, a la vez, en variables econmicas como el ahorro y la inversin, privados y pblicos. El anlisis econmico de dichos subsidios e ingresos debera poner en relieve las verdaderas magnitudes y los efectos de este problema. No hacerlo as equivaldra a pasar por alto aspectos significativos del tema de las prdidas del Banco Central.
14.2
POR QU SE PRESENT ESTA SITUACIN?
La situacin calamitosa en la cual se encuentran las finanzas del Banco Central, debido a sus ingentes prdidas y a la tendencia creciente de stas, se debe, en esencia, a la poltica econmica que se adopt para encarar los acontecimientos a partir de 1978. La crisis econmica internacional se caracteriz tanto por la inflacin como por el estancamiento que aquejaron severamente a las economas altamente desarrolladas. Los embates de la crisis, la estagflacin (estancamiento e inflacin simultneas) internacional, como se dio en llamarla, golpe fuertemente y de lleno a una economa tan pequea y abierta como Costa Rica. Esto se puso en manifiesto desde diversos puntos de vista: el incremento en el precio del petrleo, el empeoramiento de los trminos de intercambio, el aumento de las tasas de inters en los mercados financieros internacionales, el proteccionismo acentuado del mundo desarrollado. La crisis, en sus diferentes manifesta-
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ciones (monetarias, financieras y comerciales), afect severamente la economa nacional. sta empobreci inevitablemente al pas. Sin embargo, la poltica econmica que se adopt en lugar de aliviar la situacin, la empeor. No quiso aceptarse el empobrecimiento de pas, como debi haberse hecho. No se buscaron las medidas: (i) para distribuir equitativamente la disminucin del nivel de vida y perjudicar lo menos posible a los grupos sociales de menores ingresos, y (ii) para utilizar los recursos disponibles, incluyendo los provenientes del endeudamiento externo, para aumentar las inversiones, promover el crecimiento de la produccin e incrementar el excedente exportable. De haberse actuado de esta manera, hubiera podido neutralizarse los efectos y compensarse, en gran medida, las consecuencias de la crisis. Pero se actu de modo diferente. En vez de hacerse frente a la situacin y tomar el toro por los cuernos, se trat de evitar la realidad y posponer los ajustes que se imponan. En efecto, se utiliz el endeudamiento externo al mximo, pero no para aumentar las inversiones y las exportaciones, sino con el propsito de mantener artificialmente el nivel de vida, es decir, el consumo nacional y las importaciones. Esta poltica forz al Banco Central a participar activamente en el acelerado proceso de endeudamiento externo y a proceder a una cuantiosa emisin monetaria. i. El Banco Central aument su deuda externa con dos fines: (i) disponer de divisas para pagar el monto creciente de las importaciones y evitar as el descalabro de la balanza de pagos, y (ii) financiar parcialmente el dficit pblico, cada vez mayor, del Gobierno y de las instituciones pblicas, en especial CODESA. El Instituto Emisor ech mano a una diversidad de procedimientos para obtener los recursos financieros del extranjero: prstamos directos, con los bancos comerciales, colocacin de bonos (floating rates notes) en los mercados financieros internacionales, atraccin de depsitos a plazo en divisas mediante el pago de tasas de inters subsidiadas, emisin de certificados de depsitos en dlares (CD) para compensar a los importadores nacionales los pagos que haban hecho al exterior. Ahora bien, en todos estos casos, el Banco Central aumentaba sustancialmente los egresos por concepto del pago de intereses.
373
ii. Por otra parte, el Banco Central increment tambin, en forma acelerada, la emisin monetaria. Esto, por diversos motivos. La concesin de crdito al Gobierno y a las instituciones pblicas para hacer frente a su creciente dficit; La venta de divisas a un precio inferior al de compra, por ejemplo, el suministro de divisas a RECOPE a fin de mantener inalterado el precio de los combustibles y del transporte; y El pago de las exportaciones nacionales al Mercado Comn Centroamericano, a pesar de que varios de los pases miembros no cancelaban los saldos del comercio intracentroamericano conforme con las normas del convenio de la Cmara de Compensacin Centroamericana.
iii. Adems, ante las presiones sobre la balanza de pagos y la creciente emisin monetaria, el Banco Central se vio compelido a adoptar medidas para reducir la liquidez. Se tomaron varias disposiciones: sobretasas temporales a las importaciones, depsitos previos a las importaciones, aumento del encaje mnimo legal, pero todo ello result insuficiente. El Instituto Emisor tuvo que aumentar la colocacin de los bonos de estabilizacin monetaria. Esto contribuy a restringir la liquidez, pero, a la vez, aument los egresos del Banco Central por concepto de intereses. As, si el Gobierno y las instituciones pblicas no hubieran recurrido al Banco Central para financiar los propios dficit y si los recursos provenientes de la deuda externa se hubieran canalizado al aumento de las inversiones y del excedente exportable, en lugar de incrementar el consumo y las importaciones, otro gallo hubiera cantado. La situacin de las finanzas pblicas y de las prdidas del Banco Central no sera tan lamentable como lo es hoy y la economa del pas no habra sufrido las serias consecuencias a que se vio enfrentada, ni experimentado la profunda desorganizacin a que se vio sometida (disminucin drstica de la produccin, inflacin, devaluacin y desempleo galopante).
374 14.3
CULES SON LAS CONSECUENCIAS?
Las prdidas del Banco Central significan que el Instituto Emisor entrega una suma de colones y divisas mayor que la recibida por l en un perodo dado: un ao, por ejemplo. En otras palabras, al incurrir en prdidas, el Banco Central aumenta el circulante en poder del pblico, incrementa el poder de compra y la demanda efectiva de la comunidad. Cuando obtiene ganancias, los reduce. Ahora bien, el Banco Central tiene ingresos y egresos en colones y en divisas. Cuando tiene prdidas, ello implica una de dos situaciones: las salidas, tanto en la moneda nacional como en divisas, sobrepasan el monto correspondiente de las entradas, o bien, las prdidas ocasionadas por las transacciones en alguna de las monedas es mayor que el excedente que puede obtener en transacciones en la otra moneda. Por ello, es importante hacer la diferencia entre los pagos del Banco Central en moneda nacional y los otros que realiza en divisas. Cuando tiene prdidas en ambos tipos de moneda, entonces aumenta el poder de compra tanto en la comunidad nacional como en el exterior (siempre que las divisas no se cambien por moneda nacional). Pero, como se indic, tambin podra tener prdidas en colones y excedentes en divisas o viceversa. Las consecuencias son diferentes segn cual sea el caso. Cuando el Banco Central tiene prdidas en moneda nacional, la demanda interna se expande e indirectamente tambin los requerimientos de divisas, por parte especialmente del sector privado, para pagar las importaciones adicionales determinadas por la propensin a importar y por el componente importado de la produccin nacional, o bien, para hacer inversiones en el extranjero, ya sea por razones de rentabilidad o de seguridad poltica (fuga de capitales). As, podran distinguirse cuatro casos diferentes: Supervit o excedente en las transacciones en ambos tipos de moneda; en este caso, el Banco Central absorbera medios de pago en colones y acumulara divisas (reservas monetarias internacionales).4
Obsrvese que la acumulacin de reservas monetarias internacionales puede ocasionar una expansin de los medios de pago, dependiendo de si el Banco Central tuvo que emitir colones para obtenerlas (exportaciones, inversiones extranjeras) o no (donaciones no monetizables).
4.
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Prdidas en las transacciones en ambos tipos de monedas; en este caso el Banco Central tendra que hacer una transferencia de divisas y, adems, expandira la demanda efectiva nacional al aumentar la emisin monetaria. Prdidas en las transacciones en divisas y excedentes en las de moneda nacional; lo primero significa que el Banco Central hara una transferencia neta de divisas, lo cual acarreara una expansin monetaria y un aumento en la demanda nacional; lo segundo significa que el Banco Central absorbera colones, restringiendo as la demanda nacional. Excedente en las transacciones en divisas y prdidas en las de moneda nacional; en este caso, el Banco Central expandira la demanda nacional y dispondra de una mayor cantidad de divisas.
El resultado final de los casos tercero y cuarto depende de si el Banco Central, en definitiva, tiene prdidas netas o un excedente neto. Frente a las prdidas, qu podra hacer el Banco Central? Se podra transitar tres caminos diferentes: Emitir colones para cubrir las prdidas. Emitir colones para cubrir las prdidas y, simultneamente, adoptar medidas compensatorias para contrarrestar los efectos del incremento de la emisin monetaria. Tratar de reducir las prdidas, ya sea mediante el aumento de los ingresos, la disminucin de los egresos o una combinacin de ambas medidas.
El procedimiento y las consecuencias de cada opcin son diferentes. Por ello, es necesario examinarlas por separado. Si el Banco Central echa mano a la emisin monetaria para cubrir sus prdidas, las consecuencias son claras. Primero, al incrementar los medios de pago, la demanda nacional aumentara. Este aumento presionara los precios internos, cuya elevacin dependera de la elasticidad de la oferta global determinada a la vez por la capacidad ociosa disponible, el desempleo existente y la situacin de
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las reservas monetarias internacionales. Cuanto ms elevadas sean estas tres variables, menor ser el impacto en el nivel de precios internos y viceversa. Segundo, la expansin de la demanda interna aumentar los requerimientos de divisas. Esto, por varios motivos: (i) una parte de los bienes cuya demanda aumenta son importados; (ii) el aumento de la produccin nacional, para hacer frente a la expansin de la demanda nacional, necesita importaciones adicionales (materias primas, bienes intermedios, combustibles): la cuanta de las importaciones adicionales depende del coeficiente del componente importado de la produccin nacional; y (iii) una parte de los medios de pago emitidos por el Banco Central sern cambiados por divisas para ser transferidas al extranjero. Tercero, el Banco Central tambin tendra que emitir moneda nacional para adquirir divisas y as cubrir deudas en el exterior. Esta decisin reducira la disponibilidad de divisas en el pas, con lo cual se generara una presin sobre la balanza de pagos, la cual, a la vez, podra desembocar en modificaciones del tipo de cambio en la adopcin de medidas para restringir los pagos al exterior. Saltan a la vista los perjuicios que causara el Banco Central a la economa nacional, si optara simplemente por emitir moneda nacional para hacer frente a las prdidas: inflacin y devaluacin. Por qu las prdidas del Banco Central se consideran parte del dficit consolidado del Sector Pblico (DCSP)? La respuesta no es difcil. En efecto, as como el dficit (diferencia entre ingresos y egresos) del Gobierno Central, del ICE o de la CCSS forman parte del DCSP, igual sucede con las prdidas del Banco Central. Sin embargo, en lo que respecta al Banco Central, la situacin es peor. Ante un dficit del Gobierno o de las otras instituciones pblicas deben adoptarse medidas para financiarlo. Es posible aumentar tarifas o impuestos, endeudarse directamente (venta de bonos) o indirectamente (posponiendo pagos o aumentando la deuda flotante). Obsrvese que estos procedimientos permiten un financiamiento sano del dficit: se trata de trasladar poder de compra y medios de pago al ente que necesita cubrir el dficit, no existe creacin de nuevo poder de compra.5 En cambio, cuando se trata del
5. Esto no significa que no puedan darse efectos negativos debido a un posible estrujamiento (crowding out) y sus consecuencias en la tasa de inters, los costos financieros y el desestmulo a nuevas inversiones.
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Banco Central, la situacin cambia radicalmente. El Instituto Emisor, como su nombre lo indica, tiene capacidad legal para emitir dinero. El Banco Central s puede, contrariamente a las dems entidades pblicas, financiar sus prdidas mediante la emisin monetaria con la consiguiente creacin de medios de pagos adicionales y el aumento de la demanda nacional. De ah entonces la gran responsabilidad que debe mostrar el Banco Central en el manejo de los instrumentos encomendados a su cuidado y el perjuicio marcado que puede causar a toda la comunidad si no cumple el cometido a cabalidad. No debe entonces sorprender el gran nfasis que ha de ponerse en la necesidad de solucionar con la mayor brevedad este problema de las prdidas del Banco Central. Como se indic anteriormente, puede seguirse un segundo camino, a saber: tomar medidas para contrarrestar y neutralizar los efectos de la emisin monetaria hecha por el Banco Central con el propsito de cubrir las prdidas. En qu consistira sta poltica compensatoria? En esencia, el Instituto Emisor tratara de restringir la cantidad de medios de pago y de reducir los requerimientos de divisas en la misma proporcin en que aumentaran, como consecuencia de la emisin monetaria hecha para hacer frente a las prdidas. Cules seran las medidas que podra adoptar el Banco Central? Varias son las posibilidades, a saber: De manera directa, por ejemplo: vender bonos de estabilizacin o establecer depsitos previos a las importaciones. De manera indirecta, por ejemplo, elevar el encaje mnimo legal, restringir la poltica crediticia, con la cual se reduce la capacidad de los bancos comerciales de hacer prstamos al pblico. Obtener divisas (prstamos en el extranjero, posposicin de pagos al exterior, disminucin de las reservas monetarias internacionales) para compensar la salida de moneda extranjera que conllevan las prdidas. Reducir los prstamos a las instituciones que tienen acceso al Banco Central como los bancos comerciales, CODESA y el CNP.
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Estas diversas medidas tienen importantes efectos que es conveniente sealar: Algunas de ellas, a la vez que absorben medios de pago, aumentan los egresos del Banco Central y, por ende, ocasionan prdidas adicionales. Tal es el caso de las colocaciones de bonos de estabilizacin o de la obtencin de prstamos en el extranjero. Con estas medidas, en efecto, se trata de pagar las prdidas del Banco Central con nuevos prstamos, ya sea en moneda nacional o en divisas. La consecuencia de esta poltica podra ser un aumento explosivo de la deuda del Banco Central. En definitiva, esto depender de factores tales como las condiciones (inters y plazo) del endeudamiento, el monto anual en que aumentara la deuda del Banco Central y el crecimiento de la economa, el cual determinara el comportamiento de las otras fuentes de ingresos y egresos del Banco Central. Los bancos comerciales veran reducidas tanto la capacidad (aumento de encaje) como la posibilidad (restriccin del programa de crdito) de prestar al pblico, lo que podra perjudicar el normal desenvolvimiento de la economa nacional. El margen de maniobra del Banco Central para utilizar los instrumentos de poltica monetaria, a fin de cumplir las tareas, se reducira. En efecto, al tener que colocar bonos de estabilizacin o aumentar el encaje para hacer frente a las prdidas, el Banco Central pierde, parcialmente, la posibilidad de utilizar estos instrumentos con propsitos de estabilidad financiera o de desarrollo econmico. El Banco Central no podra tampoco canalizar los recursos externos disponibles para promover el desarrollo econmico del pas, ya que tendra que utilizarlos para pagar la deuda externa.
Se observa, pues, como este segundo camino, neutralizar la emisin del Instituto Emisor para cubrir prdidas, tambin presenta efectos perjudiciales: se puede evitar la inflacin y la devaluacin de la primera posibilidad, pero se crean nuevos problemas. En efecto, la poltica del Banco Central, en lugar de promover el desarrollo econmico, se transforma en un obstculo. Una parte sustancial de las divisas disponibles, ya sea de las exportaciones o del endeudamiento externo, deben dedicarse a pagar deudas, y una porcin apreciable del ahorro financiero nacional
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tambin debe ser absorbida por el Banco Central para pagar prdidas.6 Divisas y ahorro financiero, que en otras circunstancias podran destinarse a promover la reactivacin de la produccin nacional y a financiar el crecimiento econmico del pas. El tercer camino sealado anteriormente consiste en atacar el problema de las prdidas del Banco Central desde la raz, es decir, reducindolas. Esto, a la vez, podra lograrse, ya sea gracias a la disminucin de los egresos del Instituto Emisor, al incremento de los ingresos, o bien, a una combinacin de ambas medidas. En cuanto a la disminucin de los gastos, pueden enumerarse los siguientes rubros: Reduccin de las tasas de inters de moneda extranjera. Esto puede deberse, primero, a una renegociacin de la deuda externa o, segundo, a una disminucin de las tasas de inters en los mercados financieros internacionales. En este caso, los egresos del Banco Central se reduciran por menores pagos de intereses sobre la deuda externa y sobre los depsitos en divisas en el Banco Central.7 Disminucin de la inflacin interna. Esto tendra dos efectos: a) una mejor devaluacin del coln y, por consiguiente, menores prdidas cambiarias del Banco Central, y b) una posible cada de las tasas de inters en colones. Reduccin del pago de intereses sobre algunos depsitos de terceros (por ejemplo, la AID) en el Banco Central. Traspaso de algunas deudas del Instituto Emisor a las instituciones realmente responsables de haberlas generado. Se trata-

6.
Obsrvese que el efecto negativo sobre el resto de la economa tiene que ver no slo con la disponibilidad de ahorro financiero nacional, sino tambin con el costo. En efecto, la competencia del Banco Central en el mercado financiero por esos recursos presiona la tasa de inters y la aumenta, lo cual tiene efectos negativos en la inversin privada y en los costos financieros en general. Igualmente, los ingresos del Banco Central disminuiran debido al menor inters que recibira por los depsitos en divisas colocados en el extranjero y por los crditos concedidos a los pases miembros del Mercado Comn Centroamericano, pero el efecto neto sera positivo.
7.
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ra concretamente de que el Gobierno se hiciera cargo de ciertas deudas, sobre todo externas, en que el Banco Central ha incurrido para hacer frente al dficit fiscal del Gobierno. Reduccin de los gastos administrativos del Banco Central.
En relacin con el posible aumento de ingresos, las medidas bsicamente consisten en traspasar fondos a favor del Banco Central. Estos traspasos pueden tener diferentes fuentes: El Gobierno, mediante partidas presupuestarias El Sector Pblico, si se cambia el destino del producto de las sobretasas. El Sistema Bancario Nacional, si el Banco Central aumenta las tasas de inters y las comisiones que cobra a los bancos comerciales. El pblico en general, si el Banco Central, por ejemplo, eleva las comisiones por el cambio de moneda extranjera.
Como puede observarse, algunas de estas medidas caen dentro del mbito de accin del Banco Central, pero otras no. Todas ellas atacan la raz del mal: reducir las prdidas del Banco Central. Sin embargo, la mayora no dejan de tener repercusiones en la economa del pas. A saber: Los traspasos del Gobierno y del Sector Pblico reduciran el poder de compra de quienes pagan los impuestos, si se decidiera aumentar los impuestos para financiar el traspaso, o bien, afectaran a quienes se benefician del gasto pblico, si se decidiera recortar los programas del Gobierno o de las instituciones pblicas. Los traspasos del Sistema Bancario Nacional perjudicaran la rentabilidad de los bancos comerciales, al disminuir las utilidades o al pblico en general, si los bancos comerciales transfieren un mayor pago de intereses y comisiones a los usuarios del crdito. Los traspasos del pblico equivaldran a un aumento en los impuestos, cuando se trata de no elevar ms la carga tributaria.
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En resumen, puede aseverarse que este tercer camino s resuelve el problema de las prdidas del Banco Central. Sin embargo, debe reconocerse que la cuenta debe ser pagada por alguien (Gobierno, Sector Pblico, bancos comerciales o pblico en general). La medicina es eficaz, pero amarga. Este aspecto se olvida con frecuencia. Las prdidas de hoy, significaron ayer subsidios para algunos grupos de productores o consumidores, los cuales tendrn que ser pagados maana por algunos otros grupos de la comunidad. As, por ejemplo, los subsidios que se otorgaron a RECOPE para posponer el reajuste en el precio de los combustibles beneficiaron a los consumidores de los derivados del petrleo. Ahora, esos subsidios, representados en deudas y prdidas del Banco Central, tendrn que ser pagados: (i) por los consumidores actuales de combustibles, si se pusiera un impuesto al petrleo y el producto se transfiriera al Banco Central, (ii) por las personas que pagan impuestos, si se procediera a un aumento general de impuestos para financiar las transferencias al Instituto Emisor, (iii) las personas que se benefician del gasto pblico, si se decidiera reducir los egresos del Sector Pblico, liberar as recursos y trasladarlos al Banco Central, o (iv) por el pblico en general, si se optara por establecer cargas adicionales por parte del Banco Central. Cualquiera de esos procedimientos es viable, pero los efectos en el crecimiento y la distribucin son diferentes. Lo inevitable es que alguien pague hoy lo que se gast de ms ayer.
14.4
QU SE HA HECHO Y QU SE DEBE HACER?
En 1985 el Banco Central ha seguido dos polticas complementarias para enfrentar el problema de las prdidas. Primero, se han adoptado medidas para contrarrestar los efectos de la emisin monetaria consecuencia de las prdidas. Segundo, se ha tratado de reducir los egresos y de aumentar los ingresos a fin de disminuir el monto de las prdidas. El Banco Central ha tratado de minimizar al mximo el efecto de las prdidas mediante: La consecucin de recursos externos para propsitos de apoyo a la balanza de pagos. Se ha tratado de obtener fondos al menor costo posible para el Banco Central, por ejemplo: donaciones o crditos a
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cargo de otras instituciones (el caso del prstamo de ajuste estructural SAL del Banco Mundial a cargo del Gobierno) y que no hubiera necesidad de monetizar, a fin de no ejercer presin sobre la demanda interna. La captacin de colones para absorber liquidez, primero, mediante la colocacin de bonos de estabilizacin monetaria; y, segundo, cuando el pago de intereses por este concepto se consider perjudicial para las prdidas del Banco Central, entonces se procedi a aumentar el encaje mnimo legal de los bancos comerciales.
Por otra parte, el Banco Central ha reducido los gastos e incrementado los ingresos. Para disminuir los egresos se han tornado varias medidas: Disminuir las tasas de inters sobre los depsitos en moneda extranjera; reducir el saldo de las colocaciones de bonos de estabilizacin monetaria; lograr que los depsitos de la AID en el Banco Central no devengaran intereses durante los ltimos cuatro meses de 1985.
Para incrementar las entradas, el Banco Central, por otra parte, adopt medidas como las siguientes: Aumento de las tasas de inters que cobra a los bancos comerciales por concepto de recursos obtenidos de emprstitos extranjeros por ejemplo, del BID, BIRF o la AID; elevacin de las comisiones que se cobran sobre la renegociacin de la deuda externa y sobre el financiamiento que se otorga al CNP; participacin del Banco Central en la distribucin de los recursos del fondo de prdidas cambiarias, los cuales anteriormente se destinaban slo a cubrir las prdidas cambiarias de los bancos.
Estas medidas adoptadas en el transcurso de 1985 han tenido un efecto positivo, ya que disminuyeron las prdidas del Banco Central en apro-
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ximadamente 1.000 millones de colones. Sin embargo, el esfuerzo est an muy lejos de resolver el problema. Los resultados obtenidos lucen pequeos ante el monto de las prdidas. stas son todava demasiado elevadas. Es indispensable, por lo tanto, redoblar el esfuerzo y adoptar medidas adicionales. Algunas de ellas se plantean a continuacin: Aumentar la comisin que el Banco Central cobra por el cambio de moneda extranjera de 0,50 colones a 0,75 colones por cada dlar estadounidense. Dar a las sobretasas un destino de estabilizacin monetaria, de manera que el Banco Central retendra el monto recaudado y lo destinara al pago de las prdidas. Distribuir las utilidades del Banco Central de acuerdo con el Artculo 14 de la Ley Orgnica, en vez de hacerlo con base en el transitorio de esa misma ley. Lograr que el Gobierno pague al Banco Central intereses sobre los documentos con los cuales le paga las prdidas del CNP por concepto de estabilizacin de precios. Aumentar el capital del Banco Central mediante la emisin de bonos fiscales de mediano y largo plazo; y Trasladar parte de las deudas del Banco Central al Gobierno y a ciertas instituciones pblicas para que stas asuman el servicio.
Como puede percibirse con facilidad, todas las medidas son dolorosas y amargas, pero son irremediables, en vista, primero, de la importancia central de las prdidas para las finanzas pblicas; segundo, del efecto perjudicial de las prdidas para la poltica monetaria y el desarrollo econmico del pas; tercero, de la tendencia de las prdidas a agravarse en el futuro inmediato y cuarto, de las circunstancias externas difciles en que se desenvolver la economa nacional en los prximos aos. Para poder llegar a tomar medidas de esta ndole, se requiere, primero, cobrar conciencia del problema y un pleno convencimiento de las serias consecuencias que la situacin actual acarrea a la economa del pas; segundo, un planteamiento global de las finanzas pblicas y del dficit consolidado de todo el Sector Pblico, incluyendo el Banco Central, y tercero, la necesidad de tener una clara percepcin de las consecuencias que las di-
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ferentes maneras de financiar el dficit consolidado del Sector Pblico tienen para la estabilidad financiera y el crecimiento econmico. Si lo anterior se logra, podra establecerse como meta razonable disminuir, en cada uno de los prximos aos, las prdidas del Banco Central en un monto equivalente al uno por ciento del producto interno bruto.
14.5
CONCLUSIONES
Las principales conclusiones son las siguientes: Es indispensable depurar el concepto de las prdidas del Banco Central para que la contabilidad refleje satisfactoriamente la situacin financiera del Instituto Emisor y para poder realizar un adecuado anlisis de las cuentas monetarias y determinar as, en forma precisa, el efecto de las prdidas en la demanda efectiva. Las prdidas del Banco Central son muy elevadas y la tendencia es creciente. Estas prdidas representan hoy el principal problema del pas en el mbito de las finanzas pblicas. Buena parte del origen y responsabilidad del problema se encuentra en decisiones y polticas relativas tomadas por el Gobierno por una parte, al financiamiento del dficit del Sector Pblico y, por otra, al subsidio concedido a las importaciones pblicas y privadas al mantener un tipo de cambio artificialmente subvalorado. Las consecuencias del problema son muy graves. Para el Banco Central, por cuanto reduce drsticamente la posibilidad de utilizar adecuadamente algunos de los principales instrumentos de poltica monetaria como, por ejemplo, el encaje mnimo legal y los bonos de estabilizacin. Para el pas, porque el Banco Central, al cubrir las prdidas, obstaculiza el desarrollo econmico. En efecto, ao tras ao utiliza una parte apreciable del endeudamiento externo y una proporcin sustancial del ahorro financiero nacional para pagar las prdidas, en vez de canalizar estos recursos al financiamiento de la reactivacin y del crecimiento de la produccin nacional.
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El Banco Central ha hecho esfuerzos por encarar el problema. Si bien los resultados han sido positivos, han sido insuficientes. Debe ponerse mucho mayor nfasis en la solucin de este problema. El Banco Central no puede, por propios medios, resolver el problema a cabalidad. Es necesario aceptar con lucidez que la solucin del problema de las prdidas del Banco Central depende, en buena medida, de las transferencias que reciba el Instituto Emisor, ya sea del Gobierno (partidas presupuestarias), del Sistema Bancario Nacional (mayores intereses y comisiones) o del pblico en general (destino del producto de las sobretasas, por ejemplo).
BIBLIOGRAFA FMI. 1984. Programacin financiera aplicada, el caso de Colombia. Washington: Fondo Monetario Internacional. Host-Medsen, Paul. 1979. Cuentas macroeconmicas, Examen general. FMI, Serie de folletos No. 29. Washington: Fondo Monetario Internacional. Lora, Miguel y William Calvo. 1986. Crisis Econmica y Resultado Financiero del Banco Central. Comentarios sobre Asuntos Econmicos. San Jos: Banco Central de Costa Rica.
15. LAS TAREAS DEL BANCO CENTRAL EN EL CORTO PLAZO*
15.1
INTRODUCCIN
La promulgacin, por parte de la Asamblea Legislativa, de la Ley sobre el Programa de Ajuste Estructural (Ley No. 7134, publicada en el alcance No. 33 del diario oficial La Gaceta No. 196, del 17 de octubre de 1989), es la culminacin de un largo proceso. Mediante esta ley, se aprueban dos emprstitos: uno con el Banco Mundial y otro con el Gobierno de Japn, cada uno por cien millones de dlares. A pesar de tratarse de un monto considerable de recursos, el aspecto ms importante no es el financiero. En efecto, la aprobacin del PAE II representa un claro y definido espaldarazo poltico al Programa de Ajuste Estructural. Esta luz verde para proseguir por el mismo sendero es, en realidad, el aspecto ms significativo de la legislacin recin sancionada. Como se ha planteado en otras oportunidades (Lizano, l988), el PAE debe progresar paulatinamente en un frente amplio y abarcar en forma simultnea los diferentes sectores de la economa del pas. Si un sector se quedara rezagado, frenara y obstaculizara el avance de los dems. Por ello, es necesario indagar ahora cules son las tareas a las que es necesario dedicarse, en el sector financiero, a fin de asegurar una participacin activa en el PAE. Las tareas pueden dividirse en dos: aquellas por realizarse en el corto plazo y otras que corresponden al mediano plazo. En este trabajo se analizan las primeras.
* Este documento se termin de elaborar en setiembre de 1989. La mayora de las ideas de esta exposicin fueron presentadas el 15 de noviembre de ese mismo ao ante la Asociacin Bancaria Costarricense, con motivo de la entrega del premio Ejecutivo Bancario del Ao. Los seores Luis Carlos Mora y Flix Delgado hicieron observaciones que ayudaron a mejorar una versin preliminar de este documento; la responsabilidad final es, sin embargo, exclusivamente del autor. Publicado en la Serie Comentarios sobre Asuntos Econmicos No. 89. Banco Central de Costa Rica, 1990. 387
388 15.2
LOS OBJETIVOS
Vale la pena comenzar por reiterar, una vez ms, los objetivos fundamentales que persigue el Banco Central. En primer lugar, debe mencionarse el mantenimiento del valor de la moneda nacional, es decir, evitar la inflacin y la devaluacin monetaria. Por ello, es indispensable luchar por la estabilizacin macroeconmica. Mediante la influencia del Banco Central en el volumen de los medios de pago en la economa, el Ente Emisor determina, en buena medida, el grado de estabilidad o inestabilidad que llegue a darse. En segundo lugar, ha de buscarse la disminucin de los costos de la intermediacin financiera. De esta manera, se facilitara la transferencia de recursos financieros de las unidades econmicas con excedentes a aquellas otras que tengan dficit. En tercer lugar, debe propiciarse la unificacin de los mercados financieros, as las condiciones financieras y los servicios en el mercado formal y en el informal tenderan a converger. De esta manera, la competencia sera ms acentuada y los mrgenes de intermediacin financiera se reduciran, adems aumentara la diversidad de servicios ofrecidos por los intermediarios financieros. En cuarto y ltimo lugar, se tratara de lograr un grado satisfactorio de seguridad en el sector financiero, con el propsito de proteger al pblico ahorrante. Si estos objetivos no se alcanzan, entonces la inestabilidad macroeconmica, la fragmentacin de los mercados financieros, el encarecimiento de la intermediacin financiera y la inseguridad del sistema financiero, todo ello impedira al sector financiero desempear el papel fundamental que el PAE exige de este sector de la economa nacional. En vez de ser un factor positivo para ayudar en la consecucin de los objetivos del PAE, el sector financiero se transformara ms bien en un obstculo. Concretamente y, a la luz de las circunstancias prevalecientes en el medio costarricense, debe ponerse nfasis especial y en forma inmediata, en los tres siguientes aspectos:
Las tareas del Banco Central en el corto plazo
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i.
lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento de los bancos estatales;
ii. garantizar una mayor seguridad de los intermediarios financieros privados (bancos y financieras); y iii. reducir drsticamente las funciones fiscales del Banco Central y concentrar la accin de esta institucin en aspectos de carcter monetario.1
15.3
Antes de pasar a examinar las medidas especficas, es conveniente, sin embargo, referirse a las nuevas circunstancias que los intermediarios financieros deben enfrentar ante el proceso de ajuste estructural. a) El PAE, al reducir el proteccionismo arancelario y otras distorsiones prevalecientes en la economa, traer consigo un cambio en la rentabilidad de las empresas. Algunas empresas podrn aprovechar nuevas oportunidades de inversin y de produccin; stas mejorarn la rentabilidad. Por el contrario, otras empresas enfrentarn condiciones menos favorables, por lo que la rentabilidad podra disminuir y an tener dificultades serias. Por consiguiente, la calidad de la clientela de los intermediarios financieros bien puede modificarse sustancialmente. Clientes que eran buenos, antes del PAE ya sea porque producan para un mercado relativamente cautivo, amparado por tarifas aduaneras elevadas, ya sea porque obtenan ventajas de alguna de las distorsiones vigentes, dejan de serlo. A la vez, aparecen nuevos clientes que desean aprovechar las nuevas oportunidades creadas por el PAE. Esto obliga a los intermediarios financieros a efectuar un anlisis cuidadoso y permanente acerca de cmo la mayor insercin de la economa nacional en la internacional afecta la competitividad de diferentes actividades y, por consiguiente, de la clientela. La evolucin de los aranceles y la eliminacin de distorsiones se transforman as en informacin de vital im1. En este documento no se aborda el tema de las funciones fiscales del Banco Central en forma detallada. Para un anlisis de este problema vase el trabajo de Ana Rodrguez (1987).
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portancia para los administradores de las entidades de crdito. Los intermediarios financieros tienen ante s un difcil acertijo. Cules de los clientes podrn salir adelante exitosamente frente a las nuevas condiciones de competencia, si obtienen fondos adicionales para financiar inversiones complementarias y adoptar nuevas tecnologas? y cules de sus clientes debern cambiar totalmente de actividad? La actitud del intermediario financiero ser, sin duda, diferente en uno y otro caso. Equivocarse al juzgar la situacin puede acarrearle prdidas significativas. Si se aprieta demasiado a un cliente que necesita crditos nuevos para pagar los prstamos viejos se comete un error; e igualmente se incurre en otro si a un cliente al que debe apretarse se le conceden nuevos crditos, ya que esto tan slo pospone el problema. b) El PAE liberaliza y flexibiliza en mucho la accin de los intermediarios financieros. En efecto, las tasas de inters (y las comisiones) que se pagan y cobran (tasas pasivas y activas) se dejan a criterio del intermediario financiero; la canalizacin de los recursos financieros disponibles para los diferentes sectores, actividades y empresas, se deja a discrecin as como las garantas que se piden a los clientes. Este mayor margen plantea a los intermediarios financieros al menos dos tentaciones que deben evitarse, pues, representan verdaderas trampas: i. Intentar crecer a un ritmo demasiado rpido. El intermediario financiero trata as de incrementar la propia participacin en el mercado. Para ello, aumenta las tasas de inters pasivas para poder disponer de un mayor volumen de fondos. Pero y aqu surge el problema el aumento de las tasas pasivas lo lleva a elevar tambin las tasas activas. Esto obliga a financiar proyectos cada vez ms riesgosos o a clientes cuya situacin deja mucho qu desear. Se produce as una seleccin adversa de la clientela. Por otra parte, los clientes caen en el riesgo moral, al someter a consideracin del intermediario financiero los proyectos ms riesgosos. Ambas situaciones la seleccin adversa y el riesgo moral desmejoran, a veces rpida y sustancialmente, la calidad de la cartera de prstamos, lo cual es la antesala de inevitables y serios problemas para el intermediario financiero.
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ii. Otorgar un tratamiento preferencial (tasas de inters, garantas, monto), en la concesin del crdito, a grupos econmicos estrechamente vinculados al intermediario financiero, a fin de aprovechar las nuevas oportunidades o para paliar las dificultades originadas por el PAE. La concentracin del crdito lleva implcito aumentar el riesgo y, con ello, la posibilidad de dificultades. sta ha sido una experiencia dolorosa tanto en Costa Rica como en otros pases. c) El PAE afecta no slo la rentabilidad absoluta de los sectores, actividades y empresas, sino tambin la rentabilidad relativa entre ellos. Los ahorrantes e inversionistas estn atentos a estos cambios para desplazar los recursos de un lugar a otro y adecuar el portafolio. Ahora bien, las empresas del sector financiero no escapan a este anlisis. Los intermediarios financieros no slo necesitan retener a los accionistas, sino tambin requieren incrementar el capital. Para ello, deben ofrecer a los inversionistas condiciones de rentabilidad y seguridad adecuadas. De no ser as, los inversionistas canalizarn los recursos a otras empresas. As, los intermediarios financieros tienen que hacer frente, simultneamente, a una mayor competencia en el propio sector y a la necesidad de aumentar el capital para poder crecer. En resumen, el PAE presenta a los intermediarios financieros el siguiente escenario: i. Un cambio marcado en las ventajas comparativas de la economa, con la consiguiente modificacin de la rentabilidad de las empresas y la aparicin de nuevas oportunidades de inversin.
ii. Un ambiente de mucha mayor flexibilidad y libertad para ejecutar la poltica crediticia, un aumento de la competencia dentro del mismo sector financiero y la necesidad de incrementar el capital para poder expandirse y crecer. En estas circunstancias, la nica manera de administrar sensatamente este mayor grado de libertad es actuar con prudencia y disciplina muy marcadas. Si no es as, la libertad rpidamente se corrompe y cede lugar al libertinaje, con lo cual el sistema financiero deja de cumplir el cometido y cae ineludiblemente en crisis.
392 15.4
LAS TAREAS PROPUESTAS
Las tareas inmediatas del Banco Central cubren los aspectos mencionados a continuacin.
Tasas de inters
La poltica de tasas de inters del Banco Central ha experimentado una lenta evolucin en los ltimos aos. Las decisiones ms importantes han consistido en lo siguiente: i. liberar las tasas pasivas de financieros;
ii. establecer una diferencia mxima (spread) entre las tasas pasivas y las activas; iii. liberar las comisiones que los intermediarios financieros pueden cobrar a los clientes; iv. eliminar las restricciones en cuanto a las tasas pasivas (las comisiones y otros cargos) que se pagan por prstamos externos directos, as como las tasas activas (las comisiones y otros cargos) que se cobran a los clientes; v. eliminar la fijacin de tasas activas para cada actividad o sector, siempre que no sobrepase la diferencia mxima (spread) autorizada.
Debera ahora el Banco Central ir un paso ms all y tomar la decisin de permitir a los intermediarios financieros la libre fijacin de las tasas activas, es decir, eliminar la diferencia mxima entre tasas pasivas y activas. De esta manera, en el sistema bancario slo la tasa de inters al pequeo productor quedara fijada institucionalmente por el Banco Central.
El programa de crdito
Las limitaciones cuantitativas debern eliminarse. El efecto de estas restricciones, como la que el Banco Central estableci en el programa crediticio de 1989, perjudica el sistema financiero formal, porque propicia
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la transferencia de recursos hacia el sector financiero informal mediante diversos procedimientos bien conocidos (fideicomisos, panameas,2 etctera). Esto le resta transparencia al sistema financiero como un todo y, adems, induce al error de creer que el programa crediticio se cumple a cabalidad, cuando en realidad, ms all del lmite establecido por el Banco Central, el crdito se canaliza en el sector financiero informal, fuera del control del Instituto Emisor. Adems, resulta incongruente exigir a los intermediarios financieros aumentar el capital si se restringe, severamente, la posibilidad de ofrecer a los accionistas una rentabilidad adecuada. Por todo ello, es conveniente y necesario dar flexibilidad a los bancos y financieras para que el monto de los prstamos dependa fundamentalmente de los recursos captados. De esta manera, el programa crediticio no tendra un lmite cuantitativo. Se mantendra, por el momento, una nica restriccin a saber: la limitacin en el saldo colocaciones en el rubro de otras actividades. Asimismo, permanecera una limitacin cuantitativa, en relacin con el saldo mximo de las operaciones concedidas a tasas de inters subsidiadas.
La poltica monetaria
El objetivo fundamental de la poltica monetaria del Banco Central es ejercer influencia en la situacin general de la liquidez. Tratar de aumentar, en unos casos y de restringir, en otros, la cantidad de medios de pago es, en ltima instancia, la tarea primordial del Banco Central. Cules instrumentos utilizara? Deben mencionarse primero aquellos que no seran utilizados y luego otros en cuyo uso si se pondra especial nfasis. a) El Banco Central: i. no basar la poltica en restricciones cuantitativas de crdito ni en la fijacin de las tasas de inters;
2.
En la jerga bancaria costarricense se denomina como panameas las entidades financieras propiedad de bancos costarricenses que operan fuera del territorio nacional, por ejemplo, en Panam o en alguna de las islas del Caribe.
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ii. tampoco echar mano de medidas poco usuales en la banca central, pero que, en el caso de Costa Rica, si han sido usadas con cierta frecuencia: se trata de no utilizar los depsitos previos, la acumulacin de solicitudes de divisas y el diferencial entre el tipo de cambio de compra y el de venta ms all del costo razonable en que el Banco Central incurra para llevar a cabo esta transaccin.3 b) El Banco Central centrar la poltica monetaria en el uso de los siguientes instrumentos: i. Encajes. El Banco Central ha adoptado varias disposiciones importantes en relacin con la poltica de encajes: se aclar la metodologa para calcular los encajes; se definieron mejor los fondos que estn sujetos a encaje; finalmente, se ha dispuesto que la totalidad de los fondos del encaje deben mantenerse en el Banco Central y no solo la mitad de ellos, como haba sido la costumbre.4
Sin embargo, el uso del encaje como instrumento de poltica monetaria debe ser reconsiderado. Es un instrumento muy eficaz para influir rpidamente, en el monto de la liquidez, pero encarece los costos de la intermediacin financiera, porque significa esterilizar fondos sin remuneracin para las entidades financieras. Esta situacin ha comenzado a variar paulatinamente, ya que ahora la legislacin obliga al Banco Central a pagar intereses sobre cierto tipo de encajes. El Instituto Emisor desea moverse en esa direccin. Es decir, el Banco Central debe reconocer que retirar liquidez de la economa tiene un costo para l. Bien cabra preguntarse si el Banco Central, al incurrir en un costo adicional cuando reduce el monto de los medios de pago, no incrementara el propio dficit y, por ende, aumentara el
3. 4. Las sobretasas a las importaciones no se mencionan porque han dejado de ser un instrumento monetario para transformarse en uno de carcter fiscal. Simultneamente, se ha reducido el encaje sobre los depsitos a la vista, ya que con la medida mencionada en el texto no se busca obtener un efecto monetario.
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costo de asegurar la estabilizacin financiera del pas. Sin embargo, debe tenerse presente que si el Banco Central no expandiera los medios de pago ms all de la cantidad compatible con otros objetivos de la poltica monetaria (inflacin, tipo de cambio, reservas monetarias internacionales, por ejemplo), no se vera obligado a restringir la oferta monetaria. En otras palabras, si el Banco Central adoptara una disciplina monetaria estricta, no se presentara el problema del aumento del dficit ni el del costo adicional para lograr la estabilidad financiera. En resumen, si no hay estabilidad monetaria, no podra, en realidad, darse un desarrollo adecuado del sector financiero. ii. Operaciones de mercado abierto. La venta de ttulos del Banco Central es el instrumento que preferentemente, utilizara la Institucin. Este instrumento es mucho ms transparente porque obliga al Banco a pagar por la liquidez al retirarla de la economa. Dos son los procedimientos en vigencia en este momento: los bonos de estabilizacin monetaria (BEM) y las colocaciones de corto plazo (overnight). El primero afecta el mercado financiero (ms de seis meses); el segundo al mercado monetario (menos de treinta das). La intencin del Banco Central es incrementar la presencia en el mercado monetario y dejar ms y ms el mercado financiero a otras entidades financieras, en especial al Ministerio de Hacienda. As, las colocaciones de corto plazo (overnight) llegarn, en los prximos aos, a constituirse en el principal instrumento de la poltica monetaria del Banco Central. De esta manera, el Instituto Emisor no obligara a los intermediarios financieros a trasladarle, en forma gratuita, una parte de los recursos de stos. Un mayor nfasis en las colocaciones de corto plazo tendra dos consecuencias importantes: primera, el Banco Central operara ms y ms en el mercado monetario y, segunda, se vera obligado a una disciplina financiera ms estricta y cuidadosa ya que, al captar recursos, incurrira en costos adicionales. Pero, sobre todo, debe recordarse que el Banco Central es la nica entidad con facultad para garantizar, sin contratiempos, la liquidez, lo cual es un factor esencial sobre todo en el mercado de corto plazo.
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c) En cuanto al endeudamiento de los intermediarios financieros, el Banco, al liberar las operaciones activas de los intermediarios financieros, volver ms los ojos al comportamiento de las operaciones pasivas de cada uno de ellos. El Banco Central controla, tanto aquellas en moneda local (directamente con el pblico y el acceso a las lneas de crdito en el mismo Banco Central), como aquellas otras en moneda extranjera. Especial atencin deber poner el Banco Central en el comportamiento de estos pasivos. sta ser una poltica complementaria y no de carcter primordial, ya que tiene limitaciones importantes: si el Banco Central pretendiera ejercer un control excesivo en este mbito invitara a los intermediarios financieros a desplazar los recursos al sector financiero informal y, por consiguiente, a hacer nugatoria la poltica del Instituto Emisor. El Banco Central, al liberalizar las operaciones activas de los intermediarios financieros, no desea evidentemente transmitir el mensaje de que el crdito no tendr lmites. No habr limitaciones para cada intermediario financiero; pero el Banco Central s tendr, dentro de su programacin monetaria global para el ao, un objetivo acerca de la expansin de crdito compatible con las metas (inflacin tipo de cambio, dficit de la balanza comercial, reservas monetarias internacionales, etctera) contempladas en el programa monetario y el Ente Emisor adecuar el uso de instrumentos propios para alcanzar dichos objetivos
La eficiencia de los bancos estatales

La importancia relativa de los bancos estatales comerciales en el sector financiero continuar siendo muy elevada en el futuro inmediato. De ah la necesidad de mejorar el funcionamiento. De no ser as, el sector financiero, como un todo, se vera afectado adversamente. Varios aspectos revisten un significado especial y se analizan seguidamente. a) El saneamiento del balance de situacin. El problema que se ha denominado de la cartera congelada5 constituye una de las dificultades principales de los bancos estatales. En efecto, las operacio5. El concepto de cartera congelada incluye la cartera atrasada, la cartera en litigio y la cartera relacionada.
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nes crediticias cuya atencin se encuentra atrasada ms de 180 das, representan una proporcin significativa de la cartera total de colocaciones. Este problema es consecuencia de desaciertos pasados y las causas son varias: i. Los bancos estatales han sido tratados como piletas de agua bendita, en donde casi todo el mundo se ha considerado con el derecho de meter la mano. As, han proliferado las adecuaciones, readecuaciones, moratorias, condonaciones, todas ellas impuestas a los bancos estatales por la Asamblea Legislativa o por el Poder Ejecutivo. Grupos de usuarios de crdito que mantienen las operaciones al da con los intermediarios financieros privados simplemente no atienden, en debida forma, las operaciones con la banca estatal. La cartera congelada se ha transformado en un procedimiento para redistribuir la riqueza nacional en beneficio de los usuarios del crdito. Claro est que, de alguna manera, el resto de la sociedad costarricense debe pagar esta cuenta.
ii. Los bancos estatales han carecido de procedimientos adecuados para aquilatar la calidad de las solicitudes de prstamo y la solvencia de los clientes (planes de invencin), as como para dar seguimiento a los crditos concedidos (engorro burocrtico). Esta situacin amerita una accin urgente para lograr, cuanto antes, el saneamiento de la cartera y, por ende, del balance de situacin de los bancos estatales. Varias acciones van encaminadas en esta direccin: i. La ley Fondo de Desarrollo Agrcola (FODEA) ha permitido a los bancos permutar unos activos de dudosa calidad por otros de una calidad algo mejor. Parte de la cartera agropecuaria en dificultades se ha podido limpiar.
ii. La capitalizacin de los bancos con fondos provenientes del Prstamo de Ajuste Estructural II del Banco Mundial, la utilizacin de reservas y el reevalo de ciertos activos, permitir a estos bancos proseguir la tarea de sanear las carteras.
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Tanto el Fondo de Desarrollo Agrcola como el PAE II tienen la gran ventaja de la transparencia. Ambos aparecen en el presupuesto de la Repblica; se trata de una decisin poltica con la debida sancin legislativa; los costarricenses pueden as percibir cunto cuestan los errores del pasado no muy lejano. b) El saneamiento del estado de ganancias y prdidas. El saneamiento de la cartera facilitar tomar la decisin de que todas aquellas operaciones crediticias con un atraso mayor de 180 das no puedan ser generadoras de ingresos (intereses devengados, pero no recibidos). De esta manera, los estados financieros reflejarn mejor la situacin real de los bancos. c) La administracin de la caja. De acuerdo con disposiciones recientes del Banco Central, los bancos deben mantener el 100 por ciento de los recursos del encaje depositado en efectivo en el Instituto Emisor. Anteriormente, los bancos podan retener hasta el cincuenta por ciento del encaje en bvedas y usarlo para cubrir necesidades de caja, es decir de capital de trabajo. Esto significaba que los bancos no tenan incentivo alguno para reducir el capital de trabajo, ya que no ganaban nada si lograban trabajar con una caja de menor cuanta. Al trasladar la totalidad del encaje al Banco Central, la situacin cambia radicalmente. En efecto, ahora los bancos s tienen un claro inters en administrar eficientemente los recursos de caja: cada coln que logren reducir del capital de trabajo, es un coln adicional para aumentar los ingresos, ya sea al incrementar las colocaciones, ya las inversiones transitorias. La administracin eficiente de la caja llega a formar parte importante de la gestin financiera del banco, como sucede en cualquier empresa. Y as como la gerencia financiera de las empresas previene dificultades de caja, asegurndose recursos de disponibilidad inmediata, como los sobregiros bancarios temporales, as tambin la gerencia financiera de los bancos estatales podr recurrir, ante dificultades transitorias de caja, al mercado financiero. d) Los costos de operacin de los bancos. El margen financiero de nueve a diez puntos entre las tasas de inters pasivas y las activas, la posibilidad de cobrar intereses por adelantado e intereses moratorios y la liberalizacin de las comisiones, no han sido medidas su-
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ficientes para que los bancos superen las dificultades financieras y puedan obtener utilidades reales.6 Para mejorar la situacin son necesarias al menos dos medidas. La primera consiste en suministrar a la Auditora General de Entidades Financieras (AGEF) informacin peridica sobre los diversos costos en que incurren los bancos, para dar seguimiento a la evolucin de los diferentes rubros. En segundo lugar, es indispensable insistir en la necesidad de rembolsar a los bancos estatales las prdidas en que incurren cuando se les obliga a participar en programas de crdito subsidiado, por parte de la Asamblea Legislativa o del Poder Ejecutivo. Ya esto se hace parcialmente, al incluirse en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadera una partida especfica para este propsito. Esta prctica debe continuarse.
La seguridad del sistema financiero

Ante una situacin de inestabilidad macroeconmica marcada, no hay posibilidad de salvaguardar la solvencia del sistema financiero. Por ello, el camino ms firme para mantener la estabilidad del sistema financiero consiste en evitar la inestabilidad de la economa. Pero el sistema financiero no padece slo de crisis generalizadas. Deben preverse tambin problemas y dificultades circunscritos a un determinado intermediario financiero. La estabilidad del sistema financiero exige el buen funcionamiento de todos los componentes. En otros sectores de la economa la situacin es diferente: una fbrica puede quebrar y las empresas similares no verse mayormente afectadas. Por el contrario, en el sistema financiero el efecto domin es una realidad; por ello, ha de ponerse especial atencin en la situacin de todos y cada uno de los intermediarios financieros. Por consiguiente, debe contemplarse un conjunto de medidas, unas
6. El proceso de saneamiento de la cartera congelada, al impedir contabilizar como ingresos los intereses de las operaciones de crdito con un atraso de ms de 180 das, no deber empeorar la situacin. En efecto, los bancos dispondrn de ingresos adicionales, tales como los intereses de los bonos del Fondo de Desarrollo Agrcola, la recuperacin de las operaciones de la cartera congelada y los ingresos provenientes de la colocacin del aumento de capital hecho con los fondos provenientes del PAE II.
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de carcter general y otras de naturaleza especfica, como las mencionadas a continuacin. a) El seguro para los ahorrantes. La Ley de Modernizacin del Sistema Financiero encomienda crear un seguro para proteger los depsitos de los ahorrantes en los intermediarios financieros privados. El Banco Central considera que esta medida debe propiciarse. Al disminuir el riesgo se fomentar el ahorro financiero. Se han planteado, sin embargo, ciertas reservas, debido a la posibilidad de que un seguro de este tipo aumente el riesgo moral si los intermediarios financieros disminuyeran la disciplina financiera, por cuanto la clientela est asegurada. Adems, este seguro aumenta los costos de la intermediacin financiera. Por ello, el seguro de los depsitos no se concibe como una medida aislada, sino como parte de un amplio programa de la AGEF basado especialmente en un sistema moderno de supervisin prudencial. b) Los recursos de ltima instancia. El seguro de los depsitos favorece a los ahorrantes cuando un intermediario no pueda hacer frente a los compromisos. Sin embargo, mucho antes de llegar esa situacin, es conveniente disponer de recursos financieros para socorrer a los intermediarios financieros que, sin experimentar una crisis, enfrenten dificultades serias de caja. Estas situaciones se presentan, inevitablemente, en todos los sistemas financieros. Los bancos estatales pueden recurrir al Banco Central para hacer frente a problemas temporales de liquidez; la ley, sin embargo no permite a los intermediarios financieros privados hacer lo mismo. En vista de esta situacin, la solucin estriba en la promocin de los llamados fondos de liquidez. Los intermediarios financieros privados tendran acceso a ellos si necesitaran mejorar la liquidez. Se ha avanzado ya en esta direccin: i. La Bolsa Nacional de Valores (BNV), ha puesto en funcionamiento un propio fondo de liquidez.
ii. La Asociacin Bancaria Costarricense (ABC), con apoyo del Banco Central, ha ampliado el propio fondo de garanta para que tambin cumpla funciones de fondo de liquidez.
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iii. Tanto la Cmara Nacional de Finanzas (CANAFIC) como la Federacin de Cooperativas de Crdito (FEDECREDITO) tienen sendos proyectos para establecer fondos de liquidez. Los recursos de estos diversos fondos de liquidez deben mantenerse en el Banco Central, a fin de poder garantizar una disponibilidad inmediata y han de incrementarse paulatina pero persistentemente, para lo cual el Banco Central ya ha tomado las medidas del caso. Estos fondos mejoran la seguridad del sistema, ya que el acceso debe estar condicionado a severas medidas de supervisin y de control y, en algunos casos, an de intervencin por parte de la organizacin propietaria del respectivo fondo para restablecer la disciplina financiera. El uso de estos recursos, por parte de un intermediario financiero, obligara al Banco Central y a la AGEF a intervenir. c) El capital social. La capitalizacin creciente de los intermediarios financieros es importante. Esto aumenta el riesgo que los accionistas deben asumir y los obliga a una mayor disciplina y cautela al administrar los intermediarios financieros. Aun cuando las medidas de supervisin, intervencin y control sean adecuadas, debe reiterarse que la responsabilidad primera de una administracin acertada recae en los propietarios de las empresas financieras. Al respecto, la Ley de Modernizacin ha cambiado, de manera radical, la situacin al permitir al Banco Central modificar el capital de los bancos en forma directa y el de las financieras tambin. Se quiso, correctamente, subsanar un error de la legislacin precedente, segn el cual se requera la promulgacin de una ley para poder modificar el capital de los intermediarios financieros. Esto era harto complicado. Es conveniente que el Banco Central tenga esta facultad. Sin embargo, la disposicin legal debera modificarse porque, tal como qued es demasiado amplia. Es necesario establecer ciertos criterios que el Banco Central deba observar al modificar el capital de los intermediarios financieros. El Banco Central necesita esta facultad, pero debe ser adecuadamente, normada con el fin de no perjudicar al sistema financiero. Otro aspecto que debe tenerse presente se refiere a la necesidad de dar la debida flexibilidad a los intermediarios financieros para cre-
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cer a diferente ritmo. Por ello el procedimiento ms expedito consiste en establecer una relacin entre el pasivo y el capital. De esta manera si un banco desea crecer, deber aumentar el capital. Pero si desea mantener un tamao reducido debe dejrsele en libertad de proceder as. d) La clasificacin de los bancos. No todos los bancos tienen iguales condiciones financieras y, adems, stas cambian en el transcurso del tiempo. Es conveniente un seguimiento permanente de la situacin de los bancos que permita clasificarlos de acuerdo con el desempeo. La clasificacin peridica, por parte del Banco Central y AGEF, es un aspecto importante para dar mayor seguridad al sistema financiero. El Banco Central utilizar esta clasificacin para normar las relaciones propias con los bancos, cada da con mayor frecuencia. As, por ejemplo, el acceso de los bancos a los recursos del Banco Central, la autorizacin de emitir ttulos valores para captar recursos en el mercado financiero local y la posibilidad de endeudarse en el extranjero, todo ello depender, no en forma exclusiva pero si en gran medida, de la clasificacin obtenida por cada banco.7 El Banco Central considerara como normal la situacin de los bancos clasificados como A o B y anormal la de aquellos otros clasificados como C o D. En el caso de estos ltimos, se tomaran las siguientes medidas: i. Para los bancos de clasificacin D, la AGEF destacar permanentemente, en el mismo banco, personal especializado para supervisar la situacin. La presencia cotidiana de los funcionarios de la AGEF permitira seguir de cerca la marcha de la institucin financiera y aquilatar las medidas que se han de tomar, a fin de superar una situacin delicada.
ii. Para los bancos de clasificacin C, la AGEF exigir un programa de acciones inmediatas, aprobado por la Junta Directiva del
7. En un futuro, la relacin de apalancamiento (pasivos/capital) y el nivel de ciertas reservas que se llegue a exigir a los bancos, tambin podran basarse en la clasificacin.
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Banco Central, cuya aplicacin debera permitirle, en un plazo prudencial, por ejemplo, de seis meses, reclasificarse como B. En el caso de los bancos C y D, tanto la AGEF como el Banco Central estarn en estrecho contacto, no slo con la Gerencia de esos bancos, sino tambin con la Junta Directiva, a fin de mantenerla debidamente informada de la situacin y obtener de ella directamente los compromisos necesarios para superar la situacin crtica. e) La sanidad de la cartera. Cmo impedir que cada tres o cuatro aos aflore de nuevo el problema del congelamiento de la cartera de los bancos estatales?, cmo evitar que la cartera de activos de los intermediarios financieros privados no llegue a deteriorarse? Las carteras congeladas o malsanas generan dos problemas sumamente graves: i. Ponen en peligro la estabilidad y la seguridad del sistema financiero, al impedir a los intermediarios financieros atender cumplidamente los pasivos, con la consiguiente crisis de confianza y el peligro de desencadenar un efecto domin, y
ii. Permiten un uso inadecuado de los escasos recursos de ahorro financiero del pas, porque se financian proyectos que en la prctica no pueden generar los recursos necesarios para cumplir con la amortizacin de los prstamos en las condiciones originalmente pactadas. Lo primero pone en entredicho la viabilidad del sector financiero; lo segundo representa un obstculo para el crecimiento econmico. Por ello, para el Banco Central es de mxima importancia evaluar permanentemente la calidad de la cartera de activos de los intermediarios financieros. Varias son las medidas que deben tomarse en este importante mbito: i. La necesidad de erradicar la mala prctica de los planes de invencin, en luagr de los planes de inversin de quien solicita el crdito, pues ellos impiden tener una adecuada informacin acerca de la composicin de la cartera. Como es sabido, los planes de invencin han sido, hasta cierto punto, propiciados por el mismo Banco Central al establecer los llamados topes de
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cartera (los lmites cuantitativos de crdito) para diferentes actividades. A causa de ello, tanto los funcionarios bancarios como los usuarios del crdito han encontrado un inters mutuo en canalizar los recursos aparentemente hacia las actividades en las cuales haba tope disponible y no para aquellas a las que el cliente realmente destinara el prstamo. La liberalizacin del programa crediticio, por parte del Banco Central, elimina en gran parte, este incentivo, de manera que el plan de invencin, mutuamente acordado entre banquero y usuario, pierde razn de ser.8 ii. La disposicin de excluir de los estados financieros (balance de situacin y estado de ganancias y prdidas) aquellas operaciones que muestren un atraso de ms de 180 das, ayuda a mantener la sanidad de las carteras de activos. Ello estimula a los intermediarios financieros a cobrar puntualmente los crditos. Al respecto, debe erradicarse otra prctica equivocada como es la de sustituir el pagar por el renovar (no pagar cuando se deba hacerlo sino renovar automticamente, las operaciones crediticias). Esta prctica es un artificio para hacer aparecer la cartera como si estuviera al da cuando no lo est, con grave riesgo para el sistema financiero. La renovacin automtica de operaciones no debe darse. El flujo de caja del cliente ha de generar suficientes recursos lquidos para cancelar los crditos cumplidamente, aunque poco tiempo despus se soliciten de nuevo otros prstamos. La renovacin de los prstamos sin pagarlos significa alargar el plazo de las operaciones, lo cual implica un riesgo diferente para el
8. La otra causa fundamental de los planes de invencin se debe a la prctica, tambin equivocada de los intermediarios financieros, en especial de los bancos estatales, de permitir una dispersin exagerada de las tasas de inters activas. Ante esta situacin los usuarios del crdito plantean solicitudes de crdito como si se tratara de financiar proyectos para los cuales las tasas de inters son relativamente reducidas y no para las actividades que en realidad desean financiar. As, actualmente, a los empresarios de servicios les conviene presentarse ficticiamente como ganaderos, en vista de la gran diferencia que existe en las tasas de inters a que se presta a ambas actividades. Si los intermediarios financieros redujeran drsticamente la dispersin de las tasas de inters activas, la tendencia de presentar planes de invencin tambin perdera, en mucho, el sentido.
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intermediario financiero. Por ello, la prctica de la renovacin automtica de prstamos debe ser tomada en cuenta al calificar la sanidad de la cartera de activos. iii. La AGEF tiene en vigencia, desde hace ya varios aos, la disposicin de constituir reservas de acuerdo con el riesgo involucrado en las operaciones de crdito. sta es una medida conveniente, cuya aplicacin debe continuar mejorndose paulatinamente. iv. Erradicar los planes de invencin y la prctica del renovar, as como constituir reservas especiales de acuerdo con el riesgo de las operaciones crediticias, no son sin embargo, suficientes. Es necesario establecer procedimientos para determinar permanentemente cmo se modifica la sanidad de la cartera de activos de cada uno de los intermediarios financieros. No se trata de un problema esttico, sino de la evolucin en el transcurso del tiempo. En efecto, un activo bueno hoy puede no serlo maana. De ah la necesidad de un diagnstico permanente. En efecto, los problemas de la calidad de la cartera de activos han sido precisamente, la causa principal de las dificultades y tambin de las crisis que han debido enfrentar los intermediarios financieros, en particular y el sistema financiero, en general. Por ello, este aspecto amerita especial atencin. En primer lugar, es primordial, como se indic, tener la cartera realmente (no ficticia) al da. En segundo lugar, es necesario seguir de cerca y en forma pormenorizada la calidad de los activos. Dos aspectos son de particular importancia: i. Evitar la concentracin excesiva del crdito en unos pocos acreedores el problema de los llamados grupos econmicos relacionados cobra especial significado en este contexto; pero la preocupacin de la concentracin de la cartera no debe limitarse slo a estos grupos econmicos, sino a los acreedores en general. Dispersar riesgos, como es sabido, es regla de oro de una sana poltica bancaria.
ii. Examinar la situacin de solidez de los acreedores y canalizar el crdito a aquellos clientes con una mejor relacin pasi-
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vos/patrimonio; prestar a clientes demasiado endeudados aumenta el riesgo desmedidamente. La evolucin de estos dos coeficientes: el de la concentracin de la cartera y el del endeudamiento de la clientela, debe ser tomada muy en cuenta a la hora de determinar la situacin de la cartera de activos y est, es elemento esencial para clasificar los bancos.9
El remozamiento de la AGEF
La mayor flexibilidad y libertad de accin de los intermediarios financieros deben ir acompaadas de una mayor supervisin y control por parte de la AGEF. Esto exige a la AGEF redoblar los esfuerzos que ya viene haciendo por establecer una activa supervisin prudencial, tal como se la conoce en la jerga financiera. Ello, a la vez, implica cambiar enfoques y procedimientos, as como poner especial nfasis en capacitar de diferente manera al personal. El Banco Central ha dispuesto suministrar todo el apoyo a la AGEF para llevar a cabo este remozamiento en el menor plazo posible. Si esto no fuera as, resultara ilusorio esperar que la mayor flexibilidad y libertad de accin otorgadas a los intermediarios financieros puedan redundar en una contribucin positiva del sector financiero al desarrollo econmico del pas. Por el contrario, se correra el grave riesgo de crear perturbaciones en ese sector, que significaran, ni ms ni menos, obstaculizar la buena marcha de la economa.
La capacitacin de personal
Llevar a cabo el programa de ajuste estructural en el sector financiero requiere, como se colige de las pginas anteriores, un cambio sustancial,
9. Los bancos estatales presentan, claro est, una situacin especial, por cuanto la sanidad de la cartera de activos no depende slo de los aciertos y errores, sino tambin de decisiones polticas adoptadas por parte de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo. Es extremadamente difcil por no decir imposible mantener sana la cartera de activos si los deudores confan en que, de no atender los prstamos, los polticos, de alguna manera, tomarn medidas para eximirlos del pago. Mientras no se ponga coto de cuajo a esta psima costumbre, la perspectiva de la sanidad de la cartera de los bancos estatales es poco halagea, para ponerlo en palabras en extremo cndidas.
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con frecuencia radical, de cmo se ha administrado el sistema financiero hasta ahora. El cambio requerido no podr realizarse si no se cuenta con el personal debidamente capacitado que este cambio exige. Por ello, el Banco Central participa activamente con la Auditora General de Entidades Financieras, los bancos estatales, la Asociacin Bancaria Costarricense, Cmara Nacional de Finanzas y Federacin de Cooperativas de Crdito en un ambicioso programa de capacitacin. No se trata de establecer ninguna nueva institucin, sino de organizar un programa permanente y gil. El objetivo del programa consiste en determinar las necesidades de personal y contratar con instituciones pblicas y privadas ya existentes, en el pas o en el exterior, los programas capacitacin requeridos.
El resumen de las tareas

De lo expuesto hasta aqu, el listado de medidas a cargo del Banco Central es el siguiente: i. Permitir a los intermediarios financieros establecer libremente las tasas de inters activas; es decir, reducir sustancialmente, la diferencia actual entre las tasas activas existentes hoy para diferentes actividades.
ii. Propiciar una sana competencia entre los intermediarios financieros, a fin de reducir el margen de intermediacin financiera (diferencia entre tasas pasivas y activas). iii. Eliminar las restricciones cuantitativas programa crediticio. iv. Traspasar al Banco Central la totalidad de los fondos del encaje y disminuir el encaje, a fin de que la medida resulte neutra desde el punto de vista monetario. v. Poner nfasis en las operaciones de corto plazo como instrumento de la poltica monetaria del Banco Central.
vi. Excluir de los activos generadores de ingresos, tanto del balance de situacin como del estado de ganancias y prdidas de los intermediarios financieros, aquellas operaciones crediticias con ms de 180 das de atraso.
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vii. Proceder a la capitalizacin de los bancos estatales mediante el uso de recursos provenientes del PAE II, reservas existentes y revalo de activos, con el propsito de lograr el saneamiento de la cartera de activos. viii. Establecer un procedimiento para dar debido seguimiento a la evolucin de los costos de los intermediarios financieros. ix. Colaborar con el Instituto Nacional de Seguros para establecer, en el menor plazo posible, el seguro de depsitos contemplado en la Ley de Modernizacin Bancaria. x. Promover la creacin de fondos de liquidez en la Cmara Nacional de Finanzas y en la Federacin de Cooperativas de Crdito. xi. Establecer los procedimientos para asegurar la capitalizacin creciente de los intermediarios financieros y modificar la legislacin vigente, a fin de indicar los criterios que el Banco Central debe observar al decidir sobre los aumentos de capital de los intermediarios financieros. xii. Tomar las medidas necesarias a fin de que los bancos clasificados como C y D mejoren la clasificacin cuanto antes. xiii. Revisar los criterios ya establecidos por el Banco Central para clasificar a los intermediarios financieros. xiv. Erradicar la mala prctica de los planes de invencin y la del renovar. xv. Mejorar el sistema de reservas de acuerdo con el grado de riesgo de las operaciones crediticias, ya establecido por la AGEF. xvi. Poner especial nfasis en el mejoramiento de la metodologa vigente para determinar la calidad de la cartera de activos de los intermediarios financieros. xvii. Apoyar con vigor el proceso de remozamiento de la AGEF, a fin de completar, a la brevedad posible, el establecimiento del sistema de supervisin prudencial. xviii. Participar activamente en un programa ambicioso de capacitacin de personal con Auditora General de Entidades Financieras, Aso-
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ciacin Bancaria Costarricense, Cmara Nacional de Finanzas y Federacin de Cooperativas de Crdito. La adopcin de este conjunto de medidas significara que el Banco Central procedera a dar los siguientes pasos: i. asegurar el equilibrio macroeconmico de la economa nacional;
ii. otorgar mayor libertad y flexibilidad a los intermediarios financieros; iii. establecer un sistema de supervisin prudencial; iv. operar preferentemente en el mercado monetario de corto plazo y menos en el mercado financiero de ms largo plazo; v. abandonar paulatinamente el empleo de instrumentos monetarios cuya utilizacin resulta gratis para el Banco Central y poner en uso, ms bien, otros que s tienen un costo financiero para l.
De esta manera se lograra, primero, una mayor seguridad, tanto para el sistema financiero en general, como para cada uno de los intermediarios financieros en particular; segundo, una mayor eficiencia en cuanto al uso de los recursos financieros disponibles; tercero, una mayor transparencia en el funcionamiento del sistema financiero. Todo esto influira, a la vez, en la reduccin de los costos de intermediacin financiera y en la integracin ms completa del sistema financiero. De esta manera, en ltima instancia, el sector financiero desempeara un papel activo en el proceso de ajuste estructural y de desarrollo econmico. Sin embargo, no debe dejarse pasar la oportunidad para reiterar, una vez ms, con fuerza y vigor, positivo en el que, si bien la accin acertada y oportuna del Banco Central es una condicin necesaria para el buen funcionamiento del sistema financiero, est lejos, muy lejos, de ser una condicin suficiente. La responsabilidad de la buena marcha del sistema financiero recae tambin, de manera insoslayable, en los accionistas, los directores y los administradores de los intermediarios financieros. Sin el esfuerzo cotidiano (honestidad, disciplina y prudencia permanentes), por ms esfuerzos que el Banco Central y la Auditora General de Entidades Financieras realicen, el sistema financiero no puede desempearse adecuadamente. No puede cumplir el cometido a cabalidad. En lti-
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ma instancia, debe quedar claro como el agua que el buen funcionamiento del sistema financiero no puede basarse en intermediarios financieros que acten jugando de vivillos, es decir, que cifren la esperanza en su capacidad de robarle la vuelta al Banco Central y a la Auditora General de Entidades Financieras, en lugar de dedicarse a reducir los costos de la intermediacin financiera, a escoger bien la clientela y a ofrecer servicios eficientes al pblico. Por ese camino no se va a ninguna parte, excepto al descrdito del sistema financiero!
15.5
LOS CONDICIONANTES
El sector financiero no funciona en un vaco, sino en un escenario con otros actores. El entorno donde se desenvuelve el sector financiero es de vital importancia para el buen desempeo de ello. Cuatro aspectos tienen especial significado. Primero. Si el entorno macroeconmico no es satisfactorio, debido al grado de inestabilidad imperante, entonces no es mucho lo que puede esperarse del sector financiero, al igual que ocurre con los dems sectores de la economa. La inestabilidad (cambio acentuado de los precios y del tipo de cambio) hace que nadie desee retener moneda local. Esto propicia la fuga de capital al exterior, la dolarizacin de la economa, o bien, la inversin especulativa en activos fsicos (tierra, oro) y no en activos financieros. Por ello, el Banco Central ha de prestar gran atencin al comportamiento de las cuentas de los activos internos, muy especialmente, los prstamos al Gobierno y a los intermediarios financieros. Evitar la inestabilidad macroeconmica es un prerrequisito sine qua non de un desarrollo ordenado del sector financiero. Segundo. Si las finanzas pblicas no se encuentran en orden, ello perjudica la buena marcha del sistema financiero. En efecto, el financiamiento del dficit fiscal (incluido el del Banco Central) se lleve a cabo inflacionariamente (emisin del Banco Central) o sanamente (impuestos, tarifas de servicios pblicos, captacin de fondos en el mercado monetario o en el financiero) siempre repercutir negativamente en el sistema financiero, en general, debido al tamao de las finanzas pblicas en la economa costarricense. El tamao del Sector Pblico plantea un serio problema. No se trata tan slo de evitar el financiamiento
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inflacionario de las finanzas pblicas o de asegurar un financiamiento sano. Esto es indispensable, pero no basta. Ello no resuelve el problema. En efecto, la dimensin del Sector Pblico, aun financiado sanamente, bien puede ocasionar el estrujamiento (crowding out) del Sector Privado. En estas circunstancias el Sector Pblico, en lugar de ser complemento y apoyo del desarrollo del Sector Privado, se transforma en obstculo e impedimento para un normal desenvolvimiento. El Sector Pblico absorbe recursos (financieros, divisas, mano de obra, etctera) que podran generar un mayor crecimiento si se utilizaran en otros sectores de la economa nacional. Adems, debe tenerse presente el efecto negativo de la situacin deficitaria del Sector Pblico sobre el Programa Crediticio. En efecto, el Gobierno y las entidades pblicas bien podran transformarse en algunos de los principales demandantes de crdito a corto plazo, a fin de hacer frente al financiamiento del dficit. Pueden presentarse dos casos. En el primero, la Tesorera Nacional forzara a los bancos estatales a adquirir bonos fiscales a una tasa de inters inferior a la de mercado, con el consiguiente perjuicio para la situacin financiera de estos intermediarios financieros, los cuales en realidad otorgaran un subsidio al Gobierno. En el segundo caso, por el contrario, la Tesorera Nacional pagara a los bancos, ante la obligacin de tener que realizar determinados pagos en ciertas fechas, una tasa de inters superior a la del mercado. Entonces los bancos, ni lerdos ni perezosos, disminuiran las colocaciones en el Sector Privado y las aumentaran en el Sector Pblico, con el consiguiente perjuicio para el primero. Y si se procede a establecer un lmite al crdito que los bancos comerciales puedan otorgar al Sector Pblico, entonces podra presionarse al Banco Central a fin de obtener financiamiento directo de l (Letras del Tesoro). El estrujamiento del Sector Privado siempre ocurrira, por cuanto el Banco Central se vera obligado a tomar medidas restrictivas para absorber liquidez, lo cual elevara las tasas de inters. Tercero. Si el Banco Central tiene a cargo tareas de carcter fiscal, no podr entonces concentrarse en labores concretas de regulacin monetaria. Los problemas crticos que las funciones fiscales y cuasifiscales del Banco Central crean a la economa del pas, pueden encararse por dos caminos. Primero, la disminucin del dficit del Banco Central, gracias
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a la renegociacin de la deuda externa o a la transferencia de dichos pasivos a otras entidades pblicas; por ejemplo: trasladar la deuda pblica al Gobierno Central. Segundo, el financiamiento del dficit, gracias a la obtencin de donaciones del extranjero o a las transferencias gratuitas para el Banco Central de recursos financieros del Sector Pblico. Lo anterior, en esencia, significa que, sin un ordenamiento de las finanzas pblicas, no es posible llevar adelante una poltica monetaria acorde con las necesidades del desarrollo del sector financiero, en particular, y de la economa nacional, en general. Cuarto. Si no se logra un acuerdo satisfactorio para renegociar la deuda pblica externa, sta seguir gravitando negativamente en las finanzas del Banco Central y de todo el Sector Pblico. Es indispensable lograr disminuir esta carga y aliviar, por consiguiente, las finanzas pblicas. La manera como estos cuatro condicionantes se presenten y evolucionen en el futuro inmediato determinar, en mucho, la posibilidad de una participacin positiva del sistema financiero en el proceso de ajuste estructural y desarrollo econmico.
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16. EL BANCO CENTRAL Y ALGUNOS POLTICOS*
16.1
ASPECTOS GENERALES
En das recientes, connotados polticos costarricense, unos del pasado, otros del presente, han cabalgado, lanza en ristre, contra la humanidad de este pobre servidor y de la institucin que transitoriamente preside. Estos ataques suscitan algunas reflexiones y comentarios. El expresidente Oduber Quirs, tratando de mantener su vigencia a toda costa, dice tener una divergencia muy grande con el Banco Central y afirma que estamos pasando la vergenza de tener que importar frijoles y maz (La Repblica, 13 de enero de 1989). El expresidente Carazo Odio, por su parte, pretendiendo resurgir de las cenizas asegura, en el Canal 19 (22 de diciembre de 1988), que nos van a poner a importar todo lo que comemos y critica un documento mo del l de marzo de 1986, en el cual se dice que Costa Rica no debe producir nada que pueda traer ms barato importndolo. Adems, afirma que en Costa Rica trasladamos a Washington nuestra capital de carcter financiero, para concluir que el pas no tiene ni autonoma ni soberana en la decisin poltica en materia financiera; aqu absolutamente todo lo que ocurre es lo que les dicen a los funcionarios del Gobierno correspondiente qu tienen que hacer. El precandidato Castillo Morales, quien trata con ahnco de hacer realidad el adagio popular de que a la tercera, va la vencida, manifiesta que se hace indispensable parar las minidevaluaciones a la mayor brevedad posible, para luego indicar que ...siempre he estado en desacuerdo con el Presidente del Banco Central, el doctor Lizano, para que se importe lo que aqu se puede producir (La Repblica, 10 de enero de 1989).
Este documento se termin de elaborar en enero de 1989. 415
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Se trata, en sntesis, de un embate concertado o espontneo contra el Banco Central y la persona de su Presidente Ejecutivo. Hace ya algunas semanas, yo haba manifestado que, en un ao electoral, esto era de esperarse, que el Instituto Emisor recibira ataques por los cuatro costados, de arriba y de abajo. Lo dicho se cumple al pie de la letra y desde comienzos de ao! Las voces destempladas del coro de los polticos, los de primera fila y otros de segunda que sera ocioso mencionar, no se han hecho esperar. El Banco Central no espera otro comportamiento de buena parte de los polticos y de ciertas agrupaciones polticas. Siempre es conveniente y oportuno tener un chivo expiatorio, sobre todo cuando se trata de un amigo! El Banco Central no cejar, sin embargo, ante las embestidas. Ni los intereses de los grupos de presin empresariales o laborales ni los colores de ninguna agrupacin poltica servirn de gua u orientacin al Instituto Emisor. Si esto llegara a suceder, el Banco Central hara un flaco, flaqusimo servicio al pas, sobre todo a la poblacin de menores ingresos. En efecto, el Banco Central dejara de ser Banco Central y se convertira en instrumento bastardo de los intereses de grupos o de los partidos polticos. El Banco Central tiene que estar preparado para resistir presiones, ataques, embates, malentendidos y todas las dems artimaas que suelen utilizarse en las circunstancias que caracterizan un ao electoral. El Banco Central resistir la tormenta y la borrasca, cualquiera que sea su origen y su propsito. Es tiempo de desempolvar las adargas. Sin embargo, si las presiones polticas o de otra ndole llegaran a ser desmedidas, de manera que las condiciones no fueran propicias para el cumplimiento razonable de las tareas del Banco Central, podran adoptarse dos caminos: ser copartcipe de la irresponsabilidad o liar los brtulos e irse para la casa. Creo que todos los costarricenses saben, con meridiana claridad, cul de los dos caminos tomara el actual Presidente Ejecutivo de la Institucin. Es evidente que el Banco Central debe coordinar su poltica y as lo hace. Por otra parte, es indispensable que el Banco Central mantenga una firme autonoma en cuanto a la poltica monetaria. Juntos s, revueltos no. Este delicado equilibrio entre autonoma y coordinacin debe preservarse a toda costa. Si se llegara a romper, se ocasionaran graves perjuicios para el desarrollo econmico y para el nivel de vida de la pobla-
El Banco Central y algunos polticos
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cin. El Banco Central no tiene, ni pretende tener, el don de la infalibilidad. En algunas oportunidades se equivoca; esto es inevitable, ya que quienes laboramos en esta institucin somos personas de carne y hueso. As, el Banco Central debe buscar con denuedo la consecucin de las condiciones propicias para promover la estabilidad y el desarrollo econmicos. Congruente con este objetivo, el Banco Central debe centrar su atencin en tres factores: i. La cantidad de dinero dentro de la economa. Si sta resulta ser excesiva, la inflacin es inevitable.
ii. El tipo de cambio. Si ste no se ajusta adecuadamente, se transforma en un impuesto a las exportaciones y se matara la gallina de los huevos de oro. iii. Las tasas de inters, de manera que no lleguen a niveles tales que a los costarricenses les resulte preferible invertir sus ahorros en el extranjero y no en el pas. Estos tres elementos cantidad de dinero, tipo de cambio y tasas de inters forman una madeja que debe urdirse con prudencia y tejerse sin miramientos ni concesiones. Ahora bien, para alcanzar los objetivos de estabilidad y crecimiento econmicos, no basta con el empeo del Banco Central. Su poltica debe coordinarse estrechamente con la poltica salarial, la de precios y la fiscal. Si se llegara a fallar en algunas de estas cuatro reas, si llegara a ceder alguno de estos cuatro pilares, entonces la poltica econmica en su totalidad bien podra echarse a perder.
16.2
TEMAS ESPECFICOS
Seguidamente se abordan algunos de los temas especficos que han sido entonados por quienes llevan a cabo los ataques.
La deuda externa
He tomado nota de que el expresidente Oduber lleva aos discutiendo este tema con don Carlos Andrs Prez. Ojal que al fin haya humo blanco y que los costarricenses podamos, algn da, recibir el beneficio
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de tan enjundiosas conversaciones. As, quedo a la espera de las sugerencias de don Daniel.
La poltica agrcola
Es mucha la tinta que se ha dedicado a este tema. En mltiples escritos he tratado de dejar plasmado mi pensamiento al respecto. Sin embargo, con frecuencia uno no se da a entender. Por ello creo conveniente reiterar una vez ms, aunque sea en apretada sntesis, lo siguiente: i. Toda distorsin que se establece en la economa crea su propia clientela. Como esta clientela obtiene ventajas jugosas de la distorsin, cuando se trata de reducirla o de eliminarla, los beneficiarios se aferran a ella, cual garrapata al cuero y luchan por evitar la desaparicin. Esto explica la resistencia, con frecuencia encarnizada, que algunos grupos de presin ponen contra el Programa de Ajuste Estructural.
ii. Ni los consumidores deben ser explotados por los productores, ni stos por aquellos. Cuando los productos de importacin tienen un precio ms elevado que los nacionales, stos deben ajustarse en un plazo prudencial. iii. Dicho lo anterior, debe tenerse presente que ni el agricultor ni el industrial elaboran en la finca o en la fbrica todo aquello que pueden producir. Algunos bienes no se producen porque arrojaran una prdida. Pero, an entre los que dejan ganancia, tampoco se fabrican todos. En efecto, el empresario escoge slo los que le reportan las utilidades ms elevadas. Esto, para repetir la frase utilizada por don Daniel en La Repblica del 13 de enero de 1989, lo entiende hasta un chiquito de primer grado. iv. El gusanillo de la agricultura de exportacin ya ha calado hondo en los agricultores nacionales. Los productos tradicionales, como el caf y el banano, experimentan un gran impulso. Tambin la llamada agricultura de cambio est en franca expansin. Vase lo que est sucediendo en cuanto a las frutas (pia, meln, mango, fresas, naranja, maracuy), los tubrculos, los helechos y las plantas ornamentales, los productos lcteos, la agricultura de plantacin (maca-
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damia, palma africana, cacao y palmito) y la siembra de camarn. Realmente, con humilde regocijo, se palpa, a lo ancho y a lo largo del pas, en todos los rincones, cmo surgen, da tras da, como abejones de mayo, nuevos proyectos, nuevas iniciativas, nuevos centros de produccin en el sector agropecuario, que son fuente de ms empleo, mejores salarios, ms riqueza y exportaciones ms elevadas. Hay que quitarse el sombrero, una vez ms, ante los empresarios agropecuarios nacionales, quienes, a pesar de condiciones adversas, no escatiman esfuerzo ni sacrificio para salirse de aquellas actividades que no permiten pagar buenos salarios, ni obtener utilidades razonables, ni pagar impuestos. Si, como consecuencia de esta expansin vigorosa e incontenible del sector agropecuario, habran de importarse algunos productos, bienvenidos! El nico sentido de exportar ms es poder importar ms. Pretender elaborar en el pas todo lo que aqu se puede producir es una afirmacin peregrina, pues es la manera ms segura para que el subdesarrollo y la pobreza perduren. A no ser que haya polticos que consideren conveniente para sus intereses electorales aherrojar a los agricultores y hacerlos as ms dependientes de sus promesas. Pero esto ya sera agua de otro cntaro. Problemas a veces complejos los hay. Quin lo ha negado? Falta an mucho camino escarpado por recorrer, pero el Sector Agropecuario est en marcha. Quien haga un balance objetivo entre los problemas existentes y la accin tiene que ser optimista. Por eso afirmar que la agricultura nacional atraviesa una crisis es querer desconocer la realidad, ya sea por mezquindad personal, por demagogia poltico-electoral o por el afn de defender intereses espurios de ciertos grupos de presin. Ya los dirigentes del sector agropecuario comienzan a participar activamente en la agricultura de exportacin, al cultivar naranjas, esprragos, plantas ornamentales, tubrculos; y son muchos ms los agricultores que participan en estas nuevas actividades. Y lo ms reconfortante: quienes todava no participan en el proceso de ajuste estructural en el sector agropecuario, desean contar con la oportunidad para hacerlo, cuanto antes mejor. ste el nico camino que permitir a la agricultura nacional mantenerse a la cabeza de la economa en cuanto a exportaciones y empleo.
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Los insultos
La afirmacin del expresidente Carazo Odio de que el pas ha perdido su autonoma y soberana en cuanto a las decisiones concernientes a la poltica econmica, por cuanto ellas se toman ahora en Washington, no puede pasarse por alto. Denuestos de esta naturaleza ponen en evidencia la ofuscacin de que hace gala el seor Expresidente. Slo que con los insultos de hoy no pueden borrarse los errores de ayer. En efecto, esta acusacin insolente y grosera es agravio gratuito para quienes, como yo, hemos tenido algo que ver con la poltica econmica del pas en los ltimos aos. Como si don Rodrigo no me conociera desde que atravesbamos la lnea del tranva en Chico Soto! Cosas veredes, Sancho! No deseo hacer ahora una referencia detallada de la situacin realmente catica como se le entreg el pas al expresidente Monge lvarez. Los principales indicadores econmicos mostraban una situacin harto calamitosa: la inflacin, el desempleo, los salarios reales, el tipo de cambio, las finanzas pblicas, las reservas monetarias internacionales, el endeudamiento externo. Se entreg a don Luis Alberto un conjunto de jirones, un pas hecho aicos. Recoger las partes, con paciencia y prudencia, no fue tarea de poca monta, para as devolver poco a poco la confianza a la ciudadana y superar la incertidumbre y la desazn que se haban apoderado de ella. Lo que aconteci tiene su explicacin, pero eso no variar los resultados, ellos estn ah. Lo que la poblacin entera desea ardientemente es que las polticas econmicas, las cuales condujeron a ese lamentable desenlace, no vuelvan a ocurrir jams! Mi posicin al respecto es tajante y difana. Las firmas que ayer estamp en los convenios con el Fondo Monetario Internacional y en los acuerdos con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, las pondra hoy de nuevo sin titubeo alguno. A veces me ha tocado el papel nada envidiable de mendigo internacional pero siempre, repito, lo he hecho con dignidad y salvaguardando los intereses del pas. Como el expresidente Carazo Odio es quien lanza la piedra, a l le corresponde moralmente el peso de la prueba. Sera conveniente, en efecto, que la ciudadana conozca por parte del expresidente Carazo Odio los compromisos de Lizano Fait, en algn convenio, acuerdo o prstamo, donde se mancillen la dignidad o la soberana nacionales. Yo, por mi parte, quedo a la espera. Siempre he afirmado, y ahora lo reitero, que los sa-
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crificios que todos los costarricenses, incluidos los de menores ingresos, hubieran tenido que sufrir, dadas las circunstancias donde se desenvolvi la economa nacional en los primeros aos de la presente dcada, hubieran sido mucho mayores si los convenios con el Fondo Monetario Internacional, los acuerdos con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica y los prstamos con el Banco Mundial no se hubieran firmado.
Las minidevaluaciones
En cuanto a los ajustes peridicos del tipo de cambio las llamadas minidevaluaciones, la posicin del Banco Central ha sido siempre clara. Estos ajustes no se hacen por placer, sino por necesidad. Ellos manifiestan la existencia de desequi1ibrios en la economa alimentados por las polticas monetarias, fiscales, de precios y de salarios. Si estos desequilibrios llegaran a cesar, la necesidad de los ajustes en el tipo de cambio tendera a desaparecer. As, si se llegara a un compromiso patritico de empresarios, trabajadores y polticos, en cuanto a precios, salarios y gasto pblico (Poder Ejecutivo, fraccin mayoritaria de la Asamblea Legislativa e Instituciones descentralizadas), entonces el Banco Central procedera tambin a suspender las minidevaluaciones. Pero mientras ste no sea el caso, el Banco Central se ver en la ineludible necesidad de ajustar peridicamente el tipo de cambio. No hacerlo sera engaar irresponsablemente a los ciudadanos. Se tratara tan slo de posponer el ajuste para ms adelante acaso para la prxima administracin? y cuanto mayor sea el tiempo que transcurra, ms doloroso sera dicho ajuste.
16.3
EN RESUMEN
Yo insto respetuosamente a cerrar filas en torno del presidente Arias Snchez para participar activamente en la cruzada nacional, a fin de dar una lucha frontal contra la inflacin. Esta terrible enfermedad, como lo indic recientemente don Jaime Solera, es un mal peor que el narcotrfico.
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Para finalizar, deseo reiterar lo siguiente a manera de conclusin: i. El Banco Central debe coordinar su poltica, pero no ceder ante las presiones.
ii. El doctor Fernando Naranjo y yo estamos en la mejor disposicin de seguir recibiendo sugerencias acerca de cmo enfrentar mejor el problema de la deuda externa. iii. La poltica agropecuaria del pas, por decisin del presidente Arias, est en manos de Jos Mara Figueres Olsen. iv. En cuanto a los agravios personales que se me dedican, stos no me alcanzan. v. Si hubiera un compromiso nacional, concreto y especfico en el campo de las finanzas pblicas, de los salarios y de los precios, el Banco Central estara en condiciones de suspender las minidevaluaciones.
17. DESDE EL BANCO CENTRAL, AYER Y HOY*
En este documento se contrastan los dos perodos en que desempe el cargo de presidente del Banco Central, concretamente de setiembre de 1984 a mayo de 1990 y de mayo de 1998 a noviembre del 2002. De hecho, entre ambos perodos, existen diferencias importantes y tambin similitudes significativas.
17.1
ACERCA DE LAS DIFERENCIAS
Las principales diferencias se comentan a continuacin. 1. Mientras en el perodo 1984-1990 se puso un nfasis pronunciado en el proceso de ajuste estructural, entre 1998 y 2002 el objetivo principal ms bien fue mantener la estabilidad macroeconmica. De hecho, en el sexenio 1984-1990 se lograron cambios estructurales significativos. Entre ellos valga recordar: a) El sector financiero se modific de manera marcada: i. El Banco Central dej de utilizar paulatinamente instrumentos monetarios directos y los sustituy por otros de carcter indirecto. As, se desmantel el sistema de topes de cartera y se liberaliz la fijacin de tasas de inters activas y pasivas. El Banco Central utiliz ms bien operaciones de mercado abierto para ejercer influencia en la liquidez del sistema financiero. Se elimin el financiamiento del Consejo Nacional de Produccin, as como de la Corporacin de Desarrollo S.A. (CODESA), por parte del Banco Central, lo cual haba originado una sangra importante de recursos
Documento indito. Termin de elaborarse en mayo de 2003. 423
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para el Instituto Emisor, tanto en relacin con la emisin de colones, como con el uso de reservas monetarias internacionales. De esta manera, el Banco Central lleg a operar realmente como Banco Central. ii. Los bancos comerciales pudieron operar, de hecho, como tales, al poder decidir acerca del destino de sus operaciones de crdito y fijar las tasas de inters activas y pasivas. Anteriormente, la funcin de los bancos comerciales se limitaba a ejecutar el programa crediticio anual que el Banco Central elaboraba para cada uno de ellos. iii. Se abri, poco a poco, el sector financiero para dar cabida a los bancos y financieras privados. Entre otras medidas, se les facilit la captacin de recursos en el mercado financiero y se les permiti administrar fondos suministrados por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), especialmente con el propsito de promover las exportaciones. b) La economa nacional busc una mayor integracin a los mercados internacionales, mediante el proceso de apertura comercial. Fue as como se procedi a disminuir el proteccionismo arancelario de manera unilateral, pasando por etapas sucesivas: se comenz por consolidar el arancel externo en el 80 por ciento, luego se disminuy al 40 por ciento y posteriormente al 20 por ciento. De igual manera, los impuestos a las exportaciones se eliminaron poco a poco. c) La fijacin y el control de precios, una de las principales funciones del Ministerio de Economa, Industria y Comercio, se redujo a la mnima expresin. De hecho, dicha labor se mantuvo slo para un nmero muy reducido de bienes de consumo. d) En la poca de mayor intervencin estatal se determinaba cada semestre el salario mnimo para ms de cuatrocientos empleos diferentes. La responsabilidad de esta tarea recaa en el Consejo Nacional de Salarios, un organismo con representacin tripartita (trabajadores, empleadores y gobierno). Este procedimiento se modific de forma paulatina pero drstica. As, la fijacin de salarios mnimos se circunscribi a ochenta catego-
Desde el Banco Central, ayer y hoy
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ras, lo cual representa an un nmero exagerado pero signific, sin embargo, un paso adelante en la simplificacin del mercado laboral. e) Se desmantel el Estado Empresario, al venderse las empresas de CODESA y clausurarse esta institucin estatal dedicada a la creacin de empresas agrcolas, agroindustriales e industriales, muchas de ellas verdaderos elefantes blancos. Las aventuras de esta institucin ocasionaron al Banco Central prdidas por miles de millones de colones y centenares de millones de dlares. 2. Como se indic, en el perodo 1998-2002 el esfuerzo se centr ms bien, en la estabilidad macroeconmica. As, la inflacin promedio fue de cerca del 10,5 por ciento al ao, mientras que entre 1984 y 1990 fue de 16 por ciento. Se logr adems eliminar la volatilidad de la inflacin, si bien no se pudo reducir a un dgito como era deseable. Es importante tener presente que el cambio en el nfasis no fue adrede, sino resultado de las circunstancias polticas imperantes. La administracin Rodrguez Echeverra se propona, sin duda, ampliar el proceso de ajuste estructural en otras reas como en la de los monopolios estatales y de los bancos comerciales estatales, as como tambin profundizarlo en otros campos como, por ejemplo, el de la apertura comercial y la insercin de la economa costarricense en los mercados internacionales. Sin embargo, la situacin poltica del pas no permiti avanzar en esa direccin. El Banco Central, en vez de promover el proceso de cambio estructural tal como lo hizo en el perodo 1984-1990, tuvo que contentarse con marcar el paso entre 1996 y 2002. Mantener una cuasiestabilidad macroeconmica fue un objetivo importante dadas las circunstancias polticas del pas, pero claramente muy insuficiente, como lo pone de relieve la persistencia de la pobreza, que, como porcentaje de las familias costarricenses, se mantuvo en niveles cercanos al 20 por ciento. 3. En el perodo 1984-1990 se trataba de participar activamente en la administracin del proceso de cambio, el cual tena dos grandes objetivos: primero, comenzar a reemplazar el modelo de desarrollo econmico basado en la sustitucin de importaciones por otro cuyo
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fundamento era la promocin de las exportaciones. Segundo, reducir la gran dependencia del pas por el financiamiento externo. Cmo llevar a cabo ambas tareas, cmo administrar ese proceso de cambio estructural? Ello constituy indudablemente uno de los principales desvelos del perodo 1984-1990, sino el principal. En el perodo 1998-2002 se trat ms bien de administrar una situacin de crisis permanente. sta se reflejaba, primero, en serias discrepancias sociales surgidas de condiciones polticas poco propicias para promover el desarrollo econmico y social del pas y, segundo, en una precaria situacin de las finanzas pblicas. 4. Echando una mirada retrospectiva, es paradjico constatar como entre 1998 y 2002, cuando los gobernantes tenan una muy clara concepcin de la necesidad de continuar el proceso de cambio, se pudo avanzar bastante menos que durante el perodo 1984-1990, cuando los actores sociales (gobernantes, polticos, empresarios) comenzaban apenas a rumiar los nuevos planteamientos acerca del cambio del modelo de desarrollo econmico. De hecho, en reas tan importantes como la pobreza, el desempleo, el crecimiento econmico, la apertura comercial, se obtuvieron avances ms significativos en el primero de los perodos que en el segundo, sin que ello sea bice para reconocer logros estructurales importantes en el segundo de los periodos en campos tales como el rompimiento del monopolio estatal del rgimen de pensiones, el afianzamiento de la independencia del pas en cuanto a las fuentes de financiamiento exterior, la disminucin del nivel y de la volatilidad de la inflacin y la ampliacin de la cobertura de la enseanza media. 5. En ambos perodos el avance fue una tarea muy compleja y ardua. En cuanto al proceso de ajuste estructural los resultados, en el primero, fueron mayores que en el segundo. En el primero, se pedale cuesta arriba, pero a pesar de mltiples obstculos, se logr ascender. En el segundo se pedale fuertemente, en gran parte, para no retroceder. Los conflictos durante el primer perodo fueron permanentes: sustitucin de ministros y otros funcionarios pblicos, bloqueo de ca-
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rreteras, acumulacin de remolachas y zanahorias en los jardines del Banco Central, presiones de bancos acreedores, entre otros. Ello era inevitable porque se estaban afectando intereses de importantes grupos de presin con influencia poltica muy considerable. Todo ello, adems, se enmarcaba en una situacin centroamericana altamente conflictiva e inestable que puso en aceras diferentes al gobierno de Costa Rica y al de EE.UU., lo cual afect seriamente la actividad del turismo internacional, as como el monto de inversiones extranjeras directas en el Istmo Centroamericano. Sin embargo, los problemas se lograron sortear y el proceso de ajuste estructural sigui su rumbo, claro est, siempre a un ritmo ms lento del que se hubiera deseado. El perodo 1998-2002, quizs desde algunos aos antes, la situacin del pas se caracteriz ms bien por una suerte de empate poltico entre quienes queran seguir adelante con el nuevo modelo amplindolo, profundizndolo y quienes, por el contrario, queran echar marcha atrs. Al no prevalecer ninguno de los dos, la carreta se atasc en medio ro, ni para adelante, ni para atrs. Lo viejo no terminaba de morir ni lo nuevo de nacer. As, el empate poltico ha llevado al pas a un empantanamiento, con el consiguiente estancamiento socio-econmico y la acumulacin de presiones sociales de todo tipo, al no poder satisfacer las expectativas de los diferentes grupos sociales. Evolucin en la cual sobresale la persistente situacin precaria de las finanzas pblicas, cuyo resultado ms evidente consiste en la imposibilidad en que se encuentra el Estado de cumplir a cabalidad ciertas funciones bsicas como la educacin, la seguridad, la salud y la construccin de infraestructura, de gran importancia para toda la poblacin, pero muy especialmente para la de ms bajos ingresos. 6. En la lucha por el poder, los grupos contrarios al nuevo modelo econmico, al capitalismo y a la globalizacin, han llevado las de ganar, por lo menos hasta el momento. En efecto, al bloquear el avance, al frenar el cambio, al retrasar el progreso, han paralizado el proceso de crecimiento econmico. De esta manera, se pospone, asimismo, el desarrollo social, ya que sin recursos adecuados es decir, sin crecimiento econmico no puede combatirse la pobreza ni
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satisfacerse los requerimientos sociales bsicos. Esto significa, ni ms ni menos, la acumulacin de necesidades y expectativas insatisfechas, lo cual a la vez erosiona la credibilidad y estabilidad del sistema democrtico. En efecto, el estancamiento econmico es el caldo de cultivo propicio para acelerar la inestabilidad social y, por ende, el proceso de la pretendida transicin del modelo capitalista al sistema socialista. 7. El perodo 1984-1990 estuvo, en buena parte, dominado por el problema de la deuda pblica externa, a partir del repudio que el pas hiciera de ella en setiembre de 1981. El perodo 1998-2002 lo marcaron, ms bien, las dificultades de la deuda pblica interna, tanto del Gobierno Central como del Banco Central. Una de las consecuencias ms significativas de la crisis del perodo 1980-1982 fue atar al pas de manos y pies ante los acreedores internacionales, dado el monto de la deuda pblica externa y el rompimiento de las relaciones con los gobiernos acreedores (Club de Pars), la AID, los bancos comerciales acreedores, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Restablecer estas relaciones y renegociar la deuda pblica externa absorbi gran parte del esfuerzo y del tiempo del Banco Central durante varios aos, hasta culminar con xito las negociaciones en noviembre de 1989 y en mayo del 1990. Sobre el xito de esa negociacin de Costa Rica, el New York Times, editorializ Costa Rica Breaks the Mold, el 2 de noviembre de 1989. La tarea era muy compleja pues, anualmente, haba necesidad de llevar a cabo negociaciones con los diferentes acreedores y fuentes de financiamiento de manera simultnea. En cada una de las cuales los compromisos y las condiciones estaban interrelacionadas, se trataba, en efecto, de un ejercicio de condicionalidad cruzada. De hecho, no se poda finiquitar ninguna sin concluirlas todas. Se trataba, en efecto, de resolver un sistema de ecuaciones simultneas. Y como siempre se presentaban imprevistos y las circunstancias inevitablemente cambiaban, en el transcurso del ao, entonces era necesario, para efectos prcticos, mantener un proceso permanente de negociaciones. Costa Rica logr dos objetivos principales. Primero, demostrar que no atenda el pago de la deuda pblica externa, no porque
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no quera sino porque no le era posible. Segundo, adecuar el pago de la deuda pblica externa, primero los intereses y luego el principal, a las condiciones del desarrollo econmico del pas, as ste no se sacrific en aras de atender el servicio de la deuda. 8. En el perodo 1998-2002 no se pudo resolver el problema de la deuda pblica interna. Sin embargo, el temporal pudo capearse exitosamente. Gracias a la legislacin lograda por el Ministro Francisco de Paula Gutirrez, en la primera autorizacin se pudieron vender ttulos valores (bonos) costarricenses, en los mercados financieros internacionales, por un monto de US$ 200 millones en 1998 y por US$ 300 millones en 1999. Posteriormente una nueva autorizacin legislativa por un monto de US$1.450 millones propuesta por el Ministro de Hacienda de entonces, Leonel Baruch, permiti la emisin de ttulos valores por US$ 250 millones en el 2000 y montos similares en el 2001 y 2002; el resto para los aos subsiguientes. Este hecho tuvo dos efectos de gran trascendencia. Primero, disminuy la presin del financiamiento del dficit consolidado del Sector Pblico sobre el mercado financiero nacional. Si no hubiera sido por dicho financiamiento externo, el nivel de las tasas de inters en el pas hubiera sido mucho ms elevado. Segundo, el financiamiento externo obtenido permiti al pas no depender de ciertas fuentes tradicionales de financiamiento, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y los gobiernos extranjeros; con lo que se logr disminuir el saldo de la deuda de esas fuentes en el transcurso de los aos. 9. Sin embargo, debe recordarse que el porcentaje de los ingresos tributarios destinados a pagar los intereses sobre la deuda pblica interna no dej de aumentar ao tras ao, lo cual representa, en la actualidad alrededor del 30 por ciento. Algunos autores y comentaristas han insistido que los logros del perodo 1984-1990 se debieron a la ayuda recibida por el pas por parte de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), del gobierno de EE.UU. Varias consideraciones son necesarias: i. El monto de la ayuda suministrada por la AID, en el perodo de 13 aos desde 1982 hasta 1996 fue de US$ 1.500 millones con
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un promedio anual de US$ 115 millones. En el perodo de mayor concentracin (1983-1989) la ayuda lleg en promedio a US$ 175 millones al ao. La ayuda norteamericana nunca lleg a un milln de dlares al da, como se ha afirmado en varias oportunidades. ii. El apoyo de la AID fue de gran utilidad para ayudar al pago parcial de los intereses de la deuda pblica externa del pas. Sin embargo, desde esta perspectiva, de poco hubieran servido las donaciones de la AID si el pas, en la administracin Arias Snchez, no hubiera decidido suspender parcialmente el pago de los intereses sobre la deuda pblica externa. iii. El efecto macroeconmico de la ayuda de la AID fue menor de lo que a veces se ha credo por cuanto sus donaciones fueron una fuente de generacin de colones, los cuales se utilizaron para financiar proyectos nacionales como por ejemplo, la Escuela Agrcola Regional del Trpico Hmedo (EARTH). De esta manera, se aumentaba la demanda interna y, por ende, las importaciones del pas. Por consiguiente, Costa Rica no pudo disponer de la totalidad de las divisas donadas por la AID para solventar los graves desequilibrios macroeconmicos que enfrentaba.
17.2
ACERCA DE LAS SIMILITUDES
As como hubo diferencias, tambin se presentaron similitudes. 1. Las relaciones del Banco Central con la Presidencia de la Repblica durante cuatro administraciones (Monge lvarez, Arias Snchez, Rodrguez Echeverra y Pacheco de la Espriella), en ambos perodos, resultaron altamente satisfactorias. Las relaciones institucionales y personales prevalecieron ampliamente sobre las de carcter poltico partidista. Los cuatro presidentes dieron un apoyo decidido al Banco Central. A pesar de ciertas discrepancias inevitables nunca se presentaron tensiones inconvenientes, ni mucho menos se plantearon crisis entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central. El Banco Central, a la vez, respondi con mucha transparencia y con la debida confianza a los cuatro presidentes. Transparencia por
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cuanto el Banco Central siempre mantuvo informado, de manera oportuna y pormenorizada, al Poder Ejecutivo sobre la evolucin de la situacin econmica del pas y las perspectivas de la economa internacional. Confianza por cuanto el Banco Central nunca acarici la idea de tener su propia agenda, ni institucionalmente ni en el mbito personal. Esto reviste mucha importancia. De hecho, el Banco Central siempre jug limpio. En ningn caso pretendi negociar algn asunto sin previa consulta con el Poder Ejecutivo y la Presidencia de la Repblica. Las diversas reformas legales que el Banco Central consider conveniente impulsar siempre se plantearon, en primera instancia, a la Casa Presidencial para que sta, si a bien lo tena, presentara los respectivos proyectos de ley a consideracin de la Asamblea Legislativa. Desde otro ngulo, la presidencia del Banco Central nunca tuvo su propia agenda poltica. Esto evit la situacin frecuente de altos funcionarios pblicos (ministros, presidentes ejecutivos, directores de entes autnomos) con su propia agenda y que, por lo tanto, pretenden servir a dos seores a la vez, a saber, la agenda del Presidente de la Repblica y la suya propia. Esto crea mltiples y constantes conflictos, algunos solapados otros explcitos, harto inconvenientes para la buena marcha de la administracin. Evidentemente, es saludable para la vida democrtica del pas que funcionarios pblicos tengan su propia agenda poltica, pero en ese caso deberan separarse de su cargo para impulsar libremente, sin ataduras, sus propias aspiraciones polticas. La presidencia del Banco Central nunca pec de esta dualidad, lo cual ayud a fomentar y profundizar los lazos y nexos de confianza con el mandatario de turno. Asimismo, al no tener agenda poltica alguna, no represent un peligro o amenaza para nadie y, por ende, no fue necesario serrucharle el piso con una sierra Black and Decker. 2. Las relaciones del Banco Central con los medios de comunicacin fueron excelentes en ambos perodos. Siempre se dio la debida prioridad a los requerimientos de los periodistas y se establecieron relaciones de confianza en cuanto al suministro y tratamiento de la informacin sobre los asuntos atinentes al Banco Central. De hecho,
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en los diez aos comprendidos en esos dos perodos, se presentaron slo en muy contados casos diferencias importantes con los medios de comunicacin. Al respecto, bien podra traerse a colacin el caso dictaminado por la Sala Constitucional con respecto de la publicacin de un informe del Fondo Monetario Internacional sobre la situacin econmica de Costa Rica. De hecho, los medios de comunicacin percibieron, de manera perspicaz que el asunto no era realmente contra ellos, sino que ms bien se deba hacer frente a algunos grupos polticos que deseaban, a como hubiera lugar, usar los puntos y comas del informe, para armar barullo y allegar agua a su molino en plena campaa electoral. Esto se puso en evidencia, de manera meridiana, ya que, cuando posteriormente se public el informe, ya pasadas las elecciones, en la prctica nadie par mientes en su contenido. 3. En cuanto a las relaciones con la Asamblea Legislativa, el Banco Central se mantuvo de lejos. Corts pero deliberadamente alejado. Las relaciones el Banco Central las manej a travs de la Presidencia de la Repblica, como debe ser. En efecto, el ambiente eminentemente poltico-electoral caracterstico del cotidiano ajetreo de la Asamblea Legislativa, no representa est por dems decirlo el mbito propicio para el cabal cumplimiento de las funciones del Banco Central. Las relaciones se limitaron a: primero, presentar los informes requeridos por la legislacin vigente; segundo, atender aquellas peticiones especficas de la Asamblea Legislativa; tercero, suministrar a los seores diputados la informacin solicitada por ellos y cuarto, aceptar algunas pocas invitaciones para explicar, en el seno de las comisiones legislativas, los puntos de vista del Banco Central sobre diferentes proyectos de ley en trmite. Adems, en el primer perodo, hubo algunas conversaciones con la diputada Rosemary Karpinsky, a la sazn presidenta de la Asamblea Legislativa, cuando se discuta el proyecto de ley sobre reformas financieras y bancarias. Asimismo, en el segundo perodo, tambin hubo comunicaciones telefnicas con la diputada Sonia Picado, de la Comisin de Asuntos Internacionales, cuando en el seno de la Asamblea Legislativa, se tramitaba la legislacin para la incorporacin de Costa Rica al
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Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y a la Corporacin Andina de Fomento (CAF). Pero nada ms. Como se indic, el Banco Central siempre se mantuvo cautelosamente alejado de la Asamblea Legislativa. 4. La relacin con los grupos empresariales fue bastante ms compleja. En ambos perodos hubo grupos de empresarios que apoyaron, de manera decidida, los programas de ajuste estructural y el proceso de cambio del modelo de desarrollo. Sin embargo, simultneamente, otros grupos se opusieron al cambio y defendieron, de manera pertinaz, el statu quo, tal como sucede en la actualidad. De hecho, algunos de esos grupos insistieron, una y otra vez, en mantener el sistema de topes de cartera, las tasas de inters activas subsidiadas, la fijacin del monto del avo anual por hectrea para diferentes productos agrcolas. Asimismo, bregaron por mantener el acceso del Consejo Nacional de Produccin al Banco Central para financiar la compra de granos. Por otra parte, algunos grupos de empresarios tambin se opusieron al proceso de apertura comercial con la cantinela de que las empresas costarricenses no podran competir en el mercado local con las mercaderas importadas, ni tampoco con los bienes de otros pases en los mercados externos. El comportamiento de las exportaciones volumen, diversificacin de productos y de mercados refleja cun equivocado era ese punto de vista. La pugna con estos grupos de empresarios fue dura y contina sindolo. El Banco Central mantuvo una posicin clara sobre la necesidad de profundizar los procesos de ajuste estructural y la integracin a la economa internacional y apoy, decididamente, la incorporacin de Costa Rica a la Organizacin Mundial del Comercio, durante la administracin Arias Snchez. La dificultad central reside en el hecho de que no pocos grupos de empresarios dudan de los beneficios y ventajas de la libertad econmica, es decir de la competencia interna y externa, sino que ms bien defienden el proteccionismo estatal y toda la amplia gama de medidas necesarias para mantenerlo. En lugar de cifrar sus esperanzas y dirigir su empeo en el aumento de la productividad y el
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mejoramiento de la competitividad de las propias empresas, prefieren dedicar tiempo a hacer antesala, ante funcionarios y diputados, con el expreso propsito de aumentar el proteccionismo y consolidar sus privilegios. Esta situacin, por desgracia, se mantuvo prcticamente igual en los dos perodos. En ambos, la lucha por la libertad, en este caso la econmica, ha sido difcil y enconada. En resumen, en ambos perodos el Banco Central desempe un papel importante, pero de diferente naturaleza. En el primero, fue mucho ms activo y se centr en el proceso de cambio estructural. En el segundo result ser ms pasivo con el nfasis puesto en la estabilidad macroeconmica.
17.3
REFLEXIONES FINALES
Para finalizar es conveniente hacer algunas reflexiones a manera de conclusin. 1. Las circunstancias polticas imperantes en el pas determinan, en buena medida, la accin del Banco Central. Desconocer dicha realidad llevara al Banco Central a chocar las narices contra una pared, sin beneficio alguno para nadie. El entorno poltico del pas fue muy diferente en los dos perodos examinados en este documento. Y, por consiguiente, en cada uno la accin del Banco Central fue dismil: lo que se pudo realizar en uno de ellos no logr llevarse a cabo en el otro. Por ello es indispensable percibir, de manera acertada, las circunstancias polticas, pues ellas determinan lo que puede y lo que no puede hacerse. 2. El Banco Central, en los dos perodos, defendi a rajatabla la autonoma. El pas necesita salvaguardar la libertad de accin del Banco Central. Ello representa un requisito de fundamental importancia para el desarrollo econmico del pas. El Banco Central impidi, con firmeza, la intromisin de los poderes polticos, de los grupos de presin de diferente naturaleza y de los organismos financieros internacionales en los asuntos internos y en la toma de decisiones. Pero debe quedar muy en claro que autonoma no significa independencia. El Banco Central forma parte de Costa Rica! Por ello el
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Banco Central particip en mltiples labores de coordinacin y de apoyo para formular, ejecutar y evaluar la poltica econmica del pas; sin embargo, tambin discrep y critic, privada y pblicamente, al Gobierno, a los gremios y a la opinin pblica cuando lo consider necesario. En sntesis, autonoma s, independencia no. 3. El Banco Central debe comunicar con transparencia a los agentes econmicos cules son los objetivos y cules los instrumentos que utiliza para alcanzarlos. En cuanto a los primeros, debe diferenciarse los de carcter general por ejemplo, la estabilidad macroeconmica y el desarrollo econmico de otros de naturaleza ms restringida tales como, la renegociacin de la deuda externa, el programa de ajuste estructural, el fortalecimiento y la supervisin del sistema financiero, el mejoramiento del sistema de pagos y el nivel de las reservas monetarias internacionales. Cuando se hace referencia a los objetivos, debe quedar claro que el Banco Central, con bastante frecuencia, no puede alcanzarlos todos a la vez. Es ms, en ciertos casos, de antemano se reconoce la incompatibilidad entre algunos de ellos, el ejemplo tpico, se relaciona con la llamada trinidad imposible de Mundell (se refiere a la imposibilidad de lograr simultneamente una poltica monetaria independiente, la apertura de la cuenta de capital y un tipo de cambio fijo). Sin embargo, el Banco Central avanza parcialmente en la consecucin de sus objetivos, pone nfasis en uno u otro de acuerdo con la evolucin de las circunstancias internas y externas que enfrenta la economa. Entonces para evaluar la labor del Banco Central, desde el punto de vista de los objetivos, habra de tomar en consideracin el avance alcanzado con respecto del cumplimiento, as como las circunstancias concretas prevalecientes para determinar si el nfasis puesto en los diferentes objetivos fue acertado. 4. En cuanto a los instrumentos, es de gran importancia para los agentes econmicos saber a qu atenerse. El Banco Central debe evitar retroceder para saltar mejor; asimismo, ha de impedir los cambios frecuentes en el uso de los instrumentos; las sorpresas y las ocurrencias no deben formar parte de la manera de actuar el Banco Central. Desarrollar y mantener la confianza, por parte de los agen-
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tes econmicos en las decisiones del Banco Central es elemento esencial de la poltica monetaria. Dicho lo anterior, es evidente, que el Banco Central determinar, en cada caso, cul es la ensalada de instrumentos apropiada, as como la oportunidad y la intensidad con que aplica cada uno de ellos. 5. Costa Rica ha logrado modificar, de forma significativa, las fuentes de financiamiento externo. Mientras en el perodo 1984-1990 el monto principal de los recursos financieros provena de los gobiernos amigos, los organismos financieros internacionales y los bancos comerciales, entre 1998 y 2002, la colocacin de bonos en los mercados financieros internacionales y la inversin extranjera directa representaron las fuentes principales de fondos externos. El Banco Central trabaj con ahnco para independizarse de las fuentes de financiamiento directas caracterizadas por un alto condicionamiento y sustituirlas por otras fuentes indirectas cuya condicionalidad es mucho menor. Este cambio es muy importante para el pas. Para mantener este logro es indispensable insistir en la aplicacin de una poltica macroeconmica sensata y prudente. As, podrn evitarse situaciones en donde no quede ms remedio que recurrir, por ejemplo, a acuerdos de financiamiento con el Fondo Monetario Internacional o a solicitar crditos de emergencia a pases amigos. Por lo tanto, una poltica econmica prudente tiene, entre otras, la gran ventaja de permitirle al pas mrgenes de maniobra ms amplios y menores riesgos de verse forzado a aceptar condicionamientos, cuyas repercusiones polticas internas a veces son apreciables. 6. El Banco Central ha mejorado, en el transcurso del tiempo, la cantidad y la calidad de la informacin estadstica a disposicin del pblico, as como la metodologa para elaborar su programacin monetaria. Sin embargo, debe reiterarse una vez ms que, con frecuencia, aquellos hechos que no pueden medirse o bien medirse slo de manera muy imperfecta son ms importantes que aquellos otros cuya medicin o cuantificacin s es posible. Ello pone de manifiesto, ni ms ni menos, la necesidad de echar mano a instrumentos heterodoxos, lase el ojmetro y el tantemetro.
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De hecho, el Banco Central ha logrado establecer una combinacin de objetivos generales y de objetivos restringidos, as como aplicar un conjunto de instrumentos ortodoxos y heterodoxos, de manera bastante acertada. La mejor evidencia la pone en relieve el hecho de que durante los ltimos veinte aos el pas no ha sufrido ninguna crisis importante en la balanza de pagos o cambiaria, ni tampoco procesos inflacionarios significativos, contrario a lo que s ha acontecido en la gran mayora de los pases latinoamericanos. El Banco Central ha jugado un papel muy importante para asegurar este resultado. 7. En ambos perodos analizados, el Banco Central asumi riesgos, con frecuencia considerables, dadas las circunstancias prevalecientes en el interior del pas y en la economa internacional. El Banco Central no rehuy esta responsabilidad, aunque no pocas personas hubieran preferido actuar con ms prudencia. As, un buen banco central no es aquel que evita asumir riesgos o que, al tomarlos, se quema las manos, sino ms bien el banco central que acepta asumir riesgos es decir que juega con fuego pero logra no quemarse las manos.
QUINTA PARTE
LA REFORMA DE LA BANCA NACIONALIZADA Y DE LA BANCA PBLICA
18. REFLEXIONES SOBRE LA BANCA NACIONALIZADA*
Paul Samuelson, uno de los profesores de economa ms conocidos, acostumbra decir que vivir es cambiar la manera de pensar. En eso tiene razn porque, en el transcurso del tiempo, las ideas se van cambiando. Sin embargo, otras resisten el pasar de los aos. Al hablar hoy aqu sobre banca nacionalizada tena varias opciones. Creo, por ello, conveniente comenzar por enumerar los temas que no pienso abordar. De una parte, no pretendo un enfoque acadmico, a pesar de que en este campo hay temas sumamente interesantes e importantes. As, por ejemplo, la discusin sobre el comportamiento de unidades de produccin cuando no tienen por finalidad maximizar sus utilidades, caso precisamente de los bancos estatales, es un tema importante. En la actualidad, una alumna costarricense hace su tesis de doctorado en la Universidad de Ohio, precisamente sobre el comportamiento de instituciones cuyo propsito no consiste en la maximizacin de las utilidades. Tratarn estas empresas ms bien de lograr el mximo de influencia de los gerentes o de la alta administracin de la institucin, o acaso ms bien, de alcanzar los objetivos de sus empleados? He aqu un tema de gran importancia. Igualmente, debera analizarse a fondo en cunto se separaran estas unidades de produccin de la asignacin ptima de los recursos en la comunidad. Un segundo tema importante sera discutir, en el caso de instituciones bancarias que s buscan la maximizacin de sus utilidades, el tema de las imperfecciones del mercado, originadas en diversos grados de competencia, las economas de escala, as como las economas y deseconomas externas. Hasta dnde su presencia tambin inluye en la toma de decisiones y en la asignacin de re* Exposicin realizada el 3 de diciembre de 1985 en el Seminario sobre el Sistema Bancario Nacional, organizado por la Asociacin Nacional de Fomento Econmico (ANFE). 441
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cursos. Un tercer punto consistira en abordar el tema de carcter terico relacionado con los problemas de la suboptimizacin (second best), que surgen al comparar los resultados de diferentes situaciones, a saber: si toda la banca fuera privada, si toda fuera estatal o mixta, algunos bancos estatales y otros privados. El cuarto tema trata de los beneficios y costos que se producen en el proceso de ajuste. No basta, en efecto, tan slo comparar la situacin A existente con una hipottica situacin B que se dara maana. No es simplemente un ejercicio en esttica comparativa. Interesara tambin determinar los costos y beneficios que se producen durante el proceso de ajuste, o sea, pasar de la situacin A a la B. Si se modificara la nacionalizacin bancaria, sea para establecer una banca mixta o una totalmente privada, habr grupos que evidentemente se beneficien y otros que se perjudiquen en relacin con la situacin hoy. Habra entonces que tomar en consideracin esos costos y beneficios. De otra parte, tampoco deseo caer en la tentacin de profundizar, sin fin, en los viejos y en los nuevos argumentos a favor y en contra de la nacionalizacin bancaria. stos ya han sido expuestos pblicamente en la prensa y han sido objeto de comentarios en seminarios y reuniones como sta. Es ms, sobre este tema los costarricenses, a veces, pecamos de un preciosismo intelectual relativamente estril: reflexionar acerca de lo deseable es conveniente y necesario y es un derecho inalienable de los ciudadanos de una democracia; pero, igualmente, es responsabilidad y obligacin inevitables buscar tambin lo posible. Por qu enzarzarse en disquisiciones interminables cuando existen problemas nacionales que reclaman una solucin inmediata? Hace algunos aos, en un artculo en La Nacin sobre la nacionalizacin bancaria, indicaba la necesidad de no seguir cavando pozos, sino ms bien tender puentes, buscar reas de convergencia y puntos de coincidencia; ms que seguir machacando sobre aquellos puntos que distancian a las personas, es urgente en este tema, como en otros de importancia nacional, poner manos a la obra. No insistir una y otra vez en cul es la tesis correcta y quin tiene la verdad. Lo realmente importante es propiciar el progreso y tratar de salir del atascadero donde est el pas desde hace varias dcadas, en lo que respecta a este problema de la banca nacionalizada. Con frecuencia, se decantan los argumentos y se polarizan las posiciones,
Reflexiones sobre la banca nacionalizada
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pero no se resuelven los problemas que presenta el Sistema Bancario Nacional. Mi propsito hoy es ms limitado: hacer algunos comentarios, algunas reflexiones cndidas, sobre la nacionalizacin bancaria, no tanto para determinar quin tiene la razn, sino ms bien para tratar de buscar avenidas y caminos, opciones que permitan avanzar y progresar, al menos parcialmente, en este campo de tanta trascendencia para la vida nacional. En primer lugar, debe insistirse en que una de las caractersticas ms significativas de la sociedad costarricense es un empeo secular y una lucha permanente por evitar la concentracin del poder. Esta lucha en contra de la concentracin del poder se ha planteado en muy diversos mbitos: (i) en el militar, los generales fueron enviados a la casa; se proscribi el ejrcito y a uno que otro cuartel se le dio un destino diferente del que anteriormente tena. (ii) En el religioso, la lucha de los liberales de finales del siglo XIX tuvo por objetivo, precisamente, poner las sotanas en su lugar; fue una larga lucha y todava hoy no es bien visto que las sotanas participen activamente en asuntos polticos. (iii) En el econmico, tambin la preocupacin por evitar la concentracin de poder ha sido patente en Costa Rica: trminos como latifundista o latifundio tienen un carcter eminentemente peyorativo; tambin ha habido otras manifestaciones concretas, como la actitud ante ciertos monopolios extranjeros, dedicados al suministro de ciertos servicios pblicos o afincados en algunas actividades muy importantes para la comunidad, valga sealar, por ejemplo, los seguros, la electricidad, la distribucin de combustibles, los transportes en el caso de la Northern Railway Co. Las decisiones tomadas en el transcurso de los aos, en relacin con estas actividades, han respondido a la postura de los costarricenses en contra de la concentracin de poder. En lo relacionado con la banca, la evolucin seguida permite mencionar, al menos, cinco hechos significativos: el establecimiento del Banco Internacional en la poca de Gonzlez Flores; el monopolio de la emisin en 1922 con la creacin de la Caja de Conversin; las leyes bancarias del 36-37 conocidas como las del doctor Max; la nacionalizacin bancaria de 1948 y la Ley del Banco Central en 1950. stas son medidas muy diferentes unas de otras. En algunos casos, se trat de actos reposados que requirieron un intenso deba-
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te nacional y una participacin tcnica importante. Respondieron en mucho a la evolucin de la tcnica bancaria. Tal fue el caso de la creacin de la Caja de Conversin, de las leyes del doctor Max y de la Ley del Banco Central. Al respecto Toms Soley, Rodrigo Facio, Jaime Solera y Rafael Alberto Ziga desempearon un papel importante. Fueron leyes que se elaboraron cautelosa y tcnicamente. Las otras dos la creacin del Banco Internacional y la nacionalizacin bancaria fueron ms bien actos de rebelda, como respuestas a situaciones dadas; fueron tomadas, en gran parte, a base de intuicin y de arrojo y, si se quiere, sin suficiente madurez. En las cinco oportunidades, debe observarse, se buscaron objetivos especficos diferentes: transferir poder de unos grupos sociales a otros (nacionalizacin bancaria), contrarrestar el poder de la banca privada mediante la creacin de un banco estatal (Banco Internacional), limitar los poderes de los mismos bancos estatales al transferir el monopolio de la emisin del Banco Nacional al Banco Central. Todas estas leyes en el campo bancario tienden, de una manera o de otra, a modificar y alterar la estructura de poder. En Costa Rica la aversin por lo grande sin poderse definir con precisin qu es lo grande es evidente. Disgusta y se considera peligroso que actividades importantes, de las cuales depende la situacin de muchos miembros de la comunidad, se encuentren en pocas minas. As, se promueve el cooperativismo y el sindicalismo, pero, cuando llegan a un cierto tamao, cuando alcanzan cierta masa crtica, comienzan a causar preocupacin. A la par de una cooperativa grande como la Dos Pinos, sera deseable que operaran otras tres o cuatro plantas procesadoras de productos lcteos. Se est de acuerdo con Montecillos mientras no llegue a comprar las otras empacadoras de carne, porque se hara demasiado grande. Puede, as pues, observarse una clara tendencia a contrabalancear el poder, a buscar equilibrios. Sin embargo, ha de reconocerse tambin cmo, con frecuencia, las situaciones pueden irse de la mano. En efecto, una determinada accin, tomada para limitar o contrabalancear algn centro de poder, resulta en la formacin o creacin de otro centro de poder, con lo cual la medicina puede resultar an peor que la enfermedad. No es sta la oportunidad para analizar las razones de por qu los costarricenses tenemos este enfoque: el temor a la concentracin de poder, el disgusto por lo grande, el apego a un individualismo feroz. Se debe
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acaso esta caracterstica a un accidente histrico (los inmigrantes traan esa idiosincrasia) o a factores geogrficos (desarrollo de comunidades en valles intermontanos y no en las planicies) o a razones demogrficas (poca poblacin indgena, lo cual oblig a los colonizadores a cultivar la tierra). Esas son posibles explicaciones. Lo importante es percibir que la democracia no puede funcionar en un medio donde haya grandes concentraciones de poder, cualquiera que sea el origen del poder (econmico, religioso, militar, etctera) y cualquiera que sea su naturaleza. Toda concentracin de poder es perjudicial para el funcionamiento de la democracia. Es ms, desde este punto de vista, los costarricenses se empean con ahnco en propiciar una sociedad organizada de acuerdo con ciertos principios liberales: el acontecer, en los diferentes campos de la actividad humana, debe ser el resultado de la interaccin y de la participacin de muchas unidades, sin que ninguna de ellas tenga suficiente poder para llegar a imponer sus puntos de vista, sus deseos o sus ideas. Esta sociedad, formada por muchas pequeas unidades, es una sociedad atomstica, en lugar de una sociedad celular de grandes unidades donde ellas s podran tener suficiente peso para determinar el acontecer. sta caracterstica de la sociedad costarricense no puede considerarse como completamente alcanzada o lograda a cabalidad. Es sta una tarea humana que no acaba, es una labor permanente. En efecto, el hombre es un ser insaciable en cuanto a la acumulacin de poder se refiere. La historia humana bien podra considerarse como una sucesin interminable de captulos acerca de cmo el hombre ha tratado de posesionarse y de controlar aquello que en diferentes pocas ha sido la fuente del poder: la tierra, el agua, las espadas, las sotanas, las finanzas, los medios de comunicacin, el conocimiento. Nada indica que, en el futuro, esta tendencia no se repetir, an sin conocerse cules sern las nuevas fuentes de poder. Surgen inevitablemente las preguntas: La nacionalizacin bancaria no es acaso un ejemplo vivido de concentracin de poder? Cmo explicar, en una comunidad que pretende luchar contra la concentracin de poder, tomar una accin que transfiera una parte importante del poder econmico (tres bancos privados) a manos del Estado? No representa esta decisin una flagrante contradiccin al propiciarse, ms bien, la
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concentracin de poder? Es necesario hacer algunas observaciones sobre estas preguntas. Primera. La razn ltima de la nacionalizacin bancaria es una decisin de transferir poder econmico. As lo pone en manifiesto don Alberto Martn cuando pregunta: Qu sucede, que el Gobierno depende de los bancos? Los bancos privados haban llegado ya a alcanzar un alto grado de poder econmico con las consabidas intervenciones en la vida poltica nacional. ste era el verdadero problema. As lo plantea tambin don Fernando Ortuo, en su tesis de grado sobre la nacionalizacin bancaria, al explicar cmo los bancos privados ayudaron a ablandar regmenes polticos. En Costa Rica se haba producido una concentracin de poder en manos privadas, que se lleg a considerar exagerada. Lo que en realidad se hizo con el decreto de la nacionalizacin bancaria fue precisamente trasladar el poder econmico de un grupo de la sociedad a otro. No fue una decisin antojadiza o una simple ocurrencia. La decisin pudo haberse tornado en diez minutos, pero la decisin del binomio Figueres-Martn es, en gran parte, la decisin de terminar con una concentracin de poder que se consider en ese momento excesiva. Segunda. Si bien la decisin de Figueres-Martn quita poder al Sector Privado para trasladarlo al Sector Pblico, no se trata de crear un monstruo estatal, a pesar de que, de haberlo querido, lo hubieran podido hacer. En efecto, se nacionaliza la banca, pero se mantienen los cuatro bancos estatales como instituciones financieras independientes, cuando bien hubieran podido refundirlos y establecer un solo banco. An ms, en algunos de estos bancos se mantienen las mismas juntas directivas durante algn tiempo: el proceso se quiso Ilevar a cabo lentamente. Es decir, Martn y Figueres crean, desde el comienzo, pesos y contrapesos para evitar los peligros de la concentracin de poder econmico en el Sector Pblico. Es ms, se propicia la competencia entre los cuatro bancos estatales, por ejemplo, en cuanto al suministro de servicios y a la expansin geogrfica. As, los bancos estatales se quitan clientes unos a otros. Se trata de mantener cierto grado de competencia y de independencia entre las instituciones. Tercera. El banco ms grande, el Banco Nacional, pierde importancia relativa frente a los dems bancos. El Banco Anglo y el de Costa Rica crecen mucho ms de prisa que el Banco Nacional. En consecuencia,
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dentro del Sistema Bancario Nacional no se da una tendencia a la concentracin sino lo contrario. Cuarta. Las reservas de la Caja Costarricense de Seguro Social y del Instituto Nacional de Seguros no se concentran en el Sistema Bancario Nacional. Estas instituciones siguen manejando los propios recursos, segn el criterio de las juntas directivas. A pesar de ciertos intentos importantes de trasladar las reservas de la CCSS al Sistema Bancario, stos no fructificaron. Quinta. Se constituyeron otros entes financieros estatales, creados por los mismos grupos polticos que haban nacionalizado la banca. Se crearon por ley el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, un ente financiero cooperativo, otro para el financiamiento municipal, una corporacin financiera estatal (CODESA), el Consejo Nacional de Prstamos para la Educacin (CONAPE) y las mutuales de vivienda. Se crea as una verdadera constelacin de instituciones financieras pblicas, las cuales no estn sometidas al control de los bancos estatales. La preocupacin por evitar la concentracin de poder econmico ha estado presente, de una manera explcita y evidente. En resumen, no se ha querido dar todo el poder financiero del Sector Pblico a los bancos del Estado, ni se ha querido crear un nico banco estatal; por el contrario, se han pretendido mantener como entes separados y se ha propiciado la competencia entre ellos. As como con otras entidades financieras del mismo Sector Pblico. Sexta. Otra observacin importante es la disminucin de la importancia relativa de los cuatro bancos estatales, no slo frente al crecimiento y desarrollo de otros entes financieros pblicos, sino dentro del sistema financiero nacional. As, el Banco Popular maneja recursos equivalentes a aproximadamente el 10 por ciento del programa crediticio de los cuatro bancos estatales. Algo parecido acontece con las cooperativas de ahorro y crdito. Por otra parte, las colocaciones de los bancos privados representan tambin aproximadamente el diez por ciento del programa crediticio. Habra, adems, que considerar las compaas financieras privadas que no estn controladas por el Banco Central ni forman parte del Sistema Bancario Nacional. Esta evolucin ha trado como consecuencia que la importancia relativa de los cuatro bancos estatales tanto en el Sistema Bancario Nacional como en el sistema financiero dismi-
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nuya, sobre todo si se toma en consideracin el papel cada vez ms relevante de la Bolsa de Valores como una fuente de financiamiento directo para un nmero creciente de empresas nacionales. El tigre no resulta tan fiero como se le quiere pintar. Amn que, muy posiblemente en los prximos aos, la importancia relativa de los bancos estatales tienda a reducirse ms. Ahora bien, lo anterior no significa ignorar las graves limitaciones y defectos que aquejan a los bancos estatales. La prdida de importancia relativa no significa que el papel en el sistema financiero nacional no sea muy importante en el presente y en el futuro inmediato. Se dan las condiciones para desnacionalizar la banca para eliminar el monopolio de los depsitos a la vista? Surge de nuevo la discusin entre lo que es, aquello que debe ser y eso que puede ser. An cuando se llegara a la conclusin de la necesidad de desnacionalizar la banca, no hay posibilidades reales y efectivas de lograrlo. Por qu? Por lo menos hay dos grupos sociales muy importantes que dependen grandemente de los bancos estatales. En primer lugar, estn los gremios laborales que trabajan en la banca. Los sindicatos de las instituciones ven en ellas su modus vivendi. Son grupos que lucharan denodadamente porque su situacin dentro de las instituciones no se debilite. En segundo lugar, ms importante an, estn los grupos empresariales, los cuales son muy importantes y apoyan evidentemente la banca privada. Sin embargo, si el precio para tener banca privada es eliminar la banca estatal, a muchos de ellos les temblara el pulso. Ellos desearan lo mejor de dos mundos: disponer, por un lado, de la banca privada con su eficiencia y, por otro lado, de la banca estatal con el paternalismo como fuente de subsidios: tasas de inters subsidiadas y cartera congelada. ste es un argumento poderossimo para que muchos grupos empresariales no quieran asumir el riesgo de debilitar los bancos estatales ni deseen, tampoco, ver a los bancos estatales funcionando con criterio de banca privada, porque entonces el subsidio desaparecera. Por eso, el argumento de dar a los sindicatos bancarios una participacin en las utilidades bancarias tiene mucha oposicin empresarial, ya que entonces los funcionarios bancarios se opondran a la concesin de subsidios a los empresarios. Ms bien, los grupos empresariales desean ms moratorias y ms readecuaciones generalizadas de sus operaciones.
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Ahora bien, si no se puede romper el monopolio, s es indispensable, al menos, mejorar lo que existe hoy. Se han externado algunas ideas en la prensa y en seminarios como ste, las cuales deberan considerarse seriamente. Valga citar: El mejoramiento de la Auditora General de Bancos con el propsito de supervisar mejor los bancos estatales y privados. Los bancos privados han insistido mucho en este punto. Ellos saben que, si dos o tres bancos privados llegaran a quebrar, la idea de la banca privada casi se ira a pique. El nombramiento de las juntas directivas por parte del Consejo de Gobierno debe terminar. No hay razn clara para que los miembros de las juntas directivas de esos bancos sean nombrados directamente por el Consejo de Gobierno. Al respecto, se han planteado varias posibilidades. Ninguna es perfecta, todas tienen defectos; pero, en una prxima reforma de las leyes bancarias, uno de los temas que deberan incluirse es la reforma acerca del nombramiento de los miembros de las juntas directivas de los bancos comerciales. A ciertas entidades financieras pblicas debera permitrseles recibir depsitos a la vista. Por ejemplo, al Banco Popular y al Banco Cooperativo. Se podra buscar cierta flexibilidad, cierta apertura y dejar de lado la polarizacin ideolgica. En cuanto a los bancos privados, sera conveniente verlos actuar y crecer un poco ms. Sera preferible que se desarrollen durante cuatro o cinco aos ms antes de tomar una decisin acerca de la posibilidad de permitirles recibir depsitos a la vista. En primer lugar, habr de examinarse cuidadosamente el posible efecto de la banca privada en la concentracin de poder econmico. En realidad, as como los bancos estatales no deben ser ni botn de los polticos, ni feudo de los sindicatos bancarios, ni presa de los empresarios (socializacin de prdidas), as los bancos privados tampoco pueden ser coto de caza de accionistas y directores, para promover una concentracin indeseable de poder econmico. Tema este delicado en extremo, ya que, como se ha indicado en pginas anteriores, fue precisamente el argumento fundamental para proceder a la nacionalizacin bancaria en 1948. En segundo lugar, es preciso tomar
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una determinacin en cuanto a si los bancos estatales continuarn o no distribuyendo subsidios, especialmente a ciertos grupos de empresarios, o si estos subsidios se incluirn en el presupuesto nacional. Si los bancos estatales deben distribuir subsidios, es fcil comprender que no podrn competir de t a t con los bancos privados y, adems, necesitarn disponer de recursos baratos, como son los depsitos a la vista. Por otra parte, si los bancos estatales no tuvieran que otorgar subsidios, entonces uno de los principales argumentos para mantener el monopolio de los depsitos a la vista desaparecera.
19. LAS JUNTAS RURALES DE CRDITO:

EXPERIENCIAS Y RETOS*
Me es grato estar esta tarde con ustedes y deseo agradecer la cordial invitacin que me han hecho los organizadores para participar en este ciclo de conferencias que se celebran con motivo del cincuentenario de las Juntas Rurales de Crdito del Banco Nacional de Costa Rica. Para quienes estudian la historia bancaria del pas no cabe duda de que las Juntas Rurales de Crdito han escrito una de sus pginas ms brillantes. Debemos felicitarnos todos los costarricenses porque una institucin pblica, en este caso el Banco Nacional de Costa Rica y especficamente las Juntas Rurales de Crdito, logre llevar a cabo un programa, un conjunto de actividades, que ha beneficiado a una parte importante de la poblacin. Debemos felicitarnos los costarricenses porque instituciones pblicas estn en capacidad de realizar con xito este tipo de programas, en una poca donde se critica fuertemente al Sector Pblico debido a sus ineficiencias. Tambin debemos congratular a muchos funcionarios que, en el pasado, ayudaron a crear y guiar este programa, como don Alfredo Hernndez Volio, que ayer estuvo aqu y a algunos otros que ya no estn ms como don Elas Soley Carrasco. Ellos desempearon ejemplarmente funciones muy importantes en las Juntas Rurales de Crdito; hoy debemos solicitar a los actuales funcionarios dedicacin y sacrificio para mejorar cada da el programa de las Juntas Rurales de Crdito. Me interesa en esta oportunidad conversar con ustedes sobre las Juntas Rurales de Crdito desde el punto de vista del Banco Central. Para ello
* Exposicin del doctor Eduardo Lizano F., Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica, con motivo del cincuentenario de las Juntas Rurales de Crdito. Actividad celebrada en el Auditorio del Banco Nacional de Costa Rica el 31 de marzo de 1987. 451
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har un breve anlisis de logros, enseanzas y retos tal como los percibimos en la actualidad.
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LOS LOGROS
Dos aspectos de carcter general llaman la atencin y deben calificarse como logros muy significativos: a) La historia de las Juntas Rurales de Crdito se ha caracterizado por un gran realismo en cuanto a la administracin del crdito bancario en Costa Rica. Esto se manifiesta en las mltiples medidas y diversas decisiones que se han tomado a lo largo del desarrollo de estas dependencias. No es mi deseo hacer un anlisis pormenorizado, pero s es conveniente mencionar, a manera de ejemplo, algunos hechos ilustrativos de este realismo que siempre ha animado el programa. En primer lugar, dichas Juntas han utilizado la experiencia acumulada para construir sobre ella. En los primeros aos, an antes de 1937, se not que estas organizaciones de crdito no funcionaban bien, que el experimento no arrojaba los resultados esperados. El Banco Internacional y luego el Banco Nacional tomaron la decisin de no continuar el proyecto y de no reabrir las Juntas Rurales de Crdito, en tanto no se estudiara a fondo cules eran los problemas que las aquejaban. Esa fue una medida muy dolorosa pero, a la vez, valiente y apegada a la realidad que los hechos indicaban en ese momento. Nadie toma un purgante de buena gana, pero, de vez en cuando, las circunstancias obligan a hacerlo. La historia se ha caracterizado no solamente por la incorporacin que se ha hecho de la experiencia, sino tambin por la flexibilidad que se ha dado al programa. Esa flexibilidad se observa desde diferentes puntos de vista. Primero, al incorporarse nuevas actividades agrcolas en el transcurso del tiempo y al establecerse paulatinamente nuevos planes para ciertos productos; tales como pequeos productores de caf, sementales y raza bovinos, granos bsicos, papas y oleaginosas. Segundo, al tomarse otras medidas estrechamente vinculadas con el desarrollo agrcola, tales como la asistencia
Las Juntas Rurales de Crdito: experiencias y retos
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tcnica, la compra de granos bsicos, la venta de herramientas y el impulso a la formacin de cooperativas. Tercero, al ponerse tambin en evidencia, en el transcurso de los aos, la necesidad de complementar el programa de las Juntas Rurales de Crdito con ciertas actividades importantes para el desarrollo agropecuario. Tal es el caso de la electrificacin de las zonas rurales y el financiamiento de la vivienda rural. Finalmente, la flexibilidad se hizo tambin patente cuando se enfrentaron circunstancias inesperadas. Por ejemplo, las secuelas de la Segunda Guerra Mundial, las erupciones de ceniza del Iraz y otras actividades volcnicas que han ocurrido. En estos casos, las Juntas Rurales de Crdito tuvieron que enfrentarse situaciones imprevistas que las obligaron, por un lado, a adecuar los programas y, por otro, a echar a andar nuevos planes para superar las dificultades que encaraban. Asimismo, fue ste un elemento revestido de gran realismo, el programa, desde un principio, avanz poco a poco, sin precipitaciones. As por ejemplo, se resistieron las presiones de diferentes comunidades que solicitaban al Banco Nacional la apertura de nuevas Juntas Rurales, a lo ancho y largo del pas; sin embargo, esas presiones se pusieron a un lado. Las nuevas oficinas se abrieron conforme las posibilidades del Banco lo permitan y cuando los estudios lo justificaban. Se estableci as un programa lleno de realismo, muy a la tica, en donde el dogmatismo no exista. El programa fue flexible y avanz paulatinamente de acuerdo con las necesidades y las circunstancias propias del pas. b) El programa de las Juntas Rurales de Crdito ha generado una gran riqueza institucional. Una serie de importantes organismos nacionales, de una u otra manera, nacieron al calor y a la sombra de actividades desarrolladas por las Juntas Rurales de Crdito. As surgieron el Consejo Nacional de Produccin con la funcin primordial de estabilizar los precios, el Instituto de Fomento Cooperativo para promover, como su nombre lo indica, las cooperativas y el Instituto de Tierras y Colonizacin, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, para atender problemas agrarios. Esas instituciones nacieron en el Banco Nacional y tuvieron una estrecha relacin con las Juntas Rurales de Crdito.
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LAS ENSEANZAS
Ahora bien, cules son las enseanzas que se podran derivar de 50 aos de operacin de las Juntas Rurales de Crdito? Una primera enseanza, de gran vigencia hoy y que dichas entidades han puesto bien en claro, es que, si bien el crdito es un requisito indispensable para el desarrollo de las zonas rurales, est lejos de ser una condicin suficiente. Si el desarrollo se lograra tan slo con crdito, entonces el pas se habra desarrollado desde hace mucho tiempo. He aqu la primera gran enseanza brindada por el programa: se requieren otros elementos, adems del crdito, para lograr el desarrollo rural y el aumento de la produccin agropecuaria. En efecto, se ha puesto en claro que el proceso de desarrollo rural y de desarrollo econmico de las zonas agrcolas del pas, es mucho ms complejo que el otorgamiento de crdito. Se ha llegado as a la conclusin, y la historia de las Juntas lo muestra de manera palpable, que el crdito debe ser complementado con otros elementos y factores para que los pequeos agricultores puedan, efectivamente, aumentar la produccin, la productividad y, por ende, el nivel de vida. El primero de estos factores se refiere a la transferencia de tecnologa y la incorporacin al proceso de produccin. Es indispensable mejorar la capacidad de los agricultores para incorporar nuevas tecnologas y para cambiar los mtodos de cultivo. Slo as podrn los agricultores, pequeos, medianos y grandes, avanzar. Por ello es tan importante el programa de transferencia de tecnologa. Debe ser eficiente para abrir nuevas posibilidades de produccin a los pequeos agricultores. El Banco Nacional de Costa Rica ha estado presente con el propio cuerpo de ingenieros agrnomos, asignados, en gran parte, al programa de asistencia tcnica. En segundo lugar, debe sealarse la necesidad de capacitacin. No basta con dar asistencia tcnica al campesino y ofrecerle nuevas oportunidades. Hay que capacitarlo para que comprenda la nueva tecnologa, con el fin de que aprenda el modo de aplicarla, as como los problemas y riesgos de los nuevos mtodos y cultivos. Para todo esto debe capacitarse al agricultor. Poco se lograra en efecto, otorgando crdito y asis-
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tencia tcnica, si el agricultor no tiene capacidad para aprovecharlos adecuadamente. Como tercer punto, debe mencionarse la capitalizacin de las unidades de produccin. El productor necesita seleccionar, poco a poco, las fuentes de crdito, sean institucionales, como un banco, sean informales, como el proveedor de insumos o el comerciante que le compra la cosecha. El agricultor debe capitalizar paulatinamente y formar as un patrimonio propio. Esto le permitir, primero, asegurar una relativa independencia de las diferentes fuentes crediticias y, segundo, alcanzar suficiente solidez financiera para cuando vengan los periodos de las vacas flacas. Por lo tanto, en el mediano plazo, el progreso de los pequeos agricultores no depender de los pasivos (crdito), sino bsicamente de la formacin del patrimonio propio. Como cuarto punto, est el programa de ordenamiento agrario, en el cual las Juntas Rurales de Crdito y el Banco Nacional de Costa Rica han participado activamente desde hace muchos aos. Este programa de ordenamiento agrario dio precisamente origen al ITCO, institucin que, con el andar del tiempo, se transform en el IDA. El pequeo agricultor debe tener seguridad de la propiedad de la tierra, ya que ningn agricultor capitalizar la parcela que trabaja si no tiene garanta de poder venderla, si as le conviene, o de disfrutar lo que en ella se produce. Sobre este tema existe mucha confusin. La idea no es solamente la de hacer ms y ms propietarios por el solo deseo de aumentar el nmero. Se desea multiplicar el nmero de propietarios porque se supone que los dueos de esas pequeas parcelas llegarn a disfrutar de un nivel de vida mejor que aquellos quienes no son propietarios. En efecto, de nada servira aumentar el nmero de propietarios si las condiciones de vida resultan ser pauprrimas, inferiores an a las de los peones rurales. Cuando se afirma que la pequea propiedad agrcola ha sido un factor importante en el desarrollo del pas, no slo desde el punto de vista econmico sino tambin del social y del poltico, se tiene en mente aquella propiedad igualitaria, por ejemplo, cafetalera. sta ha permitido al pequeo agricultor alcanzar un nivel de vida relativamente aceptable. Pero cuando hoy se visitan algunos asentamientos campesinos, no puede uno sino preguntarse si esos pequeos propietarios viven bien en esa situacin o si estaran en mejores condiciones percibiendo un salario se-
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manal; no puede uno sino preguntarse si esos pequeos parcelarios son realmente un factor positivo para el progreso econmico, social y poltico del pas o si, por el contrario, se estn acentuando situaciones indeseables de dependencia. En quinto lugar, debe hacerse referencia al problema del mercadeo. Poco se logra con que el pequeo agricultor sea muy eficiente del portn de la finca hacia adentro, si, cuando lleva al mercado el producto de la parcela, encuentra precios que no le permiten obtener una remuneracin satisfactoria por el trabajo, esfuerzo y riesgo. Las Juntas Rurales de Crdito, en su largo historial, han mostrado una preocupacin permanente por este problema y han participado activamente en programas especficos, precisamente con la intencin de ayudar a los agricultores en la comercializacin de los productos. El pequeo agricultor no tiene tiempo ni se ha especializado en esa comercializacin. Debe contar con una organizacin de mercadeo, ya se trate de un ingenio de azcar, de un beneficio de caf, de una planta procesadora de carne o de leche, en donde pueda entregar la produccin y regresar posteriormente para la liquidacin. El proceso de industrializacin, comercializacin y distribucin ha de estar en otras manos, aun cuando el pequeo agricultor sea copropietario, de las empresas dedicadas a esos menesteres. Finalmente, otro factor de gran importancia en torno del aumento de la productividad del pequeo agricultor se refiere a los aspectos relacionados con la poltica econmica general que influyen decididamente en las posibilidades de desarrollo econmico en las zonas rurales. Este punto se refiere a las polticas que adopta el Gobierno en relacin con las tasas de inters, los salarios, el precio de los insumos agrcolas, las tarifas de servicios pblicos (transporte, energa) y otras polticas de carcter general que evidentemente determinan las posibilidades de crecimiento econmico de las zonas rurales del pas. Queda claro, pues, que una de las principales enseanzas que se han derivado del programa de las Juntas Rurales de Crdito es la gran complejidad del proceso de desarrollo agrcola. No se trata, como se dice, de soplar y hacer botellas. Adems del crdito, es necesario que concurran los seis elementos mencionados en los prrafos anteriores pues, de no ser as difcilmente se dar el desarrollo de las zonas rurales.
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La otra gran enseanza de las Juntas Rurales de Crdito se basa en que el proceso de desarrollo de las zonas rurales, aun cuando es muy complejo, es posible llevarlo a cabo. Efectivamente, bien podra surgir la pregunta de si, debido a toda esta complejidad, es realmente posible el desarrollo de los pequeos agricultores. La historia de las Juntas Rurales de Crdito muestra que, a pesar de dichas complejidades, es posible tener xito. Nadie est completamente satisfecho con los resultados obtenidos, pero debe reconocerse como muy meritoria e importante la labor realizada por el programa de las Juntas Rurales de Crdito, en estos 50 aos de actividades. Surge la pregunta siguiente: cmo pudieron las Juntas Rurales de Crdito llevar a cabo un proceso tan complejo y difcil? Hay varias razones que deben apuntarse: La primera que se ha tenido confianza en el pequeo productor. Este aspecto es de suma importancia. Hay quienes consideran que debe ayudarse al pequeo productor en todo sentido porque es incapaz de aprender, entender o reaccionar. La tesis del pobrecito se encuentra a cada paso. Ahora bien, las Juntas Rurales ponen en evidencia todo lo contrario. Cuado se les han dado posibilidades, los pequeos agricultores han respondido y reaccionado positivamente ante nuevas oportunidades, nuevas tecnologas, nuevos productos, as como con las variaciones de los precios de los productos, modificaciones de los costos de produccin y cambios en los riesgos, a los cuales deben hacer frente. Algunos lo han hecho ms rpido, otros ms lentamente, ya que no toda la gente es igual; unos son ms giles, otros ms esforzados, pero, en conjunto el comportamiento ha sido muy positivo. Todo esto se debe, en gran parte, a que se ha tenido confianza en los agricultores. Los pequeos productores, con frecuencia, saben mucho ms de lo que se cree. Por esta razn no se ha intentado imponerles el programa, sino se ha tenido muy en cuenta la experiencia, errores y xitos. stos son un activo de incalculable valor y, en gran medida, base del xito del programa. Un segundo factor muy significativo consiste en haber insistido en que el agricultor debe obtener ganancias. Nada se logra suministrando al pequeo productor la tecnologa ms sofisticada u otras opciones de
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cultivos, si l no tiene la capacidad o la experiencia de percibir que, al aplicar diferentes tcnicas o cambiar de cultivo, ganar ms dinero. El esfuerzo y el riesgo adicional deben ser debidamente remunerados. Uno de los elementos importantes se da cuando los agricultores y los grupos de productores quieran obtener utilidades de su trabajo y del producto en las parcelas propias. As han logrado mejorar significativamente el nivel de vida. El esfuerzo por capacitarse, incorporar modernas tecnologas y adoptar nuevos cultivos, les ha permitido mejorar el nivel de vida y, en cierta medida, capitalizar las parcelas. Como un tercer punto clave del xito, debe mencionarse la creacin de una organizacin institucional, con un grado muy aceptable de descentralizacin. Las Juntas Rurales de Crdito no se administraron desde San Jos sino que, en las diferentes regiones del pas en donde se establecieron, hubo una activa participacin local determinante para el xito. Los miembros de las Juntas Directivas locales casi siempre han sido personas escogidas de la comunidad, para aprovechar as el conocimiento que tienen de la regin, cantn o distrito en donde estaban trabajando y de las condiciones naturales y humanas. Era relativamente fcil que los delegados o miembros de las Juntas Directivas conocieran, prcticamente, a la mayora de los agricultores de la localidad. Esto permita un funcionamiento, por una parte, con un alto grado de descentralizacin y, por otra, con una amplia participacin local. Esta caracterstica institucional ha sido uno de los factores ms importantes del xito del programa.
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LOS RETOS
En la ltima parte de esta exposicin, se abordarn algunos temas que representan retos ante los cuales ser ineludiblemente necesario adoptar determinadas decisiones. a) Cmo hacer para que el pequeo agricultor llegue realmente a beneficiarse de la reforma del sistema financiero nacional? ste es un tema que afecta a todo el sistema financiero. Las tasas de inters establecidas para los crditos que conceden las Juntas Rura-
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les de Crdito aumentaron del 8 al 10 por ciento y hoy estn al 12 por ciento ms la respectiva comisin del 3 por ciento, para llegar al 15 por ciento. Existe una diferencia bastante importante en relacin con las dems tasas de inters. Este crdito subsidiado presenta una serie de problemas de diferente naturaleza. Cuanto ms subsidiado sea el crdito, menor ser la cantidad disponible; ello, porque los intermediarios financieros, entre ellos los bancos, tendrn poco inters en canalizar los fondos a actividades de poca rentabilidad cuando, por un lado, tienen otras actividades que pueden financiar con mejores resultados econmicos. Ahora bien, podra pensarse en que el Banco Central obliga a los bancos comerciales a destinar recursos a los pequeos agricultores a tasas de inters subsidiadas?. Sin embargo, se presentan varios problemas. Primero, es bien sabido que, por ms directrices y disposiciones que tome el Banco Central con respecto de la canalizacin del crdito, si a los bancos comerciales no les conviene acatarlas, no lo hacen. Esto por cuanto, en definitiva, la responsabilidad de otorgar crditos recae en las juntas directivas de los bancos comerciales. Segundo, el Instituto Emisor en la programacin monetaria ha eliminado el sistema de topes de cartera. Este procedimiento result demasiado complicado y poco expedito. El Banco Central no tiene en realidad capacidad para decidir cunto hay que dedicar a cules actividades. Esa poltica estaba mal enfocada. Si alguien debe saber cmo administrar el crdito deben ser los bancos comerciales. Ellos reciben la demanda de los clientes y perciben las necesidades de las diferentes regiones del pas. El Banco Central debe dedicarse a otras tareas. La administracin pormenorizada del crdito no le corresponde. Esa es funcin de los bancos comerciales. Tercero, los bancos necesitan tener un incentivo, un estmulo, a la hora de asignar los recursos y, si con la poltica ganan poco o, an ms, si pierden, difcilmente se puede pedir a los directores, quienes deben responder ante el pas por la situacin financiera del respectivo banco, que destinen una parte significativa de los recursos a actividades que producen prdidas. As, de poco o nada servira a los pequeos agricultores una situacin en la cual el crdito sea barato, pero muy escaso o inexistente.
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Cuarto, el crdito subsidiado aumenta en mucho la dependencia de los pequeos agricultores, cuando lo que se busca es hacerlos ms independientes. Es deseable que los pequeos productores dependan menos de las decisiones de los funcionarios bancarios que administran el crdito. El presente y el futuro de un agricultor no debe depender de la decisin de concederle o no crdito. Por ello es muy importante realizar todos los esfuerzos para que los agricultores lleguen a tener, cuanto antes, una relativa independencia financiera. Quinto, cuanto ms subsidiado sea el crdito, menos estmulos tendr el agricultor para reinvertir recursos propios en la parcela y siempre optar por lo ms barato, a saber, seguir pidiendo crdito. Sexto, el crdito subsidiado tambin hace ms inflexible y dependiente al banco. Inflexible, porque le impide desarrollar otros programas, al tener que destinar las ganancias obtenidas a actividades que le producen prdidas. Dependiente porque obliga al banco a buscar, en la Asamblea Legislativa, partidas para cubrir las prdidas ocasionadas en los programas de crdito subsidiado. Esto somete al banco a inevitables presiones de carcter poltico, ao tras ao. No se trata de aumentar a rajatabla las tasas de inters en las Juntas Rurales de Crdito para igualarlas a las del Departamento Comercial. Mediante un proceso habran de hacerse los ajustes correspondientes. No todas las actividades tienen la misma rentabilidad y no todos los agricultores se encuentran en la misma situacin financiera; unos ya han capitalizado, otros apenas comienzan; unos productos son de alto riesgo, otras actividades son ms rentables, por lo que a todos no se les puede tratar por igual desde el comienzo. Al menos en las etapas iniciales, se podra pensar en promediar tasas de inters, de manera que una parte del crdito sea concedido con recursos de las Juntas Rurales de Crdito y otra con fondos del Departamento Comercial, promediando as una tasa de inters, por ejemplo, entre el 15 y el 21 por ciento. Tambin se podra establecer un procedimiento para capitalizar intereses de manera que el aumento de la tasa de inters afecte en menor medida al usuario del crdito. Sera conveniente adoptar diversas medidas tendientes a que el aumento de la tasa de inters se haga paulatinamente y evitar as serios problemas a los productores.
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b) Hasta dnde la asistencia tcnica que se brinda a los agricultores no debe trasladarse de las Juntas Rurales de Crdito a empresas privadas de ingenieros agrnomos y de veterinarios?; hasta dnde no debe desburocratizarse el proceso de asistencia tcnica? En los avos bancarios se podra incluir una partida para cubrir los costos de la asistencia tcnica y el banco proporcionara al agricultor una lista de empresas y compaas dedicadas a suministrar asistencia tcnica en cada regin. El productor suscribira un contrato con la firma que mejor servicio le diera. Se apartara copia de los documentos al tramitar el crdito bancario. En algunos pases latinoamericanos este sistema se ha implantado con resultados relativamente satisfactorios. Valdra la pena experimentar en Costa Rica para tratar de hacer ms eficiente la asistencia tcnica. Cuando se trata del pequeo agricultor, la situacin es ms complicada, porque es difcil pensar que cada uno de ellos firme un contrato individual. En este caso, posiblemente habra que utilizar las organizaciones campesinas para suscribir los contratos de asistencia tcnica con una firma privada y por cuenta de los asociados. Este es un tema al que no se le ha prestado an suficiente atencin. Habrn de ensayarse diferentes mtodos; algunos fracasarn y otros tendrn xito. Se debera mantener la caracterstica del programa de Juntas Rurales de Crdito en cuanto a la flexibilidad para experimentar, poco a poco, con diferentes procedimientos. c) Hasta dnde deberan utilizarse, en mayor medida, las organizaciones de comercializacin y de procesamiento que ya estn funcionando en el pas y han dado muestras de un xito relativamente satisfactorio? Por qu no tratar de utilizar organizaciones como la Liga Agrcola Industrial de la Caa de Azcar (LAICA), Fedecoop, Coopemontecillos y la Cooperativa Dos Pinos? En los programas de mejoramiento de productividad y de diversificacin, el Banco tiene especial inters en dos aspectos: i. Reducir los costos de administracin, ya que manejar aproximadamente 18.000 crditos, como lo hacen las Juntas Rurales
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de Crdito, al ao para colocar 1.000 millones de colones en crditos de alrededor de 50.000 colones por operacin, es una labor que requiere una enorme cantidad de trabajo administrativo. En la medida que una parte de este esfuerzo pudiera trasladarse, como se ha hecho con LAICA en el caso de los pequeos caeros o de los beneficios en el caso de los caficultores, el Banco disminuira los costos administrativos en gran cuanta. ii. Disminuir el riesgo, dado que el Banco administrara el crdito por intermedio de organizaciones y as podra garantizar mejor los crditos que otorga. ste es un tema importante, sobre todo cuando se considera la necesidad de diversificar ciertas actividades agrcolas, como la caera, la lechera, la de granos bsicos y promover la produccin de otros bienes. Las organizaciones citadas estn capacitadas para participar activamente en este tipo de labores. d) Hasta dnde las Juntas Rurales de Crdito deberan poner ms nfasis en el programa de ordenamiento agrario y en el de la vivienda rural? i. En cuanto al ordenamiento agrario, las Juntas Rurales de Crdito, podran ejecutar un programa para ayudar a quienes desean parcelar fincas y venderlas a personas que no tienen parcelas. Con mucha frecuencia, propietarios de terrenos relativamente grandes desearan parcelarlos, pero no estn dispuestos a asumir el riesgo de tener muchos deudores, de los cuales unos le paguen y quizs otros no, situacin que obligara a rematar un pedazo por aqu otro por all. Sera preferible negociar la venta de la finca mediante la participacin de una entidad bancaria que se encargue del financiamiento de la divisin y de los cobros peridicos. En la mayora de los casos, los propietarios, estn dispuestos a dar cierto plazo, pero no desean correr el riesgo de tener que administrar la parcelacin. Se tratara as de un proceso paulatino, ordenado y pacfico de reforma agraria. Las Juntas Rurales de Crdito deberan jugar un papel mucho ms activo en este campo. El esfuerzo debera multiplicarse. Sera una reforma agraria muy a la tica. Un
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ordenamiento agrario que podra tener consecuencias importantes para el pas. ii. En cuanto al programa de la vivienda rural, cabe preguntarse basta dnde no echar mano de la extensa red de las Juntas Rurales de Crdito, que ya cubre prcticamente todo el pas, para llevar a cabo un programa agresivo de crdito para la vivienda rural a la par de la administracin del programa de crdito agrcola. Gran parte de los crditos en ese campo no es para construir nueva vivienda, sino para el mejoramiento, ampliacin o reparacin de la ya construida. Se trata de sumas relativamente modestas comparadas con las que seran necesarias para la construccin de viviendas completas. Las Juntas Rurales de Crdito, gracias al amplio conocimiento de la clientela, estaran en magnfica posicin para administrar un amplio programa de mejoramiento de la vivienda rural en no pocas zonas del pas. e) Un ltimo punto que debe ser tema de meditacin y reflexin se refiere al futuro rumbo de las Juntas Rurales de Crdito. Hacia dnde se las quiere orientar? Las Juntas Rurales de Crdito podran convertirse simplemente en una especie de agencia de caridad, dedicadas a suministrar crdito subsidiado al pequeo agricultor. De esta manera no habra desarrollo econmico y se mantendra el statu quo sociopoltico. Por el contrario, las Juntas Rurales de Crdito podran concebirse como un agente de transformacin y de cambio en el agro costarricense. Los pequeos agricultores, a base de mucho esfuerzo, constancia y dedicacin lograran aumentar la eficiencia y la productividad. En el mediano plazo, podran llegar a mejorar el nivel de vida y seran agricultores ms independientes financieramente y ms capacitados tcnicamente, dispuestos a asumir riesgos y a enfrentar la competencia, en lugar de buscar al poltico de turno que pueda en San Jos conseguirles algn subsidio adicional (menor tasa de inters, precio de sustentacin ms elevado, etctera). De esta manera, el pequeo agricultor sera un agente no slo de cambio en el sector agrcola, sino tambin de transformacin de la zona rural y de la sociedad costarricense, para propiciar tanto el desarrollo econmico como el progreso social y la estabilidad poltica.
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Para quienes trabajan en las Juntas Rurales de Crdito se plantea aqu un reto que no pueden desconocer. Quisiera concluir con una observacin. Las Juntas Rurales de Crdito son elementos de un todo, forman parte del Sistema Bancario Nacional y del sistema financiero nacional. Si el sistema, como un todo, camina mal, es muy difcil que una parte pueda progresar y crecer de manera sana y fecunda. Cuando se discute el tema de hacia dnde enrumbar las Juntas Rurales de Crdito, no debe olvidarse el contexto general donde estn enmarcadas. El hecho concreto es que, en este momento, los cuatro bancos estatales, pasan una crisis financiera muy seria. Esto les impide ser un elemento transformador de la economa nacional y de la sociedad costarricense. No pueden subsidiar en mucho algunas actividades ni tampoco asumir riesgos para promover activamente nuevas actividades. En los prximos aos tendrn que actuar con suma cautela. La situacin financiera es actualmente muy difcil. Se refleja en utilidades muy bajas a pesar del uso de tcnicas contables poco recomendables: por ejemplo, la contabilizacin como ingresos ganados de los intereses sobre la cartera congelada, parte de la cual esta prcticamente perdida. Si se aplicaran tcnicas contables convencionales, entonces se pondra al desnudo la crtica situacin financiera en que se encuentran actualmente los cuatro bancos comerciales del Estado. As, la situacin financiera de los bancos estatales es poco halagea para los prximos aos. Se requiere urgentemente proseguir con un gran esfuerzo de ordenamiento financiero de los cuatro bancos (limpieza de la cartera congelada, formacin de reservas especiales, evitar contabilizar ciertos intereses como ingresos). Este esfuerzo ya se ha iniciado, pero absorber la mayor atencin de los bancos durante, al menos, los prximos cinco aos. El mejoramiento administrativo y el fortalecimiento financiero de los bancos estatales permitirn, a la vez, en el mediano plazo, canalizar mayores recursos a las Juntas Rurales de Crdito y as podrn desempear, con ms vigor, las importantes tareas que les estn encomendadas.
20. BN-DESARROLLO*
20.1
INTRODUCCIN
Da hoy el Banco Nacional de Costa Rica un paso de gran trascendencia en su ya larga y exitosa historia como institucin dedicada, desde su fundacin, al desarrollo econmico y social de nuestro pas. La importancia de la decisin de crear BN-Desarrollo slo puede percibirse a cabalidad, si se la enmarca dentro de las circunstancias especficas en que se desenvuelve actualmente la economa costarricense en las labores de un nuevo siglo. La economa mundial se encuentra orientada hacia lo que se ha dado en llamar la nueva economa. Ella se asienta en dos pilares fundamentales: El primero, la incorporacin de nuevos conocimientos a la vida cotidiana y al proceso de produccin, originados en la revolucin informtica y en los avances de la biotecnologa; y el segundo, el acceso a nuevos mercados de bienes y servicios, incluidos los financieros, cada da ms amplios y globalizados. As, nuevos conocimientos y mercados son los dos distintivos principales de la nueva economa. Ahora bien, el problema de fondo no es si Costa Rica acepta o rechaza esa nueva economa. Para el pas es prcticamente imposible no participar. Es un hecho inescapable. Lo realmente importante es cmo participar nuestro pas en ese nuevo esquema de la economa mundial? La nueva economa, al igual que la Revolucin Industrial del siglo XIX, ofrece grandes oportunidades para mejorar las condiciones de vi* Palabras de Eduardo Lizano, Expresidente del Banco Central de Costa Rica, durante la conferencia de prensa en ocasin del anuncio de la creacin del BN-Desarrollo el 5 de julio del 2000. Los puntos de vista de este documento no reflejan la opinin del Banco Central de Costa Rica. 465
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da de toda la poblacin. Sin embargo, plantea tambin retos y desafos muy significativos. Si Costa Rica no acta con decisin y da la cara a la historia, se arriesga a incurrir en dos grandes peligros. Primero, caer en la marginacin internacional. Simplemente otros pases nos pasarn adelante. Nadie va a detenerse para esperarnos. El mundo sigue su curso. As ocurri entre 1960 y 1995 cuando los llamados tigres asiticos nos dejaron atrs por mucho, en cuanto al ingreso real por habitante, despus que al comienzo de ese perodo, dicho ingreso en Costa Rica era superior al de ellos. Segundo, caer en la marginacin interna. En efecto, se corre el peligro de que ciertos sectores de la sociedad queden a la vera del camino, sin poder beneficiarse de las ventajas de la nueva economa. Muchos grupos sociales costarricenses, la gran mayora, podrn, sin duda, mejorar su nivel de vida gracias a la adquisicin de nuevos conocimientos, al aprovechamiento de nuevas oportunidades de trabajo, de inversin y al acceso a nuevos mercados, consecuencia, todo ello, de la nueva economa. Pero para algunos otros grupos la situacin ser ms difcil. A ellos hay necesidad de apoyarlos y ayudarlos. Debemos meterles el hombro. Dentro de estos ltimos se encuentran ciertos grupos de pequeos productores de zonas rurales y urbanas, a quienes el proceso de cambio de la nueva economa les plantea dificultades especficas. Es precisamente, dentro de este marco general de referencia donde debe ubicarse la decisin del Banco Nacional que hoy nos tiene aqu reunidos. El Banco Nacional, al crear BN-Desarrollo, est recogiendo el guante al aceptar el reto de respaldar a millares de micro, pequeos y medianos empresarios, para participar de lleno en los beneficios, ventajas y oportunidades de la nueva economa y a hacerles frente, sin amilanarse, a los desafos que ella misma plantea. La decisin del Banco Nacional de hacer realidad el proyecto BN-Desarrollo plantea, sin ambages, la necesidad de abocarse a revisar dos temas diferentes, pero muy relacionados entre s. Por una parte, el objetivo del sistema bancario pblico y, por la otra, la estructura del mismo sistema. Cul es, precisamente, el objetivo de los bancos comerciales del Estado? Ser acaso necesaria, en las prximas etapas del desarrollo nacional, la existencia de cinco bancos comerciales con participacin del Estado, como lo son el Banco Nacional, Banco de Costa Rica, Banco
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Crdito Agrcola de Cartago, Banco Internacional de Costa Rica y tambin el caso del Banco Popular y de Desarrollo Comunal?
20.2
EL OBJETIVO DE LOS BANCOS COMERCIALES DEL ESTADO
Permtaseme reflexionar sobre ambos temas. En cuanto al objetivo de los bancos comerciales del Estado, cabe hacer las siguientes consideraciones. Las tres tentaciones. Los bancos comerciales del Estado y el Banco Popular deben evitar caer en alguna de estas tres tentaciones. a) Primera, la idolatra al becerro de oro. El objetivo de los bancos estatales no es, ni debera ser, maximizar las utilidades, as como tampoco aumentar la rentabilidad ilimitadamente, ni acelerar el ritmo al cual incrementan el patrimonio. Acumular, por el solo prurito de acumular, no tiene sentido en el caso de un banco estatal. Lo anterior no quiere decir que los bancos del Estado no deban preocuparse por el patrimonio. Es necesario insistir en este punto, para que no se me ponga a decir lo que no he dicho. Los bancos estatales tienen la responsabilidad legal de velar por el patrimonio. Claro que s! Pero eso est muy lejos de ser sinnimo de acumular por acumular. b) Segunda, la participacin en el mercado financiero. As como ese afn de acumular por acumular es perjudicial, tambin lo es el deseo de crecer por crecer. El objetivo de los bancos estatales no consiste, sencillamente, en tratar de desplazar a los dems intermediarios financieros, a fin de aumentar la participacin en el mercado. Cierto grado de crecimiento es necesario, por cuanto algunas actividades bancarias requieren una determinada masa crtica para poder alcanzar las economas de escala. Sin embargo, no cabe duda de que el crecimiento de todos los bancos, pblicos y privados, debe llevarse a cabo segn estrictos cnones de prudencia. Crecer demasiado rpido, significa sembrar tempestades. No por mucho madrugar amanece ms temprano. Por eso mismo, la expansin desmedida, dentro y fuera del pas, no es ni debe ser el cometido de los
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bancos del Estado, dados los grandes riesgos para recuperar los crditos concedidos. c) Tercera, el enfoque universal. Los bancos comerciales del Estado no deben pretender hacer de todo para todos. Ni los recursos humanos ni los financieros, alcanzan para multiplicar, sin lmite, las actividades de estas instituciones pblicas. Cierto grado de especializacin y de focalizacin es indispensable. Como es bien sabido, quien mucho abarca, poco aprieta. El Norte. Si esas son las tentaciones en las cuales los bancos comerciales del Estado no deben caer, cul ha de ser entonces el cometido? El objetivo fundamental de estos bancos consiste en poner un nfasis especial en las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES). Ellas requieren el apoyo para fomentarse y desarrollarse en todo Costa Rica, para poder obtener los beneficios y hacer frente a los desafos, de la nueva economa. No se trata, de ninguna manera, de dejar de lado a los empresarios grandes. Ellos son indispensables, sin duda, para el desarrollo sostenido del pas. Sin embargo, disponen de mltiples fuentes de financiamiento tanto aqu como en el extranjero, lo cual no es el caso de los empresarios pequeos. Varias aclaraciones son necesarias para precisar el objetivo estipulado en el prrafo anterior: i. Cuando se indica fomentar y desarrollar las MIPYMES, ha de interpretarse como dos funciones bsicas, a saber: conceder crdito para la produccin y el consumo y facilitar el acceso a los servicios financieros.
ii. Cuando se menciona todo el pas se hace referencia a las MIPYMES, tanto rurales como urbanas, en los diferentes sectores de la economa nacional (agricultura, agroindustria, turismo, industria, comercio, servicios y transporte, entre otras). Los requisitos. Para que los bancos comerciales del Estado, encabezados hoy por el Banco Nacional, puedan cumplir con el cometido, se hace necesario redoblar esfuerzos en varios campos.
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i.
Es indispensable reorientar la capacitacin de recursos humanos, as como poner gran nfasis en la incorporacin de tecnologas modernas y en las reformas institucionales, como la anunciada hoy, incluida la adecuada canalizacin de recursos financieros, todo en funcin del fortalecimiento de las MIPYMES. Este cambio interno debe llevarse a cabo, contra viento y marea, si de verdad se desea desarrollar y fomentar las pequeas unidades productivas del pas.
ii. Especial atencin ha de prestarse a la calidad de la cartera. La posibilidad de los bancos comerciales estatales de prestar ms depende de la capacidad de recuperar los crditos otorgados. Por ello, estas instituciones, como todos los bancos en general, deben recuperar los prstamos, de lo contrario no podran atender a otros clientes. As como los bancos comerciales del Estado no pueden ser entidades guiadas por el simple afn de lucro, tampoco deben ser concebidas como instituciones de caridad. Desde esta perspectiva, resulta incomprensible la actitud de ciertas gentes que un da vienen a San Jos a clamar por la necesidad de aumentar el crdito a los agricultores y al da siguiente regresan a las zonas rurales a instigar a los agricultores a no pagar sus deudas bancarias. ste es el camino ms seguro para cerrar las fuentes de financiamiento a vastos sectores de la poblacin. iii. El control y la disminucin de los costos administrativos debe ser una lucha cotidiana. El peligro de una mayor burocratizacin es una realidad que debe enfrentarse de manera permanente. Es necesario recorrer este difcil camino para poder trabajar eficientemente, con mrgenes financieros cada da ms reducidos, debido a una mayor competencia. El entorno. No slo es indispensable la reorientacin interna en cada uno de los bancos comerciales del Estado, sino tambin del entorno donde ellos se desenvuelven ha de ser propicio. Sobre este particular, es oportuno sealar varios puntos. i. La coordinacin con otras instituciones pblicas y privadas tiene un papel clave. Si bien el acceso al crdito bancario reviste una importancia de primer orden, tambin lo son la asistencia tcnica, la infraestructura (caminos vecinales, riego, entre otros) y el mercadeo.
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El crdito es un elemento esencial para el xito de las unidades productivas pequeas, pero no el nico. La coordinacin de los bancos del Estado con las entidades pblicas encargadas de esas otras actividades es de relevancia primordial. ii. Los bancos del Estado requieren mayor flexibilidad para llevar a cabo las funciones. A fin de lograrlo la legislacin vigente debe modificarse en varios campos tales como el de salarios, contratacin de personal, contratacin administrativa y disposicin de bienes recibidos en dacin de pago. Tiene que avanzarse en esta direccin, pero teniendo siempre en cuenta que los bancos comerciales del Estado, como entidades pblicas que son, no pueden operar de manera semejante a las empresas privadas. En efecto, los fondos pblicos no pueden ser administrados de igual manera que los privados. iii. La supervisin prudencial ha de ser adecuada. En ese campo, tanto el Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero (CONASSIF), como la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) deben proseguir con los esfuerzos dirigidos a adecuar los procedimientos y sistemas de supervisin a las condiciones del sistema financiero costarricense y a la normativa internacional, ambas en constante evolucin. Ser necesario seguir avanzando en este mbito, de acuerdo con la legislacin vigente y la experiencia que se vaya acumulando, tanto por parte de los supervisados como de los supervisores. iv. La estabilidad macroeconmica es un elemento importante. Para las MPM resulta ms difcil defenderse de la inflacin que para otras empresas nacionales. Por esa razn, entre muchas otras, la inflacin debe abatirse. Para ello es necesario resolver el problema del dficit consolidado del sector pblico y el monto excesivo de la deuda pblica. Ambos obligan al Ministerio de Hacienda y al Banco Central de Costa Rica a absorber, ao tras ao, montos muy significativos de recursos del sector privado, para poder financiar tales dficit. Este estrujamiento del sector privado, por parte del sector pblico, presiona hacia arriba de manera persistente, sin la menor duda, las tasas de inters.
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El Banco Central de Costa Rica, dentro de sus limitaciones, trata de adecuar su poltica monetaria (tasa de inters, tipo de cambio, monto de absorcin monetaria), de manera tal que los desequilibrios macroeconmicos del pas se mantengan dentro de lmites razonables aunque insatisfactorios dada la magnitud y no se le vayan de la mano. v. Los costos de intermediacin financiera deben disminuir ms. En cuanto a esta materia, el Banco Central ha desplegado esfuerzos en dos direcciones: la reduccin paulatina de los encajes mnimos y la modernizacin del sistema de pagos, con la conviccin de que avanzar en ambos campos conduce a reducir tales costos.
vi. La ampliacin del acceso a los mercados externos es indispensable para asegurar un mejor futuro a los pequeos productores nacionales. El mercado costarricense es muy reducido y, por lo tanto, no ofrece la base requerida para alcanzar el desarrollo sostenido del pas. Los productores nacionales pueden, con relativa facilidad, atiborrar rpidamente el mercado local. Exportar es la nica solucin. As lo vieron, acertadamente, los caficultores desde hace ciento cincuenta aos, a tal punto que hoy el 90 por ciento de la cosecha se vende en el exterior. Igual ha acontecido con la mayor parte de la produccin agrcola no tradicional, cuya expansin, en los ltimos aos, ha sido muy considerable. Es indispensable seguir con prudencia, pero sin titubeos, el proceso de apertura comercial; de lo contrario se dificultara encontrar dnde vender una proporcin creciente de la produccin nacional, sobre todo la de origen agropecuario. Relacionado con ese tema, es dable afirmar que el proteccionismo representa, indudablemente, un psimo negocio para los productores nacionales y un mal consejero para los polticos, pues en el fondo, constituye el camino ms seguro para perpetuar el subdesarrollo.
20.3
ESTRUCTURA DEL SISTEMA BANCARIO PBLICO
El segundo tema mencionado anteriormente es el relativo a la conveniencia de revisar la estructura del sistema bancario del sector pblico. Al respecto conviene considerar con seriedad las ideas que se esbozan a
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continuacin. Aqu es oportuno aclarar que se trata de un planteamiento personal y, como tal, no involucra a mis compaeros de la Junta Directiva del Banco Central. Primera. Las agrupaciones de empleados del Banco de Costa Rica sindicatos, asociacin solidarista, grupos de profesionales desde hace varios meses han venido estudiando la posibilidad de proceder a la venta de esa Institucin. Las propuestas y sugerencias surgidas de este esfuerzo se encuentran ya en un estado avanzado de elaboracin. El fruto de este empeo debe ser aprovechado y, por consiguiente, esa opcin debe estudiarse a fondo. Los recursos que el Ministerio de Hacienda se economizara, gracias a la disminucin de la deuda interna resultado de dicha venta, podran destinarse a promover el desarrollo rural del pas. Segn este escenario tres programas diferentes, pero vinculados, podran considerarse: aumentar la cobertura de la educacin secundaria en la poblacin rural, financiar un sistema nacional de escuelas agropecuarias de nivel intermedio y agilizar el proceso de ordenamiento agrario (reforma agraria). Estos programas estn, sin duda, vinculados de manera muy estrecha con BN-Desarrollo. Segunda. BN-Desarrollo requiere de capital fresco, de ser posible propio, pues la magnitud de su tarea es ingente. La posibilidad de reorientar hacia las MPM el destino de los recursos de BICSA, debera tomarse muy en cuenta. Hoy esos recursos se orientan, en realidad, al financiamiento de empresas grandes del pas casi en su totalidad. Ellas cumplen una tarea importante para el desarrollo econmico de Costa Rica, pero cuentan, como ya se indic, con otras fuentes opcionales para satisfacer las necesidades de crdito. El pas ganara mucho ms si dichos recursos se reorientaran hacia los pequeos productores del pas. Desde esta perspectiva, con el producto de la venta de BICSA se podra capitalizar BN-Desarrollo, sin disminuir los activos del Estado, pues tan slo se modificara la composicin. Tercera. El Banco Popular y de Desarrollo Comunal bien podra transformarse, de verdad, en un banco realmente de los trabajadores, mediante una apropiada distribucin del capital accionario entre los millares de trabajadores que mantienen ah sus ahorros.
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Cuarta. El sistema de financiamiento de vivienda de inters social debera reorganizarse. En efecto, la existencia de tres instituciones pblicas Ministerio de Vivienda, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Banco Hipotecario de la Vivienda en un mismo sector es demasiado. Debera procederse a una reorganizacin. Por otra parte, las mutuales de ahorro y crdito entidades financieras con muy poco capital propio y cuyos certificados tienen la garanta del Estado requieren se adecue el sistema de supervisin prudencial, a las condiciones propias del funcionamiento en esas instituciones. Quinta. El Banco Central prcticamente podra desaparecer si el pas decidiera avanzar hacia un proceso de dolarizacin, mediante el cual el coln se sustituira por el dlar estadounidense. Ya la economa nacional luce un grado avanzado de dolarizacin (transacciones, contratos, pasivos y activos financieros, entre otros) y es hacia ah donde el pas deber enrumbarse, con prudencia pero firmeza, en un futuro se espera no muy lejano. La transformacin del sistema bancario del sector pblico, basada en un conjunto de ideas como las mencionadas, entre otras, indudablemente plantea muchas complejidades de carcter tcnico y serias interrogantes de naturaleza poltica. No obstante, los beneficios para los trabajadores y para los pequeos productores seran muy apreciables. Efectivamente, y a manera de resumen, tales beneficios abarcaran a: los trabajadores (Banco de Costa Rica y Banco Popular), los pequeos productores (BICSA), la poblacin necesitada de vivienda de inters social (sistema financiero de vivienda), los costarricenses, en general (dolarizacin).
El camino por delante es muy empinado y lleno de obstculos. Pero al fin y al cabo, slo por aspectos importantes vale la pena desvelarse. Eso s, de aceptarse y ponerse en prctica las ideas aqu mencionadas, se abrira para el pas una perspectiva anchurosa, que trascendera mucho ms all de los intereses efmeros del primer domingo de febrero del 2002. Se labrara un futuro mejor para las nuevas generaciones de costarricenses.
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Corresponde a las instancias polticas tomar las medidas del caso. Por lo tanto, se encuentran fuera del mbito de accin del Banco Central; sin embargo, el Ente Emisor est en la mejor disposicin de cooperar si se considerara pertinente. Debo terminar. Se me invit gentilmente, a pronunciar unas breves palabras. No ha resultado as. No he querido dejar pasar esta ocasin sin reflexionar sobre el presente y futuro de los bancos comerciales del Estado, en momentos cuando el pas se apresta, lo quiera o no, a participar en la nueva economa. Ustedes en el Banco Nacional han dado hoy un paso muy significativo para el desarrollo econmico y social del pas. Se sigue as el derrotero luminoso sealado antao por don Alfredo Gonzlez Flores. Si persisten en esta tarea, con empeo y prudencia, si mantienen esta direccin, sin timidez ni titubeos, Costa Rica se los agradecer. No me resta ms que felicitarlos efusivamente y desearles muy buena suerte. Ustedes y el pas la necesitan.
21. PROPUESTA PARA LA CREACIN DE UN BANCO OBRERO EN COSTA RICA*

1. Recientemente se han presentado a la Asamblea Legislativa cuatro gestiones diferentes tendientes a la aprobacin de una ley para establecer una institucin que resuelva el problema del crdito popular. Se trata de las siguientes: a) Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero b) Banco Obrero Popular c) Caja de Ahorro Popular d) Banco Obrero de Ahorro y Capitalizacin 2. Al finalizar la administracin del presidente Orlich, el entonces ministro de Trabajo y Previsin Social, doctor Alfonso Carro, envi a la Asamblea Legislativa, con fecha 5 de mayo de 1966, un proyecto de ley para crear el Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero. El proyecto Carro consista, en esencia, en lo siguiente: a) Sustituir el rgimen de cesanta establecido en el Cdigo de Trabajo por un sistema de ahorro laboral (Artculo 1). b) Fundar un banco como una institucin autnoma de derecho publico, el cual tuviera a su cargo la administracin de los recursos captados a travs del ahorro laboral. c) El ahorro laboral era un aporte o cuota que todos los empresarios particulares, los poderes del Estado y todas las instituciones pblicas deban pagar cada mes a favor de sus trabajadores. Dicha cuota equivala al 5 por ciento de los salarios; adems, los trabajadores aportaran el 2 por ciento de sus salarios (Artculo 2).
* Trabajo realizado en abril de 1968. Se public inicialmente en Revista Ciencias Econmicas, Vol. IV, No. 2, 1984. 475
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d) Este banco obrero destinara sus fondos a financiar: i. El seguro de desempleo (hoy cubierto por el rgimen de cesanta que el proyecto Carro propona sustituir).
ii. Prstamos personales a los trabajadores hasta por un 25 por ciento de los recursos totales del banco. iii. Proyectos econmicos productivos privados o pblicos (Artculo 24). 3. Algunos meses despus, el 21 de setiembre de 1966, el ministro de Trabajo y Previsin Social, de la administracin del presidente Trejos, el licenciado Enrique Guier, retir del conocimiento de la Asamblea Legislativa el proyecto enviado por su antecesor y envi uno nuevo: el Banco Popular Costarricense. Esto implic automticamente que el proyecto Carro no llegara a discutirse en la Asamblea Legislativa. El proyecto Guier difiere sustancialmente del proyecto Carro. Trata bsicamente lo siguiente: a) Transformar uno de los actuales bancos estatales el Banco Anglo Costarricense en una sociedad de capital mixto con un capital de cien millones de colones. En vista de que el patrimonio de ese banco es de aproximadamente cuarenta millones de colones, se ofreceran para vender al pblico el monto restante, es decir, el 60 por ciento de las acciones. b) El objetivo del nuevo banco el Banco Popular Costarricense sera efectuar todas las operaciones bancarias y crediticias que las leyes permitan y procurar en especial apoyar aquellas actividades que directa o indirectamente ayudan a la clase trabajadora. c) El Estado transferira de inmediato las acciones (40 por ciento) en el Banco Popular Costarricense a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Esto tiene dos razones: i. Disminuir la deuda que el Estado tiene con la CCSS.
ii. Se considera que la CCSS es la institucin, dentro de la constelacin de entes estatales, que est ms directamente interesada por el bienestar de los trabajadores.
Propuesta para la creacin de un banco obrero en Costa Rica
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d) Las acciones que se ofrecen al pblico pueden ser adquiridas por las siguientes personas: i. Trabajadores manuales e intelectuales.
ii. Asociaciones mutualistas de ahorro de trabajadores, cooperativas, sindicatos y federaciones o confederaciones de trabajadores. iii. Costarricenses o extranjeros domiciliados en el pas (Artculo 12). e) La direccin del banco estara a cargo de un consejo directivo nombrado por los accionistas; pero el Estado siempre podra, aunque no necesariamente, nombrar la mayora de los directores. e) El banco estara autorizado a comprar acciones o tener participacin en cooperativas, asociaciones mutualistas y otros. 4. Se observa que el proyecto Guier no involucra ningn sistema de ahorro forzoso. Trata de establecer un banco con inclinacin obrera en cuanto a la operacin y, finalmente, esto es de gran importancia, al permitirle recibir depsitos del pblico, rompe el monopolio de los depsitos existentes actualmente en el pas. Este proyecto de ley est1 en estudio en la Asamblea Legislativa, pero an no ha sido conocido por ella. Pareciera que este proyecto no tiene buenas perspectivas de xito: i. La comisin legislativa a la cual corresponde dictaminar, ya indic que el proyecto Guier se propone crear un mecanismo muy complejo en el que intervienen accionistas de varias clases, en forma parecida a como lo hacen los bancos privados.
ii. El Banco Central, cuando fue consultado sobre este proyecto de ley, contest en forma desfavorable ya que las funciones y organizacin del Banco Popular Costarricense no seran muy diferentes de las que realiza y tiene actualmente el Banco Anglo Costarricense.
1.
Esto es, en el momento cuando se escribi el artculo.
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iii. La mayora parlamentaria los diputados del Partido Liberacin Nacional no estn dispuestos a votar ningn proyecto que implique la eliminacin del monopolio del uso de los depsitos por parte de los bancos estatales. Las dos instituciones pblicas directamente involucradas en el proyecto Guier, la Caja Costarricense de Seguro Social (la cual recibira las acciones correspondientes a la participacin estatal en el Banco Popular Costarricense) y el Banco Anglo Costarricense (el cual desaparecera) reaccionaron en forma diametralmente opuesta. La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) contest afirmativamente, el 10 de mayo de 1967, la consulta que le hizo la Asamblea Legislativa sobre el proyecto Guier, asintiendo en la transformacin del Banco Anglo Costarricense en el Banco Popular Costarricense y aceptando el traspaso de las acciones del Estado a favor como abono a la deuda. La CCSS slo objet el Artculo 69 del proyecto Guier, el cual pretenda encomendar las funciones de tesorera de la CCSS al nuevo Banco Popular Costarricense. El Banco Anglo Costarricense consider, en su respuesta del 12 de julio de 1967, que el proyecto Guier decretaba la sentencia de muerte. Este banco ofreci un plan alternativo que llam Caja de Ahorro Popular, propuesta que pretende recoger lo bueno y operante de cada uno de los proyectos presentados a la Asamblea Legislativa en oportunidades anteriores para dar vida a un organismo que sea de la exclusiva propiedad de los trabajadores (Vase: Respuesta del Banco Anglo Costarricense a la consulta formulada por la Comisin Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de Ley Orgnica del Banco Popular Costarricense, pp. 16-17). 5. Ahora bien, tiene la Caja de Ahorro Popular como objetivos fundamentales: a) Sustituir el rgimen de cesanta por un aporte nicamente los patronos de la Caja de Ahorro Popular. El aporte es por un monto equivalente al 4 por ciento de los salarios.
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b) Conforme los patronos pagan los aportes, los trabajadores reciben acciones de la Caja de Ahorro Popular. c) Los recursos se destinaran a llenar las necesidades de crdito personal de los trabajadores (Artculo 5). d) El rgano superior de la Caja de Ahorro Popular es la Asamblea de Delegados formada por los accionistas. La Junta Directiva constar de tres miembros nombrados por los accionistas y dos por el Estado. e) Durante el periodo inicial, hasta 1973, el Banco Anglo Costarricense administrara la Caja de Ahorro Popular. En vista de que, de los tres proyectos comentados, dos de ellos hacen referencia, entre los fines inmediatos y fundamentales, a la sustitucin del rgimen de cesanta, es interesante examinar cul es el problema que plantea este rgimen que tanto preocupa a los costarricenses. De acuerdo con el Artculo 63 de la Constitucin Poltica y el Artculo 2 de la Ley No. 17 del 22 de setiembre de 1943, la CCSS deber organizar un sistema de seguro de desempleo, el cual cubrira obligatoriamente a todos los trabajadores contra el riesgo del desempleo involuntario. La ley autoriza a la CCSS a que, mientras se organiza y se pone a funcionar ese sistema de seguro, se aplique un rgimen de cesanta establecido por los Artculos 29 y 30 del Cdigo de Trabajo. Este rgimen de cesanta consiste en la obligacin del patrono que despide a un trabajador, sin justa causa, de pagar un mes de salario por cada ao que el trabajador haya laborado. El mximo de la indemnizacin por cesanta es de ocho meses y el trabajador tiene derecho a este beneficio despus del tercer mes de trabajo con el mismo patrono. La CCSS, por razones tcnicas y financieras, no ha considerado oportuno en estos veinticinco aos sustituir el rgimen de cesanta por un seguro de desempleo. Este rgimen de cesanta se ha ido haciendo, en el transcurso del tiempo, impopular. La acumulacin de los derechos de cesanta se transforman en un fuerte pasivo contingente para las empresas.
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Los trabajadores deficientes, en cuanto tienen derecho a alguna indemnizacin apreciable, buscan la manera de ser despedidos, lo cual, si la empresa no dispone de recursos financieros suficientes, es causa de roces importantes. Los trabajadores eficientes casi nunca pueden disfrutar de este tipo de beneficios, porque o nunca son despedidos o son ellos quienes dejan su puesto para obtener otro mejor en alguna empresa. Todo ello crea situaciones obrero-patronales difciles. As, se ha tratado de establecer el seguro de desempleo, el cual dejara a los patronos en libertad de dejar cesante al trabajador cuando les convenga y protegera al trabajador en el periodo de desempleo. Este potencial financiero las reservas que las empresas deben formar para hacer frente al pago del rgimen de cesanta es lo que algunos proyectos de ley han deseado tomar como base para financiar una institucin de tipo bancario que resuelva, al menos parcialmente, el apremiante problema del crdito popular. 6. En noviembre de 1966, dos meses despus de haber presentado el ministro Guier su proyecto, la seora diputada Cecilia Gonzlez de Penrod present a la Asamblea Legislativa, por iniciativa propia, un nuevo proyecto de ley para la creacin de un Banco Obrero de Ahorro y Capitalizacin (Este proyecto de ley fue publicado en el diario oficial La Gaceta, No. 267, del 25 de noviembre de 1966). Los aspectos ms importantes del proyecto Penrod son los siguientes: a) Transformar el Monte Nacional de Piedad (entidad de capital mixto creada en 1901 para facilitar el crdito popular mediante el sistema de empeo) en un banco (Artculo 1). b) El banco sera una institucin autnoma de derecho pblico (Artculo 4). c) La principal fuente de recursos, al igual que en el proyecto Carro, provendra de una cuota, equivalente al 3 por ciento de los salarios, pagado por los patronos (incluido al Estado) y de otra cuota pagada por los trabajadores: el 2 por ciento de los salarios (Artculo 5).
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d) Las cuotas patronales sern deducidas del derecho de cesanta que eventualmente hubiere de reconocerse a los trabajadores (Artculo 6). e) Los aportes hechos a favor de cada trabajador sern contabilizados por separado (Artculo 8). f) Los aportes de los patronos se harn hasta completar el monto mximo que tendra que pagar a cada trabajador por concepto de cesanta. Alcanzando dicho monto, el patrono deja de contribuir con el 3 por ciento del salario de ese trabajador. Los trabajadores tienen que cotizar indefinidamente mientras trabajen (Artculo 8).
g) Todos los aportes devengarn intereses anuales del 8 por ciento (Artculo 8). h) La administracin del banco estara a cargo de una junta directiva integrada por el ministro de Trabajo y Bienestar Social, el gerente del Banco, tres representantes de los trabajadores y dos de los patronos. Los representantes de los trabajadores y de los patronos seran escogidos directamente por las asociaciones obreras y por las patronales (Artculos 12 y 13). i) La Contralora General de la Repblica y la Auditora General de Bancos fiscalizaran las actividades del nuevo banco (Artculo 29 y 30): Las funciones hoy encomendadas al Monte Nacional de Piedad seran asumidas por una seccin del nuevo banco (Artculo 33).
j)
k) Los recursos del banco podrn destinarse a estos fines: i. Liberar de la usura a los trabajadores.
ii. Comprar viviendas, herramientas y equipo de trabajo. iii. Financiar estudios de los propios trabajadores o de sus hijos (Artculo 34). l) El Estado tendr que adquirir las acciones del Monte Nacional de Piedad que estn en poder del pblico y cederlas al banco,
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para lo cual se le autoriza a hacer una emisin especial de bonos por dos millones de colones (Artculos transitorios 1 y 2). Los beneficios que la diputada Penrod considera se lograran con este proyecto seran, para los patronos, la eliminacin del problema planteado por el actual rgimen de cesanta, por cuanto los empresarios podran rebajar las cuotas pagadas del monto por pagar por concepto de cesanta; para los obreros, la ventaja ms importante sera la garanta del pago de su indemnizacin y, adems, tener a su disposicin una institucin de crdito con una mentalidad distinta de las instituciones bancarias tradicionales. Es interesante, pues, observar cmo la proponente, con su proyecto, no sustituye el rgimen de cesanta, pero s considera que la principal ventaja de este proyecto es la de solucionar los problemas originados en el tantas veces mencionado rgimen de cesanta. Se encuentra de nuevo, ahora por tercera vez, el mismo problema! 7. El proyecto Penrod fue remitido a la Comisin Permanente de Asuntos Sociales para el trmite respectivo. Despus de las consultas del caso2 y doce sesiones de discusin, la Comisin aprob por unanimidad un dictamen favorable a la transformacin del Monte Nacional de Piedad en el Banco Obrero de Ahorro y Capitalizacin (publicado en el diario oficial La Gaceta, No. 286, del 17 de diciembre de 1967). Al concluirse el trabajo en la Comisin, el prximo paso es la discusin en el pleno de la Asamblea Legislativa, lo cual no ocurrir en varios meses, dado el nmero de asuntos que deben ser tratados antes. El orden de la discusin podra ser alterado slo mediante los votos de las dos terceras partes de los diputados, lo cual es poco probable que ocurra. En el transcurso de las deliberaciones en el seno de la Comisin Permanente de Asuntos Sociales, se introdujeron importantes modificaciones al proyecto Penrod. Antes de analizarlas, es relevannte hacer mencin de algunas de las consideraciones generales que hizo la Comisin en la exposicin de motivos con que remiti el proyec2. El Banco Central dictamin desfavorablemente la consulta que se le hizo por cuanto quizs podran lograrse iguales o mejores resultados por intermedio de cooperativas de ahorro y crdito (EE/1190/29 Jul. 1967).
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to de ley al plenario de la Asamblea Legislativa. Entre ellas las siguientes son dignas de transcribir: i. La Comisin considera que el sistema de ahorro debe ser compulsorio, por cuanto la imprevisin de los trabajadores es ya proverbial, pues para nadie es un secreto la forma, a veces inexplicable en que invierten sus salarios. Sin temor a equivocaciones, se puede afirmar que muchos de ellos dedican una parte sustancial de sus ingresos a gastos superfluos. Esa parte del salario puede ser justificadamente captada por el ahorro forzoso.
ii. La Comisin estima que corresponde al Estado, como supremo tutor del bienestar de los ciudadanos, encontrar una solucin al problema de los prstamos usurarios. iii. La Comisin cree que el Banco Obrero puede ser un magnfico vehculo para que los patronos hagan una reserva para enfrentar oportunamente sus obligaciones de orden social. 8. Las principales modificaciones que hizo la Comisin al proyecto Penrod son las siguientes: a) La cuota de ahorro forzoso se reduce para los patronos del 3 por ciento al 2 por ciento, y para los trabajadores, del 2 por ciento al 1 por ciento. b) Se establece el Timbre Obrero, cuyo producto permitir financiar la cuota que le corresponde pagar al Estado. c) El nombramiento de los representantes de los trabajadores y de los patronos ser hecho por el Consejo de Gobierno, de ternas que presenten las respectivas organizaciones. d) Se permite al Banco hacer prstamos a empresas hasta por 50.000 colones. e) Se indica que los recursos que el Banco no preste sern depositados en el Banco Central para que ste los destine a conceder prstamos para proyectos de desarrollo econmico y social. 9. La situacin actual de los diversos proyectos puede sintetizarse as: el proyecto Carro fue retirado de la Asamblea Legislativa, el proyec-
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to Guier tiene pocas posibilidades de progresar, el proyecto del Banco Anglo Costarricense no ha sido acogido por la Asamblea Legislativa. En cuanto al proyecto Penrod, ya pas el trmite de discusin preliminar en la Comisin Permanente de Asuntos Sociales y, con las modificaciones que se le introdujeron, est listo para ser discutido por la Asamblea Legislativa en pleno, aunque esto no parece que ocurrir en un futuro cercano. 10. No hay duda de que el desarrollo econmico, social y poltico de pases como Costa Rica se podra acelerar de existir instituciones (llmense bancos obreros, cooperativas de ahorro y crdito, fondo de capitalizacin, asociaciones de ahorro, etctera) que tengan las siguientes caractersticas: a) Que permitan incrementar el ahorro nacional, especialmente el de los grupos de ingresos bajos y medios. b) Que existan varias instituciones a nivel regional y no slo una de carcter nacional. c) Que sean propiedad de quienes ahorran. d) Que promuevan una mayor participacin popular al exigir de los ahorrantes involucrarse en la gestin de estas instituciones. e) Que propicien el desarrollo regional; en el caso de Costa Rica, el desarrollo fuera de la Meseta Central. 11. Adems de estos objetivos (lo deseable); es necesario examinar las circunstancias reales para poder as delimitar las posibilidades de accin (lo posible). Entre estas circunstancias, las ms descollantes son: a) Ya existe un proyecto de ley (el proyecto Penrod) en trmite avanzado en la Asamblea Legislativa. Muy posiblemente ser ste, y no otro, el que llegue a discutirse y a servir de base para la promulgacin de la legislacin en este campo. En otras palabras, no podra pensarse a estas alturas en un proyecto completamente nuevo; la accin debe, consecuentemente, orientarse a modificar el dictamen existente sobre el proyecto Penrod.
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b) La mayora parlamentaria representada por la fraccin del Partido Liberacin Nacional, no aprobar ningn proyecto que implique la eliminacin del monopolio de los depsitos. c) Instituciones que tengan como objetivos los estipulados en el prrafo 10 tendran que iniciarse gracias al impulso del Estado. d) Un problema muy importante es el referente a si el ahorro debe ser compulsorio o voluntario. Da la impresin que un sistema voluntario avanzara muy lentamente, a no ser que se lograra algn financiamiento, interno o externo, que permitiera a los ahorrantes un incentivo considerable a travs de posibilidades de obtener crdito. De no ser as y en vista de: i. la marcada tendencia al consumo de los costarricenses y
ii. la decisin ya adoptada en el proyecto de ley por discutirse en la Asamblea Legislativa, pareciera que el balance se inclina por algn mecanismo de ahorro compulsorio, al menos en las etapas iniciales del plan por desarrollar. Debe tenerse presente, sin embargo, que altos personeros del Poder Ejecutivo se oponen a todo sistema que implique un ahorro forzoso. Quizs podra negociarse con estos personeros que acepten la compulsin mientras se logra formar un capital inicial sustancial y que el pblico pueda percibir las ventajas del ahorro popular. Luego podra dejarse operar el sistema a base de ahorro voluntario. Las siguientes seran las ideas que podran orientar las modificaciones que se propongan al dictamen sobre el proyecto de la diputada Penrod, teniendo presentes los objetivos establecidos en el prrafo 10 y las circunstancias mencionadas en el prrafo anterior. a) Se encargara al Banco Nacional de Costa Rica (BANACIO) organizar y poner en marcha un banco obrero en cada cantn del pas. b) Estos bancos dispondran de los recursos provenientes del ahorro forzoso que contempla el dictamen sobre el proyecto de ley de la diputada Penrod. Adicionalmente, captaran recursos
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mediante programas tendientes a incrementar el ahorro popular. Para ello, los bancos obreros estaran autorizados para emitir diversos ttulos, tales como bonos, certificados de participacin, planes de ahorro, etctera. c) Los recursos as obtenidos se destinaran en cada cantn especialmente al otorgamiento de crditos para aumentar la produccin y facilitar los estudios tcnicos o universitarios de las familias de los ahorrantes. d) El BANACIO se encargara de ciertas funciones, tales como el servicio de caja y tesorera, servicios legales, de avalos, local de funcionamiento, etctera. Cada banco obrero pagara al BANACIO los gastos correspondientes. Adems, el BANACIO elaborara un manual de organizacin y mtodos para los bancos obreros. e) El control contable de las operaciones de crdito estara a cargo de la Auditora General de Bancos. f) Cada banco obrero contara con una Asamblea General formada por todos los ahorrantes.
g) El Consejo Directivo de cada banco estara formado por cinco miembros: tres nombrados por la Asamblea General, uno, por la municipalidad del cantn, y el otro sera el gerente de la sucursal o de la agencia del BANACIO del respectivo lugar. Los representantes de los ahorrantes duraran tres aos en funciones y se cambiara uno cada ao. h) La Asamblea General tendra como funciones fundamentales: i. Nombrar representantes ante el Consejo Directivo.
ii. Aprobar el presupuesto del ao siguiente. iii. Aprobar los resultados financieros del ao anterior. iv. Disponer de los excedentes o utilidades.
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i)
Si algn banco obrero llegare a operar con prdida durante dos aos consecutivos, dicho banco sera intervenido por el BANACIO, hasta tanto se corrija esa situacin. En el caso del banco obrero de San Jos, recibira como aporte las acciones del estado en el Monte Nacional de Piedad y quedara autorizado para adquirir las acciones de esta institucin que estn en manos del pblico.
j)
k) Cuando una persona se traslade de un cantn a otro, podra, evidentemente, transferir la cuenta propia al banco obrero del cantn donde residir. 13. Con un esquema como el descrito, a grandes rasgos, en el punto anterior, se lograran los objetivos descritos anteriormente: El objetivo (a), mediante el ahorro forzoso, permanente o transitorio y los programas de ahorro voluntario. Es obvio que el monto de los recursos captados por los bancos obreros no representa un aumento neto del ahorro nacional por cuanto puede haber transferencia del ahorro privado, en especial de los empresarios, a los bancos obreros. El objetivo (b), por cuanto no se trata de una institucin nacional, sino una serie de entes regionales. El objetivo (c), por cuanto los ahorrantes seran los propietarios de las instituciones. El objetivo (d), porque los mismos ahorrantes seran quienes nombren la mayora del Consejo Directivo de cada banco obrero y, por consiguiente, las decisiones fundamentales. El objetivo (e), ya que se evita la concentracin geogrfica. Los recursos captados en una zona se destinarn a conceder prstamos en ella misma. Es ms, habra que prever la posibilidad de que el BANACIO otorgue crditos a los bancos obreros de las zonas ms pobres. 14. Como se percibe fcilmente, el objetivo sera organizar una serie de cooperativas de ahorro y crdito, disfrazadas con el nombre de bancos obreros, las cuales seran financiadas mediante un sistema de ahorro forzoso por parte de patronos y trabajadores.
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Los puntos que plantean mayor disputa son los siguientes: a) Si el ahorro debe o no ser compulsivo. b) Si se debe crear una sola institucin nacional o fundar una serie de instituciones cantonales. c) Si es o no conveniente que al BANACIO se le encargue la ejecucin del programa.
Anexo 21.1
CUADRO A2.1 RESUMEN DE LOS DIFERENTES PROYECTOS ACERCA DE LA CREACIN DE UN BANCO OBRERO
1. Proyecto
2. Nombre
Dictamen de la Comisin de Asuntos Sociales 17 de diciembre, 1967 Banco Obrero de Ahorro y Capitalizacin Cecilia G. de Penrod 25 de noviembre, 1966 Banco Obrero de Ahorro y Capitalizacin Guier 21 de setiembre, 1966 Banco Popular Costarricense Banco Anglo 12 de julio, 1967 Caja de Ahorro Popular
Carro 5 de mayo, 1966 Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero Retirado
Lista para discutir en plenario En trmite
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Patrimonio Banco Anglo Permanece No prev Permanece, pero cuotas patronales se deducen de la cesanta Junta Directiva Cmaras patronales y asociaciones obreras Liberar de la usura, financiar estudios, vivienda y equipo de trabajo
Pblica Indefinido Compulsivo 1% de los salarios 2% de los salarios 2% de los salarios
Aprobado en Comisin de Asuntos Sociales Pblica Indefinido Compulsivo 2% de los salarios 3% de los salarios 3% de los salarios Mixto 100 millones Voluntario Voluntario Voluntario 40 millones No prev Lo sustituye
No ha sido acogida para discusin Privada Indefinido Compulsivo Nada 4% de los salarios 4% de los salarios
Privada Indefinido Compulsivo 2% de los salarios 5% de los salarios 5% de los salarios No prev Lo sustituye Junta Directiva Consejo de Gobierno
3. Trmite de Asamblea Legislativa 4. Tipo de institucin 5. Capital 6. Financiacin 7. Aporte del trabajador 8. Aporte del patrono 9. Aporte del Estado 10. Financiacin del aporte estatal 11. Rgimen de cesanta
12. rgano superior 13. Nombramiento de Junta Directiva emana 14. Destino de fondos
Timbre obrero Permanece, pero cuotas patronales se deducen de la cesanta Junta Directiva Consejo de Gobierno
Liberar de la usura, financiar estudios, vivienda y equipo de trabajo
Asamblea de accionistas Asamblea de ahorrantes Asamblea de accionistas, Asamblea de ahorrantes pero la mayora puede ser (3 miembros) nombrada por el Gobierno y Gobierno (2) Los propios Prstamos personales, de una institucin bonos hipotecarios bancarios bancaria y seguro de desempleo
Seguro de desempleo prstamos personales y Banco Central
Anexo 21.2 LISTA DE DOCUMENTOS REFERENTES AL BANCO OBRERO
1. Proyecto del Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero (proyecto Carro). 2. Proyecto del Banco Popular Costarricense (proyecto Guier). 3. Proyecto del Banco Obrero de Ahorro y Capitalizacin (proyecto Penrod). 4. Dictamen de la Comisin Permanente de Asuntos Sociales sobre el proyecto Penrod. 5. Ley del Monte Nacional de Piedad. 6. Dictamen del Banco Central sobre el Proyecto Guier. 7. Dictamen del Banco Central sobre el proyecto Penrod. 8. Pronunciamiento de la CCSS sobre el proyecto Guier. 9. Pronunciamiento del Banco Anglo Costarricense sobre el Proyecto Guier. 10. Cambio de cartas entre CCSS y el Banco Anglo referentes al proyecto Guier.
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22. EL BANCO OBRERO:

UNA MEDIDA EN FAVOR DE LOS SECTORES POPULARES*
Hace una semana el seor Presidente de la Republica, Jos Joaqun Trejos, sancion la ley que crea el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Se llega as al final de un largo camino que se inici tres aos atrs cuando el entonces Ministro de Trabajo, doctor Alfonso Carro, envi a la Asamblea Legislativa el primer proyecto para el establecimiento de un banco obrero. Las principales caractersticas del Banco que se acaba de crear son las siguientes: a) Todos los trabajadores del pas aportarn el uno por ciento de sus salarios. Los patronos, por su parte, contribuirn con el medio por ciento del monto de la planilla que paguen, durante los primeros diez aos de la existencia del Banco. b) Los aportes de los trabajadores, as como los intereses y dividendos, son de propiedad exclusiva de cada trabajador, para lo cual se abrir una cuenta de ahorro a nombre de ste. c) Los fondos y recursos que el Banco recaude se podrn utilizar para resolver problemas econmicos (librarlos de la usura, compra de herramientas, capital de trabajo para pequeos artesanos, para financiar cuotas de ingreso a las cooperativas, etctera) y otros de carcter social (educacin o una emergencia familiar). Asimismo, el Banco podr financiar proyectos para el desarrollo de la comunidad, pues se ha considerado que el bienestar de los trabajadores est en ntima relacin con el progreso de las comunidades donde viven. d) El Banco tiene un fuerte carcter regional. Para garantizar esto, se establecern seis oficinas regionales: dos en la Meseta Central, una en la provincia de Limn, otra en la de Guanacaste, as como en la
* Publicado como Editorial en el Eco Catlico del 20 de julio de 1969. 493
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zona del Pacfico Sur y una ms en la zona norte del pas. Estas oficinas regionales tendrn el derecho de volver a prestar en la misma regin casi todos los fondos que recauden. e) La administracin del Banco, tanto en la Junta Directiva Nacional como en las Regionales, est mayoritariamente en manos de los sectores populares, valga decir, de los trabajadores y de los representantes de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad. f) El Banco tiene salvaguardas. Ni el Gobierno ni ninguna otra institucin puede meter la mano en el manejo de los fondos porque stos son propiedad exclusiva de los trabajadores. Por otra parte, la Auditora General de Bancos del Banco Central as como la Contralora General de la Repblica tendrn a su cargo la vigilancia del funcionamiento del Banco.
g) Para evitar gastos innecesarios, el Banco Obrero utilizar, durante sus primeros aos, los servicios de los bancos comerciales existentes y no podr construir edificios propios. Esta ley representa un paso ms hacia la creacin de un conjunto de organizaciones que permitan a los sectores populares participar activamente en la vida poltica (no necesariamente poltico-electoral), social y econmica del pas. El Banco Obrero toma as su lugar a la par de la Ley de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, de la Ley de Cooperativas, de la Ley de las Asociaciones de Ahorro y Prstamos para Vivienda, entre otras. Todas estas disposiciones tienen por objeto fundamental, como ya se inici, facilitar y hacer posible la participacin organizada de las grandes mayoras en la vida de la Nacin. El seor Presidente de la Repblica y los seores diputados han dado muestras de valenta al oponerse decididamente a los intereses creados y han demostrado, una vez ms, que por encima de los circunstanciales desacuerdos partidistas, estn los intereses del pas. Por ello merecen el respeto y el reconocimiento de todos los costarricenses. Como toda criatura recin nacida, el futuro crecimiento y desarrollo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal depende fundamentalmente de las personas que lo manejen. Estamos seguros de que quienes tengan que nombrar representantes lo harn con plena responsabilidad y escogern costarricenses de sentido comn y, sobre todo, que sepan lo que tienen entre manos.
23. EL BANCO POPULAR, UN HITO MS*
Con la firma del seor presidente Jos Joaqun Trejos se hizo realidad la creacin del Banco Popular. ste es un paso de singular importancia en el proceso de dotar al pas de una organizacin adecuada para promover una mayor participacin de las grandes mayoras en la accin poltica, econmica y social del pas. Ello explica que la Nacin luzca sus mejores jametes y que las pocas jangadas que salieron a la prensa no pudieran obstaculizar el trmite de una ley de tanta trascendencia para la vida nacional. No es la intencin de estas lneas hacer un resumen de la ley, ya que sta es de conocimiento pblico desde que el proyecto fuera publicado en La Gaceta con ms de un mes de anticipacin a la fecha cuando la Asamblea Legislativa lo aprobara en primer debate. Mi inters es ms bien el de reflexionar acerca de la perspectiva dentro de la cual me parece debe examinarse el paso que se acaba de dar. El anlisis de la evolucin institucional que el pas ha experimentado en los ltimos tres o cuatro aos sugiere una doble tendencia que se perfi1a cada da con una mayor nitidez. Una de ellas es evidente, la otra es menos perceptible. La primera se refiere al movimiento tendiente a fortalecer al Poder Ejecutivo. La mejor expresin de este proceso es 1a reciente reforma de la Constitucin Poltica en lo referente a la autonoma de los entes estatales. Queda claro, de acuerdo con esta reforma, que la autonoma de las llamadas instituciones autnomas se limita a la administracin, es decir, no se extiende a la orientacin. La segunda tendencia es de mucha mayor importancia. Se trata de la adopcin de un conjunto de medidas (promulgacin de leyes, creacin de instituciones, etctera) que tienen como fin primordial organizar a los sec* Indito, julio de 1969. 495
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tores populares para mejorar sus posibilidades de participar, reales y efectivas, en la vida poltica, econmica y social del pas. En el tanto en que estas medidas surtan efecto, el proceso implica una prdida relativa de poder del Estado frente a la comunidad. Forman parte de ese conjunto de medidas, entre otras: (i) las asociaciones de desarrollo de la comunidad, quienes permiten a las comunidades organizarse para encarar los problemas propios y ayudar en 1a consecucin de una solucin; (ii) la ley de cooperativas, la cual quit a un ente estatal (el Banco Nacional) la direccin total de este importante tipo de empresas privadas y traspas su conduccin a una directiva donde los asociados tienen una representacin mayoritaria; (iii) las asociaciones de ahorro y crdito para vivienda, las cuales promovern la iniciativa privada en el importante mbito de la vivienda; (iv) la ley que traspasa el producto del Impuesto Territorial a las municipalidades, con lo cual se refuerza grandemente la base financiera de los gobiernos locales. Dentro de esta misma perspectiva est la ley de reforma del Sistema Bancario Nacional que se halla en discusin desde hace varios meses en la Asamblea Legislativa, la cual modifica totalmente el procedimiento para nombrar los directivos, dando una participacin importante a los depositantes y a los grupos empresariales interesados. Igualmente, estara en esta misma perspectiva una ley de municipalidades que mejora su eficiencia y garantiza una mayor participacin de los vecinos en los asuntos comunales. Cabe ahora preguntarse si el periodo que se inici en la dcada de los aos cuarenta no se est acabando y Costa Rica entra en uno nuevo. Podra decirse que el primero se caracteriz por una intervencin directa del Estado en la vida econmica y social del pas. El instrumento tradicional para llevar a cabo esta intervencin fue la creacin de instituciones autnomas. As, a este periodo pertenecen la CCSS, el ICE, el ITCO, el INVU, entre otros. En la nueva etapa de la historia institucional costarricense se tratara de crear entidades, no para incrementar la intervencin estatal, sino que tengan por meta la organizacin de los sectores privados mayoritarios, para que ellos y no el Estado hagan las tareas. En sntesis, en el primer periodo se trataba de hacer un Estado grande (una amplia y mltiple intervencin), pero, a la vez, dbil (un concepto de autonoma absoluta). En el segundo, se trata de centralizar y fortalecer el Sector Pblico (autonoma limitada por la reforma cons-
El Banco Popular, un hito ms
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titucional), pero con un menor mbito de accin (por la creacin de organizaciones populares). Cumpli su cometido la primera etapa institucional? Ello est y estar siempre abierto a debate histrico. Algunos dirn que se ha tenido que iniciar el segundo periodo por cuanto el primero fracas. Otros, por su parte, afirmarn que no hay tal fracaso: la primera etapa cumpli ya su fin y ahora es necesario iniciar un nuevo periodo institucional. No se trata de un movimiento pendular (pocas de mucha intervencin estatal y pocas de una menor intervencin), sino ms bien de un proceso continuo: no hay marcha atrs. Los primeros pondrn como ejemplo que la CCSS en su cuarto de siglo de existencia no ha podido cubrir an a todos los costarricenses y que ha sido incapaz de poner a funcionar el seguro de desempleo, tal como lo contempla su ley; que el pas no construye anualmente un nmero de viviendas suficientes para hacer frente siquiera a la reposicin y ello pone en evidencia que el Estado como constructor de viviendas no sirve, etctera. Los segundos argumentarn que no se hubiera podido domear el monopolio extranjero de la electricidad sin la creacin del ICE, al igual que hubiera sido casi imposible romper la estructura de poder creada alrededor de la propiedad de los bancos comerciales privados de no haber ocurrido la nacionalizacin bancaria. Sean los unos o los otros los que tengan la razn (quin lo sabe?), lo importante es observar que el periodo de la intervencin directa del Estado parece dar lugar a otra etapa, en la cual se trata de organizar jurdicamente y fortalecer econmicamente a los grupos populares para permitirles as una participacin activa en la vida nacional. Esto explica cmo una persona pueda oponerse resueltamente a un proyecto de ley que presente el peligro inminente de que el negocio bancario caiga en manos de unos pocos y que, simultneamente, apoye la creacin de un banco popular, el cual traspasa parte del poder financiero a manos de los trabajadores y de las comunidades locales. Avanzar esta nueva etapa institucional? Se adoptarn medidas adicionales? Se promulgarn nuevas leyes? Permitirn acaso aquellos grupos que utilizan el Estado como instrumento para propiciar exclusivamente sus propios intereses, que se contine dotando a los grupos marginados de la organizacin necesaria para la participacin plena en
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el proceso econmico, social y poltico? Qu procedimientos pondrn en prctica para impedirlo? Hay quienes no creen en el pueblo. Hay quienes afirman que la participacin popular, es decir, la incorporacin de los sectores populares al proceso de desarrollo, es ms bien una utopa o una vana palabrera hueca, demaggica y socializante. stos son los mismos que antao consideraban innecesarias las escuelas rurales, porque el pueblo no era capaz de aprender. Estos son los mismos que se oponan al voto popular, dizque porque el pueblo no saba discernir. Otras personas, por el contrario, s creemos en la capacidad de los sectores populares siempre que cuenten con los medios necesarios, tales como la organizacin adecuada para poder canalizar la accin y dispongan del financiamiento requerido. No hay duda de que el camino por delante est lleno de abrojos y erizado de obstculos: las decisiones conllevan riesgos obvios y las medidas son complejas. Pero el sendero del progreso no es precisamente un lecho de rosas. Los pasos iniciales ya estn dados. La voluntad firme y el gran coraje de que han dado muestra el seor Presidente de la Repblica y los seores diputados merecen el reconocimiento y el respeto de todos los costarricenses.
SEXTA PARTE
LA REFORMA FINANCIERA EN AMRICA LATINA
24. LA REFORMA FINANCIERA EN AMRICA LATINA:

REAS PRIORITARIAS*
24.1
INTRODUCCIN
Prcticamente en todos los pases de Amrica Latina se ha procedido a reformar el sector financiero. En unos pases, el proceso ha avanzado bastante en cuanto al mbito y la profundidad alcanzados; en otros, el progreso logrado es ms modesto. El propsito del presente trabajo es analizar los temas principales que han surgido ms frecuentemente al llevarse a cabo la reforma del sistema financiero. De esta manera, ser posible analizar las reas prioritarias donde se ha puesto el nfasis, as cmo los obstculos ms importantes que han surgido. No se trata de realizar un estudio pormenorizado, sino ms bien de adoptar un enfoque de carcter general, para poder as ver las particularidades del bosque y no tanto las de cada uno de los rboles.
24.2
RAZONES DE LA REFORMA FINANCIERA
Antes de entrar en el anlisis mencionado, es conveniente, sin embargo, considerar las razones de mayor peso aducidas para llevar a cabo la reforma del sector financiero. A continuacin se mencionan las principales: El proceso de ajuste estructural en marcha en muchos pases latinoamericanos plantea la necesidad de la reforma del sector financiero. En efecto, difcilmente podra lograrse el mejoramiento de la productividad y el crecimiento econmico general de los sectores productivos (agricultura, industria, turismo, transportes, comercio, energa) si, en forma simultnea no se cuenta con el apoyo necesario del sector financiero. Si este sector no avanzara con suficiente
Este documento forma parte del libro de Eduardo Lizano (1994). La Reforma Financiera en Amrica Latina. Mxico: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos 501
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rapidez y quedara rezagado, representara un obstculo indudable para el avance de los dems. El proceso de liberalizacin de las economas latinoamericanas abarca no slo el mercado de bienes y el de factores, sino tambin el mercado financiero, a fin de lograr una mayor competencia, ms eficiencia y ms productividad. La globalizacin de los mercados financieros internacionales ha cambiado sustancialmente el escenario, ya que la movilidad de capitales, gracias a la convertibilidad de las principales divisas y la multiplicacin de los servicios financieros, obliga a los pases a buscar la mejor manera de no quedar aislados, sino ms bien de incorporarse a dichos mercados. Los perjuicios evidentes que ha trado, en no pocos pases, el intervencionismo excesivo de los bancos centrales han obligado a replantearse las funciones y la operacin de stos. Se ha visto la necesidad de crear, en forma paralela a la liberalizacin del sistema financiero, un sistema eficiente de supervisin prudencial. Se ha llegado incluso a considerar que la mayor seguridad del sistema financiero forma parte esencial de la reforma en va de ejecucin. Si el sector financiero no pudiera modernizarse, no podra participar en el proceso de ajuste estructural; en lugar de servir de apoyo a los dems sectores de la economa, se trasformara en un obstculo. De ah la necesidad ineludible de proceder a la reforma del sector financiero.
24.3
OBJETIVOS DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO
Es, asimismo, conveniente recordar, aunque sea brevemente, los objetivos bsicos de la reforma del sistema financiero, a saber: Facilitar la intermediacin financiera, para trasladar sin mayores trabas recursos financieros de las unidades econmicas superavitarias a las deficitarias.
La reforma financiera en Amrica Latina: reas prioritarias
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Abaratar los costos de la intermediacin financiera, a fin de que los ahorrantes puedan obtener una mejor remuneracin por los ahorros y, a la vez, los usuarios del crdito puedan pagar menos por los recursos financieros. Afianzar la confianza en el uso de la moneda (nacional y extranjera), para que las unidades econmicas puedan mantener con menor riesgo activos financieros en moneda nacional y en divisas en la cartera total de activos. Multiplicar la oferta de servicios financieros y as facilitar a los agentes econmicos sus transacciones, dentro del pas y fuera de l. Propiciar la integracin del mercado financiero formal con el informal y as superar la fragmentacin del sector financiero. Ayudar al proceso de la apertura comercial, para asegurar una mayor insercin de la economa nacional en la internacional.
24.4 REAS PRIORITARIAS DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO

Con base en las experiencias acumuladas en los pases latinoamericanos, las reas prioritarias donde se ha puesto nfasis especial para alcanzar esos objetivos son las que se comentan a continuacin.
Autonoma del Banco Central

En no pocos de esos pases, las deficiencias del sector financiero se originan, en gran parte, en la falta de autonoma del Banco Central. Esa carencia de autonoma se pone de manifiesto, generalmente, en dos hechos: la ubicacin institucional del ente emisor y el nombramiento del cuerpo directivo (Directorio, Junta Directiva, Junta Monetaria). Desde el punto de vista de la ubicacin, algunas veces el Banco Central se halla tan estrechamente vinculado al Ministerio de Finanzas que en realidad forma parte de l. En relacin con el Directorio, ste es nombrado y removido, con mucha frecuencia, por el Presidente de la Repblica. Se trata, en efecto, de nombramientos de carcter poltico; adems, va-
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rios ministros (de Finanzas, Economa, Planificacin, Agricultura) son miembros ex oficio del Directorio. Ambas situaciones propician que el Banco Central se transforme en un apndice del Poder Ejecutivo. De ah la intromisin y la interferencia cotidianas en las decisiones del Banco Central en materias como la poltica monetaria, la crediticia y la cambiaria, tanto en los objetivos que se persiguen como en cuanto a los instrumentos que se utilizan. No es de extraar que, en esas circunstancias, el Banco Central sucumba ante las presiones polticas. La debilidad del organismo emisor se refleja, por una parte, en el financiamiento excesivo del Sector Pblico (trtese del gobierno central, de entidades oficiales o de empresas pblicas) y, por otra, en el financiamiento desmedido del sector privado. El Banco Central es prcticamente tomado por asalto por polticos y empresarios. Los efectos no se hacen esperar y son harto conocidos: inflacin, inestabilidad cambiaria, ingentes prdidas del Banco Central (dficit cuasifiscal). Todo ello desprestigia al Banco Central y resta credibilidad a la poltica interna. As, ste, en vez de cumplir el cometido bsico de mantener la estabilidad de la economa, se convierte, paradjicamente, en una de las principales causas de inestabilidad. En sntesis, como tan acertadamente indicaba The Economist (1992, p. 21) en fecha reciente, la intromisin poltica es un notorio enemigo de la solidez monetaria... Para que la poltica monetaria sea creble, y por ende efectiva, debe ponerse en manos de un Banco Central independiente, aislado de presiones polticas. Lo anterior ha planteado la necesidad de remediar esa situacin. Para restablecer la autonoma del Banco Central, los temas surgen de inmediato: cmo lograr esa autonoma? y cmo determinar los lmites de dicha autonoma? A fin de establecer la autonoma, hay que disminuir las facultades del poder ejecutivo (es decir, del Presidente de la Repblica) para nombrar y remover a los miembros del Directorio: los ministros no seran miembros del Directorio; el plazo (diez aos?) por el cual se nombra a los miembros sera mayor que el perodo de la administracin pblica; los nombramientos no venceran todos a la vez, sino en forma paulatina (uno cada ao, por ejemplo), de manera que una administracin no pueda tomar control de la mayora del Directorio al comienzo de la gestin, sino quizs slo al final y el nom-
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bramiento de algunos de los miembros del Directorio se hara con base en temas presentados al Presidente de la Repblica por ciertas agrupaciones profesionales, acadmicas o empresariales. Igualmente, ha de eliminarse el nombramiento de representantes de determinados grupos de inters en la Junta Directiva (por ejemplo, miembros nombrados por las organizaciones laborales o las sindicales), ya que defenderan los puntos de vista de dichas organizaciones en el seno de la Junta directiva, lo cual, a todas luces, sera inconveniente. Los lmites de la autonoma presentan un problema de difcil solucin. En efecto, autonoma no es sinnimo de independencia. El Banco Central, al fin y al cabo, es parte del pas. Como tal, difcilmente podra aceptarse que en asuntos de tanta importancia adopte una poltica divorciada del resto de la poltica econmica del pas. Concretamente, cmo dirimir un diferendo o conflicto entre el Banco Central y el Poder Ejecutivo? Una disputa abierta entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central podra tener consecuencias funestas para el normal desenvolvimiento de la economa nacional. Esa situacin debe preverse y han de adoptarse las previsiones del caso. El Parlamento podra zanjar el problema en un plazo perentorio. Tal procedimiento sera aceptable si existiera un rgimen parlamentario. As se forzara la salida del Gobierno, si el Parlamento apoyara al Banco Central, o bien, la cada del Directorio del instituto emisor, si la balanza se inclinara del lado del Poder Ejecutivo. Pero si el rgimen poltico es presidencialista, el Poder Ejecutivo podra subsistir an cuando el Parlamento apoyara al Banco Central, lo cual mantendra una situacin muy inconveniente. Otra posibilidad consiste en que el Poder Ejecutivo, ante el surgimiento de un conflicto, pueda forzar la renuncia del director del Banco Central, pero ste debera explicar a la opinin pblica, al dimitir, la naturaleza y el alcance del diferendo. En Amrica Latina se ha avanzado en el diagnstico de este problema, pero no es mucho el progreso alcanzado para subsanarlo. En los pases en los cuales se han hecho progresos en ese sentido, al principio los polticos albergaron algunas dudas; luego percibieron los beneficios indudables de la estabilidad monetaria para poder gobernar mejor.
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Funciones del Banco Central

Con mucha frecuencia se ha desnaturalizado la funcin esencial del Banco Central, cual es la de velar por la estabilidad del valor de la moneda nacional, es decir, evitar la inflacin. Esto se debe al cmulo de tareas que se han impuesto al Banco Central. Los objetivos se han multiplicado; por consiguiente, la necesidad de disponer de ms instrumentos se ha hecho perentoria. Se le han dado tareas tan diversas como promover el desarrollo econmico, establecer impuestos y velar por el pleno empleo. As, en no pocos casos el Banco Central ha cado en la tentacin de poner nfasis en lo accesorio y posponer lo esencial. Se repite la historia de quien mucho abarca poco aprieta. Si se considera conveniente otorgar verdadera autonoma al Banco Central, es necesario tambin establecer en forma precisa objetivos y limitar las facultades solamente a las indispensables para alcanzarlos. Sera peligroso, polticamente, otorgar una amplia autonoma a una institucin cuyos objetivos y facultades sean muy amplios y poco precisos. Adems, debe tenerse presente que, cuando las facultades y los instrumentos son excesivos, es mayor la posibilidad de cometer errores, pues se considera, equivocadamente, que, si el arsenal disponible es muy amplio, es factible enmendar los yerros con relativa facilidad; por el contrario, cuando se cuente slo con las facultades e instrumentos indispensables, el Banco Central debe ser ms cauteloso y prudente, para no cometer equivocos. Cuando la farmacia est poco provista, la salud debe cuidarse con sumo esmero. La reforma del sector financiero tiende a cumplir los siguientes cometidos: Circunscribir el objetivo del Banco Central a salvaguardar la estabilidad monetaria y as evitar las tendencias inflacionarias, lo cual significa eliminar otros objetivos, que seran responsabilidad de otras dependencias o instituciones pblicas. Quitar al Banco Central facultades que han propiciado la inestabilidad monetaria. Entre ellas, valga mencionar las siguientes, dada la trascendencia: otorgar, directa o indirectamente, financiamiento al Sector Pblico (gobierno central, entidades oficiales y empresas p-
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blicas); funcionar como entidad financiera de segundo piso para canalizar recursos a los intermediarios financieros e incurrir irrestrictamente en endeudamiento externo para promover la produccin nacional (ese gnero de prstamos deben obtenerlo y administrarlo otras instituciones financieras).
Dficit cuasifiscales
Los dficit o prdidas de los bancos centrales han llegado a constituir un serio problema, no slo para la conduccin de la poltica monetaria, sino tambin para la reforma del sistema financiero. Las prdidas del Banco Central, aunque se denominan dficit cuasifiscal, forman indudablemente parte del dficit consolidado del sector financiero, conjuntamente con el del gobierno central y de otras entidades y empresas pblicas. Esta cuestin se ha puesto de moda porque es relativamente reciente y en algunos pases ha llegado a representar la principal fuente del dficit fiscal consolidado del Sector Pblico. El efecto perjudicial del dficit del Banco Central se debe al impacto monetario expansionista. Esto causa asimismo problemas en el manejo de la poltica monetaria, ya que el Banco Central se ve obligado a neutralizar las consecuencias indeseables del propio dficit. Con tal fin, el Banco Central adopta diferentes medidas para restar liquidez al sistema monetario. Entre las medidas ms comunes, valga citar el aumento de los encajes, la colocacin de bonos de estabilizacin en el mercado financiero, el establecimiento de diferenciales cambiarias y la contratacin de deuda externa. Dichas medidas tienen efectos negativos: los encajes, que generalmente no devengan intereses, incrementan los costos de la intermediacin financiera; la colocacin de bonos por el Banco Central eleva las tasas de inters, con peligro de generar una exclusin parcial del sector privado; las diferenciales cambiarias (diferencia entre el precio de compra y de venta de las divisas) representan un impuesto a las exportaciones; el aumento de la deuda externa limita la disponibilidad de ahorro externo para financiar el desarrollo econmico del pas. Todo ello pone en evidencia que el dficit obstruye la labor del Banco Central, al volver ms inflexible la poltica monetaria.
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Los dficit del Banco Central se originan en varias causas. Entre ellas, las siguientes son las ms importantes: subsidios otorgados en operaciones cambiarias (el Banco Central vende divisas para determinados propsitos, a un precio inferior al que pag por adquirirlas), subsidios a tasa de inters inferior a la que paga por obtener los recursos), garantas cambiarias (el Banco Central traspasa a los intermediarios financieros fondos del extranjero, a un tipo de cambio ms bajo que el vigente cuando los deudores amortizan los prstamos al Banco Central), deuda externa (el Banco Central asume el servicio del principal e intereses de la deuda externa del sector pblico y de ciertos pasivos externos del sector privado) y endeudamiento propio (el Banco Central incurre en deudas internas y externas precisamente para financiar el propio dficit; ese endeudamiento exige el pago de intereses que a la vez incrementan el dficit; se forma as una especie de bola de nieve que crea un crculo vicioso difcil de romper). Ante esa situacin, la reforma del sistema financiero busca sanear el balance del Banco Central, para as reducir el dficit. Varias son las medidas propuestas: traspasar recursos del gobierno central (que s puede cobrar impuestos) al Banco Central (que no puede hacerlos): trasladar la deuda externa del Banco Central al gobierno central; pagar las deudas que el gobierno central tiene con el Banco Central con ttulos del primero, lo que permitira al Banco Central realizar operaciones de mercado abierto con valores del gobierno sin incurrir en erogaciones adicionales por concepto de intereses; eliminar las principales causas del dficit, tales como las garantas cambiarias y los subsidios al tipo de cambio y a las tasas de inters; as como renegociar la deuda externa para disminuir el pago por concepto de intereses. Dichas medidas implican ajustes fiscales, la reduccin de ciertos subsidios al sector privado y la renegociacin de la deuda externa. Cada una de ellas plantea complejas negociaciones polticas, internas y externas. Empero, debe recordarse que, mientras no se resuelva satisfactoriamente el problema del dficit del Banco Central, ser difcil conducir la poltica monetaria con la flexibilidad requerida y, por consiguiente, ello constituir un obstculo para la reforma del sector financiero.
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Instrumentos de poltica monetaria

La mayora de los bancos centrales han utilizado profusamente instrumentos directos para conducir la poltica monetaria. As, se ha recurrido a establecer, entre otros dispositivos: lmites globales a la cartera de activos de los intermediarios financieros o tasas de crecimiento mximo; lmites cuantitativos al crdito para diferentes actividades (caa de azcar, maz) o sectores (industria, turismo); tasas de inters, pasivas y activas; comisiones y otros cargos que pueden hacerse a los clientes; monto mximo de crdito para determinados cultivos por unidad de superficie (tantos colones por hectrea de caf o de arroz); composicin porcentual de la cartera total de prstamos por actividad o sector (por ejemplo, el crdito personal no debe sobrepasar 10 por ciento de la cartera o el crdito agrcola debe representar al menos la tercera parte de la cartera); condiciones especficas de los crditos, tales como el plazo de las operaciones y las garantas exigidas. Ese intervencionismo exagerado ha sido contraproducente en todos los pases donde se ha establecido. Los efectos han resultado perniciosos por varios motivos, a saber: (i) los funcionarios del Banco Central, al adoptar esas medidas, pretenden suplantar las condiciones reales del mercado financiero y olvidarse de la demanda y de las necesidades verdaderas de los clientes; (ii) la administracin de instrumentos directos, como los sealados, ha resultado engorrosa y de un costo muy elevado; en efecto, buena parte del tiempo de los funcionarios y del Directorio del Banco Central debi dedicarse a administrar las normas y disposiciones concernientes al uso de esos instrumentos (por ejemplo, solicitudes para variar lmites cuantitativos, tasas de inters, etctera); (iii) se propicia la desviacin del crdito, ya que los clientes aprenden a solicitar (y los intermediarios financieros, a conceder) el crdito en las actividades para las cuales haba lmite disponible o la tasa de inters era subsidiada, por lo cual, si bien las estadsticas de crdito reflejaban un fiel cumplimiento de las disposiciones y directrices del Banco Central, la realidad (el destino efectivo de los recursos) era muy diferente; (iv) se pasaba por alto que, an cuando no se hubiera dado la desviacin de los prstamos, el crdito, en ltima instancia sirve para financiar los proyectos marginales de consumo o de inversin de los clientes, ya que libera recursos financieros que estos destinaran a realizar el proyecto para el cual reciben el
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prstamo, de manera que pueden destinarlos a otro propsito, o sea, a financiar proyectos marginales: as, a fin de cuentas, an cuando el cliente utilice el prstamo para el propsito declarado, los intermediarios financieros (y el Banco Central) no conocen a ciencia cierta aquello que realmente estn sufragando; y (v) el intervencionismo exagerado del Banco Central, mediante instrumentos directos, ahonda la fragmentacin del mercado financiero nacional, ya que, conforme el Banco Central trata de dirigir y controlar el uso de los recursos en el sector financiero formal que s maneja, ms y ms recursos se desplazan al sector financiero informal, que no domina: as, paradjicamente, cuanto ms trate el Banco Central de controlar, menos lo consigue. Cules son las razones para que los bancos centrales hayan adoptado medidas de esa naturaleza, cuyo resultado no ha sido otro que el de crear ineficiencias y distorsiones en el sistema financiero? Las razones son principalmente dos: por una parte, la falsa conviccin de que los funcionarios del Banco Central saben lo que es ms conveniente para el pas, por encima de las seales del mercado y de las demandas de los clientes (se considera que el Banco Central tiene suficientes elementos de juicio para decidir acerca de cules actividades y sectores beneficiar y, en consecuencia, cules otros perjudicar: la certidumbre de la omnisciencia del gobernante se percibe aqu de manera descarnada); por otra parte, el claro afn de acumular poder, derivado de asignar recursos crediticios y otras ayudas a determinados grupos y negrselas a otros: el poder embelesa y corrompe (la fe en la omnipotencia del gobernante esta aqu presente de manera manifiesta). La reforma del sector financiero pretende resolver ese problema y modificar esa situacin. Se trata de liberalizar el sector financiero, a fin de crear competencia y eliminar privilegios en los operaciones tanto pasivas como activas: reducir el mbito de la discrecionalidad del Banco Central (y otras entidades financieras pblicas) y disminuir la capacidad de discriminar (es preciso establecer ms bien procedimientos de carcter y aplicacin generales) e integrar el mercado financiero nacional, para que las medidas del Banco Central surtan efecto, no slo en el mercado financiero formal, sino tambin en el informal. Para tal fin, se han establecido disposiciones para liberalizar las tasas de inters pasivas y activas (y todos los dems cobros que se hacen al clien-
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te), la composicin y el tamao de la cartera crediticia y las dems condiciones (plazos, garantas, avos) de los prstamos. Tambin se han flexibilizado las condiciones de entrada al mercado financiero, as como la captacin de recursos nacionales y externos, a la vista y a plazo. Se ha abandonado ms y ms la especializacin de los intermediarios financieros y se ha impulsado de igual manera la banca mltiple o universal.
Supervisin prudencial
Han sido graves, muy graves, las consecuencias, en varios pases de Amrica Latina, derivadas de los defectos de una supervisin inadecuada del sector financiero. Es necesario recordar una diferencia importante entre la mayora de las actividades productivas y el sistema financiero. En las primeras, cuando alguna empresa quiebra, por lo general las dems no se ven perjudicadas. Es ms, a veces hasta se regocijan con la desaparicin de un competidor. En el sector financiero, la situacin es diferente. La quiebra o liquidacin forzosa de intermediarios financieros pone en peligro la estabilidad de todo el sector. Esto se debe a la falta de confianza en el sistema financiero (retiros masivos de fondos y pnicos financieros), que pone en peligro, en un verdadero efecto de domin, a otros intermediarios financieros. Los efectos de esa situacin perjudican el buen funcionamiento del sistema financiero, al menos desde dos puntos de vista. En primer lugar, si se permite a los intermediarios en dificultades cerrar puertas, ello afecta sobre todo a Ios ahorrantes. stos pierden confianza en los intermediarios financieros y reducen la tenencia de activos monetarios. En segundo trmino, si el Banco Central interviene (emite dinero) para salvar a los intermediarios financieros, siguen dos consecuencias negativas: Por una parte, se enva un mensaje equivocado a las dems entidades financieras, en el sentido de que pueden asumir mayores riesgos, ya que el Banco Central, ante alguna eventualidad, intervendr para rescatarlas; se propicia as que buenos banqueros lleguen a ser malos banqueros. De otra parte, la operacin de salvamento tiene efectos macroeconmicos inconvenientes, as como en la asignacin de recursos financieros, inmovilizados en carteras crediticias de dudosa recuperacin. Tambin provoca efectos institucionales negativos, ya que el Banco Cen-
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tral y el Gobierno, en algunas ocasiones, han tenido que hacerse cargo de la administracin y an de la propiedad de intermediarios financieros privados. Esto significa una nacionalizacin forzada de una parte del sector financiero, al menos mientras se ponen a la venta los intermediarios. La causa fundamental de esa evolucin es la falta de un sistema adecuado de supervisin prudencial. La liberalizacin del sector financiero sin la debida supervisin es un camino que rpidamente lleva al colapso del sistema financiero. Liberalizacin no es, de ninguna manera, sinnimo de libertinaje. La supervisin inadecuada permite a los intermediarios financieros asumir riesgos exagerados y es, por lo tanto, un factor importante de inestabilidad en el sector financiero y un obstculo para llevar adelante la reforma financiera. Reconocido ese hecho, recientemente se ha puesto gran empeo en mejorar la supervisin prudencial. El esfuerzo ha sido significativo, ya que ha resultado necesario adecuar la legislacin, capacitar al personal y modificar la organizacin institucional (superintendencia general de entidades financieras), a fin de poder cumplir con el cometido de establecer un sistema amplio y gil de supervisin e informacin, y en algunos casos hasta de intervencin directa y control de intermediarios financieros. Dos observaciones finales son importantes. La primera que, a pesar de la supervisin prudencial, algunos intermediarios financieros debern cerrar sus puertas. En efecto, es inevitable que algunos quiebren o sean liquidados, debido a la administracin deficiente, a la corrupcin o simplemente a la mala suerte. Lo importante es que la liquidacin se lleve a cabo con el menor perjuicio posible para los ahorrantes y la confianza en el sistema financiero. La segunda observacin, que una razn adicional para insistir en la necesidad de intermediarios financieros solventes reside en el hecho de que las prdidas ocasionadas por prstamos incobrables deben resarcirse cobrando una tasa de inters mayor que en otros prstamos; es decir, los buenos clientes pagan un impuesto (un sobreprecio) para compensar las prdidas causadas por los malos clientes. Cuando las prdidas son de poca monta, el impuesto no resulta muy
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significativo; pero si son cuantiosas y, adems, la cartera relativamente pequea, el problema puede ser serio.
Rgimen cambiario
Dos hechos se han dado en los pases latinoamericanos: se ha reconocido la gran importancia que tiene el rgimen cambiario en el funcionamiento del sistema financiero en particular y de toda la economa en general y se ha procedido, quizs como en ningn otro aspecto del sistema financiero, a ejercer un intervencionismo marcado y a establecer controles administrativos a granel. En cuanto al primer punto, se ha aceptado que el rgimen cambiario, al influir en el tipo de cambio, determina uno de los precios principales de la economa: el precio de la moneda nacional en moneda extranjera. As, el tipo de cambio, al afectar el precio de las importaciones, influye en forma apreciable en el nivel general de precios, y, al determinar la cantidad de moneda local que los productores reciben por las exportaciones, gravita sobre la competitividad de los productores nacionales en los mercados internacionales. Adems, el rgimen cambiario es un elemento de fundamental importancia para las decisiones de los agentes econmicos nacionales en cuanto a tenencias de activos en divisas. En relacin con el segundo aspecto, en muchos pases del continente se han establecido, con mayor o menor amplitud, sistemas para controlar la convertibilidad de la moneda nacional y la transferibilidad de las divisas. Se han adoptado tipos de cambio fijos cuando las circunstancias macroeconmicas no lo aconsejaban, con el consecuente subsidio a los importadores e impuesto a los exportadores; se ha insistido en establecer administrativamente tipos de cambio mltiples, lo que equivale a dar al Banco Central la facultad de instituir aranceles de aduana diferenciales, segn algn criterio acerca de la esencialidad de los bienes y de las actividades; se han adoptado regmenes cambiarios que impiden la libre movilidad de capitales, situacin que entorpece la llegada de inversiones extranjeras y la repatriacin de capitales nacionales; se ha impedido a los ahorradores nacionales diversificar la cartera de activos y protegerse debidamente de las ocurrencias y errores del Banco Central. Esto ltimo perjudica especialmente a los pequeos y medianos ahorra-
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dores, ya que los grandes siempre encuentran algn subterfugio para exportar e l capital y poner a salvo los ahorros (subfacturacin de exportaciones, sobrefacturacin de importaciones, precios de transferencia entre empresas, mercado negro, etctera). Las consecuencias de semejante comportamiento son muy perjudiciales, ya que con ello se introducen distorsiones importantes en la economa, al fijarse administrativa y discrecionalmente el precio de las divisas, lo cual influye en el comportamiento de los consumidores, de los ahorradores e inversionistas y se entorpece la entrada de capitales provenientes del extranjero, en circunstancias en que los pases latinoamericanos necesitan urgentemente complementar el ahorro interno con el externo y precisan el aporte de tecnologa y el acceso a los mercados que ste generalmente entraa. En efecto, es prcticamente imposible atraer capitales a un pas dodnde la entrada es fcil pero la salida difcil e incierta. Tal comportamiento, aberrante y paradjico, est basado en falsas concepciones: por una parte, en la conviccin, una vez ms, de los funcionarios del Banco Central de tener suficiente conocimiento y desinters para saber especfica y concretamente cules actividades han de beneficiarse y cules perjudicarse, cules bienes y servicios son esenciales y cules superfluos; por otra, en la idea de que el abrirse la cuenta de capital, la fuga de capitales y el asalto en contra de la moneda nacional no se haran esperar. Lo primero pasa por alto la imposibilidad de que el Banco Central posea los conocimientos y la informacin indispensables para tomar esa clase de decisiones. Lo segundo olvida que, si hay desconfianza en la moneda nacional, no es por la apertura de la cuenta de capital, sino por las deficientes polticas econmica y monetaria, que hacen ms seguro y rentable invertir el ahorro nacional en activos denominados en divisas. Si existiera estabilidad macroeconmica y un crecimiento econmico satisfactorio, no slo se invertira el ahorro nacional en el pas, sino que ingresaran inversiones del extranjero. As pues, son dos los objetivos de la reforma del rgimen cambiario. El primero es permitir a las fuerzas del mercado (oferta y demanda) desempear un papel preponderante en la fijacin del tipo de cambio. Al principio, es difcil pensar en la adopcin de una flotacin limpia, en la cual el Banco Central no tenga entre los objetivos inmediatos ejercer influencia en la evaluacin del tipo de cambio. Inicialmente, se opta por
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una flotacin dirigida, segn la cual el Banco Central intervendra en el mercado cambiario (compras y ventas) para mantener el tipo de cambio dentro de una banda previamente establecida por l mismo. La flotacin dirigida tiene otros aspectos esenciales. Uno de ellos consiste en que los intermediarios financieros autorizados por el Banco Central a operar en el mercado cambiario no pueden tomar posiciones, es decir, no deben especular en el mercado cambiario, sino tan slo ofrecer el servicio de intermediacin entre oferentes y demandantes de divisas, servicio por el cual cobran una comisin. Se busca, de este modo, salvaguardar la solidez de los intermediarios financieros, que se pondra en peligro debido a transacciones especulativas. El otro aspecto importante es que el Banco Central no asumira el riesgo de comprar los sobrantes ni vender los faltantes a los intermediarios financieros. La flotacin dirigida es necesaria en pases cuyos mercados financieros son muy pequeos y han estado reprimidos durante mucho tiempo. Deben evitarse las fluctuaciones severas del tipo de cambio, por los efectos que tienen en los flujos de capital, en la competitividad de los exportadores, en la inflacin y en las decisiones de inversin (vanse Baldwin y Krugman, 1989 y Dornbusch, 1987). El segundo objetivo de la reforma es lograr la apertura de la cuenta de capital. Esto es de fundamental importancia, sobre todo en vista del desmantelamiento del proteccionismo comercial que se lleva a cabo en la actualidad en casi todos los pases latinoamericanos. La idea es permitir la libre convertibilidad de la moneda nacional. Mientras esto no suceda, habr poca confianza en la moneda nacional, que quizs tan slo sirva para dar limosna en la iglesia. Se busca, a la vez, la libre transferibilidad de las divisas, no sea que se permita la convertibilidad, pero se exija mantener las divisas en el pas. La apertura de la cuenta de capital presenta dos riesgos bien conocidos. El primero es la fuga de capitales hacia el exterior, causada ya por la inestabilidad macroeconmica interna, ya por una demanda reprimida de los agentes econmicos de diversificar la cartera de activos. En muchos pases, este ltimo factor no es determinante, quizs con la excepcin de los pequeos ahorradores, porque en el recurso del ltimo decenio, por un camino o por otro, los latinoamericanos ya han exportado el capital que han considerado necesario. En cuanto al primer elemen-
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to, es evidente que si la inestabilidad es severa, la especulacin en contra de la moneda nacional ser ineludible, pero esto ocurrira de todas maneras, se abra o no la cuenta de capital. El segundo peligro es un ingreso excesivo de capitales del extranjero, o sea, el fenmeno inverso. Esto ocurrira si las tasas de inters reales, en el mercado financiero interno, se mantienen sustancialmente por encima de las vigentes en el mercado financiero internacional. Ello se dara, por ejemplo, si el dficit fiscal se financiara mediante la colocacin de bonos. Si esto llegara a acontecer, la moneda nacional, en vez de devaluarse, se revaluara, y restara competitividad al sector exportador, que recibira menos moneda local por las ventas al exterior. De ah, por lo tanto, la necesidad de que la reforma del rgimen cambiario vaya acompaada de la estabilidad macroeconmica (inflacin en un nivel igual al de la internacional) y del equilibrio en las finanzas pblicas.
Entes financieros estatales

En casi todos los pases latinoamericanos se han establecido, con el correr de los aos, numerosas entidades financieras que son propiedad del Estado. La naturaleza de esos intermediarios financieros es muy variada: bancos de fomento y de desarrollo (algunos de segundo piso y otros que tratan directamente con el pblico), corporaciones de inversiones, bancos comerciales, etc. En algunos pases (Mxico, Costa Rica, El Salvador), se lleg a la nacionalizacin de la banca comercial. En otros casos, se trata de bancos establecidos con fines sectoriales: bancos de vivienda, de comercio exterior, de agricultura, etc. Adems, deben aadirse las instituciones estatales de seguridad social y las compaas estatales de seguros, que acumulan recursos financieros en montos considerables. As, en ciertos pases las entidades financieras del Estado representan una proporcin significativa del sector financiero y, por consiguiente, ejercen una influencia importante en todo el sistema. En la gran mayora de los casos, esas entidades no han dado los frutos esperados. El funcionamiento ha dejado mucho que desear. Esto se debe a tres causas principales, relacionadas entre s: en primer lugar, di-
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chas entidades pblicas se caracterizan por el escaso control pblico a que se hallan sometidas. No estn obligadas a dar cuentas a nadie sobre los resultados obtenidos o sobre la evolucin de su situacin financiera. Se trata, en buena medida, de francotiradores. En segundo trmino, la politizacin de esas instituciones es bien conocida. Se han transformado en presa de al menos tres grupos de presin. El primero est constituido por los sindicatos, que las han convertido en su modus vivendi, as, el empleo, la remuneracin y otros beneficios (prstamos subsidiados, por ejemplo) son la razn de ser. Se crea una burocratizacin muy marcada, que aumenta los costos de administracin y disminuye la eficiencia. El segundo est configurado por ciertos grupos de empresarios que han adoptado la prctica malsana de no pagar los prstamos, aunque lo hagan puntualmente cuando se trata de crditos obtenidos en bancos privados. Se trata, pues, de un mecanismo adicional de distribucin del ingreso en beneficio no precisamente de los pequeos usuarios de crdito, sino de los ms grandes. El tercero lo integran los polticos que han encontrado diversas maneras de ejercer influencia: obtener prstamos para ellos mismos y para su clientela poltica, favorecer a ciertos grupos de productores (readecuacin o condonacin de deudas), colocar partidarios en la burocracia de las instituciones, etctera. En tercer lugar, el cometido de esas instituciones estatales no consiste en acrecentar al mximo las utilidades, dado un cierto riesgo. Los objetivos generalmente son de otra naturaleza, tales como promover la produccin de determinados bienes (alimentos, exportaciones), fortalecer a ciertos grupos de productores (pequeos agricultores e industriales) o apoyar el desarrollo de ciertas zonas geogrficas. Con tal propsito, las instituciones financieras estatales otorgan subsidios (tasas de inters) y tratan de dirigir u orientar el crdito. Todos ellos son factores que impiden la competencia. Las consecuencias nocivas de esa situacin pueden deducirse fcilmente: (i) los resultados financieros son muy pobres (alta proporcin de la cartera de crdito incobrable, prdidas de capital, rentabilidad baja o nula); (ii) se realiza una mala asignacin de importantes recursos financieros, ya que la orientacin no est basada en las seales del mercado y en la prudencia financiera, sino en otros criterios (favoritismo, subsi-
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dios de tasas de inters); (iii) los mrgenes financieros con que operan esas instituciones, en vista de la burocratizacin y politizacin, son muy elevados, con el consiguiente efecto en los costos de la intermediacin, que permiten a los intermediarios financieros privados obtener mrgenes bastante mayores que los conseguidos si existiera una mayor competencia; as pues, los intermediarios financieros estatales obstaculizan la competencia en el sistema financiero y, por ende, el adecuado funcionamiento; y (iv) los intermediarios financieros estatales tienen con frecuencia una influencia poltica exagerada, al disponer de acceso directo a las altas esferas polticas, hecho que se ha transformado en un serio obstculo, y a veces en un franco impedimento, para el logro cabal de las tareas del Banco Central, al verse ste en la imposibilidad de tomar las medidas monetarias y crediticias requeridas. La reforma del sistema financiero busca, en este campo, dos objetivos: reducir el tamao del subsector financiero estatal y mejorar la eficiencia de dicho subsector. El primero se lograra mediante varias medidas: la transformacin de los bancos especializados en entidades bancarias de fines mltiples; la fusin de algunas de las entidades financieras, a fin de alcanzar cierta masa crtica y lograr un saneamiento financiero; la venta de algunos de los intermediarios financieros estatales al sector privado; la creacin de entidades financieras privadas destinadas a desarrollar programas complementarios de seguridad social, cuyas reservas podran canalizarse de manera creciente hacia el financiamiento de proyectos de inversin del sector privado. Se traspasara as al sector privado la iniciativa necesaria para el debido funcionamiento del sistema financiero. El segundo objetivo de la reforma, o sea el mejoramiento de las entidades financieras pblicas, es una tarea de dudosos resultados. En efecto, los grupos que usufructan de la situacin actual ofrecen gran resistencia al cambio. Librarse de las sanguijuelas siempre es tarea difcil. Sin embargo, debera hacerse un esfuerzo, al menos respecto de dos extremos: por un lado, mejorar el control pblico sobre dichas entidades, forzndolas a publicar peridicamente sus estados financieros, debidamente certificados por auditores externos; por otro, la superintendencia de entidades financieras debe tomar medidas para poner a las instituciones financieras estatales en igualdad de condiciones (reservas, coefi-
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cientes de liquidez, normas relacionadas con la cartera morosa) con los intermediarios financieros privados.
Alcance del sector financiero

Tradicionalmente, se haba concebido un sector financiero constituido por el Banco Central, los bancos comerciales, los bancos especializados y otras entidades financieras, como las compaas financieras. Sin embargo, ese concepto ha cambiado paulatinamente. Tres aspectos tienen especial relevancia, a saber: El sector financiero formal incluye ya un conjunto de instituciones financieras, como las entidades de seguridad social, las compaas de seguros, las bolsas de valores y las empresas de inversin. La necesidad de incluir esa clase de entidades se debe a la proliferacin constante de nuevas transacciones financieras y a la aparicin de nuevos servicios financieros en el mercado; as como de las nuevas empresas que los suministran. Se ha considerado conveniente tomarlas en cuenta y hacer que las disposiciones, normas y regulaciones de la supervisin prudencial las abarquen. La importancia concedida al sector financiero informal no ha dejado de crecer en el transcurso del tiempo. En efecto, son numerosos los intermediarios financieros que operan al margen del Banco Central y del organismo supervisor, quienes realizan importantes transacciones financieras, sobre todo en las zonas rurales. Esto se ha debido, en parte, a la falta de presencia de los intermediarios financieros del sistema formal en esas zonas, dadas las caractersticas de la clientela y la naturaleza de los servicios suministrados, pero tambin se debe, en buena medida, a las polticas del Banco Central y del organismo regulador, las cuales encarecen los costos de intermediacin (encajes) y establecen regulaciones y controles en exceso. Esto hace que los recursos financieros del sector formal se trasladen al sector informal para operar con mayor libertad, lo cual aade un elemento ms de inseguridad e incertidumbre al sistema financiero. El Banco Central ha pasado con frecuencia por alto que el sector financiero, en conjunto, es un sistema de vasos comunicantes, y, cuanto ms lo trate de controlar, mediante el uso de instrumentos
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directos, menos lo consigue, ya que los recursos rehuyen esos controles. Sin embargo, incluso en la literatura reciente (vase, por ejemplo, Khan y Sundararajan, 1991), no se explica cmo la integracin del sector financiero tendera a cierta igualacin de las condiciones (tasas de inters activas y pasivas, requisitos para conceder los prstamos, informacin sobre la clientela) prevalecientes en el mercado financiero formal y las del mercado informal. De especial importancia es la convergencia de las tasas de inters activas y pasivas en ambos mercados. Finalmente, debe tenerse claro que los sistemas financieros nacionales han cambiado considerablemente debido a la evolucin experimentada por el sistema financiero internacional. En efecto, cada da tiene menos sentido referirse a la autonoma, independencia o soberana del sistema financiero nacional. Esos conceptos han perdido, en tiempos recientes, el antiguo significado. Hoy la internacionalizacin o globalizacin de los mercados financieros ha alcanzado una amplitud y profundidad excepcionales. Lo sucedido en un pas afecta el mercado financiero de otros con rapidez sorprendente. Los efectos se transmiten principalmente por los cambios de las tasas de inters, las modificaciones de los tipos de cambio y los movimientos de capital. Ello hace inevitable que el mercado financiero relativamente pequeo de los pases latinoamericanos est sometido a la evolucin y a las fluctuaciones de los mercados financieros internacionales. Desde el punto de vista de la reforma del sector financiero, las consideraciones anteriores plantean la necesidad de actuar en determinada direccin, esto es: La multiplicacin de actores en el sistema financiero plantea nuevos riesgos. Para afrontarlos, es indispensable que tanto el Banco Central como la Superintendencia de Entidades Financieras redoblen esfuerzos para ejercer la debida orientacin y supervisin, sin obstaculizar el normal desenvolvimiento del sector financiero. El reconocimiento del sector financiero como un conjunto de vasos comunicantes entre el sistema financiero formal y el informal fija limitaciones claras al Banco Central, en cuanto al tipo de instrumentos que puede utilizar para alcanzar los objetivos de la poltica monetaria.
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La evidencia de la internacionalizacin de los mercados financieros impone al Banco Central y a las autoridades nacionales restricciones muy importantes. Por una parte, las medidas que se tomen en el pas pueden propiciar la salida de capitales al exterior o atraerlos. Por otra, los hechos que ocurren en el mercado financiero internacional afectan, de lo uno no de lo otro. El Banco Central hace bien, por lo tanto, en adecuar las decisiones y medidas a esa circunstancia incontrastable: no hacerlo es desconocer la realidad.
Aspectos microeconmicos
Uno de los objetivos principales de la reforma del sector financiero consiste en promover la competencia entre los intermediarios financieros, a fin de disminuir los costos de los servicios a los usuarios, y aumentar y mejorar esos servicios. Adems, es importante que los accionistas de los intermediarios financieros logren obtener una rentabilidad adecuada del capital que han invertido, ya que, de no ser as, canalizaran los recursos a otras actividades de la economa. Por ello, es necesario poner nfasis especial en algunos aspectos especficos, a saber: Las condiciones de entrada no deben dificultar ni entorpecer la aparicin de nuevos intermediarios financieros en el escenario; las condiciones han de establecerse, por cierto, pero de tal naturaleza que no impidan la entrada y, por ende, la competencia. La esencia de la actividad financiera es asumir riesgos; por ello, los intermediarios deben aceptarlos, sin llegar a situaciones inconvenientes o peligrosas. La innovacin permanente es indispensable para ofrecer nuevos servicios a los usuarios; por ello, deber facilitarse a los intermediarios financieros la adopcin de nuevas tecnologas. Los intermediarios deben suministrar al pblico, en forma peridica, informacin detallada y debidamente certificada sobre la situacin financiera propia, a fin de atraer nuevos clientes. El sistema tributario no debe penalizar y discriminar la actividad de la intermediacin financiera, por ejemplo mediante la creacin de
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reservas excesivas, el establecimiento de encajes que no devenguen intereses o la obligacin de mantener en carteras ttulos del gobierno de baja rentabilidad.
Sntesis
Todo lo mencionado en las subsecciones anteriores sugiere que, si bien la supervisin y la regulacin resultan indispensables, no deben ser desmedidas. Las reglas de juego han de ser claras y precisas, y dentro de ellas los intermediarios financieros tienen que poder operar con flexibilidad y soltura. En resumen, puede observarse cmo las reas prioritarias de la reforma del sector financiero se orientan a resolver las graves deficiencias que en la actuallidad presenta el sistema financiero, en la mayora de los pases latinoamericanos, que son las siguientes: El Banco Central, en lugar de ser un elemento de estabilidad y confianza para promover el desarrollo, se ha desnaturalizado Las polticas ms bien han tenido efectos contraproducentes: se ha convertido en una de las principales fuentes de inestabilidad macroeconmica (inflacin), y ha introducido serias distorsiones, que impiden la asignacin correcta de los recursos financieros y el funcionamiento adecuado del sistema financiero. Adems, el Banco Central difcilmente puede adoptar una poltica monetaria defensiva que tienda a evitar cambios bruscos de las tasas de inters, del tipo de cambio, del nivel del crdito y de liquidez de los intermediarios financieros, para reducir las fluctuaciones de corto plazo que bien podran crear incertidumbre e impedir apreciar debidamente las verdaderas tendencias de las variables monetarias y reales ms importantes. Las regulaciones y normas del ente supervisor no son ni adecuadas ni suficientes. El proceso de liberalizacin financiera no ha ido acompaado, en forma paralela de la puesta en prctica de la supervisin prudencial de los intermediarios financieros. No se ha logrado el delicado equilibrio necesario entre la liberalizacin financiera y la supervisin prudencial, de manera que ambas se complementen entre s y no lleguen, por el contrario, a obstaculizarse la una a la otra.
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La segmentacin del sistema financiero en sector formal y sector informal persiste y ocasiona ineficiencias y mayor inseguridad en el sector financiero. La internacionalizacin de los mercados financieros es un hecho que an no toman suficientemente en cuenta las autoridades monetarias, situacin que las lleva a adoptar decisiones cuyo resultado es contraproducente.
Con la reforma del sector financiero se busca precisamente subsanar esas graves deficiencias, para que este sector pueda desempear adecuadamente el importante papel en el proceso general del desarrollo econmico.
24.5
OBSTCULOS A LA REFORMA FINANCIERA
La reforma del sector financiero ha encontrado serios impedimentos en todos los pases donde se ha tratado de llevar a cabo. Las dificultades y problemas que se han presentado son de gran magnitud y de diferente naturaleza. Los principales se mencionan a continuacin:
Falta de voluntad poltica

Un grave obstculo es la falta de voluntad poltica. Esto se debe a la falta de convencimiento sobre la necesidad y bondad de la reforma del sistema financiero. Ello induce a actuar con oportunismo: quedar bien con ciertos grupos nacionales, para obtener dividendos polticos, y con ciertas instituciones intemacionales, para lograr mayores recursos financieros del exterior. Pero no existe un verdadero compromiso poltico de afrontar las dificultades y complejidades inherentes a la reforma del sector financiero. Esto se manifiesta en la falta de persistencia de la poltica, en un avance muy lento (arrastrar los pies) y errtico (echar marcha atrs con frecuencia, cuando aparecen las dificultades). Todo ello ocasiona falta de confianza de los agentes econmicos en la poltica del Banco Central, que es una condicin esencial para el xito.
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Falta de insumos
La reforma del sistema financiero es un proceso que no puede llevarse a cabo sin disponer de ciertos insumos. Concretamente, se debe promulgar la legislacin necesaria, adecuar las instituciones y capacitar al personal. La legislacin, las instituciones y el personal, todo ello es indispensable. Ahora bien, con frecuencia no se cuenta con esos insumos o stos no poseen la calidad requerida.
Situacin de los intermediarios financieros

Antes de llevar a cabo la reforma del sector financiero tiene especial importancia la situacin financiera y administrativa de los intermediarios financieros. La situacin puede no ser satisfactoria, por diferentes motivos; por ejemplo: la cartera de activos deja que desear, en vista de la importancia de los prstamos de dudosa recuperacin, o la relacin entre pasivos totales y patrimonio es inadecuada o los costos administrativos son muy elevados. Todo ello pone en evidencia problemas importantes, que bien podran empeorar como consecuencia de la reforma financiera. Cuando los intermediarios financieros presentan una situacin financiera y gerencial slida, s pueden hacer frente a posibles efectos negativos de carcter transitorio, sin poner en peligro la estabilidad y funcionamiento, pero tal no sera el caso si muestran deficiencias graves, como las apuntadas. Por ello, con frecuencia la reforma del sector financiero va acompaada de medidas de saneamiento de algunos de los intermediarios financieros.
Secuencia de la reforma financiera

La secuencia seguida para llevar a cabo la reforma del sector financiero es un tema que ha suscitado discrepancias importantes: debe referirse primero la liberalizacin a las tasas de inters o a la asignacin de los recursos crediticios, o debe procederse antes a la reforma legal del Banco Central?; debe darse simultaneidad entre el proceso de liberalizacin financiera y el establecimiento del sistema de supervisin prudencial? Algunas veces se argumenta la necesidad de establecer una secuencia clara de las diferentes medidas de la reforma; en otras ocasiones se con-
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sidera, por el contrario, que la secuencia no puede fijarse de antemano. Son las caractersticas del sector financiero y las circunstancias donde se desenvuelve las que determinan, en la prctica, las posibilidades de adoptar sta o aquella medida.
Entorno del sector financiero

El entorno del sector financiero determina, en mucho, las posibilidades de llevar a cabo la reforma financiera. En efecto, hechos en otros sectores de la economa, fuera del control del Banco Central, establecen limitaciones a la reforma del sistema financiero. Dos de ellos deben mencionarse especficamente: los desequilibrios macroeconmicos y el proceso general de liberalizacin de la economa. Los desequilibrios macroeconmicos tienen gran influencia, por ejemplo, en el dficit del gobierno. En la medida en que ste sea recurrente y considerable y el financiamiento se sustente en la venta de ttulos-valores de corto plazo en el mercado monetario, representa un obstculo serio para la poltica del Banco Central. En efecto, se requerira una muy estrecha coordinacin entre las decisiones del Ministerio de Hacienda y las del Banco Central en cuanto al monto, oportunidad y caractersticas de los ttulos-valores que ambos ofrecen en el mercado monetario. Esa coordinacin no se da, por lo comn. La consecuencia es evidente: la poltica del gobierno incide en la tasa de inters, en el tipo de cambio y, por ende, en la parte real (produccin, comercio exterior) de la economa, de manera no siempre concordante con los objetivos del Banco Central La marcha general del proceso de ajuste estructural y liberalizacin de la economa es otro elemento clave del entorno en el cual se realiza la reforma del sector financiero. Dos aspectos revisten especial importancia. En primer lugar, el ritmo de la liberalizacin debe guardar cierto grado de simultaneidad en todos los sectores. De no ser as, el retraso de algunos de ellos entorpecera el avance de los dems. As pues, la reforma del sector financiero depende, hasta cierto punto, de la marcha de la liberalizacin del resto de la economa. En segundo trmino, debe tenerse presente que los efectos del ajuste estructural en un determinado sector podran beneficiar o
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perjudicar la liberalizacin en otros sectores. Por ejemplo, las consecuencias de la apertura comercial de la economa podran generar apoyo u oposicin al proceso general de la liberalizacin de la economa, lo cual a la vez, ayudara u obstaculizara la reforma del sector financiero.
Falta de competitividad
La falta de competitividad ha surgido como un obstculo importante para la reforma del sector financiero. El poder oligoplico de algunos intermediarios financieros pblicos o de ciertos grupos de intermediarios financieros privados impide que el mercado sea suficientemente competitivo. Esto tiene consecuencias negativas. En especial, impide que los costos de la intermediacin financiera disminuyan en forma apreciable, como sera de esperar, dadas la liberalizacin de las tasas de inters activas y pasivas, y la mayor libertad de entrada al mercado financiero. Tal situacin es de especial significado, sobre todo cuando se trata de mercados financieros nacionales muy reducidos. Por ello son muy importantes la apertura del sistema financiero a los intermediarios financieros del extranjero y el establecimiento de instituciones financieras no bancarias, as como la posibilidad del pblico de participar directamente en el mercado financiero. Ambas acciones tenderan a aumentar el grado de competitividad en el sector financiero.
Vinculacin entre intermediarios financieros y grupos de inters

En estrecha relacin con el punto anterior se encuentra un obstculo adicional, a saber: la vinculacin entre los intermediarios financieros y los grupos de inters econmico. Esa relacin puede adoptar dos formas: el intermediario financiero es propiedad del grupo de inters econmico, ste es propiedad del banco. En ambos casos, la inseguridad aumenta, debido a la concentracin del riesgo. En efecto, basta que el grupo de inters econmico se halle en mala situacin para que el intermediario financiero corra la misma suerte. Uno de los criterios elementales de una buena administracin crediticia no poner todos los huevos
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en una sola canasta, no se observa debidamente. Por ello es indispensable establecer la regulacin necesaria, a fin de evitar ese tipo de concentracin de crdito y de riesgo, aunque en la prctica es muy difcil de lograr, dados los mltiples obstculos para determinar esa clase de relaciones.
Oposicin de los grupos de presin

La oposicin de los grupos de presin que ms se benefician con la situacin prevaleciente antes de la reforma financiera representa uno de los obstculos ms difciles de vencer. Los principales, como se mencion anteriormente, son los sindicatos, los polticos y ciertos grupos de empresarios. Esas tres pluralidades se oponen a capa y espada a cambiar el statu quo, ya que perciben correctamente que muchos de los subsidios, privilegios y granjeras que reciben a costa del resto de la comunidad desaparecern, o al menos, se reducirn drsticamente. Los procedimientos para oponerse a la reforma son bien conocidos. En algunos casos son sutiles (necesidad de mayores estudios, de llevar a cabo la reforma financiera a un ritmo ms lento, de tomar medidas compensatorias, etc.); en otros casos son ms descarnados (organizar a grupos de productores o a los sindicatos contra la reforma, chantajear a los partidos polticos con votos y contribuciones, etctera).
Efectos de la reforma financiera

Los resultados mismos de la reforma del sector financiero pueden llegar a representar un obstculo adicional. As, el efecto de la reforma sobre las tasas de inters reales activas,1 la asignacin del crdito entre las actividades econmicas, los riesgos exagerados en que incurren los inter1. Khan y Sundararajan (1991, p.17) indican que la reforma del sector financiero a menudo ha dado por resultado una inmediata subida de las tasas de inters reales a niveles muy altos . Esa afirmacin pasa por alto la pronunciada segmentacin del sistema financiero que existe antes de la reforma. En efecto, por lo general el sistema financiero se encuentra dividido en mercado formal y mercado informal. La caracterstica principal es que en el primero las tasas de inters son bastante reducidas, gracias a los subsidios, mientras que en el segundo son mucho ms elevadas. La liberalizacin financiera tiene un doble efecto convergente: las tasas de inters tienden a aumentar en el mercado formal. Al eliminarse los subsidios y las
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mediarios financieros ante la liberalizacin financiera, la modificacin del tipo de cambio, la dolarizacin de la economa,2 todo ello puede sumar o restar apoyo de ciertos grupos para llevar adelante la reforma del sector financiero.3
24.6
CONCLUSIONES
Los sistemas financieros latinoamericanos muestran deficiencias muy marcadas, que se originan en un intervencionismo estatal mal orientado. El resultado de esa situacin es el funcionamiento inadecuado de los mercados financieros. Ahora bien, son muchos los pases que tienen
regulaciones, disminuyen en el mercado informal. El resultado final depender de la importancia relativa de ambos mercados y de la rapidez con que se d la convergencia. Es evidente que la situacin de los grupos de productores y de consumidores (por lo general, los ms pequeos y pobres) que operan tradicionalmente en el mercado informal, por no tener acceso al formal, mejorar. En las economas de los pases en desarrollo, como los latinoamericanos, no es posible analizar el efecto de la liberalizacin financiera si no se toma tambin en consideracin la evolucin del sector financiero informal. 2. Guidotti y Rodrguez (1991, p. 18) indican que la dolarizacin en Amrica Latina es el resultado del proceso de liberalizacin financiera llevado a cabo en los aos setenta y ochenta. Esa conclusin no parece corresponder a la relacin causal correcta. En efecto, la economa no se dolariza como consecuencia de la liberalizacin financiera, sino por la falta de confianza de los ahorrantes (activos financieros) y de los inversionistas (activos fsicos) en la moneda nacional. La causa de la dolarizacin no es la liberalizacin financiera, sino las polticas econmicas equivocadas (inflacin, proteccionismo, tipos de cambio reprimidos o mltiples) que se han puesto en prctica. Debido a ese tipo de polticas, la dolarizacin de la economa se da generalmente antes del proceso de liberalizacin financiera y no despus. As, como ya se indic, los latinoamericanos han exportado, ayudndose de toda clase de subterfugios, el capital que han considerado prudente, a pesar de todas las prohibiciones y regulaciones existentes. Por elIo mismo, la apertura de la cuenta de capital en dichos pases se ha llevado a cabo, en la prctica, mucho antes de la apertura de la cuenta comercial y no es de esperar que tal proceso ocasione una sustancial fuga adicional de capitales. La reforma del sector financiero tiene, claro est, otros efectos sobre los agregados macroeconmicos, que deberan analizarse si se tratara de hacer una evaluacin completa de esos efectos (concretamente, la demanda y la oferta de dinero, la profundizacin financiera, el costo de la intermediacin financiera, la calidad de la cartera de los intermediarios financieros, el grado de competitividad en el sistema financiero y los mecanismos de transmisin de la poltica monetaria).
3.
529
en ejecucin programas de ajuste estructural, y no pueden avanzar sin la modernizacin del sector financiero. En efecto, la liberalizacin econmica requiere la movilizacin eficiente de recursos financieros al menor costo posible. De ah la urgente necesidad de proceder cuanto antes a la reforma del sector financiero. En relacin con esto, deben mencionarse varios aspectos, a saber: Que la reforma del sector financiero es un proceso. No puede lograrse, por cierto, de la noche a la maana, sino que requiere cierto tiempo para adecuar la legislacin, renovar las instituciones y capacitar al personal. La reforma es un proceso no slo lento, sino complejo y difcil: complejo porque algunas de las relaciones causales no estn an bien definidas, ni se conocen los periodos de reaccin a las medidas; difcil porque el xito de la reforma depende en grado sumo de las condiciones donde se desenvuelve la economa, debidas a factores tanto internos como externos. Antes de poner en marcha el cambio, la reforma debe hacer frente a la oposicin de los grupos que usufructan la situacin existente. Las experiencias de algunos pases son tiles para ayudar a otros a no cometer los mismos errores; sin embargo, debe tenerse presente que cada pas es un caso especial. Cada uno de ellos debe determinar circunstancias especficas y condiciones concretas, ya que ellas determinan lo viable y lo posible. El proceso de reforma del sector financiero es, como indican McKinnon et. al. (1991, p. x), un campo minado, como tal, no se sabe a ciencia cierta si el prximo paso ser el ltimo. Sin embargo, es inevitable transitar por ese terreno, ya que, de no hacerlo, el sector financiero no podra desempear su importante papel para impulsar el desarrollo econmico.
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25. SISTEMA FINANCIERO LATINOAMERICANO:

REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIN*
25.1
INTRODUCCIN
Durante la dcada de los noventa los pases latinoamericanos alcanzaron una importante estabilidad y aceptables tasas de crecimiento econmico. Estos resultados fueron fruto de las sanas polticas macroeconmicas adoptadas y de acciones orientadas al mercado. Sin embargo, la evolucin de los principales indicadores sociales pareciera no haber estado en consonancia con los logros macroeconmicos. Los niveles de empleo formal, las remuneraciones de los menos capacitados, las tasas de pobreza y distribucin del ingreso no mostraron mejoras significativas. Para lograr un crculo virtuoso entre crecimiento econmico sostenido y de alta calidad, cuyos beneficios se extiendan a toda la sociedad, se recomienda la adopcin de reformas institucionales, tambin conocidas como de segunda generacin. Si bien existe consenso sobre la importancia de contar con sanas instituciones sociales, polticas y econmicas, efectiva instrumentacin es muy compleja. En muchos de los casos los recursos con que cuentan estn en funcin de los diferentes niveles de desarrollo, caractersticas especficas de cada pas y necesidades polticas, sociales y culturales. Este artculo analiza el papel de las reformas de segunda generacin en el desarrollo de los pases latinoamericanos, con particular nfasis en el sistema financiero. Similar a otros campos donde existen problemas de informacin asimtrica y dificultades para el cumplimiento de los con* Trabajo realizado conjuntamente con Norberto Ziga, asesor econmico del Banco Central de Costa Rica, en septiembre del 2000. Los puntos de vista de este documento son de los autores y no representan la posicin oficial del Banco Central de Costa Rica. Publicado en el Boletn del CEMLA, Vol. XLVII, No. 2, abril-junio del 2001. 533
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tratos, el reto principal consiste en aprovechar las lecciones acumuladas en los esfuerzos por alcanzar el desarrollo. Estas experiencias, indican la conveniencia de analizar la formulacin de agendas nacionales que incluyan diagnsticos, etapas intermedias y metas ms realistas, con participacin de la sociedad.
25.2
REFORMAS DE PRIMERA GENERACIN
Para enfrentar los problemas econmicos surgidos como consecuencia de la crisis de principios de los ochenta, la mayora de los pases latinoamericanos centraron la estrategia en la adopcin de polticas de disciplina fiscal, liberalizacin de comercio y regmenes de inversin, desregulacin de mercados domsticos y privatizacin de empresas pblicas. De manera simplificada esas acciones forman parte de lo que se denomina Consenso de Washington1 o reformas de primera generacin. En el fondo la estrategia consisti en procurar la estabilidad econmica y eliminar los elementos bsicos del modelo de desarrollo proteccionista, a fin de alcanzar los beneficios potenciales del comercio global y los flujos financieros. Se esperaba que los flujos de capital y el crecimiento de las exportaciones estimularan el desarrollo de los sectores intensivos en mano de obra. Esto, a la vez, incrementara el empleo y los salarios reales consecuentemente se reducira la pobreza. Los diferentes estudios realizados han concluido que gracias a dichas polticas, muchas de las naciones lograron avances importantes en estabilidad y crecimiento econmico. Sin embargo, los pases no lograron avances significativos en cuanto a la pobreza y la desigualdad. En muchos de ellos los problemas de distribucin del ingreso no mejoraron y en otros se deterioraron, como consecuencia, las tasas de pobreza se han mantenido muy elevadas. El incremento en la demanda de trabajo se produjo fundamentalmente en el sector informal y, en algunos casos, el
1. En trminos ms estrictos Williamson (1990) menciona que el Consenso propuso diez instrumentos de poltica, los cuales identifica como: disciplina fiscal; prioridades de gastos pblicos en educacin y salud; reforma tributaria; positivas pero moderadas tasas de inters determinadas por el mercado; tipos de cambio competitivos; polticas de comercio liberales; apertura a inversin extranjera directa; privatizacin; desregulacin y proteccin a los derechos de propiedad.
Sistema financiero latinoamericano: reformas de segunda generacin
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desempleo formal ms bien aument. Adems, se han acrecentado las diferencias entre los salarios de los trabajadores capacitados y los no capacitados. Paralelamente, la inseguridad econmica y la volatilidad del ingreso se han incrementado. Los cuestionamientos de la estrategia de desarrollo se acrecentaron con la crisis financiera internacional y principalmente con los pobres resultados observados en Amrica Latina y el Caribe durante 1999. Si bien durante ese ao la inflacin continu descendiendo, gracias a una mayor estabilidad cambiaria y mejores polticas fiscales y monetarias, el PIB promedio total de la regin creci apenas un 0,4 por ciento y el per cpita se contrajo un 1,2 por ciento. Este resultado se atribuye, en mayor medida, a la recesin experimentada por la mayora de pases de Amrica del Sur, pues Mxico, Centroamrica y el Caribe lograron tasas de crecimiento positivas gracias a las exportaciones a los Estados Unidos. En realidad los problemas de pobreza y distribucin del ingreso en Amrica Latina no son propios de la adopcin del nuevo modelo. Como apunta un estudio del Banco Mundial (1993), ese ha sido un problema crnico, pues en 1980 la regin tena la peor distribucin del ingreso en el mundo y un alto ndice de pobreza. Esta situacin empeor con la crisis de la deuda, dado que en muchos pases, el nmero de personas que viven por debajo de ciertos niveles de ingreso, aument despus de 1982. Sin embargo, la situacin no ha mejorado como consecuencia del nuevo modelo y las expectativas por lo dems exageradas, con frecuencia, no se han cumplido. Para este ao el Fondo Monetario Internacional proyecta una menor inflacin y un crecimiento del PIB regional de un 4 por ciento (2,5 por ciento el per cpita), gracias a la recuperacin de la economa mundial. La CEPAL estima que al final del ao Chile, Per, Costa Rica, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana crecern ms de un 4 por ciento, mientras que Argentina, Colombia, Ecuador y Venezuela experimentarn, en promedio, un crecimiento cercano al 2 por ciento. Para el 2001, el FMI proyecta, por un lado, un acelerado del crecimiento en la regin (4,7 por ciento), conforme se reactive la demanda interna y, por el otro, una menor inflacin como consecuencia de la prioridad otorgada a la estabilizacin macroeconmica y financiera.
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No obstante esas favorables expectativas, los ltimos reportes y declaraciones pblicas dejan entrever una creciente preocupacin: segn el ms reciente informe de Desarrollo Humano, difundido en agosto, en Amrica Latina el panorama no es alentador dadas las tendencias que muestra la pobreza. As, contrario a lo sucedido en Asia, el crecimiento de la inversin extranjera directa y las exportaciones no se refleja, de manera significativa, en el crecimiento econmico, el progreso social, la reduccin de la pobreza y la disminucin de la desigualdad. En una entrevista reciente, el presidente de Chile, Ricardo Lagos, manifest que la mayor parte del impulso generado por las polticas del Consenso de Washington, parece haberse agotado. Han sido satisfactorias, pero insuficientes. En efecto, la pobreza en la regin se mantiene alta y los servicios pblicos, como la educacin y la salud, estn deteriorndose rpidamente, debido a restricciones presupuestarias, mala gestin y, en algunos casos, corrupcin. En general, la distribucin de la riqueza contina siendo muy similar a la de una dcada atrs. Esto ha debilitado el apoyo poltico de los distintos sectores sociales para proseguir con las reformas. Si bien muchos pases han hecho la tarea, el Consenso de Washington no es suficiente para que una nacin sea competitiva en el mundo, debe tener cohesin social.
CUADRO 25.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE. CRECIMIENTO DEL PIB E INFLACIN en porcentajes 1996 Crecimiento PIB Inflacin (IPC) 3,6 21,4 1997 5,4 13,0 1998 2,1 9,8 1999 0,4 8,8 2000 4,0 7,7 2001 4,7 6,4
FUENTE: Fondo Monetario Internacional, abril del 2000.
25.3
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIN
Ante este panorama, la pregunta clave que enfrentan los pases es descifrar los pasos adicionales que deben seguirse para aumentar la complementariedad entre las reformas tendentes a recobrar la estabilidad y el crecimiento y aquellas otras conducentes a mejorar la equidad en el
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largo plazo. Diversos estudios (i.e., The Long March) concluyen que para lograr ambos objetivos, de manera simultnea, es necesario adoptar un conjunto de reformas adicionales. Pero, Qu tipo de polticas? Es factible profundizar las polticas de primera generacin? O adems deben complementarse con otras acciones? Las reformas sugeridas ltimamente tienden a fortalecer aspectos adicionales a los contemplados en el Consenso de Washington. Se ha identificado la necesidad de enfocarse en mejorar la claridad de inversin en el desarrollo humano, propiciar mercados financieros sanos y eficientes, fortalecer el ambiente legal y regulatorio (mercados de trabajo y de inversin privada en infraestructura y servicios sociales), elevar la calidad del Sector Pblico, incluyendo el judicial y consolidar las ganancias en estabilidad macroeconmica mediante el fortalecimiento fiscal. Aunque estos aspectos no han estado del todo marginados en las polticas de los gobiernos, no tuvieron el apoyo deseado y es necesario poner mayor nfasis en ellos. En el fondo, las reformas propuestas son ms de carcter institucional, pero en un sentido muy amplio. Algunos autores han expresado que, con excepcin de la proteccin de los derechos de propiedad, las recomendaciones de poltica del Consenso de Washington dieron poco apoyo al papel de los cambios en las instituciones para acelerar el desarrollo econmico y social de la regin. Segn Williamson (1990), en la prctica este aspecto mostr muy poco mejoramiento y logros muy exiguos. Ms bien, las polticas se centraron en aspectos esencialmente macroeconmicos y de liberalizacin. En este contexto, el trmino instituciones se refiere a las reglas que moldean el comportamiento de las organizaciones y los individuos en la sociedad. Pueden ser formales (constituciones, leyes, regulaciones, contratos, procedimientos) o informales (valores y normas). Los cambios en las instituciones se refieren a la modificacin de las reglas que determinan los incentivos (sin utilizar los precios) para propiciar el adecuado comportamiento de individuos y organizaciones. Especficamente, las recomendaciones apuntan a cambiar las reglas de cuatro sectores claves (finanzas, educacin, justicia y administracin pblica), los cuales parecieran presentar problemas de informacin asimtrica y de cumplimiento (enforcement).
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Aportes ms recientes definen las reformas de segunda generacin de modo ms amplio y complejo. De acuerdo con el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, tambin deben contribuir a responder los dilemas de cmo alcanzar consenso en una sociedad para reformar su estructura y disear el modelo de desarrollo que desean. Otros como Dani Rodrik de la Universidad de Harvard y Moises Naim, editor de Foreign Policy, sostienen que tericamente deben abarcar aspectos relacionados con la flexibilidad y respuesta de los gobiernos, la reduccin de los costos de riesgo moral, la honestidad de los gobernantes, el grado de apertura legislativa, la transparencia de los sistemas regulatorios, la preparacin y remuneracin de los funcionarios pblicos y hasta el compromiso oficial de atacar la corrupcin. En lo que respecta al sector financiero el papel que desempean las instituciones es esencial, especialmente por la relevancia de los temas de informacin, los problemas de agencia, los costos de transaccin y los derechos de propiedad. Si bien en estos momentos existe consenso sobre la importancia de contar con un adecuado marco institucional para el buen funcionamiento de los mercados financieros, el gran reto es cmo alcanzarlo. Un importante componente de los mercados financieros en los temas de incentivos e instituciones estn relacionados con la red de seguridad en los sistemas bancarios, incluidas las facilidades de prestamista de ltima instancia, seguro de depsitos, requerimientos de capital, supervisin y polticas de cierre. La definicin de estos esquemas entraa serios problemas de principal y agente, cuyo diseo debe neutralizar
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IMPORTANCIA DEL SISTEMA FINANCIERO
Desde hace muchos aos, diversos estudios empricos han demostrado la relevancia del buen desempeo de los mercados financieros para estimular el crecimiento econmico de mediano plazo. El impacto positivo se manifiesta principalmente gracias al aumento de la eficiencia en el uso de los recursos productivos. Estos efectos se transmiten de varias formas: facilitando el comercio, la diversificacin y la administracin de riesgos; movilizando ahorros y asignndolos a la inversin; monitoreando y controlando el manejo administrativo de las corporaciones; permitiendo al mercado valorar las empresas de acuerdo con el desem-
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peo y facilitando el intercambio de bienes y servicios entre compradores y vendedores. En contraste con lo anterior, los sectores financieros endebles constituyen una amenaza no slo para la estabilidad macroeconmica, sino tambin para el crecimiento econmico y la distribucin del ingreso. Las dificultades macroeconmicas pueden presentarse en una variedad de formas: Ineficiente distribucin del crdito, pues, por ejemplo, bancos descapitalizados podran verse tentados a prestar excesivamente a proyectos riesgosos (riesgo moral). Restringe la poltica econmica, debido a que las autoridades podran contenerse de restringir el crdito, an siendo necesario para lograr la estabilidad, por temor a afectar la salud financiera de los bancos. Induce cambios significativos en favor de los activos externos, lo cual ejerce presin sobre la demanda domstica. Si la prdida de confianza es generalizada, podra presentarse an una crisis en la balanza de pagos. Provoca altos costos fiscales, especialmente cuando ocurre una crisis financiera. En muchos pases latinoamericanos (Argentina, Chile, Colombia, Venezuela, Mxico, Brasil y Jamaica) los costos en trminos del PIB han sido muy elevados.
El impacto en el crecimiento econmico de un sistema financiero frgil se manifiesta tambin en una variedad de formas, entre otras, reduccin de los niveles de ahorro interno; disminucin de la inversin y la eficiencia, aumento de los mrgenes de intermediacin financiera, poca diversidad de servicios financieros, mayor inestabilidad macroeconmica y efectos generalizados en todas las actividades. Los efectos en la distribucin del ingreso, por su parte, se perciben, tanto de manera directa como indirecta. Directamente, al restringirse el crdito y los servicios financieros a los microempresarios rurales y personas de bajos ingresos. Indirectamente, al obstaculizar el crecimiento econmico y elevar los costos fiscales. Esto no slo reduce la generacin de empleos y mayo-
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res salarios, sino tambin los recursos dedicados a beneficiar los sectores marginales. Los problemas en los sistemas financieros generalmente surgen como consecuencia de factores macroeconmicos y microeconmicos. Dentro de los primeros destacan las grandes expansiones de crdito (credit boom); abruptos flujos de capital intermediados por el sistema bancario; combinacin de una poltica fiscal laxa y una poltica crediticia restrictiva que provoca tasas de inters excesivamente elevadas; colapso de regmenes cambiarios insostenibles; bancos estatales utilizados para actividades cuasifiscales y sin criterios de rentabilidad y volatilidad en los trminos intenacionales de intercambio. Dentro de los factores microeconmicos sobresalen el pobre manejo de los bancos, usualmente resultado de una dbil regulacin y supervisin prudencial. Algunas de las caractersticas tpicas de una mala administracin bancaria incluyen un crecimiento crediticio desmedido, pobre evaluacin de los prstamos concedidos, excesiva concentracin de crditos, gran proporcin de prstamos relacionados, descalce de plazos y monedas, pobre recuperacin de prstamos y dbiles controles internos.
25.5
ACCIONES PREVENTIVAS
Las serias consecuencias de los problemas bancarios en la economa hacen necesario no slo entender las causas principales (realizar diagnstico), sino tambin disear las polticas ms adecuadas para ayudar a prevenirlas. Consistentes con el origen de los problemas descritos, las medidas pueden ser de naturaleza macroeconmica o microeconmica. Las reformas recientemente sugeridas han tendido a concentrarse en aspectos microeconmicos como: mejorar la regulacin y supervisin de los mercados financieros, fortalecer la competencia interna y externa, privatizar bancos estatales ineficientes, desarrollar la profundizacin y liquidez de los mercados de bonos y de acciones e integrar los mercados financieros segmentados para ayudar a las microempresas, zonas rurales y familias de escasos recursos. Dentro de las acciones sugeridas destaca el establecimiento de una red de seguridad (prestamista de ltima instancia, seguro de depsitos, re-
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querimiento de capital, polticas de cierre). Debido a la estructura de incentivos que surge de la red de seguridad, el diseo cuidadoso y anticipado (ex ante) es crucial para el sano desarrollo de los sistemas bancarios. La fortaleza y consistencia de las redes de seguridad estn ntimamente ligadas a tres aspectos bsicos: capital, monitoreo y cierre. La literatura desarrollada al respecto ha abarcado ms lo relacionado con los requerimientos de capital y el monitoreo (incluida la regulacin prudencial y la supervisin oficial). Los mecanismos de cierre han recibido menos atencin, no obstante la complejidad y gran relevancia. De manera ms especfica, la literatura menciona una amplia gama de acciones: Poltica fiscal controlada, consistencia entre las polticas fiscal, monetaria y cambiaria, liquidacin o privatizacin de los bancos estatales ineficientes, disponibilidad de instrumentos financieros (swaps, opciones y futuros) para reducir la exposicin al riesgo, bancos suficientemente capitalizados, Banco Central con adecuado nivel de reservas internacionales, Requerimientos de liquidez (i.e., Argentina), Reglas estrictas para asegurar suficiente capital y adecuada administracin, Rigurosas polticas de cierre de instituciones financieras, Requerimientos mnimos de capital, preferiblemente superiores al 8 por ciento sobre los activos ajustados por riesgo, recomendados por Basilea, Adecuados sistemas de contabilidad y apropiadas reglas de clasificacin de activos y provisiones, Lmites sobre concentracin de prstamos y crditos relacionados, Apropiada diseminacin de informacin,
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Sistema legal apropiado para asegurar el cumplimiento de los contratos financieros, recuperacin de prstamos y realizacin para pequeos ahorrantes financiado por los bancos, y Supervisin financiera que incluya inspecciones peridicas en el lugar (on-site); acceso a toda la informacin relevante, poderes de enforcement, independencia de presiones polticas y auditoras externas obligatorias.
25.6
REGULACIN PREVENTIVA Y DISCIPLINA DE MERCADO
La importancia del desarrollo financiero en el crecimiento econmico, as como los problemas de informacin asimtrica, sugieren la conveniencia de contar con una poltica pblica para promover el adecuado desarrollo, mediante el fortalecimiento de las instituciones financieras y los mercados. Varios estudios concluyen que la liberalizacin financiera, acompaada de normas prudenciales, puede contribuir al desarrollo de instituciones financieras ms slidas. La regulacin es un ingrediente necesario para garantizar el buen funcionamiento de los mercados financieros. Sin embargo, tambin debe observarse un adecuado balance entre dicha regulacin y el desarrollo potencial del mercado. Un exceso de regulacin podra ms bien entorpecer el desarrollo financiero, en lugar de fortalecerlo. La sobrerregulacin es perjudicial porque desestimula la innovacin y el dinamismo de las instituciones. En no pocos casos conduce a evadir las regulaciones y buscar formas opcionales generalmente ms inseguras y riesgosas. Lo anterior no significa menospreciar la importante funcin que estn llamados a cumplir los reguladores. Los entes supervisores tienen la responsabilidad de garantizar un margen mnimo de seguridad al inversionista. En estas tareas debe, sin embargo, ponerse sobre la balanza la necesaria flexibilidad que requieren los intermediarios financieros en el ejercicio de las funciones propias. Esto es importante en un ambiente de rpidas transformaciones en los mercados local e internacional. Por tanto, es importante que las autoridades evalen los efectos producidos en el mercado a la hora de establecer las distintas reglamen-
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taciones, a efecto de introducir oportunamente las medidas correctivas. El reto para los reguladores es reaccionar con la suficiente velocidad para lograr una regulacin eficaz. El desempeo financiero tambin puede mejorarse adoptando medidas para fortalecer la efectividad de la disciplina de mercado. Por ejemplo, los depositantes pueden inducir a los bancos a comportarse prudentemente, ya sea requiriendo mayores tasas de inters o sacando fondos de las instituciones, si percibieran la adopcin de prcticas incorrectas. Cuando la disciplina de mercado es efectiva, es decir, fomenta la solidez del sistema bancario, se eleva la probabilidad de expulsar del mercado a los bancos pobremente administrados, antes que ocasionen problemas sistmicos. sta es sin duda una de las principales preocupaciones de las autoridades supervisoras y monetarias. Paralelamente, para asegurar una disciplina de mercado efectiva es necesario que los participantes estn bien informados y los depsitos no estn totalmente protegidos. En cierto modo esto garantiza que los agentes econmicos se vean estimulados a monitorear el desempeo de los bancos y stos, a la vez, respondan en consonancia. Al mismo tiempo, la disciplina de mercado puede ser fortalecida removiendo los esquemas de seguro de depsitos que brinden excesiva proteccin y asegurando la informacin oportuna y precisa acerca de la situacin de los bancos. Se reconoce, sin embargo, que an en pases industriales la habilidad del mercado para evaluar la situacin real de los bancos es limitada. As, la disciplina de mercado debe ser considerada como un complemento, ms que un sustituto, de una apropiada regulacin y supervisin.
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EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
La mayora de pases latinoamericanos siguieron un patrn de reforma financiera caracterizado bsicamente por dos grandes etapas. En la primera, este proceso contempl una acelerada liberalizacin financiera, y posteriormente, la instrumentacin de normas prudenciales para moderar la liberalizacin inicial. Los cambios de poltica asociados a la primera etapa abarcaron, principalmente, la eliminacin de los controles de tasas de inters, la erradicacin del crdito dirigido hacia sectores
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prioritarios, la privatizacin de bancos estatales, liberalizacin de los flujos de capital y los mercados cambiarios. Ms recientemente, esta tendencia se ha visto complementada con la adopcin de acciones conducentes a mejorar el marco de regulacin y supervisin preventivas. Las acciones adoptadas han mejorado bastante el desempeo de los mercados bancario y accionario. En el sistema bancario, las reformas han conducido a una mayor profundizacin de la intermediacin bancaria de mediano y largo plazo y a una participacin ms activa del sector privado en el proceso de intermediacin financiera (movilizacin de ahorro y asignacin de crditos). Las relaciones de crdito con el PIB, por ejemplo, se han incrementado en muchos de esos pases. En los mercados accionarios, las reformas tambin incrementaron la relacin del monto de negociado en acciones sobre el PIB y permiti el desarrollo de un mercado de acciones ms activo y lquido. A pesar de ello, un anlisis ms profundo de los indicadores de desarrollo financiero reflejan un pobre desempeo de los mercados de esta regin, los cuales se encuentran muy por debajo de los estndares mostrados por los pases del este asitico y la Comunidad Europea. En Amrica Latina, la profundizacin financiera es baja, los mrgenes de intermediacin son altos, el costo de capital es elevado, los mercados de bonos y acciones son pequeos, ilquidos y altamente concentrados. En general, los mercados financieros son pocos eficientes, an para los estndares de pases en desarrollo. La operacin poco eficiente de los bancos comerciales latinoamericanos crea altos costos de intermediacin, lo cual afecta la competitividad de las empresas. Al mismo tiempo, la presencia de mercados de capital poco desarrollados imposibilita atender, de manera adecuada, las necesidades de las empresas pequeas, las microempresas y el sector rural. Estas deficiencias restringen tanto los volmenes de inversin, como la calidad. Como consecuencia, el sector financiero latinoamericano cumple slo parcialmente con una de las funciones principales: coadyuvar a la asignacin eficiente de recursos. En los ltimos aos, varios de los pases latinoamericanos tampoco han escapado a las crisis bancarias y financieras, con altos costos en trminos del PIB. Durante 1994-96 pases como Argentina, Brasil, Jamaica, Mxi-
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co y Venezuela experimentaron crisis bancarias, con caractersticas peculiares. La presencia de estas crisis aceler la toma de acciones, como las ya comentadas. A pesar de ello, los sectores bancarios permanecen frgiles y muchos de ellos requieren reestructuracin y recapitalizacin. El establecimiento de una red de seguridad ha sido tpico en la mayora de los pases latinoamericanos. Sin embargo, en el transcurso del tiempo dichos sistemas financieros han evolucionado de diferentes maneras. De hecho, las modificaciones a la red de seguridad han sido moldeadas por la propia realidad de cada pas. La naturaleza de las crisis financieras y las presiones regulatorias han sido determinantes en las caractersticas presentadas. Como todo mecanismo de proteccin, la definicin de una red de seguridad requiere analizar los riesgos incurridos por el gobierno y los conflictos envueltos entre ese cambio de riesgos y la profundizacin financiera. Para acelerar el desarrollo del sistema financiero en la gestin, es clave adoptar acciones en, al menos, dos grandes reas: (i) competencia y eficiencia en el sector bancario y (ii) desarrollo de mercados eficientes de bonos y acciones. Al mismo tiempo, la mayor competencia puede ser alcanzada principalmente mediante la reduccin de la participacin pblica en el sistema bancario; la liberalizacin de la participacin externa en mercados financieros domsticos, permitiendo a entidades no bancarias competir en la provisin de los servicios bancarios. Paralelamente debera mejorarse la regulacin y supervisin en los sistemas financieros de la regin. Estas actividades son particularmente necesarias en un mundo cada vez ms integrado financieramente y con flujos de capital voltiles. En muchos de los pases latinoamericanos la regulacin de conglomerados (mediante el requisito de la consolidacin de balances y la publicacin de stos) y la supervisin de la banca offshore son especialmente dbiles. Tampoco, los reguladores y supervisores, en muchos de los pases de la regin, estn tcnicamente preparados para tratar con los elaborados riesgos de los mercados de derivados, titularizacin y otros cambios asociados con la rpida innovacin financiera.
546 25.8
EXPERIENCIA COSTARRICENSE
El sector financiero regulado costarricense se caracteriza por la presencia de una gran diversidad de instituciones financieras, regidas por distintos marcos legales. Actualmente se reportan las siguientes: tres bancos estatales y diecinueve privados; dos bancos creados por leyes especiales (Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Banco Hipotecario de la Vivienda); quince financieras privadas; veintisis cooperativas de ahorro y crdito; cuatro mutuales de ahorro y prstamo para la vivienda; una Bolsa de Valores; diecinueve grupos financieros; nueve administradoras privadas de pensiones; otras entidades, como la Caja de Ahorro y Prstamo de la Asociacin Nacional de Educadores y dos casas de cambio. Tambin coexiste un sistema financiero no regulado, dentro del cual se incluyen: almacenes de depsito, agencias de aduana, distribuidoras de electrodomsticos y automviles, cooperativas de produccin, asociaciones solidaristas, empresas de arrendamiento y factoreo, y, por supuesto, la banca offshore. Algunas de las caractersticas del sistema financiero costarricense en la actualidad son las siguientes: gran variedad de instituciones y marcos legales; competencia en diferentes nichos de mercado; predominio de entidades bancarias, en particular la estatal; el sistema bancario privado sobredimensionado en cuanto al nmero de participantes; mayoritario volumen negociado en el mercado burstil de ttulo pblicos (90 por ciento); elevada concentracin de operaciones en el corto plazo; bajo porcentaje de transacciones accionarias; gran dinmica de la banca privada (concentra 40 por ciento del crdito al sector privado y tiene gran expansin geogrfica); banca estatal inmersa en proceso de reorganizacin, donde sobresale el Banco de Costa Rica (segundo en tamao); elevados mrgenes de intermediacin financiera comparado con estndares internacionales; aumento de participacin de capital extranjero en las instituciones, en especial el centroamericano y proceso de fusiones y adquisiciones. Las principales reformas financieras adoptadas por las autoridades en el ltimo ao, incluyen lo siguiente: Reduccin de la tasa de encaje mnimo legal para coadyuvar a la reduccin de las tasas de inters activas y del margen de intermediacin.
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Aumento del capital mnimo de los intermediarios financieros para evitar desfases e introducir mayor seguridad y confianza en el sistema financiero nacional. Incremento del ndice de adecuacin de capital a 10 por ciento, superior al mnimo de 8 por ciento que establecen las normas de Basilea. Parmetros ms estrictos para la calificacin de los bancos en cinco reas: manejo del capital, calidad de los activos, manejo y gestin del intermediario, utilidades y administracin de la liquidez. Supervisin de grupos financieros para dar un seguimiento ms cercano sobre el conglomerado de negocios financieros de esas entidades, incluidos los bancos offshore. Trminos uniformes para la consolidacin contable de los grupos financieros. Requisitos mnimos de capital para cubrir el riesgo de los activos en los grupos financieros Normas para regular la aceptacin de plazas extranjeras en las cuales podrn estar domiciliados legalmente bancos o entidades financieras integrantes de un grupo financiero costarricense. Contactos con las superintendencias de pases en donde operan los bancos offshore pertenecientes a grupos financieros costarricenses para intercambiar informacin y explorar la posibilidad de una supervisin conjunta. Reformas en el mercado de valores, en temas como estandarizacin de valores manejo de valores extranjeros y regulacin prudencial sobre puestos de bolsa y fondos de inversin.
En trminos generales, el marco regulatorio e institucional desarrollado en los ltimos aos ha provocado cambios en el entorno financiero. Algunas de las tendencias observadas son: un mayor grado de competencia, entre un menor nmero de participantes de mayor tamao y mayor incursin de banca extranjera; proceso de fusiones y adquisiciones; formacin de supermercados financieros; fortalecimiento de la banca corporativa y minorista; prdida de nichos de mercado tradicionales; salida de instituciones con altos costos operativos, bajo nivel tecnolgico, poco innovadoras y con insuficiencia patrimonial; mayor generacin
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y movilizacin de ahorro de largo plazo, promovido por el nuevo modelo de pensiones, la banca de inversin y el desarrollo de inversionistas institucionales. La agenda de reformas financieras por desarrollar en los prximos aos es amplia. A juicio de Lora (2000) las principales reas susceptibles de reformas son las siguientes: Homologacin de los marcos regulatorios de las entidades financieras. Eliminacin de barreras de entrada a la industria bancaria. Definicin del papel de la banca estatal en el contexto del nuevo marco regulatorio. Apertura a la banca extranjera. Establecimiento de un seguro de depsitos. Definicin de indicadores cuantitativos para evaluar la gestin gerencial. Unificacin de las labores de inspeccin y anlisis financiero para eliminar problemas de coordinacin. Normas ms estrictas para la clasificacin de la cartera crediticia. Capacitacin tcnica a los funcionarios en inspeccin in situ. Participacin en esquemas de evaluacin del cumplimiento de los principios de Basilea en otros pases. Desarrollo de metodologas para sensibilizar la calificacin de bancos (CAMUL) ante variaciones en el tipo de cambio y las tasas de inters. Normativa para valorar a los bancos por medio de dos clasificadoras de riesgo y publicar su clasificacin Evaluacin de la gestin gerencial, con nfasis en el seguimiento de los planes estratgicos de las instituciones, sus polticas, sistemas de informacin, controles y auditoras. Revisar el marco legal de los grupos financieros, establecer medidas precautorias, crear un marco de sanciones, estudiar el tema de la su-
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ficiencia patrimonial consolidada de los grupos y garantizar mayores facultades a la SUGEF en el ejercicio de las funciones. Iniciar la aplicacin del nuevo sistema de liquidacin y compensacin, tendiente a reducir riesgos de liquidez y sistmicos relacionados con operaciones burstiles.
En trminos generales, el comportamiento observado, junto con los cambios regulatorios y de supervisin previstos, permiten vaticinar cambios importantes en la estructura y funcionamiento del sistema financiero costarricense. Los intermediarios financieros de menor tamao, poco innovadores y con limitada capacidad para generar ingresos por servicios, tendern a desaparecer por la va de fusiones o adquisiciones. Por otra parte, los negocios tradicionales de los intermediarios burstiles, tales como manejo de carteras custodia de ttulos, recompras, y negociacin de ttulos del Sector Pblico, darn paso a otros ms sofisticados como titularizaciones, banca de inversin, fondos inmobiliarios y accionarios, reestructuracin de empresas, etctera. Es de esperar que este proceso conduzca hacia una mayor profundidad del mercado de capitales.
25.9
RESUMEN
Despus de la crisis de principios de los ochenta, los pases latinoamericanos aplicaron polticas de estabilizacin y apertura econmicas, conocidas como el Consenso de Washington. Una vez alcanzada la estabilidad, se pens que durante los noventa los pases empezaran a cosechar los frutos del mayor crecimiento. Sin embargo, los logros en trminos de reduccin de la pobreza y mejora en la distribucin del ingreso fueron exiguos. Los expertos y los organismos financieros internacionales sostienen ahora que para lograr esos objetivos es necesario complementar dichas polticas con reformas institucionales (segunda generacin). En el campo financiero se argumenta la conveniencia de disear redes de seguridad en los sistemas bancarios, incluyendo facilidades de prestamista de ltima instancia, seguro de depsitos, requerimientos de capital, supervisin y polticas de cierre. Asimismo, se recomienda la adopcin de acciones microeconmicas para mejorar la regulacin prudencial, as como la administracin bancaria relacionada con el crecimiento
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crediticio desmedido, la pobre evaluacin de los prstamos concedidos, el descalce de plazos y monedas, la baja recuperacin de prstamos y los dbiles controles internos. La autonoma de los bancos centrales y el crucial papel en el sistema de pagos es tambin de gran relevancia. Muchos de los pases latinoamericanos estn aplicando este tipo de acciones. Dentro de ellos sobresalen Argentina, Brasil, Chile, Jamaica, Mxico, Venezuela, la mayora de los cuales coincidentemente experimentaron crisis bancarias con grandes costos fiscales. Las modificaciones adoptadas han sido moldeadas por la propia historia de cada pas, donde destaca la naturaleza de las crisis y las presiones regulatorias enfrentadas. Costa Rica tambin se encuentra inmersa en este proceso, pero el sistema bancario predominantemente estatal constituye un obstculo para avanzar de manera ms acelerada.
BIBLIOGRAFA Banco Mundial. 1993. Latin America and the Caribbean: a decade after the debt crisis. Washington: Banco Mundial. Burki, Shahid Javed y Guillermo Perry. 1997). The long march: a reform agenda for Latin America and the Caribbean in the next decade. Washington: Banco Mundial. Burki, Shahid Javed y Guillermo Perry. 1998. Beyond the Washington Consensus: institutions matters. Washington: Banco Mundial. Camacho, Arnoldo. 1999. Sobre la eficiencia y competitividad de los sistemas financieros en Centroamrica. Mimeo. Kane, Sara y Starrels, John. 1999. Second generation reforms. Washington: Fondo Monetario Internacional. Lora, Miguel. 2000. Reformas Financieras en 1999. San Jos: Academia de Centroamrica. Mimeo. Williamson, John (editor). 1990. What Washington means by policy reform, en Institute for International Economics, 1990, Latin American adjustment: how much has happened? Washington: The Institute for International Economics.
STIMA PARTE
LA INTEGRACIN ECONMICA CENTROAMERICANA
26. LA INTEGRACIN ECONMICA Y COOPERACIN MONETARIA EN EL MERCADO COMN CENTROAMERICANO*

26.1
INTRODUCCIN
En la actualidad, como parte del PRADIC1 se llevan a cabo importantes trabajos relacionados con la integracin monetaria de los cinco pases del Istmo. Las tareas emprendidas buscan dilucidar aspectos de no poca monta para los pases centroamericanos. Se trata, en efecto, de indagar acerca de las razones de la integracin monetaria, los beneficios y costos, como tambin los factores determinantes de la magnitud de estos beneficios y costos. Asimismo, se examina la ruta ms favorable que los pases centroamericanos podran seguir, caso de decidirse a propiciar la integracin monetaria de la regin. La ruta se dividira en etapas, cada una de las cuales habra de detallarse adecuadamente, as los pases podran percibir, a cabalidad, los compromisos adquiridos. Para realizar esta importante labor se utiliza la experiencia acumulada por las Comunidades Europeas y se toman en cuenta las circunstancias concretas del proceso de integracin econmica en la regin de Centroamrica. Los resultados de este proyecto suministrarn, a los cinco pases, elementos de juicio importantes para tomar decisiones de largo y corto plazo, sobre temas de mucha relevancia para el futuro desarrollo de la regin centroamericana. Por ello, el programa del PRADIC ha de contar con el apoyo institucional y financiero para proseguir, sin desmayo,
Este documento se elabor en setiembre de 1993. Algunas de las ideas de este trabajo fueron planteadas originalmente en el Seminario sobre Coordinacin y Convergencia Macroeconmica e Integracin de Sistemas Financieros (PRADIC/CMCA), marzo de 1993. El PRADIC (Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integracin de Centroamrica) es un programa financiado por el BID y cuyos aspectos relacionados con la integracin monetaria regional se desarrollan en el Consejo Monetario Centroamericano. 553
1.
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hasta completar el cometido. Es mucho lo bueno e importante que de l puede derivarse. Ahora bien, mientras el programa del PRADIC sigue su curso, es conveniente no obstante, considerar la posibilidad de adoptar algunas medidas, con el propsito de aprovechar las oportunidades inmediatas y adems, obtener resultados concretos. ste es precisamente, el objetivo del presente trabajo: sugerir algunas acciones y medidas que en el mbito de la integracin monetaria podran tomarse. Se encuentra dividido en varias secciones. En la primera se aborda el tema del concepto de la nueva integracin econmica regional. La segunda examina las relaciones entre la nueva integracin econmica regional y la nueva poltica econmica. La tercera se refiere a los aspectos monetarios y financieros de la nueva poltica econmica. En la cuarta se analiza un posible plan de accin. Y en la quinta y ltima se hacen algunas observaciones finales que surgen al mirar hacia el futuro.
26.2
LA NUEVA INTEGRACIN ECONMICA REGIONAL
Despus de un decaimiento significativo, en la dcada de los aos ochenta, el programa de integracin econmica centroamericana ha experimentado en los ltimos aos, una reactivacin marcada. Algo parecido ha acontecido a otros programas de integracin econmica regional en otras latitudes. Es de mucha importancia, empero, percibir una desigualdad de gran trascendencia entre el concepto de la vieja integracin y el de la nueva integracin. Cuando la poltica econmica de los pases centroamericanos buscaba el crecimiento econmico y la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones el modelo de desarrollo hacia adentro entonces el programa de integracin tena tambin ese mismo propsito. Hoy, los pases del rea han decidido cambiar radicalmente el modelo de crecimiento al adoptar un modelo de desarrollo hacia fuera, basado en una mayor insercin de la economa nacional en la economa internacional. Entonces el programa de integracin econmica regional ha de buscar el objetivo bsico de la nueva poltica econmica. Por consiguiente, mientras la vieja integracin buscaba c-
La integracin econmica y cooperacin monetaria en el mercado comn centroamericano
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mo apoyar el modelo de crecimiento hacia dentro (sustitucin de importaciones), la nueva integracin busca cmo propiciar el modelo de crecimiento hacia fuera (insercin en la economa internacional). Evidentemente, la modificacin profunda del modelo de crecimiento y, por ende, de la poltica econmica, ha trado aparejada tambin cambios significativos en el programa de integracin econmica regional (IER). A pesar de los cambios experimentados por el proceso de integracin econmica regional (objetivos, medios, procedimientos), no puede perderse de vista que ciertos aspectos esenciales mantienen vigencia para los pases miembros. Valga mencionar tres de ellos, a saber: i. Los propsitos de la IER no pueden diferir de los objetivos de la poltica econmica de cada uno de los pases miembros. Esto ya se percibi al constatar como cuando los pases cambian el modelo y la poltica, otro tanto acontece con el programa de IER.
ii. Los pases participan en la IER slo si consideran que el ritmo de crecimiento ser mayor dentro del esquema de integracin que fuera de l. De no ser as, evidentemente, el pas no participara en el programa de IER. iii. Los pases han de concebir el programa de IER como una manera de ayudarlos a alcanzar los objetivos de la poltica econmica. De no ser as, los pases no tendran mayor inters en el programa. Otro aspecto esencial de la IER es la necesidad de aceptar el principio segn el cual los pases miembros han de poder participar en el proceso a diferentes velocidades. Tratar lo contrario, es decir, forzar a un pas a avanzar a un ritmo ms all de lo que considera conveniente y posible, es dar al traste con el proceso de IER. ste avanza, sin duda, no debido a los compromisos contrados sino ms bien gracias a los resultados. stos permiten tomar nuevos riesgos y nuevas medidas, mucho ms que los primeros. Por lo tanto, poco o nada se ganara tratando de forzar a un pas a ir a un ritmo demasiado acelerado. Ser realista, en este caso, significa aceptar la existencia de procesos de IER de diferente intensidad y amplitud. Con el nuevo modelo los pases buscan, en cuanto a sus relaciones extrarregionales, lo siguiente:
556
i.
la apertura comercial de la economa nacional, es decir su insercin ms profunda en la economa internacional; y
ii. la integracin financiera de la economa nacional, es decir, la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos y no nicamente la comercial (punto i anterior). En cuanto a las relaciones intrazonales, es decir, con los dems pases centroamericanos, los pases buscan principalmente: i. la consolidacin comercial del espacio econmico centroamericano mediante la eliminacin de los diversos obstculos al comercio intrarregional;
ii. la consolidacin financiera del espacio econmico centroamericano, para lo cual se eliminan todos los impedimentos a la libre circulacin de capitales dentro de Centroamrica; y iii. el establecimiento paulatino de la libre movilidad de los factores de la produccin, sobre todo el trabajo, ya que el capital est incluido en el punto (ii) supra. La mayor insercin comercial y financiera en la economa internacional y la consolidacin del espacio centroamericano desde el punto de vista comercial, financiero y del de la movilidad de los factores de la produccin tendran consecuencias positivas muy importantes. Por cierto permitiran: i. aumentar las oportunidades de inversin al operar en un mercado ms amplio y de esta manera incrementar la divisin del trabajo, la especializacin, la productividad y la acumulacin de capital;
ii. mejorar la asignacin de los factores de la produccin gracias a la competencia externa ms recia debido al desmantelamiento del proteccionismo nacional y regional; iii. aumentar las posibilidades de consumo de la poblacin al expandirse y diversificarse las fuentes de abastecimiento; iv. multiplicar las oportunidades de los ahorrantes para diversificar la cartera de activos;
557
v.
incrementar las opciones de los inversionistas y productores para diversificar la cartera de pasivos.
Todos estos efectos vinculados recprocamente, facilitarn a los pases centroamericanos alcanzar mejores niveles de vida. Sin embargo, el cambio en el modelo de desarrollo no slo ofrece nuevas oportunidades, sino tambin plantea nuevos retos y crea nuevos riesgos. Los peligros se derivan principalmente de dos hechos: i. los pases se tornan ms vulnerables a las influencias externas; los acontecimientos ocurridos en el exterior repercuten ms rpida y fuertemente en la situacin econmica interna; y
ii. los pases pierden grados de libertad para usar sus instrumentos de poltica econmica, ya que algunos de ellos no pueden utilizarlos del todo y otros slo de manera condicionada, en determinadas circunstancias. El problema es entonces patente: debido a la mayor vulnerabilidad, el pas debe defenderse con ms frecuencia, pero a la vez, en vista de la prdida de grados de libertad en el uso de los instrumentos de poltica econmica, esa defensa resulta ms difcil. As, las correas de transmisin de la economa internacional funcionan ms activamente y hacen ms sensibles a las economas nacionales ante las decisiones tomadas en el exterior. Por ejemplo, las fluctuaciones cclicas (inflacin y depresin) afectan el precio y el volumen de las importaciones y de las exportaciones; los diferenciales de las tasas de inters provocan movimientos especulativos de capital (hot money) y las cambiantes condiciones de la economa internacional determinan el volumen y la direccin de las inversiones extranjeras directas. Puede observarse, pues, como si bien el nuevo modelo ofrece posibilidades promisorias para acelerar el crecimiento econmico de los pases centroamericanos, no est exento de retos y dificultades, de riesgos y peligros.
558 26.3
LA NUEVA INTEGRACIN ECONMICA REGIONAL Y LA NUEVA POLTICA ECONMICA2
De qu manera puede la IER ayudar a la implantacin y al funcionamiento del nuevo modelo de crecimiento hacia afuera, es decir, a la mayor insercin comercial y financiera en la economa internacional. Varias consideraciones deben sealarse al respecto: i. La IER ayuda a la insercin en la economa internacional en una rea geogrfica especfica, es decir, aquella cubierta por el programa de integracin. En especial, si el arancel externo comn del rea de integracin es relativamente reducido, como ya comienza a acontecer en Centroamrica, entonces las posibilidades de la desviacin de comercio y sus efectos perjudiciales, sern de poca importancia.
ii. La consolidacin del espacio regional permite reducir los costos de transaccin, comerciales y financieros. iii. La consideracin del rea geogrfica de la IER como una unidad permite evitar la duplicacin de ciertas inversiones en infraestructura (puertos) y de ciertos servicios (investigacin agrcola, educacin superior, etctera). iv. La confianza de los agentes econmicos nacionales y extranjeros aumenta as como la credibilidad en la poltica econmica, por cuanto los pases, al participar en un programa de IER, se comprometen a aceptar una determinada disciplina. v. La obtencin de mayores ventajas en las negociaciones internacionales gracias a la accin conjunta de todos los pases miembros, ya que la unin hace la fuerza.
2.
Esta seccin est tomada, en buena parte, de Lizano (1993).
559
26.4
LOS ASPECTOS MONETARIOS Y FINANCIEROS DE LA NUEVA POLTICA ECONMICA
La nueva poltica econmica (insercin internacional e IER) plantea aspectos de suma importancia en el mbito monetario y financiero. Abordarlos de manera satisfactoria es imprescindible para poder aprovechar las oportunidades y enfrentar los riesgos del nuevo modelo. Los principales son los siguientes: i. Necesidad de establecer un sistema de pagos intrazonal para hacer frente, de manera expedita, al aumento del comercio y del trnsito dentro del rea de integracin. El volumen y la frecuencia de los pagos aumentan marcadamente y, por consiguiente, debe facilitarse la realizacin.
ii. Necesidad de alcanzar un acuerdo sobre los tipos de cambio. Esta decisin es de mucha importancia para permitir a los agentes econmicos conocer anticipadamente, el tipo de cambio al cual liquidar las transacciones comerciales y financieras. iii. Necesidad de lograr la libre transferencia de capitales dentro del rea de integracin y con el exterior. iv. Necesidad de establecer procedimientos para evitar desequilibrios macroeconmicos en los pases miembros y, si se dieran, adoptar medidas para conjurarlos. v. Necesidad de tomar acciones a fin de evitar las posibles consecuencias de los desequilibrios macroeconmicos de un pas en los dems pases miembros.
Estos cinco aspectos sugieren ya los puntos principales de la cooperacin monetaria regional. Sin embargo, la integracin monetaria completa va ms all. Los rasgos sobresalientes son: primero, los tipos de cambio fijos entre las monedas nacionales; segundo, la libre convertibilidad de las monedas nacionales (lo cual conlleva la libre movilidad de capitales dentro del rea de integracin) y tercero, la coordinacin de las polticas econmicas de los pases miembros para evitar los desequilibrios macroeconmicos y sus efectos.
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No pareciera indispensable, aunque puede discutirse la mayor o menor conveniencia, llegar a: primero, sustituir las monedas nacionales por una moneda regional (para efectos prcticos la fijacin de los tipos de cambio equivale, en gran medida, a la creacin de una moneda regional); segundo, administrar las reservas monetarias internacionales de los pases miembros de manera conjunta y tercero, sustituir las polticas nacionales por una poltica regional, valga decir, crear un banco central para la regin en reemplazo del banco central de cada pas miembro.3 Es evidente, por lo tanto, la necesidad de proseguir el estudio pormenorizado del tema de la integracin monetaria como parte del proceso de IER en el mbito centroamericano. Concretamente, representan los pases del Istmo una unin monetaria de tamao ptimo?, cules son los beneficios y costos que han de esperarse de un proceso de integracin monetaria regional para los pases miembros?, cules son las etapas y cul el contenido para avanzar, paulatinamente, hacia la consecucin de los objetivos deseados?, cul es la organizacin institucional ms adecuada para administrar el proceso de integracin monetaria regional?, cules son las medidas de salvaguardia necesarias?, ha de culminar el proceso con la sustitucin de las monedas nacionales por una moneda nica? Todas estas interrogantes han de recibir adecuada respuesta y para lograrlo se requiere un estudio a fondo como el que se realiza, en la actualidad, en el programa del PRADIC. Ahora bien, es importante tener presente tambin que en la realidad no se encuentran casos de integracin o unin monetaria completos, sino ms bien procesos en diverso grado de avance; algunos han logrado progresos significativos y sin embargo, despus de cierto tiempo, han retrocedido. De ah, la importancia de conocer las experiencias acumuladas en otras latitudes y continentes. Sin embargo, como ya se indic, mientras se concluyen los estudios mencionados es conveniente considerar algunas decisiones que podran tomarse de inmediato. Este conjunto de medidas bien podra conformar un plan de accin de transicin.
3.
Un anlisis pormenorizado de los temas abordados en esta seccin se encuentra en Lizano (1978).
561
26.5
HACIA EL PLAN DE ACCIN
El escenario donde se ejecutara el plan de accin transitorio tiene las siguientes caractersticas principales: i. La decisin poltica tomada por los pases centroamericanos de avanzar en la IER, incluida la integracin, unin o cooperacin monetaria, tanto en los aspectos jurdicos (acuerdos, convenios) e institucionales, como en los aspectos relativos a la poltica econmica y social. Hasta dnde llegar y cundo queda an por verse. Pero los acuerdos suscritos en las cumbres presidenciales son fiel reflejo de esta decisin.
ii. El progreso ya alcanzado por los pases centroamericanos en cuanto a la apertura comercial y a la apertura de la cuenta de capital es significativo. Esto ltimo resuelve, en gran parte, los problemas relacionados con la libre convertibilidad de las monedas nacionales y la libre disposicin de divisas as como el de la libre movilidad de capital. iii. La realidad indica que si bien las relaciones econmicas entre los pases del Istmo son importantes (15-20 por ciento del comercio exterior), no lo son tanto, ya que las relaciones econmicas con el resto del mundo son de mayor significado (80-85 por ciento del comercio exterior). Centroamrica es una rea mucho menos integrada que, por ejemplo, Europa Occidental o NAFTA. iv. El proceso de la IER en Centroamrica requiere, para poder progresar, resultados positivos. Se necesita mostrar el movimiento andando: obtener resultados que sirvan de base para avances posteriores. Como se afirma con frecuencia, nada tiene tanto xito como el mismo xito. A la luz de estas consideraciones, el plan de accin transitorio incluye proposiciones cuyo fin es ayudar a los pases miembros a alcanzar los objetivos de estabilidad y apertura, consolidar el espacio econmico regional y amortiguar los efectos de posibles desequilibrios ocurridos en alguno de los pases sobre los dems.
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La coordinacin de polticas econmicas

Participar en un proceso de IER en general y especficamente en un programa de unin monetaria, significa, necesariamente, que la poltica econmica de cada uno de los pases miembros habr de llevarse a cabo de manera diferente de cmo se realizaba antes de la puesta en marcha del proceso y del programa. Por supuesto, algo ha de cambiar, sin duda. Las relaciones entre los pases pueden caracterizarse (Dobson), en general, por una gama amplia de posibilidades: desde el conflicto, hasta la federacin. Entre estos dos extremos se encuentran situaciones intermedias, tales como: la independencia, la cooperacin, la coordinacin y la integracin. La mayor y ms intensa interdependencia entre los pases miembros debido a la consolidacin del espacio regional representa una modificacin significativa de las polticas nacionales (Wallich). No obliga a los pases a dejar de lado los objetivos nacionales pero implica una manera diferente de alcanzarlos. En efecto, por una parte, el pas no puede usar los instrumentos de poltica econmica con la libertad que lo haca anteriormente pero, por otra, Costa Rica logra algn grado de control sobre la manera cmo los dems pases utilizan los propios instrumentos de poltica econmica. Por un lado pierde, por otro gana. Se trata de una manera diferente de ejercer la soberana. Debe adems recordarse que la coordinacin de polticas econmicas puede referirse a tres aspectos diferentes, a saber: la coordinacin de objetivos, la del uso de instrumentos y la de resultados. Asimismo, deben tenerse presentes diferentes objetivos de la coordinacin: resolver conflictos entre los pases miembros, compensar los efectos inconvenientes de las medidas de un pas miembro sobre los dems y prever a fin de evitar los conflictos y los efectos perjudiciales (Swoboda, 1973). La coordinacin de la poltica econmica plantea, a no dudarlo, uno de los aspectos ms espinosos del proceso del IER. An en esquemas de integracin ya avanzados como el de las Comunidades Europeas, se presentan serias dificultades. Tal es el caso reciente del procedimiento adoptado por Alemania para financiar el dficit fiscal, ocasionado por
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la unificacin de ambas Alemanias, que puso en manifiesto la decisin de ubicar los intereses nacionales por encima de las responsabilidades regionales. En efecto, Alemania, en lugar de aumentar los impuestos para hacer frente a un mayor gasto pblico, decidi incrementar la deuda pblica interna con lo cual forz el alza de las tasas de inters en Alemania y, por lo tanto, tambin en los dems pases miembros de la Comunidad Europea. Dado el grado de avance alcanzado por el proceso de integracin econmica en Centroamrica y las circunstancias imperantes, la coordinacin de la poltica econmica, en esta etapa, debera centrarse en los siguientes aspectos:
Coordinacin de los objetivos de poltica econmica

La labor de los pases centroamericanos sobre este tema se facilita dada la coincidencia de las decisiones ya tomadas por cada uno de ellos, por ejemplo, en cuanto a cambiar el modelo de desarrollo e implantar uno basado en la apertura de la economa y la insercin en la economa internacional. De igual manera, los cinco pases han decidido luchar por asegurar y mantener los principales equilibrios macroeconmicos. Esto equivale a luchar contra la inestabilidad de los precios (la inflacin) y de los tipos de cambios y, asimismo, ejercer un estricto control sobre las finanzas pblicas. Estas decisiones, tomadas por cada uno de los pases, desbrozan el terreno y ayudan en mucho a la tarea de coordinar, regionalmente, los objetivos de la poltica econmica. En concreto, se requiere una instancia institucional de carcter regional el Consejo Monetario Centroamericano, CMCA donde los pases puedan precisar y sistematizar los objetivos, as como compatibilizar y dar coherencia a la poltica econmica. Se busca especficamente, evitar: el proteccionismo, el control de los movimientos de capitales, la inflacin, el dficit fiscal, la inestabilidad cambiaria y de las tasas de inters, as como la devaluacin con el propsito de promover las exportaciones. En sntesis, se trata, en cuanto a la poltica comercial, de adoptar en general la poltica de libre cambio y en cuanto a la poltica monetaria, aplicar a pie juntillas el gold standard tal como lo entiende Meade (Meade, 1957). En el tanto los cinco pases acepten estos objetivos, entonces la coordinacin
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regional se simplificara. Un cdigo de conducta de esta naturaleza ayudara en mucho a la IER.
Anlisis de la coyuntura
La coordinacin regional, desde el punto de vista de la coyuntura, tiene el propsito bsico de evitar las crisis y los conflictos en el corto plazo. Para ello debe analizarse la evolucin y las perspectivas de cada una de las economas del Istmo, en forma peridica cada semestre, en el seno del CMCCA. De esta manera, es posible prever los problemas, hacer las sugerencias del caso, promover la disciplina y buscar la convergencia. No se trata, en esta etapa, de establecer objetivos en cuanto a los resultados especficos de la poltica econmica, ello quedara para una etapa posterior, pero s se comenzara a establecer, poco a poco, un rcord sobre el comportamiento de cada pas.
El Fondo Centroamericano de Estabilizacin Monetaria (FOCEM)

El FOCEM est llamado a desempear un papel muy importante en el proceso de integracin monetaria. A pesar de los esfuerzos de los pases por cumplir a cabalidad el cdigo de conducta establecido y tratar de alcanzar sus objetivos deben reconocerse las dificultades inevitables. En no pocas ocasiones, los pases deben hacer frente a ciertos desequilibrios macroeconmicos. En aras de subsanarlos cuanto antes y de reducir al mnimo posible los efectos en la situacin econmica de los dems pases miembros, es necesario establecer en la regin centroamericana una instancia para ayudar a los pases a salir de este tipo de problema. Ese organo es el FOCEM que funcionara siempre como parte del CMCA. La tarea bsica consiste en suministrar apoyo financiero (otorgar prstamos) a aquellos pases con dificultades de balanza de pagos, dispuestos a poner en marcha un plan de estabilizacin para restablecer el equilibrio. Funcionara as, como un Fondo Monetario Internacional en el mbito regional y jugara el papel, por as decir, de una primera trinchera. El FOCEM debera poder tambin hacer operaciones pasivas y activas en divisas, en los diferentes pases a fin de ayudar, en ciertas
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circunstancias, por ejemplo, cuando se presenta una afluencia de capitales especulativos que propicia la reevaluacin de la moneda nacional. lo cual perjudica el esfuerzo exportador. El FOCEM deber modificarse institucional y financieramente. Desde el punto de vista institucional, su membresa debe ampliarse, no ya con pases extrarregionales, como en el caso del BCIE, sino con instituciones internacionales por ejemplo, el BID, el FMI y las Comunidades Europeas. De esta manera, habra cierta garanta de una administracin adecuada y de evitar as las prcticas de aos atrs. Se obtendra adems, asistencia tcnica valiosa en temas complejos y difciles. Desde el punto de vista financiero, se ampliara la base: los cinco pases miembros mantendran en el FOCEM cierta proporcin de sus reservas monetarias internacionales y los organismos internacionales haran aportes especiales. La participacin de los organismos internacionales dara credibilidad y confianza en el proceso de IER a terceros pases. En especial, la presencia del FMI revestira especial significado, por varias razones: la disponibilidad de asistencia tcnica, el apoyo financiero y el anlisis conjunto por parte del FOCEM y del FMI de la situacin econmica de cada pas miembro. Remozar y fortalecer el FOCEM es una tarea importante y urgente. Sera un paso muy importante en la consolidacin de la integracin monetaria de la regin centroamericana.
El uso de las monedas nacionales

Dos de los pases del rea El Salvador y Guatemala han acumulado una valiosa experiencia en cuanto al uso de sus monedas nacionales el coln salvadoreo y el quetzal para cancelar y pagar las operaciones comerciales y de otro tipo entre los agentes econmicos de ambos pases. Esta experiencia debera generalizarse a los cinco pases de Centroamrica. Se trata de un sistema de pagos intrazonal en el cual los bancos centrales de la regin mantienen sus manos afuera. En efecto, los bancos centrales no garantizan los tipos de cambio, ni asumen responsabilidades frente a los otros bancos centrales. Los agentes econmicos (importado-
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res, exportadores) son quienes asumen el riesgo, no solo de escoger sus deudores, sino tambin de las posibles modificaciones del tipo de cambio. Ellos deben hacer sus propias estimaciones, al recibir o entregar monedas de otros pases, acerca de la devaluacin o revaluacin de las diferentes monedas. Cuanto mayores y ms frecuentes sean las fluctuaciones de una moneda, menor ser el uso que los agentes econmicos acepten hacer de ella y viceversa. El uso de las monedas nacionales presenta varias ventajas: i. le permite a los pases llevar a cabo diversas transacciones comerciales y financieras, dentro del rea de integracin, sin necesidad de utilizar divisas internacionales en general escasas;
ii. al no participar los bancos centrales en el sistema de pagos se les evita el peligro de asumir riesgos cambiarios; y iii. los agentes econmicos asumen ellos mismos los riesgos cambiarios y al descontarlos determinan, mediante operaciones de arbitraje, la solidez o la debilidad de cada una de las monedas de la regin.
La consolidacin del espacio financiero

No slo es necesario en el proceso de IER la consolidacin del espacio comercial (libre comercio intrazonal), sino tambin la del espacio financiero regional. En efecto, debe ser posible a un guatemalteco adquirir, en la bolsa de valores de Costa Rica, acciones de una empresa salvadorea con moneda de Honduras, o bien, a un salvadoreo adquirir ttulos de empresas costarricenses, en la bolsa de valores de Honduras, con moneda guatemalteca. Los empresarios deben poder obtener crdito o vender sus valores en un pas para hacer inversiones en otro, es decir, una empresa hondurea podra obtener un prstamo (o vender su papel) denominado en quetzales, en la bolsa de valores de El Salvador, para hacer inversiones en Costa Rica. Este tipo de transacciones ha de ser no slo posible, sino propicias. Para ello es necesario un programa de trabajo de las diferentes bolsas centroamericanas. ste debe incluir desde coordinar los sistemas electrnicos de informacin y disposiciones sobre custodia, hasta uniformar
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las normas requeridas para facilitar la compra y venta de ttulos, as como establecer sistemas de liquidacin y de compensacin. Adems, es indispensable adecuar la legislacin de cada pas a fin de poder realizar, con fluidez, las operaciones burstiles, con la participacin de puestos de bolsa, bancos, sociedades de inversin, compaas de seguros y fondos de pensiones. No debe ponerse mayor atencin en intentar uniformar los costos de los diferentes mercados financieros, por ejemplo, las comisiones de las bolsas de valores, por cuanto la competencia se encargar de establecer la necesaria convergencia. La ejecucin del plan de trabajo ayudara a lograr la movilidad de capitales, para propsitos de inversin y de ahorro financiero. As, los inversionistas pueden adecuar la cartera de pasivos y los ahorrantes la de los activos, de acuerdo con las perspectivas de rentabilidad, el comportamiento de las tasas de inters y las condiciones generales de riesgo. Por ende, se progresara considerablemente, en la consolidacin del espacio financiero regional. Las ventajas principales son las siguientes: i. la mejor asignacin de factores de la produccin en el rea de integracin;
ii. la convergencia, tanto de las tasas de inters, como de los costos de las transacciones financieras; y iii. la diversificacin de los productos y los servicios financieros. La posibilidad de establecer el libre comercio de ttulos gubernamentales y pblicos en general, ha de posponerse, sin embargo, hasta tanto los pases logren un acuerdo sobre el financiamiento de las inversiones pblicas y la poltica de tarifas de servicios pblicos. As, por ejemplo, no podra permitirse al Gobierno de Costa Rica vender los ttulos propios en el mercado financiero guatemalteco, es decir, captar ahorro en Guatemala, si el Gobierno costarricense otorga financiamiento subsidiado (en el caso lmite una donacin presupuestaria) al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), lo cual permitira a la entidad elctrica reducir tarifas y esto, a la vez, pondra a los productores de Costa Rica en mejor posicin competitiva, en el mercado guatemalteco. Por consiguiente, mientras los pases miembros de IER se ponen de acuerdo en la poltica de financiamiento de las inversiones pblicas y de las tarifas de los servicios pblicos, es difcil permitir el libre comercio de ttulos valores gubernamentales.
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Disposiciones sobre el tipo de cambio

El sistema cambiario que llegue a ponerse en vigencia en el mbito regional depende esencialmente del grado de coordinacin de las polticas nacionales acordado por los pases. Cuanto mayor sea el grado de independencia, menor el compromiso acerca de los tipos de cambio. Cuanto menor sea el grado de independencia, mayor ser la posibilidad de establecer tipos de cambio fijos y, posteriormente, llegar a establecer una moneda comn en el rea de integracin. Evidentemente, las modificaciones del tipo de cambio son consecuencia de las polticas nacionales. Ahora bien, en la actualidad, los pases centroamericanos no deben caer en la tentacin de adoptar un sistema de tipos de cambio fijos. No existe an la disposicin poltica de suscribir acuerdos regionales necesarios para coordinar las polticas nacionales de manera tal de poder mantener un compromiso de esta naturaleza. Sera, por consiguiente, un acuerdo efmero: rpidamente el ritmo de inflacin diferente, en cada uno de los pases miembros, obligara a modificar los tipos de cambio. La posibilidad de establecer bandas de fluctuacin tampoco pareciera viable en esta etapa de la integracin. En efecto, en vista de lo dicho en el prrafo anterior, las bandas, de llegar a establecerse, deberan ser tan amplias que para efectos prcticos existira un sistema de tipos de cambio fluctuante. En la etapa actual los pases deben buscar dos objetivos: (i) en el mbito nacional, establecer y aprender a administrar un sistema de flotacin sucia y (ii) en el rea de integracin, permitir la libre flotacin entre las monedas nacionales, mediante el uso de las monedas nacionales. Adems, se propiciara la convergencia macroeconmica de acuerdo con las propuestas hechas anteriormente en la seccin sobre la coordinacin de las polticas nacionales. En el tanto esta convergencia ocurra, la necesidad de ajustar los tipos de cambio intrazonales tendera a disminuir. Despus de asegurar un marco firme de estabilidad macroeconmica, entonces s puede proceder a establecer un sistema de bandas, amplio y flexible al principio, para luego reducir, paulatinamente, el margen de las fluctuaciones permitidas.
569
26.6
OBSERVACIONES FINALES
1. El plan de accin transitorio esbozado en los cinco puntos sealados en la seccin anterior, bien puede parecer poco elaborado, adems de tmido e insuficiente. Sin embargo, a estas alturas del proceso de integracin es difcil pretender mucho ms. Si se trata de forzar el ritmo, no se ira muy lejos y se correra el riesgo de echar a perder el avance ya logrado. Es necesario aprender a caminar antes de intentar correr. 2. La IER es un proceso. Como tal, slo puede avanzar poco a poco, paso a paso. Por tanto, los pases deben: i. Aprender a administrar, en forma adecuada, el espacio econmico consolidado y especficamente, el proceso la integracin monetaria; y
ii. Percibir y apreciar los beneficios de la IER, en trminos de crecimiento, estabilidad y equidad. Resultan ser mayores que los costos, desde el punto de vista de la mayor vulnerabilidad y de los problemas del desarrollo equilibrado. Esto ltimo se logra gracias a las medidas de salvaguardia y de compensacin adoptadas, as como a las redes de seguridad puestas en vigencia. Ha de probarse, en los hechos, que los paracadas realmente, funcionan! 3. No se ha encontrado an la receta definitiva para administrar, en forma acertada y de manera permanente, la demanda efectiva. Por lo tanto, toda poltica econmica presenta deficiencias, experimenta fluctuaciones y sufre vicisitudes. Esto es inevitable. Por ello mismo, los pases, con toda razn, desean ser precavidos y prudentes. Por consiguiente, en la etapa actual de la integracin monetaria, debe avanzarse, simultneamente, en dos frentes: primero, en la coordinacin de la poltica econmica de los pases miembros y segundo, en la adopcin de medidas para minimizar los efectos perjudiciales ocasionados por una coordinacin an incompleta. 4. Al mirar el futuro, en el largo plazo, el punto de mayor significacin de la integracin monetaria regional, se refiere, sin duda, a la posible sustitucin de las monedas nacionales por una nueva. Dos son
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las opciones. Por una parte, crear una nueva moneda regional en sustitucin de las cinco monedas nacionales. Se establecera, asimismo, una autoridad monetaria regional. Por otra parte, seguir el camino panameo, es decir, adoptar alguna divisa internacional, por ejemplo, el dlar de los Estados Unidos, como moneda regional y sustituir las monedas centroamericanas. La opcin a retenerse depende de mltiples consideraciones y es, evidentemente, uno de los temas importantes sobre los cuales debe tomarse una decisin. S pareciera necesario, a la luz de las experiencias recientes de las Comunidades Europeas, considerar seriamente la posibilidad de pasar directamente de la primera etapa de la integracin monetaria la fluctuacin sucia en cada pas a la tercera etapa la moneda y el banco central regionales sin pasar por la segunda el sistema de bandas. Este ltimo sistema es til para alcanzar ciertos objetivos, como por ejemplo: primero, hacer frente a fluctuaciones coyunturales moderadas; segundo, absorber cambios fundamentales, segn la terminologa del Fondo Monetario Internacional, consecuencia de modificaciones de la productividad o de los trminos de intercambio y tercero, ayudar a empujar y forzar suavemente a los pases miembros a observar determinadas polticas. A pesar de estos aspectos positivos, el sistema de bandas es incapaz de sobrevivir ante los embates y maniobras de los especuladores. Ellos tienen suficiente capacidad para hacer zozobrar el sistema de bandas como lo han puesto en manifiesto en Europa Occidental, en los ltimos tiempos. Y cada vez que el sistema de bandas debe ampliarse, es decir, para efectos prcticos, abandonarse, representa un retroceso significativo del cual se tarda bastante tiempo en recuperarse. Por ello, es preferible primero, intensificar el proceso de coordinacin de las polticas nacionales y, una vez alcanzados por parte de los pases miembros, ciertos indicadores bsicos (inflacin, deuda pblica/PIB, dficit fiscal/PIB), durante cierto nmero de aos, pasar luego de manera directa, a la constitucin de la autoridad monetaria regional y al establecimiento de la moneda comn, sin dar oportunidad a los especuladores de crear perturbaciones cambiarias.
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5. El plan de accin transitorio surtir efecto en el tanto resulte ser un elemento positivo para ayudar a las economas centroamericanas a: consolidar el espacio regional (comercial y monetario); ayudar a presionar a los pases a adoptar determinadas polticas econmicas nacionales, pero sin hacerlo de manera exagerada porque entonces se entorpecera el proceso; y amortiguar los efectos perjudiciales, consecuencia de las fluctuaciones coyunturales de un pas miembro sobre los dems.
Si el plan de accin transitorio ayuda a alcanzar estos objetivos, su contribucin a la IER ser, sin dudarlo, significativa.
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ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Primera edicin: Academia de Centroamrica San Jos, Costa Rica, 2004

Reservados todos los derechos Hecho el depsito de Ley

4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 5.

321 321 321 322 326 330

331 331 332 334 337 345

423 423 430 434

553 553 554 558 559 561 569

EL APORTE DE EDUARDO LIZANO AL ANLISIS Y A LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA*

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

LA VISIN DE DON EDUARDO LIZANO SOBRE EL SECTOR FINANCIERO

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO DE EDUARDO LIZANO SOBRE BANCA ESTATAL

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA, BAJO EL IMPULSO DE EDUARDO LIZANO

De la academia al Banco Central de Costa Rica

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

Las reformas en marcha: 1984-1987

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Poltica de tasas de inters

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

Acceso a recursos externos para la banca privada

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Fondo de Garanta para los bancos privados

Un alto en el camino: 1988

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Las reformas financieras y el Programa de Ajuste Estructural

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Polmico retorno al Banco Central

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El camino recorrido: recapitulacin

El destete de los bancos comerciales

La integracin del sistema financiero

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

El ordenamiento del sistema financiero

La diversificacin del sistema financiero

Los bancos llegaron a ser realmente bancos

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

La supervisin bancaria ha mejorado

Se ha fortalecido la confianza y seguridad en el sistema financiero

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

La agenda pendiente El sistema de pagos

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica

EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

El aporte de Eduardo Lizano al anlisis y a la reforma financiera en Costa Rica