ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA ESAF CURSO DE ESPECIALIZAO EM EDUCAO FISCAL E CIDADANIA

TRANSFERNCIA DE RENDA: Programa Bolsa Famlia e Cidadania

MARLEY DURIEUX

BRASLIA 2011

ESCOLA SUPERIOR DE ADMINISTRAO FAZENDRIA ESAF CURSO DE ESPECIALIZAO EM EDUCAO FISCAL E CIDADANIA

TRANSFERNCIA DE RENDA: Programa Bolsa Famlia e Cidadania

Monografia de Ps-Graduao apresentada ao Curso de Especializao em Educao Fiscal e Cidadania da Escola de Administrao Fazendria (ESAF) como requisito parcial para a obteno do ttulo de Especialista em Educao Fiscal e Cidadania. ORIENTADOR: Prof. Alexandre Ciconello

MARLEY DURIEUX

BRASLIA 2011

FICHA CATALOGRFICA

Durieux, Marley Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e Cidadania. Braslia: ESAF-DIRED, 2011. 65 pginas. Orientador: Prof. Alexandre Ciconello Monografia de Especializao Escola de Administrao Fazendria Diretoria de Educao Curso de Especializao em Educao Fiscal e Cidadania. 1. Transferncia de Renda. 2. Programa Bolsa Famlia. 3. Direitos Humanos. 4. Cidadania.

SUMRIO

1 INTRODUO .............................................................................................................. 10 1.1 PROBLEMA DE PESQUISA ...................................................................................... 10 1.2 OBJETIVOS ................................................................................................................. 12 1.2.1 Objetivo geral ........................................................................................................... 14 1.2.2 Objetivos especficos ................................................................................................ 14 1.3 JUSTIFICATIVA ......................................................................................................... 15 1.4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ................................................................. 16 1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ................................................................................. 19 2 DEMOCRACIA, DIREITOS SOCIAIS, CIDADANIA E EDUCAO FISCAL . 21 2.1 A EVOLUO DA CIDADANIA NO BRASIL ........................................................ 23 2.1.1 Cidadania .................................................................................................................. 24 2.1.2 Pobreza ..................................................................................................................... 28 2.1.3 Assistncia Social ..................................................................................................... 32 2.2 A CIDADANIA E A EDUCAO FISCAL............................................................... 35 3 AS POLTICAS DE COMBATE POBREZA NA SOCIEDADE BRASILEIRA 38 3.1 UM PANORAMA DO PROGRAMA FOME ZERO .................................................. 39 3.2 OUTROS PROGRAMAS DE BENEFCIOS SOCIAIS IMPLANTADOS NO BRASIL .............................................................................................................................. 41 4 PROGRAMAS TRANSFERNCIAS DE RENDA: UMA ABORDAGEM DE DIREITOS HUMANOS ................................................................................................... 43 4.1 NATUREZA E ABRANGNCIA DE UM PROGRAMA DE TRANSFERNCIA DE RENDA ........................................................................................................................ 44 4.2 TRANSFERNCIAS DE RENDA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS HUMANOS ........................................................................................................................ 46 4.3 DEBATE ATUAL ........................................................................................................ 48 5 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA ............................................................................ 52 5.1 OS EIXOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...................................................... 53 5.1.1 Transferncia de renda ........................................................................................... 53 5.1.2 As condicionalidades ............................................................................................... 55 5.1.3 Programas Complementares .................................................................................. 56

5.2 RELEVNCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA .............................................. 57 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 61 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................ 63

RESUMO

A promulgao da Constituio Federal de 1988 proporcionou a criao de princpios e mecanismos legais com o objetivo de garantir os direitos sociais, econmicos e culturais para toda a populao brasileira. Desse modo, os programas de assistncia social, dentre eles os programas de transferncia de renda no-contributiva, passaram a ser concebidos como polticas
pblicas de Estado, deixando, por fora de lei, de ter um carter meramente assistencialista, transformando-se num direito de cada cidado. Entretanto, observa-se a existncia de muitas

discusses e debates sobre o contedo e a eficcia dos programas de transferncia de renda, em particular o Bolsa-Famlia, na reduo da pobreza e na promoo da cidadania. Por conseguinte, este estudo tem por objetivo descrever a trajetria do programa de transferncia de renda Bolsa Famlia a partir da sua criao e analisar em que medida o programa vem contribuindo para o avano dos direitos da cidadania. Coerente com o objetivo deste estudo, o mtodo de abordagem empregado foi o mtodo indutivo. Para anlise e interpretao dos dados, esta pesquisa utilizou a abordagem qualitativa. Quanto aos objetivos, esta pesquisa pode se caracterizar como descritiva e explicativa. Em relao aos procedimentos de coleta de dados, este trabalho se caracteriza como No-Experimental, em que os dados esto presentes na realidade. Quanto s fontes de informao, este estudo obteve seus dados por intermdio da pesquisa bibliogrfica. Os resultados desta pesquisa indicam que os programas de transferncia de renda produzem resultados positivos na esfera do desenvolvimento, sobretudo na reduo da pobreza extrema e da fome, estimulando a produo de bens e servios bsicos para as populaes pobres e o aumento da frequncia escolar de crianas, bem como maior igualdade de gnero e justia social. O estudo concluiu que o Programa Bolsa Famlia promove a cidadania, pois este fornece subsdios para a reduo das desigualdades sociais e da pobreza, eleva a auto-estima de seus beneficirios e contribui para a melhora da educao e da sade dos envolvidos. Concluiu-se tambm que a justia fiscal foi promovida atravs dos tributos investidos no PBF, atendendo aos objetivos do Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF).

Palavras-chave: Transferncia de Renda. Programa Bolsa Famlia. Direitos Humanos. Cidadania. Educao Fiscal.

ABSTRACT

The promulgation of the Federal Constitution of 1988 provided the establishment of legal principles and mechanisms in order to ensure the social, economic and cultural rights for the entire population. Thus, the social assistance programs, including programs to transfer income non-contributory, came to be conceived as public policy of state killing, by law, have a merely welfare, becoming a right of every citizen. However, there is the existence of many discussions and debates on the content and effectiveness of income transfer programs, particularly the Bolsa-Famlia, reducing poverty and promoting citizenship. Therefore, this study aims to describe the trajectory of the income transfer program Bolsa-Famlia from its creation and analyze to what extent the program has contributed to the advancement of the rights of citizenship. Consistent with the objective of this study, the method of approach used was the inductive. For analysis and interpretation of data, this research used a qualitative approach. As to the objectives, this research can be characterized as descriptive and explanatory. Regarding the procedures for data collection, this work is characterized as nonexperimental, in which data are present in reality. As regards sources of information, this study obtained data by means of literature. The results of this survey indicate that the income transfer programs produce positive results in the sphere of development, especially in reducing extreme poverty and hunger by stimulating the production of basic goods and services for the poor and increasing school attendance of children, and greater gender equality and social justice. The study concluded that the Programa Bolsa-Famlia promotes citizenship, because it provides subsidies to reduce social inequalities and poverty, raises selfesteem of its beneficiaries and contributes to the improvement of education and health of those involved. It was also concluded that justice was promoted through tax taxes invested in the PBF, given the objectives of the Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF). Keywords: Income Transfer. Bolsa Famlia Program. Human Rights. Citizenship. Education Tax.

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1 INTRODUO

1.1 PROBLEMA DE PESQUISA

A partir da promulgao da Constituio de 1988, os programas de assistncia social brasileiros passaram a ser concebidos como polticas pblicas de Estado, deixando, por fora de lei, de ter um carter meramente assistencialista, transformando-se num direito de cada cidado. Diz a Emenda Constitucional n. 64, de 04 de fevereiro de 2010, que deu nova redao ao art. 6 da Constituio Federal (CF): So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Segundo Silva (2007, p. 285):
Os direitos sociais, como dimenso dos direitos fundamentais do homem, so prestaes positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. So, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade.

Para o autor, na sua grande maioria, os direitos sociais dependem de uma atuao firme do Estado, razo pela qual grande parte dessas normas pode ter eficcia limitada. Contudo, essas normas valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condies materiais propcias ao aferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condio mais compatvel com o exerccio efetivo da liberdade e da cidadania (SILVA, 2007). Entretanto, de maneira geral, observa-se na literatura pesquisada que os programas assistenciais e servios de assistncia social foram historicamente marcados pela caridade e pela benemerncia, aspectos que, ainda hoje, se encontram presentes na cultura, nas organizaes do terceiro setor, nas instituies de caridade e de cunho religioso e at mesmo nas polticas pblicas. Desse modo, verifica-se que inmeros programas de assistncia social (estatais e privados) tm, em grande medida, estigmatizado seus beneficirios, ao adotarem uma perspectiva assistencialista, contrariando sua concepo primordial de direito social. Dados recentes do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA, 2010) indicam que erradicar a pobreza e reduzir substancialmente os nveis de desigualdade existentes no Brasil s podero ser alcanadas num perodo de tempo de mdio a longo prazo. Segundo o estudo do IPEA (2010), embora tenha registrado uma queda de 26,5% na taxa de pobreza

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entre 2003 e 2008, ainda existem no Brasil cerca de 52,7 milhes de pessoas pobres, e, dentre estas, 14,4 milhes na extrema pobreza, ou seja, com uma renda per capita inferior a R$ 70,00 mensais. O ltimo Censo Demogrfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2010 demonstrou que o Estado brasileiro, na busca da reduo das desigualdades sociais e da pobreza, vem procurando resignificar e estabelecer uma poltica de assistncia social imbuda na lgica do direito e da justia social (BRASIL, 2010). Nesse sentido, pode-se afirmar que foi a CF de 1988 que proporcionou a criao de princpios e mecanismos legais com o objetivo de garantir os direitos sociais, econmicos e culturais para a populao. Um exemplo desses mecanismos so os programas de transferncia de renda no-contributiva, que passaram por muitas inovaes a partir da dcada de 1990, detalhadas no decorrer deste estudo. Conforme Santana (2007), os Programas de Transferncias de Renda (PTR) surgiram como uma alternativa ao combate fome e pobreza. Foram concebidos segundo a ideia de que os beneficirios tm autonomia para definir como melhor utilizar o benefcio por saber quais so suas prioridades. Tambm trazem na sua concepo que os beneficirios sejam portadores de habilidades para o exerccio da cidadania, podendo eles se comportar como agentes econmicos eficazes, trazendo benefcios para si e sua famlia, e com isso mitigar os efeitos da sua condio de pobreza. Para Knneman (2009) e Soares et al (2005), os PTR so programas sociais que garantem pagamentos no contributivos, na forma de dinheiro, para pessoas pobres ou ameaadas pela fome. O objetivo desses programas aumentar a renda real das famlias. De forma mais especfica, segundo Knneman (2009), os PTR so programas estatais de transferncia de dinheiro com o objetivo principal de assegurar um nvel de consumo mnimo aos titulares de direitos. Geralmente, fazem parte da seguridade social1 estatal. Vrios estudos internacionais (Barrientos; Dejong, 2006; Kakwani et al, 2005; Knneman, 2009; Schubert; Slater 2007) indicam que os PTR produzem resultados positivos na esfera do desenvolvimento, sobretudo na reduo da pobreza extrema e da fome, estimulando a produo de bens e servios bsicos para as populaes pobres e garantindo uma boa frequncia escolar das crianas, bem como maior igualdade de gnero e justia social.
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Transferncias de renda so consideradas a parte no contributiva dos sistemas de seguridade e assistncia social. A assistncia, a previdncia social e a sade formam o sistema de seguridade social de um estado (KNNEMAN, 2009).

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Como consequncia, afirma Knneman (2009), os PTR demonstram ser instrumentos eficazes de reduo da desigualdade de renda, realidade que atormenta muitos pases pobres e em desenvolvimento, constituindo-se em um impeditivo para o seu desenvolvimento. Entretanto, adverte o autor, para que esses programas influenciem efetivamente na mudana da realidade social imprescindvel, dentre outras aes, que haja determinao poltica por parte dos governos e que sejam destinados recursos oramentrios suficientes para a sua execuo (KNNEMAN, 2009). No Brasil, o Governo Federal instituiu, em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia (Lei 10.836/04 regulamentada pelo Decreto n. 5.209/04), reunindo quatro programas de transferncia de renda que existiam anteriormente: Bolsa Escola, Auxlio-Gs, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao. O Programa Bolsa Famlia (PBF) o principal programa brasileiro de transferncia direta de renda com condicionalidades. Sua estrutura est fundamentada em torno de trs dimenses: promoo do alvio imediato da pobreza, reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao e articulao com programas complementares, voltados ao desenvolvimento das famlias, para que tenham condies de superar situaes de vulnerabilidade e pobreza. Entre os exemplos de programas complementares ao PBF incluemse programas de gerao de trabalho e renda, combate ao trabalho escravo, alfabetizao de jovens e adultos e acesso energia eltrica (SENNA et al, 2007). Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (BRASIL, 2010), embora a criao do PBF tenha ocorrido h apenas sete anos, os principais resultados do programa podem ser observados pelo cumprimento das metas de atendimento; pela evoluo do acompanhamento das condicionalidades das famlias beneficirias; pelas melhorias nas estratgias de implementao, aperfeioamento e controle do programa e, principalmente, pelos resultados de pesquisas, que mostram que o Brasil est avanando na reduo da fome, da pobreza e das desigualdades sociais. Em relao ao cumprimento de metas fsicas, o PBF est presente em todos os municpios brasileiros e no Distrito Federal e beneficia 12 milhes de famlias, nmero estimado de famlias pobres, que corresponde a aproximadamente 45 milhes de pessoas. Entretanto, argumenta Knneman (2009), o PBF um programa elogiado por alguns e questionado por outros, seja pelo seu carter assistencial, seja por sua concepo no universal e condicionada de implantao. Em grande parte da mdia e em setores polticos de matriz conservadora existe certo ceticismo quanto implementao de programas de transferncia de renda destinados a superao da fome e da pobreza. Para estes, quanto maior

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for a interveno do Estado, maiores seriam os problemas sociais, j que a proteo estatal incentivaria a acomodao e a consequente falta de vontade para o trabalho (preguia), ou criaria um contingente de dependentes do Estado, contribuindo para a formao de um sistema parasitrio. A superao dessa dependncia dar-se-ia atravs da insero desse contingente de pobres no mercado de trabalho. nesse contexto que se insere neste estudo a relao entre a justia social e a justia fiscal. Sendo a justia social uma construo baseada na igualdade de direitos e na solidariedade coletiva, o IPEA (2010a) diz que a CF de 1988 tornou-se um dos pilares da construo da justia social no Brasil. Hoje, as polticas sociais esto includas em iniciativas dos governos federal, estadual e municipal, em colaborao com a sociedade civil. As polticas econmicas e sociais buscam garantir o direito sade e educao e acesso aos bens de consumo, lazer e novas tecnologias, atravs do aumento da renda e capacidade de consumo. A incorporao de novos cidados no mercado beneficia todos os segmentos da sociedade, j que o aumento da demanda causa a ampliao dos investimentos e do nmero de vagas de trabalho. Dados de pesquisas realizadas nos ltimos cinco anos apontam para a melhoria da distribuio de renda no pas, mas a questo ainda um dos principais desafios do Brasil. J a noo de Justia Fiscal pode ser entendida como princpio estruturante do Direito Tributrio, ou seja, do qual outros princpios derivam e buscam orientao, tais como: isonomia fiscal, capacidade contributiva, progressividade, seletividade. Ela possui tambm o significado de apresentar a exigncia de que as normas tributrias busquem alcanar um valor ou um fim. Determina, desse modo, as razes para o agir no mbito de determinado ordenamento jurdico. Exclui, portanto, a possibilidade de solues ausentes de fundamentos ticos ou meramente formais (CALIENDO, 2005). Nesse sentido, Grupenmacher (2006, p. 102) compreende que as noes de justia social e justia fiscal no existem separadamente, a no ser que constituam cada qual uma das faces de uma mesma moeda. Para o autor, a compreenso do tributo tem a ver com o preo da liberdade que o Estado Democrtico de Direito impe, [...] a partir da conscientizao de que a tributao existe como forma de realizao da justia social, sendo um importante instrumento para que se alcance o propsito de uma vida digna para todos.. Por outro lado, observa-se a necessidade de se melhor esclarecer e conscientizar a sociedade da funo social do tributo, bem como os aspectos relativos aplicao e administrao dos recursos arrecadados.

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O Programa Nacional de Educao Fiscal(PNEF), cujas diretrizes foram institudas em dezembro de 2002 pela Portaria Interministerial n 413 do Ministrio da Fazenda, surgiu a partir das relaes entre o Fisco e a sociedade, pautada, historicamente, pelo conflito entre a necessidade de financiamento das atividades estatais e o retorno qualitativo do pagamento dos tributos (BRASIL, 2009). Para Buffon (2007), no Estado Democrtico Social, a tributao tem o dever de assegurar os direitos fundamentais, sendo que tais direitos so mais necessrios aos menos providos de capacidade de contribuir com a sociedade Diante disso, o PNEF busca harmonizar essas relaes atravs, por um lado, do entendimento da necessidade do financiamento da coisa pblica entre o Estado e a sociedade, e, por outro, fornece sociedade os meios e mecanismos para acompanhar a aplicao dos recursos arrecadados, favorecendo o exerccio efetivo da cidadania (BRASIL, 2009). Considerando os argumentos apresentados, este estudo buscar responder ao seguinte problema de pesquisa: O programa de transferncia de renda Bolsa-Famlia contribui para promover a cidadania no Brasil?

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo geral Descrever a trajetria do programa de transferncia de renda Bolsa Famlia a partir da sua criao e analisar em que medida o programa vem contribuindo para o avano dos direitos da cidadania.

1.2.2 Objetivos especficos

Realizar um levantamento bibliogrfico sobre alguns conceitos chave, como: os direitos sociais, cidadania, assistncia social e transferncia de renda para a reduo da pobreza e promoo da cidadania;

Analisar a natureza e a importncia dos programas de transferncia de renda; Descrever conceitos, valores, condicionalidades e alguns resultados do PBF; Apresentar consideraes sobre o Programa Bolsa Famlia na perspectiva da promoo dos direitos humanos.

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1.3 JUSTIFICATIVA

Nos ltimos anos, observa-se a existncia de muitas discusses e debates sobre o contedo e a eficcia dos programas de transferncia de renda, em particular o Bolsa-Famlia, na reduo da pobreza e promoo da cidadania. Estudo realizado por Medeiros et al (2007) confirma que as polticas de transferncia de renda vm se consolidando como um importante sistema de proteo social brasileiro. O Programa Bolsa Famlia tm se expandido consideravelmente nos ltimos anos e gerado efeitos relevantes sobre os ndices de pobreza e desigualdade no pas, embora no estejam isentos de crticas ou problemas. Os autores enfatizam que os resultados de pesquisas recentes apontam que a simples elevao da renda causada pela transferncia teve impactos relevantes sobre a escolarizao dos jovens nas famlias beneficirias, mesmo considerando que as condicionalidades exigidas pelo programa so algo que j determinado legalmente. Por ltimo, o investimento pblico no PBF ainda modesto. Segundo o IPEA (2010), as transferncias beneficiam cerca de um quarto das famlias brasileiras, mas seu custo representou 0,4% do PIB em 2009. Portanto, o nvel atual de gasto com as polticas de transferncia de renda ainda pode ser expandido. J seu lado negativo no claro. Primeiro porque no h indicaes de que as transferncias inibam de modo substantivo a participao no mercado de trabalho. Ao contrrio, por razes que precisam ser mais bem explicadas, essa participao maior entre os beneficirios. Segundo, no h nenhuma evidncia slida de que as transferncias afetem de maneira relevante as contribuies previdencirias e, menos ainda, de que esses impactos sejam expressivos para a previdncia social. Havendo imprevidncia, aparentemente, sua magnitude ser pequena em termos oramentrios (MEDEIROS et al, 2007). H tambm a preocupao de Seidel (2006, p. 2):
O recebimento de benefcios sociais pelas famlias empobrecidas na maioria das vezes tido como um favor dos agentes pblicos investidos em funes governamentais, requerendo na concepo das referidas famlias um pagamento desse favor, principalmente com a troca pelo voto nas eleies. O estudo desse processo poltico pode revelar as motivaes mais profundas que levam a essa consequncia, e quais so os caminhos para superao desse padro de relao de poder.

Entretanto, o foco deste trabalho no o de analisar a possvel utilizao clientelstica dos PTR pela classe poltica, mas, sim, o grau de solidariedade desejvel para a sociedade brasileira no que se refere garantia dos direitos humanos, por meio da ampliao das polticas de seguridade social. Nesse sentido, segundo Knneman (2009), praticamente todos

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os pases que conseguiram erradicar a pobreza absoluta e reduzir expressivamente seus nveis de desigualdade possuem polticas de transferncia de renda. Isso ocorre porque, mesmo em economias de renda alta, h uma parte da populao que no consegue, por razes diversas, ter sua subsistncia assegurada pela insero no mercado de trabalho. Do ponto de vista acadmico, a motivao para a realizao desta pesquisa surgiu, a princpio, nas aulas de Direitos Humanos, quando foram abordados temas sobre a desigualdade social, a pobreza, a misria, a desigualdade de gnero, a discriminao racial, enfim, as mazelas da sociedade e a maneira como essas questes so tratadas pelo Estado e pela sociedade. Ao mesmo tempo em que eram discutidos os elementos de um Estado Democrtico de Direito, aps uma aula de Oramento e Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo tema tratado referia-se aos programas de transferncia de renda, observei que a percepo dos colegas sobre esses programas e o Bolsa Famlia, em especial, era muito negativa. O discurso partia de uma repetio de frases feitas, muito difundidas na grande mdia, como: No d o peixe, ensine a pescar. Depois, em conversas com familiares e amigos, percebi que alguns expressaram a mesma opinio. Diante dessa polmica, verificou-se a necessidade de conduzir uma pesquisa direcionada aos Programas de Transferncia de Renda, como o Programa Bolsa Famlia, se eles podem ser um instrumento para a garantia dos direitos humanos do cidado, preconizada na Constituio Brasileira de 1988 e na Carta dos Direitos Humanos de 1948. Desse modo, este trabalho espera contribuir para a ampliao do conhecimento sobre o assunto e fornecer subsdios e informaes que possam ser relevantes para um melhor entendimento sobre os mecanismos governamentais de combate s desigualdades sociais.

1.4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

A escolha de um tema e a delimitao de pesquisa de um trabalho acadmicocientfico um processo que exige do pesquisador expressar o aprendizado terico e conceitual obtido durante o perodo vivido na universidade, alm de uma observao minuciosa do mundo que o cerca. Para tal, a produo de uma monografia de Ps-Graduao implica na viabilizao de uma pesquisa que gere informaes baseadas em dados fidedignos e passveis de verificao, que permitam ao pesquisador voltar-se para a resoluo do problema proposto. At porque, segundo Barros e Lehfeld (2002), a pesquisa acadmico-cientfica s se justifica enquanto tal

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caso haja a identificao, definio e a caracterizao clara de um problema que demande uma soluo que s pode ser apresentada com segurana por intermdio do ato de pesquisar e no da simples tomada de deciso. Para Demo (1985, p. 19), a metodologia trata das formas de se fazer cincia e cuida dos procedimentos, das ferramentas, dos caminhos. Ruiz (1996) diz que a metodologia o caminho para atingir o objetivo, sendo um instrumento que auxilia o pesquisador na busca do conhecimento. J Barros e Lehfeld (2007, p. 2) afirmam que [...] A metodologia corresponde a um conjunto de procedimentos a ser utilizado na obteno do conhecimento. aplicao do mtodo, por meio de processos e tcnicas, que garante a legitimidade cientfica do saber obtido. Por sua vez, o mtodo, segundo Lakatos e Marconi (2000), pode ser entendido como um conjunto das atividades sistemticas e racionais que, com maior segurana e economia, permite alcanar o objetivo, conhecimentos vlidos e verdadeiros, traando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decises do cientista. Para Cervo e Bervian (2002), mtodo o conjunto de processos empregados para atingir uma finalidade. Estes devem utilizar mecanismos j comprovados pela cincia como eficazes, sendo necessrio ter uma previso exata e bem planejada. Considerando o objetivo geral e os objetivos especficos, a seguir so descritas a caracterizao da pesquisa, apresentando os tipos de pesquisa e abordagem, e os mtodos de procedimento de coleta de dados. De acordo com diversos autores (CHIZZOTTI, 2001; LAKATOS; MARCONI, 2000), de maneira geral, as pesquisas acadmico-cientficas podem ser definidas por algumas caractersticas, entre elas: quanto ao mtodo de abordagem; quanto abordagem na anlise e interpretao dos dados; quanto aos objetivos; quanto aos procedimentos de coleta de dados; e quanto s fontes de informao. Coerente com o objetivo deste estudo, o mtodo de abordagem empregado foi o mtodo indutivo, cuja aproximao dos fenmenos caminha geralmente para planos cada vez mais abrangentes, indo das constataes mais particulares s leis e teorias (conexo ascendente). Suas fases so: a) observao dos fenmenos; b) descoberta da relao entre eles; c) generalizao da relao (LAKATOS; MARCONI, 2000). Para Cervo e Bervian (2005), o mtodo indutivo se baseia na generalizao de questes semelhantes de um conjunto de casos observados com a finalidade de uma concluso comum. O raciocnio indutivo sugere que a generalizao no deve ser buscada prioritariamente, mas constatada a partir da observao de casos concretos suficientemente confirmados dessa realidade. Desta forma, a

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verificao dos fatos pode ser generalizada por meio da constatao do encadeamento dos casos reais em sua natureza. J Andrade (2003) diz que o mtodo indutivo parte do princpio que teorias especficas cheguem s teorias gerais, ou seja, um ou mais casos isolados so estudados e chegam a uma constatao geral. Este mtodo observa, compara, experimenta e generaliza. Para anlise e interpretao dos dados, esta pesquisa utilizou a abordagem qualitativa. Segundo Lakatos e Marconi (2000), a anlise qualitativa definida como voltada para os dados produzidos pelas interaes interpessoais, provenientes da co-participao das situaes em que os informantes estejam envolvidos. O conhecimento no se reduz a um rol de dados isolados, conectados por uma teoria explicativa; o sujeito-observador parte integrante do processo de conhecimento e interpreta os fenmenos, atribuindo-lhes um significado. O objeto no um dado inerte e neutro; est possudo de significados e relaes que sujeitos concretos criam em suas aes. Nas metodologias qualitativas, os sujeitos de estudo no so reduzidos a variveis isoladas ou a hipteses, mas vistos como parte de um todo, em seu contexto natural, habitual. Segundo Chizzotti (2000), a abordagem qualitativa procura os dados em profundidade, traduzindo-os em informaes mais completas, podendo ser analisadas por outras abordagens diferentes. Para Oliveira (2007), a pesquisa qualitativa aprofunda o significado e as caractersticas das informaes coletadas, proporcionando uma melhor compreenso detalhada do objeto de estudo em seu contexto histrico e/ou segundo sua estruturao. Quanto aos objetivos, esta pesquisa pode se caracterizar como Descritiva, pois a finalidade a descrio das caractersticas de determinada populao ou fenmeno estudado. So includas neste grupo as pesquisas que tem por objetivo levantar opinies, percepes, atitudes e crenas da populao estudada (LAKATOS; MARCONI, 2000). Para Vergara (2004), a pesquisa do tipo descritiva pode tambm estabelecer correlaes entre variveis e definir sua natureza, mas no tem compromisso de explicar os fenmenos que descreve, embora sirva de base para tal explicao, ajudando na identificao dos fatos. Nesse sentido, complementa Andrade (2003), o pesquisador faz a coleta de dados, observa, analisa e descreve, sem interferir ou mudar resultados. E Explicativa, pois objetiva a construo de uma teoria aceitvel sobre um determinado fato, que se apresenta como um problema. Ou seja, a preocupao com a busca de explicaes sobre os fatores que geram ou justificam a existncia de determinada situao, tornando possvel, quando identificados os elementos que as constituem e caracterizam. Neste tipo de pesquisa uma teoria s adquire o status de explicao, se os dados e informaes

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coletadas quando analisados e interpretados em forma de resultados, consigam validar a explicao proposta (CHIZZOTTI, 2001). Em relao aos procedimentos de coleta de dados, este trabalho se caracteriza como No-Experimental, em que, segundo Lakatos e Marconi (2000), os dados esto presentes na realidade. Isto significa que o pesquisador no intervm para a sua produo, tomando o cuidado de no confundir esta interveno com produo de solues para o problema. Quanto s fontes de informao, este estudo obteve suas informaes por intermdio da pesquisa bibliogrfica, em que os dados e as informaes foram obtidos em livros, publicaes e peridicos. Este tipo de pesquisa baseia-se em fontes secundrias de informao, ou seja, informaes que j apresentam algum tipo de organizao e tratamento (CHIZZOTTI, 2001). Barros e Lehfeld (2007) sustentam que, no processo de uma pesquisa bibliogrfica, fundamental que o pesquisador tenha um conhecimento dos temas e tipos de abordagens j trabalhados por outros pesquisadores, assimilando os conceitos e explorando os aspectos j publicados. Lakatos e Marconi (1999) afirmam que a pesquisa bibliogrfica baseada nos fundamentos de autores que j publicaram algum tipo de bibliografia sobre o tema abordado, sendo fundamental no aprofundamento do assunto e para a anlise dos dados. Este estudo sustenta-se fundamentalmente em duas premissas: a) na reviso da literatura cuja fundamentao terica est baseada na pesquisa bibliogrfica sobre direitos sociais, cidadania e programas de transferncia de renda; b) na anlise dos dados que descrevem os conceitos, valores, condicionalidades e resultados do Programa Bolsa Famlia.

1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO

A pesquisa est estrutura em seis captulos. No captulo um, a introduo apresenta o problema de pesquisa, os objetivos, a justificativa, os procedimentos metodolgicos. No capitulo dois, apresenta-se a fundamentao terica sobre democracia e cidadania e abrange temas como pobreza, assistncia social e cidadania. No capitulo trs, apresenta-se a fundamentao terica sobre as polticas de combate pobreza na sociedade brasileira e os programas de transferncia de renda antes do Programa Bolsa Famlia, em especial o Programa Fome Zero. No captulo quatro apresenta-se a fundamentao terica sobre os programas de transferncia de renda sob a tica dos direitos humanos, sua abrangncia e evoluo, bem como as discusses e debates que envolvem o assunto. No captulo cinco apresenta-se a fundamentao terica sobre e os aspectos que envolvem o Programa Bolsa

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Famlia, seus principais eixos e sua relevncia para a reduo da fome e da pobreza. Por ltimo, no capitulo seis, so apresentadas algumas consideraes finais a respeito do trabalho.

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2 DEMOCRACIA, DIREITOS SOCIAIS, CIDADANIA E EDUCAO FISCAL

O regime poltico brasileiro adotado pela Constituio de 1988 fundamenta-se no princpio democrtico. Esta forma democrtica, segundo Silva (2004, p. 135), expressa como:
Governo do povo significa que este fonte e titular do poder (todo poder emana do povo), de conformidade com o princpio da soberania popular que , pelo visto, o princpio fundamental de todo regime democrtico. Governo pelo povo quer dizer que se fundamenta na vontade popular, que se apia no consentimento popular; governo democrtico o que se baseia na adeso livre e voluntria do povo autoridade, como base da legitimidade do exerccio do poder, que se efetiva pela tcnica da representao poltica (o poder exercido em nome do povo). Governo para o povo h de ser aquele que procure liberar o homem de toda imposio autoritria e garantir o mximo de segurana e bem-estar.

Segundo Sarlet (1998), o Estado brasileiro um Estado Democrtico de Direito, posto que assegura direitos e garantias fundamentais descritos no prembulo da CF, quais sejam: o exerccio do direito social e individual, a segurana, a liberdade, o bem-estar, a igualdade, o desenvolvimento e a justia pautados como valores primordiais supremos de uma sociedade pluralista, fraterna e sem preconceitos. Sobre essa tica, Silva (2004, p. 126) argumenta que a democracia no um mero conceito poltico abstrato e esttico, mas um processo de afirmao do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando no decorrer da histria. Por isso, continua o autor, a democracia uma forma de organizao governamental e, principalmente, uma forma organizacional do Estado, tendo seu fundamento na igualdade e liberdade, sem distinguir qualquer natureza. Para satisfazer e alcanar essas condies, a Democracia precisa ser definida por regras, instaurando e desenvolvendo uma convivncia pacfica entre os cidados, tendo como alicerce o pluralismo, a tolerncia e a liberdade. Para Dworkin (2006), a concepo democrtica requer que decises coletivas devam ser tomadas por instituies polticas que possam dedicar ao indivduo s mesmas consideraes e respeito. Nesse sentido, deve promover a igualdade como essncia da democracia. Por sua vez, as cartas constitucionais democrticas exercem duas funes principais: a) Estabelecer consensos mnimos, no podendo ser modificados pelas maiorias volteis e contingentes, isto , proteger a minoria da tirania da maioria; b) Assegurar espao pblico pluralista e proteger a manifestao de diferentes pensamentos sociais por meio de

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mecanismos de representao popular, como o voto, e garantir a participao direta do povo na gesto do poder pblico (DWORKIN, 2006). Comparato (2005) pondera que as modernas constituies democrticas devem ser mais do que meros instrumentos de organizao do Estado. Elas devem ter mecanismos de proteo dos indivduos e minorias, garantindo que sua dignidade e igualdade sejam respeitadas. Para o autor, [...] A liberdade poltica sem as liberdades individuais no passa de engodo demaggico de Estados autoritrios ou totalitrios. Segundo Bonavides (2008), a Democracia pode ser direta ou participativa: o povo exerce, por si, sem delegar competncias, os poderes governamentais, construindo suas leis, participando da administrao do poder pblico e julgando conflitos sociais. De outro lado, a Democracia indireta ou representativa a que o povo outorga funes de governo a seus representantes. A partir do sculo XX, surge a democracia semidireta, tendo como caracterstica principal a combinao de representao poltica com participao direta do povo. Neste tipo de Democracia, conforme Bonavides (2008, p. 275), o povo no s elege, tambm governa:
Com a democracia semidireta, a alienao poltica da vontade popular faz-se apenas parcialmente. A soberania est com o povo, e o governo, mediante o qual essa soberania se comunica ou exerce, pertence por igual ao elemento popular nas matrias mais importantes da vida pblica. Determinadas instituies, como o referendum, a iniciativa popular, o veto e o direito de revogao, fazem efetiva a interveno do povo, garantem-lhe um poder de deciso de ltima instncia,supremo, definitivo, incontrastvel.

No Brasil, a Constituio de 1988 introduziu trs mecanismos de democracia semidireta: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Figuras que se situam no campo da participao poltica, como orientadores dos princpios fundamentais da Repblica brasileira e compem o binmio representao-participao, tambm denominado princpio democrtico: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio (BRASIL, 1988). Segundo Dimoulis (2007), uma das virtudes da Democracia semidireta a incorporao da cidadania, que requer efetivo acesso de todo interessado aos mecanismos do exerccio de poder, e no apenas a presena do direito de votar e ser votado. Para o autor, Democracia requer a possibilidade de controle sobre os governantes pelos governados atravs de fiscalizao, acompanhamento e sano dos governantes. Diante disso, a CF de 1988, em seu Captulo I, dos Direitos e Garantias Fundamentais, no Art. 5, assegurou os direitos e deveres individuais e coletivos. E em seu Captulo II, dos Direitos Sociais, no Art.6, garantiu o desenvolvimento integral do ser

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humano, possibilitando ao cidado e sua famlia atender s suas necessidades bsicas (moradia, educao, sade, alimentao, lazer, higiene, transporte, vesturio e previdncia social). Do artigo 7 ao 11, a CF privilegiou os direitos sociais do trabalhador, em suas relaes individuais e coletivas. E no Captulo VIII, Da Ordem Social, esto sistematizados os direitos Seguridade Social (Sade, Previdncia Social e Assistncia Social), os direitos relativos Cultura, Educao, Moradia, ao Lazer, ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado e os direitos sociais da Criana e dos Idosos. Para Silva (2007), os Direitos Sociais refletem a preocupao do Estado brasileiro com a integridade fsica do homem, e esto relacionados aos princpios de dignidade da pessoa humana, solidariedade e igualdade, que visam atingir a justia social. Nesse sentido, Passos (2010) considera que a CF de 1988 outorgou ao Estado brasileiro desenvolver, legislar e executar polticas pblicas como forma de superar as desigualdades existentes e de garantir o mnimo de dignidade s pessoas. Essas polticas so realizadas por meio da prestao de servios coletividade e da adoo de programas sociais, j que cabe ao Poder Executivo respeitar, proteger e promover os direitos humanos. Caso seja verificada omisso do Executivo em promover os direitos assegurados na Constituio Federal, pode-se recorrer ao Judicirio para assegurar judicialmente a sua efetivao. Com relao ao direito seguridade social e assistncia social, dispe o artigo 203 da CF, [...] A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social. O direito seguridade social ser prestado queles que no dispem de recursos financeiros para o mnimo de existncia digna, os grupos menos favorecidos economicamente (PASSOS, 2010).

2.1 A EVOLUO DA CIDADANIA NO BRASIL

Buscando apresentar um breve panorama do processo histrico/evolutivo da cidadania, tem-se o conceito clssico de Marshall (1967), no qual o autor defende que a cidadania fundamenta-se na correlao do indivduo em pertencer a uma comunidade politicamente organizada, tendo direitos e obrigaes, convivendo democraticamente numa sociedade pluralista que garanta o desenvolvimento integral da pessoa humana, possibilitando o atendimento das necessidades vitais bsicas do cidado e da sua famlia, como moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, A Constituio Federal de 1988 situou a cidadania dentre os princpios fundamentais da Repblica, conforme estabelece o Art. 6 a Constituio da Repblica Federativa do Brasil,

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redefinindo seu conceito com intuito de garantir a real participao poltica de todos os cidados, como forma de construir uma sociedade livre, justa e solidria. No entanto, a formalizao dos direitos/deveres de cidadania no implicou, necessariamente, no seu exerccio efetivo, em virtude das imensas desigualdades sociais vividas pela sociedade brasileira, razo pela qual neste estudo o tema cidadania relacionado com pobreza e assistncia social.

2.1.1 Cidadania A palavra cidadania, assim como cidade, se originou da palavra latina civitatem; por sua vez, civitatem traduo latina da palavra grega polis. A cidadania um termo geralmente associado vida em sociedade. O seu conceito foi desenvolvido ao longo do processo histrico, social e cultural da humanidade. Por isso, para um melhor entendimento do assunto, importante registrar alguns aspectos da construo histrica do conceito de cidadania. Na Grcia, a polis era entendida, ao mesmo tempo, como cidade e como comunidade poltica. Era justamente este segundo sentido que remetia s ideias basilares de cidadania, j que, nas cidades-estados gregas, eram os prprios membros das comunidades polticas que estabeleciam suas leis e escolhiam seus governantes. Nesta perspectiva, a cidadania se concretizava a partir da participao ativa na vida e nas decises da cidade (EMILIANO, 2003). Na Grcia, entre os sculos IX e VIII a.C., a cidadania era restrita e fechada s comunidades que formavam as cidades-estado gregas. Os donos de propriedades privadas de terras dominavam o espao da autoridade militar e tinham acesso ao poder administrativo. A cidadania era transmitida por vnculos sanguneos, passados de gerao em gerao, onde as discusses pblicas eram, geralmente, fechadas comunidade. Mesmo assim, existiam muitas disputas e diferenas pela excluso e incluso no espao pblico (GUARINELLO, 2003). Em resumo, continua o autor, cidado era aquele que gozava de direitos e deveres e tinha participao dentro da cidade. Membro de um Estado, considerado sob o ponto de vista de seus deveres para com a ptria e de seus direitos polticos. Eram a minoria, j que se excluam da cidadania as mulheres, as crianas, os escravos e os estrangeiros. A partir da metade do sculo II a.C., Roma se tornou a cidade-estado que dominava todo o Mediterrneo. O governo dos mais ricos era imposto s cidades submetidas ou aliadas. A cidadania deixou de representar a comunidade dos habitantes de um territrio circunscrito,

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para englobar os senhores de um imprio, fossem ricos ou pobres, habitassem em Roma, na Itlia, ou nos territrios conquistados. Devido ao acesso justia e s benesses do Estado pela condio de riqueza, a cidadania deixou de ser unicamente uma condio econmica e territorial (GUARINELLO, 2003, p. 43). Na Idade Mdia (sc. V ao sc XV), a concepo dos Direitos Naturais dos homens vincula-se vontade de Deus. A Igreja assume como instituies legtimas a propriedade privada, o matrimnio, o direito, o governo e a escravido. No entanto, pregando sempre uma forma ideal de sociedade, na qual reinaria um Direito Natural Absoluto, em que todos os homens seriam iguais e possuiriam todas as coisas em comum, no havendo governo dos homens sobre homens ou domnio de amos sobre escravos. A Igreja conseguiu manter os ideais cristos longe da realidade. Essa idia de igualdade ficou muito distante da realidade, pois s era considerado cidado aquele que detinha riquezas e poder, ou seja, apenas estamentos restritos, ligados ao clero e nobreza (DALARI, 1999). De maneira anloga, tambm no perodo medieval, a realidade emprica era distinta das aspiraes de Justia, bastando-se tomar como exemplo os atos da Igreja em represso queles considerados hereges. Assim, a esperana da realizao da Justia Crist era mantida atravs da crena em uma norma de carter mais geral, colocada acima do Direito Positivo (DALARI, 1999). Nessa poca, na Inglaterra, os bares impuseram ao rei a Magna Carta, limitando o poder do Estado, o que vai ser o primeiro passo em direo ao fim da Monarquia Absolutista e incio da Monarquia Constitucional (DALARI, 1999). A cidadania evoluiu no perodo Renascentista (sc. XIV a XVI), quando a liberdade individual passou a ser um elemento essencial do direito humano, resgatando a dimenso pblica e poltica da cidadania romana (MONDAINI, 2003). O Iluminismo (sc. XVII a XVIII) surgiu com a diviso da Igreja, atravs da Reforma Protestante, em que a realidade social passou a ser vista de forma mais racional, sendo a realidade social objeto de reflexo e questionamento. As novas atitudes intelectuais influenciaram sobremaneira na criao de uma identidade do cidado contra a identidade do sdito, atravs da aceitao de que a individualidade era uma conquista de civilizao. Assim, o cidado entendido como um indivduo livre e no apenas como um ente da comunidade poltica. Contriburam para tal avano histrico os contratualistas (Hobbes, Locke, Rousseau) que sobrevalizaram o indivduo em relao sociedade atravs das noes histricas de liberdade, e das premissas do Estado Democrtico e Liberal (DALARI, 1999).

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O Sculo das Luzes (sc. XVIII) trouxe notria evoluo no sentido da construo de um novo conceito de cidado como indivduo atuante na vida do Estado, ou seja: a conquista dos Direitos Polticos. Por indivduos com papel atuante no Estado, portanto, cidados, leia-se proprietrios, haja vista que somente a estes passaram a pertencer os direitos de votar e ser votado, para apenas posteriormente se estenderem a todos os homens, mesmo aqueles sem bens materiais, e as mulheres (DALARI, 1999). Conforme Ribeiro (2007), a cidadania desenvolveu-se atravs de acirrados conflitos e conquistas de direitos: a) No sculo XVIII, os Direitos Civis (liberdade, igualdade, propriedade, ir e vir, vida e segurana): os direitos civis foram conquistados pelos processos revolucionrios do sculo XVIII, especialmente pela Revoluo Americana, imbuda pelo desejo de cidadania e a ideia de progresso material, e pela Revoluo Francesa que desenvolveu a noo de cidadania baseada na liberdade e igualdade, sendo esses princpios bens naturais do indivduo, que garantiam a participao destes na soberania nacional. b) No sculo XIX, os Direitos Polticos (associao e reunio, organizao poltica e sindical, participao poltica e eleitoral e sufrgio universal): os direitos polticos foram conquistados no incio da Revoluo Industrial pela luta dos operrios por melhores condies de trabalho e por uma vida mais digna. As greves foram um instrumento importante na luta por cidadania. c) No sculo XX, os Direitos Sociais (trabalho, sade, educao, aposentadoria, segurodesemprego, enfim, a garantia de acesso aos meios de vida e bem-estar social): os direitos sociais no foram constitudos naturalmente, mas sim atravs de lutas, reivindicaes e muitas mortes. O contexto social vivenciado em todos os pases da Europa Ocidental, neste perodo, era catico em termos de desemprego, mendicncia e mobilizaes operrias; estimulando, portanto, a constituio dos direitos sociais (RIBEIRO, 2007, p. 92).

Para Carvalho (2002), uma das caractersticas marcantes no processo de construo da cidadania foi a participao do povo na luta por seus direitos. Com isso, o cidado passa a ser um sujeito histrico que cobra do Estado, por meios formais ou informais, o reconhecimento daquilo que julga ser um direito, sendo ou no regulamentado juridicamente. Entretanto, continua o autor, no Brasil, a evoluo histrica dos direitos no decorreu do exerccio dos direitos civis e polticos, como aconteceu na Inglaterra, uma vez que as legislaes foram introduzidas em ambientes de baixa ou nula participao poltica e de

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precria vigncia dos direitos civis. Esse pecado de origem e a maneira como foram distribudos os benefcios sociais tornaram duvidosa sua definio como conquista democrtica e comprometeram em parte sua contribuio para o desenvolvimento de uma cidadania ativa (CARVALHO, 2002, p.110). Nesse sentido, explica Damatta (1997, p. 75), o carter poltico da cidadania no Brasil foi limitado em vrios perodos histricos, por ditaduras e governos populistas. A discusso deste carter poltico possui um papel social, moralizante e normativo, pois a noo de cidadania, no caso brasileiro [...] sofre uma espcie de desvio, seja para baixo, seja para cima, que impede de assumir integralmente seu significado poltico universalista e nivelador. Segundo Dallari (1999), a histria da cidadania brasileira est diretamente ligada sua evoluo constitucional. No perodo da proclamao da Independncia (1822), surge um Estado centralizador e oligarca do novo imprio. Na Constituio Imperial de 1824, foi institudo o unitarismo como forma de Estado e Monarquia Parlamentar como forma de governo. Nesse perodo, menos de 1% da populao exerceu o direito de voto. Com a chegada da Repblica em 1889 e a Constituio Republicana de 1891, foi implantada a forma federativa de Estado e republicana de governo, e o poder do Estado repartido entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Contudo, o sufrgio foi negado queles considerados mendigos e analfabetos (EMILIANO, 2003). No golpe de 1930, Getlio Vargas instituiu o Governo Provisrio dos Estados Unidos do Brasil, dissolvendo os rgos parlamentares federais, estaduais e municipais, exercendo ditatorialmente o Poder Executivo e Legislativo no pas. Em 1934, com a promulgao da segunda Constituio Republicana, foram incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro: o salrio-mnimo, o repouso semanal remunerado, o ensino primrio obrigatrio e gratuito, dentre outros direitos de cunho social (DALLARI, 1999). Aps os perodos de exceo, representados pelo Estado Novo (1937 a 1945) e pelo regime militar (1964 a 1985), uma grande mobilizao social pediu a volta da Democracia com o slogan eleies Diretas-J. As eleies parlamentares de 1986 formaram a Assembleia Nacional Constituinte, que escreveu a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 1988, denominada Constituio Cidad. Para Damatta (1997), esta Constituio apresenta como vetor primordial a dignidade da pessoa humana. Nela est instituda a participao direta da populao na gesto e no controle do poder pblico (iniciativa popular de lei, plebiscito, referendo, gesto democrtica da seguridade social, entre outros).

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No sculo XXI, novos conceitos de cidadania so expressos. Esta nova forma de apresentar a cidadania se constri no seio da prpria sociedade, atravs de reivindicaes em busca dos direitos do indivduo no espao em que vive. De acordo com Santos (2002, p. 103):
Essa nova cidadania uma estratgia dos no-cidados, dos excludos, uma cidadania de baixo para cima, que aflora a partir do indivduo em suas mais simples reivindicaes, rompendo com a reivindicao com base nas relaes clientelistas e de tutela. [...] Representa uma possibilidade de buscar o direito a ter direito pelos prprios agentes que reivindicam espao na sociedade.

Para Dagnino (2004, p. 104), esta redefinio produz trs elementos principais: a concepo do direito a ter direitos, que inclui a inveno/criao de novos direitos, que surgem de lutas especficas e de suas prticas concreta; a cidadania dos no-cidados que enseja a luta poltica dos sujeitos sociais ativos pelo reconhecimento dos seus direitos; e a inveno de uma nova sociedade, que aponta radicais transformaes na estrutura de relaes do poder poltico. Resumindo, segundo Demo (1997), a sociedade brasileira conviveu com formas especficas de cidadania, desenvolvidas em diferenciados momentos de sua histria, ora retrocedendo, ora avanando: a cidadania tutelada (reconhecida como ddiva ou concesso, com caractersticas baseadas no clientelismo e assistencialismo); cidadania assistida (que expressa uma poltica que permite elaborar um embrio de direitos passivos e obedientes); e a cidadania emancipada (onde o sujeito tem competncia para construir uma histria prpria e coletivamente organizada). A cidadania, portanto, envolve uma ao coletiva em busca dos direitos sociais e da manuteno dos direitos j adquiridos. um processo histrico desenvolvido atravs da conquista dos direitos individuais, polticos e sociais, que englobam desde pequenos espaos de participao at amplos canais de deciso poltica. Por esse motivo, no se pode desvincular a cidadania dos problemas sociais vividos no Brasil, como a pobreza, a misria e a carncia da assistncia social. Para Ribeiro (2007, p. 94), esses fenmenos sociais expressos como questes sociais esto imbrincados estruturalmente.

2.1.2 Pobreza A pobreza diz respeito ao princpio da carncia material para a subsistncia do ser humano. Sua existncia remonta aos primrdios da humanidade, quando a desigualdade entre

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os homens, ao se separar os indivduos por classes sociais, dividiu-os entre ricos e pobres. A partir de ento, segundo Rousseau (1988, p. 14):
A igualdade desapareceu, o trabalho tornou-se necessrio, o desenvolvimento das faculdades psquicas leva distino entre o que e o que parece ser; a sociedade impe-nos parecermos coisa diferente do que somos. O homem torna-se escravo de suas necessidades e de seus semelhantes. A riqueza suscita a ambio, a concorrncia, a rivalidade de interesses, a herana, a dominao universal.

No decorrer do processo histrico, a pobreza foi representada e percebida de diversas formas. No perodo medieval, com a predominncia da Igreja Catlica, a pobreza era vista como condio de qualquer pessoa que estivesse sendo vtima de privaes, e como tal no era tratada como uma questo social ou poltica. No sculo XIV, a sociedade voltada para o mercado se torna individualista e competitiva, e a pobreza passa a ser vista como uma ameaa sociedade (DAMATTA apud RIBEIRO, 2007). Nessa poca, as causas da pobreza tinham duas verses no excludentes entre si: uma colocava a culpa nos prprios pobres, que no tinham determinao para trabalhar; a outra via a pobreza como marca de condenao divina, pois a riqueza material era sinal de reconhecimento de Deus pelas virtudes das pessoas (SCHWARTZMAN, 2004). Na Inglaterra do sculo XIX, criou-se a Poor Laws (Lei dos pobres), que envolvia um conjunto de provises legais com o objetivo de reduzir os efeitos extremos da pobreza. Para receber ajuda, as pessoas eram selecionadas atravs de duas classificaes: os pobres dignos (rfos, vivas e doentes) e os pobres indignos (pessoas saudveis que no queriam trabalhar). A pobreza era encarada como um fenmeno de dimenses ticas e morais (RIBEIRO, 2007). De acordo com Silva apud Ribeiro (2007, p. 75 e 76), a partir do Sculo XX, a pobreza tem sido abordada implicitamente como o pressuposto da carncia, da escassez de meios de subsistncia, da falta de alguma coisa ou da desvantagem em relao a um padro ou nvel de vida dominante.
A noo de pobreza aparece, na literatura, relacionada como sinnimo de variadas palavras ou expresses como: pauperizao, precarizao, empobrecimento, desigualdade, excluso, vulnerabilidade, marginalidade, pobreza unidimensional, pobreza multimensional, misria, indigncia, diferenas sociais, discriminao, segregao, desqualificao, privao, deficincia, inadaptao, pauperismo, precarizao, apartheied social, estigmatizao, baixa renda, classe baixa, underclass, etc. Para a autora, cada um desses termos ou expresso indica um estado particular do processo da pobreza ou suas dimenses e caractersticas (SILVA apud RIBEIRO, 2007, p. 75 e 76).

Entre os anos 1980 e 1990, muitas mudanas ocorreram no debate sobre a pobreza no processo econmico mundial e sobre seus efeitos junto aos pases do Terceiro Mundo. Esses debates podem ser divididos em trs momentos:

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1) A partir dos anos 80, nos pases de Terceiro Mundo, fica evidente a relao entre reduo dos ndices de pobreza e crescimento econmico, embora o problema da desigualdade crescente tenha anulado grande parte do impacto desse crescimento sobre as condies de vida das populaes (RIBEIRO, 2007, p. 76). 2) A literatura internacional aponta para a persistncia e o crescimento das desigualdades, o que revela uma realidade de riqueza e de privao, com distribuio da riqueza cada vez mais desigual entre regies, reas, indivduos, conforme se evidencia na ampla variao de padres de vida, A pobreza cresce junto com a desigualdade social (RIBEIRO, 2007, p. 76 e 77). 3) Verifica-se o aparecimento da denominada nova pobreza. Trata-se de um novo fenmeno que assume padres, caractersticas e sentidos os mais variados, afetando, diferentemente do passado, grupos e pessoas que nunca tinham vivenciado estado de pobreza. So exemplos: empregados do setor moderno, pequenos produtores, arteses autnomos, etc., ou seja, indivduos que tem como trao comum o declnio nos nveis de renda, com considervel deteriorao nos padres de vida. Pessoas que fazem parte deste grupo, nos pases ricos, passaram a integrar o Quarto Mundo e, nos pases socialistas, passaram a viver a insegurana (RIBEIRO, 2007, p. 77).

Pode-se dizer, portanto, que a pobreza se expressa de maneira especfica em cada realidade e em cada poca histrica. Muitas vezes, o mero crescimento econmico no suficiente para reduzir as desigualdades sociais, embora seja um indutor importante na reduo da pobreza. No caso brasileiro, nos ltimos anos, estudos demonstram que os principais fatores na reduo da pobreza foram o aumento real constante do salrio mnimo, aliado a programas de transferncia de renda como o Programa Bolsa Famlia e a ampliao do nmero de beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). No Brasil, a pobreza s se tornaria um fato moderno a partir da metade do sculo XX, quando o Estado passou a realizar campanhas sanitaristas com o objetivo de reduzir o nvel de pobreza e de doenas infecto-contagiosas, em especial no interior do pas. Segundo Sprandel (2004, p. 32):
A pobreza at ento no era considerada um problema social, mas uma condio estrutural da sociedade ligada raa, escravido, ao saneamento, nutrio e a outros aspectos mais funcionalistas. Situavam a pobreza em dois aspectos centrais, a pobreza digna ligada ao trabalho, e outra desprezvel, que preferiam chamar de misria, ligada preguia (SPRANDEL, 2004, p. 32).

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A partir dos anos 1960, a pobreza passou a ser associada a novas categorias analticas, tais como cidadania, imaginrio e cotidiano. A preocupao dos estudiosos estava em tratar os dominados como criadores de seu prprio mundo, ou seja, tratar os pobres como sujeitos que tem nome, rosto e voz (SPRANDEL, 2004, p. 119). Sposati et. al. (2007, p. 112) salienta que:
A pobreza aparece no imaginrio social como algo de difcil soluo, seja pela ausncia de recursos para enfrent-la com efetividade, seja porque o patamar compensatrio produzido pelo Estado e sociedade civil tem sido suficiente para dispersar as tenses sociais.

O auge da discusso da pobreza como um grave problema social ocorreu nos anos 1980 e 1990, com o processo de redemocratizao do pas e pela instituio da Constituio de 1988. Segundo Rocha (2005, p. 10), [...] Definir o conceito de pobreza relevante e escolher os procedimentos de mensurao adequados o resultado de anlise sensata e cuidadosa de cada realidade social especfica. Existe a preocupao em operacionalizar a noo de pobreza atravs da especificao de suas reais necessidades e do nvel de atendimento adequado a cada situao e realidade. No se pode definir um padro absoluto de insuficincia de renda e encaix-lo a toda e qualquer realidade social. Assim, a definio mais relevante da pobreza deve levar em conta o padro de vida e a forma de como as necessidades bsicas so atendidas em determinado contexto scio-econmico. No que tange busca de suprir suas necessidades, o que se percebe que os pobres sacrificam uma necessidade para satisfazer outras, por isso, a necessidade acaba por impedir a liberdade. As necessidades podem se constituir em fatores: materiais, como nutrio, sade, educao, vesturio, transporte, etc.; ou imateriais, como auto-estima, afeto, participao, criatividade, identidade, liberdade, etc. (SANTOS, 2003). Ou seja, de maneira geral, a definio de pobreza est frequentemente associada aos aspectos voltados fome, desigualdade e/ou ausncia de renda, ao dficit de conhecimento, informao, cultura, etc. Porm, para Rocha (2005, p. 19), um indicador que melhor defina pobreza precisa ir alm da falta de alimentao; este indicador necessita incorporar uma gama mais ampla de necessidades humanas, tais como: educao, saneamento, habitao, etc. Entretanto, definir pobreza com base em patamares mnimos de satisfao das necessidades bsicas do indivduo abre diversas possibilidades. Assim, para o atendimento dessas necessidades bsicas, preciso considerar e nivelar a pobreza de acordo com a cultura, a economia, a sade e a educao de cada localidade.

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Esta percepo deve estar presente nos programas sociais de combate pobreza, para que seus usurios no se tornem to dependentes da renda provisria. As aes devem ir alm da assistncia e entrar no campo do conhecimento. Conforme Demo (1997, p. 61):
Se a pobreza poltica est na base da pobreza material, parece razovel que educao e conhecimento representem a maneira mais adequada de integrar seu enfrentamento do que assistncia. A utopia maior do ser humano ainda emancipao, no assistncia.

Portanto, necessrio criar condies voltadas educao para que o indivduo que se encontra em condio precria de subsistncia possa conseguir sua almejada emancipao. A transferncia do atendimento e socorro aos pobres para o Estado no quer dizer que este dever esteja associado ao direito do pobre receber ajuda. Este direito cabe ao cidado que paga seus impostos. A assistncia aos pobres necessria, contudo sua finalidade jurdica, onde o indivduo pauperizado considerado um objeto do dever do Estado (RIBEIRO, 2007). Assim, em termos estatais, para se combater a pobreza e a fome se faz necessrio um planejamento de assistncia eficiente e direcionar suas aes de forma a mensurar a pobreza de acordo com as necessidades especficas de cada realidade em que se faz presente.

2.1.3 Assistncia Social A assistncia social na sociedade brasileira existe desde o perodo colonial. Dada a natureza da sociedade colonial, grande parte da assistncia era realizada dentro das fazendas. De acordo com Ribeiro (2007, p. 81):
O sistema de ajuda era realizado, nos primeiros sculos de colonizao, pela Igreja com o mandato do Estado que se encarregava da assistncia social, do ensino e da sade. O catolicismo colonial, permeado de tradies medievais e mesclado com devoes populares, foi um campo frtil onde o indivduo encontraria as associaes voluntrias, como as irmandades e confrarias, atravs das quais teria acesso aos servios sociais, ao lazer e convivncia social.

No perodo de 1889 a 1930, a Assistncia Social passou a ser uma espcie de poltica social sem Estado atravs de uma proposta liberal no combate pobreza e misria. Somente quando Getlio Vargas iniciou seu governo que algumas leis foram elaboradas, aplicadas em fbricas e nas mais diversas categorias profissionais. Exemplos: limitao de oito horas para a jornada de trabalho (1932); a carteira de trabalho obrigatria para os trabalhadores urbanos (1932); a organizao do sistema de previdncia social e a regulamentao do trabalho da mulher e do menor (1933); a regulamentao do direito a frias (1934) (RIBEIRO, 2007).

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No ano de 1940 foram regulamentados os sindicatos e criado o imposto sindical. A Consolidao das Leis Trabalhistas foi promulgada em 1943, com a sistematizao e ordenao de muitos decretos e regulamentos anteriores. Essa lei passou a reger o mundo do trabalho. A proteo social passou a ser relacionada insero no mundo do trabalho e a assistncia social continuou sendo prestada aos que se encontravam margem do processo produtivo, realizada atravs das aes filantrpicas (RIBEIRO, 2007). Durante a dcada de 1950 e 1960, a assistncia social passou a ser de competncia da Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Aps 1964, o Estado brasileiro se expandiu em vrios campos. Na esfera da poltica social, esta expanso se deu de forma fragmentada, o que permitiu a existncia de rgos e instituies superpostas, tornando extremamente difcil o seu controle e possibilidade de coordenao (RIBEIRO, 2007). A partir do final dos anos 1970, o crescimento do assistencialismo das polticas sociais veio reforar a dimenso clientelista, e a abertura do sistema poltico ps-85 deixou transparecer, com maior nitidez, esta caracterstica (RIBEIRO, 2007, p. 82). Em 1988, com a promulgao da Constituio, de acordo com Ribeiro (2007, p. 82):
Em cada uma das reas sociais (sade, educao, assistncia social e trabalho) operou-se um amplo processo de descentralizao, com a ampliao da capacidade de deciso dos estados e municpios. Cada uma dessas reas tornou-se um direito do cidado, o que evidenciou avanos na universalizao dos direitos sociais. A universalizao garantiria a todos os brasileiros acessos igualitrios aos servios sociais, independente de qualquer condio social.

A Constituio de 1988 instituiu a assistncia social como uma poltica pblica de seguridade social. Todavia, sua legitimidade s foi conquistada a partir de 1993, com a regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), cuja definio est no Captulo I, artigo primeiro:
Art. 1 A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas (BRASIL, 1993).

Desse modo, o patamar mnimo deve ser considerado como aquele necessrio e suficiente que garanta as necessidades fundamentais dignidade humana. De acordo com Sposati (2007, p. 10 e 22):
Propor mnimos estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir a todos os cidados. Trata-se de definir o padro societrio de civilidade. [...] A pior situao detectada no pode ser o mnimo social. Defendo que o mnimo deva ser um padro bsico de incluso, e no de excluso.

Entretanto, para Ribeiro (2007), no contexto histrico de implantao da LOAS, a assistncia social ora percorria as aes da caridade por intermdio de ambientes religiosos e

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no governamentais, ora obedecia s manobras polticas, alimentando as relaes de interesses clientelistas. Ribeiro (2007, p. 86) verificou que, nos anos 1990, o Estado brasileiro, na gesto do governo de Fernando Henrique Cardoso, a assistncia social passou a ser desvalorizada e a ser vista como um gasto para o Estado. Assim, o governo federal estimulou a participao da sociedade civil organizada na execuo das polticas sociais como forma de reduo dos custos no combate pobreza. Naquele governo, diz o autor, houve a criao do Programa Comunidade Solidria, mas sem referncia assistncia social como direito de cidadania. As aes continuavam sobrepostas, pulverizadas, descontnuas, sem impacto e sem efetividade. Em 2004, um novo modelo de gesto da assistncia social foi concebido como poltica pblica por meio da adoo da Poltica Nacional da Assistncia Social: o Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Com o SUAS foi implantada a gesto descentralizada, participativa e regionalizada, cujos servios devem acontecer em parceria com os municpios, o Distrito Federal, os Estados e a Unio, em que cada ente federado assume suas responsabilidades frente assistncia social (RIBEIRO, 2007). Os pblicos-alvos da Poltica Pblica de Assistncia Social so os cidados que se encontram em situaes de risco e vulnerabilidade social, como: deficientes, excludos pela pobreza, usurios de substncias psicoativas, indivduos em situaes de violncia, indivduos em insero precria no mercado de trabalho ou que representem risco pessoal e social. Na gesto do governo de Luiz Incio Lula da Silva foi desenvolvida uma poltica social de combate pobreza, com a criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social. Por intermdio do MDS, o governo implantou polticas articuladas de informao, monitoramento e avaliao com o objetivo de promover novos patamares de desenvolvimento da poltica de assistncia social no Brasil, de realizar aes e de utilizar recursos que favorecem a participao, o controle social e uma gesto otimizada da poltica. Ribeiro (2007, p. 87) constatou que, com esta articulao e controle social das aes emergenciais, novas noes emancipatrias passaram a ser percebidas na prtica desta Poltica Pblica.
Nesse sentido, diante da realidade contraditria e multifacetada, compreende-se que a Assistncia Social tem avanado como Poltica Social Pblica, estando suas aes amparadas por uma legislao inovadora e comprometida com a sociedade. Entretanto, esta legislao atua em movimento contrrio ao da realidade, dificultando, deste modo, a legitimao social desta poltica no campo da realizao prtica de suas aes. Ainda reconhecidas com o estigma da ajuda, da filantropia e da troca de favores na relao direta com os usurios dos servios.

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Entretanto, em geral, a assistncia social continua a ser confundida nos dias atuais com caridade, ajuda e apadrinhamento poltico. O processo para romper com estes vcios ainda bastante recente e necessita de uma conscientizao da sociedade e de uma fiscalizao ininterrupta por parte de todos os indivduos.

2.2 A CIDADANIA E A EDUCAO FISCAL

No plano da justia fiscal, a tributao um dos mecanismos que os Estados modernos se utilizam para financiar a promoo da cidadania. Disso decorre, segundo Buffon (2007), que o cumprimento das normas tributrias uma questo de solidariedade democrtica. Entretanto, apesar do entendimento do dever de pagar tributos como uma das bases da experincia democrtica, a tributao ainda rejeitada socialmente, sendo uma grande parcela da sociedade contrria ao dever de pagar tributos, no o reconhecendo como legtimo. Para Buffon (2007), o homem que est inserido num contexto social que, por si s, bastaria para justificar o dever fundamental de pagar tributos, uma vez que no pode faltar a sociedade organizada na forma do Estado uma fonte de arrecadao. Segundo o autor, no modelo do Estado Democrtico Social, a tributao ocupa um lugar fundamental, porque nesse modelo de Estado que tem o dever de assegurar os direitos fundamentais, sendo que tais direitos so mais necessrios aos menos providos de capacidade de contribuir com a sociedade. Diante disso, pode-se dizer que o dever de pagar tributos est correlacionado com o princpio da solidariedade, que quer dizer: cooperao da maioria em favor da minoria, em certos casos, da totalidade em direo individualidade. No Brasil, a tributao e todos os seus elementos de contedo econmico e social ainda so tidos como desobrigados de qualquer entendimento pelo cidado, caracterizando-se como atividade particular e interna do Estado. Tanto o governo quanto os canais de comunicao popular fornecem explicaes mnimas sobre a tributao e as suas implicaes na vida das empresas e das pessoas. Informaes sobre as finanas pblicas, principalmente os gastos do governo, so divulgadas para o cidado comum. A este resta a condio de simples leitor do noticirio sobre elevao da carga tributria, criao de novos tributos, injustias fiscais, aumento dos gastos pblicos, dficit pblico, desvio de recursos, desequilbrio das finanas pblicas e seus efeitos sobre a inflao (GRZYBOVSKI; HAHN, 2006).

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Em dezembro de 2002, o Ministrio da Fazenda publicou a Portaria Interministerial n 413 que definiu as diretrizes do Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) bem como reformulou o Grupo de Trabalho de Educao Fiscal nos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. O PNEF surgiu a partir das relaes entre o Fisco e a sociedade, pautada, historicamente, pelo conflito entre a necessidade de financiamento das atividades estatais e o retorno qualitativo do pagamento dos tributos. Diante disso, o PNEF busca harmonizar essas relaes atravs, por um lado, do entendimento da necessidade do financiamento da coisa pblica entre o Estado e a sociedade, e, por outro, fornece sociedade os meios e mecanismos para acompanhar a aplicao dos recursos arrecadados, favorecendo o exerccio efetivo da cidadania (BRASIL, 2009). O PNEF busca promover o entendimento coletivo da necessidade e da funo social do tributo, assim como dos aspectos relativos administrao dos recursos pblicos. Com o envolvimento do cidado no acompanhamento dos gastos pblicos, estabelece-se controle social sobre o desempenho dos administradores pblicos e asseguram-se melhores resultados sociais. O aumento da cumplicidade do cidado em relao s finanas pblicas torna mais harmnica sua relao com o Estado. Este o estgio de convivncia social desejvel e esperado (BRASIL, 2009).
O Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) tem como objetivo promover e institucionalizar a Educao Fiscal para o efetivo exerccio da cidadania, visando ao constante aprimoramento da relao participativa e consciente entre o Estado e o cidado e da defesa permanente das garantias constitucionais. Alicera-se na necessidade de compreenso da funo socioeconmica do tributo, da correta alocao dos recursos pblicos, da estrutura e funcionamento de uma administrao pblica pautada por princpios ticos e da busca de estratgias e meios para o exerccio do controle democrtico. A implantao do PNEF de responsabilidade do Grupo de Trabalho de Educao Fiscal (GEF), composto por representantes de rgos federais, estaduais e municipais, a quem compete definir a poltica e discutir, analisar, propor, monitorar e avaliar as aes do Programa (BRASIL, 2009).

Neste contexto e analisando a necessidade de orientao do indivduo quanto aos mecanismos de controles existentes no servio pblico, a educao fiscal serve tambm para capacitar o cidado a reclamar no momento oportuno junto s autoridades e rgos competentes, fortalecendo-o para o exerccio de seus direitos sociais, estimulando-o a desenvolver o esprito comunitrio, conscientizando-o da responsabilidade individual para com a coletividade, buscando valorizar os tributos pagos. O PNEF tem como Valores: a superioridade do homem sobre o Estado; Liberdade; Igualdade; Justia social. Est comprometido com a construo da cidadania, com a solidariedade, tica, transparncia, responsabilidade fiscal e social, expresso nas seguintes ideias-fora: a) Na educao, o exerccio de uma prtica educativa na perspectiva de formar

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um ser humano socialmente consciente; b) Na cidadania, objetiva possibilitar e estimular o crescente poder do cidado quanto ao controle democrtico do Estado, incentivando-o participao individual e coletiva na definio de polticas pblicas e na elaborao das leis para sua execuo; c) Na tica, uma conduta responsvel, individual e coletiva que valorize o bem comum; d) Na poltica, uma gesto pblica eficiente, transparente e honesta quanto captao, alocao e aplicao dos recursos pblicos (BRASIL, 2009). A Misso do PNEF estimular a mudana de valores, crenas e culturas dos indivduos, na perspectiva da formao de um ser humano integral, como meio de possibilitar o efetivo exerccio de cidadania e propiciar a transformao social. E contribuir permanentemente para a formao do indivduo, visando ao desenvolvimento da conscientizao sobre seus direitos e deveres no tocante ao valor social do tributo e ao controle social do Estado democrtico (BRASIL, 2009).

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3 AS POLTICAS DE COMBATE POBREZA NA SOCIEDADE BRASILEIRA

senso comum na literatura pesquisada que as aes mais efetivas de combate pobreza e s desigualdades sociais no Brasil ocorreram a partir da dcada de 1990, iniciadas com o movimento Ao da Cidadania Contra a Fome, Misria e a Vida, liderado pelo socilogo Herbert de Sousa, mais conhecido como Betinho. O movimento expressou-se com a formao dos Comits de Cidadania, que envolviam a discusso pblica sobre o enfrentamento da fome, a gerao de emprego e renda e a democratizao do uso da terra. Segundo Ribeiro (2007, p. 21), esse movimento deu origem, em 1994, ao Conselho de Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) que definiu como prioridades na luta contra a fome e a misria: a gerao de emprego e renda; a democratizao da terra e o assentamento de produtores rurais; o combate desnutrio materno-infantil; e a criao de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional para o Brasil. Em 1995, a gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso desmontou o CONSEA, como estratgia articuladora de combate fome e pobreza, e implantou o Programa Comunidade Solidria, com o objetivo de melhoria da qualidade de vida da populao marginalizada pelos males da pobreza (BRASIL, 2010). Para Cohn (2004), atravs do Programa Comunidade Solidria, a questo da pobreza ganhou relevncia na agenda pblica, pois esteve alicerada na parceria entre Estado e sociedade civil. Faziam parte desse programa: instituies, ONGs e indivduos ditos comuns, cujo objetivo era colaborar para o fim da pobreza e da fome no Brasil. Entretanto, o cenrio poltico dos anos 1990 cumpria as regras econmicas estabelecidas pela doutrina neoliberal. Esta doutrina fundamentou as aes de governo na gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC), cuja plataforma poltica era contrria a interveno do Estado na economia. A poltica neoliberal do governo FHC aplicou um amplo programa de privatizao, comeando pelas indstrias de ao e, em seguida, pela telefonia, eletricidade, petrleo, gs e gua (COHN, 2004). As crises financeiras internacionais do final dos anos 1990 desmontaram os principais alicerces das doutrinas neoliberais. A partir dos anos 2000, as atenes voltaram-se para dentro do Brasil, atravs do fortalecimento do mercado interno. Diante disso, segundo Ribeiro (2007), na tentativa de resgatar os princpios formadores da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida, nasceu o Programa Fome Zero.

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3.1 UM PANORAMA DO PROGRAMA FOME ZERO

O Programa Fome Zero foi lanado em janeiro de 2003 na gesto do governo de Luiz Incio Lula da Silva como Poltica Pblica de Combate Fome. Tinha como slogan: O Brasil que come ajudando o Brasil que tem fome. Para administrar o programa, assim como gerir os programas sociais do governo, foi criado, em outubro de 2003, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A proposta do Programa Fome Zero atuaria em trs frentes. A primeira consistia na implantao de Polticas Pblicas, divididas em: Polticas estruturais, voltadas s causas profundas da fome e da pobreza, como a gerao de empregos, a reforma agrria, o acesso sade e educao; Polticas especficas para o atendimento direto e emergencial s famlias no acesso ao alimento, como o carto alimentao, a merenda escolar, a educao alimentar, entre outras; Polticas locais, a serem implantadas por governos estaduais, municipais e sociedade organizada de acordo com a necessidade de cada regio, como os restaurantes populares, bancos de alimentos, apoio agricultura familiar e os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD) (BRASIL, 2010).

Na segunda frente viria a construo participativa de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, com a reativao do CONSEA (BRASIL, 2010). Por ltimo, na terceira frente, viria uma mobilizao social de solidariedade atravs do Mutiro contra a Fome, inspirado pela campanha do Betinho, conforme visto anteriormente. De acordo com Ribeiro (2007, p. 27), os componentes do Mutiro eram: COPO (Conselho Operativo do Programa Fome Zero); PRATO (Programa de Ao Todos pela Fome Zero); TALHER (Equipe de Capacitao para Educao Cidad) e SAL (Agente de Segurana Alimentar e Nutricional). Sua operacionalidade se deu atravs do Carto Alimentao, que garantia recursos financeiros ou o acesso a alimentos em espcie. Tinha como objetivo lutar contra a insegurana alimentar, enquanto outras medidas e aes seriam implementadas para assegurar s famlias segurana alimentar. O Carto Alimentao era concedido para pessoa ou famlia com renda familiar mensal per capita de at meio salrio mnimo, fornecendo-lhe R$ 50,00

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mensais para a compra exclusiva de alimentos. O Carto Alimentao tinha vigncia de seis meses, com perodo prorrogado por no mximo 18 meses (REIS, 2008). De acordo com Ribeiro (2007), parecia que um novo ciclo se iniciava. Todavia, o Programa Fome Zero no se desenvolveu como proposto pelo governo, e se transformou numa campanha de marketing do presidente Lula, no obtendo uma ao eficaz de enfrentamento pobreza, convertendo-se em mais um programa assistencial, sem usufruto vitalcio. Diante disso, em outubro de 2003, o Governo Federal decidiu unificar os benefcios sociais: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e o Auxlio Gs num nico programa, que recebeu o nome: Programa Bolsa Famlia (PBF). Em 2005, o Programa Fome Zero foi reestruturado, agora no mais como um programa e sim como uma estratgia.
O Fome Zero uma estratgia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano alimentao adequada s pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratgia se insere na promoo da segurana alimentar e nutricional buscando a incluso social e a conquista da cidadania da populao mais vulnervel fome (BRASIL, 2010)

Para Ribeiro (2007), esta reestruturao ocorreu porque os gestores perceberam que a ao Fome Zero, enquanto programa, era extremamente ampla e abrangia diversos ministrios. Assim, o novo nome, Estratgia Fome Zero, estimularia uma noo mais tcnica, gerencial e objetiva desta poltica social de combate pobreza.
A atuao integrada dos ministrios que implementam polticas fortemente vinculadas s diretrizes do Fome Zero possibilita uma ao planejada e articulada com melhores possibilidades de assegurar o acesso alimentao, a expanso da produo e o consumo de alimentos saudveis, a gerao de ocupao e renda, a melhoria na escolarizao, nas condies de sade, no acesso ao abastecimento de gua, tudo sob a tica dos direitos de cidadania (BRASIL, 2010).

Desse modo, os princpios da Estratgia Fome Zero passaram a ter por base a transversalidade e a intersetorialidade das aes estatais em todas as esferas de governo. Paralelamente, complementa o autor, a estratgia tambm agiria no desenvolvimento de aes conjuntas entre Estado e sociedade para a superao das desigualdades econmicas, sociais, de gnero e raa (BRASIL, 2010). A seguir, apresenta-se uma viso detalhada de outros programas que foram implantados na busca de uma proposta que pudesse minimizar os nveis sociais de pobreza, e que depois foram encampados pelo PBF.

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3.2 OUTROS PROGRAMAS DE BENEFCIOS SOCIAIS IMPLANTADOS NO BRASIL

Dentre os programas sociais desenvolvidos antes da criao do Programa Bolsa Famlia, pode-se mencionar: o Benefcio de Prestao Continuada (BPC); o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI); o programa Bolsa Escola; o programa Bolsa Alimentao; e o programa Auxlio-Gs. 1) O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um beneficio sem condicionalidades e no dependente de contribuio prvia para idosos com 65 anos ou mais, e para pessoas com deficincia no aptas ao trabalho e a uma vida independente, que vivam em famlias cuja renda familiar per capita seja inferior a do salrio mnimo. Previsto na Constituio Federal, o BPC comeou a ser implementado a partir de 1996. O valor do benefcio igual a um salrio mnimo vigente no pas. Cada caso avaliado por mdicos peritos quanto s condies fsicos e mentais e aptido ou no para o trabalho. Os beneficirios so reavaliados a cada dez anos para verificar se sua situao mudou. Caso a situao da famlia no seja mais de extrema pobreza o benefcio pode ser cancelado (REIS, 2008). 2) O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil foi criado em 1996. Consiste na transferncia de renda para famlias com crianas na faixa de 7 a 15 anos que trabalhem ou corram risco de ter que trabalhar em atividades consideradas insalubres (ex. carvoarias, plantaes de cana-de-acar ou de sisal). O programa tambm repassa verbas para os municpios participantes para a ampliao das atividades curriculares da escola com a Jornada Ampliada. O programa condicional, e as famlias dele participantes se comprometem a no permitir que crianas menores de 16 anos trabalhem, assim como asseguram que os menores tero, no mnimo, 75% de freqncia na escola (REIS, 2008). 3) O programa Bolsa Escola foi criado em 2001. Tinha como populao-alvo crianas na faixa entre seis e 15 anos, em famlia com renda per capita abaixo de R$ 90,00. At 2004, o valor do benefcio era de R$15,00 por criana, acumulvel at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas). Como condio, a famlia se comprometeria a assegurar no mnimo 85% de frequncia da criana s aulas. O Programa era administrado pelo Ministrio da Educao e foi unificado, em janeiro de 2004, com outros programas de transferncia de renda sob o guarda-chuva do PBF (REIS, 2008). 4) O programa Bolsa Alimentao foi criado em setembro de 2001 pelo Ministrio da Sade. Tinha por objetivo combater a mortalidade infantil em famlias com renda per

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capita mensal de salrio mnimo. Os beneficirios recebiam o valor de R$15,00 por criana (0 a 6 anos), ou mulher grvida, acumulvel at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas) e a condio estava em atualizar o carto de vacinao das crianas, assim como asseguraria as visitas regulares, ao posto de sade, de grvidas, para o pr-natal, e de mes que estivessem amamentando. Foi encampado pelo PBF em 2004 (REIS, 2008). 5) O programa Auxlio-Gs foi criado em dezembro de 2001, como uma medida compensatria para o fim do subsdio ao gs de cozinha. Os beneficirios deveriam ter uma renda familiar per capita de, no mximo, R$ 90,00 (excluda desse clculo a renda proveniente dos outros programas de transferncia de renda, ou de benefcios como o seguro desemprego). O programa no impunha nenhuma condicionalidade famlia, a no ser a de estar registrada no Cadastro nico. O valor do benefcio era de R$ 7,50 por ms, pagos bimestralmente. O Ministrio das Minas e Energia era responsvel pela administrao desse programa. Foi encampado pelo PBF em 2004 (REIS, 2008).

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4 PROGRAMAS TRANSFERNCIAS DE RENDA: UMA ABORDAGEM DE DIREITOS HUMANOS

Para Knneman (2009), os programas de transferncia de renda (PTR) podem ser considerados instrumentos eficazes de reduo da desigualdade de renda. Cohn (2004, p. 08) afirma que as polticas de transferncia de renda assumem especial importncia desde que, quando da sua formulao e implementao, no se constituam num fim em si mesma, visto que este instrumento pode, de imediato, aliviar os sinais de pobreza, mas no as suas causas, que possuem implicaes econmicas e sociais mais profundas. Por isso que a promoo do desenvolvimento social deve buscar por demandas polticas de insero social, tanto no campo econmico como no campo social, o que exige polticas intersetoriais e uma capacidade do Estado de remodelar seus sistemas e prticas de proteo social. Entre os tipos de PTR, existem os programas especficos de renda mnima, que garantem a cada pessoa, no mbito de aplicao do programa, um nvel mnimo de consumo. Enquanto a maioria das transferncias de renda est associada comprovao da necessidade, que deve estipular o nvel de renda dos (as) candidatos (as), os programas de renda mnima provem pagamentos a todas as pessoas, sem a comprovao prvia dessa necessidade. Outro tipo de PTR aquele que estabelece condicionalidades ou transferncias de renda condicionadas (TRC). Pelas TRC, alm da comprovao da necessidade, os candidatos participao nos programas precisam realizar aes de comportamento na rea da sade e da educao (Ex.: frequncia escolar e certos servios de sade) (KNNEMAN, 2009). De acordo com Cohn (2004, p. 08 e 09), os programas de transferncia de renda com condicionalidades, quando implantados como polticas pblicas de governo, devem contemplar tanto a dimenso do alvio imediato da pobreza como o da sua superao, permitindo o enfrentamento da questo social da pobreza. Os PTR com condicionalidades, embora discricionrios, obrigam uma co-responsabilidade dos beneficirios. No se trata de um fator impositivo e punitivo, mas sim uma oportunidade de vincular os beneficirios ao acesso de bens e servios essenciais de carter universal, permitindo que esses segmentos sociais de baixa renda sejam alados condio de cidados. Cohn (2004) adverte que as polticas de transferncia de renda no so uma soluo final para a questo social da pobreza, desigualdade e excluso, nem que sejam substitutas da insero dos indivduos na sociedade atravs do trabalho. Entretanto, os PTR so polticas

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que, apesar de seu carter redistributivo, trazem a possibilidade de se transformarem em estruturas de um novo padro de relaes socioeconmicas.
aqui que se frisa a importncia do parmetro que deva reger as polticas e os programas de transferncia de renda: no pela lgica da igualdade, que no contempla a questo da justia distributiva, uma vez que as reduz questo da necessidade (ou do grau de carncia dos indivduos), mas pela lgica da emancipao. Como consequncia, perde sentido se fazer a frequente dicotomia entre polticas econmicas e polticas sociais, j que estas sempre apresentam um forte componente econmico e aquelas um forte componente social. (COHN, 2004, p. 09)

Portanto, observa-se que o desafio est em como articular as diversas polticas, em imprimir s polticas econmicas um novo sentido e em fazer das transferncias de renda programas ditados pela tica dos parmetros dos direitos sociais.

4.1 NATUREZA E ABRANGNCIA DE UM PROGRAMA DE TRANSFERNCIA DE RENDA

Para uma maior compreenso da natureza e da abrangncia de um PTR, Knneman (2009, p. 17 e 18) apresenta sete aspectos que oferecem uma viso geral importante para o assunto: 1) Critrios de elegibilidade: indicam as pessoas elegveis ao recebimento de uma transferncia lquida positiva no mbito do programa. Geralmente h apenas uma classe de elegibilidade, mas algumas vezes podem existir duas ou mais classes, como o caso do Programa Bolsa Famlia. A elegibilidade depende da necessidade de uma pessoa ou da estrutura de uma famlia, e tambm das condicionalidades a serem cumpridas. 2) Renda mnima: o nvel mnimo de consumo por pessoa que, de fato, garantido ao destinatrio da transferncia de renda. Essa renda se exprime atravs da unidade de poder de compra (1$P) ou como porcentagem do consumo per capita em um pas. 3) O pagamento mdio da transferncia por destinatrio em $P e como porcentagem do nvel de elegibilidade. 4) Cobertura do programa: define a porcentagem de pessoas elegveis que realmente so abrangidas pelo programa. 5) Cota de destinao: define a porcentagem do volume da transferncia que chega s pessoas elegveis. 6) Alcance: define o nmero de pessoas abrangidas pelo programa com transferncias lquidas positivas.

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7) Os custos do programa como porcentagem do PIB. So considerados custos a soma dos volumes das transferncias e os custos com administrao.

Os PTR geram alguns impactos na sociedade. Dentre eles, destacam-se: Reduo da pobreza e da fome: pesquisas mostram que os recursos provindos de PTR geralmente so gastos com alimentao e sade e geram uma reduo significativa da pobreza. As avaliaes j realizadas desses programas confirmam seu bom desempenho na melhoria do consumo, da educao e da sade dos pobres, especialmente em pases de renda mdia. No Brasil, Rocha (2006) descreve que entre 2003 e 2005 houve uma diminuio no nmero dos pobres em 2,4 milhes de pessoas, sendo que os indigentes diminuram em dois milhes. Incentivo produo de bens e servios bsicos: os PTR so garantidos e acabam por estimular os investimentos agrcolas e pecurios de pequeno porte, assim como fortalecem a demanda e os mercados de gneros alimentcios, pois as famlias beneficiadas podem novamente fazer planos e investir em medidas geradoras de renda e tambm na educao dos filhos (KNNEMAN, 2009). Reduo da desigualdade de renda: os PTR contribuem para a reduo da desigualdade de renda. Uma avaliao recente das transferncias de renda no Brasil, nos ltimos dez anos, mostra que apesar de seu volume oramentrio ser reduzido (0,4% do PIB), os PTR foram responsveis pela queda da desigualdade (medida pelo coeficiente de Gini20). Entre 1995 e 2004, a queda foi de 0,5 pontos de Gini. Os impactos s no so maiores porque apenas uma pequena parte do PIB empregada nesses programas (IPEA, 2010). Hoffmann (2006) aponta que, no perodo 1997 a 2004, enquanto a renda mdia real da populao caiu 5,5%, a renda mdia dos 40% mais pobres cresceu 11,4%. A pesquisa do autor atribui 31,4% da diminuio da desigualdade aos Programas de Transferncia de Renda. De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilio (PNAD), realizada pelo Instituto de Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a proporo de brasileiros com renda inferior a um dlar por dia era de 8,8% em 1990 e foi reduzida a 4,2%. O programa Bolsa Famlia contribuiu em 21% para a reduo da pobreza no Brasil (IPEA, 2010).

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Promoo da frequncia escolar: os PTR beneficiam a educao e aumentam a frequncia escolar, haja vista a obrigatoriedade dos filhos estarem frequentando a escola para o recebimento do benefcio (SEGALL-CORREA, 2008).

Melhoria da situao das mulheres: como a maioria dos PTR so repassados s mulheres, sua situao tem conquistado melhorias atravs do aumento do exerccio do controle sobre as finanas das famlias (KNNEMAN, 2009).

Promoo de justia social: na maioria dos pases, a seguridade social existe apenas para funcionrios pblicos e para o setor formal da economia. Geralmente, a maioria da populao trabalha no setor informal e no possui proteo por parte da previdncia social. O PTR pode ser um fator integrador das polticas sociais e pode prover uma fora unificadora da seguridade social (KNNEMAN, 2009).

Reduo dos custos da transferncia: os PTR geram custos administrativos mais baixos do que outras medidas de assistncia social. Custos com administrao e similares dos PTR somaram 30% dos volumes das transferncias feitas aos destinatrios, comparados com 70% em subvenes de gneros alimentcios e 140% em medidas de gerao de emprego (IPEA, 2010).

4.2 TRANSFERNCIAS DE RENDA NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS HUMANOS O acesso alimentao em quantidade e qualidade adequadas, garantido por meios socialmente aceitveis e de forma permanente, considerado um direito humano bsico (SEGALL-CORREA, 2008). O Estado brasileiro reconhece que viver em condio de segurana alimentar (SA) constitui um direito fundamental do ser humano. Isto foi expresso na resoluo da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, promovida pelo Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), realizada em 2004. A resoluo define segurana alimentar como:
[...] A realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras de sade, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econmica e ambientalmente sustentveis (BRASIL, 2010, p. 385).

O processo de evoluo das democracias vem colocando sistematicamente esses direitos bsicos como obrigao do Estado. Diante disso, conforme preconiza Knneman (2009, p. 30), esta obrigao requer, entre outras medidas, que os governos democrticos

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instituam programas de transferncia (em dinheiro ou espcie), visando garantir que cada pessoa necessitada tenha acesso a um nvel consumo que inclua tambm a alimentao adequada. Em muitas situaes, as transferncias em dinheiro podem significar uma soluo melhor que a transferncia em espcie, constituindo-se numa das melhores opes para um Estado implantar sua obrigao de garantir o direito alimentao. Em uma amostra aleatria de trs mil famlias beneficirias do Programa BolsaFamlia, observou-se que 94,2% das crianas estudadas realizavam trs ou mais refeies ao dia. Contudo, na mesma investigao, foi constatado que 45,2% acusavam insuficincia no acesso aos alimentos para nutrio infantil em, pelo menos, uma refeio no ltimo ms (SEGALL-CORREA, 2008). Na perspectiva dos direitos humanos, ao se analisar os PTR, alguns critrios devem ser levados em considerao: Integralidade: toda pessoa deve ter acesso a um conjunto de direitos que permitam a ela viver uma vida digna; Adequao: valor suficiente para prover renda que assegure o acesso alimentao e a outros componentes de um padro de vida adequado; Incondicionalidade: toda pessoa privada deste padro deve receber a transferncia de renda sem ter que cumprir condicionalidades; Objetividade: os critrios de seleo prvia devem ser objetivos, verificveis e no discriminatrios; Cobertura total: todas as pessoas com renda inferior a um mnimo determinado devem ser abrangidas; Exigibilidade e justiciabilidade: toda pessoa elegvel ao recebimento, caso no a receba, deve poder exigi-la e, inclusive, processar judicialmente o estado para receber compensao imediata; Papel das autoridades estatais: garantir as transferncias de renda s pessoas necessitadas; No-compensatrio: as transferncias de renda no devem ser usadas indevidamente como justificativas para excluso da participao econmica ou do acesso a recursos produtivos, pois obrigao estatal respeitar, proteger e garantir o acesso de todos a estes recursos e sua utilizao, de modo que cada indivduo, por conta prpria, possa assegurar um padro de vida decente (KNNEMAN, 2009).

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Nesse sentido, os critrios de direitos humanos buscam sistemas de transferncia de renda que sejam simples, transparentes e facilmente acessveis s pessoas necessitadas. Isso implica para o Estado a garantia ao acesso universal de informaes sobre sistemas de transferncia, assim como a transparncia, por parte dos rgos envolvidos, e na prestao de contas. Por isso, ao se colocar em prtica as regras dos direitos humanos, que visa garantir a dignidade humana, as transferncias de renda contribuem para minimizar os estigmas sociais. No entanto, a destinao de transferncias deve ser concebida de modo a evitar erros de excluso. Para Knneman (2009), as transferncias de renda deveriam ser implantadas com base nos recursos disponveis e no em vista de um crescimento econmico futuro. exatamente sobre a relao entre a dignidade humana e a aplicao dos recursos disponveis que h a necessidade de uma sinergia entre a justia fiscal e a justia social. Caliendo (2005) entende que a de justia fiscal est fundada em um critrio de igualdade proporcional, e rege as relaes da comunidade com o indivduo. J a justia social est calcada em critrio de igualdade absoluta, e rege as relaes do indivduo com a comunidade.

4.3 DEBATE ATUAL

luz dos direitos humanos, os PTR vm recebendo um novo enfoque. Todavia, muitos programas ainda continuam sendo vistos como benemerncia e caridade e no como programas que contribuem para a concretizao de obrigaes estatais. Por isso, os debates sobre PTR so importantes, principalmente quando incorporam uma abordagem de direitos humanos. A questo exposta neste estudo no est em debater se as transferncias devem ser em dinheiro ou em espcie, pois, em algumas circunstncias a transferncia de meios alimentcios a melhor soluo, e em outros casos as transferncias em dinheiro so entendidas como uma forma de estimular os mercados locais e oferecer maior flexibilidade aos titulares de direitos, em especial as mulheres. Quanto forma de o Estado adquirir recursos para a implantao de um PTR, diversos autores (COHN, 2004; HOFFMANN, 2006; ROCHA, 2006; KNNEMAN; 2009) sugerem que, aps serem oradas as rubricas oramentrias importantes, podem ser previstas certa quantia para transferncias sociais. Desse modo, com base nesse oramento fixo, os PTR podero ser concebidos. Num olhar de direitos humanos, ao contrrio, a elaborao da pea oramentria parte do direito humano fundamental de cada pessoa estar livre da fome e,

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ento, calculado o respectivo volume de transferncia necessrio para garantir a cobertura integral num patamar adequado. Nessa perspectiva dos direitos humanos, cabe ao Estado empregar o mximo dos recursos disponveis para que possa assegurar um padro de vida adequado para todos, por intermdio de transferncias sociais. No caso de um Estado no dispor de recursos suficientes para isso, precisa buscar apoio financeiro junto comunidade internacional, a quem cabe uma obrigao correlata de prover a ajuda necessria, fazendo valer disposto no Art. 2 do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, adotado pela 21 Sesso da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em 19 de dezembro de 1966, tendo o Brasil promulgado sua adeso em 24 de abril de 1992.
1) Cada Estados Partes do presente Pacto comprometem-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos disponveis, que visem assegura, progressivamente, por todos os meios apropriados, o, pleno exerccio e dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativa. 2) Os Estados Partes do presente pacto comprometem-se a garantir que os direitos nele enunciados se exercero sem discriminao alguma por motivo de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, situao econmica, nascimento ou qualquer outra situao. 3) Os pases em desenvolvimento, levando devidamente em considerao os direitos humanos e a situao econmica nacional, podero determinar em que medida garantiro os direitos econmicos reconhecidos no presente Pacto queles que no sejam seus nacionais (BRASIL, 1992).

As condicionalidades dos PTR tambm so alvos dos debates. De acordo com Knneman (2009, p. 32), tambm no enfoque dos direitos humanos, no h nada contra incentivos monetrios para a utilizao de escolas e centros de sade. Tambm se pode discutir em que medida os pais devem ser punidos porque no enviam seus filhos escola. Contudo, totalmente inaceitvel negar um direito humano fundamental aos pais e s crianas, como ocorre atravs da introduo e aplicao de condicionalidades, pelo menos, enquanto no existe outra transferncia de renda que lhes assegure um consumo adequado. Uma condicionalidade, na ausncia de outra transferncia semelhante, viola o direito humano a um padro de vida adequado. Por isso, mesmo que as condicionalidades apresentem um efeito adicional significativo, no se pode justificar a sua introduo a partir dos princpios de direitos humanos j mencionados. Um argumento que normalmente apresentado a favor das condicionalidades a legitimidade que estas conferem aos programas de transferncia. Todavia, conforme o Art. 6

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da CF, abordado no segundo captulo deste trabalho, obrigao do Estado implantar os direitos sociais, sendo os PTR um dos meios para a sua implementao. Diante disso, considera-se que o direito a um padro de vida adequado incondicional e o fato de se fazer distines entre pobres merecedores de ajuda e no merecedores colide com os princpios dos direitos humanos. Outro fator de debate refere-se acusao de que, ocasionalmente, os programas de PTR geram dependncia. Entretanto, existem diversas formas de dependncia e somente uma renda regular, seja qual for a fonte, pode assegurar certa independncia. Os PTR, com base nos direitos humanos, substituem a dependncia por uma garantia, pois o padro de vida bsico no depende do sucesso ou do fracasso de outras atividades econmicas. Knneman (2009, p.36) verificou que os PTR geralmente so usados para incrementar algumas atividades econmicas. Contudo, embora o autor no tenha uma estimativa precisa, existem pessoas que se acomodam situao, dando-se por satisfeitas simplesmente com o padro de vida assegurado pelo PTR e, por no querer perder o beneficio, no reconhecem mais a necessidade de buscar a realizao de atividades prprias que gerem renda. Assim, meios de renda concebidos desta forma poderiam impedir pessoas de realizar seu direito a uma subsistncia alcanada atravs do prprio trabalho. Debates parte, desde 2003, o Brasil iniciou uma reforma de seu sistema social por meio de um PTR, algo que se tornou concebvel pelas dcadas de trabalho de mobilizao, de campanhas da sociedade civil na abordagem sobre o tema da fome. Com as medidas adotadas, o governo brasileiro conseguiu implantar alguns direitos fundamentais (assistncia social, sade e educao) contemplados na Constituio de 1988. Por sua vez, a educao fiscal pode ser usada pelos cidados como uma ferramenta de controle na elaborao e execuo de polticas pblicas de transferncia de renda, por meio da sua participao individual e/ou coletiva. No caso especfico do PNEF, o programa estabelece como um de seus valores a gesto pblica eficiente, transparente e honesta quanto captao, alocao e aplicao dos recursos pblicos, tendo como princpio uma conduta tica responsvel que valorize o bem comum. Desse modo, muito embora se considere as condicionalidades discriminatrias, podese, atravs do exerccio de uma prtica educativa, formar um indivduo socialmente mais consciente de seus direitos e deveres, sem que haja a necessidade de se estabelecer regras que privem os cidados mais carentes de seus legtimos direitos.

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5 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O Programa Bolsa Famlia (PBF) um instrumento de poltica pblica e proteo social adotado pelo governo brasileiro com o objetivo de atender famlias pobres para que elas tenham acesso aos mnimos sociais preconizados pela CF de 1988. Nos ltimos anos, vem se constituindo no mais abrangente programa de transferncia de renda no mundo (BRASIL, 2010). O Programa Bolsa Famlia, criado pela medida provisria n. 132, de 20 de Outubro de 2003, transformada na Lei n. 10.836, de 09 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004, o principal PTR do governo federal, com condicionalidades. O Programa Bolsa Famlia foi pensado como uma poltica social em que a transferncia de renda seria apenas o incio de um processo que levaria as famlias beneficiadas a buscar sua emancipao, ou seja, o benefcio seria um meio, e no um fim (BRASIL, 2010). administrado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O MDS unificou outros programas de transferncia de renda, tanto condicionados (Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao) como sem condicionalidades (Auxlio-Gs e CartoAlimentao). Esta unificao se deu pela busca de superar as limitaes que os programas tinham isoladamente. Os programas, hoje chamados de remanescentes, tinham estrutura administrativa prpria, forma especfica de selecionar beneficirios e mecanismos para repassar os recursos. De acordo com Santana (2007, p. 04):
Ao se propor a integrao se buscou estabelecer um novo marco para a poltica social do pas que se distinguisse da tradio assistencial e fragmentada. O objetivo era integrar e direcionar as polticas para adquirir escala, massa crtica e arcabouo institucional adequado de modo a incorporar os avanos obtidos sem paralisar o pagamento dos benefcios para as famlias que realmente precisassem. Buscava-se, tambm, otimizar os mecanismos de gesto para que o uso dos recursos fosse mais racional e houvesse uma articulao de iniciativas de diferentes pastas bem como um estmulo para que a comunidade participasse da gesto.

Sobre a gesto do PBF, Tavares et al. (2009, p. 27), esclarece:

A gesto do benefcio do PBF compartilhada entre os entes federados. Ao governo federal, compete a elaborao do desenho do programa e sua normatizao, bem como o repasse dos recursos gastos com a poltica. Entretanto, os municpios so os principais gestores do programa junto s famlias: de sua responsabilidade cadastrar as famlias que compem o pblico-alvo do Cadastro nico (Cadnico), gerenciado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que seleciona os beneficirios.

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O PBF resgata caractersticas dos programas anteriores similares, em especial o benefcio varivel por nmero de crianas, no total de at trs por famlia. No entanto, inova ao eleger a famlia como beneficiria, e no cada membro em particular. De acordo com Ribeiro (2007, p. 31), os objetivos bsicos do Programa Bolsa Famlia, em relao aos seus usurios, so:
[...] promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social; combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional; estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza e promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do Poder Pblico (Lei n 10.836, 09/01/04).

A concesso da renda do Programa Bolsa Famlia tem carter temporrio e no se constitui em direito adquirido, haja vista que uma das funes do PBF estimular a emancipao sustentada das famlias que recebem o beneficio. Entretanto, o governo ainda no conseguiu possibilitar condies para que muitas destas famlias alcancem maior autonomia para proviso de meios prprios de sobrevivncia, para assim deixar de depender desta transferncia de renda (RIBEIRO, 2007). Sobre essa questo, Demo (2005, p. 14) argumenta:
Embora seja comum na postura neoliberal achar que a pobreza seja incompetncia dos pobres, a capacidade desses de auto-sustentao e autogesto no poderia ser to desprestigiada, a no ser que se entenda por poltica social o sistema de proteo social orientado para a sociedade assistida: este sistema no pode temer a emancipao das famlias; caso contrrio embute em si mesmo elemento de imbecializao.

Assim sendo, a emancipao das famlias atendidas pelo programa deve ser incentivado de tal forma que esta conquista seja por elas alcanada. Compreende-se que, deste modo, a concepo plena tanto da justia fiscal como da justia social estariam sendo praticadas, haja visto que seus objetivos foram almejados.

5.1 OS EIXOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O PBF possui trs eixos principais: transferncia de renda, condicionalidades e programas complementares. 5.1.1 Transferncia de renda A transferncia de renda tem como objetivo promover o alvio imediato da pobreza atravs de um valor monetrio estipulado pelo programa.

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Para se ter acesso ao PBF necessrio estar registrado no Cadastro nico, que, de acordo com Knneman (2009, p. 43), um banco de dados, operado pelo MDS, que contm as informaes sobre todos os participantes de programas sociais estatais e sobre possveis candidatos a esses programas. O registro pressupe uma entrevista feita pela equipe municipal com a famlia para identificar suas necessidades, especialmente baseada na sua renda. A equipe verifica e documenta as condies de vida da famlia. De acordo com o MDS, a seleo dos beneficirios se d de forma descentralizada e implementada em mbito municipal, mas checada em mbito federal. A elegibilidade est vinculada renda mensal per capita da famlia. Para receber o benefcio so levadas em considerao a renda mensal per capita da famlia, inferior a R$ 140,00, e tambm o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos (BRASIL, 2011). O MDS trabalha com quatro tipos de benefcios: Benefcio Bsico: R$ 70,00 pagos apenas a famlias extremamente pobres, com renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00; Benefcio Varivel: R$ 32,00 pagos pela existncia na famlia de crianas de zero a 15 anos, limitado a trs crianas por famlia; Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ): R$ 38,00 pagos pela existncia na famlia de jovens entre 16 e 17 anos, limitado a dois jovens por famlia; Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE): este benefcio concedido s famlias dos Programas Remanescentes (Bolsa Alimentao, Programas Bolsa Escola, Carto Alimentao e Auxlio Gs), que ao migrar para o PBF implicou perdas financeiras famlia. Para esse benefcio, o valor concedido calculado caso a caso e possui prazo de prescrio (BRASIL, 2011)2.

Os pagamentos so realizados mensalmente pela Caixa Econmica Federal e os recursos so transferidos diretamente s famlias, por intermdio de um carto eletrnico. O carto emitido, normalmente, em nome da mulher, haja vista que a experincia comprova que ela orienta o dinheiro s necessidades primordiais da famlia.

Esses valores so o resultado do reajuste anunciado em 1 de maro e vigoram a partir dos benefcios pagos em abril de 2011.

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5.1.2 As condicionalidades Para se manter no PBF, segundo o MDS, os beneficirios precisam cumprir algumas condicionalidades. O principal objetivo das condicionalidades previstas pelo PBF reforar o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social. Conforme j observado nas sees anteriores, h trs razes principais para estas condicionalidades: 1) As condicionalidades servem como incentivo para os pais recorrerem s escolas e aos servios de sade pblica. 2) As condicionalidades servem para legitimar as transferncias de renda, visto que, a partir desse momento as famlias precisam produzir uma contrapartida para a qual elas quase so pagas, o que vai de encontro a uma ideia de reciprocidade geral. 3) O fato das famlias no cumprirem as condicionalidades serve como sinal de alerta para as autoridades, de que as famlias tm problemas especficos e necessitam de ateno especial, por exemplo, atravs de assistentes sociais. A condicionalidade mais conhecida do PBF a de frequncia escolar das crianas e adolescentes. De acordo com Medeiros et al. (2007, p. 17):
O programa exige que as crianas estejam presentes em 85% das aulas e instituiu um sistema de acompanhamento que alimentado pelos municpios e transmitido ao governo federal, a fim de que se apliquem advertncias e sanes no caso de seu descumprimento. Trata-se de uma inovao, uma vez que a exigncia e controle de frequncia escolar, segundo a legislao, limitava-se a 75% das aulas e competia, apenas, aos estabelecimentos de ensino.

Outras condicionalidades exigidas pelo PBF so: a realizao de exames pr-natal (para as gestantes); o acompanhamento mdico peridico para atualizao de vacinas e manuteno de peso e altura adequados (crianas de 0 a 6 anos) (TAVARES et. al., 2009). Caso as condicionalidades no sejam cumpridas, a famlia recebe uma carta de advertncia do Ministrio. O poder pblico local envia um assistente social at a famlia para detectar as causas do descumprimento e, se for necessrio, alguma ajuda adicional. Caso o descumprimento persista, segue-se uma srie decrescente de bloqueios dos benefcios, duas interrupes dos benefcios (a cada 60 dias sem pagamento suplementar) e, finalmente, se procede a excluso do Programa Bolsa Famlia. Este procedimento demora cerca de um ano. Entretanto, importante destacar que essas condicionalidades precisam ser mais bem discutidas, para que elas no sejam conflitantes com a perspectiva dos direitos humanos. Nesse sentido, os resultados das condicionalidades podem ser considerados controversos. Contudo, Medeiros et al. (2007) constatou que, se resultado direto do controle de condicionalidades ou se apenas uma tendncia independente deste controle, desde a criao

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da condicionalidade de educao, mais de 95% da frequncia escolar monitorada cumpriram a exigncia estabelecida. Diante dessa constatao e de outras j apresentadas, pode-se dizer que essas condicionalidades do ao PBF um carter de poltica pblica de longo prazo, podendo proporcionar aos beneficirios as condies necessrias deles gerarem a sua prpria renda no futuro. Entretanto, como j se disse anteriormente, embora se considere as

condicionalidades, sob o ponto de vista dos Direitos Humanos, uma discriminao, preciso levar em conta a legislao vigente no Brasil e suas instituies de controle e fiscalizao. Nesse sentido, o PNEF pode ter uma participao importante no processo, uma vez que, ao institucionalizar a educao fiscal para o efetivo exerccio da cidadania, o programa tem por objetivo aprimorar a relao participativa e consciente entre o Estado e o cidado, defendendo permanentemente as garantias constitucionais.

5.1.3 Programas Complementares Os programas complementares tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de tal forma que os beneficirios consigam superar sua situao de vulnerabilidade. So exemplos dessas aes os programas para alfabetizao e aumento de escolaridade, qualificao e insero profissional, formao de microempreendimentos, concesso de microcrdito, estratgias de apoio aquisio, construo ou reforma de unidade habitacional, produo e acesso cultura e emisso de documentos de identificao civil (BRASIL, 2011). Os programas complementares so planejados em trs etapas: diagnstico, planejamento e execuo e acompanhamento dos resultados. O diagnstico comea pelo levantamento de dados socioeconmicos da populao a ser atendida, como condies de habitao e saneamento, perfis de idade e composio familiar, renda, situao de emprego, etc. Torna-se possvel, assim, identificar em linhas gerais as situaes de vulnerabilidade a serem atendidas. J o planejamento leva em conta o perfil dos beneficirios, suas vulnerabilidades e habilidades, alm das aes e servios j em desenvolvimento. fundamental que os programas complementares explorem sempre as vocaes econmicas e culturais de cada localidade. Por fim, o acompanhamento dos resultados possibilita a melhoria dos processos por meio da identificao de pontos fortes e fracos, desenvolvendo e

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aprimorando mtodos de trabalho, alm de ser fundamental para o monitoramento da ao e o correto direcionamento de sua execuo (BRASIL, 2011). Entretanto, ao analisar as portarias e normatizaes institudas ao longo do processo de implementao do PBF, podemos observar a pouca nfase que tem sido dada a oferta de programas complementares s famlias beneficirias. De acordo com Ferreira (2009, p. 27), em linhas gerais, os documentos oficiais apenas expressam que necessrio que os entes federados promovam parcerias com instituies governamentais e no governamentais a fim de articular a oferta de programas complementares, contudo a no oferta desses servios no gera nenhum nus aos municpios.

5.2 RELEVNCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Nos ltimos anos, os diferentes programas de transferncia de renda vm se difundindo de forma progressiva, em especial nos pases de renda mdia. Estes programas trazem em seu escopo resultados positivos na reduo da pobreza extrema e da fome, e no estmulo produo de bens e servios bsicos, educao e na maior igualdade de gnero e justia social. O Programa Bolsa Famlia trouxe uma qualidade nova ao sistema de seguridade social do Brasil. Em dcadas de histria, pela primeira vez, instituiu-se um programa em mbito nacional para a redistribuio de renda para famlias pobres. O PBF, ao longo dos anos, foi se ampliando de tal forma que atualmente contempla um contingente de 12.718.608 de famlias, com um repasse mensal de R$ 1.224.121.865,00 (BRASIL, 2011).

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Figura 1: Evoluo das famlias atendidas e do oramento do Programa Bolsa Famlia Fonte: BRASIL (2011).

Pesquisas de diversos autores (HOFFMANN, 2006; ROCHA, 2006; KNNEMAN; 2009) indicam que a maior parte das transferncias foi gasta com gneros alimentcios, educao e sade. Apesar de no se conhecer detalhadamente em que medida esses aspectos estejam relacionados s condicionalidades, constatou-se que o PBF representa uma renda complementar para as famlias beneficiadas, embora se admita que o valor pago seja muito pequeno para assegurar uma renda mnima s pessoas, mas no deixa de ser importante. Os impactos positivos que se podem perceber com o programa dizem respeito: a pobreza (a renda mdia das famlias contempladas aumentou, e muitas destas famlias saram do quadro de extrema pobreza); a alimentao (mais de 85 % dos titulares de direitos do programa melhoraram sua alimentao, contribuindo a queda no nmero de crianas subnutridas); a educao (aumento da frequncia escolar, diminuio da taxa de evaso e aumento da concluso escolar); ao trabalho (melhores perspectivas de ingresso no mercado de trabalho), e a situao das mulheres (KNNEMAN, 2009). Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE), (Repercusses do Programa Bolsa Famlia na segurana alimentar e nutricional das famlias beneficiadas), publicada em 2008, entrevistou cinco mil titulares do Programa Bolsa Famlia, em 229 municpios brasileiros do Nordeste, Centro-Oeste, Norte, Sudeste e Sul. Os resultados desse amplo estudo revelaram: 1) Quanto ao perfil dos titulares: A maioria dos titulares do PBF de mulheres (94%) a titularidade do carto concedida preferencialmente s mulheres. 27% dos titulares so mes solteiras. A maior parte das mulheres titulares (85%) tem entre 15 e 49 anos. A maior parte dos titulares preta ou parda (64%). 78% das famlias residem em rea

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urbana enquanto 22% em reas rurais. A maior concentrao de famlias rurais beneficiadas pelo PBF est na Regio Nordeste (50%). 81% dos titulares sabem ler e escrever, sendo que 56% estudaram at o ensino fundamental. 2) Quanto ao uso dos recursos: Alimentao (87%); Material escolar (46%); Vesturio (37%); Remdios (22%); Gs (10%); Luz (6%); Tratamento mdico (2%); gua (1%). 3) Quanto ao aumento no consumo aps o recebimento do PBF: Acares (78%); Arroz e cereais (76%); Leite (68%); Biscoitos (63%); Industrializados (62%); Carnes (61%); Feijes (59%); leos (55%); Frutas (55%); Ovos (46%); Razes (43%); Vegetais (40%) (IBASE, 2008).

Segundo o IBASE (2008), as principais concluses do estudo foram: As modificaes na alimentao das famlias, a partir do recebimento do benefcio do PBF, aumentaram o consumo de protenas de origem animal, leite e seus derivados; o consumo de biscoitos, leos e gorduras, acares e alimentos industrializados; O consumo de arroz e feijo aumentou, principalmente, entre as famlias de mais baixa renda; As Famlias que no tinham alimentao bsica suprida o PBF possibilitou que passassem a comprar mais alimentos considerados bsicos; OPBF importante para melhorar as condies de vida das famlias, embora, por si s, no garanta ndices satisfatrios de segurana alimentar, questo associada a um quadro de pobreza mais amplo; 83,4% dos beneficiados pelo PBF frequentam escola ou creche; O recebimento do benefcio no faz com que as pessoas deixem de procurar trabalho. Grupos focais apontaram que h abandono de trabalho quando este de extrema precariedade, o que incluiu, nos relatos, situaes de trabalho anlogo escravido (IBASE, 2008).

H tambm um estudo recente realizado pelo IPEA, com o ttulo Misria em Queda, que evidencia um declnio da pobreza e da desigualdade social no Brasil principalmente entre 2004 a 2009. No geral, os resultados positivos creditam essas alteraes estabilidade da moeda, recente diminuio do desemprego e aos Programas de Transferncia de Renda, pela sua expanso e maior focalizao na populao pobre (IPEA, 2010).

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O estudo do IPEA (2010) apresenta alguns resultados positivos conseguidos pelo Brasil aps a adoo do PBF: Em 2006, a parcela de pobres caiu para 26,9% alcanando o nvel mais baixo desde 1987. A causa foi o aumento de postos de trabalho em 2004 e 2005, o crescimento da renda real do trabalhador e a expanso da transferncia social, especialmente atravs do programa Bolsa Famlia. O Brasil j atingiu, em 2005, a MDM 1a (reduo pela metade da ocorrncia de pobreza absoluta). A parcela da populao com renda mensal inferior a 30 $P caiu de 13,4% em 1990 para 6% em 2005.

Os impactos do programa tornam-se cada vez mais visveis, o que indica a possibilidade de se alcanar muito mais com uma ampliao do programa. Contudo, a ampliao dessas polticas redistribuitivas de amplo alcance, devem vir acompanhadas de aes de educao fiscal, visando melhor conscientizar os cidados sobre o papel do Estado e dos tributos por ele cobrados, que geram benefcios sociais como o Programa Bolsa Famlia.

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CONSIDERAES FINAIS

O Programa Bolsa Famlia um programa que recebe aplausos por parte de alguns e tambm questionado por outros. Isso se d tanto pelo seu carter assistencial quanto pela exigncia e condicionalidades na sua implantao. Assim, o programa traz implcitos os desafios relacionados natureza das polticas pblicas e dos programas sociais, alm de alguns desafios de mudana a respeito de concepes que esto impregnadas na cultura da sociedade brasileira e que, por vezes, se constituem em empecilhos para seu desenvolvimento e para o seu avano de forma mais efetiva. No se pode deixar de mencionar que a mdia em geral, assim como alguns meios polticos, organizaes, movimentos sociais e meios acadmicos vem o PBF com certo ceticismo em relao introduo de direitos sociais nos programas de transferncia de renda, pois entendem que esta interferncia do Estado, ao invs de solucionar, acaba por contribuir para o aumento dos problemas sociais, pelo fato de que a proteo estatal acabaria por favorecer a acomodao e a consequente falta de vontade para encontrar um trabalho, criando assim um contingente de dependentes do Estado. Por outro lado, a imprensa internacional, atravs de uma matria publicada no The Economist em 2009 denuncia que, desde seu lanamento, o PBF no teve, por parte da mdia brasileira, uma cobertura preocupada em constatar os benefcios do programa. A maior parte das matrias tratou de destacar irregularidades na execuo do PBF. Nesse sentido, destaca a reportagem que o impacto do programa sobre o seu pblico-alvo recebeu bem menos destaque. E em relao s transferncias de renda, aps sua anlise, pode-se concluir que elas so necessrias, porm, no so suficientes para suprir todas as necessidades que envolvem os direitos humanos. Elas precisam ser integradas a um conceito mais abrangente de seguridade social. Para que isso acontea, faz-se necessrio a implantao de polticas pblicas estruturais que tenham por base a efetivao de um amplo leque de direitos, como acesso a terra, educao, sade, trabalho, lazer, moradia, etc. Mesmo com crticas a favor ou contra, verificou-se que o PBF tem contribudo significativamente para a reduo da pobreza no Brasil, oferecendo a milhares de brasileiros o resgate da cidadania, no podendo ser interpretado como se fosse uma ddiva do Estado,

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como uma forma de assistencialismo. Ele deve ser entendido como um direito da populao, conforme estabelece o Art. 6 da Constituio Federal. Nesse sentido, observou-se no decorrer desta pesquisa que os programas de transferncia de renda tm, aos poucos, conseguido mudar a viso tradicional de uma assistncia estatal voltada para caridade e benemerncia. Pode-se perceber que, apesar dos debates e opinies contrrias, principalmente no que diz respeito s condicionalidades, que precisam ser mais bem discutidas, para que elas no sejam conflitantes com a perspectiva dos direitos humanos, os programas de transferncia de renda, no caso em particular o Bolsa Famlia, tem se firmado como agente de reduo da pobreza, como programa impulsionador do desenvolvimento social, como propulsor da economia. Considerando que a cidadania um processo histrico e que envolve uma ao coletiva em busca dos direitos sociais e da manuteno dos direitos j adquiridos, no se pode desvincul-la dos problemas sociais vividos no Brasil, como a pobreza, a misria e a carncia da assistncia social. Diante disso, pode-se intuir que o Programa Bolsa Famlia vem promovendo a cidadania emancipada, onde o sujeito tem competncia para construir uma histria prpria e coletivamente organizada, quebrando os velhos paradigmas polticos da cidadania tutelada, assistencialista. Isso no quer dizer que o PBF no precise de reajustes, principalmente no que diz respeito implantao de programas que possibilitem a gerao de renda de seus beneficirios, para que estes possam conseguir se autossustentarem. Entre os desafios que se pem a este programa est o de transform-lo em uma poltica de Estado, universal, incondicional e com carter de direito humano, contribuindo para a realizao de outros direitos como a sade, a educao, a moradia, entre outros, pois todo e qualquer indivduo tem a necessidade de que seus direitos humanos sejam respeitados, ou seja, todos tm direito a um nvel de vida que seja suficiente para assegurar a sade e o bem-estar, principalmente no que diz respeito alimentao, vesturio, moradia, sade, assistncia mdica e tambm o acesso aos servios sociais necessrios para garantir uma vida digna. Diante disso, pode-se ter uma ideia concreta de que o PNEF promove a justia social. Por sua vez, a Misso do PNEF, de contribuir permanentemente para a formao do indivduo, visando ao desenvolvimento da conscientizao sobre seus direitos e deveres no tocante ao valor social do tributo e ao controle social do Estado democrtico, pode dar as garantias necessrias para que o Programa Bolsa-Famlia atinja plenamente seus objetivos.

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