CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogot. D.C., Veintisiete de abril de dos mil once Magistrada Ponente: Dra. MARA MERCEDES LPEZ MORA Registro de Proyecto: 26 de abril de 2011 Rad. No. 110010102000201100787 - 00 Aprobado segn Acta de Sala No. 039 de la fecha

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO

Dirime la Sala el conflicto negativo de competencia suscitado entre las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativa y la Ordinaria Civil, representadas por los Juzgados del Circuito Noveno Administrativo y Quince Civil, ambos de la ciudad de Bogot D.C., con ocasin de la accin popular promovida por el seor Vctor Manuel Garzn Molina contra el Distrito Capital de Bogot y la Alcalda Local de los Mrtires.

ANTECEDENTES PROCESALES

El seor Vctor Manuel Garzn Molina, actuando en su propio nombre, interpuso contra el Distrito Capital de Bogot y la Alcalda Local de los Mrtires, accin popular consagrada en el artculo 88 de la Constitucin Poltica , a fin de lograr proteccin de los derechos colectivos2 consagrados en la Ley 472 de 1998 y dems normas concordantes, posiblemente vulnerados por esas administraciones, en razn de la construccin de la
1 1

Art. 88. La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los derechos e intereses colectivos. 2 Derechos colectivos como el goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico, al igual que la realizacin de las construcciones urbanas, respetando disposiciones jurdicas de manera ordenada, con prevalencia de la calidad de vidas de los habitantes

Urbanizacin Santa Isabel Veraguas, Estanzuela No. 3, ubicada entre las carreras 24 y 24A con calle 4, aprobada por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.

Como hechos rese, entre otros, que la va peatonal fue reducida y obstaculizada con dicha construccin urbanstica, impidiendo la normal circulacin de las personas, lo cual viola la Constitucin y la ley en tanto la naturaleza jurdica de los bienes pblicos es la inembargabilidad, la imprescriptibilidad e inalienabilidad por ser de propiedad de la Nacin.

Por lo anterior, sostiene en la demanda que es responsable la Alcalda Local de los Mrtires, por cuanto es su deber y obligacin por delegacin de la Alcalda Mayor de Bogot. D.C dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la proteccin, RECUPERACIN y conservacin del espacio pblico, omisin latente en este caso, donde no ha actuado para recuperarlo. Es decir, no tom ni ha tomado las medidas policivas de tipo correctivo para evitar la construccin sin respaldo de normas jurdicas.

Pretensiones. Conforme a lo anterior, estim necesario: 1. Que se ordene el amparo del derecho e inters colectivo al goce del espacio pblico, a la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico y el derecho e inters colectivo a la realizacin de las construcciones urbanas, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurdicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2. Ordene a la Alcalda Mayor de Bogot. D.C. Alcalda Local de Los Mrtires, para que cese la violacin de los derechos intereses colectivos, restituya para el uso y goce de todas las personas, el espacio pblico correspondiente a la va peatonal No. 2 entre carrera 24 y carrera 24A, sin nomenclatura en el plano, para que la va peatonal vuelva a recuperar su condicin y destinacin anterior de seis (6) metros de ancho.aprobado por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital. 3. Ordene a la Alcalda Mayor de Bogot. D.C. Alcalda de Los Mrtires tomar las medidas que sean necesarias para la conservacin del espacio pblico una vez sea

restituido, garantizando que el mismo se mantenga en condiciones de aseo, limpieza, higiene y presentacin adecuada..

Posicin de los juzgados en conflicto-

El Juzgado Noveno Administrativo de

Bogot D.C., previo a la admisin de la demanda, dispuso3 vincular como terceros a los propietarios de los inmuebles que presuntamente ocupan en forma irregular el espacio pblico que pretende el actor recuperar, para finalmente admitirla4, ordenado en consecuencia notificar al Alcalde Mayor de Bogot. D.C. y al Secretario de Gobierno como representante judicial de las localidades, as mismo, a particulares con inters directo en el proceso.

Por auto del 22 de mayo de 2009, luego de planteada la controversia y trabada la litis, con el allegamiento adems de pruebas requeridas y demandas de accin popular en el mismo sentido en otras Localidades, procedi a negar el agotamiento de jurisdiccin y fij fecha para la audiencia de pacto de cumplimiento, la que no se realiz en la data propuesta (19 de junio de 2009) y se requiri al demandante para que informe sobre el lugar de citacin a otras personas, luego mediante auto del 21 de mayo de 2010 se orden notificar a otro tercero con inters, luego, el 17 de septiembre de 2010, resolvi declarar la falta de jurisdiccin y orden la remisin del asunto al reparto de los Jueces Civiles del Circuito de esta ciudad capital. Tuvo como fundamento esa decisin, el que Es claro que si la fuente de responsabilidad para un ciudadano es por un hecho del particular, mientras que la fuente de responsabilidad de una entidad pblica es una eventual omisin de un deber de vigilancia, tenemos dos orgenes distintos, inconfundibles, cada uno demostrable con pruebas diferentes y, por lo mismo, lo que se pide respecto de cada demandado debe diferir consecuencialmente. Es entonces ese origen el que determina la viabilidad de la pretensin, es la causa petendi la que puede hacer que la decisin en la sentencia favorezca a un demandado y sea de condena para otro. () Tan estricta es la regulacin sobre la jurisdiccin, que no le permite al actor elegirla, al punto que en algunos casos en donde se vincula entidad pblica, el fuero de atraccin
3

Lo cual hizo con auto del 26 de abril y 23 de mayo de 2007 visibles a folios Ver folio 38

14 y 30
4

no se aplica automticamente sino que se verifica si la fuente de la eventual responsabilidad estatal es la misma del demandado principal y solo en tal evento se produce el conocimiento de esta jurisdiccin, como juez del Estado, pero de ser diferente el origen, la causa, de la responsabilidad, cede este fuero y se somete por atraccin al juez ordinario. () En el caso concreto encontramos que la actividad perturbadora del espacio pblico recae en particulares, los mismos vinculados con inmuebles, indicados por las partes, los que deben tomar las medidas de correccin, la conexin ante esa finalidad, lleva a la interpretacin teleolgica y, entonces, resulta ostensible que si llegaren a demandar nicamente a la entidad de control y vigilancia, la sentencia contra ella sola no hara producir el efecto buscado, la adecuacin de un edificio particular con recursos pblicos.

A su turno, el Juzgado Quince Civil del Circuito de esta misma ciudad capital, en providencia del 14 de febrero hogao, resolvi no asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia y orden en consecuencia la remisin del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por haberse provocado el conflicto negativo. Decisin proferida con fundamento en que La competencia establecida con base en el factor subjetivo, prima sobre otras, pues la norma legal contenida en el art. 22 del C.P.C, seala que es prevalente la competencia establecida en consideracin a la calidad de las partes, con lo cual quiere significar que en los casos que la competencia en cuanto a su radicacin se refiere est orientada por el factor subjetivo, este es el que prevalece.

De aceptar el criterio del Juez Administrativo de instancia, seguramente se estara violando postulados de orden procesal, con la consecuente inseguridad jurdica ante cambios intempestivos de jurisdiccin, por interpretaciones como las que aqu ocurren; de paso tendra que el juez indagar previamente a la admisin de la demanda, si la entidad o el particular contra quien se dirige la demanda, es causante de la amenaza o vulneracin, para as asumir o radicar la competencia, bien en el juez Administrativo, u ordinario Civil, pues esto ltimo con seguridad tiene que ver con la pretensin que slo se define en la sentencia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA
5

Conforme con el numeral 6 del artculo 256 de la Constitucin Poltica de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2 artculo 112 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administracin de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre stas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales.
6

Esa tarea de distribucin tanto de competencia como de jurisdiccin obedece a criterios adoptados por el legislador en punto de asegurar una adecuada y eficiente atencin de las diferentes clases de controversias, por lo tanto, remite esta Corporacin a las reglas generales que se han sealado, basadas en factores como el objetivo delimitado por la naturaleza del asunto y la cuanta; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y el de conexin o fuero de atraccin, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondera conocer a jueces diferentes.

En qu consiste el conflicto?. Determinar la jurisdiccin competente para asumir el conocimiento de la Accin Popular presentada por el seor Vctor Manuel Garzn Molina contra el Distrito Capital de Bogot y la Alcalda Local de los Mrtires, para solicitar la proteccin al derecho de uso y goce del espacio pblico.

Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, segn el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 6 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: 2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre stas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevn en el artculo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.

Solucin del caso. De entrada advierte la Sala que la competencia para conocer de este asunto, est en cabeza de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativa, con fundamento en los siguientes argumentos:

Como primera medida, debe establecerse que la accin popular es un medio procesal consagrado en la Constitucin Poltica y desarrollado por la ley, para la proteccin de los derechos e intereses colectivos y se ejerce para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneracin o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuera posible.

Las acciones populares podrn ser interpuestas por toda persona natural o jurdica, por organizaciones gubernamentales, populares, cvicas o de ndole similar, igualmente por entidades pblicas que cumplan funciones de control, intervencin o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneracin a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su accin u omisin; por el Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia y los Alcaldes y dems servidores pblicos que por razn de sus funciones deban promover la proteccin y defensa de estos derechos e intereses.

Ahora bien, el artculo 15 de la Ley 472 de 1998 expresamente adjudica la competencia a la jurisdiccin contencioso administrativa de aquellos casos suscitados () con ocasin del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones administrativas de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los dems casos, conocer la jurisdiccin ordinaria civil ().

Por lo tanto, y en atencin a que el Distrito Capital y la Alcalda Local de los Mrtires, al unsono conforman una entidad pblica ente territorialy no una entidad de

derecho privado, desde ese punto de vista la competencia est radicada en la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativa, sin que sea de recibo lo afirmado por el Juzgado Administrativo trabado en conflicto, que para el caso en concreto busca el origen de la violacin del derecho para determinar la jurisdiccin, bajo el argumento

que la vulneracin de derechos colectivos demandados, estaba en cabeza de los particulares que construyeron el conjunto residencial que afecta la movilidad de las personas por haber reducido el espacio peatonal.

Preciso es sostener que la norma que fija jurisdiccin y competencia en materia de acciones populares es especfica, por ende debe aplicarse de preferencia a las normas de carcter general, sin que dicha Ley (472 de 1998) haya hecho referencia o discriminado la competencia por la funcin que en momento dado pueda o no cumplir una determinada entidad, le bast sealar una especie de competencia por el factor orgnico para disponer quin conoce de un asunto, dependiendo si la demanda se dirige contra entidad pblica o privada, sin consideracin diferente a dicho factor. Aunque para el caso de autos, no interesa la funcin, en tanto lo demandado es que el ente territorial actu para la recuperacin del espacio pblico, que ejerza la autoridad policiva y restablezca el uso y goce del mismo.

Claro que es interesante la teora del origen para plantear discusiones de esta ndole, pero ella soluciona conflictos de interpretacin en casos donde no es posible de primera mano, determinar la competencia, bien porque se demand en forma simultnea a persona privada y entidad pblica o porque la pretensin suele ser confusa, o porque se demanda directamente al particular y se especula que debe responder determinada entidad pblica por la funcin de vigilancia que suelen hacer por ministerio de la ley, entre otros factores, pero cuando se determina en la demanda en forma precisa cul es la pretensin y se enuncia incluso la obligacin de la administracin, mal puede darse interpretacin diferente al factor orgnico previsto en la Ley 472 de 1998.

Precisamente sobre esa teora del origen, en providencia del 24 de marzo de 2011 de esta misma Sala, se precis: en virtud de una interpretacin ms ajustada a criterios de funcionalidad y razn de ser del reparto de competencia al interior de las jurisdicciones, con ocasin de las acciones populares y de grupo, en tanto de las mismas se dispuso por el legislador en norma especial la eventualidad de conocer una u otra jurisdiccin, menester se torna acoger la teora en punto de que la competencia se delimita por la carga exigida por el

actor o proteccin especfica que se busca con la accin constitucional de orden colectivo, lo cual implica un cambio de posicin que en derecho responde a soluciones acorde con principios de justicia material y juez natural, condicionado ste por las competencias especiales de ley, siendo la especialidad factor determinante de solucin de conflicto en punto de la obligacin de declarar el derecho que vincula al juez con la pretensin puesta de presente a la administracin de justicia. Es que el factor de competencia, como facultad dada al legislador para determinarla no puede depender de criterios del operador, quien est en el deber funcional de cumplirla conforme a los parmetros que la determinan y la ritualidad que le es inherente en tanto de orden pblico su caracterstica y de inmediata aplicacin.

Al tenor de la redaccin de la norma que fija jurisdiccin y competencia para las acciones populares (Art. 15 de la Ley 472 de 1998), debe revisarse que su redaccin simboliza un condicionante a que la persona privada o particular que desempea funciones administrativas y est siendo objeto de este tipo de demandas constitucionales, su actuacin sea la que revista como tal actuacin administrativa, no como se vena entendiendo, que simplemente en criterio orgnico la entidad o persona tenga asignada funciones administrativas, caso concreto, las que le otorga dicha Ley a las Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios.

La redaccin permite inferir que la radicacin de competencia en acciones populares est directamente determinada por el origen de la afectacin del derecho colectivo que sea fuente o gnesis del proceso, es decir, que la accin u omisin del particular o persona privada sea el producto del ejercicio que le pueda competer en funcin administrativa autorizada por la ley, para que pueda ser del resorte de la justicia de lo contencioso administrativa, contrario sensu, si corresponde al rol ordinario de la actividad que cumple, debe la justicia ordinaria asumir lo que le compete frente a las pretensiones de la demanda contra esa persona privada7.

Aceptar como postulado absoluto el planteamiento mesurado y ponderado del seor Juez Administrativo en este caso, es resolver el litigio desde la admisin misma de la demanda, en tanto corresponde al Juez de la causa determinar conforme a las
7

Dada en el radicado 201100509-00, Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la fecha antes aludida

pruebas la violacin o no de esos derechos colectivos invocados, pero de entrada, advertir que el dao lo caus un particular, a quienes ni siquiera se han demandado, en tanto se integr slo algunos de ellos (copropietarios) al proceso como terceros con inters, es allanar un camino contrario al previsto en el artculo 32 de la Ley 472 de 1998, cuyo precepto habilita resolver las excepciones de falta de jurisdiccin y cosa juzgada al momento de proferir la sentencia, aunque las mismas deben proponerse desde la contestacin de la demanda.

No obstante, a este argumento de diferir la resolucin de la excepcin para el fallo, no resistira el que se invoque principios de eficiencia, eficacia y celeridad, incluso que la formalidad debe ceder a la sustancialidad, pero cuando se aterriza en el caso concreto, y se aprecia prima facie la naturaleza jurdica de la entidad demandada, con la pretensin concreta de obligarle hacer lo que funcionalmente le compete, pues el requerimiento hacia el juez es que le ordene la recuperacin del espacio pblico y restituya el uso y goce del mismo, sin que para nada se est demandando al particular, aquellos principios no se oponen ni reniegan de la competencia fijada en la Ley, no otra, en el asunto sub-lite, que conocer la Jurisdiccin de lo Contenciosa Administrativa de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades pblicas8

Pero se itera, no es postulado absoluto el defendido y aceptado criterio del origen del dao o vulneracin del derecho colectivo, pues en casos como el sub-lite, si bien el espacio pblico pudo ser afectado por la construccin de la urbanizacin residencial, a la fecha es una copropiedad donde sus residentes nada tuvieron que ver al respecto.

Razn por la cual recobra importancia la legitimacin por pasiva en cabeza de las entidades encargadas de conservar y recuperar el buen uso y goce del espacio pblico, sin que tal funcin pueda serle exigible a los copropietarios, pero s a los entes pblicos demandados y, aquellos, vincularlos como terceros con inters en el litigio. De all que no obstante, en principio, el origen de la afectacin proviene presumiblemente de un particular, tal teora del nexo causal no resuelve la situacin particular, por ser el obligado, las autoridades pblicas encargadas de tal proteccin de inters colectivo.
8

Conforme reza el artculo 15 de la Ley 472 de 1998

Consecuencia del anterior razonamiento, y si bien se comparte en trminos generales la teora del origen del dao que como nexo causal puede circunscribir la competencia, en el caso concreto de autos la misma no aplica y debe resolverse conforme al criterio orgnico previsto en el primer inciso del artculo 15 de la Ley 472 de 1998, para sealar que quien debe conocer del asunto sub-lite es el Juzgado Noveno Administrativo de Bogot.

Por lo expuesto, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdiccin por competencia planteado, declarando que el conocimiento de la accin popular incoada por el seor Vctor Manuel Garzn Molina contra el Distrito Capital de Bogot y la Alcalda Local de los Mrtires, le corresponde a la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativa; en consecuencia, procdase al envo inmediato del expediente al Juzgado Noveno Administrativo de este Distrito Capital, para que de acuerdo con lo expuesto en las motivaciones de este provedo proceda de conformidad.

SEGUNDO.- REMTASE copia de esta providencia al Juzgado Quince Civil del Circuito de esta misma ciudad para su informacin. COMUNQUESE Y CMPLASE

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Presidente

JOSE OVIDIO CLAROS POLANCO Vicepresidente

JULIA EMMA GARZN DE GMEZ Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA Magistrado

MARA MERCEDES LPEZ MORA Magistrada

JORGE ARMANDO OTLORA GMEZ PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Magistrado Magistrado

YIRA LUCA OLARTE VILA Secretaria Judicial