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5 RElATRIo NACIoNAl SobRE oS DIREIToS HUmANoS No bRASIl 2001-2010

Ncleo de Estudos da Violncia da USP

2012

Centro de Pesquisa, Inovao e Difuso Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia Violncia, Democracia e Segurana Cidad Urbania

Primeira Edio So Paulo, 2012

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

SUMRIO
Apresentao Srgio Adorno .............................................................................................................................................................6

Introduo Mariana Thorstensen Possas ..........................................................................................................................................8

PARTE 1 - AS CONDIES PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS NA DCADA


1. Legislao em direitos humanos Legislao nacional e internacional produzida em direitos humanos entre 2000 e 2010 Vivian Marangoni ...............................................................................................................................21 2. Sistema Interamericano de proteo aos direitos humanos O sistema interamericano de proteo dos direitos humanos e o Brasil: os casos entre 1999 e 2009 Lucia Elena Arantes Ferreira Bastos ......................................................................................................31 3. Percepes sobre direitos humanos no Brasil Os direitos humanos segundo a pesquisa Atitudes, normas culturais e valores em relao a violao de direitos humanos e violncia Nancy Cardia ......................................................................................................................................39

PARTE 2 - MAPA DAS VIOLAES DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL (2001-2010)


I - VIoLAeS Ao dIreIto VIdA e IntegrIdAde fSIcA 1. A violncia praticada entre cidados 1.1 Homicdios Brasil Informaes sobre os homicdios no Brasil: uma ferramenta para a consolidao da democracia e da cidadania Edinilsa Ramos de Souza, Adalgisa Peixoto Ribeiro, Fabiana Castelo Valadares ......................................51 Evoluo dos homicdios no Brasil: 2000 a 2010 Maria Fernanda Tourinho Peres ...........................................................................................................60 So Paulo Mortalidade por atos violentos em So Paulo: ponderaes necessrias Marcelo Batista Nery ...........................................................................................................................66 Minas gerais Queda de homicdios em Minas Gerais (2004-2009): hipteses provveis Srgio Luiz Felix da Silva, Eduardo Cerqueira Batitucci, Marcus Vincius Ga Cruz, Letcia Godinho de Souza, Rosnia Rodrigues Sousa, Isabelle Ali Ganem, Marianna Reis Victoria........................................73 Acre

Homicdios no Acre durante a dcada de 2000


Fernando Salla, Marcos Csar Alvarez .................................................................................................79

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP Sumrio

rondnia

Homicdio em Rondnia na dcada de 2000


Fernando Salla, Marcos Csar Alvarez ..................................................................................................81 1.2 Ameaas contra defensores de direitos humanos Violao da integridade fsica e ameaa a defensores de direitos humanos Mariana Pimentel Fischer Pacheco .......................................................................................................83 2. A violncia praticada pelo estado contra os cidados 2.1 Violncia policial Brasil Uma dcada pouco: tortuosos caminhos para a consolidao de uma poltica de combate e preveno da tortura no Brasil Maria Gorete Marques de Jesus, Jos de Jesus Filho ................................................................................91 A opaca esttica da indiferena Samira Bueno, Renato Srgio de Lima ................................................................................................104 So Paulo Violncia policial em So Paulo 2001-2011 Viviane de Oliveira Cubas .................................................................................................................112 Minas gerais Conduta policial: manifestaes junto Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais Srgio Luiz Felix da Silva, Eduardo Cerqueira Batitucci, Marcus Vincius G. Cruz, Souza, Letcia Godinho de Souza, Rosnia Rodrigues Sousa, Isabelle Ali Ganem, Marianna Reis Victoria...........................121 rio grande do Sul Direitos humanos e violncia policial no RS: o relatrio azul em perspectiva Jos Vicente Tavares dos Santos, Alex Niche Teixeira .............................................................................128 distrito federal Violncia policial e identidade profissional: representaes sociais de policiais militares do Distrito Federal Welliton Caixeta Maciel ....................................................................................................................134 2.2 A violncia do sistema prisional Brasil Sistema prisional no Brasil: balano de uma dcada Fernando Salla ..................................................................................................................................150 So Paulo A situao do sistema prisional em So Paulo Camila Caldeira Nunes Dias .............................................................................................................158 Bahia Breve panorama do sistema prisional na Bahia (2005-2010) Luiz Claudio Loureno ......................................................................................................................166 II - LIBerdAde de exPreSSo e AceSSo InforMAo Introduo ao tema Roberta Astolfi, Vitor Blotta ...............................................................................................................171 3.1 Liberdade de imprensa Violaes liberdade de imprensa no Brasil (2000-2010) Roberta Corradi Astolfi, Altay Souza ..................................................................................................174

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil Sumrio

3.2 Liberdade de informao Acesso informao pblica e liberdade de informao Ins Virginia Prado Soares ..................................................................................................................180 Obstculos econmicos aos princpios do pluralismo e da igualdade no acesso informao Vitor Blotta .......................................................................................................................................188 III - IntegrIdAde fSIcA e Auto-deterMInAo Enfrentamento ao trfico de pessoas no Brasil Ins Virgnia Prado Soares, Daniela Muscari Scacchetti .......................................................................199 IV - IntegrIdAde fSIcA e deSenVoLVIMento de crIAnAS e AdoLeScenteS 4.1 Mortalidade infantil Mortalidade infantil no Brasil no incio do sc. XXI Alder Mouro de Sousa ......................................................................................................................209 4.2 Abuso fsico no mbito domstico Disciplina e sofrimento: reflexes sobre o problema do abuso fsico contra crianas Pedro Lagatta ....................................................................................................................................221 4.3 Trabalho infanto-juvenil Panorama do trabalho infanto-juvenil no Brasil (2000-2010) em contexto de grave violao de direitos humanos Thiago Thadeu da Rocha ...................................................................................................................230 4.4 Adolescentes e violncia Adolescentes em conflito com a lei: medidas scio-educativas no Brasil Maria Gorete Marques de Jesus, Amanda Hildebrand Oi, Daniel Adolpho Daltin Assis .......................244

Adolescentes infratores no Rio de Janeiro: violncia e violao de direitos fundamentais Joana Domingues Vargas ..........................................................................................................259 Fundao CASA: mudanas e perspectivas
Thales Marreti ..................................................................................................................................269 V- IntegrIdAde fSIcA, VIdA e LIBerdAde dA MuLher Reflexes sobre as mortes de mulheres no Brasil Wnia Pasinato .................................................................................................................................273 VI - IntegrIdAde fSIcA e IguALdAde rAcIAL A questo racial e o direito vida: os desafios para uma sociedade democrtica Denise Carvalho ................................................................................................................................285 VII IntegrIdAde fSIcA e LIBerdAde de orIentAo SexuAL Violncia contra LGBTs no Brasil Maraiza Adami.................................................................................................................................301

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil apresentao

APRESENTAO
Srgio Adorno Professor titular de sociologia da FFLCH/USP Coordenador do NEV/USP

quinta edio do Relatrio Nacional sobre Direitos Humanos do NEV/USP lanada em um momento de discusso sobre o acesso informao, com a edio da lei 12.527/2011, conhecida como lei de acesso informao. Movimentos como esse indicam que h uma conscincia emergindo na sociedade brasileira de que a informao um bem de muito valor, ao qual temos direito inalienvel. No s as universidades e os rgos de pesquisa precisam de informao para suas anlises, mas cidados em geral necessitam de informaes para tomar suas decises, tanto na vida cotidiana quanto num mbito poltico mais amplo. Informaes sobre violaes de direitos humanos fazem parte desse conjunto de informaes necessrias para que cada um possa construir o seu olhar sobre a realidade, sobre a dimenso e gravidade de determinados problemas e a respeito das polticas pblicas que devem ser adotadas para efetivao da justia. Por exemplo, saber quantas pessoas so mortas em virtude de confronto com a polcia e em quais situaes es-

sas mortes ocorrem, permite o melhor enfrentamento desse desafio consolidao e ao aprofundamento da vida democrtica. Se no temos informaes relativamente precisas sobre os fatos, no nos possvel construir alternativas para interveno; ficamos assim na desconfiana de que algo no est funcionando adequadamente, de que temos uma polcia aparentemente violenta, sem conhecer exatamente suas dimenses e caractersticas. O mesmo vale para muitas outras situaes: sabemos que ocorrem mortes e violncias de todo tipo cotidianamente nos presdios, porm dispomos de poucas indicaes para identificar sua natureza e suas possveis causas. Sabemos que os homicdios de mulheres acontecem em grande parte dentro de casa, caracterizando o que chamamos de violncia domstica, todavia a ausncia de um sistema nacional de registro dessas mortes de mulheres impede respostas que atendam s demandas dos movimentos de mulheres por maior proteo e segurana nesses espaos institucionais que condensam conflitos de gnero.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP apresentao

Este Relatrio reafirma uma vez mais o imperativo de superar o estgio de desconfiana, que domina o que se poderia chamar de opinio pblica informada, segundo a qual persistem srios problemas de violaes de direitos humanos no Brasil em grande escala, ocorrendo diariamente em todo o pas. Embora essa desconfiana ainda seja sustentada pelos fatos cotidianos, impe-se ultrapassar esse estgio na direo de uma fase de mapeamento das situaes e elaborao de polticas pblicas informadas e eficientes. evidente que gerar informaes sobre violaes de direitos humanos no uma tarefa simples, sobretudo para os governos. Assumir que essas violaes ocorrem cotidianamente, e que envolvem a constante ameaa vida e integridade fsica das pessoas, muitas vezes causadas por agentes pblicos, parece ainda ser visto por muitos governantes como politicamente inconveniente, at porque parte das graves violaes de direitos humanos tem a ver com a omisso dos Estados na proteo e promoo de direitos humanos. O que preciso ser levado em conta, pelos governos

tanto quanto pelos cidados e cidads, a atualidade da democracia. Vivemos um momento em que a transparncia cada vez mais valorizada, em que reconhecer os problemas e fragilidades pode e deve ser visto como sinal de seriedade e comprometimento dos governos com a justia e bem-estar sociais. Ademais, mais do que nunca, convm reconhecer que as graves violaes de direitos humanos no so um problema deste ou daquele governo; so desafios colocados sociedade e ao Estado. Se o Estado deve (re) aprender a lidar com tais problemas e desafios, a sociedade e os cidados devem estar habilitados fazer uma autocrtica para tambm (re) aprender valores tais como paz, democracia, tolerncia, respeito s diferenas, conquistas inegveis da sociedade contempornea a qual, conquanto atravessada pelo pluralismo social, poltico e cultural, reaprende formas de convivncia e de respeito mtuo entre grupos marcados por suas diferenas. Essa era o ethos de vida que marcou a curta, porm rica, vida do pesquisador Paulo Mesquita Neto. a ele que dedicamos este Relatrio.

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

INTRODUO
Mariana thorstensen Possas Pesquisadora do NEV/USP e coordenadora do 5o RNDH

5a edio do Relatrio Nacional de Direitos Humanos do NEV/USP (Ncleo de Estudos da Violncia, da Universidade de So Paulo) tem como objetivo apresentar reflexes sobre a situao dos direitos humanos no Brasil, especialmente aqueles que envolvem a preservao da vida e da integridade fsica, durante a dcada de 2001-2010. Impulsionado pelos Planos Nacionais de Direitos Humanos, o NEV/USP produziu quatro relatrios nacionais de direitos humanos (1999, 2001, 2006, 2010) com o intuito de monitorar graves violaes de direitos humanos, em cada um dos estados da federao. Diante da falta de dados existentes sobre as graves violaes de direitos humanos no Brasil, o NEV se dedicou, desde o primeiro relatrio, a reunir em uma publicao as informaes existentes, incluindo notcias da imprensa e as iniciativas que estavam sendo tomadas para enfrentar essas violaes. Um dos inmeros desafios que o Ncleo se props foi elaborar relatrios que abrangessem violaes ocorridas em cada um dos estados da federao e no distrito federal. Isso significou enfrentar 27 vezes o problema da falta de informao e da dificuldade de obter dados. Neste quinto relatrio, a proposta do NEV foi diferente: ao invs de coletar os dados existentes por estado em relao aos dois ou trs anos anteriores e public-los, nos propusemos a elaborar um balano da dcada. Isso significa fazer uma reflexo sobre o que aconteceu na dcada de 2000 em termos de violaes de direitos humanos e do que foi feito para combater os problemas que se apresentaram nesses dez anos. Isso implicou em algumas mudanas no formato do relatrio. A primeira, e talvez a mais importante, foi a necessidade de restringir as violaes que iramos monitorar. Apesar de manifestarem uma preocupao crescente com o monitoramento dos direitos econmicos,

sociais e culturais, o foco dos dois primeiros relatrios esteve mais voltado para o acompanhamento dos direitos civis (diretamente atingidos em situaes de violncia policial, crise carcerria, discriminao de grupos hipossuficientes, restries liberdade de imprensa, etc.). Nos dois ltimos relatrios (2006 e 2010) a temtica dos direitos econmicos, sociais e culturais apareceu com mais nfase, ganhando mais espao. Entre outras mudanas, foi incorporado o acompanhamento, atravs de alguns indicadores, dos avanos do Brasil em direo aos objetivos do milnio (ONU, 2000). No entanto, para fazer um relatrio sobre todo o Brasil, buscando abranger o maior nmero possvel de anlises especficas sobre a situao de cada estado, percebemos que teramos que utilizar algum critrio de seleo para restringir os tipos de violaes a serem monitoradas. Nosso critrio ento foi restringir o relatrio aos temas de direitos humanos com os quais o NEV j tinha familiaridade, como violncia policial, violncia no sistema carcerrio, homicdios, etc. De outro lado, optamos por no abordar diretamente as violaes dos direitos sociais, econmicos e culturais, como os direitos sade, educao, trabalho, moradia, lazer, acesso cultura, etc. Nos textos presentes neste volume, muitos desses tpicos so tratados no contexto das anlises realizadas. No entanto, eles no aparecem como o objeto principal de anlise. Esse problema tem a ver com a prpria definio de direitos humanos, que foi sendo ampliada cada vez mais, gerando um desafio para o pesquisador ou para o ativista. Quando se pensa em direitos humanos hoje, isso envolve desde os direitos individuais mais clssicos, passando pelos sociais e chegando at os coletivos ou difusos, como o direito ao meio-ambiente. Isso cria um problema para aqueles que se propem a monitorar a situao dos direitos humanos, pois ele abrangem uma diversidade de

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP INTRODUO

problemas, de complexidades, de mtodos de coleta de dados e anlise absolutamente gigantesca. Essa questo ainda est para ser debatida. Por ora, optamos por nos limitar s situaes que envolviam ameaas vida ou integridade fsica como denominador comum. A exceo desse critrio foi a discusso relativa liberdade de expresso, que expandiu a anlise para alem das ameaas concretas vida do ser humano. Contudo, pela importncia do tema, decidimos mant-lo no relatrio.

O recOrte dO relatriO: direitO vida e integridade fsica


Os direitos humanos so comumente classificados em duas categorias: direitos civis e polticos de um lado e os direitos sociais, econmicos e culturais do outro. Os direitos civis e polticos, de modo geral, dizem respeito ao controle que os cidados tm de suas vidas, o que inclui o prprio direito vida, o direito integridade fsica, liberdade de ir e vir, liberdade de expresso e de opinio poltica, etc., que na Declarao Universal dos Direitos Humanos esto resguardados nos artigos 2 a 21. Os direitos sociais, econmicos e culturais dizem respeito ao bem-estar do indivduo, no sentido da capacidade de proverem e sustentarem a si mesmos (Devine, Hansen e Wilde, 2007: 94). No Brasil, durante os anos 1960 e 1970, a ideia de garantia dos direitos humanos esteve voltada para a proteo do indivduo contra o poder abusivo do Estado (essencialmente direitos civis e polticos). As preocupaes dos defensores dos direitos humanos eram com desaparecimentos, torturas, execues, etc. A partir dos anos 1980, com o fim das ditaduras na Amrica Latina, comeam a ocorrer mudanas nas agendas dos movimentos sociais para incluir novos direitos (sociais, culturais, meio ambiente, relativos a gnero). Alm disso, novos grupos passam a ser objeto de preocupao (crianas, ndios, sem terra, grupos tnicos, etc.). De outro lado, entra tambm na agenda das instituies a preocupao com o monitoramento, preveno e implementao dos direitos (Cardia, 2000). Em outras palavras, pode-se dizer que no Brasil houve uma intensificao da preocupao com a proteo de direitos civis (vida, liberdade, igualdade) que estariam ameaados pelo regime autoritrio. Com a instalao da democracia, aos poucos a preocupao com os direitos civis foi dividindo espao com os direitos sociais e econmicos.

Apesar desse movimento bastante positivo, optamos na pesquisa em no ocupar mais dos direitos civis que, apesar da evoluo em termos de garantias que trouxeram os ventos democrticos, necessitam ainda de ateno especial. E isso por duas razes: em primeiro lugar porque eles ainda no esto suficientemente consolidados no Brasil e, portanto, justificam ainda um acompanhamento de perto. Em segundo lugar, porque a seleo de apenas alguns tipos de violaes nos permitiria fazer uma anlise mais aprofundada do que se tivssemos aberto completamente o leque. Ao materializar a seleo das violaes sobre as quais iramos nos debruar, utilizamos o critrio da violao integridade fsica para incluir no nosso escopo de reflexo. Isso significa que focamos situaes em que o indivduo atingido diretamente ou potencialmente (mediante a ameaa de s-lo) em seu corpo. Segundo esse critrio, muitas situaes importantes ficaram de fora da seleo, como os direitos sociais, culturais, etc., assim como situaes de violao da privacidade, por exemplo. Por outro lado, algumas situaes, vistas como problemas tradicionais de direitos humanos e que supe a violao da integridade fsica, por questes alheias nossa vontade, no foram contempladas nessa pesquisa. Essas situaes so, essencialmente, a violncia rural, o trabalho escravo, os conflitos envolvendo indgenas e quilombolas e a violncia contra idosos e pessoas com deficincia. A justificativa para essa excluso foi no termos encontrado, em tempo hbil, pesquisadores especializados no tema e que quisessem ou pudessem contribuir com o 5o RNDH. As violaes de direitos humanos que integraram a pesquisa foram, portanto: 1. Homicdios (em geral); 2. Homicdios contra mulheres; 3. Violncia (mortes, agresses e ameaas) praticada pela polcia; 4. Violncia (mortes, agresses e ameaas) praticada dentro do sistema carcerrio; 5. Violncia (agresses, ameaas, explorao) advinda do trfico de pessoas; 6. Violncia (mortes, agresses e ameaas) contra defensores de direitos humanos; 7. Violncia (mortes, agresses e ameaas) contra jornalistas; 8. Violncia (mortalidade infantil, abuso fsico domstico, explorao) contra crianas;

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INTRODUO

9. Violncia (mortes e agresses) contra adolescentes cumprindo medidas scio-educativas; 10. Violncia (mortes, agresses e ameaas) contra negros; 11. Violncia (mortes, agresses e ameaas) contra homossexuais;

Os direitOs civis nO Brasil


O trabalho de Jos Murilo de Carvalho (2011) sobre a evoluo da cidadania no Brasil nos ajudou a justificar melhor essa seleo. certo que cidadania e direitos humanos no so sinnimos, mas para fins dessa reflexo, o paralelismo entre eles suficientemente grande para trat-los como categorias equivalentes. A cidadania frequentemente desdobrada em direitos civis, polticos e sociais, como fez T.A. Marshall (1967), no clssico trabalho sobre cidadania e classe social na Inglaterra. Se na Inglaterra, Marshall argumenta que houve uma sequncia lgica e cronolgica do desenvolvimento dos direitos primeiro os direitos civis no sculo XVIII, depois os direitos polticos no sculo XIX e finalmente os direitos sociais no sculo XX o Brasil seguiu caminhos diferentes (Carvalho, 2011). Aqui, a sequncia com o que os direitos foram incorporados foi outra, sendo que os direitos sociais precederam os outros, alm desses ltimos terem ganhado mais nfase do que os outros. Claro que no estamos sugerindo que no Brasil os direitos sociais esto garantidos ou que so suficientemente valorizados. Estamos apenas, sustentadas pelo argumento de Carvalho, que no mbito do discurso de proteo dos direitos bsicos de cidadania, h uma preponderncia de um grupo de direitos sobre o outro. A inverso da sequncia dos direitos, com os direitos sociais na base da pirmide, gera consequncias em vrios sentidos, dentre os quais o tipo de cidado que se cria (Carvalho, 2011:221). Essa constatao , de alguma maneira, confirmada quando nos deparamos com algumas percepes da populao sobre determinados temas que tm como pano de fundo o respeito e a proteo de direitos civis. Se olhamos o Brasil de hoje, temos informaes suficientes para concluir que os direitos civis no esto necessariamente consolidados na percepo da populao como direitos universais. Ou seja, determinados grupos, como os acusados de crimes e os presos, possuem direitos civis de menor qualidade. Na pesquisa realizada em 10 capitais brasileiras pelo NEV/USP, em 2010, sobre atitudes,

valores e normas em relao violncia (Cardia, 2012) 29% da populao concorda que os tribunais aceitem provas obtidas atravs de tortura; 62% acha que o judicirio se preocupa demais com os direitos dos acusados e 47 % acha que um policial pode bater em um preso que tenha tentado fugir. E mais, 40% da populao concorda com a idia de que direitos humanos so direitos de bandidos. Esses nmeros indicam que, pelo menos em relao aos acusados e aos presos, no h uma percepo universalizante de direitos fundamentais como a dignidade humana, a integridade fsica, a ampla defesa, etc. No mbito das liberdades fundamentais, a pesquisa tambm mostra que no h consenso sobre a sua observncia irrestrita. Tomemos o caso da liberdade poltica: de acordo com a pesquisa, 39% das pessoas acham que para manter a ordem social necessrio prender pessoas por sua opinio poltica. Sobre a liberdade de imprensa, 42% concordam que h momentos em que justificvel a censura da imprensa. De uma maneira ainda mais direta, 15% acha aceitvel que um governo impea a transmisso de um programa de televiso crtico ao governo. O que estamos querendo dizer com isso? Que a populao do pas tem, ainda hoje, independente da democracia vigente, uma percepo ambgua dos direitos humanos, ou mais especificamente, dos direitos civis e do que significa sua garantia.

VIOLAES DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL


Nos ltimos 30 anos, o discurso dos direitos humanos tornou-se cada vez mais popular, no sentido de que so cada vez mais conhecidos em todos os setores da populao. Alm disso, o Estado brasileiro adotou normas de direitos humanos em vrios mbitos da legislao e em muitos nveis institucionais (legislativo federal, estadual e municipal, ministrio pblico, executivo federal, estadual e municipal, policia militar dos estados, etc.) foram criados rgos, comisses, polticas pblicas especiais, todos voltados para a defesa dos direitos humanos. A sociedade civil, por meio das ONGs, debruou-se tambm intensamente sobre questes ligadas aos direitos humanos. Por outro lado, h muitas evidncias, apesar da falta de dados oficiais, de que as violaes aos direitos humanos, inclusive as praticadas pelo Estado, continuaram a ocorrer em larga escala durantes as dcadas de 1980,

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP INTRODUO

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1990 e 2000. Em novembro de 2012, quando esta introduo foi escrita, So Paulo assistia a um crescimento meterico no numero de homicdios, se comparado aos anos anteriores. Essa exploso atribuda a disputas entre crime organizado e polcia, mas ainda no se conhecia a autoria da maioria dos crimes. Essa situao em So Paulo ilustra bem o problema dos direitos humanos no pas: taxas altssimas de homicdios, pouco esclarecimento sobre os casos e fortes indcios da participao da policia em muitas das mortes, caracterizando inclusive a formao de grupos de extermnio. O grfico a seguir apresenta a ocorrncia de casos de violncia policial, execues sumrias e linchamentos que foram noticiados pela imprensa, entre 1980 at 2010. Ele foi construdo pela equipe do banco de dados da imprensa do NEV, que procurou monitorar a existncia dessas situaes atravs de jornais de grande circulao. Esse acompanhamento nos mostra que situaes como essas, que podemos chamar de graves violaes de direitos humanos, no deixaram de acontecer no pas, mas pelo contrario: a tendncia parece ser o aumento do nmero de casos. Claro que sempre podemos argumentar que essa variao pode simplesmente ser atribuda variao de interesse da prpria imprensa em cobrir determinados assuntos. Esse um argumento a ser levado em conta, sem dvida. O desenho da linha que retrata a execuo sumria pode ser um reflexo desse tipo de objeo. Por outro lado, a inteno desse acompanhamento pela imprensa no fazer um retrato da realidade, mas apenas mostrar que mesmo na falta de dados oficiais sobre problemas como esses, ainda temos meios de nos certificar que eles ocorrem e em quantidade suficiente para serem classificados como problemas de interesse pblico. A existncia de graves violaes de direitos humanos no exclusividade brasileira. Pases que esto em um estgio muito mais avanado de respeito aos direitos fundamentais do indivduo tambm apresentam casos de srias violaes. Pensemos nos EUA, que tm sido alvo de muitas crticas de defensores de direitos humanos, em relao a seu posicionamento sobre a tortura, entre outras questes. O que parece ser caracterstica do Brasil, assim como de outros pases, o fato de aqui as violaes acontecerem em grandes nmeros e rotineiramente. Claro que no podemos tratar todas as violaes da mesma maneira. Algumas violaes diminuram com o tempo (pense-

mos nos sequestros e torturas de presos polticos), outras parecem ter se mantido e outras parecem ter aumentado. De qualquer maneira, d para dizer que somos um pas acostumado a conviver com certas situaes, inaceitveis em outros lugares. E apesar de nome-las violaes de direitos humanos, elas continuam ocorrendo em larga escala. Esse parece ser o nosso desafio brasileiro. Diante desse quadro, de uma aparente preocupao crescente com o tema de um lado, e da percepo de que graves violaes no deixaram de ser cometidas, de outro, importante nos debruarmos sobre a evoluo dessas violaes no tempo. O fato de ter aumentado a preocupao com os direitos humanos significou uma diminuio das ocorrncias? Ou a despeito desse novo movimento humanista, no pudemos identificar mudanas nas situaes atentatrias aos direitos humanos? Infelizmente, uma das constataes deste relatrio que essas perguntas no podem ser respondidas. E a razo simplesmente porque no temos dados consistentes o suficiente para fazermos qualquer anlise desse tipo das situaes que envolvem graves violaes de direitos humanos. O nico dado do qual ns dispomos, e esse ns inclui toda a sociedade brasileira e no apenas as equipes de pesquisa da universidade, so as taxas de homicdio publicadas pelo Ministrio da Sade, para todo o Brasil, atravs do SIM (Sistema de Informaes sobre Mortalidade). Fora isso, as taxas de mortalidade infantil, tambm do Ministrio da Sade, publicadas em conjunto com a Organizao Pan-Americana de Sade, os nmeros do trabalho infantil do PNAD/IBGE, os nmeros de encarcerados no sistema prisional e dos adolescentes em medidas de internao, no temos dados (quantitativos) produzidos e oficialmente publicados sobre nada mais. ONGs, universidades, fundaes, etc., possuem estudos sobre algumas situaes e produziram dados sobre determinado assunto, para determinada regio. Mas no h estudos, pesquisas, e publicaes com dados para o Brasil inteiro. A inexistncia de dados oficiais sobre muitos temas, apesar dos direitos humanos estarem cada vez mais presentes nos discursos governamentais e dos movimentos sociais, sem falar na universidade, nos sugere que ainda estamos num patamar muito inicial dessa aparente preocupao com os direitos humanos. Para combater problemas complexos como os que abordamos neste relatrio, elaborar um diagnstico da situao, baseado em dados quantitativos (quantos casos iguais aconteceram,

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INTRODUO

30 anos de graves violaes de direitos humanos no brasil

2000
Eleio diretas para presidente 42DP Favela Naval Crime Organizado (ES) Carandiru (SP) Criao do Proar (SP) PEDH Visita do relator da ONU sobre tortura Nigel Rodley Dorothy Stang (PA) Promotor Lins do Rego (MG) Criao da Ouvidoria de Polcia (SP) Lei de proibio da tortura 2 PNDH Operao Castelinho

1800

1600

Formao do Terceiro Comando (RJ)

Campanha Diretas J para presidente

Morro dos Macacos (RJ) helicptero da PM alvejado

1400
Constituio Chico Mendes Formao do PCC (SP) Matup (MT) Patrcia Longo Criao do Frum de Defesa da Vida (Jd. Angela) Eldorado dos Carajs (PA) Candelria. Corumbiara (RO) Vigrio Geral Grati cao (RJ) Faroeste (RJ) Olaria (RJ)

1200

Eleio direta para governadores e Legislativo

Lei 9299/96 (transfere da justia militar para a justia comum so crimes dolosos contra a vida praticados por PMs)

20 anos Caso Chico Mendes Lei Maria da Penha Ataques do PCC (SP) Criao da UPP (RJ)

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

1000

Barrao (PR)

800

600

Tim Lopes Rebelio Visita da osquestrada relatora da 29 Presdios ONU sobre de SP Execuo Sumria Celso Daniel Asma (SP) Jahandir Fernandinho Beira Mar (RJ) Graja (SP)

400

200

0 87
VIOLNCIA POLICIAL

1980 81

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89 1990 91

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99 2000 01

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LINCHAMENTO

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09 2010

EXECUO SUMRIA

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP INTRODUO

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quantas denncias foram feitas, em quais regies, em que poca se intensificaram, quais foram as vitimas, etc.) o primeiro passo para a compreenso e, eventualmente, superao dos problemas.

Os relatriOs de direitOs humanOs na amrica latina


Fizemos uma pesquisa entre os relatrios produzidos na Amrica Latina em mbito nacional1. O objetivo dessa pesquisa era identificar que tipos de violaes eram objeto desses relatrios, e que tipo de informao eles apresentavam para indicar que determinado direito estava sendo violado. Observamos que h uma aparente tendncia nos relatrios nacionais de direitos humanos na Amrica Latina (Argentina2 e Chile3) de reverter uma tendncia anterior, quando os direitos econmicos, sociais e culturais (ESCs) vinham ganhando cada vez mais espao. Durante a ltima dcada, observamos que esses relatrios foram restringindo a ateno dirigida a esses direitos para dedicarem-se mais aos direitos civis e polticos, proporcionalmente. Temas foram desaparecendo (renda, previdncia social) ou sendo abordados com novos contornos, que os aproximavam da discusso em torno de liberdades civis. Os relatrios que analisamos comearam a ser produzidos aps a Conferncia Mundial de Direitos Humanos de 1993 (Conferncia de Viena) e , portanto, normal supor que a Declarao de Viena teve uma influncia importante na sua produo. A Declarao mes1 Nesse trabalho de reviso dos relatrios existentes, buscamos relatrios prximos ao do NEV, ou seja, que fossem multitemticos (em oposio a relatrios sobre uma violao ou direito em particular), de abrangncia nacional e que fossem realizados por uma ou mais instituies que no exclusivamente rgos do governo e que atuassem dentro do prprio pas estudado. Optamos por escolher pases latino-americanos com semelhanas em termos de desafios na rea dos direitos humanos. Isso significa excluir, por exemplo, um pas em guerra civil, ou, por outro lado, um pas com maior tradio de respeito aos direitos fundamentais. Somado possibilidade de comparao histrica, pareceu-nos, assim, mais produtivo comparar a situao dos direitos humanos do Brasil com a situao de pases como a Argentina, Chile ou o Mxico. Se de um lado podemos pensar em paralelismos em termos de graves violaes de direitos humanos h, por outro lado, solues na salvaguarda dos direitos que podem servir de inspirao para o caso brasileiro. 2 Derechos humanos en Argentina, do Centro de Estdios Legales y Sociales, anos 1997, 2002, 2007, 2009. 3 Informe anual sobre derechos humanos en Chile, publicado pelo Centro Derechos Humanos, da Facultad de Derecho na Universidad Diego Portales, anos 2003, 2006, 2009.

ma recomenda a preparao de planos de ao para a defesa dos direitos humanos e nesse aspecto os relatrios contribuem diretamente para a formulao de diagnsticos. Por outro lado, a Declarao explicita certo arranjo normativo dos direitos humanos, ao afirmar que eles so indivisveis, interdependentes e inter-relacionados. Aparentemente, ento, a recomendao de fazer planos e monitoramentos do grau de efetividade dos direitos gerou uma multiplicao de relatrios de direitos humanos ao redor do mundo a partir de 1994. A indivisibilidade dos direitos parece ter sido incorporada imediatamente nos diversos relatrios, mesmo sendo uma novidade para os grupos atuando na rea. Esses grupos, sobretudo na Amrica Latina, estavam em geral mais ligados defesa dos direitos civis e polticos, na esteira das lutas contra os regimes autoritrios e pela volta da democracia. Com o passar dos anos, os relatrios do Chile e da Argentina reduziram significativamente o espao dedicado a esses temas. Quanto aos dois primeiros Argentina e Chile a primeira hiptese que nos vem cabea para explicar essa reorganizao interna que a onda de redemocratizao talvez tivesse dado a falsa impresso que o trabalho estava feito no que diz respeito s garantias e liberdades individuais. Ora, deve ter parecido evidente aos movimentos sociais ligados aos direitos humanos que a democracia significaria o fim de determinados abusos tpicos de regimes ditatoriais, como a prtica de tortura para obteno de informaes, as arbitrariedades na aplicao da pena de priso, as censuras a liberdades de informao, expresso, associao, etc. No entanto, para o espanto de muitos, a democracia no deu conta de transformar completamente o quadro de violaes aos direitos humanos. Da a formulao da idia de paradoxo da democracia, ou seja, de uma democracia na qual graves violaes de direitos humanos continuam ocorrendo cotidianamente, ainda que sob formas e com objetivos diversos dos que ocorriam durante o perodo militar. Por outro lado, o aumento do crime comum das ltimas dcadas, associado expanso do trfico internacional e do crime organizado, gera sentimentos de medo, ansiedade, confuso que estimulam e por vezes embasam a demanda por polticas supressoras de direitos e liberdades civis j garantidas (Garland, 2001). Cresce, por exemplo, o apoio a polticas de segurana pblica mais repressoras, envolvendo a aceitao da prtica de torturas, detenes arbitrrias, uso indiscriminado da priso preventiva etc.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INTRODUO

relatriOs de direitOs humanOs sOBre O Brasil


Hoje em dia, existe uma srie de relatrios sobre direitos humanos cuja proposta informar a sociedade sobre as violaes que ocorrem no pas e, de certa maneira, denunciar problemas que no ganham visibilidade de outra forma. H relatrios nacionais, produzidos internamente no Brasil e internacionais, produzidos no exterior, mas cujo objeto o Brasil, entre outros pases. Dentre os internacionais, alguns dos mais conhecidos so: OHCHR Report, da ONU, (http://www2. ohchr.org/english/ohchrreport2011/web_version/ohchr_report2011_web/index.html); World Report, da organizao Human Rights Watch (http://www.hrw.org/worldreport-2012); Anual Report, The state of the World Human Rights, da organizao Anistia Internacional (http://www.amnesty.org/en/annual-report/2012). H os relatrios produzidos pelo Estado e aqueles que so produzidos pela sociedade civil. Dentre os relatrios oficiais (do Estado) podemos citar aqueles que o Brasil produz para atender as exigncias da ONU e o produzido pelo governo dos Estados Unidos (Country Reports on Human Rights Practices, disponvel em: http:// www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/ ). Alm disso, h outra distino importante a ser feita, quanto ao contedo: h os relatrios que tratam de temas especficos de direitos humanos (indgenas, crianas, mulheres, deficientes, etc.) e relatrios mais globais, como o do NEV, que pretendem abarcar os direitos humanos de uma maneira mais ampla, tratando de vrios tipos de violaes. At agora, os relatrios que mencionamos acima, so relatrios de contedo global. Dentre os relatrios especficos podemos citar, entre inmeros outros: Anurio Brasileiro de Segurana Pblica, da organizao Frum Brasileiro de Segurana Pblica (http://www2.forumseguranca.org.br/content/ anurio-brasileiro-de-seguran-pblica-2012); Mapa da Violncia do Intituto Sangardi (http:// mapadaviolencia.org.br/)

Pagina dedicada ao Brasil, da organizao Reporters without Borders (http://en.rsf.org/brazil.html) Relatrio e Informes do Grupo Gay da Bahia (http://www.ggb.org.br/direitos.html) Relatrio Violncia contra os povos indgenas, da organizao CIMI, (http://www.cimi.org.br/ pub/CNBB/Relat.pdf )

O relatrio do NEV se encaixaria ento na modalidade de relatrios nacionais, produzidos pela sociedade civil, e de contedo abrangente. Evidentemente que isso no significa abordar todos os temas relativos aos direitos humanos. Conforme j mencionamos, fizemos um recorte bem especfico nesta edio, ao abordar violaes de direitos humanos que atinjam especificamente a vida e a integridade fsica. De qualquer forma, a proposta do relatrio do NEV permanece sendo pensar os direitos humanos de maneira integrada e em todo o pais. Existem outros relatrios, produzidos pela sociedade civil, que tambm tm essa dupla pretenso, como por exemplo o relatrio Direitos Humanos no Brasil da organizao Rede Social de Justia e Direitos Humanos. Desde 1999, so publicados relatrios anualmente, com o propsito de discutir e publicar dados, situaes e denncias de violaes de direitos humanos no Brasil. Em cada edio temas diferentes so abordados, sem nenhum pretenso de esgotamento de todo o leque das possveis violaes. evidente que alguns dos temas tratados nos relatrios da Rede Social de Justia e Diretos Humanos tambm aparecem no relatrios do NEV, tanto nesta 5a edio como nas edies anteriores: violncia policial, tortura, homicdios, trabalho infantil, entre outros. No entanto, interessante notar que muitos dos temas tratados por aquela organizao no so abordados, ou pelo menos no abordados com a devida profundidade, nos relatrios do NEV: violncia agrria, trabalho escravo, direitos dos povos indgenas e quilombolas, direito ao trabalho, discriminao racial no trabalho, impactos dos mega-eventos esportivos, entre muitos outros. Isso gera uma certa complementaridade dos relatrios, que ao tratar de diferentes temas, todos caros aos direitos humanos, abre a possibilidade de um panorama mais amplo de discusso. Por outro lado, h uma diferena importante entre esses relatrios, que merece ser destacada. Trata-se

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP INTRODUO

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da pretenso do NEV em fazer anlises de carter acadmico, a partir de dados consistentes, cobrindo todo o pas. Para alm de descrever e analisar situaes especficas de violao de direitos humanos, o objetivo dos relatrios do NEV sempre foi buscar informaes, indicadores que pudessem servir de base para medir e avaliar a situao de determinados direitos no Brasil. Essa pretenso, que ainda no foi realizada, mas permanece existindo, no aparece explicitamente em outros relatrios da sociedade civil.

direitO infOrmaO : prOBlemas relativOs s fOntes de infOrmaO e falta de prOduO de dadOs em direitOs humanOs
Observando o cenrio atual das violaes de direitos humanos ocorridas no Brasil na ltima dcada descrito pelos colaboradores deste relatrio, uma questo comum a todas as anlises: a falta de fontes de informaes e de dados confiveis para se obter um quadro minimamente consistente da real dimenso desses problemas no pas. Essa discusso ainda mais pertinente considerando-se que o Brasil promulgou, em novembro de 2011, a lei 12.527, conhecida como lei de acesso informao. Entre outras questes, essa lei obriga a divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes. No caso de dvida se as informaes sobre violaes de direitos humanos sejam realmente de interesse pblico, a lei faz ainda uma previso especfica: ela determina que no pode haver qualquer impedimento ou restrio no acesso a informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao de direitos humanos praticadas por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas. Art. 21. No poder ser negado acesso informao necessria tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais. Pargrafo nico. As informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas no podero ser objeto de restrio de acesso. A promulgao da lei nos ajuda nessa jornada de busca de informaes. No entanto, preciso em primei-

ro lugar termos clareza do significado dessa falta de informaes em direitos humanos e de suas implicaes. Nesse sentido, e a partir da experincia que tivemos ao produzir este relatrio, vamos separar a discusso em dois tipos de problemas: (1) o problema da baixa qualidade dos dados disponveis sobre direitos humanos e (2) o problema da inexistncia de dados sobre grande parte das situaes que so consideradas como violaes de direitos humanos. Algum poderia questionar se no se trata afinal do mesmo problema, que pode ser resumido em uma antiga caracterstica brasileira: o monoplio da informao sobre determinados assuntos de interesse pblico. Em ltima anlise, o resultado seria sempre o mesmo: a falta de informaes suficientes e/ou consistentes no Brasil para fazer qualquer avaliao sobre a evoluo/involuo do desrespeito aos direitos humanos. Entretanto, distinguir os dois problemas talvez ajude a enxergar dois tipos de lgicas ou de mentalidades em relao s informaes pblicas: num caso temos o problema de descompromisso com a publicizao da informao; no outro temos um descompromisso em relao produo mesma da informao. Nesse segundo mbito, podemos supor que exista um desinteresse poltico em gerar determinada informao ou ento, o que deve ocorrer em freqncia igualmente alta, um desconhecimento dos meios necessrios para sua produo: que tipos de dados devem ser coletados? Como colet-los? Como armazen-los? Como organiz-los de modo que possam dizer algum coisa sobre a realidade? Enfim, no so questes triviais para quem no tem experincia em lidar com esses processos. Temos a impresso de que em alguns casos o desrespeito aos direitos humanos est diminuindo e em outros, aumentando. Sabemos que polticas pblicas so implantadas para enfrentar alguns deles e isso pode contribuir para a sensao de que esses direitos esto sendo mais valorizados. O que pode at realmente ter acontecido. Mas o problema, do ponto de vista da pesquisa acadmica, ou de qualquer pesquisa que se faa a respeito que, sem dados minimamente confiveis, ficamos sem poder afirmar nada.

(1) A baixa qualidade dos dados existentes


Para falar do primeiro problema vamos usar alguns exemplos que aparecem nos textos presentes deste relatrio. O primeiro refere-se aos dados de homicdios.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INTRODUO

Na maior parte dos estados brasileiros, a grande fonte de informao o Ministrio da Sade, mais especificamente o Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM). Nesse sistema podemos ter acesso a informaes sobre mortes por agresso, para cada Unidade Federativa. As secretarias de segurana pblica estaduais, salvo algumas excees como o caso de So Paulo - ainda no tm sistemas de informaes de homicdios propriamente ditos. Ainda que seja possvel dizer que as mortes por agresso sejam em grande parte consideradas homicdios, essas so categorias de classificao diferentes, que servem a propsitos diferentes e que, portanto, no podem ser consideradas equivalentes para fins de anlise. Alm disso, o texto de Marcelo Nery aponta para outro problema, no menos importante. A ocorrncia de homicdios no Brasil um fenmeno muito complexo, com muitas variveis, que necessita de muitas ferramentas de anlise. Umas das ferramentas importantes a desagregao dos dados. O que temos com o que fornecido pelo SIM, do Ministrio da Sade, so dados agregados em grandes reas, como unidades da federao ou cidades metropolitanas. Essa informaes, apesar de importantes, so genricas demais para ajudar a compreender e explicar, por exemplo, tendncias de queda ou de elevao da taxa de homicdios. O segundo exemplo diz respeito aos dados sobre mortalidade infantil, outro tema sobre o qual temos alguma informao disposio. Assim como os dados sobre os homicdios, os dados que dispomos sobre mortalidade infantil so originrios do sistema de sade; eles so provenientes de dois sistemas de informao, o SIM (Sistema de Informao sobre Mortalidade) e o SINASC (Sistema de Informao sobre Nascidos Vivos). No entanto, isso no significa que os registros sejam totalmente confiveis. Ao contrrio, no texto de Alder Mouro vemos o quanto ainda temos problemas srios: Embora tenham sido observados aumentos na captao dos dados do SIM e SINASC, geralmente faltam informaes sobre nascimentos e bitos de crianas menores de 1 ano devido ao sub-registro, principalmente nas regies norte e nordeste, regies com maior fragilidade nestes servios; em alguns casos crianas nascidas em zonas rurais ou em pequenas cidades ou entre grupos sociais de menor renda, sequer chegam a ser registradas e na ocorrncia de bitos estes tambm no so informados.

(2) Inexistncia de dados


Neste segundo tipo de problema, vamos utilizar como exemplo da no produo, sistematizao, processamento e publicao dos dados, uma violao bastante sria e antiga na histria do pas (nesse caso nem caberia a justificativa de que se trata de uma modalidade nova de violao e que portanto no haveria ainda estrutura para coletar os dados): violncia policial ou, em outras palavras, mortes e agresses fsicas cometidas pela policia (civil e militar) contra civis. Nesses casos, no temos um sistema de informao em mbito nacional que nos apresente nmeros sobre as mortes cometidas por policiais. Alguns rgos estaduais responsveis pela segurana pblica publicam nmeros de pessoas mortas e feridas pela polcia. Os estados do Rio de Janeiro e So Paulo so exemplos. De acordo com o texto de Samira Bueno e Renato Srgio de Lima, ao menos 22.525 pessoas foram mortas em confronto com as polcias paulista e carioca entre os anos de 1993 e 2011. Como acrescentam os autores, esse numero uma estimativa calculada a partir das estatsticas oficiais da Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo e do Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro. Esse nmero altssimo, continuam os autores, resulta numa mdia de 1.185 pessoas por ano, algo como trs ao dia. No entanto, ele possivelmente muito maior pelo fato de que esses nmeros incluem apenas os casos que foram registrados pela prpria policia como autos de resistncia, ou seja, quando a policia est, em tese, agindo em legtima defesa. Nos casos em que se considera que o policial praticou o crime de homicdio ou de leso corporal seguida de morte, ou seja, quando fica comprovada a inteno deliberada de matar ou ferir um civil, esses nmeros entram para a estatstica de homicdio normal. Essa distino entre autos de resistncia e homicdio, alm de gerar nmeros imprecisos sobre a letalidade da polcia, ofusca a viso do ponto de vista simblico, sugerindo que um comportamento (autos de resistncia) podem ser socialmente aceito e o outro (homicdio) no. E os outros estados da federao? Como eles procuraram monitorar a violncia policial? As estratgias variam muito, indo de denncias nas ouvidorias de policia (caso de MG) a relatrios de Comisses de Direitos Humanos (caso de RS). Mas o fato que no possvel dizer, nem mesmo para estados como So Paulo e Rio de Janeiro, qual a real dimenso do problema da violncia policial em cada um deles e, muito menos, no Brasil como um todo.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP INTRODUO

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Para resumir, voltando ao texto de Samira Bueno e Renato Srgio de Lima: No mbito federal, no existem aes peridicas que induzam a divulgao desses dados [de violncia policial], tampouco pesquisas de vitimizao que dimensionem o fenmeno. As corregedorias de polcia so responsveis pelo registro e a apurao dos casos em que h violncia ou abuso, mas no adotam uma sistemtica de divulgao das informaes, no existindo uma padronizao quanto forma de registro destes casos. Outro exemplo que ilustra a falta de dados: homicdios contra mulheres. No texto da pesquisadora Wania Pasinato, a falta de dados oficiais sobre este fenmeno - tanto do nmero de mortes, quanto dos contextos em que ocorrem que deve ser analisado separadamente dos homicdios em geral, mencionada como um dos grandes problemas para as anlises das mortes de mulheres. Em suas palavras Um dos maiores obstculos para os estudos sobre mortes de mulheres, e sobre os homicdios de forma geral, no Brasil a falta de dados oficiais que permitam ter uma viso mais prxima do nmero de mortes e dos contextos em que ocorrem. A maior parte dos trabalhos aponta para a falta de dados oficiais, a ausncia de estatsticas desagregadas por sexo da vtima e de outras informaes que permitam propor polticas de enfrentamento para esta e outras formas de violncia que atingem as mulheres. Em muitos casos a estratgia adotada pelos estudos acaba sendo a utilizao de dados provenientes de diferentes fontes como registros policiais, registros mdico-legais, processos judiciais, documentos do Ministrio Pblico e, uma das fontes mais utilizadas, a imprensa escrita. Alm disso, outro problema apontado em relao anlise das mortes de mulheres fato de no haver Tipo de violao
Homicdios

uma identificao, nos sistemas policial e judicial, desse crime especfico. Isso significa que essas situaes so contabilizadas, no caso do Brasil, dentro da categoria homicdios, ou seja, sem identificar o sexo da vitima e, muito menos, se ela foi morta em virtude de uma discriminao de gnero.

sistematizaO dOs dadOs que existem sOBre Os temas dO relatriO


Inspirados pelo ltimo anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2012) fizemos a seguinte classificao em relao aos dados sobre as violaes que tratamos neste relatrio: um primeiro grupo abrangendo as violaes sobre as quais existe algum tipo de dado oficial, de carter nacional, a partir do qual possvel fazer alguma anlise quantitativa; e um segundo grupo sobre o qual no existem dados oficiais sistematizados e disponibilizados publicamente. Trata-se portanto, de violaes que no podem ser objeto de anlise quantitativa e de abrangncia nacional nenhuma.

1 grupO: existncia de dadOs sistematizadOs e dispOnveis para a sOciedade


A existncia dos dados relatados nesse grupo no garante sua confiabilidade. Os especialistas nas diferentes reas descreveram a dificuldade em fazer retratos da realidade a partir unicamente dessas informaes, j que no descrevem, devido a falhas de coleta em variados nveis, o cenrio real, ou pelo menos o cenrio mais prximo do real possvel do problema. Origem do dado
SIM/ Ministrio da Sade PNAD/IBGE Ministrio da Sade e OPAS (Organizao Pan-Americana de Sade) SINASE/Secretaria de Direitos Humanos, IPEA, instituies da sociedade civil, CNJ.

Dados existentes

Nmero absoluto e taxas de mortes por agresso Nmero absoluto e taxas de pessoas de 5 a 17 anos ocupadas (em Trabalho infantil trabalhos formais e informais), incluindo variveis como: locais de trabalho, tipo de ocupao, sexo, entre outras. Violncia contra a criana (mortalidade Taxa de mortalidade infantil, divulgada pela RIPSA (Rede Interagencial de infantil) Informaes para a Sade) Nmeros absolutos e taxas de adolescentes cumprindo medida de Violncia contra adolescentes em internao, dficit de vagas (apenas para os anos 2004 e 2006), relatrios conflito com a lei de inspeo em unidades de internao (2002, 2003, 2006, 2009, 2010/2011) Populao carcerria, dficit de vagas, nmeros de presos provisrios e em Violncia no sistema penitencirio medida de segurana, mortes de presos (produo de dados irregular e inconsistente)

INFOPEN/Ministrio da Justia

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INTRODUO

2 grupO: inexistncia de dadOs Oficiais sistematizadOs


No quadro a seguir indicamos os tipos de violao Tipo de violao
Homicdios de mulheres Violncia policial Violncia advinda do trfico de pessoas Violncia contra crianas (abuso fsico domestico) Violncia contra jornalistas Violncia contra defensores de DH Violncia contra homossexuais Violncia contra afrodescendentes

que no dispem de nmeros oficiais para o Brasil como um todo. Por outro lado, indicamos o que existe ou, na maioria dos casos, o que foi acessado de informao para a realizao deste relatrio. Origem da informao
SIM/ Ministrio da Sade, processos judiciais, relatrios de ONGs, imprensa rgos pblicos que cuidam de segurana pblica (SP,RJ), Ouvidorias de Policia (SP, MG), Comisso de direitos humanos /Assemblia Legislativa (RS), ONGs, imprensa Relatrios SNJ/Ministrio da Justia, organizaes da sociedade civil, processos judiciais, imprensa

O que existe de informao


Nmeros de bitos por agresso (sexo feminino), relatos de casos de homicdios de mulheres Nmeros de civis mortos e feridos pelas policias civil e militar, denncias e reclamaes de aes policiais, casos noticiados na imprensa Casos relatados de trficos de pessoas

Estimativas da prtica de abuso fsico contra crianas, dados de Trabalhos acadmicos, VIVA/Ministrio da Sade, SIPIA/ pesquisa de opinio, notificaes de suspeitas de abusos e maus Secretaria de Direitos Humanos tratos Relatrios e notcias de organizaes da sociedade Casos relatados de violncias e ameaas contra jornalistas civil (Reprteres sem Fronteiras, FENAJ, Sociedade Interamericana de Imprensa) Relatos de ameaas dirigidas a defensores de direitos humanos Relatos de casos de violncia fsica e discriminao Nmero de bitos por agresso (segunda raa/cor) Organizaes da sociedade civil, imprensa Organizaes da sociedade civil, imprensa SIM/ Ministrio da Sade

cOmO O 5 rndh est OrganizadO


Separamos o 5o RNDH em duas partes. A primeira parte trata do que chamamos de condies para a promoo de direitos humanos. Em outras palavras, trata-se de alguns elementos que consideramos importantes para que os direitos humanos sejam respeitados na prtica. So eles a existncia de uma legislao especfica, o funcionamento de cortes internacionais de direitos humanos e a opinio da sociedade a respeito dos (ou de uma cultura de) direitos humanos. Claro que essas no so as nicas condies necessrias. Muitas outras poderiam ser mencionadas como a existncia rgos do poder executivo para a defesa dos direitos humanos, a garantia do acesso justia, etc. Por outro lado, sabemos que a existncia dessas condies, isolada ou conjuntamente, tambm no servem de garantia total ao respeito aos direitos humanos na vida cotidiana. Exceo feita, talvez, s percepes de direitos humanos que, se refletissem uma incorporao total do que chamamos de cultura de direitos humanos, pudessem garantir a sua efetividade.

A segunda parte engloba os textos que discutem as violaes de direitos humanos especficos, separados por categorias, como homicdios e homicdios de mulheres, violncias ( vida e integridade fsica) praticada pela policia, no interior do sistema prisional, contra defensores de direitos humanos, contra jornalistas, contra crianas e adolescentes, contra negros e contra homossexuais. De maneira geral, os textos discutem dados relativos aos anos 2001 a 2010. No entanto, devido principalmente ao problema da escassez dos dados, alguns pesquisadores fizeram analises a partir de dados que no alcanam todo o perodo, ou que se referem a perodos menores, no interior da dcada. Como o objetivo do relatrio era tratar do problema dos direitos humanos no Brasil, todos as categorias de violao trazem textos que se referem situao global no pais. Quando possvel, foram convidados pesquisadores para escrever tambm sobre a situao especfica de determinado estado. O ideal seria haverem textos especficos para todos os estados, em todos os temas, de modo a se obter um painel mais completo das violaes. Isso no possvel dessa vez. Mas fica o desafio para outras edies.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP INTRODUO

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BiBliOgrafia
CALDEIRA, Teresa. Cidade de Muros: Crime segregao e cidadania em So Paulo. So Paulo: editora 34/ Edusp, 2000. CARDIA, Nancy et al. Pesquisa nacional, por amostragem domiciliar, sobre atitudes, normas culturais e valores em relao violao de direitos humanos e violncia: Um estudo em 11 capitais de estado. So Paulo: Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo, 2012. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: O longo Caminho. 3 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011. DEVINE, Carol; HANSEN, Carol Rae; WILDE, Ralph. Direitos Humanos: Referncias Essenciais. So Paulo: Edusp, 2007. GARLAND, David. The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press, 2001. MARSHALL, Thomas H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro. Zahar Editores, 1967.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

parte 1

AS CONDIES PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS NA DCADA

1. LegisLao em direitos humanos

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP LegisLao em direitos humanos

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LEGISLAO NACIONAL E INTERNACIONAL PRODUZIDA EM DIREITOS HUMANOS ENTRE 2000 E 2010


Vivian Marangoni Pesquisadora voluntria do NEV/USP, mestranda em Direito Internacional Pblico pela Queen Mary, University of London

dcada de 2000 assistiu a uma ampla discusso sobre a legislao em matria de direitos humanos tanto no plano domstico, quanto no internacional, incluindo propostas reconhecidamente relevantes e inovadoras e outras consideradas limitadoras de determinados direitos. Algumas reas, como a dos direitos relativos ao gnero ou s crianas e adolescentes, receberam mais ateno do legislador brasileiro, enquanto que a liberdade de expresso, problema que h muito permeia a sociedade brasileira, foi apenas alvo da anlise dos organismos internacionais dos quais o pas parte1. O quadro a seguir resume os principais leis e projetos de lei do ordenamento jurdico nacional e normas internacionais relativos aos direitos humanos entre os anos de 2000 e 2010. Ele foi dividido em seis reas principais (violncia arbitrria que inclui tortura, execuo sumria e deteno arbitrria - liberdade de expresso, crianas e adolescentes, questes de gnero, questes raciais e orientao sexual) e reporta as leis nacionais, projetos de lei, normas internacionais de Hard e Soft Law no mbito das Naes Unidas, grandes conferncias internacionais e Organizao dos Estados Americanos editadas em cada uma destas matrias entre 2000 e 2010. Foram includas na pesquisa todas as normas que tratam dos temas mencionados, que so normalmente tratadas como questes de direitos humanos. Isso significa que, no conjunto, h normas que, dependendo do ponto de vista, favorecem ou restringem determinados direitos: por exemplo, o direito ao aborto pode ser visto como favorecendo ou no os direitos humanos. Da mesma maneira a diminuio da maioridade penal, que pode ser vista como um retro1 Este texto foi escrito antes da promulgao da lei de acesso informao, lei 12.527 de 2011. De qualquer maneira, trata-se de uma pesquisa sobre a legislao de direitos humanos produzida entre os anos 2000 e 2010.

cesso aos direitos do adolescente, mas um avano dos direitos de segurana pessoal. Nota-se que a edio do maior nmero de leis no mbito nacional, durante o perodo em questo, foi sobre direitos das mulheres: o total foi de 26, seguido de 15 dispondo sobre a igualdade racial, 7 sobre direitos da criana e do adolescente e 5 sobre tortura e integridade fsica, contra apenas uma relativa liberdade de expresso e uma medida provisria que trata dos direitos LGBT. O mesmo no se verifica quanto s propostas legislativas, em anlise ou arquivadas, levadas apreciao no perodo. O assunto lder na quantidade de projetos de lei, projetos de decreto ou propostas de emenda constitucional levados a cabo pelas duas cmaras do Congresso Nacional foi o direito das crianas e adolescentes - 37 no total. Em seguida, tem-se a integridade fsica e vida (26), os direitos LGBT (20), a questo de gnero (17) e a igualdade racial (6). Novamente, a liberdade de expresso aparece com apenas uma proposta legislativa no perodo. No plano internacional, costumam-se distinguir as normas em dois tipos: Hard Law e Soft Law. Em Direito Internacional, Hard Law so obrigaes legais para o Estado fundadas em tratados ratificados pelo pas ou no direito costumeiro2, de carter vinculante3 e Soft Law
2 O Direito Costumeiro consiste em uma vasta quantidade de regras detalhadas que, at o sculo XX, eram o carro-chefe do Direito Internacional. Muitas dessas regras tinham sua origem a partir da prtica de um nico Estado, o qual impunha sua vontade at que as regras fossem aceitas por outros Estados. Outras regras tiveram origem na prtica voluntria de um pequeno nmero de Estados e, sendo teis e convenientes, foram gradualmente adotadas por outros Estados at que a prtica estabelecida ganhasse carter vinculante. O costume uma das fontes de Direito Internacional. Sua elaborao um processo complexo, o qual envolve: 1) o acmulo de prticas estatais; 2) as prticas das organizaes internacionais; 3) as decises em cortes internacionais e domsticas quanto a determinadas disputas; e 4) a mediao de juristas. Um ingrediente essencial para transformar a mera prtica em direito costumeiro obrigatrio a opinio iuris. 3 As decises de carter vinculante so de cumprimento obrigatrio por parte dos Estados.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil LegisLao em DiReitos HumaNos

Quadro 1 LegisLao NacioNaL produzida eNtre 2000 e 2010 LEGISLA O (TIPOS) VIOLNCIA ARBITRRIA LIBERDADE DE EXPRESSO CRIANAS E ADOLESCENTES QUESTES DE GNERO
CC 2002 PNDH 1,2,3 Lei n 10.048/2000 Decreto n 3.934/2001 Decreto n 4.316/2002 Decreto n 4.377/2002 Decreto Legislativo n 107/2002 Lei n 10.516/2002 Lei n 10.539/2002 Decreto n 4.625/2003 Decreto n 4.675/2003 Lei n 10.683/2003 Decreto Legislativo n 231/2003 Lei n 10.714/2003 Lei n 10.745/2003 Lei n 10.778/2003 Lei n 10.836/2004 Decreto n 5.017/2004 Decreto n 5.030/2004 Decreto n 5.099/2004 Decreto de 15/07/2004 Lei n 11.340/2006 Lei n 11.770/2008 Decreto n 6.412/2008 Decreto n 6.690/2008 Decreto n 6.924/2009

QUESTES RACIAIS

LIBERDADE DE ORIENTAO SEXUAL

LEIS

Lei n 10.536/2002 Lei n 10.875/2004 DSN 26/06/2006 Decreto n 6085/2007 DEC n 7.177/2010

Lei n 11.111/05

PNDH 1,2,3 Lei n 11829/08 Lei 2010/09 Lei n 9.975/2000 Lei n 10.764/2003 Lei n 11.185/2005 CC 2002

Lei n 10.639/03 Lei n 10.678/03 Lei n 12.288/10 Decreto n 3912/2001 Decreto n 3952/2001 Decreto n 4887/2003 Decreto de 13/05/2003 MP n 2216Decreto n 4885/2003 37/2001 Decreto n 4886/2003 Decreto de 23/07/2004 Decreto de 30/12/2004 Decreto de 08/11/2005 Decreto de 25/05/2006 Decreto de 19/10/2007 Decreto n 6261/2007

PL-4302/2001 PL-4129/2001 PL 3844/2001 PL 2858/2001 PL 854/2003 PL-4297/2004 PL-3924/2004 PL-5233/2005 PL-4881/2005 PL-5637/2005 PL 7622/2006 PL 7551/2006 PROJETOS PL 7439/2006 PL-7053/2006 DE LEI PL 140/2007 PL 2574/2007 PL-1765/2007 PL-432/2007 PL-417/2007 PL-4201/2008 PL-3131/2008 PL-3047/2008 PEC-421/2009 PL-5838/2009 PL 4655/2009 PL-7823/2010

PL 41/2010

PEC-321/2001 PL-5750/2001 PL-3601/2001 PL-7197/2002 PDC-1003/2003 PDC-1028/2003 PL-2689/2003 PL-2654/2003 PL-1597/2003 PL-986/2003 PL-985/2003 PL-684/2003 PL-234/2003 PL-4226/2004 PDC-1144/2004 PDC-1474/2004 PDC-1579/2005 PL-5214/2005 PL-4851/2005 PEC-134/2007 PL-1823/2007 PL-1167/2007 PL-183/2007 PL-4402/2008 PL-4237/2008 PL 5658/2009 PL-5629/2009 PL-5477/2009 PL-5121/2009 PL-4850/2009 PEC-403/2009 PEC 26/2007 PLS 247/2009 PLS 292/2009 PLS 315/2004 PLS 136/2002 PLS 43/2001

PL-2451/2011 PL-6663/2009 PL-6653/2009 PL-6632/2009 PL-6348/2009 PL-6001/2009 PL-4857/2009 PRC-167/2009 PEC-196/2007 PL 313/2007 PEC 590/2006 PL 7438/2006 PL-3744/2004 PEC-214/2001 PLS 284/2006 PLS 54/2005 PLS 16/2001

PL 3198/2000 PLS 176/2001 PL 6912/2002 PEC 2/2006 PLS 235/2008 PL 7720/2010

PL 5003/2001 PL 3770/2004 PL 5/2003 PL 287/2003 PL 2383/2003 PEC 66/2003 PL 2726/2003 PL 3143/2004 PL 4243/2004 PL 6297/2005 PL 6655/2006 PLC 122/2006 PL 81/2007 PL 580/2007 PL 2285/2007 PL 2976/2008 PL 3712/2008 PL 4373/2008 PL 4914/2009

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so resolues e recomendaes de organizaes internacionais ao Brasil e declaraes produzidas em conferncias internacionais sem carter vinculante. Apesar de no serem obrigatrias, os Estados as cumprem para manter sua boa imagem, como Estados que respeitam as decises internacionais, aumentando, no plano macro, seu poder de barganha, e, no plano micro, mantendo a aparncia de pas estvel, fonte de menos crticas sociais e de baixo risco poltico para investidores. No perodo, houve intensa produo normativa internacional quanto aos temas acima elencados, diretamente envolvendo o Brasil. A despeito das muitas resolues de carter geral feitas a todos os pases-membros, algumas delas foram feitas diretamente ao pas. Entretanto, h assuntos que chamaram mais ateno do legislador internacional, do que a do nacional e vice-versa. Por exemplo: sobre o tema da liberdade de expresso, apenas uma lei que regulamenta o acesso a documentos pblicos (acesso informao) foi aprovada no mbito domstico; enquanto que diversas recomendaes foram feitas pela Assembleia Geral da ONU e pelos relatores especiais das Naes Unidas para a liberdade de expresso e para a situao dos defensores de direitos humanos (sobretudo em relao a denncias recebidas quanto a mortes de jornalistas, defensores de direitos humanos e a disputas de terra). J a questo LGBT foi amplamente debatida no Brasil, recebendo propostas de lei para reconhecimento da unio estvel entre pessoas do mesmo sexo e criminalizao da homofobia; enquanto que, na arena internacional, o assunto carece de normatizao, principalmente devido divergncia de opinio para com os pases rabes, sendo uma declarao principiolgica produzida por especialistas fora do mbito das Naes Unidas (Princpios de Yogyakarta) o principal documento da dcada sobre o assunto. O maior nmero de medidas cuidou do direito das mulheres (4) e das crianas e adolescentes (3); seguidos pela igualdade racial e orientao sexual (2 cada um), e integridade fsica e vida e liberdade de expresso (apenas uma cada). J no que tange s normas de Soft Law, percebe-se que o assunto de maior destaque foi a liberdade de expresso (32); e logo a integridade fsica e vida (29), a igualdade de gnero (9), a orientao sexual (3) e a igualdade racial e o direito das crianas e adolescentes (ambos com uma), revelando uma inverso no que se verificou com as normas de carter vinculante, e mesmo com a legislao domstica.

Voltando legislao nacional, e no diretamente ligada aos temas propostos, importante mencionar a promulgao da Emenda Constitucional n 45, de 2004, que permite: 1) que os tratados que versem sobre direitos humanos aprovados aps a emenda com o qurum de 3/5 das duas casas do Congresso Nacional tenham o status de emenda constitucional; 2) que a competncia para o julgamento de graves violaes de direitos humanos seja deslocada para a Justia Federal a pedido do Procurador-Geral da Repblica. Tal emenda particularmente importante porque as emendas constitucionais equiparam-se a normas constitucionais, as mais altas regras dentro do ordenamento jurdico brasileiro. Dessa forma, todas as outras regras devem estar em concordncia com elas, e o procedimento jurdico para sua derrogao infinitamente mais complexo do que o de uma lei infraconstitucional. Alm disso, a justia federal muito mais bem equipada para analisar casos complexos. Os laboratrios de percia criminal, por exemplo, possuem equipamentos de ponta que, na maioria das vezes, no esto disposio da justia estadual. Portanto, o deslocamento de competncia da justia estadual para a federal assegura uma maior proteo aos direitos humanos. No que reputa integridade fsica e vida, as propostas legislativas do perodo cuidam, sobretudo, da criao do Sistema Nacional de Preveno Tortura (PL-5233/2005), do Comit Nacional para Preveno e Controle da Tortura (DSN 26/06/2006) e de polticas pblicas de preveno (PL-4881/2005, PL-4302/2001, DEC 7.177/2010), da redefinio do crime de tortura (PL-3047/2008, PL-417/2007, PL-4129/2001), do asseveramento das penas para o crime de tortura (PL-7823/2010 , PEC-421/2009, PL-5838/2009, PL-1765/2007, PL-7053/2006, PL4297/2004, PL-3924/2004), da criao de qualificadoras (PL-3131/2008) e de mecanismos de punio para agentes estatais que faam uso da violncia arbitrria (tortura, execues sumrias, detenes arbitrrias etc. - PL-5637/2005), das condies do sistema prisional (direitos sociais dos detentos, criao do Estatuto Penitencirio Nacional etc. - PL-4655/2009, PL-4201/2008) e de aes com vistas a coibir o crescente fenmeno das organizaes criminosas ligadas ao assunto (PL-432/2007). J o Decreto 6.085/2007 promulga o Protocolo Facultativo Conveno contra a Tortura e outras formas de tratamento desumano, cruel

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Quadro 2 LegisLao iNterNacioNaL produzida eNtre 2000 e 2010


Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos da Criana I (OP-CRC I) Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos da Criana II (OP-CRC II) Protocolo Facultativo da Conveno de Palermo Declarao e Programa de Ao de Durban Declarao de Objetivos do Milnio Protocolo Facultativo Conveno Mulheres (OP-CEDAW) Protocolo Facultativo da Conveno de Palermo

Protocolo Facultativo Conveno contra HARD Tortura LAW (OP-CAT)

A/RES/64/163

Conveno n 169 da OIT Declarao da OMS de 2006 Declarao e A/63/635 Programa de Ao de Durban

SOFT LAW

A/HRC/RES/13/19 A/RES/64/153 A/HRC/10/24 A/RES/63/166 A/HRC/RES/8/8 A/RES/62/148 A/RES/61/153 A/RES/60/148 E/CN.4/RES/2005/39 A/RES/59/182 E/CN.4/RES/2004/41 A/RES/58/164 E/CN.4/RES/2003/32 A/RES/57/200 E/CN.4/RES/2002/38 A/RES/56/143 E/CN.4/RES/2001/62 A/RES/55/89 E/CN.4/RES/200/43 A/RES/54/156 A/HRC/11/2/Add.2 A/RES/61/123 A/RES/59/197 E/CN.4/RES/2004/37 E/CN.4/2004/7/Add.3 E/CN.4/RES/2002/36 E/CN.4/RES/2001/45 A/RES/55/111 E/CN.4/RES/2000/31

AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09) CP/CAJP-2599/08 AG/RES 2607 (XL-O/10) CJI/RES. 147 (LXXIII-O/08) CP/CAJP-2608/08 A/HRC/14/23/Add.1 A/HRC/11/4/Add.1 A/HRC/7/L.24 A/HRC/7/14/Add.1 A/HRC/4/27/Add.1 E/CN.4/2006/55/Add.1 E/CN.4/2005/64/Add.1 A/HRC/RES/11/8 E/CN.4/2004/62/Add.1 A/HRC/RES/6/30 E/CN.4/67/2003/Add.1 A/HRC/RES/12/17 E/CN/2001/64 CERD, E/CN.4/2004/9/Add.2 A/CEDAW/RES/58/38 CCPR/C/BRA/CO/2/ A/59/18(Supp.) A/61/122 Add.1 A/61/122/Add.1 A/HRC/16/44 A/61/122/Add.1/Corr.1 A/HRC/13/22/Add.1 A/CEPAW/RES/62/38 A/HRC/13/22 A/HRC/10/12/Add.1 A/HRC/7/28/Add.1 A/HRC/4/37/Add.1 A/HRC/4/37/Add.2 E/CN.4/2006/95/Add.1 E/CN.4/2006/95/Add.5 E/CN.4/2005/101/Add.5 E/CN.4/2005/101 E/CN.4/2004/94/Add.3 A/58/380 E/CN.4/2003/104/Add.1 A/57/182 E/CN.4/2002/106

Princpios de Yogyakarta E/C.12/GC/20 AG/RES.2435(XXXVIII-O/08)

e degradante, assinado pelo Brasil em 2004, o qual permite a visita de membros do Subcomit Especial para a preveno contra a Tortura das Naes Unidas a qualquer logradouro ou instalao no territrio de um Estado-membro, onde se tenha notcia da prtica de um ato que viola a Conveno contra a Tortura. Ao ratificar o referido tratado, o Brasil se comprometeu, tambm, a criar mecanismos nacionais de preveno contra a tortura.

Internacionalmente, foi ratificado o Protocolo Facultativo Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, conforme exlplicitado no decreto acima. J as normas de Soft Law referem-se, sobremaneira, s recomendaes e observaes feitas pelo Comit e pelos Relatores Especiais das Naes Unidas para a Tortura e Execues Sumrias a partir de denncias feitas contra o pas e de sua visita s prises do estado de So Paulo.

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interessante notar que, enquanto o foco do legislador nacional se deu na criminalizao e punio criminal, o legislador internacional buscou combater a tortura institucional, de modo a receber denncias de abusos por parte do Estado e de fazer recomendaes para a melhoria e proteo contra a tortura no territrio brasileiro, sobretudo em situaes de crcere. J a liberdade de expresso foi o assunto que recebeu a menor ateno do legislador brasileiro na ltima dcada. A nica lei e projeto de lei sobre o assunto versam sobre a publicidade dos registros e documentos pblicos. A lei regulamenta o seu acesso por particulares; enquanto que o projeto de lei trata de um tema caro e polmico histria do pas: o acesso aos documentos dos desaparecidos da ditadura em posse do poder pblico. Tal projeto ganhou a ateno da mdia e da populao, pois assegurava o acesso a informaes antes tidas como sigilosas, porquanto faziam parte de registros oficiais de determinados rgos da administrao pblica. Com o forte debate e na iminncia da criao da Comisso da Verdade, tal lei se tornou particularmente importante para que se pudesse conhecer o passado histrico do pas e o destino de determinados opositores do perodo ditatorial. As iniciativas internacionais vo (1) afirmar que o o direito liberdade de expresso um direito essencial e (2) fazer recomendaes4 elaboradas por ambos os Relatores Especiais das Naes Unidas para a Liberdade de Expresso e para os Defensores dos Direitos Humanos. Essas recomendaes dizem respeito s denncias de violaes ao direito de liberdade de expresso, que tomaram a forma de assassinatos, leses corporais, torturas, impedimento do exerccio deste direito ou falha em apur-las pelo Estado. Segundo o Comit de Proteo dos Jornalistas (CPJ), em 20 anos, foram registrados 21 assassinatos de jornalistas no Brasil (75% dos crimes permanecem impunes), o que levou o pas a ocupar a 11 posio no ranking de pases mais perigosos para jornalistas, frente da Colmbia (junto com o Brasil, os nicos a pertencerem Amrica Latina), Bsnia, Serra Leoa, Israel e Palestina. A ONU acredita ser o crescimento das mortes uma
4 As Naes Unidas, visando a ampliar o mecanismo de freios e contrapesos dos Estados e a proteo e salvaguarda dos direitos humanos, criam diversos instrumentos de prestao de contas. Entre eles, h o trabalho desenvolvido por relatores especiais indivduos dotados de um mandato que investigam a situao de direitos humanos nos pases e fazem recomendaes com carter de soft law a estes.

alarmante tendncia, as quais estariam prejudicando a liberdade de expresso no pas.5 Diferentemente de outras temticas de direitos humanos, o problema das mortes, ameaas, etc. a jornalistas e a defensores de direitos humanos no tem ainda muita ateno do legislador brasileiro o qual no props qualquer iniciativa legislativa especfica no perodo; resulta evidente que o assunto esta sendo melhor tratado no mbito internacional inclusive pelas diversas denncias de violaes de direitos dessas pessoas (homicdios e tentativas, ameaas, leses corporais, etc) que chegam ONU. Diante de tais denncias, o organismo, atravs de seus rgos de proteo - como os prprios relatores supramencionados -, faz recomendaes ao pas para que tais denncias sejam investigadas, os responsveis punidos e que a proteo contra eventuais abusos seja mais ampla e efetiva, s vezes, demandando perguntas ao pas sobre mais informaes quanto ao que ocorreu e ao que est sendo feito, s quais o Brasil tem a obrigao de responder. Entretanto, com raras excees, no o faz. As modificaes da dcada quanto aos direitos da criana e do adolescente no mbito nacional repousam sobre as adequaes da legislao ptria Conveno da ONU para os Direitos da Criana, a discusso sobre a maioridade penal, a ampliao do rol de direitos e a proteo contra a pedofilia. A escalada da violncia praticada por menores no pas e a indignao da populao com as medidas scio-educativas levou proposio de seis iniciativas legais (PEC-321/2001, PDC 1003/2003, PDC 1028/2003, PDC 1144/2004, PDC 1474/2004, PDC 1579/2005) com vistas diminuio da maioridade penal para 16 ou 14 anos de idade, de forma a permitir a punio criminal que inclui a pena de priso - para os menores infratores. J as leis promulgadas no perodo cuidam da garantia e ampliao do gozo dos direitos sociais (sobretudo os relativos sade), adequao da maioridade civil para 18 anos de idade (conforme os padres internacionais) e proteo contra a explorao, prostituio e pornografia infantis, principalmente nos meios eletrnicos, dada a disseminao do uso da Internet, sobretudo atravs da criminalizao de condutas e asseveramento das penas.
5 NOTA O GLOBO. Impunidade em assassinato de jornalistas 75% do total. Disponvel em: http://oglobo.globo.com/ pais/impunidade-em-assassinato-de-jornalistas-75-do-total-4757876. Acesso em: 04/06/2012.

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Do ponto de vista internacional, o Brasil ratificou trs importantes convenes na ltima dcada: 1) Protocolo Facultativo para a Conveno sobre os Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas em conflitos armados; 2) Protocolo Facultativo Conveno sobre os Direitos da Criana relativo venda de crianas, prostituio e pornografia infantis; e 3) Protocolo de Preveno, Supresso e Punio do Trfico de Pessoas, especialmente Mulheres e Crianas, complementar Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. O Brasil fez uma reserva6 ao artigo terceiro da primeira Conveno (o qual determina que nenhuma criana leia-se, nos termos da Conveno dos Direitos da Criana, todo ser humano menor de 18 anos pode pegar em armas para lutar pelo seu pas), esclarecendo que o servio militar compulsrio em seu territrio e que a obrigao de alistar-se tem incio no ano em que o cidado de sexo masculino cumpre 18 anos. Dessa feita, a maioridade civil para fins militares ocorre enquanto ele ainda tem 17 anos e, portanto, considerado criana nos termos da Conveno dos Direitos da Criana, o que resulta que, apesar de o alistamento ocorrer quando ainda uma criana, o indivduo j adulto quando pega em armas, o que vai ao encontro do estabelecido pela Conveno e, portanto, no constitui a quebra de uma obrigao internacional assumida e sua consequente responsabilizao internacional. A norma de Soft Law trata de recomendaes do Comit dos Direitos da Criana sobre reformas no ECA e sugere medidas para a ampliar a proteo (o estabelecimento de Conselhos Tutelares em todos os municpios como prioridade, de forma a assegurar que estes atuem como rgos tcnicos e no polticos, e a criao de tirbunais penais, setores do Ministrio Pblico e da Polcia especializados na apurao de crimes que tm crianas como vtimas; instituies estas que devem contar com assistncia scio-psquica e um ambiente propcio para crianas, eg) dos direitos das crianas e a punio de violadores (por exemplo, com o estabelecimento de grupos de trabalho nos nveis municipal e estadual que contem com a participao de respeitados indivduos e instituies locais). O tema de maior produo legislativa na poca,
6 Quando um pas faz reservas, tende a clarificar o que entende por determinado conceito ou como uma determinada situao se d em seu territrio, buscando esclarecer que no cumprir com aquela clusula seno segundo os seus prprios termos, o que o isenta de responsabilidade internacional.

o de direitos relativos a questes de gnero, foi alvo de diversos avanos. Primeiramente, o Cdigo Civil de 2002 trouxe vrias alteraes que asseguram a autonomia e igualdade de direitos da mulher, inclusive no que toca a direitos patrimoniais. Por exemplo, foi excluda a norma que permitia a anulao do casamento uma vez que a nubente fora previamente deflorada, ou seja, quando o marido, logo aps o casamento, descobre que a esposa no era virgem. Outro exemplo a reconhecimento a unio estvel, atribuindo quase todos os direitos e deveres do casamento a ambos os cnjuges. Essas so algumas possibilidades de mudanas que buscam por fim a certos preconceitos que estavam presentes no CC de 1916, em relao posio da mulher no casamento. Porm, o destaque nesta matria a promulgao da Lei n 11.340/2006, popularmente conhecida como Lei Maria da Penha, porquanto advinda da condenao do pas no caso Maria da Penha na Corte Interamericana de Direitos Humanos. A referida lei cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher e os Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher; alterando, portanto, o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal. Outras leis referem-se ampliao e salvaguarda de direitos sociais (como alimentao e sade), a criao da Secretaria Especial de Polticas para a Mulher e de grupos de trabalho com vistas a coibir a violncia domstica e elaborar polticas pblicas, sugerem novas prticas contra a violncia domstica e o trfico de pessoas e intentam aumentar a participao das mulheres no mercado de trabalho, sobretudo em cargos pblicos de alto escalo7. A grande maioria dos projetos de lei desse perodo segue as mesmas diretrizes, porm, aborda a temtica das mulheres presas e dos direitos reprodutivos. No entanto, apenas o PL-3744/2004 faz meno liberao do aborto em qualquer caso, de acordo com o desejo da mulher. A tradio religiosa brasileira tende a impedir a proposio de um maior nmero de medidas neste sentido, uma vez que se busca preservar o direito vida do feto. Tal situao evidencia o grande paradoxo na seara dos direitos humanos: o de pesar qual direito mais importante e poder se sobrepor ao outro: o direito vida do feto ou o direito da mulher a dispor de seu prprio corpo.
7 O principal meio de garantir tal insero a poltica de quotas para as mulheres quanto a estes cargos, mas tambm existem ferramentas como a educao com vistas diminuio do preconceito. Para mais polticas, ver o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres I e II.

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Na esfera internacional, o Brasil ratificou: 1) a Declarao e Programa de Ao de Durban (provenientes da 3 Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao, a Xenofobia e Intolerncias Correlatas, realizada em 2001, em Durban, frica do Sul, tais documentos contribuem para o enfrentamento mundial do racismo); 2) a Declarao de Objetivos do Milnio; 3) o Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher e 4) o Protocolo de Preveno, Supresso e Punio do Trfico de Pessoas, especialmente Mulheres e Crianas, complementar Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. O referido Protocolo tambm representa um grande avano para o Brasil, pois cria mecanismos de prestao de contas dos governos para a sociedade internacional (Treaty Bodies), no caso em questo o Comit da Naes Unidas para o Direito das Mulheres. Nele, podem ser recebidas denncias de particulares ou outros Estados contra o Brasil a respeito de violaes dos direitos das mulheres, nos termos da Conveno das Naes Unidas para o Direito das Mulheres, ao passo que este editar recomendaes que devero ser cumpridas pelo Brasil. No campo da Soft Law, foram feitas recomendaes pelo Comit de Direitos das Mulheres, especialmente quanto ocupao de cargos pblicos por mulheres, sade da mulher, direitos reprodutivos e desigualdade entre as reas urbanas e rurais, bem como as enfrentadas por mulheres provenientes de populaes indgenas e quilombolas. A igualdade racial foi outra temtica que recebeu intensa ateno do legislador. So dignas de nota as medidas que criam a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e o Conselho Nacional de Combate Discriminao, bem como a de polticas pblicas para a promoo da igualdade racial, tais como o Programa Brasil Quilombola (o qual assegura a demarcao e o direito de propriedade de terras tradicionais quilombolas) e a instituio do Estatuto da Igualdade Racial. Por outro lado, os projetos de lei visam a aes afirmativas8 (como a criao de quotas para afrodescendentes em universidades) e criminalizao do preconceito.
8 As polticas pblicas fazem parte de um campo semntico mais amplo e constituem apenas determinadas aes do governo para produzir certos efeitos para a populao em geral ou determinado grupo. J as aes afirmativas so as que visam criao de condies que permitam a todos se beneficiarem da igualdade de oportunidade e eliminar qualquer fonte de discriminao direta e indireta, em contraposio a uma atitude passiva do Estado de no discriminar.

No mbito internacional, verificou-se a ratificao da essencial e mais abrangente conveno sobre o assunto, em 2001, a Declarao e Programa de Ao de Durban - a qual almeja coibir e prover diretrizes com vistas a extinguir o racismo, a discriminao racial e a xenofobia, problemas em ascenso em todo o mundo, especialmente aps os atentados terroristas de 11 de setembro e a crise econmica mundial - e da Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho Em termos de Soft Law a recomendao feita ao Brasil pelo Comit de Discriminao Racial da ONU cita a necessidade da implementao e do monitoramento de aes promovendo a igualdade, alm da capacitao dos agentes pblicos (tais como juzes e policiais) para promover a igualdade. Alm disso, a recomendao menciona tambm a discriminao sofrida pelas comunidades ciganas no Brasil, mas no recomenda nada em especial. Por fim, o ltimo assunto a ser analisado o dos direitos de orientao sexual. A despeito do grande nmero de propostas legislativas que versam desde a criminalizao do preconceito e de sua proibio no ambiente de trabalho, at a unio estvel entre pessoas do mesmo sexo, somente uma medida provisria foi aprovada no perodo em pauta (que no trata especificamente do assunto, mas cria, no mbito do Poder Executivo, a Secretaria de Direitos Humanos, a qual se torna responsvel pela promoo e salvaguarda dos direitos LGBT). Contudo, cumpre discorrer sobre o PLC 122/2006, o qual criminaliza a homofobia nos mesmos moldes que o preconceito racial, dada a polmica em torno de sua aprovao pelo Congresso. Este vai ao encontro do PL 5/2003 - o qual sugeriu, previamente, a mesma ideia -, incluindo, porm, a proibio de discriminao por orientao sexual no ambiente de trabalho, alterando, pois, o art.5, da CLT. Foi proposto por Iara Bernardi, reabre a discusso do PL 5003/2006 sobre o mesmo assunto e encontra-se, desde 08/08/2011, na Comisso de Direitos Humanos e Legislao participativa para apreciao, uma vez que deputados e senadores cristos propuseram recursos contra a iniciativa. As discusses que esto em torno dos projetos so as seguintes: alguns alegam que o projeto protege apenas um tipo de orientao sexual (discriminando as outras) e que no especifica em que situaes ela pode ser exercida (em ltima anlise, comportamentos sexuais homossexuais imprprios no ambiente de trabalho no podero ser discutidos, por exemplo). Os movimentos pr-LGBT

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil LegisLao em DiReitos HumaNos

organizaram abaixo-assinados eletrnicos a favor da medida para serem enviados ao Congresso; enquanto que alguns grupos cristos enviaram mais de um milho de assinaturas (havendo at um site especfico para assinatura eletrnica) contra a medida, realizando manifestaes que atraram um grande nmero de pessoas em frente ao Palcio do Planalto. No cenrio internacional, todavia, escassa a legislao que trata do tema, sobretudo a produzida na ltima dcada. No existe qualquer tratado especfico sobre o assunto nas Naes Unidas ou OEA. Assim, um grupo de especialistas (dentre os quais a brasileira Sonia Onufer Corra, pesquisadora associada da Associao Brasileira Interdisciplinar de AIDS (Abia) e co-coordenadora do Observatrio de Sexualidade e Poltica redigiu um dos documentos mais abrangentes e reconhecidos na rea, os Princpios de Yogyakarta, em 2006, os quais definiram orientao sexual e tornaram-se um instrumento de Direito Internacional dos Direitos Humanos (proposta includa em resolues do Conselho de Direitos Humanos, inclusive). A Organizao Mundial da Sade reconheceu, em declarao em 2006, a importncia da liberdade de orientao sexual para a sade do ser humano. No mbito das Naes Unidas, h algumas resolues/ declaraes que abordam a questo: 1) na Assemblia Geral da ONU, a Declarao A/63/635, de 2008 (firmada pelo Brasil); 2) no ECOSOC, a Resoluo E/C.12/GC/20, de 2009; 3) na antiga Comisso de Direitos Humanos, o Brasil props uma resoluo, em 2003, que sofreu uma moo do Paquisto para remov-la da agenda. A moo foi derrotada com uma estreita margem de votos (24 a 22, com 6 abstenes). Dessa feita, a Comisso votou por postergar a votao para 2004. A despeito da ampla participao de grupos LGBT na Comisso naquele ano, o Brasil acabou cedendo presso de diversos membros (como a Organizao da Conferncia Islmica e o Vaticano) e novamente postergou

a votao para 2005, ano em que foi retirada da agenda da Comisso. Contudo, no atual Conselho de Direitos Humanos, no houve qualquer resoluo ou proposta nesse sentido durante a dcada em anlise. Nada obstante, na OEA, organizao da qual o Brasil membro, a Resoluo AG/RES. 2435 (XXXVIII-O/08) sobre Direitos Humanos, Orientao Sexual e Identidade de Gnero foi aprovada em 2008.

Reflexes conclusivas
Como se pode notar, o perodo em anlise constituiu uma poca de intensa produo legislativa no campo dos direitos humanos. A partir de 2006, foi criado o Conselho de Direitos Humanos, rgo especfico para Direitos Humanos das Naes Unidas, que sucedeu a antiga Comisso de Direitos Humanos (de imparcialidade fortemente discutvel) e tornou-se independente do Comit de Direitos Econmicos Sociais (ECOSOC). Alm do maior nmero de iniciativas e de uma produo legislativa mais intensa, este tambm prev a existncia de Procedimentos Especiais (que ampliam a promoo e proteo dos direitos humanos). No mbito nacional tambm se pode verificar tal intensidade, com a criao de diversas polticas pblicas e rgos governamentais destinados proteo e preveno de violaes aos direitos humanos. Ademais, muitas so as novas obrigaes (de carter vinculante e no-vinculante) do Brasil na seara internacional, de forma a ampliar a proteo e a salvaguarda dos direitos humanos, alm de fortalecer o sistema internacional de freios e contrapesos. Entretanto, cabe discutir, na prxima dcada, sobre a necessidade de um monitoramento e implementao de fato de tais medidas, uma vez que o reconhecimento formal desses direitos pode no ser suficiente para coibir suas violaes e pode, inclusive, ocasionar um esvaziamento de seu sentido, isto , de sua funo e existncia.

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parte 1

AS CONDIES PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS NA DCADA

2. SiStema interamericano de proteo aoS direitoS humanoS

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP SiStema interamericano de proteo aoS direitoS humanoS

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O SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS E O BRASIL: OS CASOS ENTRE 1999 E 2009
Lucia Elena Arantes Ferreira Bastos Pesquisadora do NEV; ps-doutora junto ao NEV, doutora em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da USP

ste texto busca identificar o envolvimento do Brasil, no perodo de 1999 a 2009, no chamado Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos, ou seja, diante da Comisso Interamericana de Direitos Humanos (Comisso) e da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte). Para tanto, faz-se uma breve referncia ao funcionamento e ao histrico destes respectivos rgos da Organizao dos Estados Americanos (OEA), e posteriormente, uma avaliao quanto conduta do Estado Brasileiro nos casos que foram avaliados neste mbito internacional.

1. A Comisso interAmeriCAnA de direitos HumAnos


1.1. Histrico e Funcionamento Embora seja o texto mais citado no mbito do direito internacional dos direitos humanos, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, no foi o primeiro documento sobre o tema a ser adotado por uma organizao internacional. Esta honra pertence Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem, que foi elaborada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA) trs meses antes da Assemblia Geral da ONU ter proposto a mencionada Declarao Universal. Entretanto, a OEA no fez grandes esforos nos 11 anos seguintes para refinar os direitos ou estabelecer a sua aplicao concreta. Foi somente em 1959, ano em que Fidel Castro comeou a consolidar o regime socialista em Cuba, que a OEA decidiu estabelecer a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (Comisso). Neste sentido, a Comisso foi criada como um rgo autnomo da OEA; e foi originalmente concebida como um grupo de estudos, a fim de que servisse de corpo consultivo da OEA na rea de direitos humanos; promovesse o desenvolvimento progressivo do tema; e

verificasse os problemas correlacionados integrao dos pases com vistas ao desenvolvimento do hemisfrio. Entretanto, assim que a Comisso foi estabelecida, indivduos comearam a enviar reclamaes sobre as violaes de direitos humanos em seus Estados (Medina, 1990), e este fato comeou a permear toda a caracterizao e a funo deste rgo nas dcadas que se seguiram. Tanto que a Comisso iniciou oficialmente os seus trabalhos, em 1960, com o vago mandato de promover os direitos humanos; e j em 1965, foi formalizada a sua competncia para cuidar das peties individuais. Este procedimento ofereceu muitos obstculos para a Comisso, pois as peties somente poderiam ser aceitas aps o esgotamento das medidas domsticas (esgotamento dos recursos da jurisdio interna do respectivo Estado). Observa-se, porm, que existem excees a esta regra geral, ou seja, a Comisso pode verificar, antes mesmo do esgotamento, casos em que reste comprovado pelo peticionrio que: (i) no existe na legislao interna do Estado o devido processo legal apto a assegurar os direitos presumidamente violados; (ii) no se tenha permitido a suposta vtima o acesso aos recursos da jurisdio interna, ou este tenha sido impedido de esgot-los; ou (iii) haja atraso injustificado na deciso sobre os mencionados recursos no mbito da jurisdio interna do Estado. H que se ponderar tambm a existncia de um requisito temporal: a petio junto Comisso deve ser apresentada em at seis meses, contados a partir do esgotamento dos recursos internos; de um requisito processual; ausncia de litispendncia internacional, ou seja, a violao que se pretende discutir no pode encontrar-se pendente em outro sistema internacional de soluo de controvrsias, por exemplo, perante outra organizao internacional governamental de que seja parte o Estado aludido; e de um requisito material ou substantivo: a pe-

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil SiStema iNteRameRicaNo De pRoteo aoS DiReitoS HumaNoS

tio deve se referir a violao de um direito protegido pela Conveno Americana de Direitos Humanos. Tambm, o procedimento tornou a Comisso mais dependente das informaes fornecidas pelos governos. Como consequncia, estes ou no atendiam aos pedidos da Comisso ou respondiam com um total negacionismo, no reconhecendo o fato como uma violao de direitos humanos, ou argumentando que o processo ainda estava em trmite na ordem jurdica interna, portanto, a Comisso no tinha competncia para anlise do assunto. Alm disso, uma vez que a Comisso tivesse dado o seu parecer sobre o caso, no havia muito mais para ser feito, ou seja, a Comisso declarava que o governo havia violado a Declarao Americana ou a Conveno Americana e fazia recomendaes quele governo mesmo sabendo que isso poderia no resolver a situao (Medina, 1990). Entretanto, o movimento internacional dos direitos humanos sempre acreditou que um importante meio para mudar o comportamento de regimes que violam direitos humanos a opinio pblica internacional. Os ativistas de direitos humanos geralmente se referem ao poder de embarao existente no sistema internacional aquele no qual, por meio de um documento oficial, dissemina-se a desaprovao, invoca-se o remorso pelo ato que foi cometido, tudo, em um processo sequencial onde o Estado violador confrontado por outros significativos pares internacionais (como assembleias de organizaes internacionais, fruns internacionais, reunies de cpula dos Estados), em um esforo para moralizar este agressor e explicar o mal de tal comportamento ofensivo e esta tarefa de mostrar que um Estado viola direitos humanos sempre foi muito bem desempenhada pela Comisso. O prximo passo, no desenvolvimento institucional do Sistema Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos, foi a Conveno Americana de Direitos Humanos (Conveno), assinada em 1969 na conferncia diplomtica de So Jos da Costa Rica. A Conveno tem dois aspectos: o primeiro, substantivo, com a enumerao de direitos humanos praticamente idnticos aos da Declarao Americana. E um segundo lado, institucional, com funcionamento detalhado da Comisso e da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte). Isto significa que a Conveno deu autoridade de supervisionar os direitos para dois rgos: a Comisso, que j existia anteriormente, e a Corte, que foi criada pela Conveno.

A Comisso foi desenhada como um mecanismo quase judicial, pois apesar de ter poderes investigativos, sua competncia restringe-se emisso de relatrios que contenham recomendaes, no h, portanto, um julgamento, uma condenao ou uma sentena sob o aspecto jurisdicional. Quanto forma de acesso Comisso, a apresentao do caso pode ser iniciada por qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade no governamental legalmente constituda em um ou mais Estados Membros da OEA, no se exigindo que o peticionrio seja a prpria vtima das violaes de direitos humanos. Sendo que, antes de finalizar as suas consideraes sobre o caso, a Comisso deve se colocar disposio das partes para buscar uma soluo amistosa. Se esta no for alcanada, ento, ser elaborado um relatrio detalhando as concluses e recomendaes ao Estado. 1.2. Os Casos Brasileiros na Comisso Para fins do presente texto, buscou-se verificar a atuao do Brasil perante a Comisso. E, a fim de traar um panorama da presena de casos de violaes de direitos humanos pelo Brasil na Comisso, realizou-se esta anlise pautada, essencialmente, no estudo dos casos deste rgo, conforme divulgados no site da organizao por meio de seus mencionados relatrios. Ao todo, fez-se o estudo de 66 casos envolvendo o Brasil, abrangidos nos Relatrios de 1999 at 2009. A importncia deste tipo de abordagem est no fato de ela ir buscar na fonte primria (as recomendaes da Comisso) uma possvel compreenso de como o governo brasileiro tem se comportado em relao a proteo dos direitos humanos. Cabe destacar que, em muitos casos, o Brasil apresentou uma posio no cooperativa, tendo deixado de responder a inmeras solicitaes da Comisso; alm disso, somente um nmero bastante reduzido de casos foram resolvidos por meio da soluo amistosa: apenas 3 no total, o que no representa sequer 5% dos casos (na verdade representa 4,54%). Quanto s decises, em todas as anlises de mrito (20 no total) o Brasil foi considerado responsvel por violaes de direitos humanos. Das denncias e peties levadas Comisso, v-se que apenas nove dos 66 casos foram considerados inadmissveis. Restam 34 casos considerados pendentes, ou seja, que foram inicialmente admitidos, mais que ainda no alcanaram um posicionamento final por parte da Comisso.

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Decises Da comisso nos casos Brasileiros De 1999 a 2009

Neste sentido, as violaes mais recorrentes foram: a violncia policial, a situao dos presdios e das instituies para menores infratores, a questo agrria e do trabalhador rural, os direitos da criana, a questo indgena ou quilombola, a violncia contra a mulher e a discriminao racial. Assim, a partir dos dados da tabela que segue abaixo, pode-se verificar que em: i. 15 dos casos apresentados h desrespeito a direitos humanos causado pela violncia policial; ii. 13 casos dizem respeito questo agrria e ao trabalhador rural; iii. 10 casos versam sobre os direitos da criana e do adolescente; iv. 6 casos decorrem das situaes violentas e desestruturadas de presdios, detenes ou instituies para a recluso do menor infrator; v. 5 casos envolvem os defensores de direitos humanos; vi. 3 casos tratam sobre a questo indgena ou de povos quilombolas; vii. 3 casos retratam a discriminao racial; viii. 2 casos relatam a violncia contra a mulher; ix. 1 caso trata sobre deficiente; x. 1 caso relaciona-se a ditadura brasileira e, xi. 1 caso questiona a aplicao das garantias processuais penais.

solues amistosas decises de mrito (brasil foi responsabilizado) casos no admitidos casos pendentes

Com relao s violaes, tanto aquelas alegadas pelos peticionrios quanto aquelas consideradas pela Comisso, possvel observar que as mais frequentes dizem respeito aos seguintes direitos: obrigao do Estado de respeitar os direitos, direito vida, direito integridade pessoal, segurana, proibio da deteno arbitrria, igualdade perante a lei, direitos da criana, direito liberdade, direito s garantias judiciais e direito proteo judicial. Cabe destaque tambm para violaes encontradas em documentos especficos suscitados em alguns casos, cujos principais abordam a questo da violncia contra a mulher, os direitos da criana, a tortura e a discriminao racial. O ponto mais importante desta anlise aquele que mostra que a maioria das violaes relaciona-se proteo judicial e s garantias judiciais. O que indica que o Brasil violou direitos humanos em dois momentos com relao mesma vtima; ou seja, o momento da violao em si (ex: direito vida, num homicdio cometido por policial contra civil) e o momento em que o pas no forneceu o acesso justia, o devido processo legal ou as investigaes necessrias para que a violao inicial fosse levada juzo e, ao final, reparada. Assim, a denegao de justia tal como relatada acima e o impedimento a um processo justo e equitativo so violaes de direitos humanos que ocorrem de modo flagrante no Brasil, e que geralmente decorrem de outra violao anterior.

principais violaes

5
violao contra mulher discriminao racial

10

15
violncia policial

20

direitos da criana e adolescente questo agrria violncia policial

questo indgena e quilombola defensores de d. h.

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importante lembrar que, em num mesmo caso pode existir mais de uma violao, por exemplo, as situaes violentas nas instituies para recluso do menor infrator tambm se relacionam violaes sobre os direitos da criana e do adolescente; ou na questo agrria tambm se encontra violncia policial; assim, a classificao foi feita por meio da escolha da violao mais representativa para cada caso. Assim, como viso geral, observa-se a alta taxa de admissibilidade (57 casos em 66) e de responsabilizao do Brasil (20 casos em 66) nas peties levadas Comisso, tambm se depreende a pouca colaborao do pas e o pequeno esforo em realizar solues amistosas.

2. A Corte interAmeriCAnA de direitos HumAnos e As CondenAes BrAsileirAs


2.1. Histrico e Funcionamento O projeto para se estabelecer uma corte de justia para o Sistema Interamericano antigo, pois, j em 1923, durante a V Conferncia Interamericana, a delegao da Costa Rica havia apresentado um plano para o estabelecimento de um rgo jurisdicional, o qual na poca no logrou xito. Tempos depois, em 1948, durante a IX Conferncia, que instituiu a OEA, tambm foi debatida a ideia de se criar um tribunal internacional de direitos humanos. Essa sugesto foi feita pela delegao do Brasil que sustentava a necessidade de se constituir um rgo jurdico competente a fim de se assegurar a vigncia dos direitos que estavam sendo proclamados. Na poca, os Estados Unidos se opuseram proposta brasileira, alegando que, na ausncia de um tratado que versasse sobre a proteo dos direitos humanos, seria prematura a criao de uma Corte Interamericana (Hanashiro, 2001). Em 1949, o Comit Jurdico Interamericano da OEA, encarregado de estudar a criao de uma Corte Interamericana, manifestou-se no sentido de que, em matria de direitos humanos, deveria seguir-se uma sucesso de etapas a serem implementadas: (1) a proclamao de direitos; (2) a aceitao desses direitos como obrigao pelos Estados-membros (incorporao desses direitos na ordem interna dos Estados); e (3) a garantia desses direitos por meio de uma jurisdio internacional. De tal forma que, seguindo-se esse escalonamento, somente com a Conveno Americana de Direitos Humanos, de 1969,

que se tornou vivel a instituio de uma corte de justia no Sistema Interamericano, a qual foi oficialmente instalada, em 1979, no Estado da Costa Rica. A Corte possui dois tipos de jurisdies ou competncias: (i) a soluo de litgios oriundos de casos concretos (jurisdio contenciosa), e (ii) a soluo de dvidas quanto interpretao da legislao interamericana a cerca da proteo dos direitos humanos (jurisdio consultiva). Na esfera contenciosa, a Corte Interamericana competente para o julgamento de casos de violao de direitos humanos. No entanto, somente podem solicitar esse tipo de jurisdio os Estados-membros da Conveno Americana de Direitos Humanos que tenham reconhecido formalmente tal jurisdio. Essa apresentada sob a forma de clusula facultativa, ou seja, o Estado que ratifica a Conveno Americana pode ou no se sujeitar jurisdio da Corte. O Brasil reconheceu a competncia jurisdicional da Corte Interamericana em 1998, por meio do Decreto Legislativo n 89, de 3 de dezembro de 1998. Importa lembrar tambm que a referida jurisdio somente poder ser aplicada para o Estado nos fatos ocorridos a partir do reconhecimento da mesma, isto , para violaes posteriores a 3 de dezembro de 1998, de acordo com o que prev o art. 62, 1 da Conveno Americana de Direitos Humanos. Por meio da jurisdio contenciosa, a Corte Interamericana tem legitimidade para examinar casos que sejam referentes denncia de que um Estado-membro da Conveno violou direito protegido por esse tratado, e, caber Corte Interamericana estabelecer a adoo das medidas que se faam necessrias ao reestabelecimento do direito anteriormente violado. A Corte Interamericana poder tambm condenar o Estado violador dos direitos humanos a pagar uma reparao vtima ou aos seus familiares (Piovesan, 2002). 2.2. Os Casos Brasileiros na Corte Antes mesmo de se chegar a uma anlise de mrito, a Comisso pode solicitar Corte que esta fixe as chamadas medidas provisrias, quando a violao de direitos humanos for preemente e suscitar atitudes urgentes, estas medidas reforam a necessidade de que o Estado tome atitudes que visem a cessar ou conter o mal causado pela constncia na violao, exemplificando, o Brasil conta com 4 medidas provisionais, no perodo de 1999 a 2009, sendo que duas delas versaram sobre a

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situao nos presdios1, uma sobre as condies da antiga FEBEM no Complexo do Tatuap e, uma sobre os desaparecimentos forados na Guerrilha do Araguaia2, sendo que esta ltima restou negada. A ttulo de exemplo, o Caso da Penitenciria de Urso Branco (Rondnia) refere-se prtica de tortura e tratamentos cruis e degradantes, alm da superpopulao de presos nas respectivas selas; assim, por meio de uma resoluo, de 07 de julho de 2004, a Corte Interamericana requereu que o Estado Brasileiro: (a) adotasse de forma imediata todas as medidas que fossem necessrias para proteger eficazmente a vida e integridade pessoal de todas as pessoas reclusas na Penitenciria Urso Branco, assim como as de todas as pessoas que ingressassem na mesma, entre elas os visitantes e os agentes de segurana; (b) adequasse as condies da mencionada penitenciria s normas internacionais de proteo dos direitos humanos; (c) remetesse Corte uma lista atualizada de todas as pessoas que se encontravam presas na penitenciria; (d) indicasse com preciso, dentre outros, o nmero e nome dos reclusos que se encontravam cumprindo condenao; o nmero e nome dos reclusos sem sentena condenatria; e (e) investigasse os acontecimentos que motivaram a adoo das medidas provisrias com o fim de identificar os responsveis e impor-lhes as sanes correspondentes. No Caso da Penitenciria Dr. Sebastio Martins Silveira em Araraquara, So Paulo, por meio das Resolues da Corte Interamericana, de 28/07/2006 e de 30/09/2006, requereu-se que o Brasil: mantivesse e adotasse medidas para proteger a vida e a integridade das pessoas reclusas naquela penitenciria; que o tratamento dos beneficirios ocorresse com respeito aos direitos humanos sem uso de fora; que oferecesse condies de ateno mdica necessria, proviso de alimentos, vestimentas e produtos de higiene em quantidade e qualidade suficientes, deteno sem superpopulao, separao das pessoas privadas de liberdade por categorias, segundo os padres internacionais, visita dos familiares aos beneficirios das presentes medidas, acesso e comunicao dos advogados defensores com os detentos, e acesso dos representantes aos beneficirios das presentes medidas provisrias. Nas resolues emitidas pela Corte Interamericana em 17 de novembro de 2005, em 30 de novembro de
1 Caso da Priso de Urso Branco nos anos de 2004, 2005, 2008 e 2009. E, caso da Penitenciria de Araraquara nos anos de 2006 e 2008. 2 Caso Gomes Lund e Outros no ano de 2009.

2005, em 4 de julho de 2006 e em 3 de julho de 2007, foi demandado que: (i) o Estado mantivesse e adotasse de forma imediata as medidas que fossem necessrias para proteger a vida e a integridade pessoal de todas as crianas e adolescentes residentes no Complexo do Tatuap da Fundao CASA, assim como a de todas as pessoas que se encontrassem no seu interior; (ii) o Estado mantivesse as medidas necessrias para impedir que os jovens internos fossem submetidos a tratamentos cruis, desumanos ou degradantes, entre eles isolamentos prolongados e maus tratos fsicos; (iii) o Estado que, sem prejuzo das medidas de implementao imediata ordenadas nos pontos resolutivos anteriores, adotasse todas as medidas necessrias para reduzir consideravelmente a aglomerao no Complexo do Tatuap, confiscar as armas que estivessem em poder dos jovens; separasse os internos, de acordo com os padres internacionais sobre a matria e tomando em conta o interesse superior da criana; e prestasse os cuidados mdicos necessrios aos internos. Entretanto, diferentemente dos casos anteriores, na resoluo de 15 de julho de 2009, a respeito da solicitao de medidas provisrias no Caso Gomes Lund e Outros (Guerrilha do Araguaia), a Corte entendeu que no seria cabvel a adoo de tais medidas. Neste caso, os peticionrios (Centro pela Justia e o Direito Internacional, o Grupo Tortura Nunca Mais e a Comisso de Familiares dos Mortos e Desaparecidos Polticos) haviam submetido Corte Interamericana uma solicitao de medidas provisrias com o propsito de o Brasil suspendesse a execuo da Portaria 567/MD de 29 de abril de 2009, editada pelo Ministrio da Defesa, assim como as atividades do Grupo de Trabalho a que se referia tal disposio. Em suma, o pedido de medidas provisrias se fundamentava: i) no temor de que o Exrcito, ao controlar o labor do Grupo de Trabalho responsvel por localizar e identificar os restos mortais, ocultasse ou destruisse provas essenciais para a investigao e sano penal dos supostos responsveis das violaes alegadas no caso contencioso perante a Corte; ii) na impossibilidade de que fossem devolvidos aos familiares os restos mortais de seus entes queridos; iii) no temor de que se violassem as garantias processuais e de acesso justia que deveriam estar presentes em qualquer investigao de carter penal; e iv) na impossibilidade do cumprimento integral e efetivo das reparaes que a Corte viesse a ordenar ao emitir a sentena do caso sob exame.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil SiStema iNteRameRicaNo De pRoteo aoS DiReitoS HumaNoS

Mas, a Corte acatou a alegao do Estado Brasileiro no sentido de que to-somente a coordenao operacional dos trabalhos estaria a cargo do Comando do Exrcito e que, o prprio Presidente da Repblica coordenaria a composio de uma Comisso de Superviso das atividades do Grupo de Trabalho, a ser integrada por civis, com assento destacado para a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e, principalmente, para a Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos, que incluiria, entre seus membros, representantes dos familiares de mortos e desaparecidos, e o Ministrio Pblico Federal. Alm disso, a Corte Interamericana asseverou que de acordo com o que havia sido informado pelo Ministrio da Defesa, a participao do Exrcito nas atividades se restringiria ao apoio logstico s buscas, garantindo recursos tcnicos para a localizao e a exumao]dos corpos; e que as atividades de localizao e escavao seriam realizadas por profissionais especializados da rea de antropologia forense. Assim, a Corte Interamericana concluiu que, tendo em vista os elementos antes mencionados, no estariam presentes os requisitos de extrema gravidade e urgncia e de necessidade de evitar danos irreparveis que justificassem a adoo das medidas provisrias solicitadas no presente caso. Importa esclarecer que a Corte Interamericana no substitui a competncia dos tribunais domsticos, pois uma das condies de admissibilidade da ao o esgotamento prvio dos recursos internos, e nem ao menos atua como se fosse um tribunal de recursos ou de cassao de decises dos tribunais nacionais. Isso no impede, porm, que os atos internos dos Estados sejam objeto de exame por parte dos rgos de superviso internacionais nos casos em que se trata de verificar a sua adequao diante das obrigaes internacionais dos Estados em matria de direitos humanos (Trindade, 1993). Como o Brasil somente reconheceu a competncia contenciosa da Corte Interamericana em 1998, isso significa que ainda no se formou um rol substancioso de casos brasileiros e h pouco que se observar no perodo

de 1999-2009, at mesmo porque o primeiro caso a ser julgado data de 2006. Assim, temos que no aspecto contencioso no mencionado perodo, existem 4 casos julgados pela Corte Interamericana, dos quais em 3 o Brasil foi condenado e em 1 foi absolvido. O tema recorrente foi a questo da violncia no campo3 que apareceu em 50% destes casos; e o outro tema que levou o Brasil condenao foi sobre a morte de um deficiente numa instalao hospitalar4. E, o caso em que o Brasil foi absolvido versava sobre a morte de um defensor dos direitos humanos5. Quando se trata da jurisdio consultiva, qualquer Estado-membro da OEA, mesmo que no faa parte da Conveno Americana de Direitos Humanos, pode pleitear o parecer da Corte Interamericana no que diz respeito interpretao da prpria Conveno ou de qualquer outro tratado vinculado proteo dos direitos humanos no mbito dos Estados americanos. Por meio da jurisdio consultiva, a Corte Interamericana desempenha uma funo preventiva, de persuaso e colaborao com todos os Estados-membros da OEA. A opinio consultiva no ajuda de imediato na proteo dos direitos humanos; seu propsito maior reforar os princpios e a interpretao dos instrumentos de proteo dos direitos humanos que orientam o Sistema Interamericano. No mbito desta jurisdio consultiva, porm, o Brasil nunca levou nenhum caso Corte Interamericana. Desta forma, quanto Corte Interamericana, devido ao exguo nmero de casos, no h que se falar numa influncia sobre a cultura dos direitos humanos no Brasil, o que existe, porm, o poder de embarasso do Estado face sociedade internacional nos casos mais recorrentes sobre a precariedade do sistema carcerrio.
3 Caso Escher e Outros, sentena n. 200, srie C, de 6 de julho de 2009. Caso Garibaldi, sentena n. 203, srie C, de 23 de setembro de 2009. 4 de 2006. Caso Ximenes Lopes, sentena n. 149, srie C, de 4 de julho

5 Caso Nogueira de Carvalho e Outro, sentena n. 161, srie C, de 28 de novembro de 2006.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP SiStema interamericano de proteo aoS direitoS humanoS

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BiBliogrAfiA
Medina, Cecilia The Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights: Reflections on a Joint Venture, Human Rights Quarterly 12 (1990): 439-464. Hanashiro, Olaya Slvia Machado Portella. O sistema interamericano de proteo dos direitos humanos. So Paulo: EDUSP, 2001. Piovesan, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 5. ed. So Paulo: Max Limonad, 2002. Trindade, Antnio Augusto Canado. A interao entre o direito internacional e o direito interno na proteo dos direitos humanos. In: Arquivos do Ministrio da Justia, vol. 46, n. 182, pp. 27-54, 1993.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

parte 1

AS CONDIES PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS NA DCADA

3. percepes sobre direitos humanos no brasil

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP PercePes sobre direitos humanos no brasil

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DIREITOS HUMANOS SEGUNDO A PESQUISA ATITUDES, NORMAS CULTURAIS E VALORES EM RELAO A VIOLAO DE DIREITOS HUMANOS E VIOLNCIA 1
Nancy Cardia Coordenadora do NEV/USP

os ltimos 15 anos o pas vivenciou um perodo de intenso esforo em direo universalizao do acesso aos direitos humanos e superao das graves violaes. Quer atravs da formulao de Programas Nacionais de Direitos Humanos, quer pela criao da Secretaria de Estado de Direitos Humanos, pelas Secretarias dedicadas a temas especficos (da Mulher, da Integrao Racial, entre outras) ou atravs de programas especiais voltados para problemas especficos: erradicao do trabalho infantil, do trabalho escravo, da tortura, da explorao sexual, do trfico de seres humanos etc. Neste perodo, entretanto, a violncia e a insegurana que ela provoca, permaneceram como problemas a consumir recursos das diferentes esferas de governo e da sociedade. Ao longo dos ltimos 20 anos, a violncia urbana cresceu em quase todas as capitais do Brasil, em particular nas regies metropolitanas e, apesar de ter diminudo sensivelmente em algumas, em outras ocorreu fenmeno oposto. 1 Para conhecer melhor o impacto do contato com a violncia sobre atitudes, valores e normas culturais em relao aos direitos humanos, o Ncleo de Estudos da violncia realizou uma ampla pesquisa de tipo survey em 1999 que foi ampliada e reaplicada em 2010. Em 1999 a pesquisa abrangeu 10 capitais brasileiras: Porto Alegre, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Belm, Manaus, Porto Velho, e Goinia. Foram entrevistadas 1600 pessoas, com 16 anos ou mais, com diferentes graus de escolaridade e condies econmicas. Em 2010 foi includa a cidade de
1 Este captulo contem trechos do Relatrio de Pesquisa Atitudes, normas culturais e valores em relao a violao de direitos humanos e violncia. O Relatrio completo que aborda vrias outras questes est disponvel em www.nevusp.org.

Fortaleza e a amostra foi de 4025 entrevistados. Juntos, esse dois estudos tm um carter de monitoramento do impacto que a contnua exposio violncia tem sobre a percepo, as atitudes e os valores em relao aos Direitos Humanos. Neste captulo iremos apresentar a parte dos dados e anlises mais diretamente ligados s percepes sobre direitos humanos: apoio ao uso da fora pela polcia; penas e punio, disposio em abandonar protees legais em relao polcia; disposio em abandonar as protees legais em relao justia; direitos humanos e tortura. Sempre que disponveis sero apresentados os dados para os dois anos em que a pesquisa foi aplicada2.

Apoio Ao uso dA forA pelA polciA


Foi solicitado aos entrevistados que indicassem que comportamentos esperavam da polcia em seis situaes especficas: uma passeata de estudantes, uma greve de operrios, camels resistindo retirada de barracas, uma rebelio em presdio, passeata de professores por melhores salrios, uma ocupao de terras pelo MST. Diante de circunstncias como uma passeata de estudantes, greve de operrios e passeata de professores, entre 1999 e 2010 aumentou o nmero de entrevistados que defende que a polcia nada faa nestas circunstancias sendo que estes passaram a representar a posio majoritria. Caiu tambm o apoio ideia de que a polcia deve prender os mais exaltados sem usar armas. J para as situaes de camels que resistem retirada de barracas e ocupao de terras pelo MST, houve pouca mudana de atitude dos entrevistados: os resultados em 2010 se mantive2 As perguntas que esto sob os ttulos direitos humanos e tortura no haviam sido feitas em 1999.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil PeRcePes soBRe DiReitos HumaNos No BRasil

tabela 1 Atitudes esperAdAs dA polciA em situAes de controle sociAl, 2010 - 1999 Passeata de estudantes
No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Atirar e matar

2010
65,4 31,4 0,0 58,2 38,0 0,0 28,7 60,9 0,2 8,0 35,2 5,4 68,1 28,5 0,2 29,5 55,7 1,1

1999
48,2 46,4 0,2 53,1 42,4 0,0 27,4 61,9 0,2 5,1 32,6 7,9 62,2 35,2 0,0 27,8 54,6 1,0

Greve de operrios
No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Atirar e matar

Camels resistentes retirada de barracas


No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Atirar e matar

Rebelio em um presdio
No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Atirar e matar

Passeata de professores por melhores salrios


No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Atirar e matar

Ocupao de terras pelo MST


No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Atirar e matar

tabela 2 Atitudes esperAdAs dA polciA diAnte de umA rebelio em um presdio, brAsil, 1999-2010 1999
No fazer nada Prender os mais exaltados sem usar armas Usar o cassetete Atirar e no matar Atirar e matar 5,1 32,6 27,2 27,2 7,9

2010
8,0 35,2 23,4 28,0 5,4

ram muito prximos aos de 1999, sendo que maioria se diz a favor da polcia prender os mais exaltados sem usar armas. A interveno da polcia em uma rebelio em um presdio, em comparao s outras situaes expostas acima, provoca o maior apoio ao uso da fora: em 2010 aqueles que apoiavam que a polcia deve intervir nesse tipo de situao de trs maneiras principalmente

atravs de prender os mais exaltados sem usar armas, atirar e no matar ou usar o cassetete totalizavam 86,6%, sendo que em 1999 este percentual atingia 87%. Pode-se dizer que apoio a estas aes permanece inalterado no perodo. O dado mais positivo a queda no apoio a atirar e matar que em 1999 era a opo escolhida por 7,9 % dos entrevistados, opo esta que caiu para 5,4% em 2010.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP PercePes sobre direitos humanos no brasil

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disposio em AbAndonAr protees legAis em relAo AtuAo dA polciA


Ao estudar o que denominaram de teorias do senso comum de justia, Boeckmann e Tyler (1997) examinaram atravs de vrias pesquisas, as expectativas de punio do pblico. O objetivo inicial destes pesquisadores era o de encontrar explicaes para o apoio que parte da populao do estado da Califrnia dava lei sobre os trs delitos: the three strikes law. Esta lei retirou dos juzes o direito de definir a sentena de pessoas que fossem condenadas pela terceira vez por delito envolvendo uso de violncia. Estas pessoas passariam a ser automaticamente sentenciadas priso prpetua. A este objetivo inicial foi agregado outro associado, que o de entender o que leva as pessoas a abandonar protees legais quando se trata de pessoas suspeitas de terem violado a lei. Porque algumas pessoas so percebidas como estando margem da justia tem sido levantada em vrios campos do conhecimento e h muita convergncia entre os resultados: grupos polticos, religiosos, tnicos, etc. que de alguma maneira desviam da ordem moral dominante e so mais vulnerveis a terem seus direitos a protees legais garantidos universalmente pela Constituio violados se percebidos como representando uma ameaa aos valores ou modo de vida das pessoas. Dentre estes grupos se incluem os suspeitos de delinquir. Ainda segundo Boeckmann e Tyler (1997), as pessoas, ao julgarem quem tem direito s protees legais, no so justas: elas discriminam em funo do perigo que atribuem ao suspeito. As protees legais seriam aplicveis apenas queles grupos com os quais as pessoas se identificam. Assim, no haveria uma aplicao universal e automtica das protees legais a todos que habitam um pas, estado ou cidade. As pessoas exerceriam claramente o que Opotow (1986) define como excluso moral: ao (a) suspeito(a) no se aplicam os princpios de justia vigentes em um pas, pois esta pessoa no faz parte do mundo moral onde se aplicam estas regras e protees. Boeckmann e Tyler (1997) estudaram dois tipos de motivos para esta negao de proteo: instrumentais que seriam aquelas justificativas para negarem proteo legal a algum pelo tipo de ameaa fsica ou de perda financei-

ra que aquela pessoa representaria e motivos simblicos que se referem ameaa que a pessoa suspeita de transgredir representa aos valores individuais ou da comunidade. Neste ltimo tipo de motivo a ameaa no est no perigo apresentado pela pessoa, mas no fato de que esta pessoa no pertence comunidade de valores, no compartilha das mesmas normas sociais e percebida como violadora das regras valorizadas pela sociedade. Como pode agir a polcia em relao a suspeitos? O que se espera que a polcia faa? Esperase que ela obedea s leis ou as adapte de acordo com a situao e o momento? Para medir estas expectativas foram apresentadas aos entrevistados quatro situaes envolvendo a polcia e um suspeito e solicitado que eles dissessem o quanto concordavam ou discordavam3 da ao da polcia. As frases apresentadas eram: Um policial pode: - Invadir uma casa; - Atirar em um suspeito; - Agredir um suspeito; - Atirar em suspeito armado. Tanto em 1999 como em 2010, as respostas dos entrevistados foram negativas: todos discordaram claramente que a polcia possa invadir uma casa, atirar em um suspeito, e agredir um suspeito. A ao da polcia frente um suspeito armado provoca mais dvida. Em 1999 a tendncia dos entrevistados era de discordar: 45,4% discordavam totalmente de que a polcia atirasse em um suspeito armado, e outros 11,8% concordavam em parte, porm em 2010 houve uma queda no discordar totalmente (38%) e cresceu o discordar em parte (16,7%), logo, ainda se pode dizer que a tendncia de discordar desta ao, mas com menos fora que em 1999. A tendncia de queda na intensidade do discordar ocorreu em relao a todas as outras condies apresentadas. Assim considerandose o conjunto de respostas poderseia dizer que houve, no perodo, uma diminuio nos interditos aes da polcia que violam a lei e uma maior propenso para aceitar a um certo arbtrio na aplicao das disposies legais.
3 As respostas possveis so da conhecida escala de Likert: concorda totalmente, concorda em parte, discorda totalmente e discorda em parte.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil PeRcePes soBRe DiReitos HumaNos No BRasil

As tabelas abaixo apresentam os percentuais de discordam totalmente para as capitais pesquisadas em 1999 e 2010. Esta espcie de flexibilizao das protees legais ocorreu em todas as capitais estudadas. Discordar totalmente das aes da polcia caiu em todas as capitais

pesquisadas, sendo que em 6 delas ocorreu uma inverso: uma maioria passou a concordar mais do que discordar que a polcia pode atirar em um suspeito armado. Apenas no Rio de Janeiro, Recife, Salvador e So Paulo os entrevistados continuam a discordar deste tipo de ao.

tabela 3 um policiAl pode, 2010 concorda totalmente


Invadir uma casa Atirar em um suspeito Agredir um suspeito Atirar em suspeito armado 3,2 1,9 1,8 16,0

concorda em parte
12,4 5,1 4,8 26,8

discorda em parte
6,1 5,1 4,7 11,8

discorda totalmente
78,4 87,9 88,7 45,4

tabela 4 um policiAl pode, 1999 concorda totalmente


Invadir uma casa Atirar em um suspeito Agredir um suspeito Atirar em suspeito armado 5,5 3,2 3,6 15,9

concorda em parte
17,5 13,4 13,1 29,4

discorda em parte
13,3 14,8 15,4 16,7

discorda totalmente
63,8 68,6 67,9 38,0

tabela 5 um policiAl pode (discordAm totAlmente) x cApitAl, 2010


Manaus Goinia Recife BH SP Fortaleza Salvador P Alegre 50,8 45,6 42,1 25,3 P Alegre 66,0 90,9 93,9 44,8 P Velho Belm RJ Total 63,8 68,6 67,9 38,0 Total 78,4 87,9 88,7 45,4

Invadir uma casa Atirar em um suspeito Agredir um suspeito Atirar em suspeito armado

44,8 49,8 50,3 24,9

55,7 53,0 54,7 18,3

65,4 68,8 69,5 30,8

64,1 63,1 62,8 27,0

51,2 60,5 58,3 31,3

68,4 73,9 74,6 42,8

57,4 72,5 74,6 30,2

70,8 77,7 77,2 41,8

62,5 67,0 64,7 38,5

66,7 72,4 71,0 44,4

tabela 6 um policiAl pode (discordAm totAlmente) x cApitAl, 1999


Fortaleza Goinia Salvador 88,0 94,0 89,9 42,1 P Velho Manaus Belm BH Recife SP 78,6 90,8 91,7 47,5 RJ 75,8 85,3 86,3 37,3

Invadir uma casa Atirar em um suspeito Agredir um suspeito Atirar em suspeito armado

77,6 79,6 79,6 51,6

76,0 71,7 69,7 49,0

89,0 89,0 87,0 48,0

68,7 82,0 86,0 34,0

85,6 90,8 89,9 64,3

88,7 85,6 91,8 69,1

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP PercePes sobre direitos humanos no brasil

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disposio em AbAndonAr As protees legAis em relAo AtuAo dA justiA


O que leva as pessoas a negar o direito proteo contra possiveis excessos por parte do Estado a acusados de quebrarem as leis? Procurando responder a esta questo Boeckmann e Tyler (1997) mediram o apoio dado s protees legais contra um potencial abuso por parte do Estado: como as pessoas reagem s protees garantidas na Constituio e no cerne do Estado de Direito. So estas protees entendidas como direitos universais ou como privilgios que protegem aqueles que delinqem em detrimento dos cidados que respeitam as leis? Segundo estes autores, quando em uma sociedade a punio tem forte saliencia, possvel que esta prioridade alimente a idia de que para punir necessrio restringir o direito de acusados ao devido processo legal- com todas as garantias constitucionais, ou seja, ao prprio Estado de Direito, porque estes acusados com freqncia seriam percebidos como manipulando direitos s custas da sociedade. Esta idia de limitar a proteo de acusados faria parte das teorias de justia do senso comum. Para tanto desenvolveram, entre outras medidas, uma srie de questes sobre a justia e acusados que foram utilizadas no survey aqui relatado, mas apenas no ano de 2010. Em relao s frases abaixo os entrevistados deveriam escolher uma opo entre quatro: concorda totalmente ou em parte, ou discorda totalmente ou em parte que: - melhor deixar 10 pessoas culpadas ficarem livres do que errar condenando uma pessoa inocente, - Os juzes deveriam permitir que pessoas suspeitas de terem cometido crimes srios fiquem presas en-

quanto a polcia investiga o caso, - Um grande nmero de pessoas escapa da priso por brechas nas leis, - O Judicirio se preocupa demais com os direitos dos acusados, A frase que evoca maior concordncia nas 11 capitais aquela que afirma que um grande nmero de pessoas escaparia da priso por brechas na lei: 53,7% dos entrevistados concordam totalmente com esta frase. Em seguida, com menor intensidade, temse o concordar com a necessidade de priso temporria para quem acusado de crimes graves (47,7% de concorda totalmente e 26,9% de concorda em parte), e por fim o concordar que h preocupao excessiva do Judicirio com os direitos dos acusados (31,7 % de concorda totalmente mais 33,2 % de concorda em parte). A maioria dos entrevistados discordam que seja melhor deixar 10 pessoas culpadas livres, que errar condenando uma inocente sendo que 36,1% discordam totalmente e 18,3% discordam em parte. Estes resultados em linhas gerais seguem os obtidos por Boeckmann e Tyler (1997), com uma diferena muito importante: os entrevistados nos Estados Unidos no aceitam errar condenando um inocente: 56% dos americanos concordam que condenar um inocente pior que deixar culpados escaparem da priso. H maior consenso os entrevistados de Boeckmann e Tyler, que o onservado no survey das capitais quanto: s pessoas escaparem da punio por brechas nas leis (85% concordam) e que o Judicirio se preocuparia muito com os direitos dos acusados (47% concordam). Quanto necessidade de priso temporria para acusados de crimes graves, o percentual de concordncia praticamente o mesmo que o encontrado no survey: 47,7% concordam.

tabela 7 GrAu de concordnciA com diversAs frAses, 2010 concorda totalmente


melhor deixar 10 pessoas culpadas ficarem livres do que errar condenando uma pessoa inocente. Os juzes deveriam permitir que pessoas suspeitas de terem cometido crimes srios fiquem presas enquanto a polcia investiga o caso. Um grande nmero de pessoas escapa da priso por brechas nas leis. O judicirio se preocupa demais com os direitos dos acusados. 24,1 47,7 53,7 31,7

concorda em parte
21,5 26,9 26,9 33,2

discorda em parte
18,3 13,1 9,6 17,0

discorda totalmente
36,1 12,3 9,9 18,2

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil PeRcePes soBRe DiReitos HumaNos No BRasil

As diferenas entre as cidades so marcantes: em quatro das capitais a maioria concorda (discordando da amostra total) que melhor deixar 10 pessoas culpadas livres que punir um inocente- Porto Velho, Recife, Salvador e Porto Alegre. Ou seja, nestas cidades os entrevistados vo na contramo da amostra nacional, aparentemente expressando maior valorizao da proteo aos inocentes. Em outras quatro cidades h maior apoio para que pessoas acusadas de

crimes graves esperem o trmino das investigaes na cadeia: Fortaleza, Rio de Janeiro, Goinia e Recife. A concordncia com a existncia de um grande nmero de acusados que escapam da justia por brechas na lei, produz maior consenso em 6 capitais: Belm, Goinia, Rio de Janeiro, Salvador, Recife e So Paulo. J a percepo que o Judicirio se preocupa em excesso com os direitos dos acusados predomina em Belm e no Rio de Janeiro.

tabela 8 GrAu de concordnciA com A AfirmAo melhor deixAr 10 pessoAs culpAdAs ficArem livres do que errAr condenAndo umA pessoA inocente x cApitAl, 2010
Fortaleza Belm Salvador P Alegre 27,6 29,7 18,6 24,1 P Alegre 33,3 38,4 20,2 8,1 P Alegre 47,0 33,5 13,5 6,0 P Alegre 30,7 38,5 19,8 10,9 BH Goinia P Velho Recife Manaus Total 24,1 21,5 18,3 36,1 47,7 26,9 13,1 12,3 53,7 26,9 9,6 9,9 31,7 33,2 17,0 18,2 Total Total Total RJ SP 26,7 16,7 17,5 39,1 45,7 24,4 14,0 15,9 55,5 26,5 8,0 10,0 31,9 27,7 17,6 22,9 SP SP SP

concorda totalmente concorda em parte discorda em parte discorda totalmente

25,8 36,8 20,0 17,4

22,1 25,3 16,3 36,3

20,2 20,2 12,8 46,8

21,6 26,4 19,2 32,9

26,1 21,4 27,9 24,6

23,2 17,7 15,8 43,4

10,2 20,5 26,7 42,6

29,5 26,3 18,4 25,8

19,0 37,2 17,8 26,0

tabela 9 GrAu de concordnciA com A AfirmAo os juzes deveriAm permitir que pessoAs suspeitAs de terem cometidos crimes srios fiquem presAs enquAnto A polciA investiGA o cAso, x cApitAl, 2010
Manaus Goinia P Velho Belm Fortaleza Recife 52,7 34,8 7,5 5,0 Recife 61,1 25,8 8,1 5,1 28,8 39,4 21,2 10,6 Recife BH RJ Salvador 41,9 29,9 18,6 9,6 55,2 23,5 13,5 7,9 25,4 32,5 23,6 18,6 Salvador Salvador

concorda totalmente concorda em parte discorda em parte discorda totalmente

26,4 43,5 18,1 11,9

40,5 36,8 14,2 8,4

49,3 22,1 12,1 16,6

57,7 31,9 4,7 5,7

33,8 29,7 23,6 13,0

58,5 22,3 7,7 11,4

50,8 18,0 14,3 16,9

tabela 10 GrAu de concordnciA com A AfirmAo um GrAnde nmero de pessoAs escApA dA priso por brechAs nAs leis, x cApitAl, 2010
Manaus RJ 66,2 20,0 5,0 8,9 RJ 41,5 30,0 12,8 15,7 Fortaleza Goinia 56,2 28,3 9,6 5,9 32,0 37,7 10,9 19,4 Goinia P Velho Belm BH 26,8 33,0 23,0 17,2 16,4 42,1 24,7 16,8 BH

concorda totalmente concorda em parte discorda em parte discorda totalmente

23,6 40,2 24,1 12,1

38,6 35,5 15,2 10,7

56,5 23,0 9,0 11,5

46,3 37,2 4,4 12,2

tabela 11 GrAu de concordnciA com A AfirmAo o judicirio se preocupA demAis com os direitos dos AcusAdos, x cApitAl, 2010
P Velho Manaus Belm 42,1 22,1 14,2 21,6 Fortaleza 25,1 47,4 11,0 16,5

concorda totalmente concorda em parte discorda em parte discorda totalmente

15,8 41,3 23,5 19,4

32,3 44,6 13,3 9,7

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP PercePes sobre direitos humanos no brasil

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direitos humAnos
As percepes e atitudes dos entrevistados em relao aos direitos humanos foram medidas de vrias formas e atravs diferentes questes ao longo do questionrio: ao falarem sobre o que pode ou no fazer a polcia e a justia, sobre a disposio em abrir mo das protees legais, sobre as penas atribuveis a pessoas condenadas por diferentes delitos, etc. Ou seja, ao responderem a diferentes conjuntos de questes os entrevistados expressarem tambm percepes, atitudes e valores que permitem traar um perfil do apoio aos direitos humanos e construir um cenrio sobre suporte e a valorizao que do ao Estado de Direito democrtico. Alm desta abordagem indireta, outras medidas, usando uma abordagem mais direta, foram utilizadas. As questes foram apreentadas como frases com as quais discordam ou concordam em diferentes graus, questes fechadas e situaes hipotticas em relao s quais foi pedido aos entrevistados que definissem dentre um conjunto de alternativas, quais deveriam ser utilizadas. Uma das questes utilizadas procurou identificar o grau de associao entre as expresses direitos humanos e direitos de bandidos. Isto se deve ao fato desta associao ser mencionada com certa freqncia nos meios de comunicao, como algo corrente na opinio pblica e por vezes at como sendo a principal conotao desta frase. A maioria destas questes no constava do estudo feito em 1999, portanto, as respostas no so passveis de comparao. Para a frase Os direitos humanos so, os entrevistados deveriam classificar cada uma das descries abaixo com uma das seguintes opes: representam, no representam, no sabe, no respondeu: Os direitos humanos so: - Direitos que impedem ou prejudicam o trabalho da polcia - Direitos que guiam ou norteiam o trabalho da polcia - Direitos de bandidos

As respostas revelam que a expresso direitos humanos no representam direitos de bandidos para 46,3% dos entrevistados. No se tem aqui uma forte maioria rejeitando esta associao, pois apenas 6,8% separam aqueles que dizem no representar direitos de bandidos daqueles que acreditam que dirieots humanos significam direitos de bandidos. Tal proximidade tambm existe entre aqueles para os quais os direitos humanos guiam o trabalho da polcia e aqueles para os quais direitos humanos no guiam. H um pouco mais de definio quanto aos direitos humanos no representarem obstculos para o trabalho da polcia- enquanto 48,4% acreditam que os direitos humanos no prejudicam o trabalho das polcias 37,7% acreditam o oposto - que prejudica. Os dados indicam uma diviso entre os entrevistados, quanto ao que significam os direitos humanos, em particular, quanto ao papel que desempenham no trabalho da polcia. Parte das questes abordou a percepo dos entrevistados sobre alguns direitos civis e polticos: a liberdade de expresso e de manifestao, o direito privacidade, o direito proteo contra o poder arbitrrio do Estado e contra a tortura. A percepo e as atitudes dos entrevistados em relao a estes direitos foram medidas usandose diferentes estmulos. Um conjunto de direitos civis e polticos foram examinados a partir de uma questo sobre o que aceitvel que um governo faa. Neste caso as respostas possveis so: aceitvel, inaceitvel, ou no sabe/no opinou. aceitvel ou no aceitvel que um governo: - Prenda algum sem julgamento - Tenha pena de morte - Expulse estrangeiros - Impea a transmisso de um programa de TV crtico ao governo - Suspenda o direito de manifestao Em relao a este conjunto de questes, os entrevistados claramente consideram inaceitveis a violao ao direito de manifestao e liberdade dos

tabela 12 opinies sobre o que representA A expresso direitos humAnos, 2010 representa
Direitos que impedem ou prejudicam o trabalho da polcia Direitos que guiam ou norteiam o trabalho da polcia Direitos de bandidos 37,7 39,2 39,5

no representa
48,4 45,5 46,3

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil PeRcePes soBRe DiReitos HumaNos No BRasil

tabela 13 Aceitvel ou no que um Governo, 2010 aceitvel


Suspenda o direito de manifestao Tenha pena de morte Expulse estrangeiros Impea a transmisso de um programa de TV crtico ao governo 10,9 44,0 29,1 14,8

inaceitvel
86,5 51,8 66,0 81,4

meios de comunicao para criticar o governo. A expulso de estrangeiros tambm considerada inaceitvel, porm, por um grupo menor que aquele que rejeita as aes em relao liberdade de manifestao e de expresso. A pena de morte rejeitada por uma pequena maioria, sugerindo uma diviso entre os entrevistados. O apoio liberdade de expresso, de manifestao, de oposio poltica e de privacidade tambm foi medido atravs de escalas tipo Likert (concorda ou discorda e em qual grau). As frases se referem ao direito de oposio poltica, de expresso, de opinio, de privacidade e livre circulao de idias e de liberdade dos meios de comunicao. Subjacente s frases est o conceito de exceo. Apesar dos direitos contemplados nestas frases serem essencialmente os mesmos utilizados na questo anterior, aqui h uma sugesto de excepcionalidade. Buscase assim medir se estes direitos so considerados como ptreos e intocveis, ou se persiste a noo de que pode haver momentos em que, em nome da segurana nacional, eles sejam suspensos. As frases utilizadas foram: - Todo pas deve ter direito de expulsar pessoas que tenham posies polticas que ameacem o governo, - H momentos em que as pessoas devem ser impedidas de expressar as suas opinies, - H momentos em que, para manter a ordem social, necessrio prender pessoas por suas posies polticas, - Todo pas tem o direito de retirar a nacionalidade de uma pessoa se ela ameaar a segurana do governo deste pas, - H momentos em que justificvel que se censure a imprensa, - O governo nunca poderia ler ou censurar a correspondncia de uma pessoa. O esperado em uma democracia que os entrevistados discordem de cinco das frases e concordem apenas

com a frase sobre o governo no poder ler ou censurar a correspondncia de uma pessoa. Isto no ocorre de modo claro. Os entrevistados discordam totalmente de modo fraco (50,2%) de apenas uma frase: H momentos em que as pessoas devem ser impedidas de expressar as suas opinies. Quanto s outras frases, necessrio que somar discorda total e discorda em parte para se chegar em mais de 50% de respondentes. Isto o que ocorre com a frase sobre a censura imprensa e as frases sobre o cerceamento da liberdade de oposio poltica e de dissidncia: - Todo pas deve ter direito de expulsar algum por manter opinio poltica contrria a do governo (36,8% de discorda totalmente e 16,6% discorda em parte); - H momentos em que, para manter a ordem social, necessrio prender pessoas (38,1% discordam totalmente e 19% discordam em parte); - Todo pas tem o direito de retirar a nacionalidade de uma pessoa (36,5% discordam totalmente e 19,1% discordam em parte); - H momentos em que justificvel que se censure a imprensa (38,5% discordam totalmente e 15,7% discordam em parte). Os entrevistados concordam que o governo no poderia ler ou censurar a correspondncia, mas esta concordncia tambm fraca: 38,6% concordam totalmente e 21,1% concordam em parte. Esperavase tambm que as pessoas com mais idade, que passaram pela experincia do regime militar, discordassem mais fortemente das frases e tambm concordassem fortemente que o governo no pode censurar ou ler correspondncia privada. Isto no ocorre. A resistncia a estas aes est distribuda entre as diferentes faixas etrias. As respostas s questes sobre liberdade de manifestao poltica e de expresso diferem daquelas encontradas nas questes anteriores sobre o que ou no aceitvel que um governo faa. Parte da diferena

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reflete as diferenas nas opes de resposta: na primeira formulao o entrevistado forado a uma escolha entre duas categorias de resposta, na segunda formulao entre quatro opes. Se a posio dele(a) clara, no deveria haver diferena. Os resultados indicam que estas atitudes no esto solidamente definidas, ao contrrio, sugerem que h bastante oscilao.

torturA
A proteo contra a tortura foi outro direito pesquisado. Este direito foi abordado a partir de trs tipos de perguntas. Um primeiro tipo, semelhante ao utilizado em relao aos direitos civis e polticos, indagou se os entrevistados achavam aceitveis ou no certos comportamentos por parte de um governo. aceitvel ou no aceitvel que um governo: - Use coero para fazer pessoas confessarem Assim como observado em relao aos direitos civis e polticos, uma maioria expressiva rejeita as aes de prender sem julgamento ou usar coero para que pessoas confessem algo. Esta rejeio ocorre em todas as capitais estudadas e novamente com expressiva maioria: a menor aprovao em relao frase use da coero para fazer pessoas confessarem ocorreu em Fortaleza 66,1%. Outra forma de medir o apoio ao direito proteo contra a tortura foi atravs de uma escala com um item: Os tribunais podem aceitar provas obtidas atravs de tortura. Novamente os entrevistados deveriam dizer se concordam ou discordam da frase e o quanto concordam ou discordam. Como esta frase tambm fora usada em 1999, possvel comparar os dados. Ocorreu em 1999 uma clara discordncia da frase. Em 2010, a maioria continua a discordar totalmente mas uma maioria mais fraca (52,5%) . Nas capitais em 1999, a posio discorda totalmente foi fortemen-

te majoritria com uma exceo: em Manaus a discordncia total foi de 43,9% a menor da amostra, ainda assim a tendncia dos entrevistados nesta cidade foi de discordar da frase. Em 2010 esta situao se alterou bastante: discordase desta frase, de modo menos forte que em 1999, em sete das capitais, sempre com valores ao redor de 50%, discordase fracamente (somandose com o discorda em parte) em outras trs e em Porto Velho ocorreu uma inverso onde uma maioria (somandose em parte com total) passou a concordar com a frase. Solicitouse tambm aos entrevistados que apontassem o que deveria fazer a polcia, caso prendesse pessoas praticando uma srie de delitos, ou seja, qual deveria ser a ao da polcia em relao a cada um dos suspeitos. Qual deveria ser a ao da polcia para cada uma delas: - SE algum fosse pego roubando um motorista no semforo - Algum suspeito de participar de uma gangue de sequestradores - Algum suspeito de ser estuprador - SE algum fosse pego usando drogas - SE algum fosse pego vendendo drogas Alternativas de resposta: 1Bater para obter informaes; 2 Ameaar com palavras para obter informaes; 3 Interrogar sem usar de violncia ou maus tratos; 4 Ameaar membros da famlia para obter informaes; 5 Deixar sem gua nem comida; 6 Dar choques/ queimar com pontas de cigarro; 8 Nenhuma destas; 9 No sabe/no opinou As frequncias variam de acordo com o tipo de delito atribudo ao suspeito: roubo de motoristas em semforos e uso de drogas so os delitos menos associados a maus tratos. Ainda assim, quase 1/3 dos entrevistados acham que a polcia, mesmo nestes casos, deveria usar de algum tipo de ao que pode ser tipificada como tortura: 32,1% (roubos) e 32,3% (uso de drogas). No caso de suspeitos de estupro, este porcentual sobe para cerca de 40%. O segundo porcentual mais elevado

tabela 14 Aceitvel ou no Aceitvel que um Governo, 2010 aceitvel


Prenda algum sem julgamento Use coero para fazer pessoas confessarem 18,4 18,3

inaceitvel
79,7 78,1

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observado foi para suspeitos de trfico de drogas: 38,8% dos entrevistados admitem o uso de alguma violncia/ maus tratos e, por fim, a pergunta referente aos suspeitos de participar de uma gangue de sequestradores, situao na qual 36,2% dos entrevistados julgam que a polcia poderia usar de mtodos no legais para obter informaes. Estes dados exigem mais cruzamentos entre as diferentes questes que tratam da tortura para que se possa ter uma viso mais clara de quem apoia a tortura e porque apoia. O que os dados mostram que h muito mais ambivalncia a respeito do uso da tortura do que muitas respostas parecem indicar. O certo que a tortura, nestes casos especficos, nada tem de dilemtica: os casos apresentados no se referem a uma escolha entre torturar para obter informaes de modo a prevenir a tempo um mal maior. Ou seja, no se estaria buscando informaes para impedir que um grave delito com perdas de vida venha a ocorrer, como por exemplo, evitar que uma bomba exploda ou que um ato de terrorismo seja praticado. A situao que mais se aproximaria destas seria aquela que envolvesse algum suspeito de participar de uma gangue de sequestradores. possvel que neste caso os entrevistados tenham entendido que o que se esperava da polcia que esta

procurasse obter informaes que permitissem localizar um local de cativeiro, por exemplo, e salvar uma vida, de modo que a escolha estaria, em tese, entre obedecer os limites e interditos legais e correr o risco de perdas de vida ou utilizar destes mtodos como um atalho. Mas a pergunta no dizia ser este o caso, mas que se tratava de um suspeito de participar de uma gangue de sequestradores. Nenhuma das situaes arroladas indicava que a polcia estaria em uma situao excepcional, tais como as apresentadas em vrios contextos debatidos na literatura e conhecidos como ticking bomb envolvendo uma necessidade premente de informao, dado o alto grau de certeza que o suspeito possui. As informaes a que se referiam a questo so de investigao de rotina, aqui parece mais tratarse de usar da tortura e dos maus tratos como punio de suspeitos. Os resultados indicam ainda que 23 anos aps a promulgao da Constituio Cidad, direitos e garantias constitucionais ainda no se tornaram direitos percebidos como inalienveis, ptreos, intocveis em quaisquer que sejam as circunstncias. Isto sugere que temos uma cidadania ainda fraca no que se refere valorizao dos direitos civis e polticos. Esta uma lacuna que fragiliza a democracia.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP PercePes sobre direitos humanos no brasil

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bibliogrAfiA
Boeckmann, Robert J.; Tyler, Tom R. (1997). Commonsense justice and inclusion within the moral community When Do People Receive Procedural Protections From Others? Psychology, Public Policy, and Law, v. 3, n. 2/3, p. 362380, jun./sep.

Opotow, Susan (1990) Moral Exclusion and Injustice: An Introduction. Journal of Social Issues. V.46 (1):1-20, Spring. Tyler, Tom R. (1997). Three strikes and you are out, but why? The psychology of public support for punishing rule breakers. Law & Society, v. 31, n. 2.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

parte 2

MAPA DAS VIOLAES DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL (2001-2010)

I - VIolaes ao dIreIto VIda e IntegrIdade fsIca

1. a VIolncIa pratIcada entre cIdados

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1.1. HOMICDIOS Brasil


INFORMAES SOBRE OS HOMICDIOS NO BRASIL: UMA FERRAMENTA PARA A CONSOLIDAO DA DEMOCRACIA E DA CIDADANIA
Edinilsa Ramos de Souza, Fundao Oswaldo Cruz Adalgisa Peixoto Ribeiro, Escola Nacional de Sade Pblica Fabiana Castelo Valadares, Centro Latino Americano de Estudos de Violncia e Sade/Claves Jorge Careli

ste texto tem o objetivo de analisar a mortalidade por homicdios ocorridos no Brasil no perodo de 2000 a 2009. Anlises como esta so extremamente teis para que se possa conhecer o comportamento dos homicdios cometidos no pas, bem como suas vtimas e planejar as aes necessrias para a preveno dessas mortes. Alm disso, possvel avaliar se as aes j implementadas pelos gestores dos governos federal, estadual e municipal esto sendo eficientes para reduzir as taxas de mortes por essa causa no Brasil.

nota MetodolgIca
As informaes sobre mortes por homicdios foram coletadas das estatsticas vitais disponveis no site do DATASUS. Para esta anlise foram includos dois grupos de causas de mortalidade, de acordo com a Classificao Internacional de Doenas, Dcima Reviso (CID-10), resultantes de agresses (X85-Y09) e intervenes legais e operaes de guerra (Y35-36), os quais foram agrupados e denominados Mortalidade

por Homicdio. As taxas de mortalidade por homicdio (TMH) foram padronizadas por idade pelo mtodo direto e calculadas por 100.000 habitantes, no perodo de 2000 a 2009. A padronizao por idade tem por objetivo eliminar o efeito da variao na estrutura etria sobre a TMH. Permite, portanto, comparaes entre os Estados da Federao assegurando que as diferenas encontradas no sejam efeitos das variaes na estrutura etria. Alm desses grupos de causas foram tambm analisados os dados sobre os eventos cuja inteno indeterminada (Y10-Y34), para as Unidades da Federao nos anos de 2000 e 2009.

Anlises e discusso
As taxas de mortalidade por homicdios no Brasil sofreram pequeno incremento de 1,6%, comparando-se o primeiro com o ltimo ano da srie. Quatro das cinco grandes regies do pais tiveram crescimento na TMH (Norte, Nordeste, Sul e Centro Oeste). Apenas a regio Sudeste apresentou reduo significativa, de 40,4% (Tabela 1).

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tabela 1 Comparao das taxas de mortalidade por homiCdio (por 100 mil habitantes) entre o inCio (2000) e o fim da srie (2009) no brasil e nas regies geogrfiCas Brasil e Regies
Total Regio Norte Regio Nordeste Regio Sudeste Regio Sul Regio Centro-Oeste

2000
26,7 18,5 19,4 36,6 15,5 29,3

2009
27,2 33,8 33,5 21,8 24,4 32,4

% de Reduo ou Crescimento (De 2000 a 2009)


1,6 82,3 72,6 -40,4 57,4 10,6

grfIco 1 taxa de mortalidade por homiCdio regio norte. perodo: 2000-2009


70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004
AMAZONAS RORAIMA

2005

2006
PAR AMAP

2007

2008
TOCANTINS

2009

As taxas de mortes por homicdio medem o risco de morrer por essa causa. Os grficos de 1 a 5 mostram as TMH nas regies geogrficas brasileiras. Na regio Norte destaca-se o Par com as taxas consideravelmente crescentes ao longo do perodo analisado.

RONDNIA ACRE

grfIco 2 taxa de mortalidade por homiCdio regio nordeste. perodo: 2000-2009


70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005
PARABA PERNAMBUCO

No Nordeste as taxas so as mais elevadas, principalmente nos Estados de Pernambuco e Alagoas. Esse ltimo Estado registrou um aumento significativo na TMH nos 10 anos analisados. O Piau teve as menores taxas nos anos pesquisados.

2006

2007
ALAGOAS SERGIPE

2008

2009
BAHIA

MARANHO PIAU

CEAR RIO GRANDE DO NORTE

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grfIco 3 taxa de mortalidade por homiCdio regio sUdeste. perodo: 2000-2009


70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Na regio Sudeste esse risco tambm foi elevado, sobretudo no Estado do Esprito Santo. Em So Paulo as taxas mais sofreram grande reduo, principalmente a partir do ano de 2003.

MINAS GERAIS

ESPRITO SANTO

RIO DE JANEIRO

SO PAULO

grfIco 4 taxa de mortalidade por homiCdio regio sUl. perodo: 2000-2009


70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Na regio Sul encontram-se as menores taxas de homicdio, sendo o Estado de Santa Catarina o que registrou o menor risco de morrer por essa causa durante todo o perodo analisado.

PARAN

SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

grfIco 5 taxa de mortalidade por homiCdio regio Centro-oeste. perodo: 2000-2009


70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
GOIS

No Centro Oeste no houve grande variao e os Estados da regio terminaram 2009 com taxas muito prximas entre eles.

2007

2008

2009

MATO GROSSO DO SUL

MATO GROSSO

DISTRITO FEDERAL

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Os grficos 6 a 10 apresentam os percentuais de reduo ou crescimento das taxas de mortalidade por homicdio comparando-se os anos anteriores e os anos subseqentes, nas cinco regies do Brasil. Assim, possvel identificar se

houve aumento ou reduo da taxa entre 2000 e 2001, entre 2001 e 2002, entre 2002 e 2003 e assim sucessivamente. Os valores positivos representam o crescimento e os valores negativos mostram que houve reduo na taxa.

grfIco 6 perCentUal de redUo/CresCimento da taxa de mortalidade por homiCdio - 2000 a 2009. regio norte No grfico 6 observa-se que: O Estado do Par foi o que mais apresentou aumento; Roraima foi o que registrou maior reduo; De 2006 para 2007 todos os Estados apresentam reduo nas TMH, dado que precisa ser melhor investigado.

grfIco 7 perCentUal de redUo/CresCimento da taxa de mortalidade por homiCdio - 2000 a 2009. regio nordeste No grfico 7 constata-se que: A grande maioria dos Estados registrou crescimento proporcional nas taxas ao longo do perodo; Bahia e Maranho apresentaram os maiores aumentos nas taxas; Apenas Pernambuco registrou queda no perodo analisado.

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grfIco 8 perCentUal de redUo/CresCimento da taxa de mortalidade por homiCdio - 2000 a 2009. regio sUdeste Na regio Sudeste, grfico 8, observa-se: Predomnio de reduo nas TMH na maioria dos Estados; Minas Gerais apresentou maior aumento nas taxas; So Paulo foi o que mais conseguiu reduzir as TMH nestes 10 anos, mas registrou crescimento entre 2008 e 2009; Esprito Santo foi o nico Estado que apresentou crescimento proporcional da TMH entre 2006 e 2008.

grfIco 9 perCentUal de redUo/CresCimento da taxa de mortalidade por homiCdio - 2000 a 2009. regio Centro-oeste No grfico 9, v-se que no Centro Oeste: A partir de 2006 houve um crescimento proporcional das TMH que ocorreu em praticamente todos os Estados nos dois anos finais do perodo; Gois teve o maior crescimento proporcional das taxas; Em Mato Grosso houve a maior reduo.

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grfIco 10 perCentUal de redUo/CresCimento da taxa de mortalidade por homiCdio - 2000 a 2009. regio sUl Na regio Sul (grfico 10) observa-se que: As propores de crescimento foram maiores que as de declnio das TMH, sobretudo em Santa Catarina e Paran; De 2007 para 2008 o incremento proporcional das TMH foi mais intenso em Santa Catarina, o que precisa ser melhor investigado.

Comparando-se as taxas de mortalidade por homicdio, no incio e no final do perodo, e ordenando-se os Estados de forma decrescente em relao a essas taxas (Tabela 2), observa-se que: Houve reduo desses coeficientes em oito Estados, destacando-se: So Paulo (que passou da quinta

para a 25 posio), Roraima (da quarta para a 16) e Rio de Janeiro (da segunda para a 11). Ocorreu crescimento nas TMH em 19 Estados, sendo que em seis deles o aumento foi superior a 100%: Bahia, Maranho, Rio Grande do Norte, Alagoas e Paraba, na regio Nordeste e o Par na regio Norte.

tabela 2 Comparao das taxas de mortalidade por homiCdio (por 100 mil habitantes) entre o inCio (2000) e o fim da srie (2009) nas Unidades da federao UNIDADE FEDERATIVA
Pernambuco Rio de Janeiro Esprito Santo Roraima So Paulo Mato Grosso Amap Rondnia Mato Grosso do Sul Distrito Federal Alagoas Sergipe

2000 Taxas Posio


54,8 46,7 45,3 41,6 39,8 39,5 33,7 33,3 31,3 33,5 26,9 23,4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

2009 Taxas Posio


43,9 31,5 54,1 27,9 15,0 31,6 31,0 34,2 30,0 30,2 60,5 31,9 3 11 2 16 25 10 12 6 14 13 1 9

% de Reduo ou Crescimento (De 2000 a 2009)


-19,89 -32,55 19,43 -32,93 -62,31 -20,06 -8,01 2,70 -4,24 -9,83 124,91 36,32 continua

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tabela 2 Comparao das taxas de mortalidade por homiCdio (por 100 mil habitantes) entre o inCio (2000) e o fim da srie (2009) nas Unidades da federao UNIDADE FEDERATIVA
Amazonas Gois Acre Paran Rio Grande do Sul Cear Tocantins Paraba Par Minas Gerais Bahia Rio Grande do Norte Piau Santa Catarina Maranho

2000 Taxas Posio


20,6 21,7 20,2 18,7 16,4 17,5 15,7 15,3 13,6 11,7 9,6 9,4 8,4 8,1 6,7 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

2009 Taxas Posio


26,5 29,8 22,6 33,0 20,2 24,9 21,6 32,6 38,6 18,2 35,0 24,8 12,0 12,9 21,6 17 15 20 7 23 18 21 8 4 24 5 19 27 26 22

% de Reduo ou Crescimento (De 2000 a 2009)


28,64 37,42 11,88 76,41 23,38 42,29 37,58 113,07 183,82 55,56 264,58 163,83 42,86 59,58 222,39

Entre os cinco Estados com maiores taxas de morte por homicdios em 2009 (Grfico 11), possvel destacar que: Alagoas apresenta o maior crescimento do risco de morrer por homicdio. Esse aumento foi registrado entre 2000 e 2008, reduzindo de forma muito discreta em 2009 (1,5%). Ao longo dos anos registrou um baixo percentual de bitos por causas externas classificados como leses que se desconhece a intencionalidade, sendo que em 2009 esse percentual foi de 0,9%. Isso indica que a qualidade das informaes sobre homicdios pode ser considerada boa. Nesse grupo, Bahia e Par, embora apresentem as menores taxas, registraram incrementos na TMH em todos os anos da srie. Sobre a Bahia, bom ressaltar que, em 2000, o percentual de mortes com inteno desconhecida reduziu de 26%, para 18,6% em 2009, indicando que o crescimento da TMH se deve, em parte, melhora na qualidade das informaes. Esses dados sugerem que a taxa de homicdios

nesse Estado ainda maior, pois parte dos bitos por essa causa pode estar equivocadamente classificada no grupo das mortes com inteno indeterminada. Em contraposio, no Par observa-se que o crescimento da TMH no sofreu efeito de melhora na qualidade da informao, pois a proporo de mortes por causas externas indeterminadas se manteve baixa ao longo do perodo estudado. Esprito Santo apresentou uma oscilao das TMH at o ano de 2005 quando passou a mostrar incremento at o final da srie. As leses que se desconhece a intencionalidade embora tenham passado de 1,3% das causas externas em 2000 para 3,2% em 2009, apontam para uma boa qualidade da informao. A maior queda na TMH ocorreu em Pernambuco. No entanto, parte dessas mortes pode ter sido includa no grupo dos bitos por causas cuja inteno indeterminada que sofreram incrementos durante a dcada analisada (de 3,9% em 2000 para 7,9% em 2009).

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70,0

grfIco 11 taxa de mortalidade por homiCdio (perodo: 2000 -2009) os CinCo estados Com maiores taxas em 2009

60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
BAHIA

2008

2009

ALAGOAS ESPRITO SANTO

PERNAMBUCO PAR

No outro extremo encontram-se as Unidades da Federao com as menores taxas de bitos por homicdio em 2009 (Grfico 12). Neste grupo destacam-se: So Paulo, que no incio do perodo registrou taxas muito elevadas (39,8/100 mil habitantes), mas conseguiu reduzir esses ndices de forma considervel (62,31%). Embora tenha havido uma relativa melhora na qualidade da informao, pois o grupo das mortes por causa indeterminada passou de 13% do conjunto das causas externas em 2000, para 10,2% em
70,0

2009, isso no suficiente para explicar a reduo acentuada das TMH. Os demais Estados (Piau, Santa Catarina, Minas Gerais e Rio Grande do Sul) apresentaram pequenas e pouco expressivas oscilaes das TMH no decorrer da dcada analisada. Entre esses Estados, Piau e Rio Grande do Sul registraram quedas nas propores de bitos por inteno indeterminada (Piau, de 8,5% para 4,9% e Rio Grande do Sul, de 9% para 6,9%). Santa Catarina manteve esse percentual em 2,8% e Minas Gerais em torno de 11% durante o perodo estudado.

grfIco 12 taxa de mortalidade por homiCdio (perodo: 2000 -2009) os CinCo estados Com menores taxas em 2009

60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PIAU SANTA CATARINA

SO PAULO MINAS GERAIS

RIO GRANDE DO SUL

considerAes finAis
Os dados analisados mostram que houve um incremento de 1,6% das taxas de mortalidade por homicdio/ TMH no Brasil. Esse valor mdio encobre a grande heterogeneidade observada nas taxas regionais e dos Esta-

dos. No pas verifica-se aumento dessas taxas em quatro das grandes regies, sobretudo Norte e Nordeste, e na maioria dos Estados. Em termos de crescimento ou reduo proporcional das taxas, verificam-se tendncias mais consistentes nas regies Nordeste e Sudeste. Na primeira

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observa-se crescimento proporcional das TMH na grande maioria dos Estados e anos investigados, enquanto na segunda, a maior parte dos Estados apresenta relativamente mais decrscimos. Nas demais regies essas propores de diminuio ou de incremento so oscilantes. Nos dados analisados observa-se uma convergncia das TMH entre os cinco Estados com maior risco de morte por homicdio no final do perodo, graas ao crescimento dessas taxas em Alagoas, Bahia e Par. Essa mesma convergncia observada no grupo dos cinco Estados com menores TMH, devido ao declnio desse ndice em So Paulo. Entre os Estados com crescimento das TMH maior que 100%, todos localizados nas regies Norte e Nordeste, importante distinguir os que tiveram aumento real das taxas (Par, Alagoas e Paraba) porque possuem baixa proporo de causas com intencionalidade indeterminada e aqueles em que as taxas incrementaram graas melhora da informao sobre a causa bsica de bito (Bahia, Maranho e Rio Grande do Norte). Vale ressaltar que nesses ltimos as TMH provavelmente so bem maiores tendo em vista que as propores de causas indeterminadas ainda so elevadas. Ainda preciso ressaltar que oito Estados distribudos em distintas regies (exceto na regio Sul) mostraram quedas nas TMH. No entanto, do mesmo modo, alguns deles devem essa queda ao crescimento na proporo do grupo de causas indeterminadas (Rio de Janeiro e Pernambuco); ao passo que outros (Amap, Roraima, So Paulo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal) parecem ter tido uma queda real dessas taxas, pois mantiveram ou melhoraram a qualidade da sua informao sobre mortes por causas externas. Estudos como este permitem que se tenha um amplo panorama sobre a mortalidade por homicdio no

pas. Entretanto, investigaes mais aprofundadas so necessrias a fim de: identificar as heterogeneidades existentes entre os municpios de cada Estado e no interior dos municpios; pesquisar os fatores associados queda e ao crescimento real das TMH. importante destacar que as taxas de homicdios so influenciadas por diversos fatores dentre os quais est o esclarecimento adequado da causa bsica do bito que, como ficou demonstrado, afeta as anlises das tendncias desse fenmeno. Entre os fatores que dificultam o adequado esclarecimento da causa do bito esto o envolvimento de vrias instituies (sade, polcia, justia) que usam distintos conceitos e no coletam corretamente todos os dados em seus formulrios. Por exemplo, o que para a sade a causa bsica do bito, para a polcia e justia a causa jurdica. Esse um dos motivos que fazem com que o mdico legista s informe a natureza da leso e no a circunstncia (a causa externa agresso, acidente) que provocou o bito. Outras variveis como sexo, idade, cor e escolaridade das vtimas, assim como o meio usado para perpetrar a agresso tambm padecem de problemas quanto ao seu preenchimento. As mortes por causas externas devem por lei ser declaradas pelos Institutos Mdico Legais. No entanto, esses servios funcionam de forma precria em nosso pais e inexistem em vrias localidades. Alm disso, deficincias no treinamento de mdicos e tcnicos quanto ao adequado preenchimento e codificao da declarao de bito tambm atuam como fatores que afetam a qualidade da informao. No Brasil, de modo geral, existe pouca conscincia sobre a importncia das informaes, e isso tambm ocorre em relao quelas que constam na declarao de bito. Praticamente ignora-se que elas tm papel fundamental no s para o planejamento de aes de preveno da violncia, como tambm so ferramentas essenciais para a consolidao da democracia e da cidadania.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil Violaes ao DiReito ViDa e iNtegRiDaDe fsica

Brasil
EVOLUO DOS HOMICDIOS NO BRASIL: 2000 A 2010
Maria Fernanda Tourinho Peres Faculdade de Medicina/Departamento de Medicina Preventiva/USP Ncleo de Estudos da Violncia/USP

esde o final da dcada de 1970 ateno especial vem sendo dada, no Brasil, evoluo da mortes por homicdios. Uma srie de estudos, ao longo dos anos 80 e 90, demonstrou o enorme crescimento deste tipo de morte, classificada pela Organizao Mundial de Sade como uma das causas externas de morbidade e mortalidade. No nos parece pouco importante, principalmente quando temos por objetivo ltimo pensar a problemtica dos direitos humanos, situar o tema dos homicdios dentro da perspectiva da sade. Trata-se, em ltima instncia, da negao mxima do direito vida. Quando falamos em homicdio falamos em mortes que foram, em sua grande maioria, intencionalmente e ativamente produzidas por terceiros nas diversas situaes de encontros que ocorrem na esfera social. Encontros entre desconhecidos que, no contexto da criminalidade urbana (ou no) deflagram situaes de violncia que resultam em morte; ou encontro entre conhecidos (amigos, familiares, parceiros) que, da mesma forma, evoluem de uma situao inicial violenta para o desfecho que interrompe, abruptamente, uma vida. Cabe ressaltar, ainda, que as mortes por homicdio, foco principal deste texto,permitem pensar sob outra perspectiva o tema dos direitos humanos. Em torno desses casos vemos negado no apenas o direito vida mas, tambm, segurana. Essas mortes esto imersas em contextos, muitas vezes marcados pela forte presena do crime organizado, impunidade e violncia policial. Muitas envolvem situaes de violncia de gnero, principalmente quando as vitimas so as mulheres que vivem sob ameaas e situaes crnicas de violncia na esfera familiar. Existem ainda os casos marcados pela intolerncia e discriminao, seja em funo da raa/cor, situao social, origem ou orientao sexual.

As situaes que envolvem as mortes por homicdios so mltiplas, seja quando consideramos os casos individualmente, seja quando o nosso objetivo compreend-los em sua dimenso coletiva. este ltimo aspecto que mais nos interessa, neste momento, especialmente quando temos no nosso horizonte produzir informaes que sejam teis para pensar a evoluo dos direitos humanos ou das polticas de promoo desses mesmos direitos em nosso pas na ltima dcada. Tendo, portanto, como pano de fundo esta preocupao geral (que move este relatrio) o objetivo deste texto apresentar para os leitores um panorama geral das mortes por homicdio no Brasil, descrevendo as principais tendncias que ocorreram na ltima dcada. No nos cabe, aqui, tecer comentrios aprofundados sobre nenhuma das unidades da federao ou mesmo regio especfica do pas. Esta leitura em profundidade demandaria um trabalho de vulto, dada a diversidade de fatores envolvidos na evoluo das mortes violentas, cuja complexidade pode ser percebida atravs da anlise da queda dos homicdios em Minas Gerais, to bem trabalhada neste Relatrio. O Brasil um Pas extenso e desigual do ponto de vista socioeconmico e cultural. Essa diversidade e desigualdade se expressam nas diferenas encontradas na forma como se distribui, no Pas, a taxa de mortalidade por homicdio, medida que expressa o risco de morte por violncia interpessoal intencional. Em 2000, a TMH por 100.000 habitantes era de 26,1 por 100.000, considerando o pas em sua totalidade (Tabela 1). Entre os Estados da Federao essa taxa variava entre 6,7 por 100 mil habitantes no Maranho e 54,8 por 100 mil habitantes em Pernambuco, ento o Estado com a maior taxa de mortalidade por homicdio do Pas. possvel

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dizer, com base nestes dados, que o risco de um habitante de Pernambuco morrer vitima de homicdio era 8 vezes maior do que o risco de um habitante do Maranho, estados situados nos extremos da distribuio. Ainda em 2000, 11 Estados apresentavam uma TMH maior do que a mdia nacional, o que os situavam em um patamar de risco elevado, em comparao com a mdia do pas. Neste grupo situavam-se trs Estados da Regio Sudeste (Rio de Janeiro, So Paulo e Esprito Santo ocupando, respectivamente o segundo, terceiro e quinto lugares do rank em 2000), dois estados da regio Nordeste (Pernambuco e Alagoas), trs da regio Norte (Roraima, Amap e Rondnia) e trs da regio centro-oeste (Mato grosso, Mato Grosso do Sul e DF).

Na ltima dcada, mudanas ocorreram no cenrio da violncia no pas. Muito se fala, recentemente, da queda das TMH ocorrida em distintas UF, a exemplo de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Na tabela 1 possvel observar que os Estados da Federao que apresentavam as maiores TMH em 2000 apresentaram redues nas TMH, com exceo de Alagoas e Esprito Santo. Em alguns a queda foi bastante expressiva, a exemplo de So Paulo, Roraima e Rio de Janeiro. Reduo nas TMH entre 2000 e 2009 ocorreram em oito Estados da Federao, como pode ser visto np grfico 1. As explicaes para essas quedas so mltiplas e guardam estreita relao com caractersticas estruturais e dinmicas sociais locais.

tabela 1 evolUo das tmh ajUstada por idade (/100.000) por Unidade da federao. brasil, 2000 a 2009. Unidade da Federao
Pernambuco Rio de Janeiro Esprito Santo Roraima So Paulo Mato Grosso Amap Distrito Federal Rondnia Mato Grosso do Sul Alagoas Brasil Sergipe Gois Amazonas Acre Paran Cear Rio Grande do Sul Tocantins Paraba Par Minas Gerais Bahia Rio Grande do Norte Piau Santa Catarina Maranho

TMH 2000
54,8 46,7 45,3 41,6 39,8 39,5 33,7 33,5 33,3 31,3 26,9 26,1 23,4 21,7 20,6 20,2 18,7 17,5 16,4 15,7 15,3 13,6 11,7 9,6 9,4 8,4 8,1 6,7

TMH 2009
43,9 31,5 54,1 27,9 15,0 31,6 31,0 30,2 34,2 30,0 60,5 26,1 31,9 29,8 26,5 22,6 33,0 24,9 20,2 21,6 32,6 38,6 18,2 35,0 24,8 12,0 12,9 21,6

% 2000-2009
-19,89 -32,55 19,43 -32,93 -62,31 -20,06 -8,01 -9,83 2,70 -4,24 124,91 0,00 36,32 37,42 28,64 11,88 76,41 42,29 23,38 37,58 113,07 183,82 55,56 264,58 163,83 42,86 59,58 222,39

RANK 2000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

RANK 2009
3 11 2 16 26 10 12 13 6 14 1 18 9 15 17 21 7 19 24 22 8 4 25 5 20 28 27 23

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil Violaes ao DiReito ViDa e iNtegRiDaDe fsica

Merece destaque, pela sua magnitude, a queda observada em So Paulo. Em 2000 So Paulo ocupava a quinta posio no Rank, caindo para 26. em 2009. A reduo percentual foi da ordem de 62%, em um curto perodo de apenas 9 anos. So muitas as hipteses explicativas para a atual tendncia observada em So Paulo: mudanas na qualidade de vida com melhoria nos indicadores socioeconmicos, maior investimento em polticas sociais, mudanas demogrficas com reduo na proporo de jovens na populao, reduo no acesso a armas de fogo, maior investimento em polticas de segurana pblica, aumento na taxa de encarceramento,

ao de organizaes no-governamentais e da sociedade civil organizada e maior organizao do crime organizado atravs do Primeiro Comando da Capital (PCC), que estaria atuando na mediao de conflitos locais com impacto na reduo de mortes violentas. Uma srie de estudos vem sendo realizados em So Paulo sem que se tenha chegado, at o momento, a um consenso sobre as causas para a queda na TMH. Cabe ressaltar que crescimentos expressivos ocorreram no mesmo perodo, superando 100% em seis Estados. Chama ateno, neste sentido, o movimento observado no Paran (que passou de 17. para 7. Lugar), Par

grfIco 1 evolUo desCendente das taxas de mortalidade por homiCdio ajUstadas por idade (/100.000) em estados seleCionados. brasil, 2000 a 2009.
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
SO PAULO RORAIMA RIO DE JANEIRO PERNAMBUCO MATO GROSSO BRASIL

grfIco 2 evolUo asCendente das taxas de mortalidade por homiCdio ajUstadas por idade (/100.000) em estados seleCionados. brasil, 2000 a 2009.
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
BAHIA ALAGOAS PAR PARAN BRASIL

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(do 22. Para o 4.) Alagoas (do 11. Para 1.) e Bahia (do 24. Para 5.). No grfico 2 apresentamos as curvas de evoluo ascendente das TMH em cinco Estados selecionados. A curva de evoluo nas mortes violentas na Bahia chama ateno, especialmente pelo forte crescimento observado entre 2004 e 2007. Assim como foi dito acima, so muitos tambm os motivos que podem explicar o crescimento nas TMH. Deve-se levar em considerao eventuais mudanas na qualidade da informao, o que pode interferir nas tendncias temporais das TMH. Entretanto, no parece plausvel supor que todo o crescimento se explica por mudanas na qualidade dos dados. Crescimento na taxa de desemprego, desigualdade, violncia policial atuao de grupos de extermnio, dentre outros, so motivos que merecem ser explorados.

Em termos nacionais a evoluo das TMH parece estvel. Houve, como pode ser visto no grfico 7, uma queda na TMH entre 2003 e 2007, com novo crescimento at 2009 quando a TMH volta ao patamar do incio da srie. Essa estabilidade nas TMH em termos nacionais explica-se pela diversidade de tendncias encontradas nos contextos locais, com fortes redues em alguns Estados e importante crescimento em outros. possvel supor certa migrao das mortes violentas para alm dos grandes centros onde tradicionalmente se localizavam, questo a ser aprofundada. consenso na literatura que os jovens apresentam um risco maior de morte por homicdios quando comparados populao total ou s demais faixas etrias. Na tabela abaixo apresentamos as TMH na faixa etria entre 15 e 24 anos para os Estados da Federao entre 2000

tabela 2 evolUo das tmh na faixa etria de 15 a 24 anos por Unidade da federao. brasil, 2000 a 2009. Unidade da Federao
Rio de Janeiro Pernambuco So Paulo Esprito Santo Amap Roraima Distrito Federal Mato Grosso Mato Grosso do Sul Rondnia Alagoas Acre Amazonas Sergipe Gois Paran Paraba Rio Grande do Sul Cear Tocantins Minas Gerais Par Bahia Piau Rio Grande do Norte Maranho Santa Catarina

TMH 2000
108,3 105,7 89,5 83,5 75,8 75,7 66,4 53,2 51,9 47,2 46,5 40,5 39,8 38,2 37,8 34,2 29,5 29,2 28,8 25,3 22,3 21,4 16,2 14,0 13,5 10,9 10,4

TMH 2009
73,5 94,1 26,0 130,5 56,4 43,1 75,2 54,5 57,5 52,9 124,9 35,2 49,9 53,0 59,3 75,7 66,8 38,0 48,9 31,2 40,1 76,1 86,9 22,8 51,0 37,0 25,7

% 2000-2009
-32,17 -10,98 -70,99 56,33 -25,55 -43,04 13,16 2,45 10,97 12,01 168,44 -13,15 25,26 38,72 57,15 121,27 126,37 30,19 69,88 23,35 80,24 255,85 434,93 62,84 277,18 239,17 148,27

RANK 2000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

RANK 2009
8 3 25 1 12 19 7 13 11 15 2 23 17 14 10 6 9 21 18 24 20 5 4 27 16 22 26

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e 2009. Inicialmente chama ateno as altas TMH em 2000, que variaram entre 108,3 por 100 mil habitantes no Rio de Janeiro at 10,4 por 100 mil habitantes em Santa Catarina. O risco de um jovem no Estado do Rio de janeiro ser morto por agresso era, ento, 10 vezes o risco de um jovem em Santa Catarina, Estados nos extremos do Ranking em 2000. Em 2009 a TMH mais elevada foi encontrada no Esprito Santo, da ordem de 130 por 100 mil habitantes na faixa etria de 15 a 24 anos. J a taxa mais baixa foi encontrada no Piau, 22,8 por 100 mil habitantes. Percebe-se com base nesses dados, que a situao dos jovens piorou no Pas, no que se refere especificamente mortalidade por homicdios. Ainda com base na tabela possvel perceber que houve reduo na TMH na populao jovem em seis Estados da Federao, com destaque para So Paulo onde a queda foi de 71%. Cabe ressaltar, entretanto, que em oito Estados o crescimento superou 100%, sendo maior do que 200% em quatro Estados e superior a 400% na Bahia. A Bahia passou do 23. lugar em 2000 para 4 em 2009, quando consideramos os homicdios de jovens. No grfico abaixo apresentamos as variaes percentuais nas TMH nos Estados que apresentaram queda nas TMH. Vemos que apenas em So Paulo, Amap e Roraima a reduo nos jovens superou a queda observada na populao total. No Distrito Federal, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul houve queda na TMH na populao total e aumento na populao jovem.

Na tabela 3 so apresentados os riscos relativos de morte por homicdio entre jovens, comparados populao total, nos estados Brasileiros. O risco relativo uma medida que nos diz quantas vezes maior a probabilidade de ocorrncia de um agravo (no nosso caso a morte por homicdios) quando comparamos dois grupos (no nosso caso jovens e populao total). Vemos, com base na tabela, que em todos os estados os jovens apresentam risco maior de morte por homicdio, o que mais uma vez pe em relevo a sua situao vulnervel. Em 2000 esse risco variou de 2,3 no Rio de Janeiro a 1,3 em Santa Catarina. Isso significa que no Rio de janeiro a chance de um jovem ser vitima de homicdio era 2,3 vezes a da populao total. Em Santa Catarina essa chance era de 1,3 vezes. Em 2009 o maior risco foi encontrado na Bahia (2,5) e o menor em Tocantins (1,4). Cabe ressaltar que em 2000 cinco Estados apresentavam Risco igual ou superior a 2 e quatro Estados apresentavam risco igual ou inferior a 1,4. J em 2009, 14 Estados apresentavam risco igual ou superior a dois e apenas um apresentava risco igual ou inferior a 1,4. Esse dado reafirma o agravamento da situao entre os jovens e torna patente a necessidade do desenvolvimento de polticas pblicas de preveno especficas para essa parcela da populao. Os dados apresentados demonstram a complexidade que permeia as mortes violentas no Pas. So mltiplos os cenrios encontrados: em alguns Estados houve, nesta dcada, um crescimento gritante das mortes vio-

grfIco 3 variao perCentUal da taxa de mortalidade por homiCdio entre 2000 e 2009 para popUlao total e jovem em estados seleCionados do brasil
20,00 10,00 0,00

Pa ul o

Ja ne iro

Fe de ra l

Gr os so

Pe rn am bu

Am

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S o

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M at o

-20,00 -30,00 -40,00 -50,00 -60,00 -70,00 -80,00

Di

Gr os so

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M at o

de

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-10,00

Ro

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% 15 a 24 % Total

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lentas, em outros uma queda abrupta e bastante expressiva. Alguns apresentam taxas estveis; em todos os jovens encontram-se em situao vulnervel. Esses mltiplos cenrios pedem estudos aprofundados e especficos, que tenham por objetivo encontrar as causas para os cresci-

mentos e para as quedas observadas. S com base nesse conhecimento ser possvel implementar programas e aes que sejam eficazes para a preveno e o controle das mortes violentas, respeitando sempre os limites da sociedade democrtica e os direitos humanos.

tabela 3 risCo relativo de morte por homiCdio entre jovens, qUando Comparados popUlao total, nos estados da federao. brasil, 2000 e 2009. 2000
Rio de Janeiro Amap So Paulo Acre Distrito Federal Amazonas Pernambuco Paraba Minas Gerais Esprito Santo Paran Roraima Rio Grande do Sul Gois Alagoas Bahia Piau Mato Grosso do Sul Cear Sergipe Maranho Tocantins Par Rio Grande do Norte Rondnia Mato Grosso Santa Catarina 2,3 2,2 2,2 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,4 1,4 1,3 1,3

2009
2,3 1,8 1,7 1,6 2,5 1,9 2,1 2,0 2,2 2,4 2,3 1,5 1,9 2,0 2,1 2,5 1,9 1,9 2,0 1,7 1,7 1,4 2,0 2,1 1,5 1,7 2,0

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil Violaes ao DiReito ViDa e iNtegRiDaDe fsica

so Paulo
MORTALIDADE POR ATOS VIOLENTOS EM SO PAULO: PONDERAES NECESSRIAS
Marcelo Batista Nery Pesquisador do NEV Mestre em Sensoriamento Remoto pelo INPE Doutorando em Sociologia pela USP

ara uma correta leitura desse texto importante ter clareza sobre o que est se falando e sobre o contexto no qual a fala est situada. Sobre o que est se falando? A violncia um dos fenmenos sociais mais complexos que existem e um dos mais importantes. E devido a essa complexidade e a essa importncia, a anlise do assunto frequentemente vinculada a pressupostos pessoais, coletivos, intelectuais e cientficos (muitas vezes colocados como verdades inquestionveis) assim como a interesses polticos e econmicos1 (o que diminui a imparcialidade necessria para a observao e a concluso sobre os dados observados)2. Assim sendo, para uma correta leitura desse texto, importante ter clareza do que est se falando e sobre o contexto no qual a fala est situada. Comecemos ento pelo primeiro aspecto: Sobre o que est se falando? O tema aqui em questo a anlise dos grupos de bitos resultantes de agresses, em um perodo de 10 anos. Ento, ponderaremos sobre homicdios! Afinal, os bitos por agresses e homicdios no so a mesma coisa? Na verdade, o sistema de justia criminal diferencia os homicdios entre dolosos e culposos, quando existe a intencionalidade ou no de matar, respectivamente.
1 Segundo informaes contidas no Anurio Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2011), o Brasil despendeu, em 2010, cerca de R$ 47,5 bilhes apenas com segurana pblica, incluindo as despesas com defesa civil. 2 Dada a importncia poltica e econmica (bem como ideolgica) pense se existe o interesse de manipular a sensao de insegurana das pessoas. E quando refletir sobre isso pense tambm nos discursos polticos, no seu sentido mais amplo, e nos discursos miditicos e de controle social, principalmente em contextos nos quais ilegalismos costumam ser tolerados.

Pois bem, bitos por agresses so homicdios dolosos, certo? Tratar mortes por agresso e homicdio doloso como sinnimos ou identifica-los como qualquer ocorrncia na qual se supe que uma pessoa mata outra intencionalmente, sem levar quem o responsvel pela elaborao do registro dessa ocorrncia, pode nos levar a erros. Neste sentido, conhecer a fonte dos dados e como eles so coletados indispensvel. Notem que aquilo que popularmente denomina-se assassinato ou homicdio doloso pode ser registrado de diversas formas. Os agentes de sade, por exemplo, podem identificar essas ocorrncias como morte por agresso (obviamente), mas tambm como morte por causas externas sem razo determinada (cujo motivo pode ter sido suicdio, acidente ou assassinato). J os agentes de segurana pblica podem registrar a mesma ocorrncia como homicdio doloso (j citado), bem como latrocnio (no caso de roubo seguido de morte), leso corporal seguida de morte (quando as circunstncias evidenciam que o agente no quis o resultado, nem assumiu o risco de produzi-lo), resistncia seguida de morte (se ocorrer durante confronto com a polcia), morte a esclarecer (se a inteno no puder ser determinada), encontro de cadver, averiguao de bito ou ainda tentativa de homicdio (cujas vtimas acabam morrendo em hospitais). Para classificar um bito como morte por agresso, o poder pblico, por meio das instituies de sade, identifica e codifica a causa da morte, enquadrando-a nas categorias do Cdigo Internacional de Doenas. Do mesmo modo, o poder pblico, por meio

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da polcia e do judicirio, analisa uma ao criminosa e o(s) resultado(s) dessa ao, para classificar um crime como homicdio doloso ou no. Essa complicada tipificao das condutas envolvendo a morte de algum comumente justificada pela j citada complexidade da violncia, bem como pela diversidade das fontes de dados sobre a violncia, uma vez que cada tipo de ocorrncia constitui, do ponto de vista analtico, um indicador de um problema especfico, com condicionantes especficos e que demanda conceitos, sistematizaes e avaliaes prprios. No manual de interpretao de estatsticas de criminalidade, publicado pela Secretaria da Segurana Pblica de So Paulo, pode-se encontrar um interessante resumo dessa ideia: No existe um nmero certo e um nmero errado. Existem nmeros gerados por lgicas diferentes. Cuida conhec-los e interpret-los de forma correta (Kahn, 2005). Por outro lado, existem crticas, principalmente direcionadas aos agentes de segurana pblica, dessa fragmentao dos indicadores. Essas crticas so fundamentadas pelo argumento da quase inviabilidade de interpretao das estatsticas de criminalidade por pessoas que no so especialistas no assunto. Tal condio seria responsvel pela dificuldade de diagnosticar se certa localidade est piorando ou melhorando seus ndices de violncia e, at mesmo, responsvel por criar artifcios para manipular as explicaes sobre a evoluo dos registros criminais, segundo interesses especficos. Dessa forma, seria recomendvel a criao de um ndice, ou um pequeno conjunto de ndices, que considerasse a unio de diversos indicadores que hoje so considerados separadamente3. No nos deteremos nessa polmica, todavia uma questo inevitavelmente associada a ela merece destaque: um dos argumentos contrrios ao atual nmero de indicadores criminais a dificuldade de diagnosticar se certa localidade est piorando ou melhorando sua situao de violncia. Esse trecho foi escrito dessa forma para destacar uma confuso muito recorrente: utilizar situao dos crimes (ou situao do homicdio, como entendido pelo senso comum), como sinnimo de situao da violncia. E no necessrio um exame muito minucioso para perceber que a expresso
3 A Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo divulga em suas estatsticas um indicador denominado Crimes Violentos. Ele rene homicdios dolosos, roubos, latrocnios, estupro e extorso mediante seqestro. Contudo, esse nmero no costuma ser considerado nas discusses sobre a criminalidade paulista.

situao dos homicdios muito mais restrita que situao da violncia. Isso nos leva ao contexto no qual esta fala est situada. A seguir (Grfico 1) observamos que, entre 2000 e 2009, segundo dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) do Ministrio da Sade, houve uma intensa queda nas taxas de mortes por agresso no Estado de So Paulo. No mesmo perodo, considerados os dados da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo (SSP/SP), houve similar tendncia de reduo das taxas de homicdios dolosos4. claro que essas taxas servem como um instrumento de medida, como um termmetro para avaliao, ao longo do tempo, do nvel de mortalidade por atos violentos e, consequentemente, como balizadores para o julgamento de polticas pblicas e aes sociais contra essas mortes. Mas, quando elas caem, isso no significa necessariamente que a violncia diminuiu. A violncia contempla vrias definies em diversos mbitos, individuais e coletivos. Ela pode ser fsica, econmica ou moral e simblica (Chenais, 1981), pode ser descrita tanto como homicdios, agresses e outros crimes (roubos, furtos, seqestros etc.) quanto fome, misria econmica, impunidade, corrupo, abusos e violao de direitos, entre muitos outros. Conseqentemente, em uma primeira leitura, a reduo descrita no grfico significa, rigorosamente, que as ocorrncias registradas como mortes por agresso diminuram, bem como aquelas registradas como homicdios dolosos. Ainda que as categorias mortes por agresso e homicdios dolosos sejam diferentes, ambas seguem a mesma tendncia. O fato de ambos os registros apresentarem resultados coerentes e fortemente correlacionados entre si uma condio j conhecida. Segundo a Fundao SEADE (2005), apesar das respectivas informaes serem originrias de registros distintos, independentes e produzidos para finalidades especficas, o coeficiente de correlao entre elas superior a 0,935, 6. Portanto, a
4 Segundo clculos prprios que consideram o nmero de ocorrncias publicado trimestralmente pelo Departamento de Polcia Civil e da Polcia Militar e o nmero de habitantes projetado pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade). 5 Recentemente, no Anurio Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2011), tambm se verificou que as taxas de mortes por agresses e as de crimes violentos letais intencionais apresentam grande associao. 6 O coeficiente de correlao uma medida do grau de relao entre duas variveis numricas. Este coeficiente varia entre os valores -1 e 1. O valor 0 (zero) indica que no h relao, os valores -1 (menos um)

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grfIco 1

Fonte: MS/DATASUS. Instituto Brasileiro De Geografia E Estatstica (IBGE) Departamento de polcia civil e da polcia militar (SSP/SP). Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (SEADE).

correta interpretao da tabela acima que a mortalidade por atos violentos em So Paulo7 foi atenuada. Tendo em vista essas questes, podemos iniciar a anlise dos bitos por agresso no Estado de So Paulo. E a melhor maneira de comear por uma ponderao sobre a validade dos dados sobre os quais vamos falar a seguir. Conforme o Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2011), So Paulo, em 2008, apresenta dados de boa qualidade, no que diz respeito aos seus registros8, e pertence a um grupo de Unidades da Federao que tem mantido estvel essa condio nos ltimos anos. Sem dvida a confiabilidade essencial para a avaliao. Porm outras cautelas so necessrias, uma vez que nem a qualidade do levantamento dos dados a nica caracterstica relacionada confiabilidade, nem a confiabilidade a nica propriedade desejveis. No exame da qualidade de um indicador poderiam ser levantados alguns outros aspectos9, mas opto agora por ressaltar apenas mais um atributo essencial: a constncia temporal. aconselhvel verificar se ocorreu mudana na metodologia de clculo, na forma de coleta, na classifie 1 (um) indicam uma relao perfeita. O valor negativo mostra que existe uma relao inversa, ou seja, quando uma das variveis aumenta a outra diminui. O valor positivo uma relao direta. Mas, no comum encontrar esses tipos de relao. Assim, quanto mais prximo estiver de 1 ou -1, mais forte a associao entre as variveis. 7 Em domnios geogrficos menores (RMSP e Interior) tal paralelismo no to evidente, mas suas tendncias so semelhantes. 8 Sejam oriundos do Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), sejam do Ministrio da Sade/Datasus. 9 Jannuzzi (2004), por exemplo, alm da confiabilidade destaca a relevncia social, a validade, a cobertura, a sensibilidade, a comunicabilidade, a periodicidade na atualizao e a historicidade.

cao das ocorrncias computadas e na rea de estudo10, durante o perodo de anlise, bem como se existem efeitos sazonais11 ou valores discrepantes12. Por fim, indispensvel esclarecer qual o critrio para indicar a existncia de uma tendncia de queda ou elevao ao longo do tempo: Aqui, produziremos trs observaes consecutivas na mesma direo13 como meio de indic-la. Outro dado que chama a ateno a expressiva e contnua diminuio nas taxas de mortes por agresso, como pode ser percebido no grfico 2. Observa-se que houve uma clara tendncia de queda das taxas de bitos nos oito primeiros anos, e relativa estabilidade nos trs ltimos. Diante disso, vale pena lembrar que no perodo anterior a 2000, entre os anos de 1996 e 2000 para ser mais exato, as taxas mortalidade por atos violentos apresentaram tendncia de crescimento. A partir de ento, houve uma inflexo na direo da curva de mortalidade, com queda abrupta e continuada.
10 O que pode ocorreria, por exemplo, se o estado do Par fosse dividido e houvesse a criao dos estados de Carajs e Tapajs. 11 Alguns fenmenos naturais e sociais so afetados por efeitos sazonais, ou seja, variam de uma forma recorrente ao longo de um perodo de tempo. Como ocorre, por exemplo, com casos de dengue que aumentam sua incidncia no vero, devido maior ocorrncia de chuva e aumento de temperatura. Ou poderia ocorrer, especulando, com registros de crimes que poderiam diminuir sua recorrncia em anos eleitorais, com o aumento de investimentos em aes sociais e pblicas de segurana. 12 Entende-se que os valores so discrepantes (tambm conhecidos como outliers) quando eles so muito diferentes, ou dissimilares, do conjunto de dados que faz parte. 13 Adverte-se que a quantidade de observaes um critrio arbitrrio, quanto mais amplo o nmero de observaes, maior a certeza de que se est diante de uma tendncia.

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taxas de mortalidade por homiCdio mais altas no brasil 2000 e 2009 tabela 1 UF
Pernambuco Rio de Janeiro Esprito Santo Roraima So Paulo Mato Grosso Amap Rondnia Mato Grosso do Sul Distrito Federal Alagoas Sergipe Amazonas Gois Acre Paran Cear Rio Grande do Sul Tocantins Paraba Par Minas Gerais Bahia Rio Grande do Norte Piau Santa Catarina Maranho
Fonte: MS/DATASUS

tabela 2 2000
54,8 46,7 45,3 41,6 39,8 37,3 33,7 33,3 30,5 30,2 26,9 23,4 20,6 20,5 20,2 18,2 17,5 16,5 15,7 15,3 13,6 11,7 9,6 9,4 8,4 7,9 6,7

UF
Alagoas Esprito Santo Pernambuco Par Bahia Rondnia Paran Paraba Sergipe Mato Grosso Rio de Janeiro Amap Distrito Federal Mato Grosso do Sul Gois Roraima Amazonas Cear Rio Grande do Norte Acre Tocantins Maranho Rio Grande do Sul Minas Gerais So Paulo Santa Catarina Piau

2009
60,5 54,1 43,9 38,6 35,0 34,2 33,0 32,6 31,9 31,6 31,5 31,0 30,2 30,0 29,8 27,9 26,5 24,9 24,8 22,6 21,6 21,6 20,2 18,2 15,0 12,9 12,0

Nesse mesmo perodo, segundo Peres et al. (2011), no municpio de So Paulo, a reduo das taxas de mortes por agresso ocorreu em todas as faixas etrias, com ressalva s faixas etrias extremas, de 0 a 4 anos e 75 anos ou mais, que mantiveram certa estabilidade. Ao avaliar a mortalidade por gnero, percebe-se claramente a tendncia de queda na populao masculina a partir de 2001 e na populao feminina a partir de 2000, redues de 74,5% e 63,5%, respectivamente. Ademais, examinando a evoluo das taxas por raa/cor, para as populaes negra e branca, notamos que para a primeira, a tendncia de queda teve incio em 1999 e para a segunda apenas em 2001, reduo de 72% e 76%.

Se estamos falando do Estado de So Paulo, por que apresentar os dados da capital paulista para analisar as taxas com maior detalhe? Ocorre que os dados agregados em grandes reas (como as unidades da federao brasileiras ou as cidades metropolitanas) permitem avaliar as tendncias gerais e apresentar consideraes importantes, todavia genricas. E esse o momento de chamar a ateno para o fato de que a compreenso de fenmenos sociais como mortalidade, morbidade, criminalidade, entre outros, e consequentemente os seus condicionantes e as intervenes necessrias para minimizar essas aes, no pode ser alcanada apenas pela observao de informaes globais restringidas por limites poltico-administrativos.

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grfIco 2

Fonte: MS/SVS/DASIS - Sistema de Informaes Sobre Mortalidade (SIM) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)

Existem padres de distribuio espao-temporal da mortalidade por atos violentos na cidade de So Paulo, por exemplo, que podem ser identificados na perspectiva intra-urbana, desenvolvendo os estudos para micro-reas. Ou seja, dependendo dos objetivos pretendidos em um estudo, as anlises de um municpio como um todo, principalmente um municpio diverso como So Paulo, podem ser incuas; problema que seria ainda mais agravado numa rea to vasta quanto o Estado de So Paulo. Portanto, para uma anlise adequada, deve-se pensar tanto no nvel meso e macro como no nvel micro, intra-urbano, consequentemente entre e intra-regies. Assim sendo, vimos que em So Paulo possvel analisar a mortalidade por atos violentos com certa confiana e que, baseados em dados igualmente confiveis, tanto o Estado como a capital paulista apresentam redues importantes nas taxas de mortes por agresso em todos os grupos etrios, na populao masculina e feminina e em todas as raas. As taxas caram ao ponto de, segundo os dados policiais, estarem prximas a 10 por 100 mil habitantes taxa de referncia internacional, um ndice anual considervel tolervel pela OMS (Organizao Mundial da Sade). Ora, por que no se explica a grande queda das mortes intencionais em to pouco tempo? Uma das principais razes a falta de informaes qualificadas e sistematizadas, em formato adequado explorao por mtodos e tcnicas de anlise consistentes, tanto quantitativos quanto qualitativos14. Outra
14 A maior parte das informaes existentes originria de levantamentos realizados por rgos pblicos que agregam os dados em delimitaes poltico-administrativas, incongruentes uma com as

causa fundamental a difuso (por gestores pblicos, agentes sociais, mdia, especialistas e acadmicos) de informaes imprecisas, em um contexto de carncia de pesquisadores (qualificados e especializados), de crtica dos procedimentos (contextualizada e interdisciplinar) e de princpios norteadores (capazes de dar visibilidade s concluses que podem ser consideradas questionveis, mesmo que baseadas em dados experimentais). Apesar disso, pesquisas longitudinais15 tm demonstrado que existe um forte vinculo entre exposio continuada violncia, vitimizao recorrente e violncia fatal. Muitas delas demonstram ainda a existncia de fatores invariavelmente associados com altas taxas de criminalidade, ao passo que outros fatores apresentam comportamento mais voltil, algumas vezes sendo estatisticamente significantes, outras vezes no (Beato, 1998). Autoridades pblicas e estudiosos do tema admitem que a incidncia da violncia e do crime sofre influncia da conjuntura social e demogrfica, da presena de fatores de risco, da execuo de polticas sociais e urbanas, de estratgias de preveno, entre outras aes (Lima, 2009). Existem vrias hipteses para explicar essa tendncia de queda dos homicdios: Fala-se em aes de segurana pblica (polcia comunitria, Provita16, Infocrim17, Fotooutras, e, muitas vezes, sem atentar para a heterogeneidade interna. 15 Pesquisa longitudinal caracteriza-se pela coleta de dados, em diferentes momentos do tempo, de um mesmo grupo ou de uma mesma rea de estudo. 16 17 Programa Estadual de Proteo a Testemunhas. Sistema de Informaes Criminais (Infocrim) um banco

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crim18, Copom on-line19, Omega20, aumento de efetivo, Mtodo Giraldi21, qualificao da formao dos policiais etc.), em investimentos municipais (em iluminao, represso ao comercio ilegal, proteo de equipamentos e monumentos pblicos, guardas municipais etc.), em mudanas demogrficas (envelhecimento da populao, melhora na renda familiar, desenvolvimento educacional etc.), na presena de faces criminosas (na reduo do conflito entre elas, no controle social que exercem), em encarceramento, em participao social (trabalhos de ONGs, projetos sociais) etc. Atualmente tem aumentado a concordncia entre especialistas de que esses diferentes fatores variam de importncia conforme o local e o momento observado. No entanto, um ou outro fator , frequentemente, apontado como o mais importante por acadmicos, gestores pblicos, agentes sociais e mdia). Por que isso acontece? Isso certamente tem a ver com os pressupostos e os
de dados informatizado que oferece dados como local, data, horrio, modo de agir e natureza das ocorrncias, locadas em um mapa digital. 18 Fotocrim um sistema que tem a finalidade de armazenar fotografias de pessoas que possuem registros policiais e judiciais na esfera criminal, visando monitorar a atividade criminosa. 19 Copom on-line, ou Sistema Informatizado de Administrao Geoprocessada de Policiamento Ostensivo em Tempo Real, um programa de computador que agrega as informaes geradas no atendimento e despacho do 190 e que gera subsdios para a administrao do policiamento ostensivo. 20 Implantado na Polcia Civil do Estado de So Paulo, o OMEGA tem o intuito de dispor informaes para o servio de Inteligncia Policial por meio da integrao de uma base de dados que fornece em tempo real, para os policiais usurios, informaes sobre condutores e veculos operadas pelo Detran (Departamento Estadual de Trnsito), sobre carteiras de identidade pelo IIRGD (Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt) e sobre os Boletins de Ocorrncia registrados na polcia, a base de dados das penitencirias, entre outros, pelo Infocrim. 21 Curso de Tiro Defensivo na Preservao da Vida realizado pela Polcia Militar do Estado de So Paulo.

interesses especficos citados no incio deste texto. No entanto, quem receber os louros de reduo dos homicdios em So Paulo, por exemplo, tambm ter que explicar porque o plano, a ao, o condicionante da reduo dos homicdios teve uma ao to seletiva. Ou seja, porque os homicdios dolosos caram em momentos diferentes e em graus diferentes, em lugares distintos do territrio paulista. Porque em alguns lugares os homicdios no caram e at apontam aumentos. Porque os ndices de homicdios entre jovens ainda so epidmicos em vrias localidades. Pondere sobre tudo o que foi falado sobre a situao do homicdio, a situao dos crimes e a situao da violncia. Pondere sobre a heterogeneidade urbana. Pondere sobre o fato de que a reduo da mortalidade por atos violentos poder se manter ou no: Aqui est uma ltima importante questo! Ao no saber os condicionantes da queda, no se sabe os condicionantes do aumento. Eles podem no ser os mesmos em diferentes lugares e em diferentes momentos, mas eles existem. Boa parte deles podem ser mensurada e estudada para tomada de aes preventivas, repressivas e de orientao cidad. Ento, torna-se claro que devemos questionar as anlises e qualificar o debate pblico sobre violncia, o crime e a violao de direitos. E ao fazer esse questionamento e essa qualificao muito importante ressaltar que no h uma relao de causalidade22, necessria e universal, entre crime, por exemplo, e quaisquer condicionantes (econmicos, de infra-estrutura, demogrficos, ambientais, educacionais, tecnolgicos, polticos, normativos, culturais, entre outros). Por isso fundamental sempre desconfiar de certezas totalizantes que, na verdade, s aumentam preconceitos e esteretipos sociais.
22 Uma relao de causa e efeito entre uma ao e o seu resultado.

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BiBliogrAfiA
BEATO, C. C. Determinantes da criminalidade em Minas Gerais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.13, n. 37, 1998, p. 74-89. CHESNAIS, J. C. Histoire de la violence en Occident de 1800 nos jours. Paris: Robert Laffont ditor, 1981. Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP). Anurio Brasileiro de Segurana Pblica. Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP)/ FBSP, So Paulo, 2011. Ano 5. Fundao SEADE. Mortes por Atos Violentos em So Paulo: A importncia de informaes complementares. SPDemogrfico. 2005, So Paulo, SP, v. 1, n. 5, p. 1-15. JANNUZZI, P. M. Indicadores Sociais no Brasil. Conceitos, Fontes de Dados e Aplicaes. 3 ed. Campinas, SP: Editora Alnea, 2004. KAHN, T. Estatstica de Criminalidade: Manual de Interpretao. Secretaria da Segurana Pblica de So Paulo, So Paulo, 2005. LIMA, R. S. Criminalidade violenta e homicdios em So Paulo: fatores explicativos e movimentos recentes. Paper apresentado no seminrio Crime, violncia e cidade. So Paulo, Universidade de So Paulo, Programa de Ps-Graduao em Sociologia-USP e NEV, 2009. PERES M. F. T., VICENTIN D., NERy M. B., LIMA R. S., SOUZA E. R., CERDA M., et al. Queda dos homicdios em So Paulo, Brasil: uma anlise descritiva. Rev Panam Salud Publica. 2011; 29(1):1726.

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minas gerais
QUEDA DE HOMICDIOS EM MINAS GERAIS (2004-2009): HIPTESES PROVVEIS
Silva, Srgio Luiz Felix da* Batitucci, Eduardo Cerqueira* Cruz, Marcus Vincius Ga* Souza, Letcia Godinho de* Sousa, Rosnia Rodrigues* Ali Ganem, Isabelle** Victoria, Marianna Reis** * Pesquisadores do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro NESP/FJP ** Estagirias do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro NESP/FJP.

egundo os dados do Ministrio da Sade (MS), a taxa de mortalidade por homicdio, no Estado de Minas Gerais, para cada grupo de 100.000 habitantes, cresceu no perodo 2000 a 2009, 55,56%. Este perodo pode ser dividido em 2 momentos: 2000-2004 e 2005-2009. No primeiro momento, observa-se um comportamento ascendente da taxa. Das 11,7 ocorrncias por

100.000 habitantes no ano de 2000 a taxa evolui para 22,7 ocorrncias em 2004. Um crescimento de, aproximadamente, 94,0% Essa tendncia reverte-se no segundo momento. A partir de 2004, ano de maior taxa na srie, constata-se um declnio gradativo chegando s 18,2 ocorrncias de homicdio por 100.000 habitantes em 2009, ano final da srie. A queda acumulada correspondeu a 19,8%.

tabela 1 taxa de mortalidade por homiCdio (por 100.000 habitantes) registrado em minas gerais, segUndo sUs, 2000 - 2009

Unidade Federativa Minas Gerais


Fonte: MS/DATASUS

2000 11,7

2001 13,0

2002 16,1

2003 20,6

2004 22,7

2005 21,8

2006 21,3

2007 20,4

2008 19,1

2009 18,2

O Grfico 1 ilustra a taxa de mortalidade por homicdio por 100.000 habitantes em Minas Gerais, no perodo 2000-2009, segundo DATASUS, em perspectiva comparada com a taxa de homicdio por 100.000 habitantes em Minas Gerais, no mesmo perodo, segundo dados da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS), publicados no Anurio de Informaes Criminais de Minas Gerais a partir de 2004. A fonte dos dados do Ministrio da Sade (MS) o Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) que se

baseia em atestados de bitos.1 Para a SEDS, a fonte so os sistemas de informaes corporativos que pertencem s organizaes do Sistema de Defesa Social do Estado de Minas Gerais, ou seja, as polcias militar e civil. O SIM registra bitos tanto por municpio de residncia do indivduo quanto de ocorrncia do bito. Entretanto, limitado quanto a definio da intencionalidade. As organizaes policiais
1 O Sistema de Informaes de Mortalidade (SIM) foi desenvolvido e implantado pelo Ministrio da Sade (MS) a partir de 1975. (Castro et al., 2003)

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registram homicdios segundo caracterizao determinada pelo Cdigo Penal Brasileiro e local de ocorrncia. No obstante, tais particularidades na contagem, as taxas apresentam evoluo bastante semelhante, conforme ilustra o grfico 1, com uma diferena mdia de 1,0 percentual. O comportamento ascendente da taxa de homicdios, observado no perodo 2000-2004, no estado de

Minas Gerais, corresponde a uma tendncia constatada j a partir de fins dos anos 1990. Segundo Fundao Joo Pinheiro (2004), no estado de Minas Gerais, entre os anos de 1997 e 2003, o crime de homicdio apresentou um aumento da ordem de 96%. Para a cidade de Belo Horizonte, por exemplo, a taxa de homicdio aumentou 316%. Um aspecto a ser destacado o fato de a utilizao de armas de fogo para a

grfIco 1 Comparativo entre as evolUes das taxas de mortalidade por homiCdio (por 100.000 habitantes) registrado em minas gerais, segUndo dados datasUs e seds/mg, 2000 2009

Fonte: MS/DATASUS e SEDS Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP/FJP

consumao dos homicdios ter crescido de forma sistemtica. A proporo de crimes de homicdios cometidos com o uso de armas de fogo cresceu 50% em Minas Gerais, no perodo em anlise. Admitida a tendncia de que os grandes municpios do estado tenham passado a responder de forma significativa pelos crimes violentos, entre eles o homicdio, relevante destacar alguns resultados alcanado por Beato Filho et al. (2001) em pesquisa desenvolvida a partir da anlise de inquritos instaurados pela Delegacia de Homicdios de Belo Horizonte no ano de 1999.2 Segundo essa pesquisa, aproximadamente 49% dos homicdios
2 Segundo FJP (2005), no perodo 1986-1994, observou-se um crescimento da participao dos grandes municpios do estado no total da criminalidade violenta registrada, que passou de menos de 48% do total no primeiro ano da srie para 74% no ltimo, com Belo Horizonte respondendo por 41% do total da criminalidade violenta no perodo.

em Belo Horizonte estariam relacionados a ocorrncias referentes ao consumo e/ou venda de drogas. Outros 27% tiveram como motivo a vingana ou retaliao, e 7% relacionavam-se a motivos passionais. A ascenso das taxas de homicdios na segunda metade da dcada de 1990, assim como os ndices de criminalidade violenta, correspondeu a uma crise institucional na segurana pblica.3 Entre outras, a grande crise financeira no Estado de Minas Gerais do incio da dcada de 1990 teve significativas implicaes para o aparato de segurana pblica. A reverso da tendncia de crescimento, a partir de
3 Cabe lembrar a situao vivenciada pelas organizaes policiais, especificamente a militar, por exemplo, o que gerou um descontentamento generalizado das praas, levando deflagrao, em 1997, de uma greve por melhores salrios, melhores condies de trabalho e reviso de cdigos disciplinares, com repercusses nacionais.

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2004, est associada, segundo a literatura4, ao (re)arranjo institucional da gesto da segurana pblica que se inicia com a criao da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS), em 2003. Efetivamente, ocorre a assuno, por parte do governo estadual, do papel de ator principal na formulao da poltica de segurana pblica denominada, a partir de ento, Poltica de Defesa Social. Na esteira da criao da SEDS, outra hiptese a mobilizao conjunta de diferentes atores em prol da agenda de segurana pblica. H, ainda, outras hipteses, que carecem de estudos especficos, relacionadas a mudanas de natureza demogrficas e socio-econmicas. Enfim, analisado, especificamente o caso de Belo Horizonte, outra hiptese associa a queda da criminalidade ao processo de integrao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). (Peixoto et al., 2011) Na sequncia, procurar-se- detalhar tais hipteses. O (re)arranjo institucional da segurana pblica iniciado com a criao da SEDS, em 2003, envolveu, sob uma perspectiva integradora, todas as organizaes que compem o setor (Polcia Militar, Polcia Civil, Corpo de Bombeiros, Administrao Penitenciria, Defensoria Pblica, etc). Este (re)arranjo tem trs grandes eixos: i) a gesto integrada do Sistema de Defesa Social; ii) a gesto do Sistema Prisional, e; iii) a preveno social criminalidade. Sob o eixo da gesto integrada, para evitar aes fragmentadas e viabilizar o processo de integrao, as organizaes policiais tiveram, inicialmente, alterados seus status passando a subordinar-se, operacionalmente, SEDS.5 Estruturou-se, ento, o Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS), operacionalizado atravs de um modelo de integrao denominado Integrao e Gesto da Segurana Pblica (IGESP) e uma reorganizao territorial da atuao das organizaes policiais. Para superar as dificuldades decorrentes da existncia de sistemas especficos para cada instituio, o SIDS foi estruturado em dois centros: o Centro Integrado de Atendimento e Despacho (CIAD) e o Centro de Informaes em Defesa Social (CINDS). O primeiro centraliza, em um mesmo espao fsico, o atendimento telef4 Peixoto et al. (2011) fazem uma extensa reviso da literatura acadmica sobre o problema da criminalidade em Belo Horizonte e Minas Gerais de modo a identificar as possveis explicaes para sua queda a partir de 2005. 5 A SEDS criada e tem definidas sua organizao, finalidade e competncias pelas Leis Delegadas n. 49, de 02 de janeiro de 2003 e n. 56, de 29 de janeiro de 2003.

nico de emergncia das diversas organizaes ao cidado e o despacho de viaturas. Essa centralizao permite o controle sobre o fluxo das aes, independentemente de onde tenha se originado.6 O segundo processa, de forma integrada, as informaes entre Polcia Militar, Polcia Civil e Corpo de Bombeiros, transformando-se no espao organizacional responsvel pelo desenvolvimento e implementao das informaes subsidirias preveno da criminalidade, investigao policial e execuo penal. (Peixoto, 2011: 306) A reorganizao territorial das unidades de linha das organizaes policiais fez coincidir reas de atuao. A no coincidncia das reas de atuao entre as polcias configurava um problema com implicaes quanto a definio de responsabilidades e articulao entre ambas. Esta reorganizao buscava permitir a reduo das taxas de criminalidade e maior eficincia no atendimento s ocorrncias na medida em que solucionava a sobreposio de comandos entre batalhes e delegacias, favorecia a qualificao e unificao das informaes e otimizava as atividades de investigao e anlise criminal. (Peixoto, 2011: 306-7) Essa reorganizao deu-se em trs nveis: no nvel estratgico, com a Regio Integrada de Segurana Pblica (RISP); no nvel ttico, com as reas de Coordenao Integrada de Segurana Pblica (ACISPs); no nvel operacional, com as reas Integradas de Segurana Pblica (AISPs). A RISP composta por uma Regio de Polcia Militar e um Departamento de Polcia Civil. A ACISP formada por um Batalho de Polcia Militar ou uma Companhia Independente de Polcia Militar (CIA. IND.) e uma Delegao Seccional ou uma Delegacia Regional. E a AISP integrada por uma Companhia, Peloto ou Destacamento da Polcia Militar e uma Delegacia Distrital, de Comarca ou de Municpio. Enfim, o IGESP, enquanto modelo de gesto, objetiva o gerenciamento, monitoramento e avaliao das aes policiais de controle e preveno da criminalidade em Minas Gerais. H uma avaliao peridica dos objetivos e metas que so definidas pelas prprias organizaes a partir de outra avaliao, feita por policiais de ambas as instituies, do fenmeno criminoso nas respectivas AISPs. Os princpios que orientam o IGESP so: a) utilizao de informaes precisas e atualizadas; b) criao de tticas efetivas; c) alocao rpida de recur6 O CIAD origina-se da ampliao e transformao do Centro Integrado de Comunicaes Operacionais (CICOP)

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sos e pessoas; d) monitoramento rigoroso e avaliao dos resultados (Cruz, 2005). No eixo gesto prisional, ocorre uma unificao da poltica carcerria estadual, antes fragmentada em mais de uma secretaria. Adota-se um modelo organizacional e de gesto denominado Modelo Referencial de Gesto do Sistema Prisional cujos objetivos so: a) minimizao dos conflitos entre custdia e ressocializao de indivduos privados de liberdade, com a promoo da integrao entre as unidades internas responsveis por sua execuo; b) transferncia da gesto das carceragens da Polcia Civil de Minas Gerais (PCMG) para a SEDS e consequente liberao de policiais civis e militares da guarda e escolta de presos; c) melhoria da infraestrutura fsica das unidades existentes. Para tal foram necessrias reformas de infraestrutura das unidades prisionais, ampliao do nmero de vagas e capacitao profissional (Peixoto, 2011; 310). Historicamente, at 2005, a custdia da maioria dos presos estava a cargo da Polcia Civil, lotando as carceragens localizadas nas Cadeias pblicas e Delegacias. A partir de ento, houve uma reverso desse quadro, com investimentos na criao de vagas pela construo e ampliao de presdios e penitencirias. A Subsecretaria de Administrao Prisional (SUAPI) torna-se responsvel pela maior parte dos presos, liberando policiais militares e civis da guarda dos mesmos. Assim, em 2009, j no existiam carceragens sob a gesto da Polcia Civil em Belo Horizonte e sua Regio Metropolitana (Sapori, 2007) 7. A inovao no que diz respeito a preveno social criminalidade correspondeu introduo e/ou organizao, por parte da SEDS, em parceria com vrios rgos que a compem (PM, PC, BM, Judicirio), outras esferas de governo (federal e municipal) e organizaes da sociedade civil (associaes de bairro, ongs, etc.), de um aparato de polticas de preveno social criminalidade nos nveis primrio, secundrio e tercirio (Peixoto, 2011: 312). Segundo classificao utilizada pela SEDS, as aes de preveno primria so realizadas diretamente nas reas de maior incidncia criminal, tentando antecipar o crime. Nesse nvel de interveno temos, entre outros, programas que objetivam a melhoria da qualidade de vida da populao, resoluo de conflitos, articulao e fomento organizao comunitria e institucional, a
7 A transferncia da gesto das carceragens liberao dos policiais militares e civis da guarda de presos estavam previstas pela Lei Estadual 12985/1998. (Minas Gerais, 2009)

partir de indivduos, famlias, grupos, comunidades, entidades comunitrias e diminuio das taxas de homicdio. Exemplos de programas nesse nvel so: o Programa Fica Vivo! e o Programa de Mediao de Conflitos8. A preveno secundria direcionada para as pessoas que vivenciaram experincias de determinados crimes, vindo a cumprir penas ou medidas alternativas priso. Assim, nesse nvel de interveno, os programas visam a promover o acompanhamento efetivo das penas e medidas alternativas, possibilitando seu cumprimento e contribuindo para a no reincidncia. Nesse nvel de interveno temos programas como a Central de Penas Alternativas (CEAPA) que desenvolvido em parceria com redes de proteo social 9. A preveno terciria tem por objetivo a incluso de egressos do sistema prisional. Os programas nesse nvel de interveno visam a promover aes que estimulam a participao do indivduo como cidado, minimizando fatores de risco social, por meio de prestao de atendimentos individuais e em grupos nas reas psicossociais e jurdica. Um exemplo de programa nesse nvel de interveno o Programa de Reintegrao Social do Egresso (PRESPE)10 (Minas Gerais, 2009). A hiptese da mobilizao conjunta de diferentes atores defende que o controle e preveno da criminalidade pode ser resultado de um esforo na convergncia de agendas e articulao de aes entre os agentes pblicos entre si e com a comunidade mineira. Uma srie de aes conjuntas para a manuteno da ordem foi tomada, de forma articulada, entre os poderes Executivo, Judicirio e Legislativo. So exemplos de ini8 O Fica Vivo um programa de controle de homicdios que atende jovens e adolescentes de 12 a 24 anos, em situao de risco social, que residem em aglomerados urbanos com populao de baixa renda, lhes oferecendo oportunidades de lazer, educao, esporte e cultura. Foi implantado, pela primeira vez, no aglomerado Morro das Pedras, Belo Horizonte, no ano de 2002. Atualmente desenvolvido em mais de duas dezenas de aglomerados em Belo Horizonte, Regio Metropolitana e Interior do Estado. O Programa Mediao de Conflitos foi previamente definido para ser implantado em aglomerados urbanos e vilas com altos ndices de vulnerabilidade e excluso social de Minas Gerais. Esse programa visa empreender aes e atividades de preveno com a participao dos prprios envolvidos nos conflitos. O Programa funciona baseado nos denominados Ncleos de Preveno de Criminalidade (NPCs). 9 O CEAPA um programa que tem por objetivo a aplicao e acompanhamento institucionais das alternativas penais em Minas Gerais com a participao do Tribunal de Justia, Ministrio Pblico e Sociedade Civil Organizada. 10 O PRESPE um programa que objetiva acolher egressos do sistema prisional proporcionando-lhes alternativas para incluso e retorno vida em sociedade.

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ciativas tomadas, conjuntamente, pelo Executivo estadual, Judicirio e municipalidade: a retirada de circulao de perueiros que trabalhavam clandestinamente na cidade e de vendedores ilegais (camels) que atrapalhavam a livre circulao de transeuntes alm de comprometer a prpria ao da polcia no centro da cidade. Um projeto de repercusso nacional foi o Olho Vivo. Esse projeto, iniciado numa parceria entre Governo do Estado, Prefeitura e Cmara de Dirigentes Lojistas (CDL/BH), consiste na instalao de cmeras de segurana para o monitoramento, a partir de uma central coordenada pela Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG), de regies de alta incidncia de crimes, principalmente contra o patrimnio. As imagens geradas por essas cmeras permitem a identificao de aes criminosas ou delinquentes potenciais, orientando a ao dos policiais no sentido de abord-los e/ou prend-los. No que diz respeito articulao poder pblico/comunidade, esto em questo formas de interao entre ambas na busca de solues para problemas relacionados questo da segurana pblica. Neste campo, tm se destacado a PMMG atravs da filosofia do policiamento comunitrio. A ideia que a estratgia do policiamento comunitrio favorece a reduo da criminalidade, na medida em que facilita acesso s comunidades mais pobres, a discusso e a atuao, com as mesmas, sobre as questes de segurana pblica local.11 So exemplos de integrao poder pblico/comunidade, os seguintes programas: Rede de Vizinhos Protegidos, Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia (PROERD)12.
11 Oliveira Jr. (2007) ressalta, entretanto, que no est demonstrado ser o policiamento comunitrio capaz de manter baixos os nveis de medo ou violncia subjetiva em meio populao. Inclusive por que a poltica de policiamento comunitria pode ser vista como geradora de disputas entre diferentes agncias da burocracia estatal. 12 O programa Rede de Vizinhos Protegidos busca incentivar a solidariedade e organizao entre pessoas, que moram ou trabalham em um mesmo local, na preveno de aes criminosas. A rede composta por moradores de um determinado bairro, em grupos de residncias circunvizinhas que so orientados por policiais sobre as medidas de segurana que devem tomar cotidianamente. O PROERD uma parceria desenvolvida entre PMMG e escolas para

Sob a perspectiva das transformaes demogrficas e socioeconmicas possivelmente relacionadas queda da criminalidade, observa-se a reduo do estrato populacional mais jovem na pirmide etria, especialmente entre 15 e 24 anos, que apresentam mais altas taxas de homicdios tanto como vtimas quanto agentes. Segundo dados do IBGE (2009), entre 2003 e 2007, ocorreu uma reduo de 10,13% na proporo da populao nesta faixa etria. Entre as transformaes socioeconmicas, a Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), por exemplo, apresentou reduo de 41% na taxa de desemprego global e um aumento da taxa de atividade (proporo de pessoas com 10 anos ou mais incorporadas ao mercado de trabalho formal) da ordem de 6,3%. (FJP, 2009) Por fim, focando especificamente a cidade de Belo Horizonte, defende-se a hiptese de que a queda da criminalidade, em geral, est estreitamente relacionada ao processo de integrao de sua regio metropolitana, calcada em anlises que focam a distribuio espacial dos crimes e sua relao com a dinmica metropolitana (Diniz e Andrade, 2008) e o desordenamento da expanso urbana em suas implicaes no que tange ausncia de polticas pblicas. (Godinho et al., 2008). Diniz e Andrade (2008) observam que crimes violentos contra a pessoa concentram-se na capital e naqueles municpios com integrao muito alta com possvel migrao para os municpios vizinhos. Dos 34 municpios da RMBH, 21 apresentam taxas de crescimento da criminalidade violenta superiores s da capital. Godinho et al. (2008), por sua vez, apontam para a hiptese da expanso urbana desordenada, cuja consequncia a existncia de reas com completa ausncia de polticas pblicas (municipais e estaduais), notadamente urbana e equipamentos, que apresentaram, comparativamente, mais altas taxas de criminalidade.
a preveno o envolvimento de crianas e adolescentes com o uso de drogas e a violncia. (Peixoto et al., 2011; 318)

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BiBliogrAfiA
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acre
HOMICDIOS NO ACRE DURANTE A DCADA DE 2000
Fernando Salla Marcos Csar Alvarez Pesquisadores do NEV/USP

estado do Acre apresentou, nas ltimas dcadas, duas situaes que podem ser consideradas emblemticas no campo das violaes dos direitos humanos no pas. A primeira foi o assassinato de Chico Mendes, em dezembro de 1988, e a segunda os assassinatos, no final da dcada de 1990, trazidos a pblico pela Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre o Narcotrfico e atribudos ao grupo chefiado pelo ento deputado federal Hildebrando Paschoal. Apesar da gravidade desses acontecimentos, o estado do Acre no apresentou elevadas taxas de homicdio no perodo 2000 a 2009. Tanto em relao aos estados da regio Norte, como em relao aos demais estados da federao, o estado do Acre no apresentou taxas de homicdio que revelassem padres intensos de violncia. Todo o estado per-

tence faixa de fronteira. Comparando-se os municpios da faixa de fronteira do estado do Acre com os de outros estados de fronteira, tambm no so elevadas as taxas de homicdio. A populao mdia, na dcada de 2000, girou em torno dos 600 mil habitantes, distribudos nos 22 municpios que compem o estado. Quase a metade da populao do estado reside em Rio Branco, a Capital. em Rio Branco que se concentra a maior parte dos homicdios. De uma mdia de 122 homicdios no estado, para o perodo de 1996 a 2009, 92,5 ocorrncias estavam concentradas na Capital. A taxa mdia de homicdios por 100 mil habitantes na Capital, naquele perodo, era de 33,1. Essa era a nica taxa de uma cidade do Acre que estava acima da taxa mdia nacional, de 26,6 para aquele mesmo perodo.

grfIco 01 evolUo das taxas de homiCdio, brasil e aCre

Fonte: Datasus/IBGE

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Dentre os sete estados da regio Norte, o estado do Acre, no perodo 2000 a 2009, apresentou taxas de homicdio que o colocaram entre os menos violentos. Em 2000, o estado da regio Norte mais violento foi Roraima, com taxa de homicdios de 41,6, enquanto o Acre ocupava a 5 posio, com taxa de 20,2 homicdios. De 2001 a 2003, as taxas no estado cresceram foram de 22,4 (2001), 27,3 (2002) e 25,6 (2003) e subiu para 4 posio na regio Norte que teve nesses anos a liderana do estado de Rondnia (taxas de 40,4, 41,4 e 37,9 respectivamente). De 2004 a 2006, o estado do Acre volta a cair para a 5 posio em relao regio Norte, com taxas de 19,7 (2004), 19,6 (2005) e 24,3 (2006), enquanto a liderana nesses anos ainda foi do estado de Rondnia, com taxas de 37,0, 34,4 e 36,4 respectivamente. De 2007 a 2009, o estado do Acre passa a ocupar a 6 posio no estado, apresentando um nvel ainda menor de violncia em relao aos demais estados da regio, com taxas de homicdio de 19,8 (2007), 20,0 (2008) e 22,6 (2009). Nesses anos, a liderana da regio nas taxas de homicdio passou para o estado do Par que apresentou taxas de 29,3 (2007), 37,7 (2008) e 38,6 (2009). Em relao aos demais estados da federao, o Acre apresentou, de 2000 a 2009, taxas de homicdio que no esto entre as mais elevadas. Em 2000, o estado teve taxa de 20,2 homicdios e ocupava a 15 posio que era liderada pelo estado de Pernambuco com 54,8 e tinha o estado do Maranho com a menor taxa, 6,7 homicdios por 100 mil habitantes. Em 2001, o estado do Acre sobe para a 13 posio, com a taxa de 22,4, enquanto Pernambuco continuava a liderar os estados brasileiros, com taxa de 59,2, e a 27 posio era ocupada pelo estado de Santa Catarina, com taxa de 8,6. Em 2002 e 2003, o estado do Acre subiu mais uma posio, ocupando a 12, com taxas de 27,3 e 25,6, respectivamente. Pernambuco continuou a liderar os estados brasileiros nesses dois anos, com taxas de 54,7 e 55,9, enquanto a 27 posio em 2002 foi novamente de Santa Catarina (taxa de 10,4) e em 2003 foi ocupada pelo estado do Piau (taxa de 10,6). Nos dois anos seguintes, 2004 e 2005, as taxas de homicdio do estado do Acre o colocam respectivamente na 18 e na 20 posies (taxas de 19,7 e 19,6). Nesses dois anos, Pernambuco continua a liderar os estados brasileiros, segundo as taxas de homicdio (taxas de 51,0 e 52,0) e Santa Catarina era o que apresentava as menores taxas de homicdio (11,0 e 10,6). Nos anos de 2006 a 2009, o estado de Alagoas apresentou as maiores taxas de homicdio dentre os estados brasileiros (taxas de 55,3, 60,5, 61,4 e 60,5 respectivamente) enquanto o estado de Santa

Catarina, em 2006 e 2007, foi o menos violento, com taxas de 11,0 e 10,1 e em 2008 e 2009 o estado do Piau voltou a apresentar as menores taxas (11,3 e 12,0 respectivamente). Nesse perodo, o estado do Acre oscilou entre a 15 posio em 2006 (taxa de 24,3); 20 posio em 2007 (taxa de 19,8); 22 posio em 2008 (taxa de 20,0); e 18 posio em 2009 (taxa de 22,6). Em suma, em relao aos demais estados brasileiros, o Acre esteve entre os menos violentos em 2008, ocupando a 22 posio (taxa de 20,0) e a posio mais elevada se deu em 2006, com a 15 posio (24,3). Mas esteve ao longo de todo o perodo com taxas que se distanciavam dos estados que lideravam as posies, sempre com taxas que oscilaram entre 51,0 a 61,4 homicdios por 100 mil habitantes. Note-se ainda que, ao longo de todo o perodo 2000 a 2009, o estado do Acre apresentou taxas de homicdio sempre inferiores s do Brasil. A mxima aproximao da taxa do Acre com a do Brasil ocorreu em 2002, quando a taxa para o Brasil foi de 27,7 e a do Acre 27,3. Nos demais anos, a distncia entre as taxas do estado do Acre sempre foram menores que as do Brasil, variando em torno de 3 a 6 pontos. Alm da comparao das taxas de homicdio do estado com os da regio Norte e com os demais estados brasileiros, possvel ainda verificar o desempenho do Acre em relao aos estados que possuem parte de seu territrio junto s fronteiras do Brasil com os seus vizinhos da Amrica do Sul. Nessa condio, so onze os estados brasileiros, mas apenas Roraima e o prprio Acre que possuem todos os seus municpios integrantes da faixa de fronteira (faixa de terra de 150 km da divisa para o interior). Assim os 22 municpios que formam o estado do Acre e os 15 do estado de Roraima pertencem todos faixa de fronteira nos respectivos estados. No chamado Arco Norte, que envolve os estados do Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap, no obstante ser um pequeno estado em extenso, o Acre era o que possua o maior nmero de municpios na faixa de fronteira: o Amazonas possua 21, Roraima 15, Amap 8, Par 5. O estado de fronteira com o maior nmero de municpios na faixa de fronteira o Rio Grande do Sul com 197. Entre 1997 e 2009, os municpios da faixa de fronteira do Acre apresentaram uma taxa mdia de homicdios de 20,1 (a 6 maior dentre os 11 estados que tinha a liderana dos municpios do estado de Rondnia com taxa de 38,1).

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rondnia
HOMICDIO EM RONDNIA NA DCADA DE 2000
Fernando Salla Marcos Csar Alvarez Pesquisadores do NEV/USP

observao dos dados sobre os homicdios em Rondnia, de 2000 a 2009, constata que so elevados os nveis de violncia no estado, tanto em relao aos outros estados da regio Norte como em relao aos demais estados brasileiros. E a mesma constatao tambm se d quando se compara o estado de Rondnia com os outros estados que possuem igualmente a mesma condio de terem uma parte de seu territrio como faixa de fronteira. Possivelmente, vrios aspectos de natureza demogrfica, econmica e social possam ajudar a compreender os nveis de violncia que se expressam atravs dos dados de homicdio. Constata-se, por exemplo, que o estado passou por um processo muito acelerado de povoamento. Em 1950, o ento territrio de Guapor tinha somente 02 municpios e uma populao de 36.935 habitantes. Em 1991, j na condio de estado, passaram a ser 23 municpios e uma populao de 1.130.874 habitantes. Em 2010, eram 52 os municpios e a populao alcanava 1.562.409 habitantes. Nota-se, portanto, que essa rea passou a ser intensamente ocupada nas ltimas dcadas atravs de um processo que foi conjugado com a expanso da fronteira agrcola, com projetos de colonizao nem sempre bem executados pelo governo, com a abertura de reas de garimpo, e com numerosos conflitos agrrios e com grupos indgenas. Esse contexto pode, ao menos em parte, ajudar a compreender as razes pelas quais o estado de Rondnia apresenta diversos indicadores de violncia, especialmente revelados pelos dados relativos a homicdios.

Em dez anos, de 2000 a 2009, o estado liderou por seis vezes o ranking dos sete estados do Norte do Brasil, segundo as taxas de homicdio por 100 mil habitantes. Em 2000, esse ranking tinha o estado de Roraima na liderana, com taxa de 41,6, enquanto Rondnia estava em terceiro lugar, com taxa de 33,3. Nos anos de 2007, 2008 e 2009 o estado do Par liderou o ranking dos estados do Norte, com taxas de 29,3, 37,7 e 38,6 respectivamente, enquanto Rondnia apresentou nesses trs anos as taxas de 25,9, 30,5 e 34,2 ocorrncias por 100 mil habitantes respectivamente. Em relao aos demais estados da federao, Rondnia esteve em 2001, 2002, 2003 e 2004 na quarta posio no ranking dos estados brasileiros com as maiores taxas de homicdio. O estado de Pernambuco liderou esse ranking de 2000 a 2005, com taxas de 54,8, 59,2, 54,7, 55,9, 51,0 e 52,0 respectivamente, enquanto Rondnia esteve em 2000 na 8. posio com taxa de 33,3; de 2001 a 2004, Rondnia esteve na quarta posio, com as taxas de 40,4, 41,4, 37,9, 37,0 respectivamente. E, em 2005, Rondnia caiu para a 5. Posio, com taxa de 34,4 homicdios por 100 mil habitantes. De 2006 a 2009, o ranking passou a ser liderado pelo estado de Alagoas, com taxas de 55,3, 60,5, 61,4 e 60,5 respectivamente. O estado de Rondnia ocupou nesses anos a 5, 12, 9 e 6 posio, com as seguintes taxas: 36,4, 25,9, 30,5 e 34,2 respectivamente.

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grfIco 01 evolUo das taxas de homiCdio, brasil e rondnia

Fonte: Datasus/IBGE

As taxas de homicdio do Brasil, no perodo 2000 a 2009, oscilaram entre a menor 24,4, em 2007, e 28,4, em 2003. Os dados apresentados acima relativos a Rondnia indicam, portanto, nveis mais elevados que em relao taxa nacional. A menor taxa do estado de Rondnia (25,9) tambm se deu em 2007 mas mesmo assim foi maior que a taxa do Brasil. Rondnia um dos onze estados brasileiros que possuem faixa de fronteira (150 km a partir da di-

visa do Brasil com o pas vizinho). Reunidos, os 27 municpios dessa faixa do estado de Rondnia apresentavam a maior taxa mdia de homicdios de 1997 a 2009 (38,1) dentre todos os demais estados e respectivos municpios da faixa de fronteira. As faixas de fronteira mais violentas, depois de Rondnia, eram as do Mato Grosso do Sul e Roraima, com taxas mdias de homicdio entre 1997-2009 de 33,7 e 32,0, respectivamente.

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1.2. AMEAAS CONTRA DEFENSORES DE DIREITOS HUMANOS


VIOLAO INTEGRIDADE FSICA E AMEAA A DEFENSORES DE DIREITOS HUMANOS
Mariana Pimentel Fischer Pacheco Doutora em Filosofia do Direito pela UFPE, professora da FGV-SP

1. soBre o percurso de umA pesquisA AcercA dA situAo dos defensores de direitos humAnos em situAo de vulnerABilidAde
Este trabalho pretende discutir alguns pontos centrais do relatrio final do projeto Diagnstico Nacional sobre a Situao dos Defensores de Direitos Humanos, elaborado durante os anos de 2009 e 2010, atravs de parceria entre a Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/ PR) e a Associao Nacional de Direitos Humanos, Pesquisa e Ps-Graduao (ANDHEP). O relatrio encontra-se, atualmente, nos arquivos da ANDHEP e da SEDH e no pode ser disponibilizado em seu inteiro teor a todo o pblico, pois contm relatos capazes de facilitar a identificao de defensores de direitos humanos em situao de vulnerabilidade e, assim, comprometer sua segurana. A pesquisa, viabilizada pelo convnio n. 30/071, surgiu
1 Em 2008 a imprensa oficial publicou a seguinte nota: BRASLIA A Coordenao Geral do Programa Nacional de Proteo aos Defensores dos Direitos Humanos da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) reuniu-se hoje (26), em Braslia, com os representantes da coordenao para discutir a elaborao do Diagnstico Nacional sobre a Situao dos Defensores dos Direitos Humanos e os encaminhamentos para a elaborao do marco legal do Programa. Para maiores informaes, acessar o stio da Presidncia da Repblica: Disponvel em <http://

da demanda do Governo Federal por um mapeamento que auxiliasse na implementao de um Programa Nacional de Proteo ao Defensor de Direitos Humanos e teve abrangncia nacional; o trabalho de campo excluiu apenas Esprito Santo, Pernambuco e Par, estados em que j existia o projeto-piloto de proteo aos defensores de direitos humanos. A equipe da ANDHEP composta por onze pesquisadores e , um coordenador, finalizou o relatrio em maro de 2010. Buscamos, aqui, discutir no apenas as concluses alcanadas pela pesquisa, mas tambm o percurso da investigao. Isto implica em dar conta de escolhas relativas delimitao do objeto, metodologia e, sobretudo, referentes a estratgias para lidar com dificuldades de acesso informao. Focar a discusso em constataes alcanadas pelo relatrio da ANDHEP e da SEDH no implica em desconsiderar outros trabalhos sobre o tema, j que o relatrio analisado foi elaborado com ateno aos principais textos produzidos pela academia, rgos estatais e organizaes nacionais e internacionais sobre a situao de defensores (as fontes do relatrio so discutidas no item 3). Assim, na parte inicial, apresentamos a discusso realizada pela equipe de pesquisadores da ANDHEP sobre o objeto da investigao; em seguida, expomos a
www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/noticias/ultimas_ noticias/MySQLNoticia.2008-03-26.2336>. Acesso em 4 abr. 2008.

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metodologia utilizada e desafios encontrados no percurso da pesquisa; no quarto item, elaboramos uma sntese dos principais conflitos em direitos humanos identificados nas diferentes regies do Pais no ano de 2009; finalmente, apontamos as principais constataes apresentadas no relatrio acerca da situao dos defensores de direitos humanos em situao de risco.

para o Programa de defensores (elaborado com base no Decreto Presidencial 6.044/2007) abaixo transcrito: A violao caracteriza-se por toda e qualquer conduta atentatria a atividade pessoal ou institucional do defensor dos Direitos Humanos ou de organizao e movimento social, que se manifeste, ainda que indiretamente, sobre familiares ou pessoas de sua convivncia prxima, dentre outras formas, pela pratica de crimes tentados ou consumados, tais como homicdio, tortura, agresso fsica, ameaa, intimidao, difamao, priso ilegal ou arbitraria, falsa acusao, alm de atentados ou retaliaes de natureza poltica, religiosa, econmica, cultural, de origem, de etnia, de gnero, de orientao sexual, de cor e raa, de idade, dentre outras formas de discriminao, desqualificao e criminalizao de sua atividade que ofenda a sua integridade fsica, psquica ou moral, a honra ou o seu patrimnio. Esta definio da SEDH, ao lado das primeiras informaes coletadas em pesquisa de campo sobre conflitos, forneceu subsdios para que a equipe pudesse criar diferentes categorias de ameaas. As categorias elaboradas, que tem em considerao os diversos graus de vulnerabilidade do defensor, orientaram a pesquisa e a escolha de defensores a serem entrevistados. Assim, foram considerados em situao de vulnerabilidade todos os defensores que sofrem alguma das ameaas tipificadas a seguir: 1) Criminalizao a desarrazoada (ou fundamentada em falsas razes) sujeio de um defensor de Direitos Humanos condio de acusado ou investigado na esfera administrativa ou na judicial. O objetivo de tentativas de criminalizao fazer com que o defensor seja visto como fora da lei de modo a legitimar a utilizao do aparato repressivo do Estado contra sua luta e/ ou desqualific-lo perante a opinio pblica. 2) Ameaa Velada Nesta situao, o defensor sente-se ameaado, mas no tem meios para identificar quem o ameaa. Os entrevistados mencionaram diversas espcies de ameaa velada, tais como telefonemas annimos, cartas vexatrias, perseguies, comentrios de sentido ambguo feitos por pessoas ligadas a um grupo de ofensores etc. 3) Ameaa Verbal Aqui, o defensor pode identi-

2. definio de defensores de direitos humAnos e cArActerizAo dos diferentes tipos de AmeAA


O primeiro desafio enfrentado pelo grupo de pesquisadores foi delimitao do objeto da pesquisa: buscava-se elaborar uma definio de defensores de direitos humanos. O conceito de defensores de direitos humanos adotado pela SEDH-PR e pela Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas ONU (resoluo n.53/144, de 09 de dezembro de 1998) : Defensores de Direitos Humanos so todos os indivduos, grupos e rgos da sociedade que promovem e protegem os direitos humanos e as liberdades fundamentais universalmente reconhecidos. A equipe ps em questo o alto grau de abrangncia deste conceito, assim como dificuldades referentes sua determinao concreta, tendo em conta que no h uma hierarquia estabelecida entre direitos humanos e que, muitas vezes, estes direitos entram em coliso - por exemplo, em conflitos de terra, proprietrios argumentam frequentemente que esto defendendo seu direito propriedade e trabalhadores dizem que lutam por direitos sociais e em defesa de sua dignidade. Para lidar com esta dificuldade, a equipe optou por, de incio, utilizar conceito amplo de defensor e realizar entrevistas com aqueles que se declararam defensores ou foram apontados por outros atores (como jornalistas, representantes de movimentos sociais e de organizaes no governamentais, defensores entrevistados, etc.) como protagonistas de conflitos. O objetivo era elaborar um panorama inicial e genrico dos conflitos e dos principais atores e, em um segundo momento, com o avano das investigaes, alcanar uma compreenso mais clara e contextualizada da situao dos defensores de direitos humanos. Em seguida, procurou-se formular categorias hbeis a esclarecer aspectos da relao do defensor com o conflito e, eventualmente, sua situao de vulnerabilidade. Para tanto, considerou-se o conceito de violao utilizado pela SEDH

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ficar aquele que, com palavras, o ameaa. 4) Ameaa Fsica Neste caso, o agressor atenta (ou chega a iminncia de faz-lo) diretamente contra a integridade fsica ou contra a vida do defensor. Esta classificao permitiu que a equipe elaborasse um conceito mais especfico de defensor, que passou a ser entendido para fins da pesquisa como: Uma pessoa, uma comunidade, ou uma instituio que tem uma ao pr-ativa em relao defesa dos direitos humanos e que por causa de suas atividades pode se encontrar constantemente em algum estado acima mencionado. O projeto no tinha a pretenso de realizar entrevistas com todos os defensores que se encontravam em situao de vulnerabilidade nem de fazer uma leitura quantitativa do problema; buscava sim identificar os principais conflitos conexos a direitos humanos presentes no pas no ano de 2009 e pensar sua relao com as atividades dos defensores. Com este propsito, a equipe entrevistou pessoas que se enquadravam no conceito de defensor de direitos humanos acima mencionado em todas as regies do pas.

3. metodologiA utilizAdA e o difcil Acesso A fontes de pesquisA


Inicialmente, com o escopo de atualizar as informaes presentes nos arquivos ANDHEP e de construir um banco de dados sobre conflitos e defensores, a equipe de pesquisadores dedicou-se leitura de livros, artigos cientficos e notcias divulgadas pela mdia. Foram fontes de pesquisa especialmente relevantes nesta fase: relatrios produzidos pelo Ncleo de Estudos da Violncia (NEV/USP) - principalmente, o primeiro, segundo e terceiro relatrios nacionais de direitos humanos ; o relatrio Na Linha de Frente - Defensores de Direitos Humanos no Brasil, elaborado pelo Centro de Justia Global, (que elenca quase uma centena de casos de violao a direitos humanos que aconteceram entre 1997 a 2005 em todo o territrio brasileiro); o Segundo Relatrio Nacional de Direitos Humanos, publicado em 2002 pela Comisso Teotnio Vilela; relatrios que tratam dos Programas de Proteo aos Defensores de Direitos Humanos no Esprito Santo, Par e Pernambuco2
2 Diagnstico sobre a situao de Vitria-ES (Centro de Defesa de Direitos Humanos de Serra); Relatrio de Diagnstico Situacional

e textos produzidos por organizaes no governamentais (ONGs) que atuam em defesa direitos humanos. Em todas as etapas do trabalho foi fundamental o contato com entidades ligadas defesa de direitos humanos, especialmente a Comisso Pastoral da Terra (CPT), Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST), Comisso Indigenista Missionria (CIMI), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), sindicatos, ONGs, comisses de direitos humanos de Assembleias Legislativas e Prefeituras. Estas entidades viabilizaram a comunicao da equipe de pesquisadores com defensores (principalmente aqueles que atuavam em locais distantes dos grandes centros urbanos) e forneceram informaes importantes para o refinamento do mapa de conflitos de modo a permitir, por exemplo, a distino de casos em que havia risco duradouro e conflito iminente. Com base nas informaes coletadas e sistematizadas no banco de dados, os pesquisadores da equipe viajaram para locais de conflito com o propsito de entrevistar atores envolvidos. A preparao para o campo, orientada pela Prof. Ana Lcia Pastore Schritzmeyer (ANDHEP) e pelo Prof. Srgio Adorno (NEV/USP), foi cuidadosa. Um roteiro previamente elaborado conduziu as entrevistas, que foram gravadas e posteriormente transcritas. As entrevistas forneceram extenso material de pesquisa e permitiram que a equipe formulasse de um mapa de conflitos ilustrado pela narrativa dos diversos atores entrevistados - importa lembrar que, por conta de questes referentes segurana, informaes arquivadas capazes de permitir a identificao dos defensores no podem ser divulgadas. Durante todo o processo de elaborao do projeto, a equipe teve que lidar com obstculos ao acesso a informaes. Isso no surpreendeu o grupo, j que a carncia de fontes , reconhecidamente, um dos maiores empecilhos pesquisa em direitos humanos no pas. Foram algumas das principais dificuldades encontradas: falta de informaes sobre defensores que atuam em locais distantes dos centros urbanos, de modo isolado (sem ligao com instituies ou redes de defesa de direitos humanos) ou em conflitos que no chegaram a ter repercusso na mdia; restries, por razes de segurana, disponibilizao de dados sobre defensores
dos Defensores de Direitos Humanos em Belm-PA; Diagnstico Situacional dos Defensores e Defensoras dos Direitos Humanos de Pernambuco elaborado pelo GAJOP (Gabinete de Assessoria Jurdica a Organizaes Populares) - Recife, Pernambuco. Como dito, no foi feito um trabalho de campo especfico nestes estados, por j haver neles Programas de Proteo a Defensores de Direitos Humanos.

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ameaados; recusa de membros do Poder Pblico a fornecer informaes (tal atitude era justificada por razes diversas, alguns diziam se opor ao Programa Nacional de Proteo ao Defensor de Direitos Humanos da SEDH, outros o viam com desconfiana; suspeita-se, ainda, que algumas pessoas deixaram de fornecer informaes por estarem cientes do envolvimento de membros do Poder Pblico nos conflitos identificados); recusa por parte organizaes no governamentais em colaborar com a pesquisa, entre outras dificuldades.

trado defensores em uma determinada rea, no significa, necessariamente, que inexistam defensores no local: eles podem no ter sido localizados por diversos motivos, por exemplo, por no terem contato com redes de defesa de direitos humanos. Apresentamos, em seguida, sinteticamente, alguns dos principais aspectos dos conflitos apontados nas cinco regies do Brasil e os conectamos com relatos dos defensores entrevistados.

(I.) Regio Sul


A maior parte dos conflitos identificados em reas rurais da Regio Sul do Pas, em 2009, envolviam disputa pela terra. Foram apontados casos de conflitos ligados a comunidades quilombola em todos os estados da regio. A explorao de trabalho escravo era marcante no estado do Paran. Em Santa Catarina, a equipe investigou casos em que comunidades indgenas e populaes negras encontravam-se em situao de vulnerabilidade.

4. mApA dos principAis conflitos ligAdos Aos direitos humAnos no pAs no Ano de 2009
O mapa abaixo ilustra os conflitos identificados em 2009 e distingue situaes em que foram encontrados defensores ameaados e casos em que estes no foram localizados - ressalte-se que o fato da equipe no ter encon-

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Foram algumas particularidades observadas nos estados visitados pela equipe: no Paran, o conflito agrrio foi responsvel pela formao de milcias (grupos paramilitares integrados por policiais e agentes de segurana privada) que, segundo relatos dos entrevistados, protegiam interesses dos grandes proprietrios de terra; no Rio Grande do Sul os movimentos sociais encontravam-se especialmente bem organizados e articulavam-se, frequentemente, com entidades de alcance internacional, o principal obstculo ao destes movimentos (especialmente Movimento dos Trabalhadores Sem Terra e a Via Campesina) eram tentativas de criminalizao (defensores disseram que pessoas ligadas mdia e ao Poder Pblico eram os grandes responsveis pela criminalizao).

No Mato Grosso, foram identificados conflitos protagonizado por etnias que compem a reserva do Xingu e que envolviam questes referentes ao acesso terra e a construo de hidreltricas. Relatrios da Comisso Pastoral da Terra (CPT) mostravam que o Mato Grosso liderava o ranking de grilagem no pas e que criadores de gado, donos de frigorficos e madeireiros eram grandes aliciadores do trabalho escravo. Os conflitos no espao urbano apontados, na regio, estavam ligados a violncia contra homossexuais, problemas de moradia, perseguio poltica, corrupo eleitoral, e prticas de extermino estas ltimas foram observadas, sobretudo, no estado de Goinia.

(II.) Regio Sudeste


Nas reas urbanas em que se concentravam mais de 90% da populao do Sudeste - foram entrevistados defensores, cuja atuao estava ligada a conflitos que envolviam violncia policial, milcias, problemas do sistema penitencirio e referentes ao acesso a moradia, assim como situao de crianas, jovens e homossexuais. As especificidades da atuao do crime organizado chamaram a ateno dos pesquisadores que visitaram a regio (nomeadamente no Rio de Janeiro, onde os pesquisadores ouviram diversos relatos sobre a formao de milcias e seu envolvimento com o Poder Pblico). Observou-se, na zona rural, a importante atuao de trabalhadores sem-terra e comunidades tradicionais (indgenas e quilombolas). No estado de Minas Gerais era marcante a luta do Movimento dos Atingidos por Barragens.

(IV.) Regio Norte


Na regio Norte foram investigados conflitos conexos a disputas pela terra e pela gua, alm de questes ligadas ao meio-ambiente que afetavam, principalmente, indgenas e comunidades ribeirinhas. Estas comunidades, situadas principalmente no Amap e Amazonas - particularmente em Lbrea , lutavam pela criao de uma reserva extrativista e para impedir atividades danosas ao meio ambiente (os entrevistados relataram que a ao dos madeireiros era um dos maiores problema da regio). No Tocantins (especialmente na regio do Bico do Papagaio) e no Amazonas (especialmente em castanhais da regio da Lbrea) foram identificadas recorrentes denncias de trabalho escravo - a Comisso Pastoral da Terra de Araguaiana liderava, na poca, uma campanha de combate a esta forma de explorao. Em Roraima, destacava-se o caso da reserva Raposa Serra do Sol. No Acre, foram mapeadas diversas aldeias indgenas ameaadas pela disputa de terras com fazendeiros. Em reas urbanas, denncias sobre novas formas de atuao de antigos Esquadres da Morte (supostamente extintos aps a CPI do Narcotrfico) chamaram a ateno da equipe de pesquisadores. Ainda foram observados, na regio, casos de violaes de direitos de mulheres, explorao sexual de crianas e adolescentes, trabalho escravo e problemas relacionados ao sistema penitencirio.

(III.) Regio Centro-Oeste


Os principais conflitos apontados na regio Centro-Oeste estavam, em 2009, concentrados em reas rurais. Identificou-se a ocorrncia de trabalho escravo no Mato Grosso, no Mato Grosso do Sul e em Gois. Foram observados, constantemente, na Regio, conflitos ligados aos direitos indgenas: o caso relatado que possua maior dimenso talvez o maior conflito relacionado a indgenas no Brasil em 2009 dizia respeito situao dos Guarani-Kaiow no Mato Grosso do Sul. Entrevistados narraram casos de explorao sexual de crianas e adolescentes e afirmaram que o aliciamento de menores acontecia com grande frequncia na fronteira do Mato Grosso do Sul com a Bolvia

(V.) Regio Nordeste


Os principais conflitos identificados na zona rural da regio Nordeste estavam conexos a dificuldades do poder

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pblico em atuar de maneira imparcial em decorrncia da fora de grupos que detinham o poder local (como em disputas entre famlias pelo domnio de uma regio). A equipe de pesquisadores ouviu relatos sobre alianas entre grandes proprietrios de terra e polticos locais e sobre sua conexo com a atuao de pistoleiros e grupos de extermnios (compostos na maioria dos casos por policiais ou ex-policiais). Foram entrevistados integrantes do poder judicirio e do Ministrio Pblico que sofriam ameaas por denunciarem a ao dos referidos grupos. Casos de trabalho escravo e conflitos relacionados terra - como a violao dos direitos de quilombolas (especialmente na Bahia, nas regies de Bom Jesus da Lapa e de So Francisco do Paraguau), indgenas e trabalhadores rurais foram identificados em quase todos os estados. Agresses ao meio-ambiente foram apontadas, especialmente, nos estados do Piau e do Cear. Ainda na zona rural nordestina, os entrevistados narraram caso de explorao sexual de crianas e adolescentes enfatizando no apenas a grande quantidade de casos, mas tambm o alto grau de aceitao social desse tipo de prtica em pequenas cidades no interior da regio. Muito embora diversas tentativas tenham sido feitas, a equipe no conseguiu identificar defensores de direitos humanos ameaados em Sergipe. Como dito, isso no prova da inexistncia de defensores neste estado; plausvel supor que havia defensores atuando em Sergipe e que estes no tinham espao na mdia nem estavam ligados a redes de defesa de direitos humanos. Nas reas urbanas, destacaram-se casos de violncia contra jovens, especialmente negros, e a arbitrariedade da atuao policial.

5. principAis constAtAes ApresentAdAs no relAtrio AcercA dA situAo dos defensores de direitos humAnos
Apresentamos, abaixo, algumas das principais concluses do relatrio ANDHEP/SEDH. Nossa anlise enfatiza problemas mencionados com mais frequncia e propostas de polticas pblicas sugeridas pelos defensores.

algumas situaes, a exposio pode provocar riscos e o anonimato pode ser uma forma de assegurar que o defensor continue atuando. Em outras circunstncias, contudo, o reconhecimento pblico do defensor de direitos humanos capaz de afirmar a importncia de sua atuao e, at mesmo, a garantir a segurana pode, por exemplo, inibir a ao de ofensores que percebem que ameaas ou atos dirigidos contra a integridade fsica de defensores tero repercusses pblicas fortes e, possivelmente, no permanecero impunes. As entrevistas mostraram tambm que o reconhecimento pblico capaz de tornar tentativas de criminalizao da atividade de defensores ineficazes. Foram relatados com frequncia casos em que, desarrazoadamente, defensores que atuavam em conflitos ligados a crianas, adolescentes e homossexuais eram acusados de pedofilia e em que militantes que agiam em conflitos de terra eram acusados de furto ou crimes contra a propriedade. As entrevistas mostraram a importncia do reconhecimento e da afirmao para o pblico de que estes eram defensores de direitos humanos e no criminosos. O Diagnstico Nacional sobre a Situao dos Defensores de Direitos Humanos ANDHEP/SEDH associa relevncia do reconhecimento pblico do defensor a dois outros problemas: (A.) O trabalho do defensor percebido de modo estereotipado pelo grande pblico (suas atividades so vistas, muitas vezes, como obstculo a eficincia da polcia ou como instrumento de defesa de bandidos); (B.) a mdia no discute suficientemente, no Pas, o papel dos defensores de direitos humanos (e por no haver um debate pblico de qualidade sobre o assunto os referidos esteretipos parecem no ser seriamente desafiados). Foram algumas propostas apresentadas pela SEDH dirigidas a garantir o reconhecimento pblico do defensor (em situaes em que tal reconhecimento no comprometa sua segurana): apoio pblico a aes dos defensores; divulgao das violncias perpetradas em diversos meios de comunicao; campanhas nacionais de promoo de direitos humanos; reviso da Lei de Abuso de Autoridade e do crime de ameaa.

(I.) Reconhecimento pblico do trabalho do defensor de direitos humanos


Os defensores entrevistados falaram sobre contradies referentes publicizao de suas atividades. Em

(II.) Formao de redes de defensores de direitos humanos.


Durante a pesquisa foram entrevistados defensores que estavam ligados a instituies ou redes de defesa de direitos humanos e defensores que agiam isoladamente.

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No que diz respeito ao segundo caso, foram ouvidos relatos de cidados que haviam denunciado ofensores e que, por isso, sofriam ameaas e servidores pblicos (como promotores, juzes, vereadores e deputados) cujo trabalho era conexo defesa dos direitos humanos. Defensores que no estavam vinculados a redes de direitos humanos, muitas vezes, encontravam-se em posio ainda mais vulnervel na medida em que ameaas eram dirigidas apenas a eles - e no a um grupo - e em razo do fato de que se deixassem de exercer suas atividades no haveria outras pessoas para substitu-los. As entrevistas deixaram claro que defensores vinculados ao poder pblico tinham acesso facilitado a meios de proteo disponibilizados pelo Estado e que defensores que exerciam suas atividades em locais distantes de grandes centros urbanos e que tinham pouco (ou nenhum) contato com a mdia se encontravam em posio extremamente vulnervel. Situao diversa era a dos defensores que estavam ligados a instituies ou redes de defesa dos direitos humanos: o discurso do defensor que atua em rede ganha mais fora, credibilidade e pode ser ouvido por um pblico amplo, que reside em locais distantes do conflito isto facilita a interao com atores que esto fora da zona de influncia de ofensores. Atuar de modo associado a grupos de defesa de direitos humanos pode ser relevantssimo para a proteo do defensor, especialmente porque se, eventualmente, em razo das ameaas o defensor no puder mais exercer suas atividades haver outra pessoa para substitu-lo (ameaas e agresses tornam-se, assim, incapazes de por fim a luta pela defesa de direitos humanos) e, alm disso, existir um grupo preparado para demandar a punio por eventuais agresses.

(III.) Opinio dos entrevistados sobre medidas de proteo a defensores.


Os relatos dos defensores entrevistados mostraram a importncia de pensar com cautela a utilizao de proteo policial. Foram mencionados casos em que ofensores exerciam influncia no poder pblico (e em que no se sabia

em que medida a policia estava comprometida); situaes em que a proteo policial era pouco efetiva, j que policiais ofereciam proteo apenas durante alguns perodos e durante o resto do tempo deixam o defensor desprotegido (policiais atuavam apenas durante dia e no no turno noite); casos em que o conflito acontecia em regies isoladas e o acesso de policiais era difcil. Os defensores afirmaram no se opor a proteo policial. Enfatizaram, contudo, a importncia do trabalho da polcia ser mais efetivo e conduzido por policiais confiveis. Quase todos os defensores entrevistados afirmaram que se sentiriam mais seguros se agentes federais fossem encarregados de sua segurana. A federalizao da competncia para investigao e julgamento de crimes contra direitos humanos, motivada pela suspeita de associao entre a polcia local e grupos de ofensores que dominam uma zona especfica (como favelas ou pequenas cidades no interior do Pas), foi uma demanda expressa com muita frequncia pelos defensores entrevistados. Para lidar com estas questes, a SEDH props iniciativas como: criao de ncleos especializados e registro especfico de violaes contra defensores, garantia de que o Ministrio Pblico realize as investigaes e de que os processos envolvendo violaes a defensores tenham prioridade. A grande maioria dos defensores entrevistados rechaou a possibilidade de sair do local em que atua por razes de proteo (argumentaram que abandonar o local significaria desistir da luta). Um dos entrevistados props realizar aes similares s de um programa de proteo colombiano em que, ao invs de uma simples remoo, realiza-se um intercmbio de defensores: o defensor ameaado removido para outro territrio e um defensor que atua nesta zona deslocado para o local em que o defensor ameaado exercia suas atividades. Por fim, quase todos os entrevistados insistiram que um programa de proteo fundamental, mas que o governo no pode deixar de investir em polticas pblicas que interfiram nas causas dos problemas, especialmente em aes ligadas educao em direitos humanos.

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parte 2

MAPA DAS VIOLAES DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL (2001-2010)

I - VIolaes ao dIreIto VIda e IntegrIdade fsIca

2. a VIolncIa pratIcada pelo estado contra os cIdados

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2.1 VIOLNCIA POLICIAL Brasil


UMA DCADA POUCO: TORTUOSOS CAMINHOS PARA A CONSOLIDAO DE UMA POLTICA DE COMBATE E PREVENO DA TORTURA NO BRASIL
Maria Gorete Marques de Jesus Pesquisadora do Ncleo de Estudos da Violncia da USP, mestre e doutoranda em Sociologia pela USP Jos de Jesus Filho Advogado da Pastoral Carcerria, mestre em Direito Penal pela UnB

trAjetriA dA dcAdA
O movimento pela constituinte - durante a dcada de 80 - foi um importante momento histrico do pas. A populao e os movimentos sociais, animados pela abertura poltica e pela possibilidade da elaborao de uma Constituio cidad, participaram ativamente da formulao de propostas de emendas constitucionais populares. As entidades e os defensores de direitos humanos encaminharam propostas para que o Brasil incorporasse, alm dos tratados internacionais de proteo e defesa dos direitos humanos, emendas que visassem criminalizar a tortura (Pinheiro; Braun,1986). A temtica da tortura suscitou mais de 150 propostas de emenda ao projeto de texto constitucional, apresentadas em vrias fases entre os anos de 1987 e 1988. Algumas seguiam os preceitos das convenes e jurisprudncia internacionais de direitos humanos acerca da tortura, considerando-a crime de lesa humanidade quando sistemtica ou disseminada, outras formulaes procuravam criar obstculos introduo do tema na Constituio. Ao final, o texto constitucional acolheu a verso mais genrica e difusa de proibio da tortura, sem a preocupao de delimitar conceitos (Maia, 2006).

Em 1988, a Constituio Federal brasileira foi promulgada contendo diversas propostas populares, algumas delas insertas no artigo 5, Ttulo II Dos direitos e garantias fundamentais, proibindo a prtica da tortura no inciso III, ao estabelecer que ningum ser submetido tortura nem a tratamento desumano ou degradante. A prtica da tortura tornou-se, com a Constituio de 1988, crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia (art. 5, inciso XLIII). Alm disso, ela tambm reconheceu, como integrantes do direito constitucional, os tratados internacionais de proteo de direitos humanos, que, assim sendo, passam a ser direta e imediatamente exigvel no plano do ordenamento jurdico interno (art. 5, 2)1.
1 A discusso sobre a insero da legislao internacional ratificada pelo Brasil sempre foi polmica. Em 2004, tendo como um dos objetivos solucionar essa questo, a incorporao dos tratados sobre direitos humanos como norma constitucional foi consagrado em 2004, quando foi inserida na Constituio a emenda constitucional 45/04: 3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004); 4 O Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004). Isso no obstante, restou incerta a posio dos tratados aprovados previamente Emenda 45/2004, alguns ministros do STF reconheciam o valor constitucional dos tratados, outros os rebaixavam a lei ordinria e, por fim, a partir de 2008, capitaneado pelo voto do ministro Gilmar Mendes, o STF

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Importante destacar que o Brasil signatrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos; da Conveno Contra Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos e Degradantes, ratificada pelo Brasil em 28/09/89; do Pacto de Direitos Civis e Polticos, ratificado em 16/01/1992; da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, ratificada em 25/09/92; e da Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, ratificada em 20/07/89. Nesse sentido, esses tratados fazem parte do escopo constitucional brasileiro. Apesar de vislumbrada na Constituio, a criminalizao efetiva da tortura, como lei especfica acerca do tema, foi aprovada somente em 1997, Lei 9.455. At ento os casos de tortura denunciados eram julgados com base na Lei de Abuso de Autoridade (4.898/65), ou como crime de leso corporal e maus-tratos, artigos 129 e 136, respectivamente, do Cdigo Penal (Goulart, 2002). A tortura somente era citada como agravante de crimes no Cdigo Penal, como qualificadora de crime de homicdio, cujo meio tenha sido a tortura, ou crime de sequestro, que tinha como agravante a tortura (Maia, 2006). Entretanto, a lei no partiu de iniciativa da Cmara ou do Senado, apesar de diversas propostas tramitarem por anos nessas casas. Ela proveio do Executivo e foi aprovada a toque de caixa, enredada pela comoo popular aps a divulgao de imagens de policiais militares torturando moradores da regio de Diadema, conhecida como Favela Naval2. A lei aprovada s pressas acabou trazendo consigo uma srie de elementos que a tornam ambgua, ao fragmentar o crime de tortura em vrios tipos penais, incorporar elementos estranhos ao conceito proposto pelos documentos internacionais, ignorar outros de suma relevncia como o propsito de discriminao por orientao sexual e transform-la em crime comum, sem oferecer uma definio precisa do que vem a ser tortura. No se sabe se o legislador optou por fazer uma lei mais genrica, cuja responsabilidade de definies ficasse a critrio do intrprete da lei, o que todo inaceitvel, ou se ela foi realizada sem muitos cuidados, apenas como resposta imediata do Estado comoo provocada pelas cenas fortes das torturas policiais de Diadema. Alm disso, a Lei tambm no previu polticas de combate e preveno tortura, como tambm no
conferiu status supralegal ao direito internacional, ou seja, abaixo da Constituio, porm acima das demais leis. 2 Ver Primeiro Relatrio Nacional de Direitos Humanos, CTV/ NEV/USP, 1999.

consagrou outros aspectos importantes para o enfrentamento da tortura no Brasil e que dizem respeito tortura psicolgica. Algumas tentativas de construo de polticas no sentido de combater e prevenir a tortura tm sido empreendidas. A visita do relator das Naes Unidas sobre Tortura, Nigel Rodley, em 2000, deu um grande destaque para a questo da tortura no Brasil. Aps a visita, em junho de 2001, o governo brasileiro lanou o Plano Nacional Contra Tortura e uma Campanha de Combate Tortura3 de abrangncia nacional. A campanha durou dois anos, sendo finalizada em 2003. Conforme o Relatrio Final da Campanha Nacional Permanente de Combate Tortura e Impunidade, uma das principais dificuldades da Campanha em seu primeiro ano de implementao, identificada em todo o pas, foi a resistncia do Ministrio Pblico em tomar conhecimento das denncias recebidas pelas Centrais de Denncias4. O pas est longe de alcanar um nvel, ainda que mnimo, de implementao das recomendaes elaboradas pelo relator da ONU em 2001. Se observarmos uma a uma, veremos que pouco avanamos. Poucas autoridades manifestaram publicamente intolerncia tortura e se empenharam em criar mecanismos para sua erradicao. O nmero de detenes arbitrrias e abordagens policiais violentas no tem reduzido, especialmente contra populaes vulnerveis, chegando a 75% dos presos em alguns locais5. Em boa parte dos estados, presos permanecem sob custdia da polcia civil ou militar, seja em delegacias ou centros de deteno. A incomunicabilidade de presos aps a priso pode durar at 30 dias em alguns estados, como em Minas Gerais, onde a Pastoral Carcerria e a Defensoria Pblica da Unio tiveram de ingressar com Ao Civil Pblica para por fim incomunicabilidade dos presos. Familiares de presos sofrem revista ntima e invasiva, sem que o poder pblico tenha tomado medi3 Para a implementao do Plano e da Campanha, foi estabelecido um convnio entre o Ministrio da Justia, a Secretaria de Estado de Direitos Humanos (atual Secretaria Especial de Direitos Humanos) e a Sociedade de Apoio aos Direitos Humanos, rgo representativo do Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH). Ver Relatrio Final da Campanha Nacional Permanente de Combate tortura e Impunidade, Braslia, MNDH/SEDH, 2004. 4 Ver Relatrio Tortura no Brasil : Implementao das Recomendaes do Relator da ONU, Rio de Janeiro, CEJIL, 2004. 5 Conferir: http://www.ittc.org.br/web/downloads/rel_tecer_ justica_net.pdf.

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das para coibir esta prtica. O contato com o defensor pblico pode ocorrer aps meses da priso e, por vezes, a pessoa presa se mantm muito tempo sem qualquer informao sobre sua situao processual. O nmero de defensores pblicos nfimo quando comparado ao nmero de promotores e policiais militares, especialmente no Estado de So Paulo. A figura do juiz de garantias ainda no foi instituda e o preso no tem acesso imediato ao juiz aps a priso. Ainda, ao contrrio do recomendado, at hoje no foi implementado um sistema de registro confivel e abrangente sobre as informaes da priso que acompanhe o preso. Ordens de priso provisrias continuam a ser executadas em delegacias de polcia. Como ao tempo das recomendaes, declaraes e confisses feitas em delegacias so corroboradas na fase processual, mesmo com indcios de terem sido obtidas sob tortura. O Ministrio Pblico permanece refratrio a denunciar agentes pblicos. A prpria polcia est a cargo de investigar os crimes de tortura praticada por seus pares. Do mesmo modo que mecanismos de controle dos interrogatrios policiais, como o uso de cmaras, jamais foram implementados. Provas obtidas por tortura so convalidadas e alegaes de tortura so negligenciadas ou mesmo usadas contra a prpria vtima. Mesmo se tomadas em conta, denncias so investigadas depois de longo tempo, quando as marcas j desapareceram, e os perpetradores costumam ser os mesmos responsveis por custodiar e conduzir a vtima ao instituto mdico legal ou a juzo. Eles raramente so afastados cautelarmente e pouqussimos foram demitidos para o bem do servio pblico. As prises hoje esto superlotadas e, em direo oposta ao que recomendou o relator, o Governo Federal anunciou a construo de mais presdios sem propostas de reduo da populao carcerria. O Judicirio mostra-se indiferente s condies prisionais que ele ajuda a criar. Os mecanismos de controle social da priso como conselhos da comunidade, conselhos penitencirios, ouvidorias, continuam precarizados, com seus membros nomeados politicamente. Os crimes de desacato e desobedincia so ainda usados para legitimar abusos policiais e mesmo para transformar vtimas de tortura e homicdios em culpadas ou algozes de sua prpria sorte. A Polcia Militar tem se avolumado e ocupado a maioria dos espaos da administrao pblica, mesmo aqueles tradicionalmente

dirigidos por civis; grande parte dos IMLs permanecem submetidos a departamentos policiais, poucos so os locais onde h mdicos para realizar exame em pessoas recentemente presas. Para finalizar a lista de descumprimento das recomendaes do Relator da ONU, os torturadores do perodo militar alcanaram o beneplcito do STF, quando este estendeu a anistia tambm a eles, contrariando a Constituio e as manifestaes nacionais e internacionais, inclusive da ONU. Enquanto isso, pessoas presas, que alegam haver sido torturadas e com antecedentes criminais, tm o mnimo de acesso ao Provita ou a outro programa de proteo, como solicitou Nigel Rodley. A combinao desses dois elementos, impunidade dos torturadores e desamparo s vtimas, forma o substrato da perpetuao da tortura no pas. Em junho de 2003 foi assinado o Protocolo de Ao Contra Tortura, visando estabelecer compromisso de combate tortura no territrio nacional. Comprometeram-se com esse protocolo o Supremo Tribunal Federal, a Procuradoria Geral da Repblica, por meio da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado, os Ministrios Pblicos dos estados, o Ministrio da Justia e Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH)6. Porm, no se tem muita informao sobre os desdobramentos dessa atuao e quais foram os seus resultados. No final de 2005, a Comisso Permanente de Combate Tortura e Violncia Institucional, vinculada Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SEDH, lanou uma minuta para discusso sobre um Plano de Aes Integradas para Preveno e Controle da Tortura no Brasil com objetivo de receber contribuies de outros rgos e, principalmente, da sociedade civil. O Plano de Aes Integradas de Preveno e Combate Tortura (PAIPCT) incorporou as recomendaes do Relatrio apresentado em 30 de maro de 2001 Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas pelo Relator Especial da ONU, Sir Nigel Rodley. O Plano uma tentativa de estabelecer uma articulao de aes com objetivo de prevenir e combater a tortura. Esse Plano foi lanado em 10 de setembro de 2006 e at 2011 contava com a adeso de dezesseis estados (AC, AL, BA, CE, MA, PB, PE, PI, RN, SE, DF, GO, ES, RJ, PR, RS) e outros esto em fase conclusiva de sua adeso. Quinze estados organizaram
6 Disponvel em:<http:// www.mj.gov.br/sedh/ct/PAIPCTBrasil. rtf>. Acesso em 15 de agosto de 2012.

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comits estaduais de combate tortura (AC, AL, BA, CE, MA, PB, PE, PI, RN, GO, ES, RJ, PR, RS, SC).7 Em 2006 foi institudo o Comit Nacional de Preveno e Combate Tortura no Brasil (CNPCT), rgo colegiado, criado no mbito da Secretaria de Direitos Humanos, sendo presidido pela Ministra de Direitos Humanos e composto, atualmente, por representantes e suplentes do Governo e da sociedade civil. Ele tem a finalidade de avaliar e acompanhar aes, programas, projetos e planos de combate e preveno da tortura no Brasil. Alm disso, aps a ratificao do Protocolo Facultativo da Conveno Contra Tortura em 2007, o Comit tambm assumiu a tarefa de elaborar o Anteprojeto de Lei que cria o Mecanismo Nacional de Preveno da Tortura cuja finalidade monitorar e os locais de privao de liberdade, neles includos prises, manicmios, instituies fechadas para adolescentes em conflito com a lei, asilos e qualquer lugar onde as pessoas no possam voluntariamente sair. O CNPCT, todavia, jamais exerceu plenamente suas atribuies. Suas atividades se restringiram basicamente redao do Projeto de Lei 2442/2011, que cria o Mecanismo Preventivo Nacional. Ao ratificar o Protocolo Facultativo Conveno da ONU contra a Tortura em janeiro de 20078, o Brasil assumiu com a comunidade internacional o compromisso de implementar o Mecanismo Preventivo Nacional em um ano e depositar na ONU o instrumento legal que o cria. Com isso, o Brasil daria talvez um dos maiores passos em sua histria no processo de erradicao da tortura. O Projeto 2442/2011 foi alterado substancialmente pela Presidncia da Repblica antes de ser enviado ao Congresso, a qual excluiu do texto as disposies destinadas a conferir independncia ao Mecanismo, as quais exigiam um processo de composio aberto e participativo, com membros provenientes da sociedade civil e nomeados ante prvia seleo pblica, como prescrevem
7 Ver no site: http://www.sdh.gov.br/clientes/sedh/sedh/ combate/tortura. Acessado em 15 de agosto de 2012. 8 O Protocolo Facultativo Conveno da ONU contra a Tortura (OPCAT) foi assinado em 18 de dezembro de 2002 na 57 sesso da Assembleia das Naes Unidas. O Protocolo estabeleceu a criao do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (SPT), que tem dentre suas prerrogativas de fiscalizar estabelecimentos de privao de liberdade ou de tratamento em restrio de liberdade, e apurar prticas irregulares e ilegais que possam configurar tortura ou outros tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes.

o Protocolo Facultativo e os Princpios Relacionados ao Status de Instituies Nacionais de Direitos Humanos (Princpios de Paris). O Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos e Degradantes (SPT), no relatrio que apresentou aps visitar alguns estados brasileiros, recomendou que o Estado brasileiro realizasse as mudanas necessrias para garantir um processo aberto, transparente e inclusivo para a seleo e indicao dos membros do Mecanismo Nacional de Preveno Tortura, e destacou a importncia da criao do mecanismo para uma poltica de preveno da tortura no pas.9 Alguns estados tomaram a iniciativa de contemplar legislaes que visam criar o Mecanismo Preventivo Estadual, tais como Rio de Janeiro, Alagoas e Paraba. No entanto, desses estados, apenas o Mecanismo do Rio de Janeiro foi efetivamente implementado e est em atividade. Cabe salientar que o Mecanismo Estadual de Preveno da Tortura deste estado foi criado no mbito da Assembleia Legislativa, diferentemente dos outros estados e do prprio Governo Federal, cuja proposta a de criar o Mecanismo na esfera do Poder Executivo. Uma das limitaes encontradas pelo Mecanismo do Rio de Janeiro est relacionada falta de recursos materiais e financeiros, o que compromete a autonomia e efetividade do mecanismo e sua atuao de acordo com os seus propsitos. O Subcomit tambm recomendou em seu relatrio que fosse garantida a independncia funcional e recursos suficientes aos mecanismos preventivos para que eles pudessem realizar suas funes de modo efetivo, de acordo com o que est disposto no Protocolo Facultativo. A visita do Subcomit de Preveno Tortura da ONU ao Brasil ocorreu no ms de setembro de 2011. Os estados visitados foram Gois, Esprito Santo, So Paulo e Rio de Janeiro. Durante a visita, o SPT se reuniu com as autoridades e representantes da sociedade civil, e realizou visitas em locais de privao de liberdade tais como presdios, centros de deteno juvenil e manicmios. A visita resultou em relatrio enviado ao Brasil no incio de fevereiro de 2012. Sob presso de entidades de direitos humanos, a Presidncia da Repblica publicou o Relatrio sobre a visita ao Brasil do SPT, no incio do ms de junho de
9 O Relatrio est disponvel em: http://www.onu.org.br/ relatorio-do-subcomite-de-prevencao-da-tortura-spt-esta-disponivel/. ltima consulta em 17 de julho de 2012.

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2012. Neste Relatrio, o SPT demonstrou grande preocupao com as condies e tratamento dispensado s pessoas privadas de liberdade no pas. Ressaltou que a impunidade ainda existe com relao apurao e responsabilizao de crimes de tortura e outros correlatos cometidos por agentes do Estado e a persistncia de uma cultura que ainda aceita os abusos perpetrados por esses agentes. O Subcomit diagnosticou ainda em seu relatrio que a atual estrutura institucional no Brasil no proporciona proteo suficiente contra a tortura e os maus-tratos. Durante a visita, o Subcomit encontrou unidades prisionais em condies precrias, acima de suas capacidades e com nmero reduzido de agentes penitencirios. Tambm foram relatados casos de tortura, maus-tratos, corrupo. As questes relacionadas sade foram aspectos destacados no relatrio, tais como falta de mdicos, instalaes inadequadas, falta de equipamentos e de remdios. Ao longo do Relatrio, o SPT fez diversas recomendaes ao pas para melhorar as condies de vida dos presos. Em 25 de maio de 2012, o Brasil passou pela Reviso Peridica Universal (RPU) em Genebra, na Sua, que consiste em uma avaliao da ONU sobre a situao dos direitos humanos no Pas. O processo inclui uma reviso dos 193 estados membros da ONU a cada quatro anos. A RPU uma oportunidade para cada estado declarar as aes que tm sido empreendidas para melhorar a situao dos direitos humanos em seus pases. um processo desenvolvido sob o crivo do Conselho de Direitos Humanos.10 A questo da poltica de encarceramento no Brasil foi um dos temas abordados nesse evento. O pas apresenta mais de 500 mil pessoas detidas no Brasil, sendo que 36% da populao carcerria esto presos provisoriamente, ou seja, so pessoas que ainda aguardam julgamento. Esse cenrio acaba resultando em condies desumanas de encarceramento, com a da prtica da tortura e os maus tratos de forma sistemtica.11 Outro tema abordado foi a violncia policial e a atuao da polcia nas aes de desapropriao ou deslocamento de populaes. Foram citados os casos da

regio da Luz, no local conhecido como Cracolndia12, como no Pinheirinho, no municpio paulista de So Jos dos Campos13. Importantes recomendaes foram feitas ao Brasil, tais como: lutar de forma efetiva contra mortes arbitrrias cometidas pela polcia, com investigao de todos os casos; garantir o direito verdade aos familiares e s vtimas das graves violaes de direitos humanos e a toda sociedade brasileira, assegurando o funcionamento adequado da Comisso da Verdade; implementar rapidamente o Sistema Nacional para a Preveno e Combate Tortura; trabalhar no sentido de acabar com o sistema separado de polcias militares a fim de reduzir a incidncia de execues extrajudiciais pela polcia; reduo da pobreza; melhorar as condies prisionais, especialmente para as mulheres presas, de acordo com os padres internacionais; assegurar a implantao efetiva do Programa Nacional para a proteo dos defensores de direitos humanos; entre outras recomendaes.14 Tambm importante destacar que a questo da tortura est inserida em vrias iniciativas importantes, como nos Programas Nacionais de Direitos Humanos I, II e III, sendo que o 1 foi lanado em 1996, o 2 em 2002 e o ltimo em 2010. O Programa Nacional I trazia, como medidas de curto, mdio e longo prazo: a aprovao da lei que criminalizava a tortura, promover o mapeamento dos programas radiofnicos e televisivos que estimulassem a apologia do crime, da violncia, da tortura, das discriminaes, do racismo, da ao de grupos de extermnio, de grupos paramilitares e da pena de morte, apoiar a elaborao do Protocolo Facultativo adicional Conveno contra tortura e outros tratamentos, ou penas cruis, desumanas ou degradantes. O Programa Nacional de Direitos Humanos II trazia como metas: a) apoiar medidas destinadas a garantir o afastamento das atividades de policiamento de policiais
12 Ver site http://noticias.terra.com.br/brasil/ noticias/0,,OI5576381-EI5030,00-ONGs+denunciam+a+ONU+abus os+em+acao+na+Cracolandia.html. Acessado em 15 de agosto de 2012. 13 Ver site http://www.brasildefato.com.br/node/8700. Acessado em 15 de agosto de 2012.

10 Ver site http://www.onu.org.br/revisao-periodica-universalda-onu. Acessado em 15 de agosto de 2012. 11 Ver site http://www.conectas.org/politica-externa/brasil-erpu. Acessado em 15 de agosto de 2012

14 Ver site http://www.conectas.org/arquivos/ Recomenda%C3%A7%C3%B5es%20Feitas%20ao%20Brasil%20 -%2013%C2%AASess%C3%A3o_FINAL.pdf. Acessado em 15 de agosto de 2012.

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envolvidos em ocorrncias letais e na prtica de tortura, submetendo-os avaliao e tratamento psicolgico e assegurando a imediata instaurao de processo administrativo, sem prejuzo do devido processo criminal; b) implementar a Campanha Nacional de Combate Tortura por meio da veiculao de filmes publicitrios, da sensibilizao da opinio pblica e da capacitao dos operadores do direito; c) fortalecer a Comisso Especial de Combate Tortura, criada por meio da Resoluo n 2, de 5 de junho de 2001, no mbito do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana CDDPH, d) elaborar e implementar o Plano Nacional de Combate Tortura, levando em conta as diretrizes fixadas na Portaria n 1.000 do Ministrio da Justia, de 30 de outubro de 2001, e as recomendaes do Relator Especial das Naes Unidas para a Tortura, elaboradas com base em visita realizada ao Brasil em agosto/setembro de 2000; e) fomentar um pacto nacional com as entidades responsveis pela aplicao da Lei n 9.455, de 7 de abril de 1997, que tipifica o crime de tortura, e manter sistema de recepo, tratamento e encaminhamento de denncias para preveno e apurao de casos SOS Tortura; f) promover o mapeamento dos programas radiofnicos e televisivos que estimulem a apologia do crime, a violncia, a tortura, o racismo e outras formas de discriminao, a ao de grupos de extermnio e a pena de morte, com vistas a identificar responsveis e a adotar as medidas legais pertinentes; g) apoiar a elaborao do Protocolo Facultativo Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos, ou Penas Cruis, Desumanas ou Degradantes, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1984. O tema do combate e preveno da violncia institucional do Estado est colocado ao longo do Programa Nacional de Direitos Humanos III, em algumas diretrizes mais expressamente, em outras menos. A questo do combate tortura aparece com maior intensidade na Diretriz 14, que trata do combate violncia institucional, com nfase na erradicao da tortura e na reduo da letalidade policial e carcerria. Nesta Diretriz, o Objetivo

estratgico III elenca um srie de metas para a erradicao e preveno da tortura: a) elaborar projeto de lei visando a instituir o Mecanismo Preventivo Nacional, sistema de inspeo aos locais de deteno para o monitoramento regular e peridico dos centros de privao de liberdade, nos termos do protocolo facultativo conveno da ONU contra a tortura e outros tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes; b) instituir grupo de trabalho para discutir e propor atualizao e aperfeioamento da Lei n 9.455/1997, que define os crimes de tortura, de forma a atualizar os tipos penais, instituir sistema nacional de combate tortura, estipular marco legal para a definio de regras unificadas de exame mdico-legal, bem como estipular aes preventivas obrigatrias como formao especfica das foras policiais e capacitao de agentes para a identificao da tortura; c) promover o fortalecimento, a criao e a reativao dos comits estaduais de combate tortura; d) propor projeto de lei para tornar obrigatria a filmagem dos interrogatrios ou audiogravaes realizadas durante as investigaes policiais; e) estabelecer protocolo para a padronizao de procedimentos a serem realizados nas percias destinadas a averiguar alegaes de tortura; f) elaborar matriz curricular e capacitar os operadores do sistema de segurana pblica e justia criminal para o combate tortura; g) capacitar e apoiar a qualificao dos agentes da percia oficial, bem como de agentes pblicos de sade, para a identificao de tortura; h) incluir na formao de agentes penitencirios federais curso com contedos relativos ao combate tortura e sobre a importncia dos Direitos Humanos; i) realizar campanhas de preveno e combate tortura nos meios de comunicao para a populao em geral, alm de campanhas especficas voltadas s foras de segurana pblica, bem como divulgar os parmetros internacionais de combate s prticas de tortura; j) estabelecer procedimento para a produo de relatrios anuais, contendo informaes sobre o nmero de casos de torturas e de tratamentos de-

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sumanos ou degradantes levados s autoridades, nmero de perpetradores, e de sentenas judiciais. Nota-se que existe uma grande presso da sociedade civil organizada e de organismos internacionais de defesa dos direitos humanos para que o Brasil crie mecanismos para a preveno e punio da tortura. Essa presso impulsiona o surgimento de documentos que visam comprometer todos os rgos governamentais com o real combate tortura, alm da criao de instituies e mecanismos de preveno desses crimes. Porm, seja pela descontinuidade dessas iniciativas, seja pela falta de adeso dos estados, a resistncia em se enfrentar a questo da tortura ainda permanece.

A torturA nos triBunAis


A impunidade vem sendo apontada como uma das causas da continuidade de prtica da tortura no Brasil. A falta de responsabilizao de autores de crimes de tortura ou outras formas de violaes cometidas por agentes do Estado vm sendo cada vez mais denunciadas por organizaes de direitos humanos, nacionais e internacionais15. Essas organizaes noticiam um alto nmero de violaes, porm apenas uma parcela dos casos de tortura efetivamente comunicada ao delegado de polcia ou a outra instncia formal de controle. O nmero de casos que efetivamente chega ao sistema de justia parece no corresponder ao nmero de relatos de tortura. Isso de alguma forma est corroborado pelo Levantamento Jurisprudencial sobre o Crime de Tortura nos Tribunais de Justia da Regio Sudeste(2012)16, que colheu dados dos acrdos proferidos pelos Tribunais de Justia da regio sudeste do Brasil em casos de crime de tortura. Essa pesquisa trouxe dados interessantes no que concerne a conhecer a amplitude de casos que chegaram aos tribunais de justia, tais como: perfil do
15 Ver o Relatrio sobre Tortura: uma experincia de monitoramento dos locais de deteno para preveno da tortura. 2010. Disponvel em:http://www.carceraria.org.br/fotos/fotos/admin/ Relatorio_tortura_revisado1.pdf. ltima consulta em: 17 de julho de 2012. Ver tambm pesquisadesenvolvida pelo Instituto Terra, Trabalho e Cidadania e Pastoral Carcerria:Tecer Justia: Presas e presos provisrios da cidade de So Paulo. 2012. Disponvel em: http://www. carceraria.org.br/default2.asp. ltima consulta em: 17 de julho de 2012. 16 Essa pesquisa est sendo desenvolvida por um grupo formado por cinco organizaes, quais sejam:Conectas Direitos Humanos,Ncleo de Pesquisas do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (IBCCrim),Pastoral Carcerria,Ao dos Cristos para a Abolio da Tortura (ACAT) e Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo (NEV-USP).

acusado e da vtima, local da tortura, propsito da tortura, argumentos das decises e relao entre a deciso de primeiro grau e de segundo. O universo de pesquisa contou com 189 acrdos, sendo que esses acrdos diziam respeito a 203 acusados por crimes de tortura, referentes aos Tribunais de justia dos estados do Sudeste. Foram encontrados no TJRJ 39,7% dos acrdos pesquisados, seguido pelo TJMG, representando 25%, TJSP com 21,2% e TJES com 14,1%. A maioria dos acrdos analisados tratava de crimes de tortura praticados contra crianas (25,7%) e adolescentes (9,4%), totalizando 35,1% do universo, seguidos dos suspeitos (24,5%) e presos (10,9%), totalizando 35,4% do universo. Com relao aos acusados, tem-se que 54% dos acrdos analisados se referiam a casos de crime de tortura envolvendo rus que no eram agentes pblicos (pais, mes, padrasto, madrasta etc) e 39% correspondiam a casos envolvendo agentes do Estado como acusados. Em Minas Gerais, no entanto, a maioria dos acrdos analisados tratava de crimes de tortura envolvendo agentes pblicos. Dos 53 acrdos coletados no estado de MG, 36 deles se referiam a casos envolvendo agentes pblicos como autores, ou seja, quase dois teros dos acrdos desse estado. Os outros 17 casos correspondiam a casos envolvendo pais, mes, babs etc. No TJES, a precariedade de informao nos acrdos impossibilitou a identificao do perfil dominante do acusado. Em relao ao local onde a tortura ocorreu, tem-se que 37% aconteceram em residncias, 25% ocorreram em locais de conteno tais como priso, delegacia, unidade de internao - e 10,9% em vias pblicas. Quanto ao propsito da tortura perpetrada pelos agentes envolvidos, constatou-se que 46% dos acrdos analisados o propsito do crime de tortura era castigar, seguido do propsito de obter confisso (31%). Quando observado qual o agente envolvido no caso, percebe-se que em 34% dos casos a tortura utilizada como forma de castigo teria sido praticada por particulares, e em 20% dos casos em que foram acusados agentes do Estado, a tortura foi utilizada para obter informao.17
17 Esse dado pode revelar algo que a literatura especializada j vem apontando, que a tortura tem sido descrita como mtodo de investigao policial que, apesar de ilegal, encontra-se incorporada cultura dessa corporao e , ao menos. tolerada pelos demais atores do sistema de justia criminal. A violncia policial descrita como estrutural, principalmente porque a organizao policial admite certas atitudes ilegais como a extrao de confisses mediante ameaa e tortura (Izumino et al, 2001). A tortura aparece principalmente quando a polcia est no exerccio de investigao criminal.

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Na maioria dos acrdos analisados o ru figurava como recorrente (66,8%) e, por consequncia, o pedido mais frequente era o de absolvio, isolada ou cumulativamente com outras demandas (desclassificao, reduo de pena...), o que representou 62,5% dos casos, seguida dos pedidos apenas de desclassificao, que correspondeu a 7,1%. Os pedidos de absolvio refletem os resultados das decises de primeira instncia, j que 80,3% acusados foram condenados, sendo que 29,6% diziam respeito a agentes do Estado como acusados e 46,8% correspondiam a no agentes pblicos. Curiosamente, apesar da maioria dos casos que chegaram aos tribunais se referir a acusados que no so agentes do Estado (exceto no estado de Minas Gerais), um estudo de Maria G.M. Jesus (2010), identificou que nas Varas Criminais em que realizou a pesquisa, a maioria dos casos dizia respeito a agentes do Estado. A autora analisou processos de crimes de tortura que tramitavam em primeira instncia entre os anos de 2000 a 2004 na capital de So Paulo, reunindo um total de 60 processos, sendo 51 deles analisados. De acordo com a anlise, o total de rus denunciados nestes 51 processos correspondeu a 203, sendo que 181 deles eram agentes do Estado (policial militar, civil, agentes penitencirio, monitor de unidade de internao), 12 correspondiam a denuncias de no agentes e 10 denunciados eram pessoas presas acusadas de terem torturado outros presos. Ao analisar o desfecho processual de cada um dos rus, tem-se que dentre os 181 agentes pblicos acusados por crime de tortura, 127 foram absolvidos, 33 foram condenados por crime de tortura e 21 foram condenados por outro crime (leso corporal ou maus tratos). Dentre os 12 agentes privados acusados, trs foram absolvidos, seis foram condenados por crime de tortura e trs foram condenados por outro tipo penal, ou seja, metade dos casos resultou em condenao dos acusados. Essas pesquisas revelam que alm de poucos casos ingressarem no sistema de justia criminal, os que chegam abrangem tanto agentes do Estado quanto particulares como acusados por crime de tortura. No entanto, os casos envolvendo particulares tendem a ser objeto de processos que aqueles cujos agentes so membros do poder pblico. Em 55% dos processos, os desembargadores avaliaram as provas contidas nos autos como suficientes para condenar o acusado por crime de tortura, sendo que, desse total, 32% se referiam a agentes privados como acusados

e 19% a agentes pblicos. Ou seja, h uma tendncia em se condenar os agentes privados muito mais do que os agentes pblicos a partir do argumento de que estariam presentes no processo as provas necessrias para a configurao do crime de tortura, bem como o reconhecimento da autoria do acusado. Isso aponta para a constatao de que deficincias na coleta de evidncia, produo da prova e determinao da autoria so mais frequentes nos casos envolvendo agentes pblicos como autores. Em 26% dos casos os desembargadores no consideraram as provas contidas nos autos suficientes para, por um lado, condenar o acusado e, por outro, dizer que o fato poderia ser considerado tortura. Digno de nota o fato de que muitos acusados (19% dos casos) eram agentes pblicos absolvidos sob esse fundamento. Essa proporo menor quando observamos os acusados agentes privados, que corresponderam a apenas 7% dos casos. Argumento muito utilizado para a absolvio de agentes pblicos perpetradores foi a presuno de verdade da palavra do policial. Existe uma grande desconfiana, especialmente quando ela uma pessoa privada de liberdade, ou um suspeito da prtica de crime, ou um adolescente sob medida de internao. A literatura sobre o tema18 e a jurisprudncia sobre crimes de tortura tm entendido que h uma srie de elementos que distinguem a tortura de outros crimes, tais como leso corporal, nos termos do art. 129 do Cdigo Penal, maus-tratos, nos termos do artigo 136 do Cdigo Penal, ou abuso de autoridade, previsto na Lei 4.898/65. Os mais importantes deles so a inteno de causar intenso sofrimento fsico ou mental, e o fim especial de agir, tal como obter confisso, informao, para intimidar ou coagir, por discriminao ou por vingana. Ressalve-se que, para doutrina dominante, no somente o intenso sofrimento que torna a tortura o crime mais grave ou que o singulariza, mas este somado inteno de provoca-lo, pois pode haver intenso sofrimento sem que o perpetrador o tenha pretendido. A participao do agente pblico, seja por meio da execuo direta, ou por anuncia, tambm constitui elemento essen18 Diversos autores como Nowak, Manfred e McArthur, Elizabeth (2008), Jesus Filho (2010) Franco (1997), Shecaira (1997), Juricic (2002), Cabette (2006), Burihan (2008), Jesus (2010) entre outros, realizaram importantes reflexes acerca dos pontos crticos da Lei 9455/97, apontando principalmente as divergncias entre a lei brasileira e as convenes internacionais contra tortura. Um desses pontos diz respeito tipificao realizada pela lei brasileira, que considerou o crime de tortura como crime comum e no como crime prprio, conforme queriam as convenes internacionais. Como crime comum, qualquer pessoa pode ser processada, independentemente de ser ou no agente do Estado (Burihan, 2008).

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cial do crime de tortura, muito embora a lei brasileira o tenha flexibilizado para abarcar inclusive a violncia praticada por particulares, contrariando as disposies dos tratados internacionais ratificados pelo Brasil. Como visto acima, uma das consequncias de tornar a tortura um crime comum tendncia em focar a persecuo penal mais sobre a violncia domstica que sobre a violncia policial. Historicamente o uso da tortura (Coimbra, 2002) esteve associado busca da verdade por aqueles responsveis por reprimir o crime. Foi sempre o detentor do monoplio legtimo do uso da fora fsica e da jurisdio, responsvel pela represso ao crime, que utilizou da inflio da dor para obter confisso ou castigar o infrator. Confundir a tortura, perpetrada pelo aplicador e executor da lei, com a violncia no mbito domstico, que requer estratgias prprias para a sua represso, contribui para sua banalizao, e esvazia o seu contedo. Como temos apontado alhures (Jesus Filho, 2010), a criminalizao da tortura visa proteger no somente a integridade moral e fsica da pessoa, mas tambm a prpria credibilidade do sistema de justia, na medida em que probe ao agente aplicador da lei de torturar ou justificar o seu uso em nome da preveno e represso ao crime. Reprimir a criminalidade por meio da prtica de outro crime conduz inexoravelmente ao abalo da confiana no sistema de justia criminal e sua deslegitimao social. Outra observao a de que tanto no crime de maus-tratos como no de tortura referida no inciso II do art. 1 da Lei 9455/97, o crime s pode ser cometido pela pessoa que exerce a guarda, a vigilncia ou autoridade sobre a outra pessoa, seja ela criana, adolescente, presa, entre outras. A diferena entre tortura e maus tratos, por exemplo, consiste no tipo de ao de quem comete o delito. No delito de maus-tratos, a ao a exposio da vtima ao perigo: privando-a de cuidados necessrios ou alimentos; sujeitando-a a trabalho excessivo; abusando de meio corretivo (iuscorrigendi). J na tortura (inciso II do art. 1 da Lei 9455/97), a ao se resume em submeter algum (sob sua autoridade, guarda ou vigilncia) a intenso sofrimento fsico ou mental com emprego de violncia ou grave ameaa. Nesta acepo, a diferena reside no fato de que no delito de maus-tratos o agressor expe a vtima ao dano, enquanto na tortura ele mesmo provoca o dano vtima.

Outro conflito existente com relao Lei 9455/97 diz respeito ao impasse da distino entre crime de tortura e abuso de autoridade, presente em muitos dos casos envolvendo agentes do Estado como agressores, especialmente nos casos em que consta no laudo de exame de corpo de delito que a leso foi considerada leve. Na acepo de uma parcela dos doutrinadores, o crime de tortura, por ser considerado cruel, est voltado a gerar intenso sofrimento fsico. Ainda no tocante fundamentao, percebe-se que apenas uma nfima parcela dos acrdos colhidos faz referncia aos tratados internacionais sobre direitos humanos, nomeadamente Conveno contra a Tortura da ONU e Conveno Interamericana no mais do que 10%19. E certo que, nos termos do art. 5, 3, da Constituio brasileira, referidos tratados so dotados de incorporao nivelada hierarquicamente s normas constitucionais ptrias. Seja qual for o motivo, existe aqui pelo menos um veredicto: os tratados internacionais de direitos humanos so pouco aplicados por nossos tribunais estaduais. Desperdia-se, assim, um fortssimo argumento para conferir maior densidade ao acrdo. E coloca-se a questo sobre a implementao de tais instrumentos e a incorporao destes em nvel nacional.

pAssos lentos, mAs necessrios


Desde 2006, a Secretaria Especial de Direitos Humanos, em parceria com secretarias de estado e com a APT (Associao para a Preveno da Tortura) promoveram cursos de capacitao para juzes, promotores, defensores pblicos, defensores de direitos humanos, policiais e agentes penitencirios, sobre como prevenir a tortura em locais de privao da liberdade. Esses cursos tm sido reproduzidos internamente nas instituies e recentemente a Defensoria Pblica de So Paulo criou um grupo especial para monitorar locais de privao da liberdade com vistas preveno da tortura. O Ministrio Pblico de So Paulo, por sua vez, pretende inserir nos cursos de formao inicial aos promotores ingressantes, uma capacitao sobre como monitorar prises para prevenir a tortura. Esses cursos so de extrema importncia porque, por um lado conscientizam os operadores do Direito sobre os riscos de se tolerar a prtica da tortura, seja por policiais militares, durante abordagens, ou policiais civis, em diligncias, in19 No TJSP, por exemplo, nenhum dos 39 acrdos colhidos fundamentam-se nas Convenes e Tratados internacionais sobre o tema.

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vestigaes ou interrogatrios, seja por agentes penitencirios e funcionrios que trabalham em instituies fechadas; por outro lado os operadores passaro a citar os instrumentos internacionais de direitos humanos em processos de tortura, j que hoje so muito pouco referidos nas fundamentaes jurdicas. Outro desafio colocado diz respeito opinio pblica brasileira. Pesquisas de opinio realizadas nos ltimos anos vm demonstrando que a populao tende a se tornar intolerante com relao a determinados tipos de crimes, mas tolerantes com relao a violaes praticadas por agentes do Estado. De acordo com um Survey desenvolvido pelo NEV/USP (2012), e que buscou pesquisar atitudes, normas culturais e valores em relao violao de direitos humanos e violncia, de modo geral as pessoas entrevistadas na pesquisa continuam desaprovando o uso de fora pela polcia. A maioria no concorda que a polcia possa invadir uma casa (63,8%), atirar em um suspeito (68,6%), agredir um suspeito (67,9%). A pesquisa relacionou os mesmos dados pesquisa similar desenvolvida em 1999 e percebeu que, apesar da populao continuar repudiando certos abusos policiais, houve um ponderao com relao ao uso da violncia pela polcia, ou seja, algumas pessoas discordaram em parte ou concordaram em parte. A pesquisa mostrou que os jovens apresentaram as posies mais tolerantes com relao ao uso da violncia pela polcia do que o grupo etrio mais velho. Interessante perceber que a maioria se posicionou contrria possibilidade da polcia conseguir informaes mediante tortura (2/3 dos entrevistados). Porm, os entrevistados tambm disseram que em determinadas situaes a prtica da tortura poderia ser tolerada, casos como os delitos de estupro (43,2%), trfico de drogas (38,8%), sequestro (36,2%). Quanto mais jovem o entrevistado, maior parece ser a tendncia a apoiar o uso de prticas de tortura. O que explicaria essa aparente tolerncia com relao prtica da violncia por agentes policiais? Apesar de todos os possveis avanos apontados neste artigo com relao incluso do tema de direitos humanos na pauta poltica brasileira, ainda resta investir no desenvolvimento de uma cultura prol direitos humanos no Brasil, em que a populao se reconhea como detentora desse direito e lute pelo reconhecimento dos seus direitos e dos demais. Apesar de existir um Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos, essa temtica ainda permanece longe, no apenas dos currculos das maiorias

das escolas, mas na formao daqueles responsveis pela formao da opinio pblica brasileira. Ainda hoje assistimos a programas, ou lemos reportagens, que atacam os direitos humanos como se sem eles fosse possvel haver uma sociedade justa e democrtica.

considerAes finAis
Atualmente o Brasil ostenta a quarta posio entre as populaes carcerrias do mundo, apresentando mais de meio milho de pessoas presas.20 A falta de vagas e as condies prisionais acabam contribuindo para diversas violaes de direitos humanos, dentre elas torturas, maus tratos, abusos, falta de assistncia sade dos presos e das presas e deficiente assistncia judiciria. A prtica de tortura e maus tratos nas unidades prisionais ainda fazem parte da rotina desses estabelecimentos. Conforme o Relatrio Sobre Tortura da Pastoral Carcerria (2010)21 so diversas as violaes, especialmente a prtica da tortura contra presos. Outrossim, a tortura e maus tratos contra pessoas tm sido documentados tambm em outros tipos de lugares de deteno, tais como em Manicmios e Hospitais Psiquitricos.22 O Relatrio elaborado pelo Subcomit de Preveno da Tortura (SPT) da Organizao das Naes Unidas (ONU), depois de sua visita ao pas em setembro de 2011, apontou que a impunidade por atos de tortura est disseminada no Brasil e que a atual estrutura institucional no Brasil no proporciona proteo suficiente contra a tortura e os maus-tratos.23 A criao do Mecanismo Nacional Preventivo, compromisso assumido pelo Brasil ao ratificar o Protocolo Facultativo da Conveno contra a Tortura da ONU em janeiro de 2007, ainda no aconteceu. H falta de informao e de produo de dados na esfera do judicirio e do sistema prisional. No h dados indicativos do perfil carcerrio brasileiro no que tange renda, estrutura familiar, religio e ao tempo
20 InfoPen. Estatstica. Braslia, 2000-2010. Disponvel em: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJD574E9CEITEMIDC37B2AE 94C6840068B1624D28407509CPTBRNN.htm. ltimo acesso em 26/09/2011. 21 Acessar Relatrio pelo site: http://www.carceraria.org.br.

22 Fonte: http://osm.org.br/osm/sobre-as-denuncias-de-mortespor-frio-em-hospitais-psiquiatricos-de-sorocaba-sp/. Ver Relatrio: http://flamasorocaba.wordpress.com/dossie-dos-manicomios/. 23 Conferir pargrafos 23 e 52 do Relatrio: http://www2. ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/docs/CAT-OP-BRA-1_sp.doc.

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de encarceramento do preso provisrio.24 Os policiais civis e militares brasileiros continuam executando pessoas e alegando que as mortes resultaram do que eles chamam de resistncia seguida de morte, situaes em que a polcia diz que teve que atirar porque o suspeito apresentou resistncia, trocou tiros com a polcia ou no quis acompanhar os policiais at a delegacia. Os nmeros mostram que as execues ocorrem com muita frequncia e no so devidamente apuradas.25 A violncia policial e a submisso de pessoas a maus tratos, tortura e humilhaes foram apontados por diversas pesquisas desenvolvidas no Brasil. Presos e presas relataram uma srie de situaes vivenciadas com a polcia na pesquisa Tecer a Justia26. Nas prises em flagrante realizadas pela Polcia Militar, a imensa maioria dos homens (79,5%) e das mulheres (70,3%) afirmou ter sofrido algum tipo de violncia. Eles e elas disseram ter vivenciado experincias muito semelhantes, como o zigue-zague [O motorista da viatura policial faz manobras bruscas com o veculo enquanto a pessoa algemada com as mos para trs vai batendo a cabea e o corpo no porta-malas da viatura policial, onde se encontra solta], o micro-ondas (A pessoa presa permanece sem gua, no interior da viatura por longas horas debaixo de sol com as janelas do veculo fechadas)], o uso de spray de pimenta diretamente nos olhos e no nariz, a invaso de domiclio, a extorso, a discriminao racial e a ameaa
24 BRASIL, Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Carcerrio. Braslia: Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2009.(srie ao parlamentar, n. 384). P.74. 25 Ver dados no site do Ncleo de Estudos da Violncia da USP: http://www.nevusp.org/portugues/index.php?option=com_cont ent&task=view&id=2477&Itemid=1 26 Acessar a publicao na pgina: http://www.ittc.org.br/web/ downloads/rel_tecer_justica_net.pdf.

contra parentes (inclusive crianas). As mulheres denunciaram violncia sexual, apalpadelas durante a revista por policial masculino, obrigao de ficar nua e ameaa de estupro (Cerneka, H. A. et al. 2012, p. 40). As mulheres denunciaram violncia sexual, apalpadelas durante a revista por policial masculino, obrigao de ficar nua e ameaa de estupro (Cerneka, H.A. et al, 2012,p.40). Essa pesquisa tambm revelou os problemas da realizao dos exames de corpo de delito, que ou eram feitos na presena dos agressores ou eram mal realizados. Por fim, vale destacar a necessidade de aes que visem sensibilizar a sociedade com relao gravidade do uso da tortura por agentes do Estado. Podemos dizer que nesses ltimos 12 anos, desde 2000, diversos foram os acontecimentos que propiciaram a centralidade do tema da tortura no Brasil. Porm, os reflexos desses acontecimentos ainda no foram sentidos nos espaos onde eles deveriam ter repercutido com maior fora: na poltica de Estado. As prises permanecem insalubres, superlotadas, com falta de todo o tipo de assistncia e a persistncia da violncia em seu cotidiano; as ruas continuam sendo palco de abordagens abusivas, humilhaes e agresses promovidas por policiais; as delegacias ainda permanecem aparentemente silenciosas e obscuras, mas guardam as dores e as mazelas da falta de outro jeito de fazer investigao que no seja torturando, humilhando e constrangendo supostos suspeitos. O Brasil segue ainda sem memria - que esperamos recuperar a partir dos trabalhos da Comisso da Verdade - , sem o reconhecimento das prticas violentas que atingiram e continuam atingindo aqueles que so considerados inimigos. As vtimas da tortura, invisveis aos olhos de todos, permanecem gritando solitrias por Justia, enquanto ainda buscamos caminhar para que elas no existam mais.

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Brasil
A OPACA ESTTICA DA INDIFERENA: LETALIDADE POLICIAL E POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA
Samira Bueno Renato Srgio de Lima Frum Brasileiro de Segurana Pblica Os sculos parecem habitar cada momento; os diamantes em minas, os navios negreiros, Dom Pedro em seu palcio de vero em Petrpolis, a tradio liberal, os terroristas, a polcia, Vargas, Kubitschek, os jesutas. Tudo existe num contnuo presente, uma conscincia superpovoada e dada fadiga (Elizabeth Hardwick)

o primeiro semestre de 1991, Paulo Srgio Pinheiro publicou, na Revista USP,1 artigo intitulado Autoritarismo e transio, do qual extramos a referncia de Elizabeth Hardwick que aqui serve de epgrafe. Naquele texto, escrito apenas alguns anos aps a promulgao da Constituio de 1988, o autor alertava para o fato de que o Brasil no havia conseguido assegurar o controle da violncia, em especial daquela praticada por representantes das instituies encarregadas em prover ordem e segurana pblica. Passados os anos, vrios foram os casos que tiveram ampla repercusso nacional e internacional e que estariam a corroborar os argumentos de Paulo Srgio Pinheiro, que mantinham-se vlidos e no estavam circunscritos quele momento histrico. Apenas como exemplos, vale citar o Carandiru (1992), a Chacina da Candelria (1993), Eldorado dos Carajs (1996), Favela Naval (1997), a Operao Castelinho (2002), entre muitos outros episdios mais recentes e que j no ganham tanto destaque na mdia. E, o mais grave, em quase todos esses episdios a violncia institucional veio acompanhada de respostas frgeis, seja do Executivo, das Polcias, do Ministrio Pblico ou do Poder Judicirio. Um dos casos mais emble-

1 PINHEIRO, Paulo Srgio. Autoritarismo e transio. Revista USP, So Paulo, n. 9, p. 45-56, maro-maio 1991.

mticos de tal fragilidade o Massacre do Carandiru, cujos policiais rus desse processo devem completar, em outubro de 2012, vinte anos aguardando julgamento, numa evidncia de que a questo envolve todo o modo de funcionamento do sistema de segurana pblica e justia criminal do pas. Disso deriva uma enorme insegurana jurdica. O no julgamento, pelo Poder Judicirio, aps tantos anos, cria situaes sociojurdicas complexas, como quando, em 2011, um desses rus assume o Comando da Rota, unidade de operaes especiais vinculada ao Comando do Policiamento de Choque da PM de So Paulo e vista pelo imaginrio social e poltico como preparada para o confronto e para a guerra ao crime. Ou seja, independente da deciso formal da justia paulista sobre a inocncia ou a culpa individual desse oficial, a mensagem poltica transmitida o reforo da legitimidade poltica de discursos de fora, que ainda encontra eco nos dirigentes polticos e na populao. Num paralelo com Garland (1995 apud ALVAREZ et al, 2006), para o qual a punio vai muito alm do castigo, servindo tambm como um ajustador de condutas, o confronto e a violncia passam a fazer parte do repertrio de aes do Estado no como exceo, mas como referencial tico que baliza padres operacionais e comportamentos. Nesse caso, vlido chamar ateno

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no para a responsabilidade individual do policial em si, mas para a dvida criada pela omisso da Justia em se manifestar. Na brecha, sofre o policial, que no resolve um fato marcante na sua carreira e sobre o qual fica pairando uma eterna dvida. Sofre tambm a sociedade, que fica espera de uma deciso formal, que as instituies no querem ou no podem legalmente tomar. Os dados apresentados a seguir, no quadro I, trazem uma informao que merece ser mais bem explorada e analisada. Se verificarmos os dados sobre mortes praticadas por policiais em conjunto com a informao sobre quem dirigia a Secretaria de Segurana de So Paulo nos ltimos anos, possvel notar que os patamares mais elevados de mortes ocorreram quando da presena de um membro do Ministrio Pblico de So Paulo como titular da pasta da segurana. E, em sentido contrrio, quando os nmeros caem, na maioria das vezes isso acontece quando So Paulo no teve um representante do MP frente da SSP. Se considerarmos que, constitucionalmente, o Ministrio Pblico deve exercer o controle da atividade policial, fica a questo sobre como essa atribuio legal est sendo cumprida e qual o mandato que est sendo tacitamente outorgado s polcias. Dito de outro modo, em pases como o Brasil, de resiliente tradio autoritria, instituies como as Polcias foram historicamente estimuladas a garantir a ordem, mesmo que isso signifique fazer aquilo que ningum tem coragem de fazer. E, pelos dados citados acima, esse quadro reforado no s pelo comportamento dos policiais, mas das mensagens polticas e institucionais que lhe so repassadas pelos Poderes Executivo e Judicirio, bem como pelo Ministrio Pblico. No plano simblico, s polcias caberia definir os marcos da tnue fronteira cotidiana entre o legal e o ilegal, o que, para a opinio pblica, mais ou menos circunscrita, a depender de essas corporaes se dedicarem mais ou menos ao controle dos bandidos. E, quando as instituies do sistema de segurana pblica e justia criminal como um todo se vem pressionadas a limitar esse grau de discricionariedade, a inexistncia de mecanismos de accountability mostra-se flagrante. Entretanto, isso no ocorre sem traumas e o sistema de segurana pblica passa a ser percebido como pouco confivel para a resoluo de conflitos (CALDEIRA, 2000). Se a partir de meados da dcada de 1970 assistimos no Brasil emergncia de novos padres culturais

e formao de uma opinio pblica reconhecedora da importncia do aparato democrtico, a preferncia pela democracia enquanto regime poltico no leva, necessariamente, a patamares maiores de confiana nas instituies democrticas. Esse fato no revela exatamente uma ameaa imediata democracia, mas coloca em questo a relao dos cidados com o sistema democrtico (MOISES, 2010), o que pode ser verificado pelos resultados da pesquisa realizada trimestralmente pela Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas de So Paulo, que busca demonstrar a percepo dos brasileiros em relao s instituies de justia. O levantamento feito no primeiro trimestre de 2011 indica que mais de 60% dos respondentes avaliam as polcias estaduais como pouco confiveis (CUNHA et al, 2011). Outra pesquisa, realizada no mesmo ano pelo IPEA, aponta para os mesmos resultados: mais de 25% dos entrevistados afirmaram no confiar nas polcias Civil e Militar e mais de 43% afirmaram confiar pouco (OLIVEIRA JUNIOR e ALENCAR, 2011). No obstante esses resultados no estarem vinculados diretamente a experincias negativas com as polcias, demonstram a fragilidade das instituies de segurana pblica responsveis por garantir direitos e a manuteno da ordem, bem como impem dilemas sobre como induzir aes mais associadas nova ordem social inaugurada em 1988. A partir destes resultados surge a questo: a que se atribui tamanha desconfiana com relao s polcias estaduais? Se a Constituio Cidad logrou xito em democratizar as estruturas polticas e promoveu avanos no plano normativo com a introduo do conceito de segurana pblica, em detrimento do conceito de segurana nacional, na prtica as polcias estaduais mantiveram um carter de combate ao inimigo. Criou-se na cultura organizacional da fora policial a lgica de que o reconhecimento profissional vem quando a represso incide sobre o criminoso, e no sobre o crime, socializando seus membros para agirem dentro de determinados padres mais voltados ao confronto (MINGARDI, 1996). Como contraponto, nos EUA, pas com muito mais armas de fogo nas mos da populao, as polcias matam muito menos e prendem muito mais, mesmo em pocas de crescimento da violncia criminal. H uma cultura organizacional de que a morte um fato especial e no um resultado possvel. verdade que diversos arranjos foram implantados nos ltimos 24 anos no intuito de controlar as polcias,

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Quadro I

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porm estes no mudaram o padro operacional das foras policiais, evidenciando a existncia de um descompasso entre o quadro formal democrtico, a previso dos protocolos de atuao e o funcionamento efetivo das instituies policiais. No basta mudar os currculos das academias ou estruturar protocolos, mas investir numa srie de processos de reformas institucionais que induzam o uso da arma s em ltimo caso e de maior superviso. Isso pode ser verificado pelos dados que indicam que ao menos 22.5252 pessoas foram mortas em confronto com as polcias paulista e carioca entre os anos de 1993 e 2011. Esse nmero resulta numa mdia de 1.185 pessoas por ano, algo como trs ao dia, ultrapassando qualquer limite tido como razovel num pas que no adota execues sumrias e pena de morte como punies previstas na legislao. E, nele, esto includos apenas os casos registrados como auto de resistncia3, ou seja, parte-se do pressuposto de que o policial atirou em legtima defesa e numa situao limite. Os casos considerados como homicdio doloso e leso corporal seguida de morte no foram computados e, portanto, o nmero de pessoas mortas por policiais no perodo mencionado ainda maior. Infelizmente polticas de enfrentamento baseadas no confronto violento ainda gozam de aprovao da populao. Pesquisa recente realizada pelo Ncleo de Estudos da Violncia da USP4, em 11 capitais brasileiras, mostra que ampla parcela da populao legitima aes violentas por parte das polcias, como o uso de tortura para obter confisses. Isso se soma ao fato de que h um pacto de silncio e dubiedade por parte da sociedade. Quando h interesse, exige-se da polcia um comportamento republicano e democrtico. Mas, quando segmentos da sociedade so atingidos por situaes de violncia ou desordem, esses mesmos segmentos compreendem e aceitam que a polcia faa acordos, adote medidas extralegais para conter o medo e a criminalidade ou que
2 Essa estimativa foi feita a partir das estatsticas oficiais da Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo, do Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro, e de Caldeira (2000) e Misse (2011). 3 Os autos de resistncia so na realidade crimes de homicdio tipificados no artigo 121 do Cdigo Penal - teoricamente praticados com excluso de ilicitude, j que no h crime quando o agente pratica o fato: I-em estado de necessidade; II-em legtima defesa; III- em estrito cumprimento do dever legal ou no exerccio regular de direito. 4 Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar sobre Atitudes, Normas Culturais e Valores em Relao Violao de Direitos Humanos e Violncia Um Estudo em 11 Capitais de Estado.

funcione como reguladora moral de comportamentos e pessoas tidas como perigosas. De igual forma, governos so suscetveis a essas dubiedades e, por essa razo, vrios so os dirigentes que passam a vocalizar posies de enfrentamento como estratgia eleitoral e poltica. Diante do medo e da insegurana, governos e instituies apoiam medidas de fora. No caso paulista interessante notar que foram Franco Montoro e Mrio Covas, ainda na herana da redemocratizao, os dois governadores que elegeram a questo da violncia institucional como um problema e que estruturaram praticamente todas as atuais aes formais de reduo e controle da violncia institucional. As aes de controle do uso da fora pelas polcias adotadas no contexto da redemocratizao perderam, nos anos 2000, a centralidade nas polticas de segurana pblica. verdade que tais aes no foram extintas, mas foram absorvidas pela burocrtica lgica do Estado brasileiro, que transforma temas da agenda de direitos humanos em assuntos opacos e os relega a meras diretrizes que servem, quando necessrio, para alimentar os discursos polticos e estratgicos da segurana pblica. Ao invs de fomentar um novo profissionalismo policial, pautado na transparncia e no controle para a efetiva garantia de direitos e de paz, ainda se cultua o ethos guerreiro, cujo confronto entre o bem e o mal estetizado como inevitvel; como elemento central de uma tica policial fundada na desigualdade e na indiferena em relao vida.

o que (no) dizem os nmeros


Inexiste no Brasil uma tradio na sistematizao de informaes sobre violncia policial. As instituies pioneiras neste tipo de mapeamento foram as organizaes da sociedade civil em uma lgica denuncista das violaes de direitos humanos. No mbito federal, no existem aes peridicas que induzam a divulgao desses dados, tampouco pesquisas de vitimizao que dimensionem o fenmeno. As corregedorias de polcia so responsveis pelo registro e a apurao dos casos em que h violncia ou abuso, mas no adotam uma sistemtica de divulgao das informaes, no existindo uma padronizao quanto forma de registro destes casos. Pesquisa recente produzida pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica com os gestores dos setores de estatstica das polcias e Secretarias de Segurana, respons-

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veis pela produo de informaes oficiais em segurana pblica, mapeou a forma como so elaborados os registros das ocorrncias criminais no SINESPJC, sistema nacional de dados vinculado ao Ministrio da Justia. No que se refere aos crimes letais intencionais, no houve, por exemplo, uma padronizao quanto unidade do registro: na maior parte das vezes cadastra-se apenas o nmero de vtimas, mas em alguns casos registra-se o nmero de ocorrncias e alguns poucos gestores registram ocorrncias e vtimas. No que tange s informaes de ocorrncias letais envolvendo policiais, a situao ainda mais crtica: no existe um consenso sobre o nome recebido pelas ocorrncias letais que envolvem a morte de civis por policiais. A maior parte dos respondentes afirmou utilizar a categoria resistncia seguida de morte, mas aparecem tambm os termos auto de resistncia, mortes em confronto e homicdio. Ou seja, algumas localidades

somam as mortes cometidas por policiais com os homicdios dolosos, outras no, o que inviabiliza, entre outras coisas, a uniformizao da categoria homicdio e uma comparao em perspectiva nacional. A pesquisa tambm buscou entender quais ocorrncias, letais e no letais, envolvendo profissionais das foras policiais, so contabilizadas. Neste caso o que chama a ateno que nenhum gestor vinculado Polcia Militar respondeu s questes, o que evidencia a dificuldade de colocar o tema em pauta justamente nas corporaes responsveis pela maioria dos registros dessas ocorrncias. Assim, com base apenas nas respostas dos gestores das Secretarias de Segurana Pblica e Polcia Civil, foi possvel constatar que as principais ocorrncias dessa natureza registradas so: pessoas mortas em confronto com policiais militares em servio; policiais mortos em servio; pessoas mortas em confronto com policiais civis em servio e policiais civis mortos em servio.

tabela 1 natUreza das oCorrnCias envolvendo poliCiais qUe so registradas pelos setores responsveis pela prodUo de informao em segUrana pbliCa, por institUio Natureza da ocorrncia envolvendo policiais
Policiais Militares - Pessoas mortas por policiais (total) Policiais Militares - Pessoas mortas em confronto com policiais em servio Policiais Militares - Pessoas mortas por policiais de folga Policiais Militares - Pessoas feridas em confronto com a polcia (total) Policiais Militares - Pessoas feridas em confronto com policiais Policiais Militares - Pessoas feridas por policiais de folga Policiais Militares - Policiais mortos em servio Policiais Militares - Policiais feridos em servio Policiais Militares - Outros Policiais Militares - No so registradas Policiais Civis - Pessoas mortas por policiais (total) Policiais Civis - Pessoas mortas em confronto com policiais em servio Policiais Civis - Pessoas mortas por policiais de folga Policiais Civis - Pessoas feridas em confronto com a polcia (total) Policiais Civis - Pessoas feridas em confronto com policiais Policiais Civis - Pessoas feridas por policiais de folga Policiais Civis - Policiais mortos em servio Policiais Civis - Policiais feridos em servio Policiais Civis Outros Policiais Civis - No so registradas

SSP N
10 13 7 6 5 4 12 7 3 2 10 13 7 4 3 4 12 7 3 1

PC %
50 65 35 30 25 20 60 35 15 10 50 65 35 20 15 20 60 35 15 5

Total %
25 50 25 19 13 13 38 19 13 0 31 88 25 25 19 13 56 25 13 0

N
4 8 4 3 2 2 6 3 2 0 5 14 4 4 3 2 9 4 2 0

N
14 21 11 9 7 6 18 10 5 2 15 27 11 8 6 6 21 11 5 1

%
39 58 31 25 19 17 50 28 14 6 42 75 31 22 17 17 58 31 14 3

Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica SENASP; Frum Brasileiro de Segurana Pblica FBSP; Termo de Parceria 752962/2010/Projeto Gesto e Disseminao de Dados na Poltica Nacional de Segurana Pblica.

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O Anurio Brasileiro de Segurana Pblica compila, desde 2007, informaes relativas letalidade e vitimizao policial. Os dados, que podem ser verificados na tabela 2, confirmam os resultados da pesquisa supracitada: a produo de informaes sobre violncia policial incipiente e os poucos dados produzidos no so confiveis. Diante de tal cenrio, afirmar, por exemplo, que as polcias de So Paulo e Rio de Janeiro tm altos ndices de letalidade restringe-se, argumentativamente, comparao com outros pases e a partir de certos parmetros internacionais de uso da fora.5
5 Um indicador clssico para inferir o uso da fora a razo entre civis e policiais mortos. Em situaes normais, espera-se que haja certo padro nestes nmeros. No entanto, quando so mortos dez vezes mais civis do que policiais h indcios de que a polcia estejam abusando do uso da fora letal. Outro indicador comumente utilizado

O que podemos afirmar com base nos estudos disponveis que polticas de segurana do executivo estadual esto correlacionadas com os nveis de letalidade das polcias, indicando que polticas pblicas direcionadas para a questo so capazes de reduzir os ndices de letalidade da ao policial (NUNES DE OLIVEIRA, 2011; NEME, 2000). Como afirma Neme, redues drsticas nos nmeros de civis mortos pela polcia, como o assistido em So Paulo entre 1992, quando 1190 civis foram mortos pela polcia (incluindo os 111 mortos na invaso do Carandiru), e 243 em 1993, indicam que a reduo da violncia policial uma questo de poltica de segurana pblica.
o percentual das mortes provocadas pela polcia em relao ao total de homicdios dolosos, considerado abusivo quando a proporo maior que 1:10 (CHEVIGNI, 1991 apud COSTA, 2004).

tabela 2 Unidades da Federao 2007 Policiais mortos em servio 2008 2009 2010 2011
... ... 10 8 ... 2 ... 3 ... 1 3 ... 1 34 12 ... 4 28 ... 1

Pessoas mortas em confronto com as polcias em servio/resistncia seguida de morte 2007 2008 2009 2010 2011
... ... ... ... ... ... 18 42 ... 9 10 ... ... ... 1.330 ... ... ... ... 401 ... 10 ... ... ... 4 ... 48 ... 14 23 ... 3 4 33 ... 1.137 ... ... ... 33 397 ... 3 8 395 4 29 10 4 4 40 1 1.048 59 36 543 24 3 ... ... ... 13 305 ... 9 1 16 ... 37 ... ... 5 ... ... 855 5 ... 5 ... 8 510 17 5 2 ... 6 225 ... ... 9 8 1 17 2 ... 9 43 524 ... 3 460 4 3

Acre ... ... ... Alagoas ... ... ... Amap ... ... ... Amazonas 1 9 6 Bahia ... ... 6 6 Cear ... 8 Distrito Federal ... ... 11 1 Esprito Santo 1 5 1 Gois 1 3 Maranho ... ... Mato Grosso ... ... 9 7 Mato Grosso do Sul 3 1 Minas Gerais ... 6 ... Par Paraba 3 Paran ... ... Pernambuco 18 ... Piau ... 5 2 1 Rio de Janeiro 32 26 31 20 Rio Grande do Norte ... ... 1 Rio Grande do Sul ... ... ... ... Rondnia ... ... 1 Roraima Santa Catarina ... 2 So Paulo 36 22 22 25 Sergipe ... ... 5 Tocantins ... ... 1 Fonte: Anurio Brasileiro de Segurana Pblica / Frum Brasileiro de Segurana Pblica

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Mas polticas sem indicadores de monitoramento e avaliao correm os risco de serem incuas, na medida em que novos recursos humanos, financeiros e materiais so alocados pelos dirigentes polticos mais em funo daquilo que entendido empiricamente como prioritrio do que em funo de diagnsticos, informaes e de planejamento estratgico. Pouco se fala de reviso de processos, modelos de gesto e, principalmente, de reformas legislativas que visem dar maior eficincia ao sistema. Nesse processo, os principais problemas do modelo de organizao do sistema de justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser considerados urgentes e politicamente pertinentes. Temas como violao de direitos humanos, corrupo, violncia policial, integrao, reforma do artigo 144 da Constituio, escalas de trabalho, fim do inqurito policial, entre outros, transformaram-se em tabus a serem evitados. A ausncia de padronizao e institucionalizao quanto ao registro das ocorrncias envolvendo policiais demonstra a dificuldade de um retrato nacional sobre o tema. Sem informaes de qualidade, o tema continuar sendo tratado como uma disputa de dois times antagnicos para saber quem tem razo e no como oportunidade para aproximar polcia e sociedade. Nesse jogo, o Brasil faz de conta que este no um problema de poltica pblica. No entanto, se tomarmos o caso paulista, pelo qual cerca de 20% dos homicdios ocorridos na capital no primeiro semestre de 2012 foram cometidos por policiais,

fica claro que a questo no pode ser vista como secundria ou como implicncia contra as polcias. O fato que as polcias so acionadas para resolverem problemas das mais diferentes naturezas e, numa democracia, pressupem balizas e mandatos claros sobre competncias e atribuies. Se no estiverem sujeitas a mecanismos de controle e de prestao de contas efetivos, correm o risco do insulamento e do excesso de autonomia, to perverso para elas prprias quanto para a sociedade. Dessa forma, no mbito dos aspectos sociojurdicos envolvidos, nota-se que temos uma enorme zona de sombra e incerteza; temos uma agenda que teima em no ser posta como prioridade poltica, no obstante ser um drama social e econmico. Como exemplo, o efeito dessa zona de sombra pode ser constatado na no regulamentao, passados 24 anos, do art. 23 da Constituio Federal, que trata das atribuies concorrentes entre os entes, ou do pargrafo stimo, do artigo 144, que dispe sobre os mandatos e atribuies das instituies encarregadas em prover segurana pblica. Ou seja, o Congresso no nos disse o que devem fazer as polcias brasileiras. Falta-nos um projeto poltico que seja capaz de superar os corporativismos, os padres operacionais que desvalorizam a vida e pensar na polcia que o Brasil, moderno e democrtico, precisa. Em tempos de Lei de Acesso Informao, oxal faamos da transparncia uma aliada na reduo da violncia, na garantia de direitos e, por que no, na possibilidade de construo de uma outra esttica que no a da indiferena...

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BiBliogrAfiA
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so Paulo
VIOLNCIA POLICIAL EM SO PAULO 2001-2011
Viviane de Oliveira Cubas Pesquisadora do NEV/USP

introduo
Desde a democratizao brasileira nos anos 1980, vrias medidas foram adotadas no mbito dos governos federal, municipal e estadual no sentido de dar maior transparncia s informaes relacionadas segurana pblica, contribuir para a reduo da letalidade policial e assegurar maior controle nas aes policiais. No estado de So Paulo, os comandos das polcias e grupos da sociedade civil foram tambm responsveis pela introduo de inovaes que tinham por objetivo aperfeioar a atividade policial. Esse foi o primeiro estado brasileiro a criar uma lei que tornava obrigatria a publicao das informaes sobre as aes policiais que resultaram em vtimas, dados que em muitos estados brasileiros nem mesmo os ouvidores de polcia tm acesso regular. No estado de So Paulo, as formas mais acessveis para o monitoramento do trabalho da polcia so os dados oficiais divulgados mensalmente pela Secretaria de Segurana Pblica; os relatrios da Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo; relatrios de diversas ONGs que trabalham com o tema e a imprensa. Outros rgos e instituies tambm realizam esse monitoramento, mas no divulgam seus resultados de forma sistemtica ao longo do tempo. Cabe apontar tambm os blogs policiais que, atualmente, so espaos que revelam ao menos uma parte das vises e percepes das instituies policiais e seus agentes. Sem ignorar os avanos alcanados, necessrio refletir sobre as insuficincias dessas aes. As informaes disponibilizadas precisam exceder a contabilidade do nmero de mortos e feridos pelas polcias, uma vez que esses dados no so capazes de expressar a magnitude da represso a que uma pessoa foi submetida ou a prpria legitimidade das aes policiais. Significa tambm identificar a conduta dos agentes

durante as aes policiais, se o uso da fora foi feito de forma proporcional ameaa apresentada, se houve respeito vida humana, alm de avaliar as polticas de uso da fora e o desempenho das agncias de controle externo. Ainda que os dados oficiais disponveis no permitam identificar com preciso o quanto as prticas policiais esto ou no em acordo com as resolues de direitos humanos, a continuidade no nmero de ocorrncias com vtimas letais ao longo de onze anos indica que o uso da fora extrema uma prtica constante e pode sugerir um padro sistemtico de violao de direitos humanos. Considerando a necessidade de contnuo aperfeioamento do servio policial, outro aspecto importante est em tentar entender a atividade policial a partir de conceitos mais amplos, que no se restrinjam s definies jurdicas e que incluam casos que mesmo sendo legais, podem no ser considerados legtimos pelo pblico e terem forte impacto negativo na percepo das pessoas a respeito da instituio policial e seus agentes. Basicamente, o trabalho da polcia consiste em decidir quando necessrio e justificvel interceder, interferindo nos direitos de algum, com o propsito de proteger os direitos de outra pessoa. Nesse sentido, a qualidade do policiamento e dos direitos humanos numa sociedade definida a partir das decises e estratgias de ao tomadas pela polcia nessas ocasies1. A Constituio de 1988 pouco alterou as polcias brasileiras. Foram mantidas as duas instituies de ciclo incompleto, como tambm foram mantidos os foros privilegiados das polcias militares, que contavam com o Tribunal Penal Militar para julgar os casos que envolvessem seus membros. Somente em 1996, atravs da Lei
1 BRUCE, D. & NEILD, R. The police that we want. A handbook for oversight of police in South Africa. Centre for the Study of Violence and Reconciliation. Johannesburg, 2005.

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9299/96, foi transferida para os tribunais da Justia Comum a jurisdio de casos de homicdio doloso praticados por policiais militares contra civis. Os demais casos permanecem nas esferas especiais. Vrias outras medidas foram adotadas ao longo do tempo, pelos sucessivos governos e comandos das agncias policiais, no sentido de modernizar as polticas de segurana e fortalecer o controle sobre as polcias. Foram introduzidos os CONSEGS Conselhos Comunitrios de Segurana (1985), voltados para a promoo da discusso entre polcia e comunidade sobre as questes de segurana locais; o PROAR - Programa de Acompanhamento de Policiais Militares Envolvidos em Ocorrncias de Alto Risco (19952002), programa que afastava das ruas policiais envolvidos em aes que resultavam em vtimas, com o objetivo de prestar auxlio psicolgico e emocional aos agentes envolvidos nessas ocorrncias; Policiamento Comunitrio (1997), com a instalao da Comisso de Assessoramento para Implantao do Policiamento Comunitrio junto ao Comando-Geral da Polcia Militar, que em 2000 passou a se chamar Comisso Estadual de Polcia Comunitria; criao da Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo (1995), rgo pioneiro no pas, encarregado de receber e encaminhar queixas sobre as polcias estaduais; criao da Superintendncia de Polcia Tcnico-Cientfica (1998), que tornou os Institutos de Criminalstica e Mdico Legal, antes subordinados Polcia Civil, subordinados diretamente pasta do secretrio de Segurana Pblica; capacitao de multiplicadores em Direitos Humanos e Direito Humanitrio Internacional (1998-2005) entre as polcias militares do Brasil, organizada pelo Comit Internacional da Cruz Vermelha; desenvolvimento do mtodo Giraldi, mtodo de tiro defensivo, adotado desde 1998 pela Polcia Militar paulista, apresentado como um mtodo eficaz na reduo da letalidade de policiais e seus oponentes; implantao do INFOCRIM - Sistema de Informaes Criminais (2000), banco de dados informatizado que interligou as redes dos distritos e companhias policiais, agilizando a produo das estatsticas criminais; criao do Disque-Denncia (2000) por meio de convnio entre a Secretaria de Segurana e o Instituto So Paulo Contra a Violncia; criao da Comisso Especial para Reduo da Letalidade em Aes envolvendo Policiais (2000) da Secretaria de Segurana Pblica, com a atribuio de desenvolver estudos e propor medidas para a reduo de riscos em ocorrncias policiais e o aprimoramento das estruturas investigativas; desenvolvimento do POP Procedimentos Operacionais Padro (2001),

guia de padronizao dos procedimentos para situaes da atividade policial como abordagem de pessoas, veculos, casos de desinteligncia, etc.; criao do GECEP - Grupo de Atuao Especial de Controle Externo da Atividade Policial (2003), integrado por seis promotores de justia, designados, entre outras funes, para receber denncias e acompanhar casos de m conduta policial; implementao do programa de Apoio Institucional s Ouvidorias de Polcia e Policiamento Comunitrio (2008) pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, financiado pela Unio Europia, que desenvolveu uma srie de projetos para divulgao das ouvidorias e aperfeioamento de suas atividades; estabelecimento de cooperao tcnica entre a Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo e o Ministrio da Justia (2011) para a implementao de aes, projetos e programas voltados para a reduo da letalidade policial fundamentadas nas Diretrizes sobre uso da fora e armas de fogo pelos agentes de segurana pblica do Ministrio da Justia (2010); centralizao das investigaes dos casos de resistncia seguida de morte, ocorridos na regio metropolitana de So Paulo, no DHPP Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa (2011). Boa parte dessas medidas so respostas eventos que tiveram impacto na mdia, provocaram comoo e o debate pblico. A Ouvidoria de Polcia um exemplo. Criada em 1995 por decreto, sua regulamentao por lei foi possvel apenas em 1997 diante das presses causadas pelo episdio Favela Naval2, o que lhe conferiu respaldo legal e maior autonomia, apesar de permanecer institucionalmente vinculada ao gabinete do secretrio de segurana pblica.

os dAdos oficiAis
A partir de 1995, com a lei 9.155, foram tornados pblicos os dados da Secretaria de Segurana, que passaram a ser publicados trimestralmente no Dirio Oficial do Estado. Em dezembro de 2000, a resoluo 516 normatizou a coleta de dados das ocorrncias que envolviam policiais e que resultaram em mortos (casos registrados como resistncia seguida de morte) e, no ano seguinte, a resoluo 213 passou a disciplinar as ocorrncias que resultaram em leses corporais. Em abril de 2011 a divulgao das informaes criminais passou a ser mensal e seus dados foram desagregados, tornando possvel a consulta no apenas para
2 Caso em quem policiais militares foram filmados torturando e extorquindo moradores de uma favela do municpio de Diadema, cidade da regio metropolitana de So Paulo, em maro de 1997.

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o estado de So Paulo como tambm por rea, municpio e unidade policial. Contudo, os dados sobre as aes policiais, disponveis online no site da secretaria de segurana, continuam agregados nas estatsticas trimestrais, embora sejam publicados mensalmente no Dirio Oficial. As ocorrncias divulgadas so elaboradas a partir das informaes provenientes das corregedorias de polcia. Um aspecto muito discutido em relao aos dados oficiais e que se mantm inalterado o uso da classificao resistncia seguida de morte nos boletins de ocorrncia, apesar das recomendaes tanto do relator especial da ONU Philip Alston, quando de sua visita ao Brasil em 2007, quanto do 3 PNDH para a extino dessa prtica. Levantamento realizado junto aos processos acompanhados pela Ouvidoria de Polcia ou mesmo os casos divulgados pela imprensa, permitem identificar que grande parte dos casos que recebem essa classificao dizem respeito episdios em que policiais sofreram resistncia ao intervirem em ocorrncias de crimes contra o patrimnio3. um registro feito pelos prprios policiais e que, de antemo, define que houve resistncia ordem policial. Relatrio da Ouvidoria de Polcia de 20024 apontou para a tendncia do Ministrio Pblico e da Justia em seguirem as orientaes dos inquritos policiais para os casos classificados como roubo seguido de resistncia e morte do assaltante. Via de regra, tais casos eram arquivados com base na extino de punibilidade, uma vez que os rus (os acusados do crime de assalto) haviam morrido e no eram passveis de julgamento. A figura penal da resistncia priso e da eventual desproporcionalidade da fora empregada pelo agente policial ao coibir a resistncia no eram sequer mencionados nos autos ou simplesmente definidos como casos de estrito cumprimento do dever legal. O referido relatrio apontou tambm que a maioria desses casos no dispunha de um conjunto probatrio capaz de garantir a legitimidade da fora empregada pela polcia. Os dados publicados pela Secretaria de Segurana mostram que no perodo de 11 anos, juntas, as polcias paulistas mataram 5591 pessoas, mdia de 508 pessoas por ano, valor que supera a mdia de mortos por todas as polcias dos
3 Pesquisas Ouvidorias de Polcia e Reduo da Letalidade em Aes Policiais no Brasil (2008) e Banco de Dados da Imprensa sobre as Graves Violaes de Direitos Humanos NEV/USP. 4 Resistncia seguida de morte: a apurao dos limites do uso da fora letal no mbito da Polcia Judiciria, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio uma abordagem processual, 2002.

Estados Unidos durante suas aes em servio5. H ainda que se considerar as 1218 vtimas para as situaes fora de servio, que compreendem os casos em que policiais reagiram ou intervieram em um assalto enquanto estavam em seu horrio de folga, por exemplo (Tabela 1). O nmero de vtimas nas aes em servio aumenta entre 2001 e 2004 quando, em 2005 h uma queda. Em 2006, ano em que ocorreram os crimes de Maio6 esse nmero voltou a subir, apresentando uma pequena queda somente em 2011 (Tabela 1). Considerando que 92% dessas vtimas so resultado das aes cotidianas da Polcia Militar, responsvel pelo policiamento ostensivo, a anlise ser focada nos dados referentes a essa corporao. No incio da dcada aumenta o nmero de vtimas nas aes da Polcia Militar, at que no ano de 2004 h uma queda, que se acentua em 2005. Em 2006 h novo aumento no nmero de vtimas, que apresenta queda nos dois anos posteriores, voltando a subir em 2009 e retraindo nos anos subsequentes (Grfico 1). H que se destacar que, ao longo do tempo, foram introduzidas alteraes pela corregedoria da Polcia Militar na classificao dessas ocorrncias. Em setembro de 2004, casos que eram registrados como resistncia seguida de morte/fora de servio passaram a ser registrados como homicdio doloso/fora de servio, o que gerou aumento no nmero de vtimas nessa classificao no ano de 2005 (Tabela 2). Em 2006, foi adicionado um novo campo fora de servio na categoria homicdio doloso para registrar as vtimas de aes com provvel excludente de ilicitude. Com essa mudana, a partir de 2009 no h registros de vtimas de resistncia a policiais fora de servio nas estatsticas trimestrais. Para tornar possvel a anlise ao longo do tempo, optou-se por apresentar nas tabelas e grficos (Tabela 1 e Grfico 1) os dados originalmente classificados como homicdio doloso fora de servio, com provvel excludente de ilicitude, reintegrados aos casos
5 Dados do Federal Bureau of Investigation e do Bureau of Justice Statistics indicam que entre 2001 e 2010 os justifiable homicides resultaram em 3768 pessoas mortas pela polcia em todo o pas. Disponvel em: http://www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/crime-in-the-u.s/2010/crime-inthe-u.s.-2010/tables/10shrtbl14.xls http://bjs.ojp.usdoj.gov/content/homicide/tables/justifytab.cfm 6 Ataques que ocorreram entre os dias 12 e 21 de maio de 2006, em So Paulo, que resultaram em alto nmero de vtimas entre policiais e civis. Os ataques tiveram incio aps uma onde de rebelies de detentos atribudas ao grupo criminoso PCC Primeiro Comando da Capital, que possui lideranas dentro e fora das prises.

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tabela 1 vtimas fatais em aes de resistnCia, pm e pC no estado de so paUlo, 2001 2011 em servio fora de servio 2001
459 146

2002
610 152

2003
791 124

2004
573 90

2005
300 29

2006
546 114*

2007
401 104*

2008
397 123*

2009
543 120*

2010
510 99*

2011
461 117*

Total
5591 1218

*Inclui os casos com provvel excludente de ilicitude, classificados nos dados originais como "homicdio doloso fora de servio". Fonte: SSP/SP

grfIco 1 vtimas de aes de resistnCia segUida de morte pm 2001 -2011, estado de so paUlo

* A partir de 2006, esto includos os casos com provvel excludente de ilicitude classificados originalmente como homicdio doloso fora de servio. Fonte: SSP/SP

tabela 2 mortos e feridos pela pm, 2001 2011, em servio e fora de servio, estado de so paUlo Ocorrncias registradas como
resistncia seguida de morte mortos homicdio doloso resistncia seguidade leso corporal leso corporal dolosa feridos em servio fora de servio em servio fora de servio fora de servio* em servio fora de servio em servio fora de servio

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
385 134 8 33 ... 357 104 115 189 541 132 9 24 ... 373 185 51 96 756 112 3 30 ... 414 180 33 90 545 78 8 40 ... 361 115 45 111 278 19 10 101 ... 352 54 31 129 495 15 0 14 84 370 13 20 102 377 14 4 16 67 341 31 26 113 371 21 6 23 89 283 39 29 148 524 0 2 22 114 350 1 41 227 495 0 4 34 92 312 4 65 157 438 0 6 65 97 314 4 76 180

Total
5205 525 60 402 543 3827 730 532 1542

* A partir de janeiro de 2006 foram includas reaes de policiais militares com provvel excludente de ilicitude (reaes a roubo e tentativa de roubo). Fonte: SSP/SP

de ao de resistncia em situao fora de servio. Com isso, possvel apontar um acerta estabilidade no nmero de vtimas em aes dessa natureza, sendo que, em 2011, as vtimas em aes fora de servio corresponderam a 18% do total de vtimas em aes de resistncia.

Explorando os indicadores de uso da fora pela polcia, desenvolvidos por Paul Chevigny7, possvel delinear outras caractersticas das aes policiais. O primeiro indicador diz respeito relao entre o nmero de mor7 CHEVIGNy, P. Police deadly force as social control: Jamaica, Brazil and Argentina. Srie Dossi NEV, n 2, So Paulo, 1991.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil Violaes ao DiReito ViDa e iNtegRiDaDe fsica

grfIco 2 mortos e feridos em aes de resistnCia em servio pm 2001-2011

Fonte: SSP/SP

grfIco 3 Civis e pms mortos em aes de resistnCia em servio 2001 - 2011, estado de so paUlo

Fonte: SSP/SP

tos e feridos em confrontos com a polcia. Segundo Chevigny, quando os resultados indicam que h mais mortos do que feridos, isso pode significar que a polcia fez uso excessivo da fora em suas aes. Essa a tendncia observada nas aes da polcia militar paulista que, exceo ao ano de 2005, sempre produziu mais vtimas fatais do que vtimas feridas (Grfico 2). O segundo indicador explora a relao entre o nmero de policiais e no-policiais (civis) mortos nos confrontos. Resultados com nmero de policiais mortos

muito inferior ao nmero de civis mortos podem indicar que a polcia prioriza a violncia fatal, podendo-se admitir, segundo Chevigny, uma proporo de at sete civis mortos para um policial morto. Os resultados apontam que em So Paulo essa relao bastante desigual, havendo muito mais civis do que policiais mortos nas aes, e que a letalidade de policiais vem diminuindo ao longo do tempo (Grfico 3). O terceiro indicador examina a relao entre o percentual de no-policiais mortos em confrontos com a

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tabela 3 proporo de vtimas de aes de resistnCia em servio e fora de servio (pm e pC) em relao ao total de vtimas de homiCdio no estado de so paUlo 2005-2011 2001
vtimas de aes de resistncia vtimas de homicdio* total de vtimas % vtimas pela polcia em relao ao total 605 ... ... ...

2002
762 ... ... ...

2003
915 ... ... ...

2004
663 ... ... ...

2005
329 7967 8296 4,0

2006
546 6911 7457 7,3

2007
401 5420 5821 6,9

2008
397 4968 5365 7,4

2009
543 5079 5622 9,7

2010
510 4798 5308 9,6

2011
461 4726 5187 8,9

* vtimas de homicdio doloso e vtimas de latrocnio. Fonte: SSP/SP

grfIco 4 pms e pCs mortos 2001-2011

polcia em relao ao total de homicdios registrados. Espera-se que os homicdios praticados pela polcia representem uma pequena frao da taxa total de homicdios. No caso paulista, a queda nos casos de homicdio verificada desde 1999 no se refletiu nas mortes pela polcia. Para tornar a comparao possvel, foi necessrio usar dados sobre o nmero de vtimas de homicdio e no de casos, o que limitou o perodo analisado (Tabela 3). Ainda assim, possvel perceber que enquanto cai o nmero de vtimas de homicdios no Estado, o nmero de vtimas nas aes de policiais (militares e civis) permanece pouco alterado, sendo que entre 2005 e 2011 mais que duplica a representao de vtimas de aes policiais no total de homicdios. Outro fator a se destacar a letalidade dos policiais que ocorre, majoritariamente, durante os seus perodos de folga, sobretudo entre os membros da PM. No pero-

do de 2001 a 2011, 961 policiais militares morreram em aes de resistncia, sendo 72% destes em aes fora de servio. Apesar das corporaes justificarem que esses casos correspondem a eventos em que policiais so atacados ou reagem a um assalto, por exemplo, outras fontes, como a Ouvidoria de Polcia, apontam que essas mortes so consequncia dos bicos durante o perodo de folga, especialmente como seguranas particulares8. Quanto s vtimas das aes policiais, os dados oficiais no so suficientes para traar o seu perfil. Estudos realizados pela Ouvidoria de Polcia, que trabalham informaes contidas nos boletins e inquritos policiais, permitem identificar algumas caractersticas. Em sua maioria, as vtimas so jovens do sexo masculino, com destaque para
8 Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo, 15 anos da Ouvidoria de Polcia, 1995-2010 (2011). Disponvel em: ftp://ftp. sp.gov.br/ftpouvidoria-policia/Cartilha%2015%20anos.pdf

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os negros (54% das vtimas em 1999 e 41,5% em 2000), envolvidos em supostos casos de roubo9. Em relao s medidas internas efetuadas pelas corporaes policiais, o relatrio aponta que os praas da Polcia Militar costumam sofrem mais investigaes e receber mais punies do que os oficiais intermedirios e oficiais superiores.

cAsos emBlemticos
Parta ilustrar o que os dados acima no permitem apreender, apresentamos uma seleo de casos emblemticos, que tiveram grande repercusso na imprensa nos ltimos anos e que revelam alguns aspectos das aes policiais. Em maro de 2011, policiais militares executaram um homem de 27 anos, dentro de um cemitrio em Ferraz de Vasconcelos, cidade da grande So Paulo. O episdio ganhou destaque depois que os noticirios divulgaram a gravao da ligao de uma mulher, que estava no mesmo local, ao 190 para denunciar o caso. Na gravao a denunciante narra a ao dos policiais ao COPOM Centro de Operaes da Polcia Militar, sendo possvel ouvir quando um dos policiais se aproxima e comea a interrog-la para saber com quem est falando. O caso que havia sido registrado inicialmente como roubo e resistncia seguida de morte resultou na priso dos policiais aps essa denncia. Como conseqncia, em abril de 2011, todos os casos de resistncia seguida de morte, ocorridos na regio metropolitana de So Paulo passaram a ser investigados pelo DHPP - Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa (Resoluo SSP-45 de 06.04.2011), com a justificativa de que esse departamento poderia fazer uma apurao mais rpida e rigorosa dos casos para verificar a legitimidade ou no das aes. Em agosto de 2011 seis pessoas foram mortas por policiais da ROTA e do 18 BPM em um supermercado em Parada de Taipas, zona norte da capital. Segundo a polcia, os homens tentavam assaltar um caixa eletrnico do supermercado e foram mortos durante troca de tiros, em uma tpica ao de resistncia. Posteriormente, surgiram na imprensa reportagens apontando que a ao teria sido, na verdade, uma emboscada, uma vez que os policiais chegaram ao local 4 horas antes do roubo e ficaram espera dos assaltantes. Havia ainda o fato de nenhum dos 50 policiais ter sido ferido durante a troca de
9 Idem, 2011.

tiros. Mais graves so as denncias, tambm divulgadas pela imprensa, sobre a presena de policiais entre os assaltantes, que estariam usando armas e coletes a prova de balas da corporao. As cmeras de monitoramento do estabelecimento, que estavam voltadas para a rea onde ocorreu a ao e as mortes, foram desviadas pelos policiais. O caso est sendo investigado pelo GECEP. Em abril de 2010, o motoboy Eduardo Luiz Pinheiro dos Santos foi parado por policiais e teria se recusado a entrar na viatura. Levado ao 9 BPM, zona norte de So Paulo, foi torturado e morto por policiais militares. Seu corpo foi encontrado na rua, horas depois. O Ministrio Pblico denunciou 12 policiais e foi decretada autorizao do pagamento de indenizao pelo Estado famlia do motoboy. Em 2008, o coronel da PM Jos Hermnio Rodrigues foi morto quando andava de bicicleta em avenida da zona norte da capital. Havia indcios de que a sua execuo estava relacionada s atividades do coronel para coibir aes de policiais corruptos e violentos, entre os quais o grupo de extermnio formado por policiais conhecido como Matadores do 18, em referncia ao 18 BPM, localizado na rea sob comando do coronel. Alm das execues, a corrupo policial estava ligada ao trfico de drogas e s mfias de jogos ilegais e combustveis adulterados. Dois policiais militares foram denunciados pelo Ministrio Pblico como responsveis pela execuo. Nesse mesmo ano, policiais militares foram presos, acusados de integrar um grupo de execuo conhecido como Highlanders. As vtimas de suas aes eram levadas na viatura policial e depois encontradas mortas, com cabea e mos decapitadas. Casos de Maio de 2006, entre os dias 12 e 21, em que civis e policiais foram mortos. Aps uma onda de rebelies atribuda ao Primeiro Comando da Capital (PCC), uma srie de ataques foi dirigida a policiais, delegacias e prdios pblicos e desencadearam reaes das foras policiais e de grupos de extermnio. Nesse perodo, foram mortos 24 policiais militares, 8 policiais civis, 7 agentes penitencirios, 3 guardas civis municipais e 493 civis, entre os quais 79 em aes de resistncia seguida de morte10. Contudo, em parte desses casos, nos seus processos h indcios de execues sumrias que no foram considerados nos processo; locais dos confrontos que no foram preservados e percias que no puderam
10 Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo (2011). 15 anos da Ouvidoria de Polcia, 1995-2010.

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ser realizadas; h testemunhas foram intimidadas por policiais; registros das ocorrncias pelo sistema 190 que foram prejudicados; casos que foram enviados promotorias e varas que no eram do Tribunal do Jri e no tinham competncia para apur-los, etc11. Movimentos de Direitos Humanos, entre os quais o grupo Mes de Maio, formado por familiares de mortos por policiais nesses episdios, fizeram uma srie de recomendaes autoridades pblicas, inclusive a solicitao de transferncia de competncia para a apurao desses crimes para a esfera federal. Em fevereiro de 2004, o dentista Flvio Ferreira SantAnna, negro, 28 anos, foi morto por sete policiais que o confundiram com um assaltante, na zona norte da cidade de So Paulo. Ao perceberem o engano, os policiais tentaram incriminar a vtima e forjar um confronto, registrando a ocorrncia como caso de resistncia seguida de morte. A verdadeira verso surgiu aps a vtima do roubo ter declarado que o dentista no era a pessoa que havia lhe roubado e que ele havia sido coagido pelos policiais a confirmar a verso oficial. Trs policiais foram julgados e condenados, um deles faleceu antes do julgamento. Caso Castelinho, em maio de 2002, quando 12 pessoas, supostos integrantes do PCC, foram mortas em uma ao policial montada em uma praa de pedgio. O episdio inicialmente foi divulgado como resultado de investigao policial, que identificou a formao de um comboio do grupo criminoso para assaltar um avio pagador. A ao policial envolveu membros do GRADI - Grupo de Represso e Anlise aos Delitos de Intolerncia, criado em 2000 para reprimir e prevenir crimes de intolerncia e composto por policiais militares subordinados diretamente ao Secretrio de Segurana. Esse grupo contava com a ajuda de presos condenados, liberados da priso especialmente para se infiltrarem nos grupos criminosos e colaborarem com os policiais. Apesar do local no ter sido preservado para percia, investigaes do Ministrio Pblico contrapuseram as afirmaes da polcia sobre confronto, identificaram que as filmagens feitas pelas cmeras de vdeo do pedgio haviam sido editadas e que a ao, na verdade, era uma farsa montada pelo prprio GRADI. Ao final, foi oferecida a denncia de 55 rus (53 policiais militares e 2 detentos) por
11 Justia Global e International Human Rights Clinic (2011). So Paulo sob achaque: corrupo, crime organizado e violncia institucional em maio de 2006. Disponvel em: http://global.org.br/wp-content/uploads/2011/05/ SaoPaulosobAchaque_JusticaGlobal_2011.pdf

homicdio triplamente qualificado, que foi aceita pela justia. Segundo a Ouvidoria de Polcia, o GRADI, que j havia sido denunciado por casos de tortura, em suas aes de maior repercusso, incluindo o caso Castelinho, mataram 27 supostos criminosos. O caso, que foi levado Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA (Organizao dos Estados Americanos) em 2003, podendo resultar na responsabilizao do estado brasileiro pela violao do direito vida, das garantias individuais e da proteo judicial das vtimas.

considerAes finAis
Em uma democracia espera-se que as polcias prestem contas de suas aes grupos que no se restrinjam aos seus superiores. A divulgao de estatsticas um passo essencial, contudo ela no suficiente para assegurar transparncia uma vez que esses dados pouco mostram sobre o quanto as aes policiais tm respeitado as garantias individuais e assegurado os princpios de equidade na aplicao da lei. Mesmo aps processos de padronizaes na coleta e sistematizao dos dados, pouco ou quase nada se pode dizer a respeito da conduta dos agentes durante as aes policiais e se o uso a fora utilizada foi proporcional ameaa apresentada. No possvel, por exemplo, identificar singularidades das aes que resultaram em vtimas em relao quelas que foram bem sucedidas sem terem implicado em maior uso da fora. No possvel identificar em que momentos os policiais optam por fazer uso de armas e relacionar tais decises a questes como treinamento, perfil do policial, equipamentos e condies de trabalho, etc, aspectos fundamentais no apenas para aferir a legalidade das aes como tambm para o estabelecimento de planos e polticas de aes para o aperfeioamento da atividade policial. Informaes dessa natureza, geralmente so resultado de trabalhos de pesquisa isolados e no de uma sistematizao de dados voltados para essa finalidade. Acrescente-se a isso a dificuldade em produzir avaliaes sobre o impacto e resultados das polticas e programas implementados ao longo do tempo. fundamental dispor de informaes que permitam identificar o que recorrente e o que eventual nas prticas policiais. A atividade policial precisa ser monitorada por meio de indicadores que englobem diferentes aspectos e sutilezas do ofcio, incluindo aquelas que ainda no configuram violncia em seu sentido estrito, mas

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que interferem na confiana na populao na polcia e que, quando no so trabalhadas podem representar um incentivo s violncias. Apesar das limitaes, os dados sistematizados at agora apontam que o direito vida tem sido pouco respeitado pela polcia. No revelam nada que j no seja conhecido. Reafirmam achados anteriores, da tendncia s aes violentas pela polcia e que as prticas se mantm a despeito das iniciativas, uma vez que os nmeros divulgados permanecem praticamente inalterados. Importante ressaltar que enquanto as mortes decorrentes dos encontros com a polcia continuam frequentes, simultaneamente ocorreu acentuada queda nos homicdios comuns. A regulao do registro, posse e comercializao de armas e munio, a partir da Lei Federal n 10.826, de 2003, a maior profissionalizao da polcia e as altas taxas de encarceramento esto entre as justificativas apontadas para a queda dos homicdios comuns em So Paulo. Contudo, fica a questo: por que tais medidas no tiveram reflexo nas aes da polcia? Se a sociedade encontra-se mais pacificada, em boa parte por mrito da prpria policia, porque as corporaes continuam recorrendo com frequncia ao uso de uma fora que ela conseguiu reduzir drasticamente nos conflitos interpessoais? No possvel afirmar que as execues so um recurso constante nas aes policiais, mas sim que a fora letal recorrentemente empregada e que a precariedade das investigaes policiais e da produo de elementos pelas percias, alm do pouco empenho dos promotores de justia nesses casos (rgo encarregado do controle externo da polcia) indicam que no possvel ter plena confiana de que todas essa aes foram absolutamente legtimas e justificveis. Tais casos permanecem sendo submetidos a uma avaliao corporativista e parcial, seja entre os membros do Ministrio Pblico, seja entre os magistrados, instncias fundamentais para o controle das aes policiais. Mesmo com a produo de diretrizes e procedimentos que permitiriam, em certa medida, previso, racionali-

zao e controle das prticas levadas a cabo por seus agentes, o impondervel parece prevalecer nas aes policiais, ao menos nas justificativas apresentadas para fundamentar as aes de estrito cumprimento do dever legal. Por outro lado, se a letalidade entre os policiais pequena nessas situaes, sua vulnerabilidade fica evidente nos horrios de folga, em grande parte devido s atividades extra-oficiais, os bicos como segurana. Ainda que os dados disponveis apresentem limitaes e estejam distantes dos modelos ideais de transparncia e prestao de contas, tais medidas so importantes porque retiram das instituies da segurana a exclusividade no acesso aos dados. Se no permitem um monitoramento efetivo das prticas policiais, permitem ao menos abrir espao para a promoo de uma cultura de accountability, condio em que agentes pblicos prestam contas de suas aes. Segundo Chapman (2003), as boas fontes de informao possuem trs caractersticas principais: so de fcil acesso, esto disponveis ao longo do tempo sem interrupo e permitem que seus dados sejam desagregados. A partir do uso de indicadores possvel responder algumas questes sobre as ocorrncias em larga escala e identificar a existncia ou no de um padro sistemtico de violao de direitos humanos num espao definido. Os dados estatsticos, combinados a outros tipos de dados qualitativos, podem produzir uma leitura mais adequada da situao. Para isso, preciso estabelecer, em cada contexto especfico, quais so as combinaes de fontes disponveis e confiveis12. As informaes disponveis carecem ainda de aprimoramento, para que sejam suficientes em garantir transparncia s aes policiais, fundamentar o debate pblico e, sobretudo, distinguir o que so crimes e o que aes profissionais legtimas.
12 CHAPMAN, A. R. Comparing the requirements for developing indicators for civil and political and economic, social and cultural rights. In: International Seminar on Indicators and Diagnosis on Human Rights. The Case of Torture in Mexico. Comisin Nacional de Los Derechos Humanos, Mxico, p. 35-46, 2003.

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minas gerais
CONDUTA POLICIAL: MANIFESTAES JUNTO OUVIDORIA DE POLCIA DE MINAS GERAIS
Silva, Srgio Luiz Felix da* Batitucci, Eduardo Cerqueira* Cruz, Marcus Vincius G.* Souza, Letcia Godinho de* Sousa, Rosnia Rodrigues* Ali Ganem, Isabelle** Victoria, Marianna Reis** * Pesquisadores do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro NESP/FJP ** Estagirias do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro NESP/FJP.

sabido que a conduta policial, principalmente no que tange possibilidade de excessos no exerccio de sua autoridade na interao rotineira com o cidado, configura um problema nas sociedades em geral, ganhando destaque em contextos de democracia no consolidada. Todavia, o controle da atividade policial apresenta-se como um problema de difcil abordagem devido no s a lacunas tericas como, e principalmente, por limitaes nas fontes de dados. No Brasil, a criao, a partir da dcada de 1990, das Ouvidorias de Polcia constitui-se um marco importante no controle externo da atividade policial.1 Entretanto, a despeito da autonomia e independncia decantada e toda possvel evoluo desde ento, ainda no foram satisfatoriamente superadas aquelas dificuldades. Ainda longo o caminho a ser trilhado no sentido de um efetivo monitoramento das atividades policiais. Especificamente no que diz respeito gerao de dados ainda so evidentes os problemas quanto padronizao de variveis (classificao), forma de coleta (periodicidade) e tratamento das denncias, comprometendo em muito os esforos de anlise. Entretanto, algumas sinalizaes so possveis. Desta forma, nesta seo ser feita uma anlise da conduta policial, em Minas Gerais,
1 No Brasil, foram criadas, na dcada de 1990, Ouvidorias de Polcia nos seguintes estados: So Paulo (1995), Par (1996), Minas Gerais (1997, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul (1999). (Lemgruber, 2003)

a partir de manifestaes da sociedade registradas junto Ouvidoria de Polcia. As manifestaes esto assim categorizadas: (Silva, 2008: 32-3) 2 Reclamaes: manifestaes de desagrado ou protesto sobre um servio prestado, ao ou omisso; Solicitaes: manifestaes em que o objeto e o sujeito so claramente definidos e cujo encaminhamento, no obrigatrio, ocorre apenas quando oportuno e conveniente para a administrao pblica; Crticas: manifestaes de opinio desfavorvel, censura, depreciao ou condenao em relao a algum servio ou servidor. Difere da reclamao na medida em que se refere a questes amplas e estruturais para as quais, na maioria dos casos, no h soluo imediata; Informaes: pedidos de orientao sobre prestao de servios; Sugestes: propostas para aprimoramento dos trabalhos da administrao pblica;

2 A Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais foi criada em 1997, por intermdio da Lei 12.622. Em 2004, foi incorporada, juntamente com as ouvidorias ambiental, da fazenda, patrimonial e licitaes pblicas, sade e do sistema penitencirio, Ouvidoria Geral de Minas Gerais (OGE). Entre essas ouvidorias especficas, a de Polcia a que tem registrado a maior quantidade de manifestaes. (Silva, 2008)

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Denncia: manifestaes sobre negligncia, abusos de cargos e funes. Normalmente contm a descrio da irregularidade e fundamentao de modo a permitir apurao dos fatos.

As categorias analisadas neste texto sero as reclamaes e denncias que correspondem, em mdia, a 92,0% dos registros no perodo 2008-2010. A srie foi assim definida considerando-se que esto disponveis no site da Ouvidoria apenas os relatrios de 2007 a 2011 sendo que, para 2011 apresentado apenas o relatrio do 1 semestre e danos no site impossibilitam acesso ao relatrio do 2 semestre de 2007. A despeito de se poder admitir uma melhoria na variedade, quantidade e qualidade dos dados registrados pela Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais, a partir de 2004, em funo de um estudo desenvolvido com propsitos de melhoria no sistema de coleta e anlise de informaes alm de otimizao de recursos humanos e fsicos, ainda so evidentes os problemas que comprometem significativamente a anlise dos mesmos.3 So reconhecidos, pois facilmente identificados, problemas de disponibilidade dos dados para as seguintes naturezas e perodos: Ameaa, 1 semestre de 2010; Constrangimento ilegal, 2009 e 1 semestre de 2010; tortura, 2 semestre de 2009 e 2010; Homicdio, 2 semestre de 2009 e 2010; Maus Tratos, 2009 e 2010. Os casos de valores nulos podem apresentar problemas de registro. Deve-se lembrar que os dados foram compilados de relatrios semestrais. As agregaes, independentemente dos valores, no deixam transparecer os casos em que o dado semestral inexiste ou nulo. De outra forma, poder-se-ia afirmar que os dados, mais do que espelharem o fenmeno da conduta policial, adequada ou arbitrria, refletem o aperfeioamento da Ouvidoria de Polcia no monitoramento e controle da referida conduta. Na realidade, um e outro esto diretamente relacionados. Ou seja, as dificuldades na consolidao da Ouvidoria de Polcia enquanto agncia de controle remete dificuldade de se lidar com o fenmeno da conduta arbitrria da polcia em sua interao diria com o cidado.
3 Em 2003, o ouvidor de polcia solicitou colaborao do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP/ UFMG) na organizao da base de dados da Ouvidoria no sentido de melhorar o sistema de coleta de dados, anlise das informaes e otimizaes de recursos fsicos e humanos. Da anlise, que contemplou o perodo 1998-2003, resultaram, entre outras, sugestes de modificao e criao de variveis. (Crisp, 2004)

Enfim, em Minas Gerais, as manifestaes so encaminhadas Ouvidoria de Polcia por intermdio da Internet, telefone/fax, carta ou presencialmente. As manifestaes presenciais ocorreram em 13,5% dos casos, em mdia no perodo. Por carta e ofcio temos 7,9% dos casos. Por telefone e Internet temos, respectivamente, 37,8% e 40,8%. A diversidade de meios atende s demandas de agilidade, comodismo e anonimato. Conforme Lemgruber (2003: 7), o anonimato constitui uma importante barreira protetora para os denunciantes, favorecendo o relato de desvios mais graves. Todavia, se por um lado, o anonimato facilita o encaminhamento de denncias e reclamaes, por outro, parece dificultar a caracterizao dos denunciantes, vtimas ou no. Cabe esclarecer, que nem sempre a vtima quem encaminha denncia Ouvidoria. Ocorrem casos em que o denunciante um conhecido da vtima e outras em que uma instituio reencaminha Ouvidoria denncia que lhe chegou ao conhecimento. As Tabelas 1 e 2 apresentam dados que contemplam esses aspectos. A Tabela 1 informa sobre o encaminhamento das denncias. Ou seja, em que medida o denunciante manifesta-se diretamente ou no Ouvidoria, se por intermdio de outra(s) instituio(es) e como se identifica. Segundo os dados, 26,6% das manifestaes so annimas, 6,4% so encaminhadas por outras instituies (pessoa jurdica) e 67,0% por pessoas fsicas. A reduo no tempo das ocorrncias em que o manifestante no optou pelo anonimato, 23,6%, pode ser uma indicao positiva da ampliao do grau de confiana na atuao da Ouvidoria.

tabela 1 dennCias e reClamaes reCebidas na oUvidoria de polCia, segUndo tipo de UsUrio minas gerais 2008-2010 Tipo de Usurio
Pessoa Fsica Pessoa Jurdica Annimo

2008
63,6 5,5 30,9

2009
70,0 4,0 26,0

2010
66,7 9,7 23,6

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

A Tabela 2 informa em que proporo o manifestante corresponde vtima ou no. Em 62,6% dos casos,

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os manifestantes so as prprias vtimas, em 27,7% no-vtimas. Em 9,7% dos casos no h informaes sobre os manifestantes.

tabela 2 dennCias e reClamaes reCebidas na oUvidoria de polCia, se vtima oU no minas gerais 2008-2010 Caracterizao
Vtima . Vtima . Inform.

Tipo de Usurio 2008 2009


69,1 30,9 0,0 63,4 22,3 14,3

2010
57,3 31,5 11,2

radas essas nove categorias de ocorrncias decresceu 15,4% no trinio 2008-2010, variando de 636 a 531 manifestaes. Os valores nulos e/ou inexistentes comprometem anlises que pretendam avaliar variaes e participao por categoria. De toda forma, Abuso de Autoridade e Agresso apresentam nmeros expressivos de participao nas ocorrncias, no perodo, com 36,9% e 19,5% respectivamente. Ainda com valores significativos temos a Ameaa, 12,7% e Invaso de Domiclio com 9,9%. Todas com ocorrncias no nulas em todos os anos do perodo. A ameaa a nica das ocorrncias que teve crescimento no perodo, 31,3%. Todas as outras decresceram: Invaso de domiclio, 5,2%, Agresso, 29,2% e Abuso, 72,7%.

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

A tabela 3 apresenta a distribuio das manifestaes conforme regio. interessante observar que o interior apresenta um total de manifestaes ligeiramente maior que a capital mineira e sua regio metropolitana. O interior responsvel, em mdia, por 51,7% das manifestaes enquanto a capital e sua regio metropolitana totalizam 44,3%, sendo que respondem, respectivamente a 28,3% e 16,0% das manifestaes. As manifestaes cuja regio no foi informada correspondem a 3,9%. A despeito da impossibilidade de comparar as manifestaes contra a violncia policial, segundo a regio, do perodo 2008-2010, com perodo anterior, cabe destacar que no 2 semestre de 2008, a Ouvidoria de Polcia passou por um processo de fortalecimento, com cursos de aperfeioamento profissional e de noes de direitos humanos para policiais civis, militares e bombeiros; instalao de filiais em nove regies administrativas do estado, alm de investimentos em sua estrutura. Segundo consta, esse Projeto de Fortalecimento da Ouvidoria de Polcia, que deu-se em parceria com a SEDS, teve muito bons resultados. Na anlise das ocorrncias, foram consideradas nove categorias definidas a partir de suas caracterizaes enquanto aes de carter violento e/ou maior potencial ofensivo. So elas: Abuso de autoridade/poder, Agresso, Ameaa, Constrangimento Ilegal, Homicdio, Invaso/Violao de Domiclio, Maus tratos, Perseguio e Tortura. Segundo dados da Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais, conforme Tabela 4, o nmero de reclamaes e denncias em relao atuao policial, conside-

tabela 3 manifestaes Contra violnCia poliCial, reCebidas na oUvidoria de polCia segUndo a regio minas gerais - 2008-2010 Regio (%)
Capital RMBH Interior . Informado Total

2008
30,5 18,4 48,7 2,5 100,0

2009
27,0 14,7 53,2 5,0 100,0

2010
27,9 15,4 52,7 4,0 100,0

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

tabela 4 nmero de manifestaes Contra a violnCia poliCial reCebidas na oUvidoria de polCia minas gerais 2008-2010 Natureza da Manifestao
Agresso Abuso de autoridade/poder Ameaa Constrangimento Ilegal Homicdio Invaso/Violao de domiclio Maus Tratos Perseguio Tortura

2008
154 304 48 6 8 58 19 0 39

2009
89 278 118 0 0 66 0 69 17

2010
109 83 63 47 0 55 0 174 0

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais, Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP Notas: 1) A natureza Agresses inclui agresses fsicas e verbais, leso corporal e rixa.

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As tabelas 5 a 8 apresentam dados referentes caracterizao mais detalhada dos manifestantes. A tabela 5 apresenta dados sobre o sexo do manifestante. Os manifestantes do sexo masculino correspondem a 56,2%, em mdia. J as manifestantes correspondem a 31,0%. Cabe observar, primeiramente, que o sexo do denunciante e da vtima podem no corresponder. Segundo, alta a incidncia de manifestaes em que no h informaes sobre o sexo do manifestante, principalmente no ano de 2010, 21,5%.

alta proporo de manifestaes em que a faixa etria do manifestante no foi informada, 53,2% e 40,7%, nos anos 2009 e 2010, respectivamente. O que compromete a anlise por faixa etria.

tabela 7 manifestaes Contra violnCia poliCial, reCebidas na oUvidoria de polCia segUndo a esColaridade do manifestante minas gerais - 2008-2010 Instruo (%) 2008
1,2 17,0 20,8 35,2 25,9 0,0 100,0

2009
7,9 13,0 12,9 14,6 18,2 33,4 100,0

2010
4,6 9,1 10,8 22,2 14,8 38,5 100,0

tabela 5 manifestaes Contra violnCia poliCial, reCebidas na oUvidoria de polCia segUndo o sexo do manifestante minas gerais - 2008-2010 Sexo (%)
Masculino Feminino . Informado Total

2008
56,6 32,9 10,5 100,0

2009
61,6 31,4 7,0 100,0

2010
50,0 28,5 21,5 100,0

Sem instruo Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio completo Superior completo . Informado Total

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

tabela 6 manifestaes Contra violnCia poliCial reCebidas na oUvidoria de polCia segUndo a faixa etria do manifestante minas gerais - 2008-2010 Faixa etria (%)
0 a 17 anos 18 a 29 anos 30 a 49 anos Acima 50 anos . Informado Total

tabela 8 manifestaes Contra violnCia poliCial, reCebidas na oUvidoria de polCia segUndo a raa/Cor do manifestante minas gerais - 2008-2010 Cor (%)
Parda Branca Negra Amarela . Informado Total

2008
46,3 38,1 13,4 2,1 0,0 100,0

2009
18,1 20,3 7,3 0,5 53,8 100,0

2010
24,8 23,4 8,5 0,9 42,5 100,0

2008
2,9 21,7 56,5 19,0 0,0 100,0

2009
1,3 13,0 25,3 8,1 53,2 100,0

2010
0,5 14,0 33,6 11,3 40,7 100,0

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP

A tabela 6 apresenta a distribuio das manifestaes segundo a faixa etria do manifestante. Crianas e adolescentes, ou seja, manifestantes na faixa de 0 a 17 anos respondem, em mdia, por 1,6% das manifestaes. Manifestantes na faixa de 18 a 29 anos correspondem, em mdia, a 16,2% do total. A faixa etria que corresponde maior mdia de 30 a 49 anos, respondendo por 38,4% dos manifestantes. Merece destaque a

A tabela 7 apresenta a distribuio das manifestaes segundo a escolaridade dos manifestantes. As categorias foram agregadas de modo a reduzir sua quantidade de 7 para 5 categorias, suprimindo-se as categorias mdio incompleto e superior incompleto. Merecem destaque as porcentagens mdias para as categorias mdio completo e superior completo que correspondem a 24,0% e 19,6%, respectivamente. Sob esse aspecto, considerando corresponderem a 12,8 e 5,2% da populao acima de 5 anos de idade por anos de estudo, conforme FJP (2010), aqueles

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que apresentam mdio e superior completos so os que, proporcionalmente, mais encaminham manifestaes contra a violncia policial Ouvidoria de Polcia. Essa relao vai se invertendo medida que cai a escolaridade. Essa informao interessante na medida em que sinaliza para o fato de que no esto entre os que mais se manifestam aqueles que estariam mais expostos arbitrariedade policial. Deve se destacar, ainda, seguindo o que ocorre com a varivel faixa etria, as altas porcentagens de no informao da escolaridade dos manifestantes para os anos 2009 e 2010. Ou seja, 33,4% e 38,5%, respectivamente. A tabela 8 apresenta a distribuio das manifestaes segundo a raa/cor dos manifestantes. Entre os que mais se manifestam, junto Ouvidoria, contra a atuao de membros das organizaes policiais, esto pessoas de cor parda, 29,7%. Em seguida, esto os manifestantes de cor branca, 27,3%. Os negros correspondem a 9,7% dos manifestantes. Seria interessante observar esses dados em perspectiva comparativa com a distribuio percentual

da populao segundo raa e cor. De acordo com dados do IBGE (2010), os pardos corresponderiam a 46,6% da populao de Minas Gerais, os brancos, 44,2% e os negros 8,8%. Se se levasse em considerao apenas os dados de 2008, poderia se concluir que os negros e pardos teriam mais problemas com a polcia. Todavia, a alta proporo de manifestaes em que no h informaes sobre a cor dos para os anos 2009 e 2010, 53,8% e 42,5%, respectivamente, limitam as anlises e impossibilitam maiores concluses. Com relao organizao policial citada, conforme Tabela 9, a Polcia Militar alvo, em mdia, de 60,1% das denncias e reclamaes, contra 37,0% da Polcia Civil. O Corpo de Bombeiros aparece com a mdia de 2,7% manifestaes. Todavia, considerada a taxa mdia por 1000 agentes, a Polcia Civil chega a 37,7 citados, 2,8 vezes superior mdia da Polcia Militar que de 13,3 citados por 1000 agentes. O Corpo de Bombeiros apresenta uma taxa mdia de 5,2 citados por 1000 agentes.

tabela 9 nmero de manifestaes Contra violnCia poliCial, reCebidas na oUvidoria de polCia segUndo a organizao Citada minas gerais - 2008-2010 rgos Citados
PM PC BM . Informado Total

2008 Abs.
1044 643 69 4 1760

2009 Taxa (por 1000 agentes)


11,88 33,46 7,51

2010 Taxa (por 1000 agentes)


14,57 43,91 4,33

%
59,3 36,5 3,9 0,2 100,0

Abs.
1343 837 47 4 2231

%
60,2 37,5 2,1 0,2 100,0

Abs.
1247 758 42 0 2047

%
60,9 37,0 2,1 0,0 100,0

Taxa (por 1000 agentes)


13,52 35,60 3,71

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP Nota: Os registros que citam mais de uma corporao (ex.: PM/PC ou PM/PC) so somados em sua totalidade a cada uma delas.

A Tabela 10 apresenta informaes sobre o monitoramento da apurao das manifestaes registradas na Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais. As apuraes so divididas em dois subgrupos: aquelas que esto em andamento e aquelas que foram arquivadas. Estas ltimas so subdivididas em: improcedentes, disposio do Ministrio Pblico (MP), disposio da Justia Militar Estadual (JM), retiradas a pedido do denunciante, elogio, procedimento administrativo, gerao de orientaes, Juizado Especial Criminal e Outros. disposio

do MP e JM implicam esgotamento da competncia da Ouvidoria, motivo de arquivamento. Alm dessas, no h uma definio clara do que seja gerou orientaes. Isso merece destaque considerado o alto nmero de registros no ltimo ano da srie considerado a nulidade de registros nos dois primeiros. Enfatize-se, ainda, que a Ouvidoria no participa da investigao das denncias. Ela recebe/ouve as manifestaes, as encaminha s Corregedorias e faz o acompanhamento, empenhando esforo para que as mesmas

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transcorram com rigor e imparcialidade. Na ltima linha, apresentado o nmero de manifestaes cujo ano de arquivamento corresponde ao ano de registro. Enfim, o que se observa, no perodo 2008-2010, um contnuo decrscimo do nmero de apuraes em andamento, totalizando uma queda de 53,7%, caindo de 1772 para 820 apuraes, de 2008 para 2010, respectivamente. Quanto s manifestaes arquivadas, interessante observar a relao entre aquelas que ocorreram em funo da improcedncia da manifestao e aquelas cujo arquivamento deu-se no mesmo perodo de registro. No h como se definir o nmero de manifestaes arquivadas no mesmo ano de registro que o foram por caracterizar-se como improcedentes. De toda forma, merece destaque o comportamento distinto de ambas as categorias. Enquanto cresce o nmero de manifestaes arquivadas no mesmo perodo de registro, passando de 18,8% para

46,5% do total de arquivamentos, o nmero de manifestaes arquivadas por improcedncia decresce de 43,1% para 18,3% dos arquivamentos. A improcedncia decresce enquanto o arquivamento, quaisquer que sejam os motivos, cresce. Outra categoria que merece destaque a retirada de denuncia a pedido do denunciante, ou seja, os casos em que os denunciantes compareceram OP e manifestaram formalmente seu desinteresse quanto ao prosseguimento das apuraes. Apesar de pouco representar no total de manifestaes arquivadas, esta categoria caiu 75% no perodo. Disso pode se concluir: a) que tenha decrescido o nmero de manifestaes infundadas que resultaram em retirada por iniciativa do denunciante; b) que os denunciantes adquiriram maior confiana no poder do estado no que tange a dar-lhes garantias no caso de prosseguimento com a denncia, ou seja, ampliao do grau de confiana a atuao da Ouvidoria.

tabela 10 monitoramento das apUraes das manifestaes registradas na oUvidoria de polCia, segUndo sitUao minas gerais - 2008-2010 Situao
Em andamento Arquivadas (1) - Improcedentes - Ministrio Pblico - Justia Militar Estadual - Retirada a pedido do denunciante - Elogio - Procedimento administrativo (2) - Gerou orientaes - Juizado Especial Criminal - Outros Total de arquivadas apenas no perodo

2008
1772 1129 487 203 97 27 18 10 0 15 272 212

2009
1243 4837 1369 729 362 68 68 38 0 29 2174 1663

2010
820 2031 371 117 45 12 10 83 498 0 895 945

Fonte: Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais Elaborao: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica NESP / FJP Notas: 1) As categorias referentes a "instaurao de "procedimentos administrativos", "processo administrativo" e "providncia administrativa" foram unificadas na tabela para privilegiar a comparao dos dados; 3) No h dados relativos ao 2 semestre de 2007 j que o arquivo do site estava danificado; 4) Onde no aparece o dado porque o dado no est disponvel na fonte citada, no h ocorrncia ou inexiste.

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BiBliogrAfiA
CRISP (2004). O papel da Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais no controle externo da atividade policial. Relatrio de Pesquisa. IBGE, Estudos e Pesquisa: Informaes demogrficas e scio-econmicas n. 27, RJ, 2010. FJP. Perfil de Minas Gerais, 2010. LEMGRUBER, Julita. As Ouvidorias de Polcia no Brasil: Limites e possibilidades. Boletim Segurana e Cidadania, CESEC, ano 01, n. 03, janeiro de 2003. MINAS GERAIS. A Ouvidoria agora vai falar. Seleo de textos e Relatrio 2003 da Ouvidoria de Polcia de Minas Gerais. Belo Horizonte, Grfica Editora Del Rey, 2004. SILVA, Lia Barbosa, (2002) Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais: Criao e processo de institucionalizao. BH, FJP.

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rio grande do sul


DIREITOS HUMANOS E VIOLNCIA POLICIAL NO RS: O RELATRIO AZUL EM PERSPECTIVA
Jos Vicente Tavares dos Santos Professor Titular de Sociologia da UFRGS, CNPq, INCT - Violncia, Democracia e Segurana Cidad Alex Niche Teixeira Professor Adjunto de Sociologia da UFRGS, INCT - Violncia, Democracia e Segurana Cidad

Constituio brasileira de 1988, denominada de Constituio Cidad, representou a instaurao do Estado Democrtico de Direito, com inmeras possibilidades de aumento no acesso Justia. Entretanto, foi escassa a discusso sobre o direito vida e segurana, prevalecendo o ponto de vista dos Comandos das Polcias Militares estaduais, o qual garantiu a definio constitucional dessas polcias como foras auxiliares das foras armadas (AZEVEDO, 2000; Constituio Federal de 1988, art. 144). As foras sociais democrticas vinham fazendo a denncia de graves violaes de direitos humanos desde os anos de chumbo da Ditadura Militar. Os liberais consideravam que o Estado de Direito superaria tanto a violncia do Estado quanto a criminalidade. J as foras de esquerda falavam em violncia estrutural do modo de produo capitalista, considerando o crime um epifenmeno das relaes de explorao. Poucos percebiam as relaes entre cultura e violncia como estratgia de sobrevivncia para algumas camadas da populao (OLIVEN, 1982). Somente nos anos 90, a violncia veio a tornar-se um problema social e uma questo sociolgica. Os estudos sobre o crime j estavam presentes na historiografia brasileira (BRETAS, 1991), os processos da violncia poltica rural j vinham sendo analisados, com larga tradio nos estudos sociolgicos (TAVARES DOS SANTOS, 2002), e a denncia da violncia contra os trabalhadores rurais e camponeses passou a ser sistemtica (CPT, 1988-2003). A noo de criminalidade violenta passou a ser um instrumento chave para explicar a jun-

o do crime com a violncia, inaugurando uma srie de pesquisas e estudos sobre as polcias, a segurana pblica, o poder judicirio penal, as prises e os fenmenos de violncia na escola (ADORNO, 1993; ZALUAR, 1999; LIMA et alii, 2002). No Rio Grande do Sul houve vrias iniciativas da sociedade civil no sentido de construir garantias de direitos humanos, tanto na Assembleia Legislativa do Estado, por meio da Comisso de Direitos Humanos, quanto na Cmara Municipal de Porto Alegre, por Comisso do mesmo teor. Na Assembleia, a Comisso de Direitos Humanos apresentou-se como um frum de recebimentos de denncias de graves violaes de direitos humanos, mas foi tambm protagonista de iniciativas no sentido de promover campanhas pelo acesso, para a maioria da populao, aos direitos civis, polticos, assim como aes de reivindicao por direitos sociais.

violnciA policiAl no relAtrio Azul


O Relatrio Azul uma publicao anual da Comisso de Cidadania e Direitos Humanos (CCDH) da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul que teve incio em 1995. Nele foram registradas as graves violaes da dignidade humana no estado. Em suas pginas emergiram palavras de denncia e indignao dos violentados e humilhados, espelhando a seletividade social das vtimas observada na sociedade brasileira: trabalhadores urbanos, moradores de bairros populares, pais, crianas, mulheres, jovens, negros, ndios. Est presente,

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grfIco 1 presena do tema violnCia poliCial no relatrio azUl por ano- 1995-2010

Fonte: Relatrio Azul CCDH-AL/RS, 1995-2010. Sistematizao dos autores.

ainda, a enorme vitimizao de jovens e adolescentes, do sexo masculino, em acidentes de transito, homicdios e pelo uso de armas de fogo. E, ainda, a violncia domstica, os abusos sexuais e a violncia contra profissionais do sexo e travestis, os castigos corporais e os maus tratos contra crianas, idosos e mulheres. O Relatrio Azul consolidou seu papel cvico de ser um porta-voz de todas as vtimas de meados da dcada 90 at os anos 2000. Neste artigo foi empreendida uma anlise com foco no tema da violncia policial presente em todas as edies do Relatrio Azul1. Primeiramente, foi operada uma codificao temtica do material, a fim de isolar as menes ao tema da violncia policial. Em um segundo momento, este tema foi analisado internamente, bem como quanto ao seu volume - nmeros de palavras - em relao ao restante do material publicado em cada um dos Relatrios Azuis. O Grfico 1 indica a presena de material acerca da temtica especfica violncia policial em relao ao volume total de texto de cada relatrio publicado entre
1 Os dados foram sistematizados e analisados com o auxlio do software NVIVO e os resultados aqui relatados basearamse fundamentalmente em codificao temtica por textos cuja noo de violncia policial estivesse presente, isto , com recurso busca automtica pelo termo violncia policial.

1995 e 2010. A anlise de contedo apontou um perodo de maior ateno ao tema at 2003, o qual foi perdendo espao a partir de 2004. A edio de 2004 em verdade precisa ser considerada parte, pois tratou-se de uma edio comemorativa ao 10 anos de trabalho do Relatrio Azul e seu contedo foi essencialmente analtico focando a experincia e o papel desempenhado pela publicao ao longo de uma dcada. A ateno ao tema da violncia policial se impunha com considervel importncia at 2004, ensejando a destinao de uma seo especfica com o mesmo nome no Relatrio. O contedo era fundamentalmente baseado nas denncias recebidas pela CCDH ou coletados na imprensa, e os textos apareciam ou no formato de notcias ou as citando, como pode ser exemplificado: Enfermeira violentamente espancada em Delegacia de Polcia - No dia 15 de maio de 1995, compareceu na CCDH a Sra. R.G.L., 35 anos, que relatou episdio ocorrido em Delegacia de Polcia de cidade da regio litornea, em que foi agredida com socos, arrastada pelos cabelos e pisoteada por inspetor de polcia. A sesso de tortura, que durou cerca de 30 minu-

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tos, no surpreendeu o delegado titular da DP que, entretanto, ao chegar, mandou suspend-la e retirar as algemas da vtima. As fotos apresentadas a essa Comisso comprovam por si s a gravidade das leses praticadas no corpo da enfermeira [...] (Relatrio Azul, 1995, p. 101). Bala que atingiu menina era de PM - A bala que matou Bruna Suelen Caetano do Nascimento, 9 anos, em 28 de fevereiro ltimo, em Sapucaia do Sul, partiu da arma de um PM, segundo laudo emitido pelo Departamento de Criminalstica, recebido ontem pelo delegado Thiago Firpo, da 2 DP do municpio. Na troca de tiros entre um PM paisana e dois assaltantes, a menor foi atingida. A menina estava em uma parada de nibus, junto com a av, e um tiro atingiu sua coluna vertebra [...] (Relatrio Azul, 2003, p. 342 apud Jornal Correio do Povo, 4 de abril de 2003, pgina 23). A diminuio recente no espao ao tema notvel. Tomando 2004 como um marco desta inflexo, significativo apontar o aparecimento da categoria especfica Violncia contra policial no Relatrio Azul de 2005. A incluso deste tpico responde ao avano das discusses sobre Direitos Humanos no mbito da formao nas Academias de Polcia no estado. Em 2006, a seo anteriormente intitulada Violncia policial passa a se chamar Violncia geral. Apesar do menor espao destinado em relao aos anos anteriores e de abordar um caso de agresso por um vigilante e outro por parente de policiais, aparecem em maior nmero os casos de violncia cometidos por policiais, a indicar o no arrefecimento do fenmeno em si. Em 2007, a sesso violncia policial novamente no aparece e s constam textos sobre violncia contra o policial. Em 2008, igualmente no h a sesso especfica com registro de denncias contra policiais. O tema aparece apenas em um grfico com o propsito de informar a distribuio relativa dos casos atendidos pela CCDH naquele ano. Os dados apontam que praticamente metade das denuncias recebidas foram de violncia policial, mas no h referncia a valores absolutos, o que dificulta o entendimento da magnitude desta metade, mas refora, de todo modo, a ideia de que o fenmeno da violncia policial seguiu chegando Comisso, mas no necessariamente sendo includo na publicao. A queda na ateno ao tema continua, pois em 2010 no aparecem referncias

no Relatrio Azul a casos de violncia policial entre aqueles atendidos pela CCDH. Observando-se as filiaes partidrias dos envolvidos no Governo - responsvel direto pela conduo da poltica de segurana pblica - e na CCDH da Assemblia Legislativa no perodo, percebe-se dois eixos possivelmente vinculados ao tratamento gradativamente menos privilegiado do tema da violncia policial no Relatrio Azul. Um primeiro diz respeito aos anos iniciais (19951997), os quais coincidem com o mandato do governador Antonio Britto (PMDB) e do Deputado Marcos Rolim (PT) na presidncia da CCDH. J o governo seguinte de Olvio Dutra (PT) conviveu com um presidente da Comisso de mesmo partido. Entretanto, o enfrentamento interno promovido pelo governo a fim de promover mudanas estruturais nas instituies de segurana pblica associou-se atividade da CCDH documentada no Relatrio Azul em termos da manuteno das denncias contra a violncia policial. A mudana mais importante, no sentido da alterao na forma de abordar o tema, ocorre no perodo de 2007 e 2008, conforme apontado anteriormente, o qual coincide com o governo de Yeda Crusius (PSDB) e a presidncia da CCDH por um deputado de partido aliado (Marquinho Lang DEM). No se pode abandonar a hiptese de que esta perda de espao no Relatrio Azul possa estar vinculada tambm a uma diminuio do fenmeno da violncia policial no estado ou, noutro sentido, a uma maior capacidade da Ouvidoria de Segurana Pblica e das Corregedorias de Polcia em acolher tais encaminhamentos, em lugar da CCDH. Ambas as hipteses mereceriam uma investigao mais aprofundada com triangulao de dados para escapar s dificuldades intrnsecas ao circuito de produo oficial de tal tipo de informao, sendo possvel ainda que tenha se dado uma reconfigurao no debate sobre os Direitos Humanos entre os agentes envolvidos na discusso sobre segurana pblica, como indica a emergncia do discurso acerca da violncia sofrida pelos policiais no Relatrio Azul a partir de 2005.

A quintA gerAo dos direitos humAnos


Tais oscilaes no movimento de registro pblico violncia policial correspondem ainda a mutaes no tema das garantias dos Direitos Humanos. A Declarao

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Universal dos Direitos Humanos expressa como valores fundamentais e universais o ser humano e o reconhecimento da dignidade humana. Afirma, ainda, como valores universais, os direitos humanos bsicos, como o direito vida, liberdade, segurana, educao, sade e outros, que devem ser respeitados e assegurados por todos os Estados e por todos os povos (MONTORO, 1988, p.4). A evocao das mutaes dos direitos humanos no contexto do processo de mundializao indica o problema de uma sociabilidade nova e de construo de uma cidadania mundial; viabiliza, tambm, a incluso do multiculturalismo como um dos novos direitos coletivos (SOUSA SANTOS, 1994), o que tem resultados, para a compreenso da relao entre os direitos humanos e as novas questes sociais mundiais. Os Direitos Humanos so direitos histricos, atravessando vrias etapas nos pases capitalistas centrais: os chamados direitos de primeira gerao, os direitos civis, os quais asseguravam as liberdades individuais, ou seja, o direito vida, o direito liberdade, e o direito de propriedade. Na sequncia das revolues polticas, na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Frana, so institudos os direitos de segunda gerao, os Direitos Polticos de autonomia, de representao e do contrato social configurado no Estado-Nao (BOBBIO, 1992). O multiplicar das lutas sociais na Era do Capital e do Imprio levou consolidao dos direitos sociais, direitos de terceira gerao, os quais reconhecem direitos coletivos que asseguram a liberdade da populao atravs do Estado, expressos nos direitos do trabalho, do direito educao e sade, e no direito segurana enquanto segurana pblica. Na segunda metade do Sculo XX, a quarta gerao de direitos configurou-se enquanto a poca dos direitos da diferena especfica, pois, a afirmao dos direitos ao mesmo tempo universal e positiva e caminha na direo da multiplicao de direitos e de sua diversificao, atravs da consolidao e do privilegiamento da sociedade civil em relao ao Estado (BOBBIO, 1992, p.30). Os direitos coletivos da diferena especfica, ou direitos coletivos difusos, poderiam ser exemplificados no direito funo social da propriedade fundiria, no direito ecolgico, nos direitos da condio feminina, nos direitos diversidade de orientao sexual, nos direitos ao multiculturalismo. E no direito, emergente, a uma segurana cidad e a uma instituio policial marcada

pela contemporaneidade, o que certamente implica em profundas mudanas institucionais. Sucede que as prticas de violncia configuram-se como norma social de grupos da sociedade, presentes em mltiplas dimenses da vida social e poltica contempornea. Dentre as novas questes sociais, os fenmenos da violncia adquirem novos contornos, passando a disseminar-se por toda a sociedade enquanto um processo de dilaceramento da cidadania. Nesse quadro de mundializao das conflitualidades sociais, pode-se pensar em uma 5 gerao de Direitos Humanos enquanto um conjunto de direitos nunca efetivados plenamente na modernidade. Tais direitos no efetivados - civis, polticos, sociais e difusos constituem restos de uma excluso de acesso ao direito pela maioria da populao, emergindo como reivindicaes de inmeros movimentos sociais no sculo XXI. Por um lado, as populaes em situao de vulnerabilidade social, conforme acentuava a Declarao de Viena de 1993: 24. Deve ser dada uma grande importncia promoo e proteo dos direitos do homem de pessoas pertencentes a grupos que se tenham tornado vulnerveis, incluindo os dos trabalhadores migrantes, eliminao de todas as formas de discriminao contra tais pessoas, e ao reforo e a uma implementao mais eficaz de instrumentos de direitos do homem j existentes. Por outro lado, a reproduo da excluso social configura um contingente populacional sem acesso a direitos de qualquer ordem: 25. A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos afirma que a pobreza extrema e a excluso social constituem uma violao da dignidade humana e que so necessrias medidas urgentes para alcanar um melhor conhecimento sobre a pobreza extrema e as suas causas, incluindo as relacionadas com o problema do desenvolvimento, por forma a implementar os Direitos Humanos dos mais pobres, a colocar um fim pobreza extrema e excluso social e a promover o gozo dos frutos do progresso social.

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A possibilidade de visualizar uma alternativa seria partir das lutas sociais, cujo momento anterior consistiu na defesa dos direitos humanos e na denncia da violncia poltica e social, mas que, na atualidade, definem como objeto especfico de embate uma nova noo de direitos humanos, dentre as quais est o direito segurana, elaborada a partir da relao sociedade civil - Estado. A orientao dessas lutas sociais, por vezes compartilhada por administraes pblicas mais democrticas e participativas, e orientadas por outra forma de governo da cidade, retorna s origens da polis e da politia, enquanto conjunto das instituies necessrias ao funcionamento e conservao da cidade (BOBBIO et alii, 1986, p.944), incluindo o direito coletivo segurana dos cidados e cidads. A realizao dos direitos humanos essencial para a consolidao da democracia, pois impe a institucionalizao de polticas pblicas capazes de impedir a prtica de graves violaes de direitos humanos, muitas vezes, ainda, com impunidade garantida, pondo em risco a construo de um estado de direito, vlido para todos os cidados (PINHEIRO E MESQUITA NETO, 1998, p. 70). Tais questes substantivas para o processo de democratizao parecem configurar os dilemas da passagem para outro padro civilizatrio. O debate pblico e a difuso dos direitos humanos, em sua complexidade e na perspectiva dos direitos da diferena especfica, podem ajudar a trilhar as mltiplas veias de compreenso das questes sociais mundiais, na esperana de que a conscincia coletiva possa desvelar as faces e processos da garantia dos direitos humanos. Neste mbito configura-se a emergncia de uma noo de segurana cidad, na perspectiva da mundializao, supondo a construo social de controle social democrtico, mediante o qual tanto as instituies de socializao a famlia, a escola, as associaes locais e os meios de comunicao quanto as organizao do controle social formal as polcias, o sistema judicirio, as instituies prisionais possam vir a reconstruir o objetivo de uma governamentalidade preocupada com as prticas de si, emancipatrias, dos conjuntos de cidados e cidads em suas vidas cotidianas e em suas trajetrias sociais.

considerAes finAis
O dilema das possibilidades de instituio de uma concepo de segurana cidad, ou seja, um modelo de controle social que incorpore a participao social de modo a revitalizar os espaos urbanos, centrais e perifricos, garantindo uma vida cotidiana saudvel, acompanha a atualidade da questo das graves violaes de direitos humanos. Nos esforos de reconstruo institucional visando plenitude do Estado de Direito, nos ltimos 25 anos, no foram colocadas em questo vrias dimenses do controle social institucional. Cabe salientar os modos de funcionamento das polcias, cujos membros muitas vezes exercem a violncia ilegal e ilegtima, as dificuldades de acesso justia, a seletividade social da justia penal, a situao desumana das prises e a perda de legitimidade das instituies de controle social. As lutas sociais contra a violncia expressam as possibilidades de uma governamentalidade, fundada na sociedade civil e na construo social da cidadania, buscando-se a reconstruo das relaes de sociabilidade mediante outras bases da solidariedade social. Contra uma sociedade normalizadora e programada, efeito de uma tecnologia de poder centrada na vida, e de um Estado orientado para o controle social penal, emergem, no jovem sculo XXI, foras sociais de resistncia, novos movimentos sociais, a crtica aos processos sociais de construo da violncia simblica e das representaes sociais da insegurana e as concepes de uma polcia cidad orientada para a mediao de conflitos. Em vrias de suas edies, o Relatrio Azul apoiou firmemente essa viso democrtica do controle social orientada pelo respeito dignidade humana, ainda que no tocante especificamente violncia policial as edies a partir de 2007 tenham diminudo seu cuidado, apontando para a necessidade de continuidade destas pesquisas a fim de acompanhar o rumo desta discusso. A lio do Relatrio Azul a de que os governos que se isentam de cuidar das violaes de direitos humanos, em particular da violncia policial, apresentam modos de governar em que falta ao poder estatal estabelecer relaes contratuais democrticas entre os cidados e cidads. Por isso, sero julgados pela Histria como destrutores das possibilidades emancipatrias do processo civilizatrio.

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BiBliogrAfiA
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distrito federal
VIOLNCIA POLICIAL E IDENTIDADE PROFISSIONAL: REPRESENTAES SOCIAIS DE POLICIAIS MILITARES DO DISTRITO FEDERAL1
Welliton Caixeta Maciel Mestrando em Antropologia Social, bacharel em Cincias Sociais e Direito, pela Universidade de Braslia, pesquisador do Ncleo de Estudos sobre Violncia e Segurana da Universidade de Braslia - NEVIS/UnB.

bjetivou-se, neste texto, discutir como a violncia policial e a identidade policial militar so representadas por seus agentes e em que medida essas representaes participam na construo de sua identidade profissional. Supe-se que essas mesmas representaes sociais so construdas pragmaticamente no contato com as diversas manifestaes da violncia, bem como na interao e na comunicao dos policiais com seus pares, tanto durante a formao nas unidades de ensino da Polcia Militar, quanto na atuao prtica nas ruas, traduzida sob a forma de policiamento ostensivo.1 A questo da identidade foi aqui entendida como a conscincia de um eu, de um ns e de um outro, de modo scio relacional que, imbricada nos meandros do modus operandi policial, contribui para a autoconscincia, auto avaliao, autoestima e a avaliao de si enquanto pessoa e membro de um grupo especfico, a instituio policial militar. Sendo assim, a ausncia do auto reconhecimento e do reconhecimento social no que tange aos aspectos identitrios (individuais e coletivos) acerca da atuao profissional do policial militar possa, talvez, ser pensada como um fator condicionante da ao ativa do membro da instituio diante da questo da violncia policial, acabando por nela incorrer. Esse no reconhecimento no s pode
1 Texto escrito a partir da monografia de concluso do curso de Graduao em Cincias Sociais, com habilitao em Sociologia, defendida no Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia, sob a orientao da Prof. Dra. Maria Stela Grossi Porto, em 2009, com o ttulo Violncia e Identidade Policial Militar: Representaes Sociais de seus Agentes.

deturpar e renegar essa atividade, como ser um impeditivo no sentido de represent-la no rol do profissional. Para consecuo do objetivo proposto, a investigao compreendeu as seguintes estratgias metodolgicas: pesquisa bibliogrfica e trabalho de campo. A primeira consistiu no levantamento e exame da literatura sobre as categorias: polcia, violncia policial e identidade; visando elaborao de referncias analticas capazes de propiciar a interpretao dos dados empricos. A segunda, realizada em dois momentos distintos junto a Policia Militar do Distrito Federal, entre agosto de 2006 e agosto de 2008, compreendeu o uso integrado das seguintes tcnicas: entrevistas semi-diretivas e de grupos focais. Foram realizadas cinquenta entrevistas semi-diretivas (em um primeiro momento da pesquisa)2 e quatro grupos focais (em um segundo momento) com, no mximo, dez participantes cada. Nossa via de acesso ao campo se deu a partir de autorizao concedida pelo Comando Geral da PMDF, aps solicitao formal por meio de Ofcio (trs ao todo, um em cada momento do campo). Das tcnicas utilizadas, apenas os grupos focais no foram realizados no contexto da Polcia Militar, ou seja, em uma de suas unidades. Selecionados das listas de matrcula nos cursos de formao de ambas as unidades de ensino (Academia de Polcia Militar de Braslia e Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas), observando2 Parte do material emprico utilizado em nossas reflexes foi proveniente da pesquisa de iniciao cientfica que teve por ttulo Reflexos da Formao da Identidade Profissional do Policial Militar na (i)legitimidade de sua Ao frente violncia da Capital Federal e que foi desenvolvida entre agosto de 2006 e agosto de 2007.

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-se a posio hierrquica como varivel de segmentao, alm da questo do tempo de servio na PMDF e da natureza do trabalho (policiamento ostensivo), os policiais compareceram ao Centro de Atendimento e Estudos Psicolgicos (CAEP/IP/UnB), localizado no Campus Darcy Ribeiro, da Universidade de Braslia. A escolha deste local se deu pelo fato de ser o mesmo mais apropriado para o uso desta tcnica, ou seja, salas espelhadas com possibilidade de gravao de udio. A partir de um universo de, aproximadamente, 15.662 policiais militares ativos na PMDF naquele momento de realizao do campo3, colaboraram, ao todo, 84 policiais militares (sessenta e seis homens e dezoito mulheres), conforme descrio detalhada abaixo: 1. Entrevistas: cinquenta policiais militares, dentre eles: a) quatorze Primeiro Tenentes com dez anos (em mdia) de servio; b) vinte Aspirantes a Oficial recm-formados(as), dezessete com (em mdia) de trs a cinco anos de servio militar e apenas trs com mais de cinco anos, seja na prpria Polcia Militar ou no Corpo de Bombeiros Militar; c) sete Cabos com dezessete anos (em mdia) de servio policial militar; d) nove Soldados com dezenove anos (em mdia) de servio. 2. Grupos Focais (GFs)4: trinta e quatro policiais militares, assim distribudos5: a) Primeiro GF: dez Segundo Sargentos com uma mdia de vinte anos de servio policial militar; b) Segundo GF: oito Segundo Sargentos com a mesma mdia de tempo de servio na PMDF; c) Terceiro GF: nove Capites com uma mdia de quinze anos de servio policial militar; d) Quarto GF: sete Capites, tambm mdia de quinze anos de servio na instituio policial militar do Distrito Federal. Em ambas as tcnicas foram utilizados roteiros com tpicos-guia que abarcaram as seguintes dimen3 Fonte: SIGRH/SIAPE agosto de 2006 disponvel no endereo eletrnico: http://www.distritofederal.df.gov.br/, acesso em 12 de agosto de 2007. 4 Sinceros agradecimentos amiga e ento colega de graduao em Cincias Sociais, na Universidade de Braslia, Isabelle Picelli, por colaborar na preparao dessa parte do campo. Agradeo, ainda, ao Centro de Atendimento e Estudos Psicolgicos (CAEP/IP/ UnB), pela disponibilizao do local adequado para realizao dos GFs. 5 Mesmo empenhados(as) em estar l no horrio marcado, nem todos(as) os(as) participantes compareceram por motivos das mais diversas ordens.

ses de anlise: articulao entre teoria e prticas policiais militares, uso da fora fsica, a questo da violncia policial, identidade com a funo policial e a questo do ser policial. Antes que o/a leitor(a) se pergunte sobre que critrios foram utilizados na diferenciao quantitativa em termos da hierarquizao por patentes dos elementos de ambas as amostras, ou ainda, sobre o porqu da ausncia das baixas patentes (cabos e soldados) nos grupos focais, mesmo supondo a pesquisa que a identidade tambm resultado do processo de socializao secundria e esta se faz a partir das patentes iniciais de entrada na corporao, esclarecemos que o privilegiamento da colaborao de determinadas patentes em detrimento de outras no foi de nenhum modo proposital, mas motivado pela facilidade de acesso queles policiais/potenciais informantes que, no momento da realizao do trabalho de campo, realizavam cursos de formao/aperfeioamento (como, por exemplo: o Curso de Formao de Soldados - CFSd, o Curso de Formao de Oficiais - CFO, o Curso de Aperfeioamento de Sargentos - CAS ou o Curso de Aperfeioamento de Oficiais - CAO) em alguma das unidades de ensino da PMDF acima referidas. Os grupos focais foram compostos observando o critrio de homogeneidade entre os participantes no que tange hierarquia/patente ocupada na instituio, bem como o tempo de servio na PMDF. Desse modo, privilegiou-se a interao face-a-face entre os participantes, mediada pelo uso de gravador de udio, televiso e DVD. O local de realizao, apesar de definido previamente e comunicado aos participantes que, empenhados pela instituio, compareceram ao mesmo, foi artificial (sala espelhada, apropriada para a aplicao da tcnica). O tempo de durao mdia foi de 1h30min. Adotou-se uma postura mais diretiva na mediao dos mesmos. Objetivando um maior aprofundamento desta reflexo, incorporamos ao trabalho alguns dados do survey realizado com 300 policiais militares, parte do material emprico da pesquisa em mbito nacional Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana6; na qual colaborei como pesquisador, entre novembro de 2008 e fevereiro de 2009, supervisionando o trabalho de campo que consistiu na aplicao
6 Pesquisa realizada por meio do Convnio FINEP/ FAUFRGS/UFRGS 01.06.0731.00 VIPOSEG, sob a coordenao nacional dos Professores Jos Vicente Tavares dos Santos e Csar Barreira e, em nvel do Distrito Federal, da Professora Maria Stela Grossi Porto.

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de questionrios fechados e na posterior tabulao, armazenamento e anlise de dados utilizando-se o software de pesquisa quantitativa Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) gerando uma base de dados. Apesar da enorme riqueza de informaes contida nesse banco de dados, utilizou-se aqui apenas de algumas delas, mais especificamente, aquelas que dizem respeito proposta e aos objetivos deste trabalho. Convm ressaltar que os instrumentos foram elaborados pela coordenao nacional e adaptados pela equipe local s especificidades do Distrito Federal. Alm do Distrito Federal, a pesquisa foi realizada, simultaneamente, nos Estados do Cear, do Mato Grosso, de Pernambuco, do Par, do Rio Grande do Sul, utilizando-se de um plano amostral estratificado contendo, no mximo, 36 estratos. Considerando, para o caso do Distrito Federal, um universo de 15.729 policiais militares7 (frequncia absoluta), foi utilizada uma amostragem estratificada proporcional (definida e calculada pela coordenao nacional) onde o nmero de questionrios por estrato refletisse a proporo encontrada na populao. Com isso, foram coletados, para cada um dos 36 estratos, o seguinte nmero de questionrios por patente: Major, Tenente Coronel e Coronel8: 6 questionrios; Capito: 6 questionrios; Tenente: 9 questionrios; Sargento: 60 questionrios; Cabo: 48 questionrios; e Soldado: 171 questionrios; totalizando uma amostragem de 300 policiais militares no Distrito Federal9, 267 homens e 33 mulheres, com tempos variados de servio na corporao. O nico critrio especfico observado na aplicao dos questionrios foi o de que os participantes no ocupassem funo de chefia, mas que atuassem ou tivessem atuado no policiamento ostensivo (varivel de segmentao observada tambm para o caso das entrevistas e dos grupos focais). Os locais de aplicao foram definidos conjuntamente com a instituio, observando-se no apenas a disponibilidade de efetivo para o atendimento ao quantitativo de cada estrato requerido, mas tambm
7 Fonte: SENASP/MJ. 8 Patentes agregadas em um nico grupo de Oficiais Superiores com o objetivo de garantir uma maior representatividade da amostra. 9 Ainda que discrepante em 73 policiais da amostra estratificada proporcional correta, considerada a freqncia relativa de 0,18% de um quantitativo total de 86.531 policiais militares distribudos nesses seis Estados, esse foi o quantitativo proposto para amostragem. Participaram da pesquisa nacional, ao todo, 1.600 policiais militares.

as condies de acessibilidade pelos pesquisadores aos informantes uma vez estando em campo. Participaram da aplicao, ao todo, oito estudantes de graduao em Cincias Sociais da Universidade de Braslia e um j graduado, dois bolsistas e sete voluntrios, que se deslocaram, individualmente ou em equipe, a alguma das seguintes unidades: 1. BPM, 2. BPM, 3. BPM, 4. BPM, 5.BPM, CFAP, 4. CPMInd, Comando e SubComando Geral e Estado Maior, entre os dias 09 de dezembro de 2008 e 19 de fevereiro de 2009.

violnciA e profisso policiAl militAr


A violncia policial tem estado, com frequncia, nos jornais e noticirios locais e nacionais. fato que grande ateno tem sido dada ao policial e o comportamento desses agentes constante alvo de crticas por parte no s da sociedade civil, como tambm dos movimentos de Direitos Humanos, dos estudos acadmicos e da mdia, principalmente quando envolvendo o uso da fora fsica. Contudo, segundo Neme (1999), os nmeros da violncia policial passaram a ser coletados e sistematizados somente a partir da dcada de 80 e isso porque o problema se agravou durante as ditaduras. A influncia exercida pelo regime poltico de 1964 sobre as polcias militares foi determinante na definio de seu trabalho e ainda se faz presente nas corporaes. Convm mencionar que, nos ltimos anos, diversas pesquisas empricas evidenciaram o aumento do nmero de mortes por policiais no Brasil, as quais, segundo Misse (2004), no chegaram sequer a serem classificadas como crimes, mas resultado de operaes legais de segurana, registradas como autos de resistncia. A esse tipo de impunidade somam-se fatores outros, tais como: a cultura do machismo, o ethos da guerra, a valorizao da fora fsica e da tecnologia da rapidez e da resistncia (nos carros), do alcance e da letalidade (nas armas), do domnio e da virilidade (na relao sexual), do dinheiro e do status (nas relaes sociais). Segundo Wieviorka (1997: 19), cada vez mais difcil para os Estados assumirem suas funes clssicas. O monoplio legtimo da violncia fsica parece atomizado e, na prtica, a clebre frmula weberiana parece cada vez menos adaptada s realidades contemporneas. Contudo, conforme pontuou Misse (s/d) ao comentar as hipteses de Machado (1993, 1995), a coexis-

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tncia de dois ordenamentos distintos pode ser interpretada como uma crise de legitimidade, no como uma deslegitimao da ordem constituda. Por mais perceptveis que sejam as dificuldades colocadas ao Estado brasileiro contemporneo, o monoplio da fora em suas mos no deve ser relegado a um segundo plano, uma vez que constitui, dentre outras coisas, uma alternativa manuteno do pblico e do privado enquanto elemento de pacificao social. importante salientar que subsidia nossa anlise a definio de violncia tentada (tentada dada impossibilidade de se cunhar uma definio absoluta do termo) por Michaud (2001: 10), o qual considera que h violncia quando, em uma situao de interao, um ou vrios atores agem de maneira direta ou indireta, macia ou esparsa, causando danos a uma ou a vrias pessoas em graus variveis, seja em sua integridade fsica, seja em sua integridade moral, em suas posses, ou em suas participaes simblicas e culturais. Nesse sentido, conflito, poder e violncia tornam-se conceitos prximos sem, contudo, confundirem-se. O conflito, segundo esse autor, implica um processo de classes e grupos sociais em relao de negociao. Quanto ao poder, supe alguma possibilidade de negociao de um consenso. Quando tratamos de violncia, no entanto, estamos no terreno de uma relao inegocivel. Para Costa (2004: 175) a anlise do comportamento violento de determinados policiais deve partir da observao das prticas institucionalizadas, no as dissociando do estudo das estruturas polticas, sociais, culturais e normativas que moldam esse comportamento. Segundo o mesmo autor, a institucionalizao de determinadas prticas, sem dvida, confere maior estabilidade s relaes sociais no interior das polcias, uma vez que impe limites e padres s aes individuais. Alm disso, tais prticas moldam os valores e as identidades policiais. Em outras palavras, elas ajudam a definir o que ser policial (COSTA: 2008, 411). J no entendimento de Martuccelli (1999: 172), o sentido da violncia deve ser procurado menos no interior da subjetividade do ator e mais a partir do referencial das redes sociais e das coaes materiais legtimas onde o indivduo est colocado. A violncia, nesse quadro, sempre o outro nome para designar a desigualdade da falta de ligao social. Sobre isso concorda Menandro (1979: 142) para quem a violncia policial no est diretamente relacionada aos traos psicolgicos dos poli-

ciais recalcitrantes, uma vez que os determinantes da agresso humana encontram-se basicamente nas prticas sociais e no nas caractersticas internas do ser humano. Segundo Muniz (2001: 178), salvo raras excees, as principais crticas da populao e dos segmentos civis organizados, identificam as prticas correntes de brutalidade policial, de uso excessivo da fora e demais empregos arbitrrios do poder de polcia, como um dos efeitos perversos do despreparo e da baixa qualificao dos policiais militares. Nessa mesma direo, j tinha pontuado Mesquita Neto (1999: 136) ser a violncia policial, um comportamento antiprofissional, no profissional ou pouco profissional, antes de sugerir que a violncia policial um comportamento ilegal, ilegtimo ou irregular por parte de policiais envolvidos em atos de violncia. Esta concepo sugere a necessidade da profissionalizao da polcia e da melhoria da formao e aperfeioamento profissional dos policiais antes de sugerir a necessidade de uma punio dos policiais envolvidos em atos de violncia como forma de controlar a violncia policial. Contudo, antes de reportar o problema ao descompasso existente entre a destinao das polcias de servir e proteger e os conhecimentos, tcnicas e hbitos aprendidos pelos policiais militares (MUNIZ, 2001), nos lembra Kant de Lima (2008: 236-238) quanto necessidade de pensar essa questo para alm de um mau desempenho do policial. Segundo o autor, preciso saber se os policiais fazem aquilo que consideramos errado porque no sabem o que correto ou se, sabendo-o, simplesmente deliberam fazer o contrrio. Dessa forma, a conduo da reflexo nos levaria a pensar no mais em termos de um despreparo do policial, mas de um preparo informado por valores e ideologia diferentes daqueles que informam explicitamente o nosso julgamento, bem como pensar acerca do reflexo das doutrinas e mentalidades herdadas de um passado autoritrio por esses sujeitos sociais. Para Porto (2004: 133-134, grifo nosso), citando Machado (2003), essa violncia, contida estruturalmente no ethos e na cultura organizacional dos modelos de polcia em vigor no Brasil (e em outros contextos

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tambm), poderia, em certo sentido, ser pensada como expresso (ou parte) da violncia que, enquanto representao social, estrutura e regulamenta relaes sociais. (...) Articuladas realidade objetiva e concreta da violncia, suas representaes sociais elaboradas pelos mais diferentes setores da populao constroem a violncia como uma categoria explicativa das relaes sociais, percebendo-a, cada vez mais, como um modo concreto de regulamentao da vida social e de resoluo de conflitos, consubstanciando o que o autor analisa como violncia enquanto representao de uma ordem social. Contudo, ainda pensando sobre a questo da profissionalizao, enquanto momento de incorporao de valores (DURKHEIM, 2006), de construo do eu (GOFFMAN, 2003), de valorizao do conhecimento abstrato (BONELLI, 2002); sua no efetiva concretizao (no sentido de correta ou esperada) poder responder pela ausncia de identidade profissional futura (DOUGLAS, 1998), ou pelo no reconhecimento desta, o que, no caso da profissionalizao dos agentes de segurana do Estado, possa ser pensado como um dos possveis fatores de sujeio desses indivduos ao cometimento de arbitrariedades. Sendo assim, a ausncia do auto-reconhecimento e do reconhecimento social no que tange aos aspectos identitrios (individuais e coletivos) acerca da atuao profissional do policial militar possa, talvez, ser pensada como um fator condicionante da ao ativa do membro da instituio diante da questo da violncia policial, acabando por nela incorrer. Esse no-reconhecimento no s pode deturpar e renegar essa atividade, como ser um impeditivo no sentido de represent-la no rol do profissional.

Pontua a autora, que at os dias atuais, foram poucos os perodos em que, de fato, elas [as Polcias Militares brasileiras] puderam atuar como polcias urbanas e ostensivas. (...) foram muito mais uma corporao militar do que uma organizao policial, sendo, ao longo de suas histrias particulares, mais empregadas para os fins de segurana interna e de defesa nacional, do que para as funes de segurana pblica (Op. cit, 180, grifo nosso). Tambm no seria para menos, pois, ainda hoje, tem servido o modelo militar de organizao profissional como inspirao para a maior parte das Polcias Militares brasileiras. Segundo a autora, assim como no Exrcito Brasileiro, as Polcias Militares possuem: Estado Maior, Cadeia de comando, Batalhes, Regimentos, Companhias, Destacamentos, Tropas etc. Seus profissionais no fazem uso de uniformes (...), utilizam fardas bastante assemelhadas aos trajes de combate dos militares regulares (...)[, nas quais] esto fixados diversos apetrechos, como uma tarja com o nome de guerra, as divisas correspondentes aos graus hierrquicos e outras insgnias referentes trajetria institucional do policial. (Op. cit., 180, grifo nosso) Para Poncioni (2003: 79-80), apesar das diferenas com relao nfase no aspecto militar, a organizao policial, como uma estrutura organizacional paramilitar, apresenta a grande maioria (se no todas) as caractersticas pontuadas por Auten (1985: 123-124), sendo elas: uma estrutura de comando centralizada, com uma rgida aderncia cadeia de comando; um rgido relacionamento superior-subordinado definido pelas prerrogativas de grau; controle exercido pela emisso de comandos, diretrizes, ou ordens gerais; linhas de comunicao e autoridade claramente delineadas; os processos de comunicaes, primordialmente vertical, do topo para a base; empregados que so encorajados a trabalhar, principalmente, atravs de ameaas ou coero; iniciativa do supervisor e dos nveis operacionais no buscada, encorajada, nem esperada; um estilo autoritrio de liderana; nfase na manuteno do status quo; sistema altamente estruturado de sanes e procedimentos de disciplina para normalmente lidar com o no-conformista

policiAl e militAr ApesAr dos esteretipos


Os policiais militares esto inseridos em um amlgama de estigma, esteretipos e preconceitos, buscando, o tempo todo, sua autoafirmao no plano da segurana pblica muito mais como policiais e menos como militares, pois ser a representao diuturna mais visvel e palpvel dos princpios do estado democrtico na vida das pessoas no nada trivial (MUNIZ, 2001: 179).

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dentro da organizao; usualmente, um sistema altamente centralizado de operaes; rgida aderncia para diretrizes organizacionais na forma de comandos, diretrizes, ordens gerais, ou poltica e procedimento; falta de flexibilidade quando confrontada com problemas ou situaes no cobertas pelas diretrizes existentes, ordens gerais ou poltica e procedimento; oportunidades de promoo que normalmente s esto disponveis a membros da organizao; uma relao impessoal entre membros da organizao; sentimentos de desmoralizao e impotncia nos nveis mais baixos; conceito de organizao da administrao e comando de topo como sendo arbitrrio; aumento do nvel de cinismo entre supervisores e pessoal de nvel operacional; desenvolvimento da atitude ns-eles entre supervisores e pessoal de nvel operacional para administrao de cpula. Ainda segundo Muniz (2001), a militarizao das Polcias Militares foi muito alm da assimilao do modelo organizacional do Exrcito; se transformaram paulatinamente em foras aquarteladas especiais ou extraordinrias, atuantes menos nos servios de proteo da sociedade e mais nas questes de defesa do Estado. Todavia, diante disso e do novo quadro social colocado Polcia Militar, dia aps dia, um novo modelo de profissionalizao se imps instituio e o esforo de se tentar ultrapassar as sentidas limitaes da doutrina militar aplicada polcia ou do chamado Militarismo, conduziram as PMs a uma outra armadilha doutrinria: o bacharelismo, isto , o apego acrtico perspectiva criminal do direito (Op. cit, 186). Para alm desta crise identitria vivida pelas Polcias Militares brasileiras e seus reflexos no processo formativo dos policiais, oportuno pontuar que a ideia de que o policial se apresenta como um agente passvel e dcil diante desse quadro foi, h muito tempo, rompida pelos estudos de abordagem interacionista (relao policiais e interesses).

conflitos, arranjos e rearranjos institucionais. Essas representaes informam, portanto, a realidade vivida por esses indivduos inseridos na instituio policial militar. Os policiais possuem interesses profissionais prprios e o funcionamento policial incompreensvel se no levarmos em conta as dimenses desse ramo de atuao, bem como suas especificidades. Os interesses para o ingresso na corporao podem ser os mais diversos, variando, principalmente, entre a influncia familiar ou de terceiros, identificao com a profisso ou uma colocao/manuteno no mercado de trabalho. Perceptivelmente, a recorrncia de sua manifestao nas falas e no pensamento desses indivduos contribui para o norteamento de suas condutas enquanto parte de um corpo institucional. Entrei em 1989 na Polcia Militar. Na poca eu tinha acabado de servir na marinha, e fui mais por um contato com meu prprio irmo, que me induziu de certa forma a entrar na Polcia Militar, e aquilo, tinha uma certa atrao. uma coisa que voc tem quando criana, que queria ser bombeiro, outro queria ser policial (...) estou nesses vinte anos, seria at demagogo dizer que na poca no entrei por questes de emprego. (Sargento GF n.1)10 Pra mim seria um emprego como qualquer outro. Se eu tivesse passado em um banco, seria um bancrio, entendeu? Um tcnico judicirio, um emprego como qualquer outro. Agora, a partir do momento que eu ingressei a eu j mudei o meu enfoque (...). (Aspirante a Oficial Entrevista n.1) Nas percepes dos policiais militares que responderam ao questionrio aplicado no survey percebemos grande recorrncia da evocao estabilidade financeira (38%). A porcentagem daqueles que ingressaram na PMDF por se identificarem com a profisso correspondeu a 28,3% de 300 policiais, conforme tabela abaixo. Indagados sobre como analisam o curso de formao que fizeram, 65,3% (do mesmo universo de policiais militares), em porcentagem cumulativa, classificou o curso como
10 Sempre que ilustrarmos com trechos de falas dos(as) participantes, omitir-se- sua identidade, uma das condies expressas no Termo de Consentimento Livre e Esclarecido, no caso dos GFs, ou oralmente, no caso das entrevistas.

representAndo A reAlidAde e orientAndo As prticAs sociAis


Mais do que opinies, as falas aqui transcritas revelam como esses indivduos representam sua atuao, para alm do processo no qual lhes so transmitidos os conhecimentos necessrios ao modus operandi policial militar, com seus

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tabela 1 motivo para ingresso na pmdf Frequncia % % Vlida


12,7 9,7 4,0 5,7 38,0 28,3 1,7 100,0

% Cumulativa
12,7 22,3 26,3 32,0 70,0 98,3 100,0

Desemprego 38 12,7 Salrio 29 9,7 Influncia familiar 12 4,0 Prestao de servio comunidade 17 5,7 Motivo Estabilidade 114 38,0 Identificao 85 28,3 Outros 5 1,7 Total 300 100,0 Fonte: Banco de Dados Pesquisa Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana.

tabela 2 satisfao Com a formao poliCial militar Grau de Satisfao Frequncia % % Vlida
6,0 11,0 48,3 33,3 1,3 100,0

% Cumulativa
6,0 17,0 65,3 98,7 100,0

Pssimo 18 6,0 Ruim 33 11,0 Razovel 145 48,3 Bom 100 33,3 timo 4 1,3 Total 300 100,0 Fonte: Banco de Dados Pesquisa Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana.

tendo sido pssimo, ruim ou razovel, evidenciando certo descontentamento com o mesmo, vide tabela a seguir. Diante do exposto, para o entendimento da construo identitria do policial, consideramos importante analisar o processo de formao desses agentes. Perguntando aos mesmos, por meio do mesmo instrumento utilizado no survey, em quais reas sentiram maior carncia na Escola de Formao, obtivemos os resultados expressos no Grfico 1. Alguns dos respondentes escolheram mais de uma opo como resposta, considerou-se, para os fins desta anlise, a recorrncia das mesmas. Em outra questo foram indagados quanto necessidade de formao permanente na profisso policial militar e em que reas. Conforme evidenciado nas opinies expressas, 92,30% dos respondentes sentem necessidade de formao permanente em sua profisso, principalmente na rea de atualizao de leis (67,0%) e armamento e tiro (60,33%). Apenas 21,0% sente a mesma necessidade para a rea de Direitos Humanos, 17,33% para Relaes Humanas e 9,66% para Cidadania. Note-se que, apesar dos anseios de modernizao dentro da instituio policial militar, de reivindicaes por uma polcia mais profissional e menos militar, con-

forme discorrido em captulo anterior, ainda persistem ranos do militarismo e afirmao de um bacharelismo crescente. A baixa recorrncia de reas como relaes humanas, direitos humanos, tcnicas de atendimento e cidadania nessas porcentagens no se deu pelo fato de existir um contentamento com relao s mesmas durante a formao, mas por estarem essas, de fato, relegadas durante muito tempo a um segundo plano dentro desse contexto, dada baixa importncia a elas atribuda tanto por quem dirige a Polcia Militar, quanto pelo corpo institudo por seus membros. No que tange ao ensino de como proceder ao uso dessa fora fsica legtima/legitimada, percebeu-se, sobretudo durante as entrevistas e os grupos focais, que permanece a concepo jurisdicista nas falas e prticas desses sujeitos. O uso da fora fsica somente daquela necessria para conter a ao do agressor, certo? Esse o uso da fora fsica. A partir da, se voc j conteve a ao, o que ultrapassar isso a j passa a ser violncia. Ento, a violncia vai ser aquele uso da fora no legitimada.

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grfIco 1 reas de maior CarnCia dUrante a formao

Fonte: Banco de Dados Pesquisa Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana.

Enquanto voc t dentro da legalidade, no vai ser violncia; vai ser simplesmente o uso da fora. Ento, passou esse limite a voc j t usando de violncia. (Primeiro Tenente Entrevista n. 30) Quanto aplicao da violncia, da fora necessria, isso muito subjetivo. No existe dentro da escola [Academia de Polcia] hoje, no existe uma escola que no ensine a bater no cidado ou no! Acho que isso muito subjetivo! s vezes, esconder um cidado em determinado local mais complicado, e a sociedade daquele local no acha que um excesso (...). (Capito GF n.3) Ainda com relao ao contexto de formao desses policiais, quatro questes principais puderam ser percebidas: a falta de incentivo profissionalizao e a falta de qualificao necessria ao corpo docente; o que exemplificamos com os trechos de fala abaixo: (...) tem policial que est na rua que se formou h quase vinte e nove anos e fez um curso de soldado. Nunca mais ele voltou para sala de aula, nunca mais ele fez uma reciclagem. Ento, ele est usando a tcnica de vinte e nove anos atrs (...). (Capito GF n.3) (...) temos um problema grave na polcia,

que s vezes as pessoas no querem comentar, na formao, que de colocar pessoas no gabaritadas para serem instrutores. Principalmente em armamento, em agentes qumicos, o uso da fora; tem que colocar pessoas gabaritadas e nem sempre isso acontece. (Sargento GF n.1) PONCIONI (2003, 2007), discutindo a formao profissional do policial civil e militar no Rio de Janeiro, percebeu essas e outras questes localizadas dentro de um modelo por ela denominado modelo de polcia profissional tradicional. Para a autora (2007: 24-25), esse modelo refora os aspectos legalistas do trabalho policial, em um arranjo burocrtico-militar com nfase no combate ao crime como opo primordial para lidar com a segurana pblica, (...) o que acarreta a negligncia de outras demandas e interesses que no esto limitados apenas ao crime, mas podem estar associados, em boa medida, manuteno da ordem (...) Destaca-se, igualmente, nessa formao profissional, a quase total ausncia de preparo na rea da atividade preventiva, com enfoque na negociao de conflitos e no relacionamento direto com o cidado (...).

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tabela 3 Uso de arma de fogo Frequncia % % Vlida


65,0 30,3 2,0 2,7 100,0

% Cumulativa
65,0 95,3 97,3 100,0

ltimo recurso 195 65,0 Instrumento de defesa 91 30,3 Uso de Arma de Fogo Impor respeito 6 2,0 No anda armado 8 2,7 Total 300 100,0 Fonte: Banco de Dados Pesquisa Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana.

Diante desse quadro, o incremento dos recursos humanos e materiais e a organizao da formao profissional, segundo Poncioni, so os desafios para a qualificao do trabalho policial na sociedade brasileira contempornea. O importante e que nos ensina a ser policiais s a prtica. Matria terica na hora mesmo tem pouca importncia. Ns vivemos de imprevistos. Podemos sair de casa simplesmente com uma inteno e um dia voc acaba virando a noite em uma delegacia com uma ocorrncia de furtos. Ou seja, nada como a prtica. (Sargento GF n.2) (...) ns fazemos o curso, ensinam para gente, mas quando ns estamos na rua, quem conduz aquilo somos ns. Quem est conduzindo aqui somos ns. Ento nem lembra o que o instrutor falou para a gente! Ento, na condio daquela ocorrncia, ns somos responsveis por aquele ato. Ns, errando ou acertando, ns somos os responsveis. (...) Na minha prtica, no calor da ocorrncia, a adrenalina, voc est ali a mil com bala zuando no seu ouvido, e voc vai lembrar: olha, ajoelha e fica com um joelhinho aqui outro aqui. No tem como! (Sargentos GF n.1) (...) at uma discusso nossa na Academia, que a gente enfrenta um problema serssimo. Ns no temos doutrina nica para trabalho. Voc acredita que o policial que aborda na Ceilndia, l na 25 Ceilndia Norte, a forma que ele aborda l, ele aborda um cidado na Asa Norte? (Capito GF n.3) Das falas transcritas acima, percebe-se como o contedo prtico melhor valorado durante a formao policial. Mais uma vez, confrontamos essas falas com os resultados obtidos no survey. Segundo as opinies nele

expressas, 65,60% (porcentagem cumulativa) acredita que, quanto s formas de abordagem, as instrues dos Manuais de Tcnica Policial nunca so possveis de serem adotadas na prtica ou so adotadas em rarssimas/ algumas situaes. Sobre a questo da discricionariedade inerente funo policial e falta de padronizao de procedimentos, PORTO e COSTA (2005) contriburam para essa discusso com seu estudo comparativo entre o Brasil e o Canad, onde buscaram analisar os mecanismos internos de controle do uso da fora legal existentes nas polcias dos dois pases, por meio de seus cdigos de deontologia e de suas normas de conduta (quando existentes)11. Na pesquisa, constataram, no caso brasileiro, a existncia de cdigos de deontologia na polcia militar, todavia, sem normas de conduta. Sobre essa mesma questo, ilustrarmos com trechos de fala de dois Capites expressas no terceiro grupo focal por ns realizado. Nosso poder discricionrio sempre vai ter problemas na legalidade. A dvida de at onde eu posso agir e legal. A vm as cobranas (...) s vezes, no age pensando que seria ilegal e a est prevaricando. Nosso poder discricionrio ao mesmo tempo perigoso. (...) ns no temos poder discricionrio, ns temos poder vinculado. Eu no posso fazer o que quiser! Eu posso fazer aquilo que a lei determina. (Capites GF n.3) Sobre o uso da arma de fogo, o survey j mencionado perguntou em seu questionrio: com relao arma de fogo voc considera que: 1) deve ser usada como l11 c.f. PORTO, Maria Stela e COSTA, Arthur. Condutas Policiais e Cdigos de Deontologia. Um estudo comparativo sobre as relaes entre polcia e sociedade. Relatrio de Pesquisa. Universidade de Braslia. 2005.

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tabela 4 - Uso de arma de fogo x sitUaes de Uso dispensvel Situaes de uso dispensvel Algumas Nenhuma
49 141 23 64 Uso de Arma de Fogo 1 5 3 5 Total 76 215 Fonte: Banco de Dados Pesquisa Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana. ltimo recurso Instrumento de defesa Impor respeito No anda armado

S/I
5 4 0 0 9

Total
195 91 6 8 300

timo recurso; 2) um instrumento de defesa; 3) impe respeito; ou 4) no ando armado. Vejamos o que os 300 policiais responderam: Mesmo entendendo que a arma de fogo deve ser usada em ltimo caso, a grande maioria dos policiais militares que assim responderam (141 de 195) disse que em nenhuma operao seu uso dispensvel (Tabela 4). Outro ponto que chamou a ateno foi a maneira como os policiais militares identificam/diferenciam o bandido do cidado de bem, ou seja, como elaborada a construo do suspeito. Moderador(a): Como se sabe quem o bandido e quem o cidado? Policial 1: Quem est na rua sabe! (...) P3: Oitenta por cento que a gente pra... Quando a gente v o cara, esse cara peba12, voc vai parar e ele est errado. Alguma coisa est errada ali. P4: Tenta fugir, agressivo. Muda o comportamento, j fica nervoso, tenta reagir. (...) P7: (...) tem como identificar o marginal s de olhar para ele. (...) P8: No curso voc tem as noes que, por exemplo, vo levar pessoa suspeita. Por que o cara suspeito? Porque ele est se esgueirando por algum lugar, procurando coagir, ele est levando um objeto (...) Depois que voc vai pra rua, a voc vai aprimorando com a prtica. (Capites GF n.4)
12 Sobre a categoria peba, c.f. NASCIMENTO, N. Entre as leis e o mundo: polcia e administrao de conflitos numa perspectiva comparativa. Tese de Doutorado. Departamento de Antropologia. Universidade de Braslia, 2003.

Procurando conhecer subjetivamente seu pblico para, segundo NASCIMENTO (2004: 9), avaliar moralmente os conflitos e assim decidir sobre as formas de administrao a serem empregadas, esses agentes de segurana pblica acabam (re)afirmando preconceitos. Para o autor, indivduos que se encaixam em um lxico de esteretipos criminais informalmente produzidos, reproduzidos e transmitidos no cotidiano das instituies policiais acabam se tornando os alvos preferenciais. A ttulo de animao dos grupos focais, os participantes assistiram a duas reportagens exibidas na mdia televisiva brasileira sobre a atuao da PMDF, a saber: a primeira (no necessariamente na mesma ordem de exibio nos GFs) extrada dos arquivos do DFTV 1. Edio (um jornal televisivo local, da emissora de TV Globo), de 10 de setembro de 2007, versava sobre o conflito entre torcedores e os policiais militares que faziam o policiamento no jogo de futebol entre Gama e Brasiliense, no Estdio Man Garrincha, em Braslia, no final de semana anterior; e a segunda, veiculada em um jornal da emissora Band News, em 06 de fevereiro de 2008, sobre dois casos: o caso NOVACAP e o caso Galinho de Braslia, ambos os episdios verdicos nos quais a polcia militar do DF entrou em conflito com folies durante eventos festivos de carnaval. Ao final da exibio, solicitou-se aos participantes que discutissem sobre a atuao de seus pares em ambos os acontecimentos bastante atuais. Quando voc tem uma formao tcnica, que voc pega uma munio de borracha e eu dou um tiro no fulano, no para o fulano morrer! O tiro para parar a ao do fulano para ele voltar! Acontece que um profissional que no est preparado para trabalhar com esse material, vai dar o tiro de borracha e vai continuar

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vendo o fulano em p! Ele entra em desespero, porque geralmente um policial para cada cem populares. Essa falta de entendimento, s vezes nos leva a algumas aes individuais de violncia.13 (Sargento GF n. 1) Alm de atriburem tais erros a falta de preparo tcnico adequado, observamos que tratam como casos isolados acontecimentos desse tipo, atribuindo-os a fatores psicolgicos, educacionais ou at mesmo culturais. A atribuio da violncia policial a esses trs fatores foi tambm constatada nas entrevistas quando os interpelados mostraram acredit-la como uma questo que perpassa subjetividades refletindo a personalidade ou o carter do indivduo, vinculando seu emprego ilegtimo a condutas de desvio ou, at mesmo, a condutas patolgicas. Ainda como resultado dos GFs, os depoimentos abaixo so significativos: (...) o policial, se ele violento, que a Polcia Militar no suficiente para pegar o brasileiro e tirar a violncia de dentro dele. Se o policial chucro, porque o povo brasileiro chucro. Quando tiver educao e for um povo bem educado, culturado e tiver valores agregados, o policial vai ser uma coisa incrvel. Enquanto o povo for esse povinho que est a, cheio de defeitos por falta de Estado ou de famlia, o policial vai ser reflexo do povo. (Capito GF n. 3) Existem fatos isolados. At se for para fazer uma comparao nesses fatos isolados, minoria da minoria. E so punidos, s vezes perdem at o emprego.14 (Sargento GF n. 1) Em trabalho anterior15 pontuamos certa indiferena sobre a mesma questo, conforme evidenciada no tre13 O(a) participante, aqui, citou o nome de um colega que tambm participava daquele GF. Obviamente, por uma questo de tica em pesquisa, o nome do mesmo foi trocado pela identificao de fulano. 14 Ver a matria Mudanas na PM provocam crise, de Priscila Machado, sobre denncias e suspeitas de encobertamento/ favorecimento de policiais militares que cometeram crimes e no foram punidos pelo ltimo comando da PMDF, publicada no Jornal de Braslia, de quinta-feira, 13 de maro de 2008, no caderno Braslia, p. 4. 15 c.f. MACIEL, W. C. Reflexos da Formao da Identidade Profissional do Policial Militar na (i)legitimidade de sua Ao frente violncia da Capital Federal. Relatrio Final ProIC/UnB. Universidade de Braslia, 2007.

cho transcrito a seguir, lembrando que a questo era a seguinte: em sua avaliao, em que medida os cursos dos quais participou, em sua formao, auxiliam no melhor tratamento ou no equacionamento da violncia policial, que eventualmente possa existir em sua corporao? Um (uma) policial respondeu: (...) nenhuma, polcia que bate sempre vai bater. No problema meu, ou seja, quem sou eu pra dizer faa ou no faa uma coisa que todo policial est cansado de saber(...) (Soldado Entrevista n. 39). Para outro (a): (...) nada melhor que saber administrar emoes. Tenho a noo de que se chega a acontecer uma violncia porque houve falha na administrao emocional o que no justifica o ato em si (Cabo Entrevista n. 45). O fato de as aes policiais e a construo identitria dos policiais, no sentido de que as prticas informam acerca da identidade profissional, serem influenciadas por fatores de ordem poltica foi mais uma das constataes desta investigao. A tal da democracia, essa coisa linda e maravilhosa que o autoritarismo que existe a, ela muito bem articulada, faz com que a poltica mande na polcia. A ascenso profissional na polcia no assim no (...) ela se d atravs de que mecanismo? Conjuntura poltica. (...) a sociedade no tem hoje um mecanismo para barrar isso. Quem perde no apenas o Capito Beltrano! (...) por qu? Quem vai assumir um comando de uma corporao (...) de repente no o coronel melhor preparado, o coronel melhor articulado, politicamente. (Capito GF n. 3) (...) O policial, hoje, no passa de segurana particular do Estado. Quem tem articulao poltica consegue, quem no tem no consegue! (Capito GF n. 3) Voltando-nos para questes mais subjetivas do mbito da construo identitria desses indivduos, solicitou-se aos respondentes do questionrio que pontuassem cinco opes que melhor definissem as funes da Polcia Militar. Suas opinies esto expressas no Grfico 2, a seguir: Como podemos perceber, para esses policiais militares, o foco de suas aes deve estar voltado para a preveno ao crime e violncia, para o policiamento ostensivo,

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grfIco 2 opes qUe melhor definem as fUnes da pmdf

Fonte: Banco de Dados Pesquisa Violncia Urbana, Polcias Militares Estaduais e Polticas Pblicas de Segurana.

para o policiamento comunitrio e para a represso ao crime. Note-se, contudo, que, mesmo a quinta opo de maior recorrncia tendo sido a proteo e garantia dos Direitos Humanos, conforme evidenciado nas respostas a outra questo, 66,3% acredita que os Direitos Humanos tm servido para proteger criminosos, 22,0% que so importantes para garantir o bem-estar social e 11,3% que so importantes para prevenir desmandos do Estado. Ressalte-se, mais uma vez, a posio de ambiguidade colocada. Em outro momento, indagados os participantes, tanto nas entrevistas como nos GFs, o que ser policial para vocs?, o ser policial foi representado das mais diversas formas, muitas vezes como algo de certo modo romntico, messinico, quase uma misso de ordem social. Moderador(a): (...) o ser policial uma profisso como qualquer outra? uma carreira? um ofcio? _ um sacerdcio! estar pronto a toda hora! (Capito GF n. 3) (...) na nossa funo, ns abrimos mo de um direito legal que garantia de vida nossa para a vida de outros. Isso um diferencial muito forte! A vida o patrimnio maior do ser humano. E ns abrimos mo disso (...). (Sargento GF n. 1) Ser policial militar estar presente quando a

sociedade nos requer para mediar seus conflitos, que sempre vo existir. (...) Ser policial ser agente mediador, ser o primeiro elemento do Estado a estar auxiliando e prestando servios do Estado. (Capito GF n. 3) Ainda que essas percepes tenham sido expressas de modo um tanto quanto martirizadas, observamos diferenas nas representaes sociais de acordo com a hierarquia ocupada por nossos interlocutores. As falas transcritas acima possuem carter ilustrativo. Subsidiados nessas evidncias bem como nas observaes realizadas em campo, percebeu-se que os oficiais representam sua funo social com maior pragmtica e racionalidade, apesar de alguns praas tambm pensarem desse modo. Houve grande recorrncia da afirmao acerca da impossibilidade da dissociao entre a identidade militar e a identidade civil, uma vez que, conforme o pensamento dominante entre esses agentes, o policial policial vinte e quatro horas por dia, devendo estar sempre pronto a resolver as demandas que a sociedade lhe colocar, mesmo que apenas pelo acionamento de colegas de profisso para atender alguma ocorrncia policial. Eu vejo assim, ser policial um servidor na essncia da palavra. Porque est servindo o tem-

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po todo sociedade. Tem que gostar de servir. Voc deixa de fazer determinadas coisas, para estar servindo. Isso a, sendo obrigado ou no. (Capito GF n. 4) A partir dessas representaes podemos analisar outras sobre a percepo desses(as) policiais sobre sua identidade profissional, sobre seu trabalho. CASTELS apud MORAES (2005: 215), sugere que o trabalho mais que trabalho porque produz e confere identidade, no s relativa ao universo do trabalho, como tambm em relao ao mundo social em que os indivduos habitam. Para DUARTE apud MORAES (2005) a identidade que parte do mundo do trabalho compe a identidade social do indivduo muito vinculada identidade pessoal. Eu no sou um PM! Eu sou o que? Um policial militar! A segregao j comea a! Eu no sou um PM, eu no sou uma sigla. (...) ns j comeamos a ser segregados quando somos chamados de PM. (Capito GF n.3) s vezes, a gente est na rua e a me: menino, fica quieto seno a policia te prende. Um dia desses, eu estava fardada, a me falou perto e eu cheguei pra criana e falei:_Prende no, voc no bandido! (...) Quem gosta de PM cachorro, bbado e prostituta. E idosos tambm. (Capito GF n.3) (...) o menino de surra hoje a polcia. Se o Estado falha, a polcia responsvel, por que qual a ponta do Estado mais prxima da sociedade? o policial! (Capito GF n.3) Quando o policial militar age em desacordo s normas ou transgride disciplinarmente, os Direitos Humanos cai em cima, aciona a imprensa, denigre no s a imagem daquele cidado como tambm da instituio qual se dedica profissionalmente. Agora quando ele vtima, nem sequer olham para ele. E quando morre, ento? Esquece at que ele tambm um ser humano. No pensa no lado dele, nem no de sua famlia. (Primeiro Tenente Entrevista n. 23) Ao representarem socialmente sua funo e papel sociais enquanto policiais militares, os(as) participantes nos fizeram perceber, mais uma vez, a recorrncia de co-

branas externas e internas com relao sua profisso, seja por parte da prpria instituio ou da sociedade. Se a Polcia violenta, se a sociedade tem essa viso de violncia da polcia, por que ela confia e chama? s por causa dessa necessidade? (...) existe certa discriminao da populao civil. Existe! (Sargento GF n.1) Aquele caso do Galinho16, a imprensa pega pesado com a gente pelo seguinte: ela tendenciosa, s visa lucro. E o que ela mostra? Ela mostra s aquilo que interessa a ela. Eles no mostram o que provocou aquela situao ali. (...) S mostra o cara machucado. No mostra as provocaes, no mostra o porqu a polcia teve que agir com certo rigor, para poder causar medo mesmo, para poder causar pnico, para poder dispersar. (Sargento GF n. 2) A tenso entre como os policiais militares representam a imagem que a sociedade tem deles e como eles se representam como identidade profissional, nos coloca o desafio de pensarmos sobre a significao sociolgica de representaes sociais gerando uma experincia cotidiana problemtica e que pode ter consequncias na atuao profissional. No entanto, uma reflexo ampla sobre essa questo dever constar da pauta de pesquisas futuras, j que somente o material emprico aqui demonstrado no nos permite chegar a concluses que se pretendam de carter mais geral. interessante notar, contudo, que a polcia aparece como um ncleo de esteretipos, onde inicialmente ocorre uma adeso a esteretipos compartilhados entre os policiais mais velhos. O sentimento herdado que se mostra de forma mais clara em relao ostensividade com relao mdia, que, segundo eles, passaria uma imagem desfavorvel da polcia, sendo a interiorizao dessa ideia crescente conforme o tempo de servio na corporao. Todavia, representando sobre essa questo, os participantes apontaram algumas possveis alternativas para desmacular a imagem da instituio.
16 Confronto entre soldados do Batalho de Operaes Especiais da Polcia Militar (Bope) e folies do bloco carnavalesco Galinho de Braslia, acontecido em 3 de fevereiro de 2008, nas quadras 203/204 da Asa Sul, em Braslia. Enquanto militares lanavam bombas de efeito moral e gs de pimenta e atiravam balas de festim contra os folies, esses revidavam com latas e garrafas de cerveja. (Correio Braziliense, quarta-feira, 30 de julho de 2008: Mudana na Segurana Pblica, caderno Cidades, p. 22).

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Para dispersar essa imagem, ns temos um servio de relaes pblicas, que (...) eu acho falho (...) usar a prpria imprensa (...). (Sargento GF n. 2) Podemos promover aes no sentido de tentar melhorar nossa comunicao social para mostrar a populao quem ns somos. (Capito GF n. 3)

considerAes finAis
A identidade policial militar social e est intimamente relacionada formao tcnica que ele recebe, enquanto processo de socializao secundria. A submisso do indivduo ao institucional induz construo de sua identidade profissional, em detrimento da identidade individual, que se atrelar primeira com a assimilao de comportamentos prprios, o cumprimento de condutas tidas como esperadas pela instituio, o ofuscamento do eu, as condies e o desgaste do trabalho, a resistncia ao formal e a ameaa constante de denncia do informal, a falta de aceitao em termos de reconhecimento/ recompensa salarial pelo trabalho prestado ao coletivo (ferindo, sobretudo, o moral), a posio de ambiguidade a que so colocados esses indivduos entre mundos dicotmicos (o da lei/ordem e o do crime/desordem). Podem ainda ser pontuados dentre os diversos fatores constituintes do ethos policial atrelados aos valores da instituio e que concorrem dentro desse processo de construo identitria do policial militar: o fenmeno da desconfiana ou dos baixos nveis de confiana ligados a vrios aspectos do trabalho, a intensificao dos estmulos nervosos (SIMMEL, 1976) necessrios s exigncias da vida metropolitana, a produo de uma economia psquica fundamental ao equilbrio do indivduo (ELIAS, 1994) institucionalizado, contra a qual trabalha a economia da vigilncia, da eficcia e da disciplina (FOUCAULT, 2007). luz desse arcabouo terico e emprico, acreditamos que as representaes sociais dos policiais militares acerca das questes anteriormente colocadas informam

sobre a identidade desses agentes com sua profisso, uma vez que essa construtiva e relacional, alm de permitir que possam tecer expectativas sobre seu pertencimento dentro da estrutura social. inegvel que nesse processo contribuem as representaes de agentes externos esfera polcia (como a mdia, por exemplo). Concordamos com CRUZ (2006), para quem o processo de construo das representaes definido por relaes de poder em vias intercomunicantes, sendo que a legitimao do grupo de pertencimento desses indivduos acontece (no somente, mas tambm) a partir de negociaes identitrias. Com isso, no h que se falar em uma identidade policial nica em sim mesma, mas em identidades multifacetadas, capazes de orientar dialeticamente as prticas profissionais desses sujeitos sociais. Nelas tem-se a experincia relacional de poder, desejo de reconhecimento, investimento do eu. Portanto, a identidade e a representao so estruturas de natureza poltica, na medida em que so conectadas por relaes de poder (Op. cit.:170). Dessa forma, tornam compreensveis para ns as cobranas desses sujeitos sociais por reconhecimento, bem como a preocupao em como so vistos. Como defesa ao singular, a identidade [desses(as) policiais] busca proteger-se de todas as formas de destituio de valor e poder, principalmente quando diante de relaes de desvalorizao que ameaam as dimenses do valor, do poder e da autonomia, elementos centrais na construo da identidade profissional (Op. cit: 171, grifo nosso). Ainda que pesquisas posteriores tenham como objetivo analisar a relao entre a formao tcnica profissional e a compreenso dessa identidade problematizante, incluindo as representaes sociais da sociedade civil, acreditamos, de antemo, que, talvez, uma das possibilidades para o rompimento do deteriorado/renegado, no que tange imagem que a sociedade faz do policial e daquela que ele faz de sua atuao, esteja tambm no papel da instituio policial dentro desse processo, bem como que seja esta uma das condies para a diminuio da violncia institucional estatal e, mutatis mutandis, manuteno da legitimidade da concentrao do monoplio do uso da fora em mos do Estado.

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2.2. A VIOLNCIA DO SISTEMA PRISIONAL Brasil


SISTEMA PRISIONAL NO BRASIL: BALANO DE UMA DCADA
Fernando Salla Pesquisador snior do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo (NEV-USP).

introduo
O sistema prisional brasileiro continuou a ser, na dcada de 2000, um setor pblico dramaticamente atravessado por severas violaes de direitos humanos1. No obstante os elevados investimentos pblicos para esse setor, nas duas ltimas dcadas, e apesar da presena mais expressiva dessa rea no debate poltico e nas prioridades dos programas e planos de segurana pblica, as condies de encarceramento no pas podem ser consideradas amplamente insatisfatrias a partir da tica do respeito aos direitos humanos. Em que pese as significativas diferenas no tamanho da populao encarcerada entre os estados brasileiros, no nmero de unidades prisionais por unidade da federao, e ainda na variedade dos arranjos poltico-administrativos em cada estado, h um sistemtico desrespeito aos dispositivos legais internos e aos tratados internacionais, dos quais o Brasil signatrio, que regulam os procedimentos relativos ao encarceramento.
1 Ao longo deste texto se utilizar a expresso sistema prisional para referir-se ao conjunto das instituies do poder executivo responsveis pela deteno dos indivduos tanto na condio de provisrios como os j condenados, o que envolve basicamente rgos policiais (delegacias e cadeias pblicas) e as de administrao penitenciria ou secretarias de justia (penitencirias, presdios, institutos penais agrcolas ou industriais etc.). Os dados que sero apresentados no computam os presos sob custdia da Polcia Federal.

H vrios estados brasileiros, por exemplo, cuja populao presa, em 2010, no chegava a 5 mil pessoas, como Acre, Alagoas, Piau, Tocantins, outros possuam mais de 25 mil presos como Minas Gerais, Rio de Janeiro, Pernambuco, Rio Grande do Sul e o caso extremo de So Paulo que estava com mais de 160 mil presos. No entanto, de forma generalizada, os estados brasileiros no apresentam boas condies de encarceramento. A persistncia de uma crnica condio de encarceramento insatisfatria, que em alguns casos chega a ser desumana e cruel, se alimenta de polticas penais e repressivas que promovem a deteno de milhares de pessoas, sobretudo de jovens; combina-se com o desleixo poltico e administrativo em diversos estados que mantm o sistema prisional em quase total abandono; e alia-se ainda ao apoio que alguns setores da sociedade do a prticas ilegais e de violncia produzidas nas instituies pblicas e por agentes pblicos.

AlgumA mudAnA
A presena cada vez mais constante dos problemas prisionais no debate pblico ao longo dos anos 1980 e 1990 no havia sido suficiente para provocar um engajamento maior do governo federal nessa rea. Em geral, as aes do governo federal estavam limitadas a repasse de

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recursos financeiros, sobretudo para reforma e construo de unidades prisionais. Ainda que se reconhea que essa continua sendo uma das principais formas de ao da esfera federal, ocorreram alguns avanos substantivos no desenvolvimento de polticas para essa rea. Um primeiro avano ocorreu com a formulao do Primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica, em junho de 2000, que inseriu a rea prisional e penitenciria no conjunto de polticas voltadas para a segurana pblica. Atravs do Plano, o governo federal tentava organizar um amplo conjunto de iniciativas nessa rea, concentrando aes que antes eram isoladas e pontuais, implementadas sobretudo pelos rgos integrantes do Ministrio da Justia. O Plano compreendia 124 aes distribudas em 15 compromissos que estavam voltados para reas diversas como o combate ao narcotrfico e ao crime organizado; desarmamento; capacitao profissional e reaparelhamento das polcias; atualizao da legislao sobre segurana pblica; reduo da violncia urbana; aperfeioamento do sistema penitencirio. No se fixava, no entanto, o montante de recursos nem as metas para as aes. Ao mesmo tempo, no estavam estabelecidos quais seriam os mecanismos de gesto, acompanhamento e avaliao do Plano. Para a esfera do aperfeioamento do sistema penitencirio as aes propostas pelo Plano no trouxeram qualquer inovao em relao maior parte das iniciativas adotadas pelo governo federal desde o incio da dcada de 90. Estavam previstas as seguintes aes: criao de 25 mil vagas no sistema prisional, inclusive com a construo de penitencirias federais; mutires penitencirios; desenvolvimento de programas de educao e profissionalizao de presos; capacitao e aperfeioamento de agentes penitencirios; desenvolvimento de programas de assistncia vtima, ao egresso e ao preso; programas de reaparelhamento dos estabelecimentos penais; melhoria dos programas de monitoramento para os presos com direito liberdade condicional e regime aberto; fomento aos programas de execuo de penas alternativas. Previa-se tambm a criao de um sistema de segurana pblica para o pas. A formulao da proposta do SUSP (Sistema nico de Segurana Pblica), em abril de 2003, em parte veio como desdobramento do que estava previsto no Plano de 2000. O SUSP no s proporcionou um amplo diagnstico sobre a situao dessa rea em escala nacional como tambm serviu de base para a elaborao de programas e aes governamentais nos diferentes nveis da administrao pblica na federao.

Em 2007, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci foi lanado como tentativa de implementar o Sistema nico de Segurana Pblica, congregando aes estruturais e sociais no combate criminalidade e na garantia de direitos tantos dos cidados como dos profissionais da rea de segurana. A adeso dos estados a este programa federal voluntria e tem como contrapartida a disponibilizao de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica e a assessoria da Secretaria Nacional de Segurana Pblica nos assuntos relacionados a este campo das polticas pblicas. O Pronasci ampliou as formas de participao do governo federal na esfera da segurana pblica, inclusive na rea prisional. Nesse sentido, por meio do Departamento Penitencirio Nacional, do Ministrio da Justia, solicitou aos estados a elaborao de um Plano Diretor do Sistema Penitencirio, pelo qual cada estado fez um diagnstico da prpria situao carcerria e estabeleceu metas para o cumprimento integral da Lei de Execuo Penal. Os planos diretores foram realizados em 2007 e 2008 e depois atualizados em 2010. Com base neles, o governo federal tem disponibilizado recursos financeiros do Fundo Penitencirio Nacional Funpen, para que o governo estadual desenvolva as aes propostas no plano em torno dos os seguintes itens previstos na Lei de Execuo Penal (LEP) e que, at hoje, vinte e cinco anos depois de promulgada a lei, ainda no foram amplamente concretizados ou regulamentados: Patronatos; Conselhos da Comunidade; Ouvidoria; Corregedoria; Conselhos Disciplinares; Comisso Tcnica de Classificao (dos Presos); Estatuto e Regimento; Assistncia Jurdica; Defensoria Pblica; Penas Alternativas; Agentes, Tcnicos e Pessoal Administrativo; Quadro Funcional; Escola de Administrao Penitenciria; Assistncia Sade; Educao e Profissionalizao; Bibliotecas; Assistncia Laboral; Assistncia Famlia do Preso; Informatizao; Ampliao do Nmero de Vagas; Aparelhamento e Reaparelhamento; Mulher Presa e Egressa. Um novo componente no cenrio prisional brasileiro na dcada de 2000 foi adicionado com a criao do sistema penitencirio federal, em 2006. Significou, principalmente com a construo de algumas unidades prisionais de segurana mxima2, uma nova e decisiva
2 Em 2012, j estavam em funcionamento 04 unidades: Catanduvas (PR), Porto Velho (RO), Mossor (RN) e Campo Grande (MS). Cada uma tem capacidade para 208 presos.

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participao do governo federal nas questes prisionais do pas. Embora tenham pequena capacidade, essas unidades servem de mecanismo de controle de presos aos quais se atribui a instabilidade de unidades prisionais nos estados, de presos acusados de liderar faces criminosas, de presos que podem ser ameaados de conviver com outros presos no prprio estado. Em termos de polticas pblicas para esse setor, alm das iniciativas acima indicadas, houve um aumento, que se poderia considerar modesto, dos recursos financeiros que foram alocados atravs do Fundo Penitencirio Nacional Funpen. Em 2000, o Fundo dispunha de R$ 204.728.125,00 de crdito autorizado e foram utilizados R$ 144.995.971,003. Em 2010, o oramento autorizado do Funpen era da ordem de R$ 252.848.591,00 mas o oramento utilizado foi de apenas R$ 90.439.164,00. Segundo o prprio Funpen, a diferena entre o crdito autorizado e o efetivamente utilizado, foi em 2010 de 64,2%, enquanto em 2000 havia sido de 29,2%4. Alm dos recursos do Funpen, desde a adoo do Pronasci, h repasses de recursos para o Depen para suas aes no campo penitencirio que, no entanto, vm declinando: em 2008, havia sido autorizado um oramento de R$155.935.793,00 (mas utilizados R$ 148.356.300,00); em 2009 esse oramento despencou para R$ 101.447.714,00 (autorizado), sendo utilizados R$ 89.033.060,00 e em 2010 o recurso foi de R$ 136.000.000,00 (autorizado) mas foram utilizados apenas R$ 31.066.030,005. No curso da dcada de 2000, uma das inovaes legislativas mais polmicas, em termos de sua constitucionalidade, surgiu com a Lei 10.792, de 2003, que instituiu o Regime Disciplinar Diferenciado. Decorrncia de dcadas de uma fracassada capacidade de manter a ordem e disciplina internas, o que favoreceu a degradao dos servios, favoreceu a expanso de grupos de criminosos e corroeu o sistema de aplicao de qualquer tratamento penitencirio, a lei foi aprovada na expectativa de conter presos provisrios ou condenados, nacionais ou estrangeiros, que apresentassem alto risco para a ordem e a segurana do estabelecimento penal
3 Dados do Ministrio da Justia acessados em maio de 2012 http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJC0BE0432ITEMID248B987DF52B4CE9805C948A83B8BDA1PTBRIE.htm 4 Ministrio da Justia 2009 e 2010 Fundo Penitencirio Nacional: Funpen em Nmeros. Internet: www.mj.gov.br/depen 5 A diferena entre o oramento autorizado e o utilizado se d em razo do contingenciamento de verbas.

ou da sociedade. E a tentativa de conter as instabilidades internas nos presdios por meio de dispositivo legal fica tambm evidente no 2o do art. 52 que prev que estar igualmente sujeito ao regime disciplinar diferenciado o preso provisrio ou o condenado sobre o qual recaiam fundadas suspeitas de envolvimento ou participao, a qualquer ttulo, em organizaes criminosas, quadrilha ou bando. Uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre o Sistema Carcerrio foi criada em 2007 e no seu relatrio apresentado em 2008 reiterava a seletividade do sistema de justia criminal brasileiro que envia para as prises e mantm encarcerados basicamente criminosos despojados de recursos econmicos, que praticam crimes de rua, sendo dificilmente encontrados nas prises os criminosos de colarinho branco, aqueles que praticam crimes de fraude, evaso fiscal, contra a ordem tributria, desvio de verbas pblicas etc. A CPI constatou igualmente as ms condies das unidades prisionais e, sobretudo, a deficiente condio de funcionamento tcnico-administrativo do sistema. Desde o final dos anos 1980, sob o impulso da experincia norte-americana, discute-se no Brasil a privatizao de presdios, sob as mais variadas formas, prestao de servios, construo e administrao por parte das empresas, administrao do servio prisional sob remunerao do estado etc. O cenrio brasileiro, em tese, seria altamente propcio para essas experincias de privatizao, uma vez que o estado de fato cronicamente mantm o servio penitencirio com baixa qualidade. Embora tenha tomado cada vez mais corpo na gesto pblica brasileira a possibilidade de se instituir experincias de privatizao (atravs, por exemplo, das parcerias pblico-privadas), sob as mais variadas formas, desconsidera-se, em primeiro lugar que tal soluo no alcanou o xito propalado nos pases que adotaram a experincia, nem significou melhor gesto dos recursos financeiros, nem mesmo se conseguiu um atendimento mais adequado aos presos. Alm disso, deve-se considerar a problemtica relao entre as esferas pblica e privada no contexto brasileiro, onde no prevalecem a transparncia, nem a publicizao de informaes, muito menos as possibilidades de monitoramento independente dos empreendimentos que envolvem recursos pblicos e entidades privadas. E ainda resta mencionar que alguns contratos j firmados no Brasil entre alguns estados e empresas

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tabela 1 evolUo da popUlao enCarCerada, 2001-2010 Pas


Brasil Frana Itlia Inglaterra e Pas de Gales Polnia Alemanha Colmbia Chile Peru Argentina EUA Mxico ndia Japo Austrlia
*Dados 2002 Fonte: ICPS

2001
233.859 44.618 55.275 66.301 79.634 80.333 49.302 33.620 26.968 57.632* 1.961.247 165.687 313.635 65.508 22.458

2010
496.251 64.126 67.961 84.725 80.728 72.052 84.444 53.410 45.464 59.227 2.266.832 219.027 368.998 72.975 29.700

Variao%
112,2 43,7 23,0 27,8 1,4 -10,3 71,3 58,9 68,6 2,8 15,6 32,2 17,7 11,4 32,2

para a gesto de presdios j foram rescindidos, no houve qualquer comprovao de que tenham custado menos aos cofres e que o sistema penitencirio tenha tido um ganho efetivo em termos de preservao dos direitos dos encarcerados.

ritmo frentico
Em julho de 2011, o Brasil alcanava a marca de 513.802 presos. Para uma populao de 190.732.694 habitantes, isso significava uma taxa de 269,38 presos por 100 mil habitantes6. Em termos absolutos, essa populao encarcerada colocava o Brasil na quarta colocao em relao aos demais pases do mundo atrs dos Estados Unidos (2.266.832 presos), China (1.650.000) e Rssia (747.100)7. Em 2000, a populao encarcerada no Brasil era da ordem de 232.755 (taxa de 134 presos por 100 mil habitantes), o que mostra que no espao dessa dcada ela dobrou8.
6 Dados do Ministrio da Justia, Departamento Penitencirio Nacional, Sistema Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen, www.mj.gov.br 7 Ver site do ICPS - International Centre for Prison Studies, http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_stats.php 8 A divergncia dos dados sistematizados pelo prprio Depen evidente: em 2000 a populao encarcerada em alguns documentos aparece como 211.953, em outros como 232.755. Em 2001, ora so contabilizados 223.220, ora 233.859. O que fica evidente que de 2000 para 2001 h algum erro uma vez que a variao de um ano ao

Ainda que o crescimento da populao encarcerada tenha sido uma tendncia mundial nas ltimas dcadas, o ritmo apresentado pelo Brasil foi frentico e assustador do ponto de vista dos efeitos nocivos que provocou em termos da garantia das condies bsicas de deteno e de respeito aos direitos das pessoas presas. Embora no se tenha feito um levantamento exaustivo, conforme se observa na tabela abaixo, em outros pases esse ritmo bem menos acentuado. Mesmo sendo uma lista parcial, nota-se que o crescimento da populao encarcerada no Brasil foi muito grande ao longo da dcada de 2000. Esse fato tanto mais grave uma vez que se constata que, ao longo da dcada anterior, de 1990, o mesmo fenmeno (duplicao da populao encarcerada numa dcada) j havia sido constatado. Em 1993, o primeiro censo penitencirio apurou a existncia de 126.152 presos no pas9. A variao da populao encarcerada entre 1993 e 2000 foi da ordem de 84,5%. Os dados revelam, portanto, que no curso das duas ltimas dcadas ao invs de conter o ritmo frentico de encarceramento que teve incio nos anos 1990, a tendncia de encarceramento foi ainda mais acentuada ao longo da dcada de 2000, crescendo a populao encarcerada de 2000 a 2010 113,2%.
outro muito pequena e no corresponde ao ritmo de crescimento da populao encarcerada ao longo das dcadas de 1990 e 2000. 9 Ver InfoPen, www.mj.gov.br

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tabela 2 variao perCentUal no CresCimento da popUlao enCarCerada segUndo os estados, 2000-2010 UF 2000 2010 Variao %
BRASIL* 232.755 496.251 113,2 Mato Grosso 2.069 11.445 453,2 Rio Grande do Norte 1.123 6.123 445,2 Roraima 407 1.695 316,5 Amazonas 1.376 5.434 294,9 Bahia 4.548 17.635 287,8 Paran 9.524 35.965 277,6 Alagoas 840 3.094 268,3 Piau 812 2.714 234,2 Esprito Santo 3.481 10.803 210,3 Rondnia 2.469 7.426 200,8 Minas Gerais** 16.433 46.293 181,7 Santa Catarina 5.219 14.541 178,6 Pernambuco 8.705 23.925 174,8 Acre 1.443 3.765 160,9 Cear 5.860 15.201 159,4 Mato Grosso do Sul 4.435 10.899 145,7 Tocantins 924 2.155 133,2 Rio Grande do Sul 13.818 31.383 127,1 Gois 5.355 11.841 121,1 Sergipe 1.580 3.437 117,5 Amap 850 1.822 114,4 Maranho 2.650 5.517 108,2 Par 4.714 9.680 105,3 So Paulo 92.460 170.916 84,9 Paraba 4.561 8.052 76,5 Distrito Federal 6.016 8.976 49,2 Rio de Janeiro 23.171 25.514 10,1 *Os dados referentes a 2000 apresentam distores na fonte ** Considerando que a fonte indicava para esse ano 3.643 mas em 2001 o dado era de 17.471 h clara indicao de erro. Em 1995, eram 12.515 Fonte: Depen/MJ

Na tabela acima possvel verificar a variao percentual do crescimento da populao encarcerada entre 2000 e 2010, estado a estado. Em 2000, havia no Brasil 893 unidades prisionais, com um total de 162.819 vagas, para uma populao de 232.755 presos, ou seja, um dficit da ordem de 69.936 vagas. Em 2010, o nmero de estabelecimentos havia saltado para 1.857 e a 298.275 o nmero de vagas. Estas, porm, eram insuficientes para os 496.251 presos existentes naquele ano, o que gerava um dficit da ordem de 197.976 vagas. Em suma, enquanto de 2000 a 2010 a populao encarcerada variou 113,2%, o nmero de unidades prisio-

nais cresceu 108% e o nmero de vagas elevou-se apenas 83,2%, fazendo com que a variao no dficit de vagas no perodo tenha sido da ordem de 183,1%. Esse descompasso entre o tamanho da populao encarcerada e a capacidade de vagas do sistema tem se tornado cronicamente a fonte da submisso de milhares de presos a condies de vida degradantes nas prises. Aquele descompasso tem tambm deteriorado as condies de trabalho dos servidores dessa rea; tem comprometido as condies para o desenvolvimento de um tratamento penitencirio adequado como prev a lei; e, por fim, tem arruinado as condies de manuteno da segurana interna e externa.

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Ainda que possam variar bastante, de um estado para o outro, os servios necessrios ao bom funcionamento do sistema prisional so em geral insuficientes, precrios, quando no inexistentes. Constata-se desde a ausncia ou insuficincia de defensores pblicos, de servios e profissionais de sade, de atividades de trabalho, educao e recreao, de atividades destinadas formao profissional, de aes de assistncia social ao preso e sua famlia, de servios de apoio aos egressos. Alm disso, o fornecimento de boa alimentao e de material de higiene pessoal para os presos no parece ser de responsabilidade do estado. O tratamento dispensado aos familiares e amigos dos presos que os visitam chega a ser aviltante e revelador do nvel de desorganizao administrativa que em geral impera nessa rea. Alm de serem submetidos, por exemplo, a revistas por vezes humilhantes, as condies de aguardo da visita, ao redor da priso, na rua, sob chuva ou sol, sem sanitrios, lugares para sentar so a expresso de percepes punitivas que atravessam a organizao e funcionamento do sistema prisional brasileiro. O aumento do nmero de mulheres encarceradas de 1997 a 2010 foi expressivo. Em 1997, eram 4% dos 170.207 mil presos do pas. Em 2010, representavam 7% dos 496.251 presos. Continuam a ser amplamente negligenciadas as necessidades especficas das mulheres encarceradas, sobretudo na rea da sade e em relao condio materna. Em 2001, dos 233.859 presos existentes no pas, 33,4% eram provisrios. Em 2010, o percentual se mantinha praticamente o mesmo, 33,1%, apesar dos dados de 2010 no indicarem quantos eram os presos provisrios dentre os 50.546 presos que estavam sob a custdia de unidades do sistema policial nos estados. Os presos que precisam de ateno no campo da sade encontram srias dificuldades e, ainda mais, dentre eles, os que possuem transtornos mentais. No apenas os servios sade dentro das prises so muito ruins, por vezes inexistentes como so precarssimos aqueles destinados aos presos que esto sob medida de segurana. Tem se tornado uma rotina o envio de presos usurios de drogas, em especial o crack, para hospitais de custdia. Segundo os dados do Depen para 2000, havia 6748 presos com medida de segurana. Em 2010 eram 4150, o que pode sugerir problemas com o registro de dados uma vez que a populao encarcerada dobrou no perodo e o nmero de presos com medida de segurana teria reduzido consideravelmente.

Um passo inicial foi dado no sentido da promoo da sade dos presos com a Portaria Interministerial n. 1777, de 9 de setembro de 2003, que criou o Plano Nacional de Sade no Sistema Penitencirio. Embora parea que uma das conquistas do Plano tenha sido a melhor articulao das entidades que podem atuar em relao sade, no parecem existir muitas razes para se crer que os presos tenham efetivamente tido na dcada uma melhora expressiva nas suas condies de atendimento sade.

eventos mAis grAves nA dcAdA


Alm das graves e constantes violaes de direitos humanos descritas acima, o sistema prisional, ao longo dos anos 2000, no conteve a espiral de violncia que se expressou no nmero de mortes de presos provocadas principalmente por outros presos. A crnica mortalidade de presos por agresso vem sendo (muito mal) registrada desde o censo penitencirio de 1993 e tanto mais grave no s pelos nmeros, mas sobretudo por ocorrerem nos espaos sob a custdia do estado. As falhas apresentadas pelas autoridades prisionais para manter a ordem e disciplina no interior dos estabelecimentos so notrias: nmero insuficiente de agentes penitencirios ou carcereiros, ausncia de atividades (trabalho, educao, lazer e esportes) que promovem entre outras coisas tambm a segurana; morosidade nos trmites judiciais que ajudam a desestabilizar o cotidiano prisional; delegao, por parte da equipe de direo e segurana, de tarefas administrativas e rotineiras da priso para os presos, permitindo que grupos organizados disputem o controle de atividades e ocupaes para impor aos demais presos compromissos, alianas, fidelidades que uma vez no respeitados so muitas vezes os detonadores de revoltas, de acertos de contas cujo resultado a morte de presos. Na dcada, convm ento lembrar alguns dos episdios que provocaram um vexatrio nmero de mortes nas prises brasileiras. Sero indicados, a ttulo de exemplo apenas alguns dos eventos que provocaram mais de dez mortes, mas deve-se considerar a profuso de ocorrncias com nmero pequeno de mortes que no chegam a despertar o interesse pblico10. Como se observou nos dados da Tabela 2, o estado de Mato Grosso apresentou a maior variao no
10 Como j se observou, nesse quesito os dados no so produzidos de forma regular e criteriosamente pelos estados. Suspeitase que muitas mortes atribudas como naturais, por exemplo, sejam assim registradas para se evitar mobilizao de percia, investigaes policiais, processos criminais, sindicncias no mbito das prises.

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crescimento de sua populao encarcerada entre 2000 e 2010. No dia 3 de fevereiro de 2000, na Penitenciria regional Pascoal Ramos, treze presos foram mortos por outros presos. Em 11 de maro daquele ano, outros treze presos morreram em conflitos internos no Presdio Mata Grande em Rondonpolis. Tem carter emblemtico a chamada megarrebelio no Estado de So Paulo. Iniciada no dia 18 de fevereiro de 2001, 29 unidades prisionais do estado se sublevaram, mobilizando algo em torno de 29 mil presos. A capacidade de mobilizao dos presos, a articulao do movimento por diversas cidades do estado mostravam as deficincias das autoridades em exercer um controle efetivo sobre a massa de presos. No curso da megarrebelio, 19 presos foram assassinados por outros presos em acertos de contas e outras disputas (o Primeiro Comando da Capital PCC reivindicou a organizao das rebelies). Em janeiro de 2002, 27 presos eram barbaramente mortos e esquartejados no Presdio Jos Mrio Alves, conhecido como Urso Branco, na cidade de Porto Velho, capital de Rondnia. Novamente ficaram evidenciadas as fragilidades de organizao das prises no estado que se desdobraram nesse nmero de mortes. O fato se tornou objeto de uma medida cautelar na Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Ainda em 25 de maio de 2002, na Penitenciria Ansio Jobim, em Manaus (AM), foram mortos 13 presos em conflitos internos. No dias 29, 30 e 31 de maio de 2004, a Casa de Custdia de Benfica no Rio de Janeiro apresentou uma srie de conflitos entre membros de dois grupos rivais que atuam principalmente no trfico de drogas no estado Comando Vermelho (CV) e Terceiro Comando (TC). Foram mortos 30 presos, alm de um funcionrio. No dia 23 de agosto de 2007, na Cadeia Pblica de Ponte Nova, em Minas Gerais, 25 presos de uma cela foram mortos por outros presos, que seriam seus rivais. Os corpos foram carbonizados. Havia, no local, apenas dois carcereiros que teriam sido recebidos a tiros quando tentaram intervir no tumulto. Vrios presos teriam sido mortos por arma de fogo e depois foram incinerados. Nos dias 8 e 9 de novembro de 2010 no Complexo Penitencirio de Pedrinhas, no Maranho, houve uma grande rebelio de cerca de 30 horas que deixou o saldo de 18 presos mortos com trs decapitaes. Um agente penitencirio havia sido baleado. Dos assassinados, 15

foram mortos no prdio anexo ao Presdio So Lus durante toda a rebelio, e trs dentro de Pedrinhas. muito comum essas mortes no se constiturem objeto de investigao interna de suas causas; no se faz percia criminal uma vez que no se preserva o local do crime, as investigaes quando ocorrem so superficiais e em geral no se responsabiliza ningum, muito menos agentes pblicos.

AgendA inAdivel
Esse breve panorama sobre o sistema prisional brasileiro na dcada de 2000 no proporciona muito otimismo, mas preocupao, uma vez que h pelo menos 25 anos organizaes da sociedade civil cobram das autoridades um compromisso mais estreito com o respeito aos direitos humanos nos espaos de encarceramento. Embora possamos reconhecer que esforos governamentais tm sido feitos, as condies de encarceramento no Brasil continuam a ser muito ruins. Alguns tpicos parecem ser, portanto, recorrentes numa agenda destinada a melhorar a situao dos direitos humanos no sistema prisional para presos e para os que ali trabalham. Embora seja necessrio reconhecer o extraordinrio avano nas duas ltimas dcadas em relao produo, sistematizao e publicizao de dados e informaes sobre o sistema prisional, sobretudo pelas iniciativas no mbito do Ministrio da Justia, muito h ainda por ser feito, principalmente por parte dos estados, para que se possa ter um monitoramento da situao prisional do pas e um conjunto amplo e confivel de informaes para o desenvolvimento de polticas pblicas para essa rea. Nesse sentido, por exemplo, so ainda produzidos sem regularidade e confiabilidade dados sobre mortalidade de presos, especialmente aquelas por agresso. Pode-se considerar inaceitvel a inexistncia ou precariedade de servios de assistncia judiciria aos presos em diversos estados, o que gera situaes absurdas no andamento da execuo penal. A realizao peridica de mutires so verdadeiramente expresses do mau funcionamento dessa rea. inadivel a melhoria do atendimento sade e em todos os aspectos que foram apontados acima (programas de trabalho, educao, reduo da violncia etc.). Mas talvez uma das maiores urgncias esteja na conteno de um encarceramento em massa e dos efeitos mais

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danosos que ele representa em termos de precariedade das condies de habitabilidade nas prises e no aumento das tenses e mortes nesses locais. No admissvel um pas viver um perodo de prosperidade econmica, de melhoria de condies de

vida para milhes de pessoas, de conquista de expressivo avano na proteo e promoo de direitos humanos em outras reas e ter um sistema prisional que siga na mo oposta, que continue a ser o territrio dos horrores, da violncia e da degradao dos indivduos.

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so Paulo
A SITUAO DO SISTEMA PRISIONAL EM SO PAULO
Camila Caldeira Nunes Dias Doutora em sociologia pela Universidade de So Paulo, Pesquisadora associada ao NEV-USP, professora da UFABC.

estado de So Paulo tem sido considerado referncia nacional no investimento no sistema carcerrio, considerando este investimento em termos da ampliao da rede de estabelecimentos prisionais. Ao final do governo de Orestes Qurcia, em 1990, havia 37 unidades prisionais1; em 1994, no final do governo Lus Antonio Fleury, o nmero chegou a 43, abrigando cerca de 32.018 presos. Mrio Covas e seu sucessor, Geraldo Alckmin, deram continuidade e acentuaram essa tendncia de expanso. Em 1999, segundo ano da gesto Covas, a administrao penitenciria2 contava com 64 unidades para 47 mil presos (SALLA, 2007) e, em 2006, final da gesto Alckmin, a estrutura penitenciria de So Paulo j alcanava a espantosa cifra de 130.814 encarcerados,3 distribudos em 144 unidades prisionais. Segundo o Departamento Penitencirio Nacional (Depen), em 2010 a populao carcerria paulista chegava a 170.916, distribudos em 148 estabelecimentos prisionais4. Em termos nacionais, a taxa de encarceramento por 100 mil habitantes era de 65,2 em 1988. Com
1 Estes nmeros se referem apenas s unidades pertencentes administrao penitenciria, primeiro a cargo da COESPE (Coordenadoria dos Estabelecimentos Penitencirios) e depois da SAP (Secretaria de Administrao Penitenciria). Em 1993, com a criao da SAP, a administrao prisional adquiriu autonomia diante da SSP ou da Secretaria da Justia, com a responsabilidade sobre a custdia dos presos provisrios e condenados. A rigor, nos estabelecimentos da SSP (Delegacias de Polcias ou cadeias pblicas) s deveriam permanecer presos em flagrante num perodo de tempo mximo de 48 horas. 2 Neste mesmo perodo, a Secretaria de Segurana Pblica abrigava 31.343 presos, dos quais 11.860 j estavam condenados. 3 Alm de 13.616 presos nas unidades da Secretaria de Segurana Pblica. 4 Em recente consulta ao stio da Secretaria de Administrao Penitenciria de So Paulo, rgo responsvel pela gesto do sistema prisional, verificou-se que atualmente h 150 estabelecimentos penais em funcionamento no estado. Para mais informaes, consultar: www. sap.sp.gov.br (Acesso em 16/02/2012).

um aumento constante, ela chegou a 134,9 em 2000, 181,5 em 2003 e, pelos dados recentemente divulgados, chegamos a uma taxa nacional de 259 presos por 100 mil habitantes em 2010. Esses nmeros s no so mais alarmantes quando comparados com a taxa de encarceramento de So Paulo. No estado mais rico da federao, havia 51 presos por 100 mil em 1988, subindo para 94,4 em 1992, 149,2 em 2000, 219,6 em 2003 e, em 2010, atinge a assustadora cifra de 413 presos a cada 100 mil habitantes.5 Embora recorrente por toda a dcada de 1990, a expanso do sistema foi acelerada a partir de 1998, no incio do segundo governo de Mrio Covas, que priorizou a criao de vagas no sistema penitencirio como uma de suas principais aes polticas. Para contextualizar essa expanso, importante recuperar algumas questes intimamente relacionadas entre si e com a poltica deste governo. Em primeiro lugar, h que se considerar a prioridade em transferir os presos dos estabelecimentos sob o comando da Secretaria de Segurana Pblica (SSP) para a Secretria de Administrao Penitenciria (SAP). At 1997, apenas 54% dos presos do estado estavam sob custdia da SAP, sendo que 45% dessa populao encontrava-se em distritos policiais (DPs), carceragens e cadeies sob responsabilidade da SSP. Em 2006, o nmero de presos sob a custdia da SSP teve uma queda vertiginosa, caindo para 9,43% da populao total 6 em decorrncia
5 Os dados referentes ao ano de 2010 podem ser encontrados no endereo eletrnico: www.mj.gov.br/depen enquanto os demais dados referentes ao sistema penitencirio nacional foram extrados de Salla (2006, p. 290) e aqueles referentes ao estado de So Paulo esto citados em Teixeira (2006, p. 105). 6 Estes dados se encontram no site da Secretaria da Administrao Penitenciria: www.sap.sp.gov.br (consulta realizada em 17/05/2010)

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do investimento durante os dois governos Covas, cujas orientaes polticas nessa rea tiveram continuidade com Geraldo Alckmin7. Em 2010, entre os 170.916 presos do estado, havia 163.676 em estabelecimentos sob o comando da SAP, enquanto 7.240 permaneciam em unidades sob jurisdio da SSP, ou seja, menos de 5% da populao total. O processo de ampliao da rede de estabelecimentos penais da SAP, a despeito de suas ambivalncias, seus paradoxos e da sua lgica perversa, representou importantes avanos na questo dos direitos humanos, sobretudo em funo do deslocamento dos presos das unidades da SSP para a SAP. Primeiramente, com todos os dficits na sua formao e com todos os problemas que envolvem as condies de trabalho dos agentes penitencirios, no restam dvidas de que eles so melhor preparados para realizar a custdia de presos do que os policiais civis (que cumprem esta funo no interior dos estabelecimentos prisionais da SSP). Alm do evidente desvio de funo e da ausncia de preparo para realizar este trabalho, h o fato de que os policiais portam suas armas durante o trabalho, o que representa um risco para o preso, para o policial e para a populao que reside nas proximidades destes estabelecimentos. Em segundo lugar, e no menos importante, h a absoluta ausncia de estrutura fsica das unidades da SSP para abrigar pessoas durante um perodo de tempo mais longo. As carceragens das delegacias de polcias (DPs) e as cadeias pblicas8 apresentam precrias condies de habitao, higiene e de segurana, alm de no permitirem a realizao de atividades legalmente obrigatrias para os condenados, como educao, trabalho, banho de sol, atividades culturais e religiosas. Portanto, no que diz respeito aos direitos humanos, o cumprimento da pena em estabelecimentos que possibilitam a realizao destas

atividades9 e que permitem minimamente a realizao de atendimento mdico, social, psicolgico e jurdico, representa, por si s, um importante avano. A desativao da Casa de Deteno de So Paulo10 a segunda questo atrelada ao investimento macio na ampliao da rede de unidades prisionais no estado de So Paulo nas dcadas de 1990 e 2000. Sobretudo pelo seu gigantismo, a Casa de Deteno sempre foi considerada um enorme barril de plvora no sistema prisional de So Paulo, sendo o palco de inmeras tragdias e foco de problemas e tenses no sistema prisional paulista. A demanda pela sua desativao remonta, ainda, dcada de 1980, mas foi depois do massacre do Carandiru, em 1992, que aumentaram as presses para a extino deste presdio que era considerado ingovernvel 11. Embora fizesse parte da plataforma eleitoral de Mrio Covas (em 1994), a discusso sobre a desativao da Casa de Deteno foi postergada at 2001, quando este antigo projeto finalmente colocou-se como prioridade ao governo estadual, sobretudo em razo do evento que ficou nacionalmente conhecido como megarrebelio de 2001, protagonizada pela organizao que se tornaria um dos principais problemas de segurana pblica estadual e nacional, o Primeiro Comando da Capital (PCC)12. A realizao de motins simultneos em 29 unidades prisionais do estado, tendo na Casa de Deteno o seu epicentro, fez deste evento um divisor de guas nas polticas prisionais de So Paulo. Ainda em 2001 foi iniciada a desativao da Casa de Deteno, finalizada no ano seguinte, com a imploso parcial da instituio. A desativao deste presdio
9 Evidentemente, com exceo do banho de sol, essas atividades no esto disposio de todos os presos, sendo restritas a uma pequena minoria. Porm, ainda assim, as penitencirias dispem de estrutura fsica e de pessoal incomparavelmente superior das unidades da SSP, o que garante um mnimo de humanidade nas condies de cumprimento da pena. 10 A Casa de Deteno de So Paulo ficou nacionalmente conhecida como Carandiru por fazer parte do Complexo do Carandiru (nome do bairro onde era localizado) que, alm dela, era formado pela Penitenciria do Estado, Penitenciria Feminina e Presdio Especial da Polcia Civil. Estas duas ltimas unidades permanecem em funcionamento. A Penitenciria do Estado passou a abrigar populao feminina e teve seu nome alterado para Penitenciria Feminina de Santanna; a Casa de Deteno de So Paulo, conforme exposto no texto, foi desativada e parcialmente demolida, sendo que em seu lugar foi construdo o Parque da Juventude. 11 No final da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000 a Casa de Deteno chegou a marca dos 9.000 presos. 12 No nos deteremos aqui na histria, caractersticas ou forma de organizao do PCC. Sobre o PCC, consultar: Adorno & Salla (2007), Biondi (2010), Marques (2010) e Dias (2011a, 2011b).

7 Note-se que a promessa de transferncia dos presos em DPs j era antiga, presente, por exemplo no governo Qurcia, conforme notcia na Folha de S. Paulo de 27/10/1990, Qurcia pretende acabar com a superlotao de DPs. Fonte: Banco de Dados da Imprensa, NEV-USP. 8 As carceragens das DPs so espaos precrios, geralmente localizados nos fundos das delegacias de polcia. As cadeias pblicas eram espaos destinados a abrigar presos aguardando julgamento, isto , que ainda no haviam sido condenados. Embora ainda existam algumas, a maioria destas unidades foram substitudas pelos Centros de Deteno Provisria (CDPs) que possuem a mesma finalidade, embora contem com uma estrutura fsica mais adequada e estejam sob a jurisdio da SAP.

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representou o marco de um processo de construo de uma nova territorializao dos presdios paulistas (GES, 2004), que se deslocaram da capital em direo ao interior do estado, sobretudo sua poro oeste,13 promovendo profundas alteraes no mapa prisional, com importantes consequncias sociais, polticas e econmicas para as regies que receberam a maior parte desses estabelecimentos14. Alm da reconfigurao geogrfica do sistema prisional e da transferncia da responsabilidade de custdia da SSP para a SAP, o processo de expanso de vagas em curso nos anos 2000 foi orientado por novos modelos na arquitetura penitenciria, priorizando presdios menores e mais compartimentados, tal como so as unidades prisionais denominadas penitencirias compactas, cuja origem data exatamente desse perodo.15 As unidades maiores e menos compartimentadas, que ainda existem, so resqucios do perodo anterior e so percebidas como disfuncionais do ponto de vista da manuteno da ordem prisional, uma vez que permitem a aglomerao de um grande contingente populacional, facilitando a organizao de movimentos coletivos. A megarrebelio de 2001 teve um impacto importantssimo na conformao das orientaes polticas e administrativas que acabaram por remodelar a estrutura do sistema prisional em So Paulo, a partir de novas bases geogrficas e arquitetnicas que tiveram por objetivo dificultar a mobilizao da populao carcerria tal como foi possvel neste episdio. Disperso e compartimentao passaram a ser ideias centrais no trato da populao carcerria. Se essa reconfigurao obteve algum xito, ele est ligado reduo significativa das fugas e dos resgates de presos em decorrncia da construo de dezenas de penitencirias e centros de deteno provisria e simultnea desativao ou esvaziamento das unidades
13 Este processo pode ser dimensionado a partir da distribuio das unidades prisionais entre as cinco coordenadorias regionais: Coordenadoria da Capital e Grande So Paulo, 28 unidades; Coordenadoria da Regio Central (Campinas), 31 unidades; Coordenadoria do Vale do Paraba e Litoral, 18 unidades; e coordenadorias da regio Noroeste e Oeste (diviso meramente administrativa), que, juntas, possuem 70 estabelecimentos sob sua jurisdio. Essas informaes se encontram no site <www.sap.sp.gov. br>, consultado no dia 17 de fevereiro de 2012. 14 Sobre o processo de interiorizao das unidades prisionais paulistas, alm do j citado texto de Ges (2004), ver tambm Dias e Silvestre (2010). 15 Muito embora essas unidades possuam capacidade semelhante s mais antigas, elas apresentam uma diviso interna muito grande, o que impede a aglomerao de um grande contingente populacional.

prisionais mais problemticas, como as carceragens de DPs, as cadeias pblicas e a Casa de Deteno.16 Com melhor infra-estrutura e novos dispositivos de segurana, tais ocorrncias tiveram uma queda considervel17. Contudo, a despeito dos avanos em termos da garantia dos direitos da populao encarcerada em virtude do aumento de unidades prisionais mais adequadas para o cumprimento da pena, a expanso sem precedentes do sistema carcerrio paulista no foi acompanhada do aumento do nmero ou da qualificao de seus funcionrios. A relao funcionrio-preso, que em 1994 era de 1 para 2,17, passa a 1 para 4,99 em 2006 (ADORNO & SALLA, 2007), houve reduo para praticamente a metade. Se considerarmos apenas os agentes penitencirios, oficialmente responsveis pela custdia dos presos (ainda que muitos agentes estejam alocados em funes administrativas ou servios gerais), a proporo ainda mais alarmante, com 1 agente para 7,3 presos, de acordo com os dados de junho de 2010.18 Alm disso, essa dupla expanso fsica e da populao carcerria no foi acompanhada de melhorias em termos de trabalho, educao, assistncia social e atendimento sade dos presos. Em relao assistncia social, jurdica e mdica no h dados oficiais para respaldar avaliaes objetivas sobre a ampliao ou a reduo destes servios. A sua inexistncia, insuficincia ou precariedade s pode ser apontada a partir da coleta de dados qualitativos, obtidos em pesquisas de campo realizadas em diferentes ocasies19 e durante as quais possvel per16 Apesar disso, h matrias jornalsticas que apontam o aumento do nmero de presos nas cadeias pblicas e carceragens, alguma das quais esto voltando a ficar superlotadas. Uma vez que a demanda por vagas no para de crescer e, considerando que a capacidade de construo de novas unidades prisionais tem limites claros, haveremos de assistir diversas vezes a esses ciclos de maior ou menor inchao nos estabelecimentos prisionais sem infraestrutura adequada para abrigar presos durante um perodo maior de tempo. 17 Sobre a reduo das fugas e dos resgates de presos durante os anos 2000, ver Dias (2011, especialmente captulo 6). 18 De acordo com os dados disponveis no site do DEPEN, a populao carcerria de So Paulo sob custdia da SAP de 164.425, enquanto o total de agentes penitencirios de 22. 515. Para avaliar a extenso deste dficit de funcionrios, h que se considerar ainda que os agentes penitencirios trabalham em turnos de 12/24 horas, isto , esto divididos em 4 plantes, sendo 2 diurnos e 2 noturnos, o que torna a relao agente/preso ainda mais desproporcional. 19 Especialmente no meu caso, a coleta de dados foi realizada em trs momentos: para a realizao da pesquisa de mestrado (DIAS, 2008) e de doutorado (DIAS, 2011) e durante visitas s unidades prisionais em virtude de pertencer ao Conselho da Comunidade da Vara de Execuo Criminal da Comarca de So Paulo. Estas avaliaes so, ainda, corroboradas por uma srie de outras anlises sobre o sistema prisional paulista, como por exemplo, Adorno (1991) e Salla (2003, 2006, 2007).

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ceber o abandono da populao carcerria no que diz respeito ao atendimento de suas necessidades mais bsicas e que, neste sentido, evidencia a violao sistemtica dos seus direitos pela administrao prisional. Com relao s atividades educacionais e de trabalho h dados que permitem uma avaliao mais precisa das conseqncias deste duplo processo de expanso do sistema prisional paulista em termos das condies de cumprimento da pena de priso e, portanto, em termos da garantia dos direitos dos presos. Com relao s atividades educacionais, s h informaes sobre o nmero de presos nelas envolvidos a partir de 2008. Em So Paulo, h 16.546 presos que participam de atividades educacionais em 2008, enquanto em 2010 este nmero cai para 14.971. Mesmo considerando que se trata de uma srie muito reduzida, estes dados so sintomticos em funo do aumento progressivo e substancial da populao carcerria em todo o perodo aqui considerado e que, no caso de 2008 e 2010, passa de 154.696 para 170.916. Os nmeros referentes aos presos que realizam atividades de trabalho no sistema carcerrio paulista so tambm reveladores. Em 2005, ano em que este dado passa a ser registrado, So Paulo apresenta 8.336 presos inseridos em atividades de trabalho externo unidade e 2.675 presos realizando trabalho interno. No ano de 2010 estes nmeros passam para 4.451 e 40.232 respectivamente. Chama ateno, em primeiro lugar, a reduo de 50% do nmero de presos alocados em trabalho externo no perodo em que a populao carcerria total passou de 138.116 para 170.916, com um aumento de quase 25%. A ampliao do nmero de presos inseridos em atividade de trabalho interno, que passa de 2.675 em 2005 para 40.232 em 2010, deve ser considerada a partir de algumas peculiaridades destas atividades. Embora seja importante qualquer atividade que, ainda que por algumas horas, retire o preso do cio e do marasmo em que vive a maior parte da populao carcerria brasileira, uma boa parcela das atividades de trabalho internas priso no apresentam qualquer outro aspecto positivo. Grande parte destas atividades consiste na manuteno da prpria unidade prisional (cozinha, faxina, entrega da boia) e sua ocupao est muito mais ligada s relaes de poder que atravessam o sistema prisional do que por orientaes ideolgicas ligadas reabilitao20. Muito menos elas so orientadas
20 Os faxinas (responsveis pela interna das unidades), boieiros (que fazem a entrega das refeies aos presos) e os

por objetivos econmicos, uma vez que elas no so remuneradas e tampouco so capazes de oferecer qualquer tipo de aprendizado ou experincia profissional passvel de serem utilizados aps o cumprimento da pena. Outro tipo de trabalho interno a produo de artesanatos que podem, eventualmente, serem comercializados. Em algumas unidades h a realizao de servios prestados para empresas e que so pagos por produo. A costura de bolas de futebol uma das atividades mais comuns. Tanto neste ltimo caso, como em relao aos produtos artesanais, no h qualquer interveno da administrao prisional no sentido de conferir qualificao ao preso que realiza estas atividades. Alm disso, por se tratar de remunerao por produo, alm dos baixssimos valores pagos ao preso, este trabalhador tem pouco controle sobre a quantidade exata que produz e, portanto, sobre o valor do pagamento a que tem direito, motivo pelo qual no so raras as ocasies em que h divergncia entre a sua remunerao e o valor que ele considera que deveria receber. Evidentemente, estas divergncias acabam criando problemas srios e, algumas vezes, chegam a ser motivo de agresso fsica do funcionrio pelo preso e que resultam no confinamento deste ltimo em cela de castigo e na incluso de falta grave no seu pronturio. Finalmente, uma pequena parte do trabalho interno s unidades prisionais consiste em trabalho regular, com salrio e condies de realizao da atividade definidas legalmente. Evidentemente, em virtude da escassez de vagas nestes postos de trabalho cuja remunerao consiste em um salrio mnimo, h uma acirrada disputa para ocup-los. De todas as atividades de trabalho existentes dentro da cadeia, esta ltima a nica que preenche os requisitos bsicos associados atividade profissional. O trabalho externo prerrogativa dos presos que cumprem pena em regime semi-aberto uma vez que apenas nesta etapa do cumprimento da pena o preso adquire o direito de deixar a unidade prisional durante um perodo de tempo determinado e em condies especficas, conforme discutiremos na sequncia. Vale destacar a precariedade das informaes fornecidas acerca destas atividades de trabalho. No INFOPEN consta informao relativa ao tipo de empresa contratante, distribudas em trs categorias: parceria com iniciativa privada (2.932
cozinheiros (que trabalham na cozinha), so, geralmente, ligados ou prximos s faces que controlam a unidade prisional. Trata-se de postos importantes na gesto do cotidiano interno da priso uma vez que os seus ocupantes passam mais tempo fora das celas, tem uma rea de circulao maior e acesso mais fcil administrao prisional.

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presos), parceria com rgos do Estado (749 presos) e parceria com ONGs (34 presos). Segundo a mesma fonte de informaes, o nmero total de presos que realizam trabalho externo 4.451, o que no corresponde a soma das categorias mencionadas, que totalizam 3.715. De qualquer forma, a disparidade das vagas provenientes de parceria com rgos estatais e com ONGs comparativamente quelas que se originam da iniciativa privada , no mnimo, inquietante. Considerando a importncia terica e prtica que se atribui atividade de trabalho para a ressocializao do preso e, ainda, partindo da premissa de que o Estado o responsvel pelo seu processo de reintegrao social, a pergunta que fica o porqu de oferecer apenas essa quantidade nfima de vagas, atravs de to poucas parcerias com as instituies penais cuja gesto feita por ele mesmo. Ou, ainda, pode-se questionar a legitimidade do discurso estatal de incentivar a realizao de parcerias com o setor privado, a fim de viabilizar a contratao de mo de obra dos presos, uma vez que o prprio Estado no o faz (por desinteresse ou por outro motivo qualquer). Na discusso que faremos na sequncia retomaremos, ainda, algumas destas questes.

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A discusso sobre a garantia dos direitos da populao carcerria em So Paulo deve passar, ainda, por uma anlise da distribuio dos presos por tipo de regime. O dado que mais chama ateno nesta categoria a desproporo entre o nmero de pessoas cumprindo pena em regime fechado e no semi-aberto considerando o regime aberto inexistente. Nos dados do INFOPEN, as categorias de presos provisrios, em medida de segurana, na ssp e em regime fechado correspondem, todas elas, ao cumprimento da pena de privao de liberdade em regime fechado. A nica exceo constituda pelos presos que cumprem medida em regime semi-aberto21. Contudo, a esse respeito necessrio tecer algumas consideraes22.
21 De acordo com os dados do INFOPEN em dezembro de 2010 a populao carcerria de So Paulo estava distribuda da seguinte forma: SSP (7.240); Provisrios (54.388); medida de segurana (1.539); regime fechado (86.956); regime semi-aberto (20.793); regime aberto (zero). 22 H trs tipos de regimes correspondentes s penas privativas de liberdade: regime aberto (quando o apenado pode trabalhar durante todo o dia e se recolhe noite em Casa do Albergado ou estabelecimento similar); regime semi-aberto (o indivduo autorizado a sair do estabelecimento prisional apenas durante o perodo de

Em primeiro lugar, o cumprimento de pena em regime semi-aberto , com rarssimas excees, parte constituinte do processo de progresso de regime. Isto , no se apresenta como medida alternativa ao regime fechado, e sim como uma etapa do cumprimento da pena de priso iniciada, quase que invariavelmente, em regime fechado. Embora a deciso sobre a progresso de regime seja responsabilidade do Poder Judicirio, cabe ao Executivo, no caso de So Paulo, SAP, reunir as condies para garantir ao preso a progresso, bem como fornecer os documentos e pareceres a partir dos quais o juiz toma a sua deciso. Isso quer dizer que na grande maioria dos casos, a administrao prisional tem uma parcela enorme de responsabilidade na concesso ou no do benefcio ao apenado, na medida em que os pareceres de funcionrios e diretores sobre a conduta do preso constituem-se na matria-prima da deciso do juiz. A existncia da falta disciplinar grave no pronturio do preso adia por seis meses a possibilidade de solicitar benefcio progresso de regime ou liberdade condicional. Considerando que cabe a administrao prisional a averiguao do infrator e a definio da falta e da sua gravidade, tem-se que a sua atuao se reveste de uma importncia central no mbito das decises judiciais, conformando-se no mbito da execuo penal uma micropenalidade superposta s questes do mbito da justia (FOUCAULT, 2000). Em segundo lugar, h alguns problemas que s aparecem quando atentamos para as dinmicas do sistema prisional, atravs de uma abordagem que contemple as prticas concretas que permanecem invisveis nos dados quantitativos. Quando o poder judicirio concede ao preso a progresso de regime, do fechado para o semi-aberto, a sua transferncia para a unidade correspondente no se d de forma automtica. Ela depende da existncia de vagas nas unidades destinadas ao cumatividade de trabalho ou quando autorizado pela justia a passar datas comemorativas com a famlia, a chamada saidinha); regime fechado (no h realizao de quaisquer atividades fora do estabelecimento penal, com rarssimas excees). Alm destas trs modalidades, ainda no que se refere s categorias constantes no INFOPEN, medida de segurana corresponde restrio de liberdade de indivduos inimputveis ou semi-imputveis, geralmente (mas no sempre) cumpridas em hospital psiquitrico (denominados casa de custdia e tratamento ou manicmio judicirio). Por fim, SSP designa os presos que se encontram em estabelecimentos sob a jurisdio da Secretaria de Segurana Pblica (DPs ou cadeias pblicas) e provisrios os indivduos que ainda no foram condenados mas seguem aguardando o julgamento presos, geralmente (mas no sempre) nas unidades para esta finalidade, os Centros de Deteno Provisria (CDPs). Comumente, os presos da SSP tambm aguardam julgamento presos, diferindo dos provisrios apenas no fato de que estes ltimos se encontram em estabelecimentos sob a jurisdio da SAP.

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primento de pena de priso neste tipo de regime. Este problema poder ser mais bem compreendido atravs de uma breve anlise da distribuio de vagas por tipo de regime de cumprimento da pena em So Paulo. De acordo com o site da SAP em 15.02.2012, h 150 unidades prisionais sob sua jurisdio, das quais apenas 13 se destinam ao regime semi-aberto e em 19 unidades de regime fechado h alas ou anexos para o cumprimento do semi-aberto. Estes nmeros demonstram a enorme desproporo na distribuio das unidades prisionais em termos do regime de cumprimento da pena23. Esta desproporo se torna ainda maior quando consideramos o nmero de vagas existentes nestas unidades prisionais24. No caso das 74 penitencirias comuns, destinadas ao cumprimento da pena de priso no regime fechado, embora haja alguma variao, grande parte delas tem capacidade para uma populao de 800 pessoas (algumas so maiores, com capacidade para 1.200 presos). No caso das unidades destinadas ao cumprimento do regime semi-aberto, apenas os 13 Centros de Progresso Penitenciria possuem uma capacidade que varia entre 500 e 1.100 presos, enquanto os anexos e as alas de progresso so muito menores, com uma mdia de 150 presos. Ainda de acordo com a SAP, atualmente h 15 unidades prisionais em construo, das quais 4 so Centros de Deteno Provisria, 10 so penitencirias e apenas 1 unidade ser destinada ao cumprimento de pena em regime semi-aberto. As consequncias produzidas por estas escolhas polticas so muito graves no campo dos direitos humanos da populao encarcerada. Como j mencionado, a ausncia de vagas em unidades prisionais de regime semi-aberto implica na no concesso, ao preso, de um direito adquirido por ele no mbito da justia. Algumas vezes o preso aguarda cerca de seis meses, aps o seu benefcio ter sido concedido, para poder usufruir de um direito seu. Este tempo de espera pode variar em funo de alguns fatores, dentre os quais um merece destaque:
23 H, ainda, 22 Centros de Ressocializao que funcionam com regime misto de cumprimento de pena, fechado e semi-aberto. Os CRs so unidades pequenas e de segurana mdia, motivo pelo qual ele atende apenas a perfis especficos de presos, considerados de baixa periculosidade. As alas destinadas ao semi-aberto contam com um nmero bem reduzido de vagas, variando entre 30 e 60, com algumas excees, o que corrobora os argumentos que estamos apresentando sobre a desproporo das vagas do sistema prisional paulista em termos do tipo de regime de cumprimento de pena. 24 Os nmeros apresentados aqui se referem s vagas existentes e no a populao real, cujo nmero, invariavelmente, atinge mais do que o dobro da capacidade de quase todas as unidades.

a faco que exerce controle na unidade prisional onde o indivduo cumpre a sua pena. Pela sua importncia no que diz respeito aos direitos humanos, esta questo merece alguns apontamentos. Estima-se que o Primeiro Comando da Capital (PCC), a mais importante das organizaes de presos atuantes em So Paulo, exera controle ou influncia em aproximadamente 90% das unidades prisionais do Estado25. O restante destes estabelecimentos sofre a influncia de faces menores como o Comando Revolucionrio Brasileiro da Criminalidade (CRBC) ou so ocupadas por presos que no podem conviver com a populao carcerria majoritria, influenciada pelo PCC. Por motivos diversos ameaas de morte, dvidas, transgresses s normas, presena de inimigos, excluso da organizao h uma parcela dos presos cujo cumprimento da pena est restrito a umas poucas unidades prisionais, desde o regime fechado at o semi-aberto. Isso significa que o gozo do benefcio de cumprir a pena no regime semi-aberto, alm das restries j existentes em virtude do enorme dficit de vagas, est ainda ameaado pela impossibilidade de cumprimento da pena em estabelecimentos que so controlados por organizaes que ameaam a vida de uma parcela da populao carcerria. Em virtude da sua hegemonia no sistema prisional paulista, o PCC impe aos seus inimigos, adversrios, dissidentes ou queles que simplesmente optam por no se submeter ao seu controle, ainda mais um bice garantia dos direitos legais da populao carcerria de So Paulo, restringindo o cumprimento da pena na ampla maioria das unidades prisionais sob seu controle e, desta forma, ampliando as dificuldades para encontrar vagas nos poucos estabelecimentos destinados ao regime semi-aberto. Para encerrar a discusso sobre o regime semi-aberto, uma ltima questo. A obteno da transferncia para a unidade correspondente, a despeito de todos os empecilhos que acabamos de mencionar, no garante ao preso o gozo dos benefcios advindos da progresso da pena para alm do sentido processual. O direito de sair da unidade prisional e restabelecer o contato com o meio externo instituio que, de fato, constitui o sentido da progresso da pena e deste tipo de regime, dependente da existncia de vagas de trabalho para estes presos. Isso quer di25 Embora no existam dados oficiais sobre este assunto, por motivos bvios, essa estimativa feita por diretores e funcionrios da administrao prisional, bem como por pesquisadores, como Biondi (2010), Marques (2010) e Dias (2011).

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zer que, no havendo vagas disponveis, estes indivduos continuam presos, em regime fechado, com a diferena de que o cumprem em estabelecimentos destinados ao regime semi-aberto. Mais uma vez, atravs dos dados do INFOPEN, possvel expressar adequadamente o tamanho deste problema: o total de presos em cumprimento de pena em regime semi-aberto era de 20.793 em dezembro de 2010 enquanto o nmero de presos realizando atividades de trabalho externas unidade, conforme j exposto antes, era de 4.45126. Estes nmeros evidenciam a existncia de um dficit de 16.343 vagas de trabalho para que esta populao tenha um direito que garantido pela Constituio respeitado pelo Estado.

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Finalizamos estes comentrios ressaltando a incongruncia e o paradoxo das polticas prisionais do Estado de So Paulo que se caracterizam pelos altos investimentos para a expanso da rede de estabelecimentos e, por outro lado, pelo investimento reduzido (quase nulo) no
26 Proporcionalmente, o dficit entre o nmero de presos em regime semi-aberto e o nmero de vagas em atividades de trabalho externo, alcana a espantosa cifra de 450%.

aumento de funcionrios ou no desenvolvimento das atividades previstas na legislao como direitos do preso, sobretudo, educao e trabalho. Desta forma, problemas estruturais e histricos das prises se agravam, conformando-se um universo social em que o cio, advindo da inexistncia de trabalho ou quaisquer atividades de lazer ou educativas dotadas de algum significado para o preso, alimenta uma profunda ausncia de perspectivas futuras, o que incide diretamente sobre sua identidade e sobre suas escolhas e filiaes. E, ainda, o aumento da desproporo entre funcionrios e presos evidencia a incoerncia de uma poltica que acaba por tirar da administrao prisional, cada vez mais, as condies para exercer o controle oficial e legal sobre a populao carcerria, transferindo essa prerrogativa para suas lideranas, ou seja, para os lderes das organizaes criminosas. O resultado deste processo a demanda sempre crescente por mais e mais vagas, e a reiterao das mesmas promessas e da mesma orientao poltica a construo de novas unidades. At quanto o Estado suportar manter este crculo vicioso, ampliando um sistema de tal forma que ele se torna cada vez mais incapaz de apresentar caminhos ou alternativas de sada e que, por isso mesmo, mantm uma demanda de ampliao constante e crescente?

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Bahia
BREVE PANORAMA DO SISTEMA PRISIONAL NA BAHIA (2005-2010)
Luiz Claudio Loureno Professor Adjunto do Dept. de Sociologia da UFBA Vice-coordenador do Laboratrio de Estudos em Segurana, Cidadania e Solidariedade

Bahia assim como o restante do Brasil vive as mazelas que acompanham a deciso poltica e judiciria de privilegiar o crcere como principal ferramenta punitiva e ltimo ratio do controle social estatal. Os males do encarceramento no so novidade na literatura sobre prises e so constantemente retratados em diferentes contextos nacionais e scio-culturais (SyKES, 1974; CLEMMER, 1940; ADORNO, 1991). Para fazer um panorama do encarceramento no estado da Bahia nas ltimas duas dcadas (1990-2012) preciso que se faa o registro de algumas transformaes importantes dentre as quais se destacam cinco caractersticas que vamos brevemente reportar aqui, so elas: a criao de uma secretaria de estado especfica para cuidar do sistema prisional, a alta concentrao de presos provisrios em delegacias de polcia, a interiorizao ainda em progresso, o aumento do encarcerramento, a transaformao do perfil dos internos. As prises do estado foram primeiramente reguladas pela lei n. 115 de 16 de agosto de 1895 que dizia respeito administrao pblica. Desde ento a responsabilidade legal pelas prises oscilou entre a Secretaria de Justia e a Secretaria de Segurana Pblica. Contudo, neste ano de 2012 foi criada a Secretaria estadual de Administrao Penitenciria e Ressocializao (Seap) que tem como funo cuidar das unidades prisionais e tambm prover seus internos com medidas de ressocializao e reintegrao ao convvio social. Espera-se que com esta nova secretaria que se acabem muitas das ambiguidades at ento vivenciadas na gesto das unidades prisionais. Alm disso, o governo acredita que esta pasta possa dar um maior dinamismo na adoo de medidas destinadas aos internos e tambm um impulso criao de mais unidades e vagas para que se acabem as carceragens que ainda funcionam em delegacias de polcia.

Um dos principais problemas das prises baianas o alto nmero de presos provisrios concentrados em delegacias de polcia com carceragens superlotadas, em pssimo estado de conservao e com condies de insalubridade de toda sorte. Em dezembro de 2011 eram cerca de 4.412 pessoas presas em carceragens da polcia civil, este nmero representa 31,8% de toda a populao carcerria do estado. A falta de celeridade nos inquritos policiais, de denncias feitas pelo Ministrio Pblico, alm da demora judicial e nmero reduzido de julgamentos, contribui para este quadro. O estado at a dcada de 1980 concentrava toda sua populao penitenciria em Salvador. Na dcada de 1970 funcionavam na capital baiana quatro unidades prisionais. A Penitenciria Lemos Brito com capacidade

Quadro 1 Unidades prisionais do estado da bahia (2012) Capital


Casa do Albergado e Egressos Centro de Observao Penal Central Mdica Penitenciria Colnia Lafayete Coutinho Conjunto Penal Feminino Hospital de Custdia e Tratamento Penitenciria Lemos Brito Presdio de Salvador Unidade Especial Disciplinar

Interior
Colnia Penal de Simes Filho Conjunto Penal de Feira de Santana Conjunto Penal de Jequi Conjunto Penal de Juazeiro Conjunto Penal de Serrinha Conjunto Penal de Teixeira de Freitas Conjunto Penal de Valena Presdio Advogado Ariston Cardoso Presdio Advogado Nilton Gonalves Presdio Advogado Ruy Penalva Conjunto Penal de Lauro de Freitas Conjunto Penal de Itabuna Presdio Regional de Paulo Afonso

Cadeia Pblica de Salvador

Fonte: Seap-BA

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grfIco 1 taxa de enCarCeramento bahia (2005-2010)

Fonte: MJ-DEPEN

de 600 internos era o maior presdio seguido da Casa de Deteno que tinha capacidade para 220 internos. Nas mesmas instalaes da Casa de Deteno tambm operava o Presdio de Mulheres. A capital baiana ainda abrigava o Manicmio Judicirio. (AGUIAR, 2011) O primeiro presdio construdo no interior foi o Presdio de Regional de Feira de Santana, na dcada de 1980, com capacidade para 240 internos. Mas na dcada de 1990 que inicia sistematicamente o planejamento de um processo de interiorizao do sistema prisional do

estado. Hoje a Bahia tem 10 unidades prisionais na capital e 13 no interior, estas unidades esto distribudas conforme o quadro 1. A esse processo de interiorizao tambm se soma uma crescente taxa de encarcerramento. O estado tem vivenciado um expressivo aumento da taxa de encarcerramento nos ltimos anos. No final de 1999 a taxa de encarceramento era de 31,8 por 100 mil habitantes. Este nmero cresceu para 51,7 em 2005. Entre 2005 a 2010 a taxa de encarceramento mais que do-

grfIco 2 evolUo das tipifiCaes Criminais da popUlao prisional baiana (2005-2010)

Fonte: MJ-DEPEN

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grfIco 3 - evolUo das tipifiCaes Criminais da popUlao prisional feminina baiana (2005-2010)

Fonte: MJ-DEPEN

brou tendo um aumentou 239,7% (grfico 1), chegando a 123,9 por 100 mil. Neste mesmo perodo tambm se transformou o perfil dos internos. Em 2005, o trfico de entorpecentes era responsvel por menos de 20% da qualificao criminal dos internos. J em 2010, foi este o tipo de delito cometido por cerca de um tero da populao prisional baiana. O aumento em nmeros absolutos dos internos por trfico de drogas foi de 265%. Outro dado interessante que a despeito do crescimento acentuado das taxas de homicdio no estado durante a ltima dcada o nmero de internos que cometeram este tipo de crime se manteve estvel, com poucas variaes durante os anos aqui analisados (grfico 2). Esta mudana no perfil do crime tambm acentuada dentre a populao prisional feminina. As internas presas por trfico de drogas passaram de 85 em 2005 para 312 em 2010 (grfico 3), isso representa um aumento de

367, 1%. Interessante notar que as outras modalidades criminosas somadas representam no chega a metade do nmero de mulheres presas apenas por trfico (139 internas). Embora o perfil dos crimes e as modalidades criminosas tenham mudado bastante neste perodo o perfil educacional da populao carcerria geral sofreu pouqussimas mudanas, conforme podemos observar no quadro ao lado. Obviamente as caractersticas acima citadas no esgostam os fatores que compoem o complexo de problemas e questes do sistema prisional baiano mas acreditamos que podem ajudar na composio de um panorama capaz de propiciar hipteses importantes acerca da esfera carcerria que vivenciamos. Acreditamos que estas caractristicas no so exclusivas da Bahia e podem ser comuns a outras unidades da federao. Os achados aqui expostos vem tambm evidenciar e corroborar achados reportados pelo pas a fora.

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP Violaes ao direito Vida e integridade fsica

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Quadro 2 - graU de esColaridade da popUlao prisional na bahia (2005-2011) 2005


Analfabeto Alfabetizado Ensino Fundamental Incompleto Ensino Fundamental Completo Ensino Mdio Incompleto Ensino Mdio Completo Ensino Superior Incompleto Ensino Superior Completo Ensino acima de Sup. Completo Total
Fonte: MJ-DEPEN

2011
n 637 882 2228 474 499 524 105 105 1 5455 % 11,94 21,26 43,81 9,60 7,57 5,53 0,87 0,23 0 100% n 1123 1923 4.121 903 712 520 82 22 0 9406

% 11,68 16,17 40,84 8,69 9,15 9,61 1,92 1,92 0,02 100%

BiBliogrAfiA
ADORNO, S. O sistema penitencirio no Brasil (problemas e desafios). Revista USP, So Paulo, v. 9, p. 65-78, 1991. AGUIAR, Ubirajara Batista de. O sistema penitencirio baiano: a ressocializao e as prticas organizacionais. Dissertao de Mestrado, Escola de Adminis-

trao da Universidade Federal da Bahia, 2001. CLEMMER, D.. The Prison Community; New York, Rinehart & Co.; 1940. SyKES, G. The Society of Captives: a study of a maximum security prison. Princeton: Princeton University Press, 1958.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil

parte 2

MAPA DAS VIOLAES DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL (2001-2010)

II - LIberdade de expresso e acesso Informao

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP Liberdade de expresso e acesso informao

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INTRODUO AO TEMA DA LIBERDADE DE EXPRESSO E INFORMAO


Roberta Astolfi Pesquisadora do NEV-USP. Mestranda em Cincia Poltica pela FFLCH-USP Vitor Blotta Doutor em Direito pela FDUSP. Pesquisador ps-doc do NEV-USP

iberdade de expresso um direito humano bastante difundido em sociedades contemporneas. O termo est presente na comunicao cotidiana e carrega um sentido primeira vista bvio. Pode-se dizer que h consenso em torno da ideia de que h liberdade de expresso em um pas quando diversos pontos de vista podem ser livremente expressos por seus cidados sem nenhum tipo de censura ou constrangimento, sejam os simples atos de fala ou manifestaes polticas e culturais em quaisquer plataformas pblicas, como nos meios de comunicao. De acordo com a Constituio Brasileira de 1988, art. 5, inciso IX: livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena. Porm, a liberdade de expresso, como outras normas de direitos humanos, pode ser interpretada de maneiras diferentes conforme mobilizada pelos atores sociais, ou adquire novos sentidos como consequncia de mudanas sociais, tecnolgicas e culturais1. Tomemos, por exemplo, o marco legal mais difundido no sistema internacional: a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Diz o artigo 19: Toda pessoa tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras (Grifo nosso).
1 A natureza dinmica dos direitos humanos em geral e da liberdade de expresso em particular pode ser vista atravs das manifestaes de um mesmo ator social ou poltico. Os informes anuais da relatoria de liberdade de expresso e opinio da ONU trazem contedos diferenciados ano a ano, desde sua primeira edio em 1994 at a ltima de 2011. De modo geral, h uma expanso dos temas abordados, tendncia esta seguida neste captulo. http://www.ohchr. org/EN/Issues/FreedomOpinion/Pages/Annual.aspx (ltimo acesso: 20/8/2012).

Dentro de liberdade de opinio e expresso, o artigo 19 inclui trs liberdades: de procurar, receber e transmitir informaes e ideias. Neste Relatrio, adotamos em grande medida esse entendimento, que tambm o mesmo do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, da Conveno Americana sobre Direitos Humanos2, tendo sido confirmado pela jurisprudncia da Corte Interamericana de Direito Humanos3. Tal como esses instrumentos e rgos internacionais, consideramos que as liberdades de procurar e receber opinies e informaes s faz sentido na medida em que h a liberdade de express-las, pois restringir a liberdade de expresso de um proibir o acesso dos outros quela mesma expresso. Este captulo, porm, discutir a liberdade de expresso e o acesso informao em textos separados, visando a dar conta das especificidades dos conflitos que os envolvem. A prpria Constituio Federal de 88 trata a liberdade de manifestao do pensamento e o acesso informao como direitos distintos (art. 5, IX e XIV, respectivamente), sem contudo negar suas conexes.
2 O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, adotado pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1966 e adotado pelo Brasil em 1992, tem uma redao muito similar sobre a matria, em artigo de mesmo nmero, 19, item 2: Toda pessoa ter direito liberdade de expresso; esse direito incluir a liberdade de procurar, receber e difundir informaes e idias de qualquer natureza, independentemente de consideraes de fronteiras, verbalmente ou por escrito, em forma impressa ou artstica, ou qualquer outro meio de sua escolha. O artigo 19 do Pacto, por sua vez, tem redao quase igual do Artigo 13 da Conveno Americana Sobre Direitos Humanos: Liberdade de pensamento e de expresso, item 1 Toda pessoa tem direito liberdade de pensamento e de expresso. Esse direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informaes e idias de toda natureza, sem considerao de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou artstica, ou por qualquer outro processo de sua escolha. 3 Deciso do caso Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism (nota 10, pp. 30-32). In. Mendel & Salomon, Liberdade de Expresso e Regulao da Radiodifuso, UNESCO, 2011. pp. 11.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil LiBeRDaDe De expResso e acesso iNfoRmao

Dentro do tema Liberdade de expresso, trataremos de violaes da liberdade de imprensa (Violaes liberdade de imprensa no Brasil (2000-2010)). No tpico sobre acesso informao, trataremos de trs questes: o direito de acesso informao pblica (Acesso informao pblica e liberdade de informao), a concentrao da propriedade na rea da comunicao e novas crticas propriedade intelectual (Obstculos econmicos aos princpios do pluralismo e da igualdade no acesso informao). No que se refere liberdade de imprensa, encontramos um grau considervel de controvrsia. Alguns atores, sendo talvez o mais relevante deles a Sociedade Interamericana de Imprensa (SIP), posicionam-se a favor de um conceito negativo de liberdade expresso4, entendida como uma obrigao de no interveno do Estado ou de organizaes sociais nas atividades de comunicao social. Essa concepo fundamenta pretenses to distintas quanto o direito de criticar autoridades pblicas em uma reportagem de telejornal e o direito de no ser impedido de transmitir anncios de cigarro por regulao estatal. Embora a primeira se trate de liberdade de imprensa e a segunda de liberdade de comunicao comercial5, para a SIP, limitar qualquer uma delas praticar censura. Deve-se lembrar, no entanto, que nenhum direito absoluto, e que os direitos de comunicao no podem ser usados para ferir outros direitos, como prev o art. 5, VIII, da Constituio Federal6. Nesse sentido, defendemos posio semelhante a da UNESCO, entendendo que na ausncia absoluta de regulao da comunicao, no h como garantir a prpria liberdade de expresso, uma vez que esta compreende ao mesmo tempo a diversidade de opinies e proibio de uso abusivo dessa liberdade 7.
4 BERLIN, I. 2002. Dois conceitos de liberdade. In: HARDY, H.; HAUSHEER, R. (orgs.). Isaiah Berlin: estudos sobre a humanidade. So Paulo: Companhia das Letras. 5 Para saber mais sobre o conceito de liberdade de comunicao comercial e sua relao com a liberdade de imprensa, v. Lima, 2010. 6 Art. 5, VIII, CF: Ningum ser privado de direitos por motivo de crena religiosa ou convico filosfica ou poltica, salvo se as invocar para eximir-se de obrigao legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestao alternativa, fixada em lei. (grifos nossos). 7 Respecting freedom of broadcasting, although a key aspect of the guarantee of freedom of expression, does not imply that the broadcast media should be left unregulated. A wholly unregulated broadcast sector would be detrimental to free expression, since the audiovisual spectrum used for broadcasting is a limited resource and

Por isso sustentamos que o debate sobre formas de regulao democrtica das liberdades de comunicao deve ser amplamente estimulado na sociedade, visando a evitar casos de censura, mas tambm casos em que a utilizao da liberdade de imprensa acaba ferindo a imagem, a honra ou invadindo a privacidade das pessoas 8. Um aspecto menos controverso da liberdade de imprensa a liberdade de trabalho e a segurana de que devem gozar os profissionais do ramo para investigar e divulgar informaes de interesse pblico. A maioria dos que participam deste debate tendem a concordar que esses acontecimentos, como agresses, ameaas e at mesmo a morte de jornalistas, colocam em risco a liberdade de imprensa e a liberdade de expresso como um todo, sejam essas ameaas oriundas do Estado ou de agentes privados. Para discutir esses problemas esta parte do relatrio captulo traz um balano dos casos conhecidos de agresses fsicas, ameaas, mortes, entre outros, ocorridos no Brasil nos ltimos dez anos. O acesso informao pblica corresponde ao direito de procurar e receber informaes, contido no artigo XIX da Declarao de 1948, ao qual j nos referimos anteriormente. O informe anual da Relatoria de promoo e proteo do direito liberdade de opinio e expresso da ONU, de 1998, deu pela primeira vez um grande destaque ao tema do direito de acesso informao pblica9. O trecho abaixo sintetiza bem a abordagem do relatrio sobre o tema: O Relator Especial da opinio que o direito de buscar, receber e partilhar informaes impe obrigaes positivas sobre os Estados para garantir o acesso informao, particularmente em relao a informaes em poder dos
the available bands must be distributed in a rational and fair manner to avoid interference and ensure equitable access. (Mendel & Salomon, op.cit, p. 14). 8 Furthermore, regulation is needed to ensure plurality and diversity (). However, due to the universally observed tendency of governments and businesses to want to minimize access of their critics and competitors to the broadcast media, it is vital that all bodies with regulatory powers in this area are protected, legally and practically, against political, commercial and other forms of interference. (Mendel & Salomon, Freedom of Expression and Broadcast Regulation. UNESCO, 2011, p. 14). 9 Nos relatrios em questo, no se usa o termo acesso a informao pblica, mas apenas acesso informao. Como a expresso acesso a informao vai tendo seu contedo ampliado ao longo do tempo, optamos por falar em acesso informao pblica quando se trata do acesso informaes governamentais pelo pblico em geral.

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governos em todos os tipos de armazenamento e sistemas de acesso, incluindo filmes, microfichas, meios eletrnicos e fotografias (UN, 1998, p. 04) (traduo nossa). Isto , no basta abolir leis que restrinjam o acesso a informaes de interesse pblico, preciso promulgar leis e desenvolver polticas de transparncia que efetivem esse direito. Neste tpico abordaremos o estado atual da questo no Brasil, mais especificamente os potenciais impactos da nova lei de direito de acesso a informaes pblicas (Lei 12.527), promulgada pela presidenta Dilma em 18 de novembro de 2011. Porm, o acesso informao no abrange somente o acesso a informaes pblicas e privadas de interesse dos cidados, mas tambm acesso aos meios de informar, no sentido de acesso aos meios de comunicao, ou direito comunicao, como reivindicado pelos movimentos sociais da rea10. Consideramos os meios de comunicao plataformas para o acesso informao em sentido
10 Esses movimentos sociais no abrangem apenas atores nacionais, como o Frum Nacional pelo Direito Comunicao (FNDC) e a ONG Intervozes, mas tambm atores internacionais como a ONG Article 19, Communication Rights in the Information Society (CRIS) e World Association for Christian Communication (WACC).

amplo, o que inclui: a exigncia de complementaridade entre meios pblicos, comerciais e estatais; a regionalizao da produo; a produo independente de rdio e TV; a proibio de monoplio e oligoplio no setor; e a proibio de concesses de rdio e TV de forma privada a representantes do poder pblico. Cabe lembrar que essas normas esto previstas na Constituio Federal de 88 (Arts. 220 a 223), mas a ausncia de regulao especfica impede o exerccio desses direitos11. Por fim, abordaremos algumas questes referentes ao impacto da Internet sobre o acesso informao, tal como a incluso/excluso digital no pas. Os textos reunidos neste tpico evidentemente no cobrem todas as questes relevantes sobre liberdade de expresso e acesso informao. Alm daquilo que foi possvel realizar neste relatrio, algumas questes importantes foram deixadas de fora, como a liberdade de manifestao pblica. Consideramos especialmente as perspectivas j exploradas pelos relatrios anteriores e as questes mais prementes no contexto brasileiro.
11 Desde 2008 os relatrios sobre liberdade de expresso da ONU tambm adotam esse entendimento, incluindo dentro da ideia de acesso informao, a necessidade de se promover a democratizao dos meios de comunicao, em oposio concentrao da propriedade nas mos de poucos e grandes conglomerados e/ou dos governos.

BiBliografia:
BERLIN, I. Dois conceitos de liberdade. In: HARDY, H.; HAUSHEER, R. (orgs.). Isaiah Berlin: estudos sobre a humanidade. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. LIMA, V. A de. Liberdade de Expresso x Liberdade de Imprensa. Direito Comunicao e Democracia. So Paulo: Publisher Brasil, 2010. MENDEL, T. & SALOMON, E. Liberdade de Expresso e Regulao da Radiodifuso. UNESCO, 2011. UN Report of the Special Rapporteur on the right to seek and receive information, the media in countries of transition and in elections, the impact of new information technologies, national security, and women and freedom of expression. 1998. Disponvel em: http:// www.ohchr.org/EN/Issues/FreedomOpinion/Pages/ Annual.aspx

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3.1. LIBERDADE DE IMPRENSA


VIOLAES LIBERDADE DE IMPRENSA NO BRASIL (2000-2010)
Roberta Corradi Astolfi Pesquisadora do NEV/USP, Mestranda em Cincia Poltica pela FFLCH-USP Altay Souza Psiclogo e Estatstico. Pesquisador do NEV-USP

istoricamente, a restrio atividade de profissionais do jornalismo procedimento comum de governos autoritrios. Essa restrio pode ser feita de forma institucional, quando um rgo oficial de censura controla as informaes que o governo considera prejudiciais ao seu mando, por exemplo, ou de forma menos explcita, quando h presso de autoridades para demitir jornalistas, ou quando envia a polcia para ameaar ou intimidar os profissionais. O Brasil passou por regimes autoritrios mais de uma vez em sua histria, mas na ltima transio para a democracia ganhou fora o valor da liberdade de imprensa como um bem pblico indispensvel. Os rgos oficiais de censura foram extintos rapidamente e as conquistas dos ltimos 27 anos precisam ser reconhecidas. Hoje improvvel que um representante eleito manifeste-se abertamente contra a liberdade de imprensa no pas, mas outros comportamentos nos fazem suspeitar de que nem todas as autoridades entendem seu papel em uma sociedade democrtica. Nos ltimos dez anos foram muitos os casos em que policiais tentaram impedir jornalistas de registrar suas aes violentas, ou em que representantes eleitos ameaaram e agrediram jornalistas. Para alm dessa constatao, aparece uma nova ameaa aos profissionais da imprensa: o crime organizado. Os dados que utilizamos nesse relatrio foram coletados de trs fontes: 1) notcias no website da ONG

Reprteres sem Fronteira, publicados a partir de 20021; 2) Relatrio Violncia e Liberdade de Imprensa no Brasil, publicado pela Federao Nacional dos Jornalistas FENAJ2 e 3) Relatrios das Assembleias Gerais da Sociedade Interamericana de Imprensa3. A maior parte dos casos foi relatada nas trs fontes. Embora individualmente muitos casos sejam apenas denncias que ainda no tiveram reconhecimento jurdico, acreditamos que no conjunto eles so confiveis para apontar tendncias gerais. Em relao aos casos encontrados nessas fontes, alguns no foram considerados aqui porque no apresentavam relao com o exerccio da atividade jornalstica: foi o caso de alguns poucos assaltos e de onze relatos de homicdio perpetrados por motivaes diversas, alheias ao tema da liberdade de expresso (crime passional, por exemplo). Tambm foram des1 http://es.rsf.org/brasil.html Consulta realizada entre os dias 15 e 22 de maro de 2011. 2 http://www.fenaj.org.br/comhumanos.php Foram consultados todos os relatrios disponveis para o perodo: 2010, 2009, 2007/2008, 2006, 2005, 2001 e 2000. As consultas foram realizadas entre 22 e 29 de maro de 2011, exceto para o ano de 2010, que foram colhidas em 20 de maio de 2012. Houve uma reviso em maro de 2012 dos relatrios da Federao Nacional dos Jornalistas e onze casos anteriormente excludos foram acrescentados a partir de critrios mais abrangentes. 3 http://www.sipiapa.com/v4/reportes_resoluciones. php?idioma=br&asamblea=48 Foram consultados os relatrios da 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65 e 66 sesses. (ltimo acesso: 05 de abril de 2011).

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tabeLa 01 - Distribuio Dos casos por tipo De ocorrncia


Impedimento Ameaa e intimidao Agresso Homicdio Sequestro 82 (37,44%) 46 (21,00%) 38 (17,35%) 15 (6,84%) 08 (3,65%) Desrespeito ao sigilo da fonte Leso corporal grave Outro Leso corporal em cobertura de risco Total 08 (3,65%) 06 (2,73%) 12 (5,47%) 03 (1,36%) 219 (100%)

tabeLa 02 - Distribuio Dos casos por agente perpetraDor Da violao


Agente governamental Polcia Agente Privado 82 (37,44%) 76 (34,7%) 49 (22,3%) Desconhecido No se aplica Total 9 (4,1%) 3 (1,3%) 219 (100%)

tabeLa 03 - Distribuio Dos casos por regio Do pas


Sudeste Nordeste Norte 75 (34,24%) 48 (21,91%) 34 (15,52%) Centro-Oeste Sul Total 33 (15,0%) 29 (13,24%) 219 (100%)

cartados casos em que os jornalistas sofreram insultos leves, sem sinais de ameaa ou intimidao relevante, desde que no tenham sido feitas por parte de representantes do Estado ou pela polcia4. Por fim, casos considerados pelas fontes como censura prvia sero discutidos em outra parte deste relatrio. Uma vez aplicados esses filtros, os 219 casos restantes, relativos ao perodo de 2000 a 2010, foram agrupados pelas caractersticas da ocorrncia e, para esses grupos, foram criadas nove categorias de violaes: agresso, ameaa e intimidao, homicdio, impedimento da atividade jornalstica, leso corporal em cobertura de risco, leso corporal grave, sequestro, tortura e outros. O tipo de ocorrncia mais frequente verificado foi o impedimento da atividade jornalstica, quando um agente pblico ou privado tenta, com sucesso ou no, impedir que os jornalistas realizem a cobertura de eventos de interesse pblico sem nenhuma justificativa razovel de direito privacidade. Foram 82 (37,44%) ocorrncias de impedimento, quase o dobro de ocorrncias em comparao com o segundo caso mais frequente: os de ameaa e intimidao. Os casos de ameaa e intimi4 Tambm no foram contados casos que envolviam denncias de intimidao ao movimento sindical por parte de empresas jornalsticas. Estes possuem caractersticas estruturais muito diferentes dos outros casos e no faria sentido coloc-las num mesmo banco de dados e analisa-los em conjunto.

dao apresentaram 46 (21%) ocorrncias, nmero que incluiu casos de ameaas verbais com e sem agresso fsica, bem como casos de atentado, como o descrito abaixo: [Em 2007] Uma bomba e cinco tiros foram disparados contra o prdio do canal de televiso Rede Vida, em Ji-Paran, Rondnia, em 26 de abril. Segundo o diretor de Jornalismo da Rede Vida, Alessandro Lubiana, que apresenta o programa Rede Vida Notcias, o atentado teria ligao com a linha de jornalismo da TV. Aconteceu aps a cobertura, pela emissora, da operao realizada pela Polcia Federal sobre a apurao dos fatos que culminaram na cassao do senador Expedito Jnior (PR/RO) e na priso de Agenor Vitorino de Carvalho (Japa), motorista do deputado estadual Euclides Maciel (PSL/RO).5 Em terceiro lugar em nmero de ocorrncias nos ltimos dez anos esto as agresses, com 38 casos (17,35%). Foram classificados nessa categoria os casos em que a violaes no se deram como tentativa de im5 FENAJ- Federao Nacional dos Jornalistas. Violncia e Liberdade De Imprensa no Brasil. Relatrio FENAJ 2007/2008. Braslia, 2009.

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tabeLa 04 Distribuio Das violaes cometiDas por agentes policiais por tipo De ocorrncia
Impedimento Agresso Ameaa e intimidao Desrespeito ao sigilo da fonte 46 (60,52%) 8 (10,52%) 8 (10,52%) 7 (9,21%) Outros Homicdio Leso corporal grave Total geral 4 (5,26%) 2 (2,63%) 1 (1,31%) 76 (100%)

tabeLa 05 Distribuio Das violaes cometiDas por agentes governamentais por tipo De ocorrncia
Ameaa e intimidao Impedimento Agresso Homicdio Outros Impedimento de distribuio 27 (32,92%) 19 (23,17%) 14 (17%) 06 (7,31%) 07 (8,53%) 03 (3,65%) Leso corporal grave Tortura Sequestro Desrespeito ao sigilo da fonte Total geral 03 (3,65%) 01 (1,12%) 01 (1,12%) 01 (1,12%) 82 (100%)

pedimento, mas como exploses de raiva e vingana contra jornalistas. Em quarto lugar esto os 15 casos de homicdios (6,84%), seguido pelos calos casos de sequestro (8 casos representando 3,65%). Em relao aos perpetradores, a categoria agente governamental rene representantes eleitos e funcionrios pblicos dos trs poderes (executivo, legislativo e judicirio), excluindo-se policiais, que foram agrupados em categoria prpria. O restante dos agentes foi distribudo entre agente privado, desconhecido e no se aplica6. Os agentes governamentais e os agentes policiais apresentaram um nmero muito prximo de violaes, com 82 e 76 ocorrncias respectivamente. Juntos esses agentes somam 72% do total de violaes. Outro aspecto para o qual atentamos foi o nmero de denncias para cada regio do pas. A regio sudeste sozinha responde por 34% das violaes. Dada a natureza dos dados, no temos como determinar o quanto a diferena em relao ao nmero de denncias entre as regies pode ser explicada pelo nmero efetivo de ocorrncias, pela intensidade da atividade jornalstica, pelo perfil mais ou menos combativo do setor, ou ainda pelos diferentes graus de subnotificao em cada regio. Quanto s violaes cometidas por agentes governamentais os casos de ameaa e intimidao ficaram em primeiro lugar com 32,92% dos casos (27 ocor6 A categoria no se aplica categoria foi utilizada para os casos de leso corporal em cobertura de risco, em que a responsabilidade pode ser distribuda entre diversos atores. Embora no haja um agente claramente responsvel, preciso debater entre jornalistas, editores e pblico a necessidade de exposio excessiva em reas de conflito.

rncias). Dentre esses 27 casos, nove envolveram tiros, bombas ou incndio criminoso, em sedes de empresas jornalsticas ou residncias. Em segundo lugar ficaram os casos de impedimento da atividade jornalstica com 23% (19 ocorrncias), em terceiro, agresso com 17% (14 ocorrncias) e em quarto, homicdio, com 7,2% (06 ocorrncias). Leso corporal grave, impedimento de distribuio7, tortura, sequestro e outros somaram juntos 19,49% dos casos, com nmeros no muito expressivos cada um. Membros do executivo municipal formaram a categoria com o maior nmero de denunciados. Talvez essa quantia reflita o grande nmero de municpios no pas e o fato de que o executivo em geral est mais exposto s crticas da mdia do que os outros poderes. Por outro lado, pode haver um vis de comportamento relacionado projeo do indivduo na poltica nacional e seus compromissos com o partido um deputado federal j galgou mais degraus na carreira e tem mais a perder com uma atitude explicitamente antidemocrtica que um prefeito em uma cidade pequena. E justamente em cidades pequenas que as intimidaes mais abertas tendem a acontecer, como no caso relatado abaixo: [Em 2005] O jornalista Joacir Gonalves foi agarrado e ameaado de morte pelo prefeito de Itaquaquecetuba [SP], Armando Tavares Filho
7 Foram relatados na dcada trs casos em que houve tentativa de impedir que uma edio de jornal ou revista fosse distribudo.

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tabeLa 06 - Distribuio Dos casos por tipo De agente governamental envolviDo


Executivo municipal Legislativo municipal Executivo estadual Legislativo estadual Executivo federal Legislativo federal 26 (31,7%) 13 (15,85%) 07 (8,5%) 07 (8,5%) 03 (3,65%) 07 (8,5%) Funcionalismo Judicirio1 Acusao genrica Poltico sem mandato Total 06 (7,31%) 03 (3,65%) 03 (3,65%) 07 (8,5%) 82 (100%)

1 O nmero de que h apenas 3 ocorrncias entre membros do judicirio no necessariamente reflete o comportamento mais favorvel mdia desses atores. Muitas acusaes de censura prvia foram feitas, mas elas no sero discutidas neste trecho do relatrio.

(PL), o Armando da Farmcia. Ele foi agredido fisicamente por organizadores de uma festa da prefeitura, realizada no dia 14 de maio, no Parque Ecolgico da cidade. Comigo aqui diferente, eu vou te matar, disse o prefeito a Gonalves, conforme relato do prprio jornalista. As informaes so do Sindicato dos Jornalistas de So Paulo.8 Se abrirmos a caixa preta das 76 violaes cometidas por policiais, veremos que 43,42% dos atos foram cometidos pela Polcia Militar (33 ocorrncias); 19,73% pela polcia civil (15 ocorrncia) e 15,78% pela policia federal (12 ocorrncias). Os outros 21% foram perpetrados por guardas civis, seguranas de rgos pblicos, exrcito, agentes penitencirios e agentes policiais no identificados9 que no apresentaram nmeros expressivos individualmente. A preponderncia da Polcia Militar nos nmeros pode ser explicada, em parte, pela prpria natureza da atividade da corporao que o policiamento ostensivo, em que h maior interao com o pblico. No seria prudente, no entanto, esquecer que esta uma polcia militarizada, que durante dcadas foi orientada e treinada para ser o brao de um Estado opressor e que hoje encontra no medo generalizado do crime e da violncia a motivao e legitimidade para atuar com fora excessiva10. Em relao ao tipo de ocorrncia, o mais comum entre os policiais foi o impedimento da atividade jornalstica, com 60,52% das violaes, muitas vezes acompa8 FENAJ Federao Nacional dos Jornalistas. Violncia e Liberdade de Imprensa no Brasil: Relatrio FENAJ 2005. Braslia, 2006. 9 Em quatro casos os relatrios apenas mencionavam policial, mas no especificavam a instituio a que estavam ligados. 10 Sobre o histrico de violaes de direitos humanos praticadas pela PM e seus legados do regime autoritrio no Brasil, v. Mesquita Neto, 2011:241-268.

nhada de agresso e destruio de equipamento (cmeras fotogrficas, microfones etc.). Esse nmero aponta para a dificuldade das instituies policiais em adotar uma postura democrtica. Em geral, o que os policiais tentaram e/ou lograram impedir foi o registro de suas prprias aes, tais como disperso de manifestantes, revistas e confrontos em jogos de futebol. Mesmo em locais pblicos, exercendo atividades do maior interesse da populao, muitos policiais ainda tm dificuldade de entender a ideia de um controle social sobre a atividade policial, como no caso abaixo: [2009, Vitria, ES] A fotojornalista Jussara Martins do Jornal A Tribuna de Vitria foi repreendida por um policial militar que fazia revista em cinco rapazes em frente a uma escola. Ela fez a foto e foi falar com o PM, mas ele se aproximou dizendo que ela no tinha autorizao para fotografar. Exigiu seus documentos e no aceitou a identificao da empresa. Mandou os rapazes virarem e se sentarem encostados no muro e disse para eles que iriam ficar mais tempo detidos por causa da jornalista.11 Embora os agentes policiais e governamentais sejam os maiores violadores, no podemos ignorar que agentes privados tambm vm cometendo violaes. Nessa categoria apareceram 18 casos de violaes perpetradas por organizaes ou indivduos cujas atividades criminosas estavam sendo investigadas pela imprensa (36,76% dos casos). Alguns episdios desta categoria so famosos como o assassinato do jornalista Tim Lopes no Rio de Janeiro em 2002 e o sequestro do jornalista Guilherme
11 FENAJ Federao Nacional dos Jornalistas. Violncia e Liberdade de Imprensa no Brasil: Relatrio FENAJ 2009. Braslia, 2010.

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tabeLa 07 Distribuio Das violaes cometiDas por agentes privaDos por tipo De ocorrncia
Agresso Impedimento Ameaa e intimidao Sequestro 16 (32,65%) 12 (24,48%) 8 (16,32%) 7 (14,28%) Homicdio Leso corporal grave Total geral 5 (10,20%) 1 (2%) 49 (100%)

Portanova e do auxiliar Alexandre Calado em So Paulo, em agosto de 2006. Ainda que criminosos sejam a principal ameaa a jornalistas na categoria agente privado, foram contabilizados tambm oito casos perpetrados pelo setor empresarial, sete casos envolvendo times de futebol12 e seis casos envolvendo movimentos sociais de 2000 a 2010. Um dado importante, que entre os oito casos relacionados ao setor empresarial, dois envolviam donos de empresas de televiso. Esse pode ser um elemento importante para desmistificar a ideia de que a ausncia de regulao a melhor resposta para garantir a liberdade de expresso no Brasil. Algumas associaes entre as variveis regio, autor e tipo de ocorrncia tornam a descrio dos nossos casos mais reveladora. A tcnica estatstica de anlise de correspondncia permite a associao de duas ou mais variveis categricas13 por meio de um mapa perceptual. Para esta correlao, o Alfa de Cronbach14 de 0,96. No mapa ao lado, o crculo azul AP (agente governamental) ficou bem prximo dos quadrados vermelhos das regies Norte e Nordeste e da estrela verde Ameaa - que representa as violaes de ameaa e intimidao e que inclui atentados sem vtimas. Ou seja, h um perfil bem marcado de violao para essas duas regies. Outra associao muito forte a do crculo azul POL (polcia) que est bem prximo do quadrado vermelho da regio Sul e muito perto das estrelas verdes impedimento e desrespeito ao sigilo da fonte. Isso quer dizer que h um perfil tpico de ocorrncia que o impedimento da atividade jornalstica e desrespeito ao
12 Cinco dirigentes de clube, um caso de torcida.

sigilo da fonte, por parte de agentes policiais, na regio Sul. Para a regio sudeste, as ocorrncias mais associadas foram agresso e impedimento e a autoria parece bem distribuda entre agentes privados e polcia. Por fim, a regio Centro-oeste ficou em uma posio quase equidistante entre os vrios tipos de violao e em posio aproximadamente equidistante entre agentes governamentais (AP) e polcia (POL).15 Os casos de sequestro no apresentaram nenhuma associao relevante. A partir de uma reviso dos nmeros apresentados, podemos destacar que as violaes mais frequentes liberdade de imprensa no Brasil so o impedimento da atividade jornalstica, os casos de ameaa e intimidao e casos de agresso, e que os maiores perpetradores so, de longe, os representantes do Estado tanto as foras policiais quanto os ocupantes de cargos pblicos. Reiteradamente os agentes policiais insistem em controlar o acesso da opinio pblica s suas atividades, fato demonstrado pelas 46 denncias de impedimento da atividade jornalstica por parte desta corporao. Por seu turno, as autoridades civis aparecem 27 vezes associadas a casos de ameaa e intimidao. verdade que a proliferao das denncias atravs de sindicatos e ONGs , ao menos em parte, um produto provvel da conscientizao dos jornalistas, o que um fato a ser comemorado. E mesmo que, em funo natureza descontnua e recente dos relatrios temticos no Brasil, no se possa afirmar se as ocorrncias aumentaram ou diminuram no perodo, tambm no se pode negar sua persistncia na atualidade. Assim, ainda temos um longo caminho a percorrer em termos de respeito por parte dos agentes do Estado brasileiro liberdade de imprensa.
15 Os casos de leso corporal grave apareceram associados a agente DES, que significa desconhecido. Essa associao se explica pelo fato de que essas so ocorrncias em que, tipicamente, os agressores balearam suas vtimas em veculos automotores e fugiram no sendo possvel estabelecer a identidade dos autores. No foram enquadrados como tentativas de homicdio dado que no foram atingidos rgos vitais e no foram enquadrados como ameaa e intimidao para marcar a vitimizao corporal grave.

13 Variveis contnuas so aquelas que podem ser medida em valores contnuos, tais como renda ou anos de escolaridade. Uma varivel categrica apenas coloca os casos estudados em categorias diferentes, sem relao de valores entre elas, tais como regio norte, regio sul etc. 14 Indicador da adequao do modelo grfico aos dados reais. Valores maiores que 0.8 so considerados como ideais, mostrando que o modelo fidedigno.

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2 PRI 1

AGENTE REGIO TIPO OCORRNCIA

Dimension 2

SUDESTE IMPEDIMENTO

AGRESSO HOMICDIO NORDESTE AMEAA DES LESO GRAVE

DESRESPEITO

POL

SUL CENTRO OESTE NORTE AP

-1

-2

-2

-1

BiBliografia
FENAJ Federao Nacional dos Jornalistas. Violncia e Liberdade de Imprensa no Brasil: Relatrio FENAJ 2005. Braslia, 2006. FENAJ- Federao Nacional dos Jornalistas. Violncia e Liberdade De Imprensa no Brasil. Relatrio FENAJ 2007/2008. Braslia, 2009. FENAJ Federao Nacional dos Jornalistas. Violncia e Liberdade de Imprensa no Brasil: Relatrio FENAJ 2009. Braslia, 2010. MESQUITA NETO, Paulo de. Ensaios Sobre Segurana Cidad. So Paulo: Quartier Latin/FAPESP, 2011.

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3.2. LIBERDADE DE INFORMAO


ACESSO INFORMAO PBLICA E LIBERDADE DE INFORMAO
Ins Virginia Prado Soares Pesquisadora do NEV. Ps Doutora junto ao NEV . Doutora em Direito pela PUC-SP. Procuradora Regional da Repblica

brangido pelo direito liberdade de expresso, o direito liberdade de informao um direito humano fundamental expressamente previsto na Constituio (art. 5, incisos XIV e XXXIII, art. 37, 3, II e art. 216 2). A Declarao Universal dos Direitos do Homem, a Conveno Europia dos Direitos do Homem e a Conveno Americana de Direitos Humanos estabelecem um teor semelhante para o direito de liberdade de expresso e indicam que este direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informaes e ideias de qualquer natureza, sem limitao de fronteiras. O direto informao ser abordado neste tpico do Relatrio na perspectiva do direito de acessar informaes produzidas ou guardadas por rgos pblicos. Sob essa tica, o acesso a informaes pblicas um direito que corresponde tambm obrigao do Poder Pblico publicar informaes de forma proativa (com esclarecimento sobre seu funcionamento, sua gesto, as polticas internas, as formas de participao dos cidados, uso das tecnologias da informao, com uso da internet, inclusive pelas pessoas com deficincia etc)1. Alm disso, o direito de acesso a informaes pblicas entendido como obrigao do Estado de dispo1 CHEQUER, Claudio, Liberdade de Expresso como Direito Fundamental prima facie: anlise crtica e proposta de mudana ao padro jurisprudencial brasileiro, Lmen Jris, 2011; e tambm: STROPPA, Tatiana, As dimenses constitucionais do direito de informao e o exerccio da liberdade de informao jornalstica. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 71. DE SOUZA, Srgio Ricardo. Controle judicial dos limites constitucionais liberdade de imprensa. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2008.

nibilizar certas categorias-chave de informao sobre: utilizao de recursos pblicos; violaes atuais aos direitos humanos (com ateno s especificidades de grupos vulnerveis); legado de violncia do passado recente (no caso de retorno democracia - direito verdade) e tambm do passado mais remoto (contra grupos especficos, como os povos indgenas, quilombolas etc); danos ao meio ambiente; dados sobre as relaes de consumo e o direito do consumidor; impactos econmicos das polticas pblicas, dentre outros2. Durante a dcada de 2000 a 2010, aps ampla discusso sobre a legislao mais adequada democracia brasileira com finalidade de garantir o amplo acesso a informaes pblicas, foi publicada a Lei de Acesso s Informaes Pblicas (Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, com entrada em vigor em 18 de maio de 2012). A publicao desta lei encerrou um perodo em que o direito ao acesso e consulta aos documentos governamentais era extremamente frgil no mbito normativo. O Decreto 4.553/2002 (que revogou os Decretos 2.134/97 e 2.910/98, os quais regulamentavam a Lei de Arquivos3), editado com intuito de tornar mais clara a
2 MENDEL, Toby. Liberdade de Informao: um estudo de direito comparado. 2.ed. Braslia: UNESCO, 2009. Disponvel em: http://portal.unesco.org/ci/en/file_download.php/ fa422efc11c9f9b15f9374a5eac31c7efreedom_info_laws.pdf , acesso em 01.03.2012. 3 O acesso a arquivos pblicos e a sua gesto esto regulamentados na Lei de Arquivos, de 1991. Esta lei aborda os aspectos jurdicos mais relevantes para a gesto documental no Brasil, ao instituir a Poltica Nacional de Arquivos Pblicos e Privados. Nesta lei, os arquivos so definidos como os conjuntos de documentos

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forma de acessar os arquivos, estabeleceu prazos extremamente longos para documentos cujo sigilo fosse considerado imprescindvel. Este Decreto previa, inclusive, que os documentos considerados ultrassecretos poderiam ficar inacessveis inicialmente por 30 anos, sendo este perodo prorrogvel. Em 2005, com a finalidade de regulamentar o direito constitucional que todos tm de receber dos rgos pblicos informaes, foi editada a Lei 11.111. Esta lei declarou que o acesso aos documentos pblicos classificados no mais alto grau de sigilo (grau ultrassecreto) poderia ser restringido por prazo e prorrogao previstos na Lei de Arquivos. S que nessa lei de 2005 havia a previso de que autoridade competente para a classificao do documento no mais alto grau de sigilo poderia manter a permanncia da ressalva ao acesso do documento pelo tempo que estipular. Ou seja: por esta lei, um documento poderia ser inacessvel por tempo indeterminado. Essa lei foi objeto de questionamentos no Supremo Tribunal Federal, com a propositura de Aes Declaratrias de Inconstitucionalidade. Os debates que levaram ao texto final da Lei de Acesso s Informaes Pblicas (de 2011), alm de afastarem a possibilidade do sigilo eterno para acesso a documentos pblicos, resultaram na incorporao de demandas de transparncia na administrao - essencial para combater a corrupo e para o controle social da administrao - e tambm na indicao sobre a necessidade de produo e sistematizao de dados que contribuam para o exerccio das liberdades pblicas e dos direitos econmicos, culturais e sociais bem como para a defesa dos direitos humanos4. A lei brasileira de acesso informao estabelece procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
produzidos e recebidos por rgos pblicos, instituies de carter pblico e entidades privadas, em decorrncia do exerccio de atividades especficas, bem como por pessoa fsica, qualquer que seja o suporte da informao ou a natureza dos documentos (art. 2). A Lei fixa, ainda, o dever do Poder Pblico de proteger os documentos integrantes dos arquivos, conceitua o que so os arquivos pblicos (cap. II) e os diferencia dos arquivos privados (cap. III). O captulo da Lei de Arquivos que rege o acesso e o sigilo dos documentos pblicos e privados (arts. 22 a 24) foi revogado pela recente Lei de Acesso a Informaes. Esta lei tambm revogou a Lei 11.111/05. 4 GONALVES, Maria Eduarda. Direito da Informao: Novos direitos e formas de regulao na sociedade da informao. Coimbra: Livraria Almedina, 2003. O acesso s informaes pblicas tem, portanto, tem um potencial valioso que serve de base para preparao de produtos de informao comercializveis, de produtos culturais diversos (cinema, teatro, publicaes acadmicas ou literrias etc) e tambm para acompanhamento das aes e politicas pblicas voltadas promoo dos direitos humanos.

Distrito Federal e Municpios, de modo a garantir o acesso de qualquer cidado ou entidade s informaes e documentos pblicos dos diversos rgos integrantes da administrao direta e indireta. Essa legislao seguiu os parmetros j presentes nas normas de diversos pases, adotando como diretrizes: a publicidade como preceito geral; a divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; a utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica; e o desenvolvimento do controle social da administrao pblica5. A lei trouxe mudanas positivas no acesso aos documentos e dados pblicos, com dispositivos que prestigiam a gesto transparente de dados e documentos pelos rgos e entidades do poder pblico (art. 6) e o amplo acesso informao necessria tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais (art.21). A obrigao do Estado de garantir o direito de acesso informao por meio de procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso (art. 5). A orientao legal que o Estado deve gerir e divulgar as informaes de interesse pblico de modo proativo, independentemente de requerimentos, em local de fcil acesso (art. 8). Para isso, a administrao deve criar o servio de informaes ao cidado e tambm realizar audincias ou consultas pblicas, com o incentivo participao popular (art. 9). Dentre as novidades que prestigiam no somente a transparncia, mas principalmente a facilidade e a rapidez no acesso aos dados, merecem destaque a previso de obrigatoriedade na disponibilizao das informaes pblicas em stios oficiais na internet (art.8) e a previso de que os rgos pblicos publiquem, anualmente, em stio disposio na internet: a relao das informaes que eram sigilosas e passaram a no ser nos ltimos 12 (doze) meses; o rol de documentos classificados como sigilosos, com identificao destes para referncia futura; e tambm relatrio estatstico contendo a quantidade de pedidos de informao recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informaes genricas sobre os solicitantes (art.30, inc.I a III). Nota-se que h uma preocupao de
5 Art. 3 , incs. I a V. Sobre legislaes de acesso informao no mundo, ver: MENDEL, Toby, ob. Cit. ; COSTA, Luiz. Freedom of Information and Privacy as Freedom (Liberdade de Informao e Privacidade como Liberdade) (August 31, 2011). Liberdade de Expresso na Era Digital. Available at SSRN: http://ssrn.com/ abstract=1929835
o

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detalhar legalmente os requisitos que devem constar nos stios oficiais, desde a acessibilidade para pessoas com deficincia at a divulgao em detalhes dos formatos utilizados para estruturao da informao e a atualizao das informaes disponveis.6 A previso da lei no sentido de que a disponibilizao dos arquivos em espaos virtuais, fechados ou no, seja na rede mundial de computadores-internet, torne-se uma realidade. No se pode falar em gesto, proteo e abertura de acervos sobre violaes aos direitos humanos sem um olhar atento para o uso das Tecnologias da Informao (TI) e suas implicaes jurdicas, j que, nos dias atuais, praticamente impensvel projetos de sistematizao de dados ou de documentao que sejam exitosos sem um aporte tecnolgico eficiente e seguro. Por isso, o direito de acesso s informaes pblicas est ligado s prticas que incorporem as Tecnologias da Informao (TI) na gesto documental, sejam estes documentos reunidos (organizados) em arquivos, sejam os produzidos e guardados nos rgos pblicos, decorrentes de suas atividades cotidianas. Para a promoo e defesa dos direitos humanos no Brasil, diante da atual legislao, um grande desafio o tratamento da informao de forma pelo Estado de maneira que os dados no secretos possam ser utilizados imediatamente. O termo tratamento da informao conceituado pela lei como conjunto de aes referentes produo, recepo, classificao, utilizao, acesso, reproduo, transporte, transmisso, distribuio, arquivamento, armazenamento, eliminao, avaliao, destinao ou controle da informao (art. 4, inc. V). Nas violaes aos direitos humanos o que ocorre em algumas reas a no produo ou no recepo de dados ou informao. o caso das torturas em presdios e delegacias. Embora seja uma triste e grave realidade, conhecida de todos, no h dados significativos referentes s torturas, porque as denncias sequer so feitas ou quando feitas, no so registradas. Outra situao a do trfico de pessoas, nas trs modalidades: explorao sexual, trabalho anlogo ao escravo ou para fins de retirada de rgos humanos. Nestes casos, mesmo quando os dados so colhidos/produzidos e recebidos, na maioria das vezes no so classificados, o que impede que a utilizao e acesso a informaes sobre o atual cenrio do trfico de pessoas no pas ou das torturas sofridas pelas pessoas presas.
6 Art. 8, 2 e 3.

Na garantia e defesa dos direitos humanos, h previso expressa no sentido de que no pode haver qualquer impedimento ou restrio no acesso a informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticadas por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas (art.21, pargrafo nico). Este dispositivo reproduz artigo 14 da Lei Mexicana, Lei Federal de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas (ou Lei de Direito a Informao), de junho de 20027, que considerada uma das mais avanadas do mundo8. H ainda a previso de responsabilizao do agente pblico ou militar que destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possveis violaes de direitos humanos por parte de agentes do Estado (Art. 32, inc. VII). A lei tambm dispe que a restrio de acesso informao relativa vida privada, honra e imagem de pessoa no poder ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apurao de irregularidades em que o titular das informaes estiver envolvido, bem como em aes voltadas para a recuperao de fatos histricos de maior relevncia (art. 31 4). Ainda sob a tica da proteo dos direitos humanos, um dos pontos frgeis da nova legislao a previso do prazo mximo de 25 anos para restrio ao acesso a documentos pblicos (art. 24 1), podendo se estender at 50 anos, no caso das informaes classificadas como ultrassecretas (art.35 1 III). Mesmo quando o sigilo imprescindvel segurana da sociedade e do Estado9, esse tempo demasiadamente longo, pois prejudica o conhecimento e a revelao da verdade em relao a violaes a direitos humanos10. As legislaes mais moder7 O artigo 14 da Lei Mexicana probe que as informaes sejam confidenciais quando est em jogo a investigao de graves violaes de direitos humanos. 8 MENDEL, Toby. op. cit.

9 Na lei brasileira em comento, o tratamento e a classificao de informaes sigilosas esto previstos nos artigos 24 a 35. Sobre o acesso informao e Segurana Nacional, ver: BANISAR, David, Freedom of Information: International trends and National Security, http://www.humanrightsinitiative.org/programs/ai/rti/articles/foia_ intl_trends_and_nat_sec.pdf, acesso em 12.04.2012. 10 Quando essa lei ainda estava em discusso no Senado, a responsvel pela rea de direitos humanos na ONU, Navi Pillay criticou esse prazo, por ser demasiadamente longo, ou, em suas palavras, um exagero quando se trata de violaes de direitos humanos durante a ditadura. http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,onu-criticabrasil-por-anistia-e-sigilo-de-papeis,739387,0.htm. Nessa mesma reportagem, consta que para Navi Pillay h uma resistncia no Brasil em lidar com seu passado e a forma pela qual informaes de Estado esto sendo tratadas. Na avaliao da ex-juza sul-africana, as

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nas no mundo, que inspiraram a brasileira, trazem prazos menores. Novamente tomamos como exemplo a Lei Mexicana - Lei Federal de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas, que prev o prazo de 12 anos para informaes sigilosas11. Outro ponto frgil o pargrafo nico do art. 28, que traz a estranha previso de que a deciso sobre a classificao da informao ser mantida no mesmo grau de sigilo da informao classificada, ou seja: no caso de uma informao ultrassecreta, a deciso que assim a classifica tambm inacessvel, por ser igualmente ultrassecreta12. Para melhor reflexo sobre a fragilidade da lei brasileira no ponto da restrio de acesso a documentos sigilosos, importante conhecer os Princpios de Joanesburgo, um documento produzido por um grupo de especialistas em liberdade de expresso e informao na cidade de Joanesburgo, frica do Sul, em 1995. Os Princpios de Joanesburgo fornecem parmetros interessantes para reflexo sobre o equilbrio entre a segurana nacional e o acesso informao; foram lanados em 1996 e, posteriormente, foram aprovados pela OEA- Relatoria Especial sobre a Liberdade de Expresso, pela OSCE - Representative on Freedom of the Media e pela Relatoria Especial da ONU sobre a Liberdade de Opinio e Expresso em 2000. De modo geral, nota-se uma influncia dos Princpios de Joanesburgo na legislao brasileira de acesso informao no que se refere aos limites de acesso s informaes sigilosas por terem contedo relativo segurana
autoridades estariam ajudando a 'enterrar evidncias'". 11 Conforme artigos 13 e 14 da mencionada Lei Mexicana. possvel a prorrogao do prazo, mas esta exceo e s pode ser realizada pelo IFAI ou rgo de superviso competente, quando persistirem os motivos originais da restrio (artigo 15). A Sucia foi o primeiro pas do mundo a adotar uma lei que concede aos indivduos o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, tendo incorporado disposies de direito a informao na Lei de Liberdade de Imprensa original em 1766. Esta lei determina que todas as disposies acerca de sigilo sejam apresentadas em uma lei centralizada. Inclui, tambm, firmes garantias procedimentais, inclusive uma obrigao imposta aos rgos pblicos de criar um cadastro pblico de todos os documentos em posse da administrao. Uma caracterstica particular do sistema sueco de direito a informao, constante do captulo 15 da Lei de Sigilo, de 1981, a obrigatoriedade, para todos os rgos pblicos, de registro de todos os documentos que a administrao tenha recebido ou elaborado. A lei dos EUA (FOIA) estabelece como os prazos para acesso a documentos sigilosos da seguinte forma: a autoridade originria dever fixar uma data ou evento para a desclassificao, com base na durao da relevncia da informao para a segurana nacional; se ela no puder estabelecer uma data ou evento mais prximos, o prazo de 10 anos; este prazo de 10 anos prorrogvel, sucessivamente, por perodos iguais 10 anos, seguindo os padres e procedimentos da Executive Order. Mas h exceo da prorrogao quando as informaes contarem com mais de 25 anos e tiverem valor histrico assim reconhecido. 12 Para conhecer crtica a este artigo da Lei, ver: http://pfdc.pgr. mpf.gov.br/temas-de-atuacao/direito-a-memoria-e-a-verdade/atuacaodo-mpf/nota-tecnica-sobre-o-pl-41-2010, acesso em 11/12/20012.

nacional. Os Princpios 11 a 17 do referido documento trazem a concepo de que todos tm o direito de obter informaes das autoridades pblicas, incluindo informaes relativas segurana nacional e que as restries s podem se justificar em lei e para proteger um interesse legtimo para a segurana nacional (principio 11). E mesmo assim, o Estado no pode negar categoricamente o acesso a todas as informaes relacionadas segurana nacional, devendo estabelecer categorias especficas para classificao da informao como sigilosa (Princpio 12). Os Princpios 15 a 17 j so mais avanados do que as previses da nossa lei sobre responsabilidade pela guarda e pelo tratamento das informaes (as condutas punveis esto previstas nos artigos 32 a 34 da lei brasileira). O Princpio 15 traz a instigante Regra Geral de Divulgao de informaes secretas, que significa que ningum pode ser punido por razes de segurana nacional pela divulgao de informaes, se (1) a informao no realmente prejudicial a um interesse legtimo de segurana nacional, ou (2) o interesse do pblico em conhecer a informao supera o prejuzo da revelao. E o Princpio 17 versa sobre a Informao de Domnio Pblico, indicando que uma vez disponibilizada a informao, por meio legal ou no, qualquer justificao para tentar impedir a continuidade de publicao deve ser ponderada pelo direito do pblico de saber. Tambm no plano internacional, sobre acesso a informaes para defesa dos direitos humanos, em 2007, a OEA, pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, divulgou um documento preparado por uma Relatoria Especial para a Liberdade de Expresso, assinado pelo relator Ignacio J. lvarez, com uma lista de 169 Recomendaes para garantia da liberdade de expresso. Muitas dessas recomendaes esto ligadas diretamente ao direito de acesso a informaes pblicas e realam a importncia da clareza e sistematizao dos dados, para seu acesso e uso na defesa dos direitos humanos, como recurso no exerccio da liberdade de expresso. O sigilo dos documentos para segurana do Estado e da Sociedade um dos mais sensveis e importantes para o tema dos direitos humanos. De nada adianta toda apropriao das TI na gesto dos arquivos se houver uma lei que permita o sigilo de informaes por um tempo demasiadamente longo. No caso da ditadura brasileira, por exemplo, essa restrio impede que se encontrem dados que contribuam para elucidar o que aconteceu com os desaparecidos polticos. Esta exatamente a situao

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atual no Brasil: os arquivos das Foras Armadas guardam informaes preciosas sobre o paradeiro das vtimas fatais e os familiares no podem ter acesso a estes documentos. Em uma democracia, a publicidade dos documentos governamentais regra e o sigilo exceo, que somente se justifica se for absolutamente imprescindvel segurana da sociedade e do Estado ou proteo da intimidade e privacidade13. Portanto, para que essa base documental seja til cidadania, essencial que existam transparncia e acessibilidade em relao aos documentos governamentais mesmo os mais sensveis, em lapso temporal que no comprometa a qualidade da informao a ser deles extrada. Por isso que os prazos de sigilo para acesso a dados no podem cercear a liberdade de informao. A proporcionalidade deve ser observada tambm nessas situaes. A sigilao de dados somente se justifica como medida necessria e til para garantir que a informao ainda preservar as caractersticas essenciais que levaram sua classificao (e a um tratamento pblico diferenciado) quando o prazo findar e puder ser acessada irrestritamente. Assim, o prazo para acesso informao, quando do trmino do sigilo, ainda deve se prestar a seu fim mais importante: o de informar. Por isso, os dados no podem ser guardados por um lapso temporal que lhes retire o essencial: o carter informativo.14 Mas como definir esse carter informativo? Em que situaes ele existe ou fica mais evidente? Ou ainda, quais grupos so mais afetados com a perda do carter informativo dos dados sigilados? Nas situaes de graves violaes a direitos humanos, alm das vtimas diretas e da sociedade em geral, um grupo prejudicado diretamente o dos pesquisadores acadmicos, o que afeta indiretamente a sociedade. Para estes, a sigilao dos documentos tambm impede a interpretao dos acontecimentos. Ao mesmo tempo, na anlise das restries legais que protejam a privacidade, a vontade das vtimas em abrir ou no algumas peculiaridades da violncia vivenciada no pode deixar de ser considerada no acesso e
13 Sobre o sigilo em razo da segurana do Estado e da sociedade, ver LAFER, Celso. O pblico e o privado: suas configuraes contemporneas para a temtica dos arquivos., ob. Cit. Sobre a proteo da intimidade e privacidade ver Jos Adrcio Leite Sampaio. Direito Intimidade e Vida Privada Uma viso jurdica da sexualidade, da famlia, da comunicao e informaes pessoais, da vida e da morte. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. 14 MENDEL , Toby. Liberdade de Informao: um estudo de Direito Comparado. 2 ed., Unesco: Braslia, 2009, p. 38.

disponibilizao dos dados, sejam pblicos ou privados. O mesmo se aplica a certos testemunhos prestados por cidados em rgos de segurana ou no Judicirio. Esse olhar atento para a privacidade redobrado com a expectativa do uso das Tecnologias da Informao (TI) nos arquivos. Essa realidade que se aproxima traz riscos, j que o esperado que o tratamento e o cruzamento de dados aconteam cada vez com maior sofisticao tecnolgica. E o resultado possvel desse avano tecnolgico uma vulnerabilidade da privacidade, com a construo de bibliografias digitais, bases de dados, novas associaes entre as pessoas, enfim, outras interpretaes a partir de uma gama de dados disponveis sem o consentimento daqueles cujas informaes so utilizadas15. O uso das TI permite que os dados dos arquivos sejam digitalizados e tratados. Mas a disponibilizao desses arquivos nas redes virtuais so ao mesmo tempo instrumentos de transparncia e de risco a valores caros cidadania, especialmente para a privacidade, a intimidade imagem e honra pessoais (art. 5, X, CF). Nesse sentido, pesquisadores indicam que o aumento de capacidade e a velocidade no tratamento de grandes volumes de informao proporcionam: a assimetria de poder entre os que tratam os dados e os cidados; a descontextualizao da informao; o funcionamento obscuro de alguns terminais e infraestruturas; o reducionismo do ser humano a perfis criados sobre ele; e a obliterao da fronteira entre o pblico e o privado16. Nesse cenrio, a busca de equilbrio entre Liberdade de Informao e Privacidade pende para a primeira, mas os pesquisadores e defensores dos direitos humanos devem ficar atentos para que certos procedimentos sejam estabelecidos para proteo da privacidade de todos, especialmente de vtimas de graves crimes e de pessoas de grupos vulnerveis17. A noo de que o acesso irrestrito a acervos sobre violaes a direitos humanos essencial para a consolidao da democracia traz a Privacidade para uma arena diferente, longe de sua concepo clssica de segredo, reserva ou recato do ser
15 Sobre os riscos das TI para privacidade ver SOLOVE, Daniel J., Access and Aggregation: Public Records, Privacy and the Constitution, Minnesota Law Review , Vol.86:1137-1209 16 COSTA, Luiz. Freedom of Information and Privacy as Freedom (Liberdade de Informao e Privacidade como Liberdade) (August 31, 2011). Liberdade de Expresso na Era Digital. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1929835 17 SZAB, Mt Dniel. Privacy protection. and Minority Rights. Editora: Etvs Kroly Policy Institute. Budapeste, 2009

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humano. Sob essa tica, a concepo de Privacidade no acesso a dados e arquivos passa pela noo desenvolvida nos estudos mais recentes sobre Tecnologias da Informao (TI), que destacam a Privacidade como liberdade, que precisa ser garantida e que pode ser vivenciada em espaos pblicos18. A estreita intimidade da Verdade com a Liberdade de Informao reala a relevncia da oferta de ferramentas que facilitem, para a populao em geral, o acesso aos Arquivos Pblicos (e tambm aos acervos documentais dos rgos), repletos de dados que podem elucidar e revelar as diversas situaes de promoo e de violao aos direitos humanos. Esse acesso aos dados e documentos tambm permite que a populao tenha algum conhecimento do que ainda no compreendido ou conhecido sobre o presente e especialmente sobre o passado mais recente. Um exemplo a necessidade de se saber mais sobre a ditadura brasileira (1964-1985), um legado de violncia ainda no totalmente revelado, apesar do esforo do Estado brasileiro19. No mbito oficial, desde a dcada de 90, o Governo Federal vem promovendo a abertura de vrios arquivos do perodo, os quais foram encaminhados ao Arquivo Nacional, sistematizados e digitalizados e, atualmente, podem ser consultados pelo pblico. Dentre os arquivos que foram digitalizados, esto os dos extintos Servio Nacional de Informaes, Conselho de Segurana Nacional e Comisso Geral de Investigaes, alm dos arquivos do Departamento de Polcia Federal, do Gabinete de Segurana Institucional e de outros rgos pblicos. Esses acervos foram incorporados ao Centro de Referncia das Lutas Polticas no Brasil20. Este Centro,
18 Conforme Luiz COSTA: A privacidade uma liberdade que se exerce em pblico. Ob. Cit. E tambm Daniel SOVONE: temos que abandonar o paradigma do segredo e reconhecer que o que pblico pode ser privado, ob.cit, p.1209. 19 TEITEL, Ruti. Transitional Justice. Nova York: Oxford University, 2000, p.82-84; POPKIN, Margaret ; ROHT-ARRIAZA, Naomi. Truth as justice: investigatory commissions in Latin America. In KRITZ, Neil. Transitional Justice. General Considerations. Washington: United States Institute of Peace Press, 1995. p. 262289; LAX, Ilan. Strategies and methodologies for finding the truth. 2003. Disponvel em: http://www.sierra-leone.org/trcbook-ilanlax. html,Acesso em: 20 jun 2010. 20 A atuao do Centro de Referncias se d por intermdio de uma rede integrada de 52 instituies parceiras. Conforme Oficio do Diretor-Geral do Arquivo Nacional e Coordenador do Memrias Reveladas enviado para o MPF. Disponvel em http://pfdc.pgr.mpf.gov. br/institucional/grupos-de-trabalho/direito-a-memoria-e-a-verdade/ temas-de-atuacao/direito-a-memoria-e-a-verdade/documentostecnicos-de-outros-orgaos/oficio_sn.2011_arquivonacional_mj, acesso em 21.09.2011

concebido juntamente com o projeto Memrias Reveladas21, foi criado em 2009 e a iniciativa oficial mais relevante para acessibilidade de arquivos e documentao sobre a ditadura. Os acervos documentais sobre a ditadura tambm foram produzidos na dcada entre 2000 e 2010, pela Comisso Especial de Mortos e Desaparecidos Polticos-CEMDP e pela Comisso de Anistia. Os documentos coletados por essas Comisses e que formam um volumoso acervo, que precisam ser tratados com recursos informticos, para otimizao da utilizao de seus dados, inclusive pela Comisso Nacional da Verdade-CNV, criada em 2011 pela Lei 12.528. Por isso, ainda sob o enfoque do acesso s informaes para compreenso das violaes aos direitos humanos, importante destacar o direito de se saber a verdade sobre as violncias cometidas pelos agentes estatais contra os cidados durante a ditadura militar. As diretivas internacionais indicam a relevncia da liberdade de informao para o direito verdade. Sob a tica da Verdade como direito, o conjunto de princpios atualizados para a proteo e a promoo dos direitos humanos na luta contra a impunidade, de 200522, indica o dever do Estado de garantir todos os meios para que a verdade seja conhecida e, tambm, de recordar os acontecimentos revelados. Essa normativa considera o direito verdade como direito inalienvel dos povos, que somente se efetiva com o conhecimento da verdade a respeito dos crimes do passado, inclusive sobre as circunstncias e motivos envolvendo os atos de violncia. No mesmo sentido, uma das concluses do documento produzido pelo Alto Comissariado da ONU em 2009 que os registros e dados das Comisses que apurem a Verdade sobre o passado de graves violaes em massa aos direitos humanos, inclusive os documentos sobre re-

21 Maiores detalhes sobre o Centro de Referncia das Lutas Polticas no Brasil e o "Memrias Reveladas" em: http://www. memoriasreveladas.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start. htm?sid=43. 22 UN Commission on Human Rights, Report of the independent expert to update the Set of Principles to combat impunity, 18 February 2005, E/CN.4/2005/102. Disponvel em <http://www. unhcr.org/refworld/docid/42d66e7a0.html> Acesso em 01/09/2009. Ainda de acordo com este documento, o conhecimento, por parte da sociedade, da histria de determinado perodo de opresso constitui patrimnio pblico, cabendo ao Estado preservar a memria coletiva e evitar que surjam teses revisionistas ou de negao dos fatos. Alm disso, o exerccio pleno e efetivo do direito verdade proporcionaria salvaguarda fundamental contra a repetio de tais violncias.

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paraes, devem integrar os arquivos nacionais23. Essa ligao do direito ao acesso s informaes pblicas com a necessidade de revisitao ao legado de violncia deixado pela ditadura foi reafirmada com a criao da Comisso Nacional da Verdade (CNV) em 2011. A expectativa que essa CNV, assim como outras comisses sobre direitos humanos que funcionam ou funcionaram no Brasil, forme um acervo documental e informativo que merea ser preservado e tratado com recursos informticos que permitam uma otimizao da utilizao dos dados pelos pesquisadores e pela sociedade em geral. Para os trabalhos da CNV, importante fixar o entendimento de que seus membros, no exerccio de sua atribuio, podem conhecer dados sigilosos e que esto devidamente autorizados por lei para acessar, divulgar e tratar essas informaes. Claro que o acesso informao classificada como sigilosa cria, para os membros da CNV, a obrigao de resguardar o sigilo, conforme previsto na Lei de Acesso a Informaes (artigos. 25 e 26).
23 Concluso n. 66, do documento produzido pelo Alto Comissariado da ONU, A/HRC/12/19.

Alm dos documentos e informaes enviados formalmente para as Comisses que trabalham no esclarecimento de violaes de direitos humanos, outras formas de comprovao dos acontecimentos que se apropriem das Tecnologias da Informao (TI)24 - como depoimentos orais, fotografias, gravaes de imagens feitas por amadores ou profissionais etc25 - j podem ficar disponveis, imediatamente, nos rgos pblicos para consulta, inclusive na internet26, bem como para subsidiar as investigaes de outras Comisses, como a Comisso de Anistia e tambm as Comisses da Verdade com enfoque mais local (em funcionamento em Universidades, nas OABs, nas Assembleias Legislativas dos Estados, dentre outras instituies pblicas ou privadas).
24 SOLOVE, Daniel J, Access and Aggregation: Public Records, Privacy and the Constitution, Minnesota Law Review , Vol.86:1137-1209 25 Como destacado em documento produzido pelo Alto Comissariado da ONU, A/HRC/12/19, August 2009, pargrafo 24. 26 POULLET, Yves, Internet of the future : Achieving Transparency, Pluralism and Democracy, Briefing note (IP/A/ITRE/ WS-IC-2008-139), disponvel em http://www.crids.eu/recherche/ publications/textes/internet-of-the-future/view, acesso em 22.03.2012.

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OBSTCULOS ECONMICOS AOS PRINCPIOS DO PLURALISMO E DA IGUALDADE NO ACESSO INFORMAO 1


Vitor Blotta Doutor em Direito pela FDUSP. Pesquisador ps-doc do NEV/USP

s discriminaes econmicas e culturais que impediam o acesso de todos a espaos de comunicao pblica desde as crticas liberais do final do sculo XIX, so gradativamente abolidas das constituies e substitudas por direitos e garantias sociais nas democracias ocidentais no sculo XX, 1incluindo o Brasil, apesar de seus perodos autoritrios. O acesso informao um desses direitos, e ele no abrange somente o acesso a informaes pblicas e privadas de interesse dos cidados, mas tambm acesso aos meios de se informar, no sentido de acesso esfera pblica.2 Mas o que se v na prtica aps o primeiro decnio do sculo XXI a continuidade de uma determinao econmica dos espaos pblicos das democracias de massa, otimizada a partir das novas tecnologias de informao e comunicao, que possibilita a financeirizao da economia mundial. Estudos de economia poltica da informao, tanto de autores latino-americanos (Bolao, 2000; Herscovici, 2004), como anglo-saxes (Chomsky, 2002), reforam essa interpretao a partir de anlises sobre o impacto desse avano tecnolgico nas formas de reproduo material da sociedade (Bolao & Brittos, 2007:85-86; Bolao, 2000). Ao relacionar algumas das descobertas desses estudos com casos prticos ocorridos no Brasil, torna-se
1 Este tpico uma adaptao de parte de um captulo de minha tese de doutorado, defendida em maio de 2012 na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 2 A esfera pblica pode ser definida como um espao social formado pelas argumentaes e pretenses de indivduos e organizaes privadas debatendo publicamente sobre questes comuns. Ela delimita no somente aquilo que privado, e portanto, no passvel de discusso pblica, mas tambm o que pblico, mas que no diz respeito somente ao Estado. A obra mais destacada que trata do assunto Mudana Estrutural da Esfera Pblica, de Jrgen Habermas, original de 1962. Nesta obra seminal, Habermas identificou o surgimento desse espao social no perodo do capitalismo liberal (sculos XVIII e XIX), e diagnosticou suas transformaes at meados do sculo XX. Para outras definies e atualizaes do conceito, v. Avritzer & Costa, 2004; Blotta, 2012.

possvel contribuir para uma discusso sobre o estado atual do problema do acesso informao no pas, na perspectiva dos oligoplios econmicos e das normas de propriedade intelectual que impedem um acesso equitativo e plural informao.

a) concentrao econmica e concesses de meios de comunicao de massa


O primeiro foco de discusso que se ressalta desses estudos , portanto, a questo da continuidade e otimizao dos oligoplios econmicos sobre a radiodifuso aps o advento das novas tecnologias de informao e comunicao (TICs). Se a esfera pblica tem como uma de suas plataformas mais importantes os meios de comunicao de massa (Habermas, 2009:154), a questo aqui se volta sobre a concentrao econmica desses meios, e em que medida ocorre a transposio de suas conhecidas assimetrias de propriedade e de acesso s formas de comunicao no espao ciberntico.3 Para uma imagem atual da questo, na obra A Televiso Brasileira na Era Digital (2007), Bolao e Brittos destacam dados das principais redes de TV aberta do pas. Fica clara a concentrao dos meios em mos privadas, liderada por cinco famlias com mais da metade das geradoras e retransmissoras do Estado: a famlia Marinho (Globo) detm 121 geradores de TV, seguido por Abravanel com 91 (SBT), Macedo (Record) com 76, Saad (Band) com 43, entre outras. Para se ter uma ideia da concentrao, todas emissoras educativas do Estado somam 20 geradores (Bolao & Brittos, 2007:217).4
3 v. b, logo abaixo.

4 Geradores so emissoras comercializveis localmente, observam os autores, com dados do Grupo de Mdia de So Paulo. Mdia dados 2006. So Paulo, 2006, p. 162.

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Em relao concentrao regional da propriedade no rdio, as disparidades tambm ficam claras, com a regio Sudeste liderando (1.346 emissoras), seguida da Sul (876), Nordeste (847), Centro-oeste (359) e Norte (240). As emissoras lderes so a Gacha Sat AM (127 emissoras), seguida da American Sat FM (70), a Jovem Pan Sat AM (76), a Rede Bandeirantes AM/FM (60), a Jovem Pan Sat FM (51) e a Transamrica (49) (Bolao & Brittos, 2007:264). No h exemplo mais claro dessa determinao econmica da esfera pblica do que o problema das concesses de canais de rdio e televiso, institucionalmente controladas desde a Constituio brasileira de 1937 pelo poder administrativo central. Na Constituio de 88, a competncia de outorga continua a ser exclusiva da Unio, condicionada a exame do Congresso Nacional. Mas caso este no reprove renovao ou outorga por pelo menos 2/5 de seus membros, as concesses se renovam automaticamente ( 2, art. 223, CF)5, e neste caso sem passar por nova licitao pblica. E apesar de o regime jurdico do contrato ser uma prestao de servios [pblicos] de radiodifuso sonora e de sons e imagens (art. 21, XII, a, CF), a maioria das concessionrias so empresas privadas de comunicao.6 O que torna essa interpenetrao entre poder econmico e poltico no setor ainda mais impressionante que essas empresas semi-pblicas so muitas vezes de propriedade direta ou indireta de polticos membros de parlamentos municipais, estaduais ou federal, o que proibido tambm pela Constituio Federal (art. 54, CF). Dados de pesquisa da ONG Transparncia Brasil mostram que em torno de 10,7% (55) dos deputados federais controlam direta ou indiretamente canal ou retransmissor de rdio ou televiso no pas. O Nordeste
5 Segundo Fbio Konder Comparato, esta norma deveria ser revogada, para permitir mais condies de vigilncia dos pblicos em relao ao cumprimento dos contratos de concesso de meios de radiodifuso e telecomunicaes. V. Comparato (Prefcio. in. Lima, Liberdade de Expresso x Liberdade de Imprensa, 2010:14). 6 Apesar de a CF de 88 exigir a complementaridade entre os modelos pblico, estatal e privado aos meios de comunicao (art. 223, caput), clara a preponderncia de meios privados em comparao com os pblicos ou estatais. Em relao televiso, o projeto Donos da Mdia indica que a Empresa Brasil de Comunicao, de canais pblicos e estatais detm 95 veculos, ficando na quinta colocao em quantidade, atrs das privadas Globo (com 340), SBT (195), Band (166) e Record (142). Isso sem contar os retransmissores de rdio e televiso (a EBC tem 323 registros, enquanto que e a Globo tem 3305) (v. www. donosdamidia.com.br. Data de acesso: 23/10/2011. O Ministrio das Comunicaes divulgou dados sobre outorgas de radiodifuso (rdio, televiso e retransmissores) atualizados em 30/09/2011, sendo 9.730 meios comerciais, 4.377 comunitrios e 243 educativos.

lidera com 30 concessionrios (19,9% dos deputados da regio) e o Sudeste segue com 15 (8,4% da regio).7 J o endereo eletrnico do projeto Donos da Mdia, com uma amostra mais recente, tem o nmero atual de 271 polticos como diretores ou scios de 324 veculos de comunicao, sendo que o Estado de Minas Gerais lidera com 38 polticos, seguido por So Paulo com 28, Bahia com 24 e Paran com 23. O partido DEM lidera com 21,7% de todos os polticos donos de meios de comunicao, enquanto que 17% so do PMDB e 15% do PSDB. J o PT tem 3,69% desse total nas mos de seus polticos8. O Ministrio das Comunicaes tem reagido de modo pontual diante desse cenrio, especialmente aps denncias recentes feitas pela imprensa sobre a existncia de rdios comerciais e comunitrias sob a propriedade de laranjas de polticos, lderes religiosos e empresrios (Reportagem de capa da Folha de S. Paulo, 17/03/20119). o caso de uma cabeleireira e um aposentado que no tinham bens suficientes para arcar com os custos dos contratos. Depois dessas denncias e seus debates seguiram medidas do Ministrio determinando, em conjunto com a Comisso de Cincia e Tecnologia do Senado, a suspenso da anlise de todos os novos processos de outorga at que os presentes fossem concludos, alm de a exigncia de comprovao prvia de recursos suficientes para se arcar com os custos do servio e parecer de capacidade tcnica.10 Alm de disponibilizar novos dados sobre as outorgas no endereo eletrnico do Ministrio das Comunica7 V. Transparncia Brasil. Projeto Excelncias, Como so nossos parlamentares, Janeiro/2008, pp. 12-13. Disponvel em http:// www.transparencia.org.br/docs/excelencias.pdf (ltimo acesso: 20/10/2011). 8 V. http://donosdamidia.com.br/levantamento/politicos. (ltimo acesso: 23/10/2011. Dados apresentados como referentes data do acesso). Deve se notar, no entanto, que as estatsticas entre propriedade de meios por partido se altera entre cada estado, sendo que 40% da mdia nas mos de polticos do Rio de Janeiro pertencem ao PT, por exemplo. 9 Outras seguidas reportagens e editoriais do Jornal discutiram e explicaram o tema, como editorial, a coluna de Carlos Heitor Cony e notcia do dia 29/03/2011 nos cadernos Opinio e Poder. 10 Para mais aprofundamento na legislao de concesses de radiodifuso, v. Lei que organiza atualmente os servios de telecomunicaes e criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel, Lei 9.472/97). A competncia para outorga continua da Unio (art. 21, XI, CF; art. 1. Lei 9.472/97), apesar de algumas tentativas de regionalizao dessa competncia (v. notcia de 28/04/2011 sobre a criao de um Conselho Estadual de Comunicao na Bahia em www. direitoacomunicao.org.br). O Cdigo brasileiro de telecomunicaes, Lei 4.117 de 1962 que desde ento regula a matria, foi revogado pela Lei 9.472/97, exceto nas questes penais e nas normas sobre radiodifuso. Para mais sobre o tema, v. Costa & Brener, 1997.

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es, num movimento para o aumento da transparncia dos processos, no caso das outorgas de retransmissores de rdio e televiso com fins exclusivamente educativos, a Portaria n. 950 de 14/10/2010 do Ministrio parece querer estabelecer uma espcie de triagem dos pedidos, que feita pela Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica do Ministrio com a fiscalizao da Anatel.11 Aps aprovao, elas devem seguir para o Congresso. Essa nova norma traz, no entanto, parcas contribuies para aumentar a transparncia dessas concesses de explorao de canais educativos, h tempos denunciados como instrumentos de moeda de troca poltica do governo12, como no caso de emenda constitucional que permitiu a reeleio do Ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso em 1998 (Costa & Brener, 1997). H somente a garantia do princpio do contraditrio em caso de recursos das decises, embora isso esteja aqum dos procedimentos j previstos na lei de licitaes (8.666/93) para os contratos de concesso, autorizao ou permisso de servios pblicos (art. 37, XXI, CF)13.
11 A portaria estabelece: Art. 2 Caber Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica SCE realizar a anlise preliminar dos pedidos a que se refere o art. 1o, bem como da conformidade da documentao que os instrui, podendo proceder ao indeferimento e arquivamento daqueles que no se encontrarem devidamente instrudos. // nico. Podero ser tambm indeferidos e arquivados os pedidos de outorga sempre que for constatada, pela SCE, a indisponibilidade de canal no Plano Bsico de Distribuio de Canais, administrado pela Agncia Nacional de Telecomunicaes - Anatel. (...) //Art. 4 Da deciso que determinar o indeferimento e arquivamento do pedido de outorga caber recurso administrativo, em face de razes de legalidade e de mrito. // 1 O prazo para interposio de recurso administrativo de trinta dias e ser contado a partir da cincia da deciso recorrida. // 2 O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar, o encaminhar autoridade superior. Disponvel em: http://www.mc.gov.br/o-ministerio/legislacao/portarias (ltimo acesso em: 22/10/2011). 12 A expresso coronelismo eletrnico continua pertinente para caracterizar esse processo de reacomodao do poder poltico que ocorreu durante a ditadura e na redemocratizao. Ela utilizada por tericos da comunicao social desde o incio dos anos 90 para caracterizar as formas de perpetuao e concentrao de poderes locais de agentes pblicos e grandes empresrios a partir das polticas de concesso pelo governo de canais de rdio e televiso e seus retransmissores. Para um importante estudo sobre o tema do coronelismo eletrnico, v. Costa & Brener, Coronelismo Eletrnico, 1997. Para mais sobre o tema, e como atualmente as concesses de canais de rdios comunitrias seriam utilizadas como um coronelismo eletrnico de novo tipo, v. o aprofundado estudo de Vencio A. de Lima e Cristiano A. Lopes. Coronelismo Eletrnico de Novo Tipo (1999-2004). As autorizaes de emissoras como moeda de barganha poltica, 2007. Para um estudo que discute os usos e imprecises do termo coronelismo eletrnico, v. Farias, R. Coronelismo Eletrnico. Por um reposicionamento do problema, 2009. 13 O artigo 210 da lei sobre organizao dos servios de telecomunicaes, que criou a Anatel em 1997 (Lei 9.472/97), excetua as concesses de servios de telecomunicaes e radiodifuso das disposies dos diplomas convencionais sobre prestao de servios

O que se espera de mais ousado em polticas para a rea a divulgao da proposta de marco regulatrio para o setor, a ser apresentado pelo Executivo ao Congresso, cujo texto diz-se ter sido elaborado pela Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica. Esta secretaria foi criada a partir de uma reformulao da secretaria de comunicao da Presidncia no ltimo mandato de Lula, e deu status de Ministro de Estado ao jornalista Franklin Martins14. O Ministrio das Comunicaes tambm sinaliza para propostas futuras de alteraes nas normas de comunicao social. Dentre elas est a inteno de ampliar a competncia da Anatel para incorporar junto s telecomunicaes a fiscalizao estrutural e de contedo do setor de comunicao social, tornando-se Agncia Nacional de Comunicao. As questes econmicas, especialmente referentes concentrao dos meios e s ameaas concorrncia no setor devero ficar mais a cargo do Conselho Administrativo de Defesa Econmica, o CADE, o que j previsto pela legislao15. De outro lado, a sociedade civil tem respondido com veemncia a esse contexto. Um exemplo dessa reao o documento derivado da I Conferncia Nacional de Comunicao (2010), que listou vinte recomendaes para o novo marco regulatrio ao setor.16 Essas recopblicos, tratando-os de modo especfico junto com o cdigo brasileiro de telecomunicaes, de 1962. Alguns dos diplomas excludos desses servios so as Leis federais 8.666/93, de licitaes; 8.987/95, de concesso e permisso da prestao de servios pblicos; e 9.074/95, com normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses. 14 Essa reformulao da secretaria de comunicao da Presidncia da Repblica foi feita por meio da Medida Provisria 360/2007 do ex-presidente Lula, convertida na Lei 11.497/07 em texto de promulgao do senador Renan Calheiros. Os recentes documentos da rea esto respectivamente disponveis em: http://www.planalto.gov. br (ltimo acesso: 23/10/2011). 15 Essas medidas foram noticiadas no endereo eletrnico do Ministrio das Comunicaes, em 28/04/2011. Disponvel em: http:// www.mc.gov.br/noticias-do-site (ltimo acesso: 21/10/2011). 16 Para melhor explicao sobre o referido texto, que contextualiza a articulao da sociedade civil na histrica conferncia, cabe um interessante trecho de sua introduo: Este texto fruto de debates acumulados ao longo das ltimas dcadas, em especial da I Conferncia Nacional de Comunicao (CONFECOM), sistematizados no seminrio Marco Regulatrio Propostas para uma Comunicao Democrtica, realizado pelo Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), com a participao de outras entidades nacionais e regionais, em 20 e 21 de maio de 2011, no Rio de Janeiro. (...) Essa a referncia que este setor da sociedade civil, que atuou decisivamente na construo da I CONFECOM, prope para o contedo programtico deste debate que marcar a agenda poltica do pas no prximo perodo. V. texto FNDC, Plataforma para um novo Marco Regulatrio das Comunicaes no Brasil. disponvel

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mendaes podem ser dividas em trs grupos especficos, porm inter-relacionados: Questes tcnico-cientficas: 1. Arquitetura institucional democrtica; 4. Garantia de redes abertas e neutras; 5. Universalizao dos servios essenciais; 6. Adoo de padres abertos e interoperveis e apoio tecnologia nacional; 10. Limite concentrao nas comunicaes; 16. Estabelecimento de normas e cdigos que objetivem a diversidade de pontos de vista e o tratamento equilibrado do contedo jornalstico; 17. Regulamentao da publicidade. Questes de ordem prtica e moral: 2. Participao social; 3. Separao de infraestrutura e contedo; 7. Regulamentao da complementaridade dos sistemas e fortalecimento do sistema pblico de comunicao; 8. Fortalecimento das rdios e TVs comunitrias; 9. Democracia, transparncia e pluralidade nas outorgas; 11. Proibio de outorgas para polticos; 12. Garantia da produo e veiculao de contedo nacional e regional e estmulo programao independente; 14. Criao de mecanismos de responsabilizao das mdias por violaes de direitos humanos. Questes de ordem cultural e educacional: 13. Promoo da diversidade tnico-racial, de gnero, de orientao sexual, de classes sociais e de crena; 15. Aprimoramento de mecanismos de proteo s crianas e aos adolescentes; 18. Definio de critrios legais e de mecanismos de transparncia para a publicidade oficial; 19. Leitura e prtica crticas para a mdia; 20. Acessibilidade comunicacional. A partir dessa diviso, possvel notar que as recomendaes listadas procuram de modo geral publicizar e controlar democraticamente o cenrio de interpenetrao dos poderes econmico e poltico na comunicao social, sob pena de perda do controle poltico sobre os processos produtivos e a proteo da autonomia indiviem www. http://www.comunicacaodemocratica.org.br/ (ltimo acesso 22/10/211). Para mais sobre o importante tema, v. de Vencio A. de Lima, Marco Regulatrio. Mais de duas dcadas depois. In. Observatrio da Imprensa, 12/04/2011.

dual, o que torna possvel uma legitimao democrtica desse mesmo controle. No se pode excluir, no entanto, o impacto das novas tecnologias digitais sobre a economia e seus novos problemas prticos. Isso porque, apesar das inovaes e novos espaos comunicao interativa, proporcionados pela internet, o processo de informatizao da economia mundial, incluindo a brasileira, no estaria levando a uma desconcentrao estrutural da propriedade e do acesso aos meios de produo de informao e comunicao. Essa informatizao teria estimulado, ao contrrio, uma acelerao e o barateamento da produo e da circulao de bens e servios, otimizando o processo de concentrao econmica que, somado a polticas de desregulamentao do mercado financeiro e flexibilizao do mercado de trabalho, do condies formao dos grandes conglomerados globais de imprensa, telefonia, internet, televiso e rdio (Bolao & Brittos, 2007:8594). Esses grupos se tornam cada vez mais incorporados por grandes redes, e assim interligados econmica e tecnologicamente. Em muitos casos, isso ocorre em funo da propriedade cruzada dos meios de comunicao, isto , a possibilidade de se ter propriedade sobre meios de comunicao diferentes. Essa forma de concentrao econmica, que resulta na eliminao da concorrncia e, portanto, possivelmente em monoplios e oligoplios, apesar de poder ser deduzida de modo relativamente fcil a partir das normas antitruste do CADE, no institucionalizada ou aplicada no Brasil. Projeto de lei (PL 6667/09) de autoria do deputado federal Ivan Valente prope a proibio da propriedade cruzada, mas o governo fundamenta sua no aprovao ou apoio iniciativa em funo do cenrio inevitvel de convergncia de mdias. At mesmo nos EUA, conhecidos por normas restritivas a essas prticas, tm sofrido processos de desregulamentao pelos mesmos motivos. Ou seja, a convergncia miditica17 influen17 Reflexes sobre o tema da convergncia miditica so realizadas pelo Observatrio bero-Americano de Fico Televisiva (Obitel), coordenado pela profa. Maria Immacolata V. de Lopes. Com aporte nos estudos de Henry Jenkins, especialmente a obra Cultura da Convergncia (2008), as teses sobre o processo de acoplamento tecnolgico entre diferentes mdias refletem nos estudos culturais de comunicao com o fenmeno da transmdia, pelo qual contedos de diferentes programas e meios circulam entre si e estendem sua capacidade de interao com os pblicos. V. Lopes, Bredarioli, Alves e Freire. Transmediao, Plataformas Mltiplas, Colaboratividade e Criatividade na Fico Televisiva Brasileira, 2009, pp. 395-432. Um exemplo mais ligado questo tecnolgica e comercial a nova oferta de um combo de TV a cabo (NET), com telefonia estatal (Embratel) e celular (Claro), que integram TV, telefone fixo, celular e banda larga. V. www.combomulti.com.br (ltimo acesso: 04/11/2011).

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cia o prprio marco institucional, revelando o domnio da lgica tcnica e econmica sobre princpios e valores morais na rea da radiodifuso18.

b) Novas tecnologias e crticas propriedade intelectual


O chamado digital divide uma analogia das assimetrias mundiais de acesso a bens materiais com aquelas relativas aos bens informacionais, como o acesso Internet.19 Organizaes no governamentais e associaes civis que monitoram polticas de incluso digital no mundo, como a campanha Communication Rights in the Information Society (CRIS. Direitos de comunicao na sociedade da informao. www.cris.org), tm buscado identificar a dimenso dessa desigualdade, bem como medidas para tentar reduzi-la. Nesse cenrio, a internet teria ento a tendncia de acentuar essa excluso comunicacional, isto , os gaps j presentes entre a informao, a comunicao e a cultura produzida e compartilhada por elites, e aquela disseminada massa, com acesso menor e menos intenso a meios de produo e compartilhamento de comunicao e informao.20 Mas apesar dessas assimetrias, os programas governamentais e iniciativas privadas que, de modo independente ou em conjunto monitoram e realizam polticas de incluso digital, tm colaborado, junto ao crescimento econmico brasileiro nos ltimos anos, para um acesso crescente world wide web, que dobrou de 2005 a 2009, segundo o IBGE.21
18 V. o endereo eletrnico do projeto de monitoramento da mdia Donos da Mdia, com diversas bases de dados sobre propriedade e processos de outorga de meios de comunicao. Dados recentes do grupo mostram a propriedade de diversos meios pelas mesmas principais redes. Segundo o levantamento, as organizaes Globo detm, por exemplo, 14 tipos diferentes de meios de comunicao (340 no total), e no s canais de televiso e rdio, como tambm jornais e revistas e at rdio comunitria. V. www.donosdamidia.com.br/inicial (ltimo acesso 23/10/2011). 19 Para mais sobre o tema, v. White, Mapping the Global Digital Divide (manuscrito. Disponvel em: http://interactivemedia. bradley.edu. ltimo acesso 23/10/2011). V. tambm Alencar, A infoincluso e as estatsticas para a Amrica Latina, 2008. 20 V. Melo & Sathler (orgs.), 2005, pp. 7-10 e 237-244.

O Programa Nacional de Banda Larga, iniciado em 2011, outra iniciativa importante do Governo Federal nesse sentido. Ele pretende garantir acesso internet banda larga a preos mdicos a 40 milhes de domiclios at 2014, operacionalizando suas atividades por meio da holding de estatais de telefonia Telebrs e contratos com empresas de telecomunicaes privadas que pretendem oferecer o servio. Apesar de crticas s primeiras atividades do projeto, especialmente em relao velocidade de um 1MB por segundo e ao valor de R$35,00 aos quais as empresas do setor privado interessadas devero se comprometer ao oferecerem o servio, o programa fundamentado na ideia do acesso de qualidade rede como um direito fundamental de informao e comunicao. E mais importante para a questo institucional, o espao digital considerado pelo programa como bem de domnio pblico e a internet banda larga como servio de interesse pblico, a ser prestado em regime pblico22.
acesso internet, j que pouco menos de 40% da populao teria acesso regular rede. Dados disponveis no endereo eletrnico http:// tobeguarany.com/internet_no_brasil.php (ltimo acesso: 29/09/2011). Ver informaes em: http://www.mc.gov.br/pnbl (ltimo acesso em 23/10/2011). Sobre a excluso digital no Brasil e discusses sobre orientaes das polticas de incluso digital, v. Mattos & Chagas, 2008. 22 Ver informaes em: http://www.mc.gov.br/pnbl (ltimo acesso em 23/10/2011). V. informaes sobre esse debate em http:// www.mc.gov.br/perguntas-e-respostas (ltimo acesso: 29/10/2011). Para uma crtica recente implementao do projeto, v. Brittos & Meneses. Dois pesos e apenas uma medida. In. Observatrio da Imprensa. Ed. 669, 22/11/2011. Cf. a publicao Brasil Conectado documento-base do Programa Nacional de Banda Larga, de 30/11/2010 em: www4. planalto.gov.br/brasilconectado (ltimo acesso 25/11/2011). V-se, no entanto, que sobre esse aspecto o governo se posiciona de maneira dbia, ao afirmar a importncia de institucionalizao do servio como pblico, mas ao mesmo sugerir que o carter pblico do servio pode prejudicar seu desenvolvimento tcnico. Na seo perguntas e respostas sobre o PNBL no endereo eletrnico do Ministrio das Comunicaes, fica presente esse posicionamento: A banda larga no Brasil s ser universalizada se for declarada como um servio de telecomunicaes em regime pblico, com metas de universalizao, controle de tarifas e garantia de continuidade? // A banda larga um servio de interesse pblico e est sendo tratada como tal. explorada pelas empresas privadas, mediante autorizao do Estado. Mesmo quando prestados sob o regime privado, os servios de telecomunicaes podem sujeitar-se a rgidas metas de qualidade e a compromissos de abrangncia, graas a dispositivos da prpria Lei Geral de Telecomunicaes. Embora existam meios jurdicos para transformar a Internet em banda larga em um servio prestado no regime pblico, essa mudana tende a trazer impactos econmicos que, em vez de acelerar a expanso do servio, acabem por acarretar efeitos indesejveis: correse o risco, por exemplo, de reduzir os nveis de investimentos e afastar novos agentes econmicos interessados em ofertar o servio e competir com as atuais empresas. Ou seja, regime pblico versus regime privado no caso da banda larga uma falsa polmica. importante ter em mente que no momento em que todos os municpios brasileiros tiverem redes intermedirias chegando at sua sede, ampliar a capacidade desta infraestrutura ser muito mais fcil e barato. (endereo eletrnico do MC referente ao PNBL. http://www.mc.gov.br/perguntas-e-respostas. ltimo acesso 29/10/2011).

21 Nesse perodo, houve a passagem de acesso permanente de 13,7% a 27,4% dos domiclios. Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005 a 2009 (disponvel em: http:// seriesestatisticas.ibge.gov.br (ltimo acesso 23/10/2011). Mas como j visto no tpico 1.3 acima, dados mais recentes de outras fontes indicam que o Brasil atualmente o quinto pas do mundo com mais

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A expectativa em torno de um marco legal para comunicao eletrnica, que tambm trar normas para a internet junto ao seu novo marco civil, tambm em votao, coincide ento com proposta de Bolao e Brittos (2007:85ss), para quem a evoluo tecnolgica e o consequente barateamento da circulao de informao e comunicao precisariam ser gerenciados por uma poltica nacional geral de comunicao, capaz de ser permevel aos interesses variados da sociedade civil, distribuindo a todos os benesses desse desenvolvimento da microinformtica. A internet pode ser considerada a ltima grande revoluo tecnolgica do sculo XX, pois ao fundir formas da comunicao de massa com telecomunicaes e outros meios de informao, rompeu em diversos espaos a unilateralidade entre emissor e receptor dos meios de comunicao de massa tradicionais.23 Apesar disso, a rede ainda tem diversas desigualdades em termos de acesso e no seu interior (Herscovici, 2004)24, e por isso vista por esses estudiosos como uma nova forma de expanso da lgica de acumulao do capital, reproduzida nas redes de informao e comunicao do ciberespao (Bolao, 2007). Para romper essas assimetrias, movimentos pelo chamado software livre no Brasil, inclusive incorporados pelas polticas do Ministrio da Cultura quando chefiado por Gilberto Gil (2003-2008), tiveram influncia direta de alguns movimentos na teoria do direito e da comunicao na rea especfica da economia poltica, especialmente a partir da rediscusso da propriedade intelectual gerada pelas novas tecnologias de informao e comunicao. O Creative Commons, exemplo do chamado Copy23 ...con la comunicacin en Internet la world wide web parece compensar las debilidades del carter annimo y asimtrico de la comunicacin de masas, toda vez que permite que reinstalen elementos interactivos y deliberativos en un intercambio no reglamentado entre compaeros y colaboradores que se comunican entre si virtualmente, pero en pie de igualdad. De hecho, Internet no solo h producido cibernautas curiosos, sino que tambin h reanimado la figura histricamente periclitada de um pblico igualitrio de participantes en la conversacin y de compaeros epistolares que se escriben y se leen. (Habermas, 2009:156). 24 As redes eletrnicas no podem ser concebidas apenas como redes abertas, as quais seriam sinnimas da instaurao de uma democracia digital e de um espao concorrencial globalizado. Pelo fato de constiturem uma ferramenta desta nova economia, elas apresentam as seguintes caractersticas: (a) a informao , por natureza, assimtrica medida que as modalidades de acesso no so iguais para todos os agentes; as modalidades concretas da concorrncia capitalista s podem ser explicadas a partir da assimetria da informao e das rendas que correspondem este tipo de situao (b) conseqentemente, as redes eletrnicas so redes fechadas, ou semi-fechadas, dentro das quais circulam informaes semi-privadas. (Herscovici, 2004:147).

left25, com some rights reserved, uma forma alternativa de registro e cesso de direitos de propriedade intelectual criada por Lessig, em cujos termos podem ser previstas formas no comercializveis de divulgao e cesso da obra, inclusive para estimular trabalhos colaborativos que podem gerar renda no futuro. Outros representantes do software livre so aqueles que utilizam o sistema operacional Linux, que trabalham a partir da possibilidade de compartilhamento e recriao do cdigo fonte, o source code, pressupondo tambm a recriao e a utilizao livre do sistema, diferentemente do Windows ou da Apple, por exemplo, que s permitem a utilizao.26 As pretenses da filosofia do commons e do software livre, presentes nessa nova forma de registro e utilizao das criaes do esprito mais voltadas para o trabalho colaborativo do que mercantil, chamam a ateno para a necessidade de democratizao dos novos meios de produo de informao e comunicao, e fazem isso por meio de uma nova crtica ao conceito de propriedade, especialmente a partir dos problemas atuais relacionados propriedade intelectual, como as discusses sobre a funo social da propriedade intelectual, que entrecruzam direito privado, direito pblico e direitos humanos.27
25 Trabalhando a partir da definio dos registros GNU (General Public License), da Free Software Foundation, Ferraz Jnior identifica a idia jurdica de copyleft como possvel de ser realizada dentro do paradigma do copyright, pois ambos podem proibir certos usos da derivao de sua obra: The legal regime of the assumption that free software is not limited to open source, including besides the right to run the program and study its source code, the right to reproduce, modify and redistribute the software. These permissions to third parties, which consist of primary standards, are added to the socalled copyleft, in other words the requirement that any derivations developed by third parties be licensed with the same rights, or what is the same thing, the prohibition of altering, in the derivations, the open use regime of the original work. Therefore, copyleft is the revocation of the third party competence regarding the disposition of the derivative work. This prohibition (or revocation) acts at the secondary-normative level. (Ferraz Jnior, 2011:19). 26 Para mais sobre o Linux e como os programas de software livre representariam o efeito de clube inclusivo, como uma publicizao democrtica no sentido de esfera pblica habermasiana,v. Herscovici, 2004:148ss. 27 V. Moraes, A funo social da propriedade intelectual na era da informao, 2006; Para viso aplicada ao direito comunicao, Brittos & Collar, 2008:83-87. V. tambm interessante discusso sobre esta pretenso normativa descentralizao da propriedade e da produo de informao e comunicao no texto de Vencio A. de Lima Pela mxima disperso da propriedade, que destaca estudo de jurista C. Edwin Baker da Universidade de Pennsylvania sobre importncia dessa descentralizao a partir do princpio da maximum dispersal of media ownership (Lima, 2010:110-112). V. deste Baker. Viewpoint Diversity and Media Ownership. In. Federal Comunications Law Journal. V. 60. N. 3, 6751-671, 2009; Id. Media Concentration and Democracy: why ownership matters. Cambridge University, 2007, este ltimo citado por Lima (Id. Ibid).

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Conceitos como produo social, formulado por Benkler, um dos exemplos dessa discusso sobre a infraestrutura da economia poltica da informao, pois procura salientar a existncia e a importncia das formas atuais de produo no-proprietrias, como a P2P (peer to peer), por definio aquelas no voltadas para venda e circulao imediata no mercado. Sua finalidade gerar trabalhos colaborativos e criativos dotados de propriedade imaterial, como programas de computador, sistemas, projetos, ideias, produes culturais e outras tecnologias de informao e comunicao, criados a partir do compartilhamento de condies igualitrias de comunicao e participao desde a infra-estrutura tcnica do espao digital (Benkler, 2006:26).28 Como procura demonstrar Benkler, esse tipo de interveno tcnico-cientfica colaborativa no mundo exterior tem produzido riqueza e crescimento econmico considerveis,29 e mais importante: essa produo de valor independe da exclusividade e de assimetrias de informao e acesso produo caractersticas do capitalismo. por isso que surge essa pretenso a mais autonomia em relao disponibilizao e ao acesso pblico a criaes do esprito como a cincia, a cultura,
28 A series of changes in the technologies, economic organization, and social practices of production in this environment has created new opportunities for how we make and exchange information, knowledge, and culture. These changes have increased the role of nonmarket and nonproprietary production, both by individuals alone and by cooperative efforts in a wide range of loosely or tightly woven collaborations. These newly emerging practices have seen remarkable success in areas as diverse as software development and investigative reporting, avant-garde video and multiplayer online games. Together, they hint at the emergence of a new information environment, one in which individuals are free to take a more active role than was possible in the industrial information economy of the twentieth century. (Benkler, 2006:2). Ao final da obra, Benkler apresenta uma das muitas dificuldades que enfrenta para defender a tese acima: Despite the continued importance of nonproprietary production of information as a practical matter, the conceptual nuance required to acknowledge its importance ran against the grain of the increasingly dominant thesis that property and markets are the roots of all growth and productivity. (Benkler, op. cit:461. Grifos nossos). 29 Em relao economia do conhecimento, ou economia criativa que pode ser relacionada produo social de Benkler, o Ministrio da Cultura lanou em outubro de 2011 o plano nacional de economia criativa, no qual traz dados sobre seu crescimento no mundo: Segundo estimativas da UNESCO o comrcio internacional em bens e servios culturais cresceu, em mdia, 5,2% ao ano entre 1994 (US$ 39 bilhes) e 2002 (US$ 59 bilhes). No entanto, esse crescimento continua concentrado nos pases desenvolvidos, responsveis por mais de 50% das exportaes e importaes mundiais. Ao mesmo tempo, pesquisas da Organizao Internacional do Trabalho apontam para uma participao de 7% desses produtos no PIB mundial, com previses de crescimento anual que giram em torno de 10% a 20% (Ministrio da Cultura. Plano da Secretaria da Economia Criativa, 2011, p. 14).

a comunicao pblica e outras estruturas diferenciadas do mundo da vida. Comeando pela deciso individual do autor sobre como e em que condies pretende divulgar sua obra. Ele ou ela podem disponibilizar certos usos de modo prvio como acesso sem fins lucrativos ou a possibilidade de reutilizao por outrem na composio de outra obra ou processo. No seria necessrio nesse caso dar autorizao individual a cada pedido e utilizao especfica, como previsto pela atual lei de direitos autorais (art. 29 da Lei 9.610/98). Com um olhar atento, tambm possvel identificar como o grande lobby internacional destinado manuteno do modelo de exclusividade do copyright realizado mais pelos agentes das indstrias culturais do que pelos prprios autores.30 Embora se justifiquem como defensores dos direitos de propriedade intelectual, so as editoras, gravadoras, produtoras, suas associaes e organizaes e outros intermedirios quem mais se interessam pela manuteno dessa orientao exclusivista do copyright, ainda predominante na rea. Como se sabe, o tratado internacional de propriedade intelectual (TRIPS, 1994), derivado dos princpios do tratado de comrcio de 1947 que levou criao da OMC (e j previa um Conselho TRIPS em seu art. IV.5), o que pode revelar o vis mercadolgico da propriedade intelectual nessa instituio internacional.31
30 Alguns autores ainda participam dessa investida de proteo ao copyright. Artigo publicado na Folha de S.Paulo em 26/02/2011 (caderno Ilustrada), de autoria de representantes do Sindicato de Autores dos EUA, o conhecido romancista Scott Turow (presidente), Paul Aiken (diretor executivo) e James Shapiro (membro do conselho de direo do sindicato), alerta: A ascenso da internet levou viso, por parte de muitos usurios e empresas que operam na rede, de que os direitos autorais so uma relquia adequada apenas s necessidades de gigantes corporativos que esto fora de sintonia com a atualidade. //Basta pensar nos dedicados compartilhadores de arquivos que transmitem e recebem material protegido sem o menor sentimento de culpa. // Eles so encorajados e assistidos por um punhado de professores de direito e outros especialistas que se tornaram peritos em formular argumentos contraintuitivos segundo os quais os direitos autorais constituem empecilhos criatividade e ao progresso.// A teoria deles que se enfraquecermos gravemente as protees dos direitos autorais, a inovao ir florescer de fato. // uma ideia sedutora, mas que ignora sculos de progresso cientfico. // Uma cultura rica requer contribuies de autores e artistas que dediquem milhares de horas a uma obra e a vida inteira a seu trabalho. 31 No por uma obra ou prestao ser colocada na Internet que se extinguem os direitos de autor e direitos conexos que sobre ela recaiam. Se algum a reproduzir para a explorar comercialmente est a desrespeitar o direito intelectual. Mas o uso privado livre, e quem colocou a mensagem em rede naquelas condies est justamente a disponibiliz-la para o uso privado pelos interessados sem subordinao a qualquer autorizao. // Aquilo a que assistimos apenas um comeo. Amanh, as grandes empresas de comunicao querero fazer

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Os debates acalorados em torno da nova proposta de reforma da lei de direitos autorais, j desatualizada em relao s exigncias de diversos adeptos da filosofia do commons, demonstram como o direito ainda no conseguiu se adaptar ao regime de produes cooperativas e criaes imateriais, como os softwares, os games, os sistemas de informao, bancos de dados e outras obras cuja produo otimizada pelas TICs. Em recente texto, o professor Trcio Sampaio Ferraz Jnior discute o impacto das novas tecnologias de informtica e robtica sobre o direito, especialmente no que se refere s disputas por propriedade intelectual de bens imateriais, como os softwares. Isso porque, como a propriedade intelectual dispensa cada vez mais o suporte fsico, compartilh-la no significa perd-la, de modo que t-la no precisaria redundar em sua excluso em relao aos outros, j que restringe o acesso ao conhecimento 32. Porm, valendo-se de amparo na legislao em vias de reformulao e nas presses dos intermedirios da indstria cultural - seriamente impactados pelas novas tecnologias digitais33-, as polticas nessa rea acabam criminalizando o acesso online de obras para uso privado e no comercial, bem como os compartilhamentos gratuitos de arquivos, centrando-se em programas de
a explorao comercial; como fazem j os produtores de inmeras bases de dados. Seguramente que tomaro providncias que restrinjam a liberdade de acesso base. Ascenso, Direitos de autor e conexos inerentes colocao de mensagens em rede informtica disposio do pblico, 2000, 413. 32 Essa importante reflexo, que leva Ferraz Jnior a uma crtica mais geral dos direitos subjetivos em funo desse avano da tcnica e de questes mais normativas como direitos de acesso informao e cultura, ser retomada na terceira parte desta tese, especialmente quando se procura discutir os impactos de uma interpretao intersubjetiva do direito nos conceitos da filosofia moderna do direito. 33 A indstria da msica a mais notoriamente impactada pelo advento da internet. A pesquisa Indstria da Msica uma crise anunciada, de Herschmann & Kischinhevsky (2005), indica que esse setor da indstria cultural encolheu 50% de 1997 a 2003 no Brasil, enquanto que o mercado informal e ilegal chegou a representar 52% do total de R$601 milhes no perodo, somando CDs DVDs e vdeos musicais. consultada a obra Mercado brasileiro de msica 2003, Associao Brasileira dos Produtores de Discos (ABPD), Rio de Janeiro: 2004 (Herschmann & Kischinhevsky, 2005:5). Mais recentemente, documento da International Federal of Phonographic Industry (IFPI), que representa a indstria em 75 pases, procura demonstrar quanto a indstria musical ou editorial tem sofrido com o compartilhamento no autorizado de msicas e obras. O tpico intitulado Piracy and Other Creative Industries, inicia-se com a frase Ultimately, if nothing is done, we just wont be here, e continua: Available statistics show that film and TV piracy have sharply increased in the last two years. Research in the UK in October 2010 from Harris Interactive found 14 per cent of internet users download both films and television programmes from illegal P2P services. (IFPI, 2010:23).

combate pirataria que se fundam numa concepo cada vez mais restritiva de propriedade intelectual 34. Apesar disso, algumas recentes decises jurdicas internacionais e propostas legislativas, como a reforma da lei de direitos autorais no Brasil tem iniciado um movimento contrrio a essa tendncia35, indicando a possibilidade de se realizar a importante distino entre pirataria e produo peer to peer, j que a primeira tem a finalidade de comercializar ilegalmente obra ou processo, enquanto que o outro se trata de reproduo no comercial e benfica em termos de acesso cultura e seu desenvolvimento.36 Enquanto no so propostas e implementadas polticas positivas do direito que possam, por exemplo, garantir recursos queles autores, artistas, cientistas, universidades e organizaes em troca da disponibilizao pblica s suas obras e informaes sobre processos produtivos, sero desperdiadas chances de generalizao no s do acesso comunicao pblica, mas tambm sade pela quebra de patentes de medicamentos37, educao e ao conhecimento, e mesmo a informaes e tecnologias que facilitem novos processos produtivos. At l, como diz Lessig, a sociedade continuar produzir uma gerao inteira de jovens criminosos (Lessig, 2008).
34 O projeto de Lei 8.052/2011, em anlise desde janeiro na Cmara dos deputados, pretende facilitar o combate pirataria com diversos procedimentos que antecipam a anlise, o registro e a destruio do material apreendido pela polcia federal mesmo antes do julgamento. Mas as iniciativas governamentais e empresariais contra a pirataria no so fenmeno s brasileiro. Cardoso (2006:30) aponta com dados da BBC Brasil que em 2003 nos EUA mais de 15 mil pessoas foram processadas em casos semelhantes, e que a prpria IFPI processou 3.800 usurios nos trs primeiros meses de 2004. Lessig cita o caso de escoteiras mirins que foram processadas pela Composers Rights Organization, a ASCAP, uma espcie de ECAD dos EUA, por no pagar direitos autorais ao cantar canes de escoteiro (2004:18). 35 Ver Bucci, A internet no meio de comunicao. In. Observatrio da Imprensa de 25/10/2011. Sobre a reforma da lei de direitos autorais, cujo novo texto estabelece em seu art. 46 diversas possibilidades de compartilhamento e reproduo que no ferem direitos autorais, v. http://www.cultura.gov.br/consultadireitoautoral/ consulta/ (ltimo acesso: 26/10/2011). 36 The source of this confusion is a distinction that the law no longer takes care to drawthe distinction between republishing someones work on the one hand and building upon or transforming that work on the other. Copyright law at its birth had only publishing as its concern; copyright law today regulates both. Lessig, 2004:19. 37 Ver. importante estudo sobre acesso ao conhecimento no Brasil do Information Society Project, da Faculdade de Direito de Yale, com foco na questo das quebras de patentes de medicamentos, em Shaver (ed.), Access to Knowledge in Brazil, 2008, pp. 165-199.

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parte 2

MAPA DAS VIOLAES DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL (2001-2010)

III - IntegrIdade fsIca e auto-determInao

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ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE PESSOAS NO BRASIL


Ins Virginia Prado Soares Mestre e Doutora em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Realizou pesquisa de ps-doutorado no Ncleo de Estudos da Violncia da USP (NEV/USP). Procuradora da Repblica em So Paulo. Daniela Muscari Scacchetti Defensora Pblica Federal Regional em So Paulo, Especialista em Direitos Humanos, Mestre em Crime e Justia Internacional pela Universidade de Torino (Itlia) e pelo UNICRI (United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute)

trfico de pessoas (TP) um fenmeno complexo e multifacetado que consiste no recrutamento e no deslocamento de pessoas, utilizando-se de formas de coero, como a fora, fraude, engano ou outras, com o propsito de explor-las.1 Em quase a totalidade dos casos de TP, h um padro de violncia que combina a violao da liberdade da vtima com o seu deslocamento (consentido ou no) para o local em que ser explorada por outrem. A ONU, no Protocolo de Palermo (2003), define o trfico de pessoas (TP) como o recrutamento, o transporte, a transferncia, o alojamento ou o acolhimento de pessoas, recorrendo ameaa ou uso da fora ou a outras formas de coao, ao rapto, fraude, ao engano, ao abuso de autoridade ou situao de vulnerabilidade ou entrega ou aceitao de pagamentos ou benefcios para obter o consentimento de uma pessoa que tenha autoridade sobre outra para fins de explorao. A explorao incluir, no mnimo, a explorao da prostituio de outrem ou outras formas de explorao sexual, o trabalho ou servios forados, escravatura ou prticas similares escravatura, a servido ou a remoo de rgos. importante compreender que, pelo fato de tal violao estar intrinsecamente relacionada ao crime organizado, tem como principal objetivo a obteno de lucro atravs da explorao das vtimas, no seu aspecto sexual, laboral ou atravs da remoo de seus rgos. Da se extrai as trs finalidades do trfico de pessoas: a) explorao sexual; b) explorao do trabalho; e c) remoo de rgos. O trfico de pessoas movimenta anualmente 32 bilhes de dlares em todo o mundo; desse valor, 85%
1 Disponvel em: <http://www.unodc.org/brazil/pt/ programasglobais_tsh_inicial.html.>

provm da explorao sexual. O aliciamento para a explorao sexual e para o trfico tem como padro a falsa oferta de emprego e as promessas de melhoria na qualidade de vida para as vtimas, que acreditam que tero melhor escolaridade, oportunidade de conhecimento de lngua estrangeira, bom salrio etc. No Brasil, a captao de vtimas ocorre tanto em ambientes rurais como em urbanos e em todas as classes sociais. E, conforme as pesquisas j realizadas, as principais vtimas nessa modalidade de TP so as mulheres e as meninas. Mas, mesmo sem dados referentes ao trfico e explorao sexual de homens e meninos, sabe-se que estes tambm so aliciados e vtimas, com ateno para o grupo de gays e transexuais. Porm, nem toda explorao sexual, caracterizada pela relao mercantil por meio do comrcio do corpo (sexo), trfico de pessoas. Para ser considerado TP, a vtima deve ser retirada de seu ambiente, de sua cidade e at de seu pas, e ficar sem liberdade de sair da situao de explorao sexual, com mobilidade reduzida (por meio de ameaas a si ou a seus familiares; ou por meio da reteno de seus documentos, dentre outras formas de violncia que prenda ao traficante ou rede criminosa). Quanto ao trfico de pessoas para a explorao do trabalho, ele est relacionada, em especial, s prticas anlogas escravido, como a servido e o trabalho forado. Novamente, vale destacar que nem todas as vtimas de trabalhos forados so vtimas traficadas. Para o TP, na modalidade de trabalho anlogo ao de escravo, tambm necessria a retirada do trabalhador de seu local de origem e a supresso de sua liberdade ou mobilidade, com a reteno de documentos e/ou a limitao da vtima pela supresso de recursos financeiros ou por atribuio de

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altas dvidas, que se revelam, na prtica, impossveis de serem pagas com trabalho que prestam. Alm do trfico interno de trabalhadores, o Brasil tambm importador nessa modalidade de TP. No trfico internacional de seres humanos, em So Paulo, as vtimas dos brasileiros so os vizinhos sul-americanos (principalmente bolivianos, peruanos, paraguaios e equatorianos) e a atividade primordial para qual essas vtimas so traficadas para o trabalho urbano em oficinas de costura. O trfico de pessoas para remoo de rgos consiste na venda, pelas vtimas, de seus rgos internos. Trata-se de um mercado cruel, que explora o desespero de ambos os lados: doentes que podem pagar por um rgo imprescindvel para viverem e pessoas que ponderam entre manter um rgo sadio (e que avaliam que podem dele dispor sem risco de vida) e o dinheiro que recebero com a venda deste rgo. O caso mais escandaloso apurado no Brasil se deu no incio dos anos 2000, foi de trfico internacional de rins envolvendo Pernambuco e frica do Sul. As vtimas vendiam seus rins e eram levadas para Durban, na frica do Sul, onde se submetiam a cirurgia de retirada do rgo. O valor de venda do rim variou durante a vigncia do esquema criminoso: as primeiras vtimas receberam cerca de 10 mil dlares pelo rgo; e as ltimas, quando a oferta de rim era maior, receberam cerca de 3 mil dlares. Em 2004, o Ministrio Pblico Federal denunciou 28 pessoas por aquele crime. A estimativa foi de que o esquema criminoso movimentou em torno de US$ 4,5 milhes com a comercializao de cerca de 30 rgos. H casos de TP em que h consentimento (livre e informado) e conhecimento (amplo ou mesmo parcial) da vtima acerca da explorao que sofrer. Mesmo nessa situao, h a presuno de que tal consentimento no legtimo, por atingir a autonomia e a dignidade inerentes a todo ser humano. Essa presuno necessria porque o trfico de pessoas retira da vtima a prpria condio de pessoa humana ao trat-la como um objeto, um produto, uma simples mercadoria que pode ser vendida, trocada, transportada e explorada. O TP um fenmeno multinacional, global, que tem como denominador comum o fato de violar de forma grave direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais que envolvem a compreenso de questes relevantes como misria, corrupo, migrao, explorao, discriminao, criminalidade, emprego, sade, proteo criana e ao adolescente, dentre outras. Por isso, as aes e estratgias para o enfrentamento desse tipo de violao

precisam levar em considerao no apenas as realidades locais, mas tambm as realidades regional e global. Na ltima dcada, o Estado brasileiro assumiu o enfrentamento ao trfico de pessoas como um tema merecedor de especial ateno na sua agenda de direitos humanos e tem procurado combater esse tipo de violao com o desempenho das tarefas de preveno, represso e responsabilizao indicadas na Conveno de Palermo da ONU (2003) e os seus protocolos adicionais. O estabelecimento de traos direcionadores das polticas pblicas com foco no trfico de pessoas surge no Brasil aps a citada Conveno (e seus protocolos). O governo brasileiro depositou o instrumento de ratificao junto Secretaria-Geral da ONU, em 29 de janeiro de 2004 e o Decreto 5.015 de 12 de maro de 2004 formalizou os compromissos assumidos, permitindo o desenvolvimento de polticas pblicas no enfrentamento desse grave tipo de violao dos direitos humanos. Conveno de Palermo como ficou conhecida a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, originada no evento homnimo realizado em 1999 na Itlia. Esta Conveno foi adotada pela ONU em 2000, est em vigor internacionalmente desde 2003. Os protocolos para prevenir, suprimir e punir o trfico de pessoas, especialmente mulheres e crianas, contra o contrabando de migrantes por terra, ar e mar e contra a fabricao ilegal e o trfico de armas de fogo, inclusive peas, acessrios e munies complementam o documento e tambm foram aceitos formalmente pelo Brasil. No mbito do Enfrentamento ao Trfico de Pessoas- ETP, o Protocolo de Palermo no se limita a padronizar conceitos e indicar modos de atuao para enfrentar essa prtica criminosa. O Protocolo tambm um instrumento essencial para a imposio de deveres aos Estados-parte. certo que a ratificao de tratados e a edio de leis no so suficientes para o ETP, mas esse tratado internacional possibilita o cumprimento dos quatro eixos de atuao: preveno, atendimento/ acolhimento s vtimas, represso e parcerias (em ingls, esses eixos so referidos como os quatro PS: prevention, protection, prosecution e partnership). interessante notar que no incio a comunidade internacional falava em trs eixos: preveno, represso e acolhimento/atendimento s vtimas. No entanto, nos ltimos relatrios produzidos por organismos internacionais e por Estados-parte do Protocolo, com especial

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destaque para o Relatrio dos EUA, de junho de 2010 (Department of State of United States of America Trafficking in Persons Report), acrescentado mais um eixo de atuao: a parceria. E assim atualmente o ETP tem quatro eixos (os quatro Ps na sigla em ingls), com a valorizao da participao da sociedade civil, das universidades e pesquisadores acadmicos e dos movimentos sociais na iniciativas de preveno e combate ao TP. Nesse cenrio e a partir da consolidao dos quatro eixos, surge e se firma a expresso enfrentamento ao trfico de pessoas (ETP) com significado amplo, que conjuga a represso ao crime, com medidas preventivas e de acolhimento s vtimas. Alm do tratamento do trfico de pessoas como fenmeno ligado prtica criminosa em redes internacionais, a comunidade internacional traz o aporte dos direitos humanos para combater esse tipo de crime a partir da tica das vtimas. A inadequao (ou inaptido) das formas e mecanismos oferecidos para soluo dos conflitos que emergem da temtica do TP passou a exigir - dos Estados, no mbito internacional, e dos governos, no plano interno - uma postura de constante compartilhamento de experincias exitosas e de intercmbio permanente entre os estudos (teoria), as prticas (pblicas ou privadas, especialmente de ONGs e organismos Internacionais) e as legislaes. O Protocolo de Palermo um documento que respalda o ETP, j que decorre das concepes mais atuais sobre o crime de trfico de pessoas e traa diretrizes que devem ser seguidas no plano interno e internacional de cada Estado, com a finalidade de se atingir a proteo global dos direitos humanos mais bsicos (como a vida e a liberdade), em conformidade com a realidade socioeconmica e cultural de cada pas. Alm da definio de TP e da apresentao de suas modalidades por meio das finalidades do trfico - para a explorao sexual, para o trabalho escravo ou para fins de remoo de rgos , o Protocolo estabelece trs eixos de enfrentamento ao trfico de pessoas de acordo com a finalidade da explorao. A diferena de tratamento de cada uma das finalidades do trfico de pessoas essencial para o seu enfrentamento adequado e racional, pois as medidas para prevenir o crime, resgatar as vtimas e punir os criminosos variam de acordo com a situao. Porm, alm das peculiaridades das inmeras situaes de violncia a que so submetidas as vtimas ao redor do mundo, o modo de enfrentar esse crime e desmontar a rede criminosa pelos Estados bem varivel, o que dificulta muito aes

regionais ou globais eficazes. O ETP um campo relativamente novo dos direitos humanos e seu padro de conflituosidade foge do delineado no sistema protetivo de direitos humanos (internacional e local). Embora a punio dos agentes que integram a rede criminosa e a responsabilizao do Estado sejam elementos-chave, a temtica do ETP um exemplo claro da necessidade de pensar em outras formas de lidar com a proteo das pessoas e com a preservao da sua liberdade. A mudana de paradigma no ETP comea pela importncia da preveno - de se atingir e proteger as vtimas em potencial, as pessoas que em tese estejam mais vulnerveis s violaes praticadas no TP e do acolhimento da vtima que j sofreu os atos nefastos. Neste caso, o ETP tem como prioridade a oferta de suporte para que seja possvel (re)construir um futuro para as vtimas, pautado em valores ligados equilibrada distribuio dos bens essenciais para usufruir uma vida digna e com liberdade. No mbito interno, para cumprir as obrigaes previstas no Protocolo de Palermo, o Brasil tem implementado medidas para a preveno do crime, para proteo s vtimas e para a responsabilizao dos envolvidos2. Em 2006, foi instituda a Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas3 e, em janeiro de 2008, foi aprovado o I Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas (PNETP)4, cujo prazo de implementao terminou em 2010. O I PNETP visava dar uma resposta ao problema a partir de trs grandes eixos de atuao, mencionados no Protocolo de Palermo como estratgicos para um enfrentamento efetivo: a) preveno ao trfico de pessoas; b) represso ao crime e responsabilizao de seus autores; e c) ateno s vtimas. A percepo do Estado brasileiro, desde o incio, com a implementao do I PNETP em
2 Conforme divulgou recentemente o Relatrio Global da UNODC, numa pesquisa realizada em 155 pases. O Brasil est entre os pases que apresentaram avanos efetivos nas aes e na legislao para o enfrentamento ao trfico de pessoas. O documento citou a instituio da Poltica (2006) e do Plano (2008) de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, conduzidas pela Secretaria Nacional de JustiaSNJ/MJ, como medidas eficientes do governo brasileiro. No Brasil, a SNJ trabalha em conjunto com a UNODC desde 2000 em aes para conscientizar governos, empresas e comunidade. Este ano, o objetivo da Secretaria investir em campanhas de conscientizao e criar um banco de dados com informaes das polcias, dos ncleos de enfrentamento e da justia sobre atendimentos, inquritos, processos e condenaes. 3 Instituda pelo Decreto n 5.948/2006

4 Decreto n 6.347, de 8 de janeiro de 2008, que aprova o Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas - PNETP e institui Grupo Assessor de Avaliao e Disseminao do referido Plano.

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2006/2007 foi de que o tratamento da temtica de enfrentamento ao trfico de pessoas deveria ser feita de acordo com a perspectiva de direitos humanos, a qual exigiria no somente uma rigorosa ao repressiva estatal, mas tambm o compartilhamento de algumas tarefas com a sociedade. Por isso, o I PNETP alimentou a expectativa dos defensores dos direitos humanos que atuam nessa matria de que muitas das prioridades estabelecidas seriam realizadas pelo Estado em parceria com instituies pblicas e privadas dedicadas defesa dos direitos humanos. Assim, ao lado de medidas repressivas, tpicas do Estado, notou-se o envolvimento de ONGs e rgos pblicos do executivo federal e estadual e tambm de instituies como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, para o cumprimento de tarefas que contribussem para o fortalecimento da vtima (inclusive a vtima em potencial - grupos vulnerveis) e para a preveno desse tipo de crime, numa perspectiva de direitos humanos. As tarefas consideradas como mais importantes no I PNETP foram: levantamento de dados e acmulo de conhecimento; capacitao de atores acerca do problema; aperfeioamento da legislao brasileira; padronizao de troca de informaes entre rgos, inclusive via cooperao internacional. Durante os anos de execuo do I PNETP, o Estado brasileiro buscou desenvolver atividades para cumprimento dos trs eixos/metas: preveno, responsabilizao e acolhimento s vtimas. No entanto, nesse primeiro momento, o governo federal investiu na estruturao de uma rede mnima de ETP. Em notcias recentes, publicadas no primeiro semestre de 2012, o secretrio nacional de Justia, Paulo Abro informa que entre 2007 e 2010 o Ministrio da Justia repassou R$ 3,275 milhes para a criao ou instalao de 13 ncleos de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas nos seguintes Estados: Acre, Amazonas, Bahia, Cear, Gois, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro e So Paulo. Essa uma importante informao, j que indica a percepo do governo federal de que a execuo da poltica pblica para o enfrentamento ao trfico de pessoas (ETP) depende em grande parte do aporte de recursos pblicos. O que ainda no aconteceu no Brasil. No mbito da preveno, o esclarecimento do que significa a expresso trfico de pessoas um dos avanos mais notveis alcanados pelo governo brasileiro. Nesse eixo, notou-se uma conjugao de esforos entre o Estado e a sociedade para o xito da Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas.

Entre 2007 e 2010 foram realizadas campanhas nacionais para o enfrentamento ao trfico de pessoas, de iniciativa do governo federal, via Ministrio da Justia, em parceria com Estados e Municpios, sobretudo com aqueles Estados que j contavam com Ncleos de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas (NETP) ou com escritrios especializados no tema. Estas campanhas englobaram a distribuio de materiais de divulgao, como cartazes e folders explicativos, em pontos considerados estratgicos (aeroportos, rodovirias, postos e ncleos de apoio). Muitas dessas campanhas tiveram apoio da sociedade civil organizada, que trabalhou juntamente com os rgos pblicos com a finalidade de dar visibilidade ao tema. ONGs e Movimentos Sociais tambm incluram o ETP em sua agenda e criaram programas educativos e esclarecedores. A expectativa de que no II Plano haja um fortalecimento e uma ampliao da rede de ETP existente e uma maior disseminao, para a sociedade em geral, do que significa o trfico de pessoas e das formas de proteo de futuras ou potenciais vtimas. Este Plano, que ser lanado at 2013, foi elaborado entre 2010 e 2012 com ampla participao da sociedade e consolidado aps 57 plenrias livres e consulta virtual. Sua execuo tem cinco linhas de aes: a) aperfeioamento do marco regulatrio; b) integrao e fortalecimento das polticas pblicas; c) fortalecimento da rede de enfrentamento ao trfico; d) capacitao de pessoal, produo e disseminao de informao; e) promoo de campanhas educativas e preventivas. Um dos principais problemas na execuo da poltica pblica para o ETP a fragilidade no recolhimento e sistematizao de dados sobre esse tipo de violao. O governo brasileiro, em agosto de 2012, criou um Grupo de Trabalho coordenado pelo Ministrio da Justia para tratar desse tema. O objetivo do GT desenvolver uma metodologia integrada de coleta e anlise de estatsticas sobre o trfico de pessoas no mbito do sistema de justia criminal, respeitando a autonomia dos diversos rgos pblicos que compem o sistema de enfrentamento ao problema. A proposta estabelecer um dilogo entre as diversas fontes de dados, fazendo cruzamentos que permitam identificar duplicidades, alm de fazer uma anlise conjunta dos nmeros, transformando-os em informao - de modo a conhecer a realidade do trfico internacional e interno de pessoas no Brasil. Esse GT comeou suas atividades no segundo semestre de 2012 e conta com a participao de: Secretaria Nacional de Jus-

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tia, Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Departamento Penitencirio Nacional, Departamento de Polcia Rodoviria Federal, Defensoria Pblica da Unio, Secretaria de Direitos Humanos, Secretaria de Polticas para as Mulheres, Ministrio Pblico Federal, Ministrio do Trabalho e Emprego, Conselho Nacional de Justia e Conselho Nacional do Ministrio Pblico Federal. A previso de megaeventos para os prximos anos tambm fato que influencia a execuo do II Plano. A Copa do Mundo, por exemplo, exige uma preparao dessa rede de ETP, a comear pelas cidades-sedes do mundial de futebol que devero ter ncleos e postos voltados para o combate ao trfico de pessoas, alm de aes educativas e elucidativas para preveno do TP. O Brasil considerado um pas de destino, trnsito e origem para o trfico. Nesse esteio, embora muitos casos referentes ao trfico de pessoas envolvam vtimas brasileiras, nosso pas tambm destino de muitas mulheres e meninas de pases da Amrica do Sul que so traficadas para fins de explorao sexual comercial, bem como de homens e meninos que so trazidos ao pas para a explorao de trabalho escravo. Esse recorte de gnero no significa, porm, que meninos, homens e transexuais no sejam tambm vtimas de explorao sexual e muito menos que meninas e mulheres no sejam traficadas para trabalho anlogo ao escravo. O trfico de pessoas, especialmente nas modalidades explorao sexual e trabalho escravo, guarda estreita relao com os movimentos migratrios. Nesses casos, a situao de vulnerabilidade das vtimas, que ingressam num pas estranho e ficam totalmente sujeitos rede criminosa, potencializada. Por isso, mesmo que, em determinada situao, a tnica seja o problema da migrao ou, ainda, de desmantelamento da organizao criminosa, o tratamento deve ser sempre integrado e sob a perspectiva dos direitos humanos. Certamente, no se defende a inexistncia de regras e condies impostas pelo Estado, de acordo com sua soberania, mas a situao do estrangeiro que tambm vtima do trfico de pessoas especial e por isso deve ter tratamento diferenciado. O marco regulatrio brasileiro precisa da aprovao de novo estatuto dos migrantes, de uma lei sobre cooperao jurdica internacional que contemple as modalidades de TP e alterao no cdigo penal para aperfeioar a abrangncia do crime. Mudanas no Cdigo Penal podem contribuir para o ETP. Mas essas modificaes no podem ficar restritas

aos artigos 231 e 231-A, que tratam do trfico de pessoas para fins de explorao sexual. Essa mudana necessria, mas estreita, por no compreender todos os tipos de explorao e tampouco outros grupos vulnerveis vtimas, como, por exemplo, os travestis, transexuais, os jogadores de futebol, dentre outros. Alm disso, o ideal que haja uma reviso legislativa sistmica, que combata o crime, mas tambm que considere a migrao e a responsabilidade das empresas e dos clientes de servio. Apesar do reconhecimento pela legislao interna do Protocolo de Palermo, com sua ratificao pelo Decreto n. 5.017, de 12 de maro de 2004 e com a instituio da Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, por meio do Decreto n 5.9485, de 26 de outubro de 2006, ainda h uma lacuna grave no mbito legislativo, porque a legislao penal brasileira no foi devidamente para prever os tipos penais existentes no crime de TP. Assim, o Cdigo Penal brasileiro ainda no especifica as condutas de recrutar, transportar, transferir, alojar e receber pessoas para fins de explorao sexual, para explorao laboral, de reduo condio anloga de escravo e tambm para a remoo de rgos de forma clara. No h um artigo que defina como crime autnomo as condutas de recrutar, transportar, transferir, alojar e receber pessoas para explorao laboral, de reduo condio anloga de escravo e tambm para a remoo de rgos de forma clara. Apenas o trfico para fins de explorao sexual previsto no Cdigo Penal e no h previso de que as condutas de auxlio no Trfico de Pessoas sejam crimes autnomos, como delimitado no Protocolo. Pelo que vem sendo discutido e estabelecido em diversos documentos sobre o enfrentamento ao trfico de pessoas, nota-se que ainda h muitos obstculos a ser ultrapassados at se chegar a um desenho razovel, com mecanismos que possibilitem uma segurana mnima s vitimas (potenciais e efetivas) e um patamar razovel de justia, com a responsabilizao dos agentes que integram as redes criminosas especializadas na explorao de seres humanos. Nesse quadro, tornam-se ainda mais relevantes o compartilhamento das prticas exitosas e a construo de uma base terica e legislativa que fornea subsdios consistentes para prevenir, enfrentar e superar esse crime.
5 Antnio Rodrigues de Freitas Jr, Trfico de Pessoas e Represso ao Crime Organizado, Revista Internacional de Direito e Cidadania, n.3, Habilis Editora, 2009, p.14

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e auto-DeteRmINao

Os dados existentes
O Relatrio Global sobre Trfico de Pessoas do Escritrio contra Drogas e Crimes das Naes UnidasUNODC (sigla em ingls)6, publicado em fevereiro de 2009, indica que 2,5 milhes de pessoas so traficadas por ano no mundo. As vtimas do trfico de pessoas para fins de explorao sexual correspondem a 79% do total, seguidas pelo trabalho forado com 18% e por outras formas de explorao com 3%. De acordo com o mesmo relatrio e estudos da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), tal violao movimenta 32 bilhes de dlares por ano, o que d ao trfico de pessoas a classificao de terceira atividade criminosa mais lucrativa, atrs apenas do trfico de drogas e do contrabando de armas. Em outro relatrio, publicado em 2010, a ONU estima que 70 mil pessoas sejam traficadas por ano apenas para a Europa. Na Amrica do Sul o comrcio de seres humanos ainda est concentrado em alguns pases, mas tem ocorrido de maneira intensa. As vtimas sul-americanas tm como principais pases de destino a Espanha, Itlia, Portugal, Frana, Holanda, Alemanha, ustria e Sua. A maior parte dessas pessoas direcionada para a explorao sexual e inclui transgneros, sendo que, dentre os sul-americanos, os brasileiros so os mais detectados na Europa.7 No Brasil, a Pesquisa sobre Trfico de Mulheres, Crianas e Adolescentes para fins de Explorao Sexual Comercial PESTRAF8, que representa o maior levantamento nacional j realizado sobre o tema, indica estatsticas importantes para a anlise do trfico de pessoas para a explorao sexual. A PESTRAF concluiu que no trfico internacional, o nmero de mulheres adultas supera o de adolescentes, sendo que das 131 rotas internacionais identificadas, 120 lidam com o trfico de mulheres para pases como Espanha, Holanda, Vene6 ONU Organizao das Naes Unidas. UNODC Escritrio sobre Drogas e Crimes das Naes Unidas. Global Report on Trafficking in Persons. [sine loco], fevereiro, 2009. Disponvel em: <http://www.unodc.org/brazil/documents/Global_Report_on_TIP. pdf>. Acesso em: 01 jun. 2009. 7 Trfico de Pessoas para a Europa para fins de explorao sexual, p. 2, http://www.unodc.org/documents/southerncone//Topics_ TIP/Publicacoes/TiP_Europe_EN_LORES.pdf, junho de 2010. 8 LEAL, Maria Lcia; LEAL, Maria de Ftima P. (orgs.). Pesquisa sobre Trfico de Mulheres, Crianas e Adolescentes para fins de Explorao Sexual Comercial - PESTRAF: Relatrio Nacional. Braslia: CECRIA, 2002, p. 29.

zuela, Itlia, Portugal, Paraguai, Sua, Estados Unidos, Alemanha e Suriname. J pelas rotas intermunicipais e interestaduais, predomina o nmero de adolescentes traficadas, que tambm podem chegar at as fronteiras e serem levadas para outros pases da Amrica do Sul, principalmente Venezuela, Guiana Francesa, Paraguai, Bolvia, Peru, Argentina e Suriname. No entanto, no prprio texto da pesquisa fica destacado que apesar dos nmeros revelados, as caractersticas desse tipo de violao, de carter criminoso e eminentemente velado, no permite que se saiba muito sobre o nmero de vtimas envolvidas e tampouco acerca da dinmica de operao das redes que o mantm. Os nmeros relacionados ao trfico de pessoas para a explorao do trabalho tambm so impressionantes. Na avaliao da OIT9, h mais de 12 milhes de trabalhadores forados no mundo, sendo que, desses, aproximadamente 2,4 milhes so vtimas do comrcio de seres humanos. Quanto ao trabalho infantil, a OIT calcula haver no mundo mais de 5,7 milhes crianas envolvidas em trabalho escravo e servido. No Brasil, durante o ano de 2007, foram encontradas quase seis mil pessoas em situao de trabalho anlogo ao de escravo em zonas rurais, em virtude da atuao do Grupo Especial de Fiscalizao Mvel (GEFM)10. Todas as pessoas resgatadas eram brasileiros, vtimas do trfico de pessoas interno e quase a totalidade eram adultos do sexo masculino. Outro dado relevante que o Brasil tem recebido um nmero cada vez maior de imigrantes em busca de oportunidades tendo havido, no perodo de 2004 a 2007, um aumento de 51% no total de novos estrangeiros no pas e, se considerados apenas os sul-americanos, o aumento chega a 144%. No Estado de So Paulo, o trfico internacional de seres humanos tem trazido cada vez mais sul-americanos (principalmente bolivianos, peruanos, paraguaios e equatorianos) para a explorao do trabalho urbano em oficinas de costura.11 Em relao terceira finalidade do trfico de pessoas
9 OIT Organizao Internacional do Trabalho. Uma aliana global contra o trabalho forado - Relatrio Global do Seguimento da Declarao da OIT sobre os Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho. Braslia: OIT, 2005. 10 Grupo formado em 1995, pelo Ministrio do Trabalho, Ministrio Pblico do Trabalho e Polcia Federal. 11 ILLES, Paulo; TIMTEO, Gabrielle Louise Soares; FIORUCCI, Elaine da Silva. Trfico de Pessoas para fins de explorao do trabalho na cidade de So Paulo. In: Cadernos Pagu. Campinas: n 31, p. 199-217, julho/dezembro, 2008, p. 20

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prevista no Protocolo de Palermo, a remoo de rgos, o UNODC relatou que denncias foram detectadas na Europa, no Oriente Mdio e no Sul da sia. A cooptao das vtimas tem lugar, principalmente, em regies onde h ignorncia e pobreza e as pessoas so convencidas (ou mesmo enganadas) a vender um de seus rgos. Trata-se de um mercado cruel que explora o desespero de ambos os lados, doentes que no podem esperar e pobres que esto dispostos a vender qualquer parte do corpo por sua sobrevivncia, uns lutando contra o tempo, outros contra a fome.

A falta de pesquisas e dados especficos sobre o tema


Para a execuo efetiva dos quatro eixos de atuao para enfrentamento ao trfico de pessoas-ETP- preveno, represso, acolhimento s vtimas e parcerias- devem ser elaborados planos estratgicos que passem pelas seguintes fases: pesquisa, desenvolvimento e monitoramento. O primeiro desafio que se apresenta a necessidade de estudos e pesquisas sobre diversos aspectos que envolvem o tema, desde a demanda at o perfil das vtimas. As melhores estratgias para o combate ao trfico de seres humanos somente sero alcanadas com o conhecimento do problema a ser enfrentado. A questo da oferta e da demanda no mercado de seres humanos pouco compreendida. Traficantes vendem pessoas e rgos em virtude da rentabilidade do negcio. A anlise das razes e dos meios exige uma investigao profunda sobre a questo, com coleta de dados de naturezas diversas, como valores cobrados pelo transporte das vtimas e preos de compra e venda das pessoas. Fundamental ainda para estudar a estratgia de combate s diversas formas de explorao so os indicadores de vulnerabilidade e a compreenso dos motivos que levam pessoas a deixarem seus locais de origem e arriscarem suas vidas na busca de melhores condies sociais e financeiras. Como exemplo disso, podemos citar os casos dos sul-americanos que pagam para vir trabalhar em So Paulo, na esperana de melhorar a qualidade de vida de sua famlia, o que se torna perfeitamente compreensvel diante das condies de penria que enfrentam em suas cidades de origem. Somente atravs da compreenso desse universo de misria e esperana, ser possvel desenvolver planos de ao que afastem as potenciais vtimas do risco de serem traficadas, bem como

que evitem o fenmeno da re-vitimizao. A anlise dos perfis das vtimas pode orientar a criao e melhoria de polticas pblicas mais adequadas sua proteo efetiva, com foco no atendimento imediato s vtimas. No entanto, tais servios devem ser expandidos e intensificados de forma que o acesso a tais direitos alcance todas as pessoas traficadas. Na ltima dcada, houve um incremento no nmero de pesquisas sobre o tema no Brasil, mas muitas delas so focadas em determinados grupos vulnerveis, certas regies ou exploraes especficas. Assim, se mostra necessrio um retrato completo do trfico de pessoas em todo o territrio nacional, com especificidades regionais, tanto das vtimas quanto dos traficantes. Apenas um estudo com tais requisitos pode ser a base slida para o desenvolvimento de estratgias efetivas e sustentveis para a preveno, represso e assistncia integral s vtimas. Outro desafio que se apresenta a questo da distribuio do conhecimento sobre o problema do trfico de pessoas e os perigos relacionados ao mesmo, atravs de sensibilizao, conscientizao e capacitao. A falta de informao da vtima desencadeia todo o processo de explorao e facilita a sua permanncia em tal condio. As pessoas devem conhecer seus direitos para que possam exigi-los. A importncia de tal medida se mostra clara atravs do estudo casos. Num caso de trfico de pessoas para a explorao do trabalho anlogo s condies de escravo, bolivianos trabalhavam trancados em um local, com documentos apreendidos, trabalhando mais de quinze horas por dia, seis dias por semana, tomavam banho uma vez por semana e recebiam alimentao deteriorada. Os responsveis por essa situao e exploradores dessa mo de obra escrava afirmavam falsamente que se os trabalhadores deixassem a casa onde estavam, seriam presos pelas autoridades brasileiras, multados e expulsos. No dia em que foi dada a oportunidade para as vtimas deixarem o local, elas no o fizeram por receio de que se concretizassem as ameaas dos traficantes. Estas vtimas jamais obtiveram informaes sobre a ilegalidade dos abusos sofridos, a possibilidade de permanncia e de trabalho no Brasil, enfim, sobre seus direitos como vtimas e como seres humanos. A total falta de informaes das vtimas contribuiu de forma preponderante para a ocorrncia do crime, desde o transporte at a explorao em si.

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O enfrentamento ao trfico de pessoas deve ser sempre guiado pela lgica dos direitos humanos. Muitos aliciadores j foram vtimas, que acabaram por ingressar na hierarquia das organizaes criminosas e se tornaram traficantes. Nesse sentido, importante tambm a orientao de aliciadores, recrutadores, transportadores, que, muitas vezes no tem conscincia de todo o processo de explorao para o qual contribuem. Alm disso, a capacitao de agentes pblicos e privados envolvidos com a questo, desde a elaborao de leis, at a realizao da represso, essencial para o contato com as especificidades que o enfrentamento ao trfico de pessoas exige. A capacitao permite que os agentes desenvolvam planos de ao estratgica voltados diretamente s reais necessidades de preveno, represso, proteo da vtima e desenvolvimento de parcerias. No tocante a esse ltimo eixo de atuao, o fluxo de atendimento se mostra imprescindvel para indicar toda a estrutura de assistncia vtima, englobando tanto os rgos do poder pblico quanto as entidades da sociedade civil organizada, responsveis pelo atendimento integral da vtima. Tal aspecto exige a capacitao dos agentes para a atuao nas diversas necessidades como o perodo de reflexo, ou seja, perodo concedido vtima para que decida se pretende ou no cooperar com a pol-

cia ou permanecer no pas onde foi resgatada), segurana (programas de proteo s vtimas e testemunhas), sade e atendimento psicolgico, assistncia jurdica gratuita (Defensoria Pblica), autorizao para residncia permanente ou temporria, regularizao do trabalho, concesso de seguro-desemprego, reabilitao profissional e formas de reinsero na sociedade. Em relao represso, a capacitao tambm se mostra essencial em virtude da necessidade de fiscalizao e confisco das receitas das organizaes criminosas, bem como das especificidades dos crimes conexos como lavagem de dinheiro e corrupo. O terceiro desafio se volta ao acompanhamento e monitoramento dos planos de ao. Atravs da avaliao das metas cumpridas e dos objetivos a serem alcanados, possvel a anlise e correo dos eventuais erros e lacunas nas estratgias adotadas. A satisfao de todos esses desafios s ser possvel se a estratgia for ampla e planejada, com realizao de parcerias e a coordenao entre as polticas pblicas, nas esferas econmica, poltica, jurdica e cultural. Caso contrrio, haver uso incoerente de recursos humanos e financeiros de forma que alguns pontos podero ser tratados de forma excessiva enquanto outros restaro sem nenhuma ateno.

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parte 2

MAPA DAS VIOLAES DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL (2001-2010)

IV - IntegrIdade fsIca e desenVolVImento de crIanas e adolescentes

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4.1. MORTALIDADE INfANTIL


MORTALIDADE INfANTIL NO BRASIL NO INCIO DO SC. XXI
Alder Mouro de Sousa Enfermeiro, Mestre em Cincias da Sade, Pesquisador do NEV/USP.

studar as mortes, paradoxalmente, nos permite avaliar a condio de vida dos seres humanos. Mais especificamente, estudar as mortes de crianas menores de um ano de idade nos permite avaliar a oportunidade de seres humanos poderem usufruir todo o seu potencial e gozar do privilgio de viver suas vidas. Dentre os indicadores de mortalidade tradicionalmente utilizados para avaliar o risco de morte em determinadas comunidades como a taxa de letalidade e de mortalidade geral ou por sua causa a taxa de mortalidade infantil (TMI), tambm chamado de coeficiente de mortalidade infantil, um importante indicador social e de sade utilizado para medir, especificamente, a probabilidade de uma criana morrer antes de completar um ano aps o nascimento. um indicador que possui forte correlao com as condies de vida em geral, como as condies ambientais, sociais, econmicas e de sade da populao: quanto piores as condies de vida, maior a TMI e, portanto, menor a esperana de vida.(1,2) Por isso a TMI tem sido um importante indicador das condies de vida(3), talvez o mais sensvel para medir o nvel de sade de uma populao. A TMI consiste na relao entre o nmero de mortes de crianas menores de 1 ano de idade num determinando ano e o nmero de nascidos vivos (NV) no mesmo ano para uma determinada rea geogrfica, pas, estado ou municpio. A taxa expressa por mil NV, conforme relato a partir da autoridade nacional(1,4) A TMI tambm pode ser analisada com detalha-

mento dos seus diferentes componentes: TMI perinatal, quando o bito ocorre entre a 22 semana de gestao e at 6 dias aps o nascimento; TMI neonatal precoce, quando o bito ocorre entre 0 e 6 dias aps o nascimento; TMI neonatal tardia, quando o bito ocorre entre o 7 e 27 dias aps o nascimento e ps-neonatal, quando o bito ocorre entre 28 e 354 dias aps o nascimento.(2) A taxa mortalidade perinatal indicador preciso da eficcia do processo reprodutivo e reflete a ocorrncia de determinantes vinculados gestao, ao parto, s condies de acesso a servios de sade e a qualidade da assistncia pr-natal, ao parto e ao recm-nascido. Enquanto as taxas de mortalidade neonatal precoce e tardia refletem, de maneira geral, as condies socioeconmicas e de sade da me e a qualidade da assistncia pr-natal, ao parto e ao recm-nascido. E a taxa de mortalidade ps-neonatal est mais associada ao desenvolvimento socioeconmico e s condies do meio ambiente, que condicionam a desnutrio infantil e as infeces a ela associadas, alm do acesso e da qualidade dos recursos disponveis para ateno sade materno-infantil.(5) Segundo os parmetros da Organizao Mundial de Sade (OMS), a TMI considerada alta quando ocorrem 50 ou mais bitos/mil NV. Entre 21 e 49 considerada mdia e quando ocorrem menos de 20 bitos/mil NV a TMI considerada baixa.(6) Entretanto recomenda que de mil crianas nascidas vivas ocorram menos de 10 bitos. Esta recomendao nos faz recordar que ainda

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que recursos sociais e de sade de qualidade sejam oferecidos e acessados de maneira equitativa, ainda existe a possibilidade de que algumas crianas morram antes de completar um ano de vida. Os valores da TMI do Brasil so provenientes dos dados de dois sistemas de informao, o SIM (Sistema de Informao sobre Mortalidade) e o SINASC (Sistema de Informao sobre Nascidos Vivos), ambos desenvolvidos e gerenciados pelo Ministrio da Sade. A inexistncia de registros estatsticos confiveis impossibilita o reconhecimento do real cenrio da TMI no Brasil. Embora tenham sido observados aumentos na captao dos dados do SIM e SINASC, geralmente faltam informaes sobre nascimentos e bitos de crianas menores de 1 ano devido ao sub-registro, principalmente nas regies norte e nordeste que so as regies com maior fragilidade nestes servios; em alguns casos crianas nascidas em zonas rurais ou em pequenas cidades ou entre grupos sociais de menor renda, sequer chegam a ser registradas e na ocorrncia de bitos estes tambm no so informados.(7) Frente a esta realidade, os dados originados por mtodo direto carecem de preciso e validade e por isso este indicador tem sido obtido atravs de tcnicas indiretas e por estimativa para os locais onde a alimentao dos sistemas de informao no alcana o ndice final de cobertura e regularidade do SIM de 80% e 90% para o SINASC. Na regio norte menos da metade (44,2%) da populao vive em municpios em que os dados dos SIM e SINASC so considerados satisfatrios. Este percentual aumenta para 61,9% nos municpios do nordeste, 74,6% no sul, 77% no centro-oeste e 81,5% no sudeste. No cenrio brasileiro o documento de reconhecimento nacional para crianas a Declarao de Nascido Vivo, documento que contm informaes sobre as condies da criana no momento do nascimento e informaes sobre a gravidez. E a principal fonte de informao para as investigaes de bitos a Declarao de bitos.(8) Apesar da notificao do bito ser compulsria e do formulrio ser distribudo gratuitamente, o SIM apresenta deficincias no preenchimento inadequado das Declaraes de bitos, alm da subnotificao de mortes.(9) Este fato impossibilita que pesquisadores, formadores de polticas pblicas e gestores possam calcular a TMI pelo mtodo direto a partir de dados do SIM e do SINASC e tenham que aguardar a divulgao estimativa dos dados pelos rgos competentes.

Os dados utilizados para a anlise realizada neste texto foram obtidos atravs dos Indicadores e Dados Bsicos do Brasil 2010(2) (IDB-2010) publicado pela RIPSA (Rede Interagencial de Informaes para a Sade) criada por iniciativa conjunta do Ministrio da Sade e da Organizao Pan Americana da Sade (OPAS). As TMI de Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul foram calculadas diretamente atravs dos sistemas SIM e SINASC, pois atingiram o ndice final de cobertura e regularidade dos sistemas de informao e o clculo das TMI dos demais estados foi feito por mtodos demogrficos indiretos. As taxas sero apresentadas em seis grficos a seguir:

Brasil e regies
No grfico 1 observamos uma tendncia nacional e contnua de queda na TMI. Em 2008 o Brasil apresenta TMI de 17,56 bitos/mil NV, o que representa uma reduo de aproximadamente 38% entre 1999 e 2008. Mantm-se acima da mdia nacional as regies norte e nordeste e pela primeira vez, em 2008, a regio nordeste passa a ser a regio brasileira com a segunda maior TMI aps um declnio histrico e acentuado de 7,02 bitos/mil NV entre 2007 e 2008. As regies centro-oeste, sudeste e sul possuem TMI abaixo da mdia nacional. Apesar de todo o declnio observado no perodo a TMI do Brasil e de todas as regies ainda permanece acima da taxa recomendada pela OMS de 10 bitos/mil NV.

regio Norte
Em 2008 a TMI da regio norte a maior do pas com 23,06 bitos/mil NV, resultado de um declnio de 22,5% dos bitos no perodo analisado. tambm a regio cujos estados, isoladamente, possuem as mais altas taxas, todos acima da TMI mdia nacional. Roraima o estado com a menor TMI na regio norte em todos os anos pesquisados, entretanto chega em 2008 com 20,73 bitos/mil NV, 2,8% a mais do que apresentava em 1999. Elevao tambm observada em quase todos os estados. Chama ateno o fato de todos os estados terem tendncia de declnio at 2007, mantida somente pelo Acre em 2008. A diferena mais expressiva se observa no Amap com um aumento de 38,6% em

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grfIco 1 Taxa de MorTalidade infanTil por Mil nascidos vivos no Brasil e suas regies enTre 1999 2008.
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1999 2000 BRASIL REGIO SUDESTE 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 REGIO NORTE REGIO SUL REGIO NORDESTE REGIO CENTRO-OESTE

Fonte: RIPSA IDB-2010

grfIco 2 Taxa de MorTalidade infanTil por Mil nascidos vivos na a regio norTe do Brasil e seus esTados enTre 1999 2008.

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1999 2000 2001 2002 2003 RONDNIA RORAIMA 2004 2005 ACRE PAR 2006 AMAP TOCANTINS 2007 2008

REGIO NORTE AMAZONAS


Fonte: RIPSA IDB-2010

relao TMI de 2007 e aproximadamente 7% de 1999, deixando de ter a 3 menor TMI da regio em 2007, ainda abaixo da taxa mdia da regio e de todos os estados da regio nordeste, chegando em 2008 com 28,91 bitos/mil NV sendo o estado com a mais alta TMI do Brasil.

O Acre tem a 3 maior TMI da regio norte e a 5 maior do Brasil, contudo, foi o estado que apresentou maior diminuio (40,8%) da TMI no perodo pesquisado. Enquanto que o segundo estado que apresentou maior diminuio foi o Tocantins com 27,6% em relao a 1999.

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regio Nordeste
A partir de 2008 a regio nordeste deixa de ter a primeira e passa a ter a segunda maior TMI do Brasil com 21,65 bitos/mil NV. Foi a regio onde os estados apresentaram as maiores redues. O declnio, relativamente, homogneo e constante das taxas da regio entre 4 e 6% at 2007, alcana 24,5% em 2008. Reduo acentuada no observada em outro perodo to curto no histrico brasileiro. No entanto, todos os estados da regio chegam em 2008 com TMI acima da mdia nacional. Assim como observado em outras regies a TMI dos estados do nordeste brasileiro apresenta tendncia

contnua de declnio, porm este extremamente acentuado entre 2007 e 2008, com reduo de aproximadamente 32% em Pernambuco, Sergipe e Paraba. O mais surpreendente a reduo de 47,7% dos bitos em um nico ano no estado de Alagoas, que deixa a posio histrica de estado com a maior TMI no Brasil, posio que manteve durante todo o perodo estudado e passa a assumir a 17 posio em 2008. Observamos tambm que a partir de 2001 o estado do Cear tem a menor TMI do nordeste e se mantm nessa posio at o final do perodo pesquisado. Todos os estados da regio nordeste tm TMI acima da mdia nacional e no Maranho, Piau, Alagoas e Bahia esta chega est acima da mdia da regio nordeste.

grfIco 3 Taxa de MorTalidade infanTil por Mil nascidos vivos na regio nordesTe do Brasil e seus esTados enTre 1999 2008.
70 60 50 40 30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: RIPSA IDB-2010

REGIO NORDESTE MARANHO PIAU CEAR RIO GRANDE DO NORTE PARABA PERNAMBUCO ALAGOAS SERGIPE BAHIA

REGIO regio sudeste NORTE

RONDNIA

AMAZONAS RORAIMA Tambm observamos tendncia contnua de reduo da TMI nos estados da regio sudeste, exceto pelo estado do Esprito Santo, que apresenta algumas oscilaes na taxa neste perodo. Esta a regio com a 2 TMI mais baixa do Brasil, com 14,16 bitos/mil NV em 2008 e a 3 regio com maior reduo da TMI, alcanando a diminuio de 29,1% entre 1999 e 2008. O estado de Minas Gerais apresentou um declnio

AMAP ACRE contnuo na reduo da TMI, embora a taxa apresentada mantenha-se acima da mdia da regio em todos os anos TOCANTINS PAR pesquisados e permanea sendo a mais elevada da regio. Juntamente com Minas Gerais, Esprito Santo e Rio de Janeiro possuem TMI acima da mdia regional. So Paulo tem a menor TMI da regio sudeste em todo o perodo pesquisado e a 3 menor do Brasil, chegando em 2008 com 12,6 bitos/mil NV, uma diminuio de 29,7% entre 1999 e 2008. Mantm-se abaixo da TMI da regio sudeste em todo o perodo pesquisado.

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grfIco 4 Taxa de MorTalidade infanTil por Mil nascidos vivos na regio sudesTe do Brasil e seus esTados enTre 1999 2008.
25 20 15 10 5 0

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

REGIO SUDESTE RIO DE JANEIRO


Fonte: RIPSA IDB-2010

MINAS GERAIS SO PAULO

ESPRITO SANTO

regio sul
Assim como nas outras regies brasileiras tambm se observa tendncia de reduo da TMI nos estados da regio sul do Brasil. Esta a regio que possui a menor TMI do pas em todo o perodo pesquisado e chega em 2008 com 12,6 bitos/mil NV, permanecendo abaixo da mdia nacional de 17,6 bitos/mil NV. Tambm tinha a menor TMI em 1999, com 17,2 bitos/mil NV, taxa ainda no alcanada, em 2008, pelas regies norte e nordeste. Seus estados esto entre as 5 menores TMI do pas. Contudo foi a regio que teve a menor reduo na TMI no perodo estudado, tendo reduzido 26,3% dos bitos/mil NV entre 1999 e 2008. O estado do Paran tem a maior TMI entre os 3 estados desta regio, permanecendo com a taxa acima da mdia regional. Entretanto tem a 5 menor TMI do pas com 13,1 bitos/mil NV em 2008. J em 1999 tinha uma das menores TMI do pas com 19,7 bitos/ mil NV, taxa menor do que a apresentada por todos os estados da regio norte e quase todos da regio nordeste em 2008, exceto Cear e Pernambuco. Santa Catarina o estado com a menor TMI do pas em 2008 com 11,7 bitos/mil NV. Em 1999 era

o estado com a 3 menor taxa atrs somente do Rio Grande do Sul e do Distrito Federal. O Rio Grande do Sul tem a 4 menor TMI do pas em 2008 com 12,8 bitos/mil NV. Em 1999 com 15,1 bitos/mil NV tinha a menor, taxa menor do que as que muitos estados apresentam em 2008. Apresentou reduo de 15,5% da TMI entre 1999 e 2008, um dos estados com menor reduo na taxa nesse perodo.

regio CeNtro-oeste
A regio centro-oeste possui a 3 maior TMI em 2008 com 16,9 bitos/mil NV, permanecendo abaixo da mdia nacional. Foi a 4 regio com maior reduo na TMI no perodo pesquisado, tendo reduzido 22,3% dos bitos/mil NV no perodo estudado. Entre os estados da regio centro-oeste, observa-se a maior heterogeneidade no declnio das TMI. Chama ateno que o Distrito Federal tenha a menor TMI em todo o perodo com uma diferena que varia de 5,7 a 9,8 bitos/mil NV em diferentes anos. Chega em 2008 com a 2 menor TMI do Brasil, posio que tambm ocupava em 1999 com 15,1 bitos/mil NV, menor do que a taxa de muitos estados apresentam em 2008.

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grfIco 5 Taxa de MorTalidade infanTil por Mil nascidos vivos regio sul do Brasil e seus esTados enTre 1999 2008.
25 20 15 10 5 0

1999 REGIO SUL

2000

2001

2002 PARAN

2003

2004

2005

2006

2007

2008

SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

Fonte: RIPSA IDB-2010

grfIco 6 Taxa de MorTalidade infanTil por Mil nascidos vivos na a regio cenTrooesT do Brasil e seus esTados enTre 1999 2008.

30 25 20 15 10 5 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 MATO GROSSO 2007 2008 REGIO CENTRO-OESTE GOIS
Fonte: RIPSA IDB-2010

MATO GROSSO DO SUL DISTRITO FEDERAL

Gois tem uma tendncia de declnio permanente e o caso de maior xito o do Mato Grosso do Sul que entre oscilaes apresenta a maior reduo e sai da posio de estado com maior TMI no incio do perodo estudado, para a 2 menor em 2008, ultrapassando Gois que ocupou esta posio desde 1999.

O estado do Mato Grosso do Sul tem a 2 menor TMI da regio e a 8 menor no Brasil com 16,5 bitos/mil NV em 2008. Foi o estado da regio centro-oeste que mais reduziu a mortalidade infantil entre 1999 e 2008, alcanando a reduo de 33,5%.

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O declnio da Taxa de Mortalidade Infantil no Brasil e alguns de seus determinantes


A mortalidade infantil um problema complexo e multideterminado. Embora seja pauta prioritria nas agendas da sade, muitos determinantes envolvidos neste contexto se estendem para outras dimenses da vida em sociedade como educao, habitao, saneamento. A taxa de mortalidade infantil no Brasil vem diminuindo continuamente desde o sculo anterior mesmo em perodos de crise(10). Em 1940 a TMI era de 150 bitos/mil NV, tendo sido reduzida para 124 em 1960, 82,8 em 1980,(11) 48,3 em 1990, 27,4 em 2000 e para 17,6 bitos/mil NV em 2008.(2) E a justificativa para este resultado vem sendo pautada pela interao de diferentes determinantes. Os resultados observados na reduo da TMI so reflexos que podem ser estimados como impacto propiciado pela melhoria das condies de vida resultantes do aumento dos investimentos com polticas de sade, alimentao e nutrio, principalmente, a partir da dcada de 1980.(10) As melhorias nas condies de sade, como a reduo das doenas infecciosas e parasitrias, queda da fecundidade, melhoria da qualidade de visa, associadas aos avanos tecnolgicos da sade ocorridos em meados do sculo XX promoveram impacto sobre a mortalidade geral e tambm infantil.(12) Durante o sculo XX se observou uma vigorosa reduo das taxas de mortalidade infantil, inicialmente nos pases desenvolvidos e posteriormente em alguns pases em desenvolvimento. No caso do Brasil, estudos sugerem que a reduo esteja associada principalmente melhoria do saneamento bsico, da assistncia pr-natal e do aumento do aleitamento materno.(13) Observa-se reduo da TMI entre todas as causas, e as mortes relacionadas ao componente perinatal permanecem tendo os valores mais altos, em relao s outras causas, como malformaes congnitas, infeces respiratrias, diarreias, entre outras infeces.(14) Nos pases desenvolvidos ganhos importantes na esperana de vida corresponderam a grandes redues da mortalidade infantil. O declnio da TMI no ocorreu de forma to acentuada entre os pases menos desenvolvidos, resultado da incorporao incompleta e tardia de polticas pblicas de sade.(15) Em pases desenvolvidos o controle das doenas in-

fecciosas resultou em uma expressiva reduo da mortalidade infantil e em consequncia os problemas perinatais tornaram-se mais relevantes, pois passaram a ser responsveis pela maioria dos bitos fetais.

O declnio da Taxa de Mortalidade Infantil em pases do continente americano e no Brasil


oportuno observar que outros pases da Amrica Latina tiveram ritmo igual ou mais acelerado no declnio da TMI como o caso do Chile, onde houve reduo de 55 para 19 bitos/mil NV entre 1975 e 1988.(16) Comparando a situao mais recente do Brasil com a de outros pases das amricas percebemos a grave situao em que o pas se encontra. Em 2000 o Brasil tinha TMI de 27,4 bitos/mil NV semelhante ao que era a TMI do Mxico (27,7) em 1995 e pouco maior que Venezuela (25,4) e Argentina (25,6) apresentavam em 1990. Ainda em 2000 a TMI do Brasil era menor que a do Peru (33) e da Bolvia (65) no mesmo ano, entretanto maior que a taxa encontrada na Guiana (21,9), no Paraguai (20,2), na Venezuela (19,4), na Argentina (16,6), no Uruguai (14,1) no Mxico (8,9) e no Chile (8,9), nos EUA (6,9) e no Canad (5,3), por exemplo, no mesmo ano. Em 2005 essa discrepncia tambm se mantm, o Brasil tem TMI de 21,4 bitos/mil NV. Taxa maior que a encontrada no Paraguai (17,8), na Venezuela (16,8), no Mxico (16,8), na Argentina (13,3), no Uruguai (12,7), no Chile (7,9), nos EUA (6,8) e no Canad (5,4), por exemplo, no mesmo ano.(16)

A reduo da Taxa de Mortalidade Infantil na agenda internacional e nacional


O reconhecimento da gravidade da mortalidade infantil tal que o compromisso com sua reduo est includo entre as prioridades da agenda internacional de organizaes e governos e na formulao de polticas de desenvolvimento humano. Da mesma maneira que outros pases, o Brasil tambm assumiu compromissos internacionais e vem enfrentando o desafio de reduzir o nmero de mortes de crianas menores de 1 ano como uma de suas principais metas na agenda da sade. Em 1989 o pas se torna signatrio da Declarao Internacional sobre os Direitos da Criana(17), tratado da Assembleia Geral das Naes Unidas, promulgado no Brasil em 1990 pelo Decreto N

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99.710 da Presidncia da Repblica do Brasil. Esta Declarao visa proporcionar proteo especial s crianas e reconhece que em todos os pases do mundo existem crianas vivendo sob condies excepcionalmente difceis e necessitam considerao especial. Em seu artigo 24 afirma que os Estados Parte reconhecem o direito da criana de gozar do melhor padro possvel de sade e dos servios destinados ao tratamento das doenas e recuperao da sade e realizaro esforos para garantir que todas as crianas possam usufruir desses direitos. Desenvolvero medidas para reduzir a mortalidade infantil, alm aplicar toda a tecnologia disponvel no combate a doenas, fornecimento de gua potvel, alimentos nutritivos, atuando preventivamente, bem como disseminando conhecimentos sobre sade, nutrio, sobre as vantagens da amamentao, da higiene, do saneamento ambiental e da preveno de acidentes para todos os setores da sociedade, especialmente os pais e as crianas, assim como atuar ativamente na aplicao desses conhecimentos.(17) A meta estipulada por esta Declarao era de que entre 1990 e 2000 a mortalidade infantil deveria ser reduzida em um tero. Na verdade, o Brasil fez muito mais que isso. Neste perodo houve reduo de 42% da TMI. Alm da Declarao Internacional sobre os Direitos da Criana, o Brasil juntamente com outras 188 naes membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) firmam em 2000 e reafirmam em 2010, o compromisso de alcanar at 2015, 8 Objetivos do Desenvolvimento do Milnio(ODM)(18) que visam combater a extrema pobreza e outros males da sociedade, com o objetivo de que, com a globalizao, o mundo se torne mais inclusivo e equitativo. As projees para os ODM ligados sade so as piores no grupo de metas estabelecidas at 2015. A reduo da TMI um dos 3 componentes do 4 ODM e a meta reduzir em dois teros, entre 1990 e 2015, a mortalidade de crianas menores de 5 anos e que a TMI do Brasil em 2015 seja de 17,9 bitos/mil NV ou menos. Como observado nos dados do IDB-2010(2) houve significativa reduo da TMI at o presente momento e o Brasil ser um dos poucos pases a alcanar esse objetivo at 2015. De fato, atualmente j alcanou este objetivo, entretanto o nvel ideal da TMI ( 10 bitos/mil NV) proposto pela OMS ainda no foi alcanado nem em nvel nacional, nem regional ou estadual. Na tentativa de alcanar o 4 ODM ao longo dos

ltimos anos o governo federal tem buscado fortalecer polticas pblicas j existentes, como o Programa Nacional de Imunizao, a Estratgia Sade da Famlia, a vigilncia da mortalidade infantil e fetal, alm de ter assumido um novo compromisso com o Pacto pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal, o Pacto pela Reduo da Mortalidade Infantil na Regio Nordeste e Amaznia Legal e implementado o Programa Rede Cegonha. O Pacto Nacional pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal foi firmado em 2004 pelo Governo Federal uma vez que as taxas de mortalidade ainda permaneciam muito acima do que internacionalmente aceitvel, evidenciando a no efetividade dos programas nacionais e estaduais existentes. Norteado pelos princpios de respeito aos direitos de mulheres e crianas; pelos conceitos de gnero, raa e etnia; com investimentos na ateno obsttrica e neonatal considerando as desigualdades sociais e regionais, o Pacto atualmente tem a adeso das 27 Unidades Federativas, prope um processo de construo coletiva e permanente, articulando aes entre gestores de diferentes instncias governamentais e a sociedade civil organizada pela qualificao da ateno obsttrica e neonatal.(19) Considerando as discrepncias da TMI entre as regies brasileiras, o Governo Federal assinou em 2009 o Pacto pela Reduo da Mortalidade Infantil no Nordeste e na Amaznia Legal (estados da regio norte) com o objetivo de implementar aes diretamente no setor sade para reduzir, em 2009 e 2010, no mnimo 5% da TMI, em especial o componente neonatal (at 27 dias aps o nascimento).(20) As propostas do Pacto preveem a ampliao do nmero de equipes de Sade da Famlia, da qualificao profissional, do nmero de leitos em unidades de tratamento intensivo, de redes de banco de leite humano, da qualidade e cobertura do SIM e SINASC sistemas de informao de mortalidade e nascidos vivos, da vigilncia dos bitos infantis e monitoramento da ocorrncia dos bitos, entre outras. A Rede Cegonha uma estratgia de cuidados a mulheres e crianas que prev a ampliao do acesso, acolhimento e melhoria da qualidade do pr-natal, captao precoce das gestantes para incio do pr-natal ainda no primeiro trimestre, realizao de no mnimo sete consultas durante o pr-natal, garantia de vagas para gestantes e bebs nas maternidades, alm do acompanhamento do crescimento e desenvolvimento da criana at 2 anos. Vem sendo implantada desde 2011 prioritariamente nos

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locais com TMI mais elevadas e atualmente em todas as Unidades Federativas, com implementao programada de suas aes at 2016.(21) Desde 1990 o Brasil conta com uma legislao especfica de garantia dos direitos de crianas e adolescente, o ECA(22) (Estatuto da Criana e do Adolescente) detalha os direitos fundamentais pessoa humana que devem usufrudos. Desde ento o ECA vem possibilitando um novo olhar para crianas e adolescentes como sujeitos de direitos e seres em processo de desenvolvimento. O Brasil tambm internacionalmente conhecido por suas avanadas polticas pblicas na rea da sade. E dentre elas chamamos ateno para aquelas voltadas para garantia do direito sade de gestantes, parturientes e recm-nascidos, como a Poltica Nacional de Ateno Obsttrica e Neonatal, de Ateno Integral Mulher, e de Ateno Integral Sade da Criana. Todas estas polticas visam o desenvolvimento de aes preventivas, garantia de acesso aos servios de sade e assistncia de qualidade no pr-natal, parto, ps-parto, os cuidados com o recm-nascido, o apoio ao aleitamento materno, planejamento reprodutivo e etc.(23) Aumenta tambm a lista de polticas pblicas que impactam diretamente a mortalidade infantil os programas estaduais desenvolvidos, por exemplo, por Curitiba, So Paulo, Rio de Janeiro e Paran: Rede Me Curitibana(24), Rede de Proteo Me Paulistana(25), Cegonha Carioca(26) e Me Paranaense(27). Estes programas visam implementao de aes no setor sade para assistncia integral e humanizada durante o ciclo gravdico-puerperal e no primeiro ano aps o nascimento da criana. Um exemplo de uma experincia nacional exitosa com forte impacto na reduo da mortalidade infantil ocorreu no estado Cear, com a implantao do Programa Viva Criana, em 1987. Naquela poca o ndice de desnutrio infantil era alto e as principais causas de mortes eram as doenas diarreicas e pneumonia. O estado no possua condies de atendimento regular de sade e ento props um trabalho coletivo pautado em cinco aes bsicas: controle de doenas diarreicas; imunizao bsica e universal; incentivo ao aleitamento materno com orientao para o desmame; acompanhamento do crescimento e desenvolvimento e, assistncia e controle das infeces respiratrias agudas.(28) O grande diferencial desse programa foi o envolvimento de organizaes no governamentais, de grupos religiosos, da mdia, do setor privado, da Sociedade Ce-

arense de Pediatria na articulao dos recursos locais de baixa complexidade para reduzir a TMI de bitos causados por diarreias, pneumonias e desnutrio. O resultado deste investimento foi a reduo da TMI em um tero entre 1987 e 1989. Conquista reconhecida internacionalmente pela outorga do Prmio Maurice Pate, concedido pelo UNICEF em 1993. Essa reduo se manteve nas dcadas seguintes e a TMI e o Cear tem a mais baixa TMI da regio nordeste no final do perodo estudado. O Cear tambm desenvolveu uma tecnologia de trabalho baseada em visitas domiciliares com paraprofissionais adaptada para o enfrentamento dos desafios da realidade local. O trabalho obteve resultados bastante favorveis, evoluiu e serviu de modelo para o desenho da atual poltica pblica federal de reorganizao da Ateno Bsica a Sade, conhecida como Estratgia Sade da Famlia (ESF). Atualmente implantada em todo o territrio nacional a ESF tem um impacto favorvel na reduo da mortalidade infantil em municpios com altas taxas de mortalidade e baixo IDH (ndice de Desenvolvimento Humano)(29) onde um aumento de 10% na cobertura da estratgia foi associado a uma reduo de 4,5% na TMI.

As desigualdades entre as regies brasileiras


A TMI vem apresentando valores declinantes, porm de forma diferenciada entre as regies. O Brasil um pas com extremas desigualdades sociais e regionais. A concentrao dos meios de produo e o progresso tecnolgico em espaos geogrficos restritos do territrio nacional proporcionam explicaes para as diferentes trajetrias da TMI nas regies e estados brasileiros. Entretanto este dado esconde profundas desigualdades entre regies e estados brasileiros e deve-se considerar que taxas reduzidas podem estar encobrindo ms condies de vida em segmentos sociais especficos. Uma explicao coerente para o declnio desigual da TMI observado entre as regies brasileiras ao longo das ltimas dcadas fornecida por Cezar Victora e outros autores(31) e denominada de hiptese da equidade inversa. Os autores argumentam que ao implantar polticas pblicas universais, as desigualdades entre os extremos aumentam primeiro para depois diminurem. Aumentam porque os primeiros resultados favorveis sero observados nos locais com melhor desenvolvimento, para

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em seguida comearem a ser observados nos locais menos desenvolvidos, gerando a reduo da desigualdade. E ao observar a reduo da taxa de mortalidade infantil no Brasil, possvel observar a coerncia desse argumento. A partir de 1970 foram implementadas polticas pblicas na sade e assistncia social e at meados de 1985 as redues na TMI eram menores nas regies norte e nordeste e somente depois desse perodo que o declnio torna-se acentuado de 1999 e 2008. No mesmo perodo os estados das regies sul, sudeste e centro-oeste tiveram percentual de reduo da TMI inferior aos das regies nordeste e norte e atualmente a desigualdade menor entre as regies. Entretanto a desigualdade ainda persiste. Crianas pobres tm mais do que o dobro de chance de morrer do que as ricas e maior taxa de mortalidade observada em filhos de mes negras e indgenas. O nordeste apresentou a maior queda nas mortes de zero a cinco anos, mas a mortalidade na infncia ainda o quase o dobro das taxas registradas no sudeste, no sul e no centro-oeste.(18) Determinantes como a distribuio desigual da renda, acesso diferenciado aos recursos de sade, saneamento e educao nos diferentes estratos sociais esto relacionados ao ritmo de queda da TMI observado.(32,33) O tratamento igualitrio deve ser uma prioridade nas estratgias e aes voltadas para a sade infantil. Pessoas pobres possuem privaes mltiplas que se relacionam a nveis elevados de exposio a doenas, nveis baixos de resistncia, busca inadequada por cuidados de sade e probabilidades mais baixas de receber tratamento efetivo e oportuno.(34)

Embora tenha havido certa diminuio de desigualdades sociais e regionais nas ltimas dcadas ainda se observa desigualdades entre as regies do pas e, principalmente, entre zonas urbanas e rurais. Por exemplo, em 2005 somente 29.1% das mulheres da regio norte receberam no mnimo 7 consultas de pr-natal, 36% na regio nordeste. Nas regies demais regies esse percentual foi igual ou superior a 60%.(35) Certamente o crescimento do processo de urbanizao, o maior acesso rede geral de abastecimento de gua, melhorias na oferta de esgotamento por rede geral e fossa sptica e coleta de lixo por domiclios so alguns determinantes que esto envolvidos neste contexto de declnio contnuo da TMI, porm os bitos relacionados s doenas infecciosas e parasitrias nas regies norte e nordeste, ainda que em declnio ao longo dos anos, representam aproximadamente 10% da TMI em 2005. Cada pessoa tem direito a ter uma vida longa e saudvel, alm do direito de gozar do mais alto padro possvel de sade fsica e mental, atravs do acesso, integral e universal, dos servios dos diferentes setores da sociedade. As elevadas taxas de mortalidade infantil ainda observadas nas regies e estados brasileiros se configuram como uma violao dos direitos humanos de mulheres e crianas e como um grave problema de sade pblica, atingindo de forma desigual as regies brasileiras. da maior relevncia a garantia desses direitos e ainda h um longo caminho a percorrer para que a TMI do Brasil esteja equiparada com a de pases mais avanados no processo de desenvolvimento e garantia de direitos.

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BiBliograFia
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4.2. ABUSO fSICO NO MBITO DOMSTICO


DISCIPLINA E SOfRIMENTO: REfLEXES SOBRE O PROBLEMA DO ABUSO fSICO CONTRA CRIANAS
Pedro Lagatta Psiclogo formado pela Universidade de So Paulo, pesquisador do NEV/USP

violncia contra a criana, em todas as suas formas, uma violao dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes, consolidados pela Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas na Conveno sobre os Direitos da Criana, de 1989 (UNICEF) e incorporados na legislao brasileira pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). E, como em violaes de toda ordem, apresentam consequncias danosas em vrias dimenses. Ainda assim, muito tempo depois da Conveno da ONU, persiste uma clara resistncia em tomar a criana como um cidado em situao de igualdade em relao a todos os outros, cujos direitos devem ser totalmente protegidos. Segundo a Organizao Mundial da Sade (OMS), 53.000 crianas entre 0 e 18 anos morreram vtimas de homicdio em 2002. Cerca de 150 milhes de meninas e mais de 70 milhes de meninos foram submetidos a abusos sexuais de toda ordem (ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE, 2006 apud PINHEIRO, 2006). Em 2004, uma quantidade superior a 200 milhes de crianas trabalhava, sendo que destas, 126 milhes o faziam em condies insalubres ou perigosas (INTERNATIONAL LABOR ORGANIZATION, 2006 apud PINHEIRO, 2006). A disciplina fsica , em grande parte dos pases-membro das Naes Unidas, legal: em 2011, de todas as crianas do mundo, pouco mais de 5% vivem em pases que contam com legislaes que probem castigos corporais em qualquer contexto. Alguns pases

probem a punio corporal na escola, outros em unidades de internao, mas na maioria das vezes no fazem o mesmo para o ambiente domstico (GLOBAL INITIATIVE TO END ALL CORPORAL PUNISHMENT OF CHILDREN, 2011). Em muitos pases, no existe proibio legal alguma. neste contexto que o presente artigo se insere. Este texto difere da maioria dos outros presentes neste relatrio pelas caractersticas do problema aqui discutido a violncia fsica dirigida a crianas e adolescentes. No seria possvel tecer consideraes aprofundadas baseadas em dados oficiais, como foi feito em outros estudos deste volume, tampouco analisar sua evoluo histrica no pas, devido falta de dados oficiais produzidos a respeito do tema, bem como pela falta de pesquisas empricas cujo objetivo fosse suprir esta carncia no pas. Tambm no se pretende uma anlise exaustiva da literatura cientfica a respeito das determinantes e consequncias da punio corporal e abuso fsico ou mesmo um estudo histrico e crtico detalhado a respeito da infncia no Brasil. O leitor poder encontrar estudos mais bem estruturados sobre o assunto em Priore (1996), Freitas (1997) e Longo (2005). Sem apresentar nenhuma reflexo realmente inovadora no campo, o objetivo deste texto to somente contribuir para a disseminao das principais ideias, no mbito das pesquisas realizadas pelo Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da USP que marcam a estreita relao entre punio corporal e abuso fsico, bem como

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as conseqncias que fazem destas prticas um problema social - apesar da aparente sutileza - bem maior do que se pensa. Os impactos, para as prprias crianas, para suas comunidades e para o Estado so de mltiplas ordens (financeiros, sociais e humanos, por exemplo) e esto bem documentados na literatura cientfica1. Alguns fatores contribuem para a dificuldade no combate da punio corporal e do abuso fsico. Graves formas de violncia ocorrem na privacidade do ambiente familiar - para no falar aqui de servios pblicos e instituies de internao e provavelmente nunca se tornaro pblicas. So cometidas de forma crnica e aparecem disfaradas de prticas educativas aceitas pela populao em geral. Apenas uma pequena parte destas violaes de direitos notificada e investigada, com estimativas que giram em torno de 10 a 30% (FALEIROS e BAZON, 2008). Os pais, membros da famlia estendida e pessoas do crculo pessoal mais ntimo da criana, a priori responsveis por garantir o bem-estar da criana so os principais perpetradores de abusos contra crianas (PINHEIRO, 2006). Poucos deles sero responsabilizados pelas violncias que cometem. Em outras palavras, a violncia contra a criana , na maior parte das vezes, invisvel. Essa opacidade da ocorrncia de maus-tratos infantis no caracterstica exclusiva dos abusos fsicos, mas compartilhada por todas as formas de violncia contra a criana que ocorrem no ambiente domstico. H, porm, uma importante diferena entre o abuso fsico e outras modalidades de violncia, como abuso sexual, a prostituio infantil ou explorao econmica, que implica em uma maior dificuldade em seu combate: se h, em relao s ultimas, h o reconhecimento de que configuram um problema social, portanto devem ser combatidas, o mesmo no acontece quando o assunto o abuso fsico. Ainda se aceita que crianas sejam submetidas dor, em menor ou maior grau, nas situaes cotidianas mais corriqueiras. Este ponto ser mais bem explorado nas prximas sees, mas evidente que a condenao do bater em crianas ainda desperta reaes ambguas e resistncia ao seu combate. Este ensaio tratar tanto da punio corporal de crianas como do abuso fsico, prticas que, apesar de serem diferenciadas conceitualmente, guardam entre si
1 Para mais detalhes sobre o contexto global relativo violncia contra a criana, como suas formas e danos, confira o primeiro captulo do Relatrio Mundial sobre Violncia contra a Criana (PINHEIRO, 2006).

mais semelhanas do que diferenas e ainda so extremamente comuns na realidade brasileira. Para uma estimativa, cabe recorrer a alguns estudos recentes sobre o uso dessas prticas no Brasil. O estudo de Zanoti-Jeronymo (2009) expe uma prevalncia para abusos fsicos no pas de 44,1%, divididos em abusos moderados (33,8%), que compreendem apenas bater em uma criana, e abusos severos (10,3%), como bater com objetos, queimar ou escaldar, ameaar com faca ou arma ou efetivamente us-las contra uma criana. J outro estudo, um survey de opinio baseado em entrevistas realizadas em 11 capitais brasileiras, conduzido pelo NEV em 2010, ao questionar com qual freqncia adultos se recordavam terem sido punidos fisicamente na infncia, encontrou uma prevalncia de 70,5%. Ou seja, a grande maioria apanhou ao menos uma vez na vida. Destes, 28,5% afirmaram ter sofrido punio corporal regularmente, enquanto 11,4% foram submetidos a tal fato todos os dias (CARDIA, 2012). Outro estudo identificou uma prevalncia de cerca 70% para castigos fsicos moderados e 2% para castigos fsicos severos (RUNYAN, D et al 2010), enquanto para Bordin et al (2009), pelo menos 20% das crianas em seu estudo foram submetidas a castigos fsicos severos. Brandenburg e Weber (2005), numa reviso da literatura sobre o tema, apontam que estudos de diferentes pases encontram prevalncias que variam de 57% a 94%. Como se v, h uma variao nos diagnsticos realizados por diferentes estudos. Independente de um nmero preciso, fica claro que o abuso e castigos fsicos so muito difundidos (alta prevalncia) e frequentes (ocorrem com regularidade), e so uma realidade presente nos mais variados contextos. Diferenas e semelhanas entre abuso fsico e punio corporal de crianas A discusso sobre o abuso fsico de crianas passa, necessariamente, pela temtica da punio corporal. Entretanto, ainda no existe consenso de quais critrios claramente diferenciariam essas duas prticas. Ambas implicam, essencialmente, na imposio intencional de dor e sofrimento. O que as distinguiria, ento? A punio corporal tida como fundamentalmente educativa (STRAUS, 1994 apud GERSHOFF, 2002), ou seja, uma via de conteno dos comportamentos indesejveis que qualquer criana apresenta como parte intrnseca de sua socializao e desenvolvimento. A dor infligida se limitaria a uma intensidade razovel ou necessria para os fins educativos, sem representar uma

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ameaa integridade fsica da criana. Ou seja, para Straus (1994), uma dor que no se traduza em ferimentos fsicos. A partir de tal definio, abuso seria qualquer situao que excedesse essa intensidade razovel (categoria que peca pela evidente falta de clareza). Pode-se argumentar que seria cabvel diferenci-los quanto a sua intensidade, meios utilizados, consequncias e, porque no dizer, fins. Intensidade ou meios abusivos, como socar, chutar, queimar, bater com objetos duros, provavelmente geraro leses fsicas e traumas psquicos a uma criana em desenvolvimento e por tal razo no so aceitveis em hiptese alguma. Mas precisamos nos preocupar tanto com a palmada educativa, aquela no deixa marcas? A pergunta que foi colocada durante muito tempo por estudiosos refere-se muito mais quilo que a punio corporal e o abuso tem em comum daquilo que diferem. No deixar marcas na pele no significa que a punio corporal no deixe marca alguma. A literatura cientfica tem clareza quanto aos prejuzos mltiplos do abuso fsico, evidentes por si s, porm, por muito tempo, o mesmo no se podia dizer da punio corporal. Indagou-se se a punio corporal compartilhava dos aspectos negativos do abuso ou se, pelo contrrio, poderia levar a criana a resultados positivos em seu desenvolvimento, dvida essa que parece cada vez mais prxima de uma resposta definitiva. O conjunto das pesquisas no campo tm mostrado que castigos corporais produzem muito mais danos que benefcios e mais, coloca em dvida se possvel atribuir algum benefcio a esta prtica (AUCOIN, 2006; KNOX, 2010; GERSHOFF, 2002 e 2010; MAKER, 2010; MOLNAR, 2003). Pelas razes a seguir, colocamos a prpria punio corporal como uma prtica abusiva em si, sobretudo por seu potencial traumtico. Nesta perspectiva, qualquer debate que se realize a respeito sua eficcia seria incuo; afinal, se uma prtica eficaz e abusiva ao mesmo tempo, ela deve ser descartada. Podemos encontrar em Gershoff (2002) um dos mais completos estudos a respeito da relao entre punio corporal e seus resultados ao longo do desenvolvimento infantil. Resumidamente, o nico aspecto desejvel (no necessariamente positivo) da punio corporal encontrada na reviso sistemtica de Gershoff sua capacidade de resultar em obedincia imediata, portanto, um controle rpido de comportamentos indesejados. Por outro lado, se sua inteno educar, est relacionada a muitos outros fatores prejudiciais que fogem a

seus propsitos, como maior agressividade futura, menor internalizao moral (auto-regulao do comportamento), menor qualidade na relao entre pais e filhos e transtornos mentais na idade adulta, incluindo abuso de substncias, baixa auto-estima, depresso e estresse ps-traumtico. Os efeitos negativos da punio corporal podem ser encontrados inclusive quando esta punio moderada. Cabe ressaltar que estamos falando de associaes e no de causas, ou seja, estamos partindo de uma anlise no-linear e no-determinista. Punio corporal e abuso fsico aumentam consideravelmente a chance da manifestao dos sintomas aqui elencados, porm este fato no totalmente previsvel: estudos apontam que essa associao entre abuso e punio corporal e seus resultados negativos mediada por uma complexidade de fatores presentes na relao entre pais e filhos, como suporte emocional (MCLOYD & SMITH, 2002; STURGE-APPLE et al 2010) e os citados anteriormente, tal qual frequncia e severidade da punio (GERSHOFF, 2002; PINHEIRO, 2006). Estes fatores tm capacidade de modular os efeitos do castigo fsico, inclusive evit-los. Punies mais severas e mais frequentes aumentam tal probabilidade, porm no a determinam. A qualidade do ambiente familiar crucial para um desenvolvimento saudvel. No apenas a vitimizao direta que produz efeitos danosos. Alm dos efeitos relativos sade mental e desenvolvimento psicolgico da punio corporal direta, crianas que vivem em famlias violentas tambm tm sua sade fsica impactada. Quando expostas violncia, como violncia entre parceiros, maior a chance de crianas apresentarem ao longo de sua vida mais sintomas como asma, alergias, infeces, reumatismo, artrite, asma, bronquite, problemas de circulao, presso alta (SPRINGER et al , 2007), maior uso de medicamentos e maior utilizao do sistema de sade, com maior probabilidade de consultas peditricas (OLOFSSON et al, 2010). Esses sintomas se manifestam no s na infncia, mas tambm ao longo da vida adulta. Isso nos leva a concluso de que h cada vez mais clareza, por parte de estudiosos, que a disciplina fsica e exposio violncia durante a infncia causa sofrimento e este pode se manifestar na forma de adoecimento, seja ele mental ou fsico. Normalmente ignoradas, os prejuzos que a punio e abuso fsico, alm das consequncias para o indivduo, geram consequncias sociais mais amplas. J existem evi-

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dncias da relao entre punio corporal, abuso fsico e uma menor escolarizao, menor empregabilidade de indivduos vitimados, bem como maior adoo de comportamentos de risco. As conseqncias da vitimizao de crianas ocasionam vulnerabilidades que demandaro ateno de servios pblicos como sade, assistncia social ou, em seus casos mais graves, medidas jurdicas. Em outras palavras, a punio corporal e abusos no tem custos apenas para suas vtimas, mas para a comunidade e para o Estado como um todo. Dois fatores so especialmente importantes para uma reflexo sobre as consequncias da disciplina fsica infantil: em primeiro lugar, desde muito tempo est claro que a violncia contra a criana alimenta um ciclo que acaba por perpetuar esta forma de violncia, bem como alimentar sua aceitao social (KNOX, 2010; SIMONS et al, 2010; DOUGLAS, 2006; ASHTON, 2001;). Sabemos que, quanto maior a aceitao desta prtica, maior seu uso (STRAUS, 1991; FLYNN, 1996) Em outras palavras, mais provvel que indivduos abusados ou punidos fisicamente adotem esse comportamento com suas famlias, por terem aprendido que esta uma maneira vlida de resoluo de conflitos pessoais. Portanto, quando exposta violncia em sua infncia, maior a chance desta pessoa utilizar a mesma prtica e vir a ser ela mesma uma abusadora (BRANDEBURG et al, 1997; BUSSMAN, 2004) e, por fim, recomear o ciclo de conseqncias individuais e sociais negativas exploradas h pouco chamado de ciclo intergeracional da violncia (WIDOW, 1989; MULLER et al, 1995; STRAUS e YODANIS, 1996; MARKOWITZ, 2001). O segundo fator uma retomada da questo central desta seo, quanto distino entre punio corporal e abuso fsico. A punio corporal um dos principais fatores de risco para o abuso fsico, seno o principal deles. Isso quer dizer que aqueles que experimentam punio corporal apresentam um risco muito maior de serem agredidos severamente. Quanto mais freqente a punio, a tendncia que se torne mais intensa (WEBER, VIEZZER e BRANDEBURG, 2004). Por outro lado, no s a escalada da intensidade preocupante, mas tambm muitos casos de abusos tiveram origem em uma situao meramente disciplinar. Em outras palavras, podem derivar de situaes onde a inteno dos pais era dar uma lio nos filhos e esta lio acabou em grave violncia fsica. Essa relao entre punio corporal e abuso, assim como as consequncias negativas compartilhadas

por ambos, levam os pesquisadores a entenderem estas duas prticas muito mais como um continuum do que como totalmente distintas (STRAUS, 1996; GERSHOFF, 2002), guardam entre si muito mais semelhanas que diferenas. A aceitao da punio fsica no outra coisa seno um facilitador para que graves violncias aconteam, portanto impedir a punio corporal caminho necessrio para prevenir as agresses cotidianas cometidas contra crianas. Para Straus (2000), um caminho no s para a preveno de violncias fsicas, mas para a preveno dos maus-tratos infantis de maneira geral. Como podemos ver, vasto o conhecimento consolidado a respeito do amplo impacto causado pela prtica socialmente instalada da punio corporal. O desafio agora reside em como mud-la, proporcionando formas alternativas de educao que contribuam com o desenvolvimento infantil, respeitando as particularidades e tradies culturais, porm, sem que constituam uma agresso ou violao dos direitos da criana.

Punio corporal e abuso fsico no contexto atual


O que necessrio para promover mudanas nesse quadro de abusos cotidianos e o que estamos efetivamente fazendo nesse sentido? Podemos analisar este ponto luz de algumas das recomendaes presentes no Relatrio Mundial sobre Violncia Contra a Criana (PINHEIRO, 2006) para o combate de todas as formas de violncia contra a criana. Os desafios do combate violncia infantil no Brasil ainda so muitos, mas no podemos deixar de considerar que setores governamentais e da sociedade civil esto mobilizados para contornar esta situao: o Ministrio da Sade (MS), a Secretaria de Direitos Humanos (SDH), algumas organizaes internacionais, por exemplo, agncias da ONU e Save the Children e tambm da sociedade civil, como a rede No Bata, Eduque, para citar apenas alguns exemplos de maior destaque, articulam estratgias para reformas legislativas, monitoramento e preveno dos abusos infantis e a punio corporal. Comearemos pela legislao relevante. poca do estudo de Pinheiro (2006), poucos Estados contavam com uma proibio clara e especfica para a punio corporal em qualquer contexto, seja na escola, em servios pblicos, instituies de internao ou mesmo no ambiente domstico. Tal estudo recomenda a todos os signatrios

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da Conveno dos Direitos da Criana e outros tratados2 que adotem legislaes consistentes com eles, proibindo todas as formas de violncia contra a criana, incluindo a punio corporal. Hoje, 32 pases contam com uma proibio universal do uso da punio corporal independente de sua finalidade ou contexto. O Brasil no um deles3. Em relao punio corporal, a legislao disponvel indica ainda persistir a legalidade desta prtica como mtodo disciplinar. O artigo 1638 do Cdigo Civil, em sua redao, ainda deixa aberta a possibilidade de castigos moderados (GLOBAL INITIATIVE, 2012), mesmo que o ECA reconhea o direito da criana dignidade e no ser submetida a castigos fsicos. Sabemos que somente em 2010, por iniciativa da Presidncia da Repblica, foi proposto um projeto de lei (PL 7672/2010) que alterasse o Estatuto da Criana e do Adolescente para enfim proibir legalmente o uso da punio corporal, bem como qualquer tratamento cruel ou degradante, em qualquer contexto. Prev medidas que vo desde comparecimento a programas comunitrios de proteo famlia a advertncias, o que confere ao projeto um carter principalmente educativo, portanto, de natureza claramente preventiva. Neste momento, o PL aguarda votao no Senado Federal, uma vez que foi aprovado pela Cmara dos Deputados em 2011. Quanto eficcia deste tipo de estratgia, no totalmente claro para a literatura acadmica se a proibio legal da punio corporal tem os efeitos desejados. Podemos observar a experincia da Sucia, pioneira neste campo, que em 1979 j contava com leis cujo objetivo era impedir a punio corporal. Para Durrant (1999), ao longo de 40 anos de vigncia da proibio, houve reduo do apoio popular para o uso da punio corporal em 75%, o que leva a um menor uso desta prtica e substituio de punies mais severas (bater forte ou com algum objeto) para formas mais moderadas; houve aumento na identificao precoce de casos enquanto eles ainda no evoluram para violncia mais severas, atravs de um maior engajamento com o processo de notificao; promoo, por parte dos servios pblicos de sade, assistncia social e justia, do foco na preveno
2 Como, por exemplo, a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, de 1984. 3 So eles, por ordem cronolgica crescente: Sucia, Finlndia, Noruega, ustria, Chipre, Dinamarca, Letnia, Crocia, Bulgria, Israel, Alemanha, Islndia, Ucrnia, Romnia, Hungria, Grcia, Holanda, Nova Zelndia, Portugal, Venezuela, Espanha, Togo, Costa Rica, Moldvia, Luxemburgo, Liechtenstein, Polnia, Tunsia, Qunia.

ao abuso, conceito ainda incipiente no Brasil. Tudo isso sem necessariamente criminalizar os perpetradores, mas com acompanhamentos familiares e outras estratgias no-coercitivas o objetivo da lei na Sucia, assim como deveria ser no Brasil, educar e no punir. Combater o abuso infantil atravs da criminalizao no seria outra coisa seno apenas deslocar o problema. Bussman (2004) considera haver resultados semelhantes para a Alemanha, que proibiu a punio corporal em 2000. Por outro lado, o tema no ponto pacfico e h discordncias na literatura. Remetemos o leitor para a interessante crtica de Beckett (2005), que afirma no haver uma ligao clara entre a famosa lei de 1979 e as baixas taxas de abuso infantil presentes na Sucia, sendo que outros fatores explicariam melhor as baixas taxas de abuso na Sucia. O citado PL despertou um intenso debate poca de sua proposio, com reaes bastante distintas, desde apoio de entidades defensoras dos direitos da criana, at indignao e ceticismo dos setores mais conservadores da sociedade. Essa resistncia, documentada fartamente em jornais e revistas de grande circulao, nos interessa como exemplo da falta de awareness em relao ao tema aqui tratado e para reforar a importncia de se aprovar o PL 7672. Por ora, dois argumentos podem ser apontados como essenciais para interpretar a reao to inflamada e contrria ao projeto citado, que, no limite, nos parece timo termmetro para entender como os direitos da criana so tomados de forma geral no pas: (1) h por parte das famlias o medo de se verem destitudas de uma prtica disciplinar milenar, considerada legtima e fundamental para a criao dos filhos; e (2) a percepo de uma suposta invaso da privacidade da vida familiar, que estaria sendo cometida pela Estado. Como mostrar o que certo e errado, sobretudo em situaes extremas, sem uma boa palmada? Ora, essa no seno a manifestao de um despreparo para recorrer a outras estratgias parentais no-abusivas, que em muitos aspectos so contra-intuitivas, que no as herdadas pela gerao anterior, que tambm aprenderam com a gerao que as antecedeu e assim sucessivamente. No se trata, de forma alguma, de dizer que pais e mes no esto preparados para exercer sua funo ou criar seus prprios filhos. Trata-se, pelo contrrio, de dizer que preciso mostrar para as famlias que disciplina, dor e sofrimento nem sempre precisam andar juntas, ou seja, existem alternativas no-violentas.

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O Estado estaria, supostamente, esvaziando a autoridade dos pais na criao de seus filhos, assumindo a prerrogativa de dizer qual a melhor forma de criar e tratar os filhos das famlias brasileiras. Ora, o direito privacidade uma garantia individual inalienvel presente na Constituio Federal e seria incabvel essa incurso do Estado nos lares e relaes interpessoais. Mas, no caso da punio corporal, essa questo nos parece colocada por motivos incorretos. No h qualquer invaso da privacidade numa lei que visa formalizar a interdio ao abuso de crianas, tampouco uma tentativa inconstitucional de regular as relaes familiares. Cabe nos deter um pouco mais neste assunto. O artigo 5 da Constituio Federal, ao empregar as expresses privacidade e intimidade, as diferencia claramente enquanto duas formas diferentes de proteo individual (ARAJO E JNIOR, 2005). A privacidade nada mais do que uma oposio quilo que tem carter pblico, ou seja, os nveis de relacionamento social que o indivduo habitualmente mantm oculto ao pblico em geral (ARAJO E JNIOR, 2005, pg. 139), mas sem perder seu carter interpessoal. J a intimidade, essa sim diz respeito a um domnio impenetrvel de ordem unicamente pessoal. Enquanto o carter interpessoal das relaes privadas for mantido, existe a possibilidade de que violaes de direitos aconteam. Continua cabendo ao Estado a responsabilidade de garantir direitos fundamentais mesmo no ambiente privado familiar, atravs de programas apropriados. Cabe lembrar tambm que muitos outros fenmenos da vida privada j foram regulados pelo Estado. Se antes agresses a mulheres eram aceitas no ambiente domstico, hoje j no o so mais. No que tange a relao com os filhos, se pais no enviam seus filhos escola, podem at mesmo perder o ptrio poder. De acordo com essa perspectiva, no h razo para pensar que a proteo criana inconsistente com o direito fundamental privacidade. Uma segunda recomendao para a atuao dos Estados no combate violncia contra a criana, fundamental para o combate do uso de fora fsica contra crianas, refere-se coleta de dados para que o problema seja corretamente identificado. Identificar adequadamente o problema o primeiro passo para que a real dimenso do problema da punio corporal e seus efeitos sejam revelados Atualmente, contamos com sistemas de vigilncia epidemiolgica a partir das notificaes obrigatrias de suspeita de abusos e maus-tratos, como o sistema de Vi-

gilncia de Violncias e Acidentes (VIVA/ Ministrio da Sade), e que renem denncias de violaes de direitos da criana e adolescente, como o Sistema de Informao para Infncia e Adolescncia4 (SIPIA/ Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica), porm estes ainda se encontram em seus primeiros passos. Falta um longo caminho para seu amadurecimento e para disponibilizarem dados realmente representativos da realidade nacional dos maus-tratos infantis, incluindo a punio corporal. De qualquer forma, so ferramentas essenciais que merecem todo apoio. A partir delas, ser possvel a identificao de grupos vulnerveis, identificar progressos e retrocessos, criar indicadores e informar gestores pblicos se as intervenes propostas surtem os efeitos desejados (PINHEIRO, 2006). A formao dos profissionais que lidam de alguma forma com crianas e famlias em seu cotidiano tambm um importante eixo na superao da prtica de punir fisicamente. Uma formao que analise sistematicamente o fenmeno da violncia contra crianas fundamental, para que assim uma resposta adequada seja possvel nos servios pblicos oferecidos, bem como o desenvolvimento de estratgias preventivas bem fundamentadas. No o que temos visto. Um estudo (ainda no publicado) feito pelo NEV indica que, na formao de profissionais da sade, da educao, da assistncia social e da justia, a temtica da violncia contra criana ainda incipiente e no foi raro encontrar cursos que a ignoravam por completo. Como esperar, portanto, uma resposta adequada de profissionais que no foram sensibilizados, nem treinados diretamente nos temas relacionados violncia contra a criana? Espera-se que eles sejam familiarizados com indicadores de abuso e negligncia enquanto problema social, saibam identificar precocemente seus sinais e avaliar o caso concreto, sabendo de antemo qual a teraputica e encaminhamentos possveis, inclusive a notificao compulsria, atendendo s necessidades bsicas da criana e suas famlia, como apoio emocional e aconselhamento adequado (MARTINS E JORGE, 2008). Lidar com o problema passa, entre outras coisas, por uma reviso dos currculos das instituies de ensino superior, sobretudo pblicas, que formam mdicos, enfermeiros, psiclogos, assistentes sociais, juzes e outros profissionais responsveis pelo cuidado criana nos servios pblicos.
4 As estatsticas disponibilizadas por este sistema podem ser encontradas no site http://www.sipia.gov.br.

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Por fim, ainda acompanhando o estudo Pinheiro (2006) cabe ao Estado promover uma cultura de no-violncia, atravs de campanhas pblicas e programas especficos, mirando a preveno. Para que um PL como o 7376/2010, quando em vigncia, seja efetivamente respeitado, preciso levar informaes ao pblico em geral sobre os prejuzos da punio corporal, seja atravs de amplas campanhas em meios de comunicao de massa, seja com programas de educao de pais. Campanhas para a disseminao dos direitos da criana e adolescente j foram realizadas no passado. Ainda incomum em nosso cotidiano, o objetivo de programas voltado educao de pais apresent-los conceitos fundamentais do desenvolvimento infantil, assim como formas mais adequadas para lidar com as principais dificuldades e conflitos que surgem na relao entre pais, filhos e filhas. Outros programas, como a visitao domstica, tambm poderiam cumprir a funo de prevenir o abuso fsico. preciso apresentar alternativas que no o castigo fsico para os pais. Na realidade, ao educar seus filhos, pais j fazem uso de prticas no-abusivas na maior parte do tempo. No se trata de mudar completamente as formas pelas quais os pais passam seus valores e cdigos de conduta para filhos, mas sim fortalecer as formas no-abusivas de fazer tal coisa. Seria muito complicado ou muito custoso promov-las? Como entende Straus (2000), no h evidncias disso na literatura, pelo contrrio, estratgias simples podem ter sucesso. Em todos os pontos acima, a pesquisa acadmica tem papel central, contribuindo para uma compreenso mais precisa do problema e para anlise das alternativas

possveis. E a academia est em dvida. O volume de produes a respeito dos maus-tratos infantis e punio corporal est aqum das necessidades do campo. Estudos de vitimizao, revises sistemticas que incluam o monitoramento e a avaliao de intervenes e programas j implementados so algumas das lacunas mais evidentes no campo. Quanto punio corporal, especificamente, apesar dos esforos de alguns grupos de pesquisadores, temos ainda uma pequena quantidade de estudos publicados. Boas revises da produo bibliogrfica sobre o tema, porm com outros recortes, podem ser encontradas em Pires e Miyazaki (2005), Gomes et al (2002) e Maia e Williams (2005). Nenhuma violncia aceitvel e toda forma de violncia pode ser prevenida; esta a principal mensagem do Relatrio Mundial sobre Violncia contra a Criana. A superao da prtica histrica de agredir crianas passa pela clareza de que a prpria punio corporal um abuso em si. A expresso palmada no passa de um eufemismo conservador que acaba por esconder sua real dimenso e efeitos. Oferecer meios para combat-la, bem como toda forma de violncia voltada a crianas, atravs de esforos coordenados de diversos setores da sociedade civil e poder pblico, significa caminhar em direo a um principio constitucional negligenciado: a priorizao absoluta da infncia e adolescncia, sua proteo integral. Este princpio deve ser traduzido nas reformas legais necessrias, mas no s. Tambm nas polticas de governo e servios pblicos, cuja preocupao com a preveno da violncia ainda nos parece demasiadamente incipiente.

BiBliograFia
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230

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

4.3. TRABALHO INfANTO-jUVENIL


PANORAMA DO TRABALHO INfANTO-jUVENIL NO BRASIL (2000-2010) EM CONTEXTO DE GRAVE VIOLAO DE DIREITOS HUMANOS
Thiago Thadeu da Rocha Pesquisador do NEV/USP

objetivo deste texto problematizar o trabalho infantil no Brasil sob a perspectiva dos direitos humanos no perodo de 2000-2010. Para tanto, ir combinar a descrio e anlise de dados quantitativos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e de programas e aes federais em desenvolvimento a partir da literatura especializada no tema. Longe de esgotar o debate, o texto levantar questes acerca dos avanos e desafios impostos para erradicao do problema.

Contexto Histrico e Poltico do Trabalho Infantil no Brasil


A explorao do trabalho infantil um fenmeno que perpassa diferentes perodos da histria nacional. Da colnia repblica, em grandes propriedades rurais, na indstria ou em unidades domsticas artesanais, crianas pobres sempre trabalharam no pas (Rizzini, 2007; Carvalho 2008). De acordo com Alvim e Valladares (1988), a questo da infncia torna-se objeto de preocupao no final do sculo XIX com o advento da Repblica e do incio do processo de industrializao no pas. O teor da abordagem partia de um conjunto de preconceitos e representaes negativas sobre as classes populares, sendo essas crianas vtimas do abandono ou do comportamento de famlias desorganizadas e incapazes de socializ-las dentro dos valores da moral e dos bons costumes (Carvalho 2008). Da mesma maneira, as polticas de enfren-

tamento da explorao de mo de obra infanto-juvenil nas fbricas denotavam um carter assistencialista e correcional repressiva, cujas aes estavam centradas na criao de instituies especializadas na proteo ou recuperao dos denominados menores. apenas a partir do final dos anos 80 e incio dos 90 do sculo passado que emerge na agenda poltica uma nova perspectiva sobre o problema, questionando concepes que definiam no s polticas e legislaes, como os discursos de senso comum. Essa nova perspectiva ampara-se no entendimento de que crianas e adolescentes so sujeitos de direitos e que as atividades laborais prejudicam seus desenvolvimentos fsico, psquico e social. Tal conquista consequncia da luta e mobilizao de movimentos nacionais de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes e de organizaes internacionais (via aporte tcnico financeiro de programas da UNICEF e da Organizao Internacional do Trabalho OIT1), cujos resultados foram a aprovao de legislaes nacionais (art. 227 da Constituio Federal de 1988 e Estatuto da Criana e do Adolescente ECA em 1990), ratificaes de Convenes Internacionais (Convenes n 138 e n 182 e Recomendaes 146 e 190 da OIT2) e a imple1 Um exemplo importante do combate ao trabalho infantil no Brasil via recursos de organismos internacionais a participao desde 1992 no Programa Internacional para Erradicao do Trabalho Infantil IPEC. 2 A Conveno 138 refere-se ao comprometimento do pas signatrio em seguir uma poltica nacional que assegure a abolio efetiva do trabalho de crianas e eleve, progressivamente, a idade mnima de admisso ao emprego ou ao trabalho a um nvel que torne possvel aos menores o seu desenvolvimento fsico

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP IntegrIdade fsIca e desenvolvImento de crIanas e adolescentes panoraMa do TraBalHo infanTo-Juvenil no Brasil (2000-2010) eM conTexTo de grave violao de direiTos HuManos tabela 1 - pessoas de 5 anos a 17 anos, ocupadas, por seMana de referncia e grupos de idade 2001
brasil 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa

231

2002

2003
1.925.414 3.214.778 5.140.192 11,8

2004
1.971.064 3.336.857 5.307.921 11,8

2005
2.176.290 3.284.103 5.460.393 12,2

2006
1.961.194 3.163.800 5.124.994 11,5

2007
1.750.651 3.068.669 4.819.320 10,9

2008

2009

1.956.657 2.175.398 3.283.361 3.331.417 5.240.018 5.506.815 12,0 12,6

1.459.798 1.380.489 2.992.503 2.869.912 4.452.301 4.250.401 10,2 9,8

Notas: 1 - At 2003, exclusive a populao da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2 - A partir de 2007: as categorias Sem declarao e Idade ignorada no foram investigadas. 3 - Os dados desta tabela foram reponderados pelo peso definido pela Contagem da Populao de 2007. 4- Em 2001 no h dados para 5 a 9 anos. 5 - Para o clculo da taxa os dados foram reponderados pelo peso definido pela Contagem da Populao de 2007 Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

mentao de aes e programa nos mbitos do governo federal e da sociedade civil voltadas para a erradicao do trabalho infantil e proteo ao trabalho do adolescente (Vieira, 2008; Santos, 1995; Carvalho, 2008). O impacto dessas aes fator fundamental a ser considerado na diminuio da incidncia do trabalho infantil no Brasil. De acordo com dados produzidos pelo IBGE, em 1992 o percentual de crianas e jovens entre 5 a 17 anos trabalhando era de 19,6% no Brasil. J em 2002 totalizou-se 12,6% nessa faixa etria. Em outra srie histrica, desenvolvida a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), tal reduo tambm perceptvel: em 2004 havia cerca de 5.300.000 crianas e adolescentes ocupados3 entre 05 e 17 anos, 11,8% da populao nessa faixa etria. J em 2009, eram cerca de 4.250.000, 9,8% da populao nesse intervalo etrio. A despeito dessa diminuio, verificada no Brasil como um todo, resultado combinado de legislaes protetivas avanadas, aes de rgos nacionais e internacionais e fatores de ordem demogrfica, h que se ter cautela na interpretao desses dados. A esse respeito, vale ressaltar
e mental mais completo. (http://portal.mte.gov.br/data/files/ FF8080812BAFFE3B012BCA906FCD1165/cv_138.pdf ). O Brasil ratificou essa conveno em 2002, por meio do Decreto n 4.134. J a Conveno 182 diz respeito as piores formas de trabalho infantil e aes imediatas para sua eliminao. No Brasil foi aprovada em 1999 e promulgada em 2000 (http://www.oit.org.br/sites/all/ipec/normas/ conv182.php). A recomendao 146 determina a idade mnima para admisso a emprego (http://www.oit.org.br/sites/all/ipec/normas/ rec146.php). A Recomendao 190 promulgada no Brasil por meio do decreto 3597 de 2000 refere-se s piores formas de trabalho infantil e ao imediata para a sua eliminao (http://www.oit.org.br/sites/all/ ipec/normas/rec190.php).

que o ndice em termos absolutos ainda alto, sendo um dos pases da Amrica Latina mais afetado pelo problema4. Alm disso, essa diminuio ocorre em um ritmo lento, considerando que a proporo de crianas trabalhando no pas no teve reduo expressiva desde meados da dcada de 1990 (Medeiros, 2011), tendendo estabilizao. Tendo como referncia o perodo de 2004 a 2009, observa-se que com exceo de 2004 a 2005, quando h um leve aumento na taxa de 11,8% para 12,2%, percebe-se uma queda suave at 2009, trmino da srie. Por fim, como veremos adiante, tal diminuio no uniforme em todos os Estados, o que nos leva a considerar questes de ordem social, econmica e cultural de cada regio para podermos compreender melhor o problema. Dessa forma, o presente trabalho pretende entender a situao do trabalho infantil como uma afronta ao desenvolvimento dos direitos humanos5. Para tanto, o artigo ser dividido em quatro partes: I. O que Trabalho Infantil? Aqui realizamos um breve balano na literatura especializada sobre o conceito de trabalho infantil, ressaltando a importncia da definio como forma de orientao no desenvolvimento de polticas e aes para sua erradicao; II. Panorama do Trabalho Infanto-Juvenil no Brasil (2004-2009): diagnstico e possveis causas. Com dados da PNAD apresentamos um quadro geral das caractersticas do trabalho infantil no Brasil e, a partir da bibliografia

Foram classificadas como ocupadas, no perodo de referncia especificado (semana de referncia), as pessoas que tinham trabalho durante todo ou parte desse perodo. Incluramse, ainda, como ocupadas as pessoas que no exerceram o trabalho remunerado no perodo especificado por motivo de frias, licena, greve, etc (PNAD).
3

4 Estatsticas mostram extenso do trabalho infantil na Amrica Latina Uol Noticas http://economia.uol.com.br/ultnot/ efe/2008/06/11/ult1767u121940.jhtm 5 Agradeo Isa Oliveira pela ajuda prestada na compreenso dos principais problemas enfrentados para erradicar o trabalho infantil no Brasil.

232

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

consultada, levantamos hipteses sobre as suas principais causas. III. Aes de Erradicao do Trabalho Infantil (2000-2010). Sero apresentados alguns dos principais programas e aes de erradicao do trabalho infantil desenvolvidos pelo governo federal no decnio de 2000 a 2010, assim como os alcances e limites de tais proposies. IV. Consideraes sobre o tema em uma perspectiva dos direitos humanos. Sero resgatados os principais pontos de discusso apresentados no decorrer do artigo e seus reflexos na consolidao de uma agenda de respeito aos direitos humanos.

I. O que trabalho infantil?


O trabalho infantil um fenmeno multifacetado. Envolve questes de ordem histrica, econmica, social e cultural: a transformao do trabalho infantil em uma categoria social est ligada historicamente s mudanas ocorridas no mundo do trabalho, aos movimentos sociais e polticos relacionados aos direitos humanos, luta dos trabalhadores e s mudanas sobre a concepo de infncia (Vieira, 2009). Por estes motivos, defini-lo mais um dos desafios imprescindveis para a melhor compreenso de suas consequncias e para um efetivo enfrentamento. A literatura especializada sobre o tema no apresenta um consenso quanto sua definio. Autores, como Peres et al (2003), o faz a partir da distino com a explorao do trabalho infantil: As crianas ajudam desde cedo suas famlias nos afazeres do lar, no campo, em lojas etc. Essas atividades, porm, so as que chamamos de trabalho infantil. O conceito aplica-se melhor quelas desempenhadas por menores, em condies mais ou menos regulares, para ganhar sustento para si e suas famlias. Alguns aspectos do trabalho infantil com funo educativa tambm fariam parte deste conceito. No entanto, h autores e instituies da sociedade civil que

questionam se algum tipo de trabalho durante a infncia pode ser considerado educativo, pois afetariam negativamente seu pleno desenvolvimento humano. Outra forma de conceituar o trabalho infantil seria a partir das legislaes ou normas internacionais e nacionais. No caso internacional, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) considera criana o indivduo com 15 anos ou menos. Em sua Conveno n 138 de 1973, complementada pela Recomendao 146, ambas aprovadas pelo Brasil, a referida instituio estabeleceu a idade mnima de admisso ao emprego, na qual o pas signatrio poder determinar a idade mnima para o trabalho desde que no seja menor que 15 anos de idade e no seja inferior concluso da escolaridade obrigatria. No Brasil, de acordo com a Constituio de 1988 e o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), proibido o exerccio de todo e qualquer trabalho ao menor de 14 anos. J para os adolescentes entre 14 e 16 anos de idade, o trabalho permitido exclusivamente na condio de aprendiz, desde que respeitadas todas as condies legais estabelecidas. Ou seja, so excludas as atividades em trabalho noturno, insalubre ou perigoso, ou que afete seu desenvolvimento psquico, moral ou social do adolescente (art. 67 do ECA). Para os fins propostos pelo 5 Relatrio Nacional de Direitos Humanos, adotamos o conceito de trabalho infantil formulado pelo Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI) e Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil (Conaeti), orgos representativos na luta pelo combate ao fenmeno: Aquelas atividades econmicas e/ou atividades de sobrevivncia, com ou sem finalidade de lucro, remuneradas ou no, realizadas por crianas ou adolescentes em idade inferior a 16 anos, ressalvada a condio de aprendiz a partir dos 14 anos, independente da sua condio ocupacional. (Brasil, 2004d, p. 9). Atividades estas configuradas como um tipo especfico de violao dos direitos humanos que impede o desenvolvimento pleno das capacidades e potencialidades das crianas e adolescentes 6 A esta definio, incluiremos a idade de 17 anos ao
6 http://www.fnpeti.org.br/

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP IntegrIdade fsIca e desenvolvImento de crIanas e adolescentes

233

escopo analtico, pois o ECA assim define adolescente (pessoas entre 12 e 18 anos de idade). Alm disso, as fontes pesquisadas costumam incluir tal categoria em seus dados e anlises, conforme veremos a seguir.

II. Panorama Geral do Trabalho Infantil no Brasil (2000 2009): diagnstico e possveis causas.
Conforme descrito anteriormente, os dados indicam que o trabalho infantil no Brasil vem declinando desde o incio dos anos 1990. No entanto, esta informao por si s no capaz de dar conta das mltiplas manifestaes e dinmicas do fenmeno. A literatura especializada no tema aponta que sua evoluo obedece a certos padres de ordem social, econmica, regional e cultural. Mapear e explorar estas variveis so caminhos indispensveis para se observar as particularidades do problema e pensar formas de atuao para sua erradicao. Deste modo, o panorama geral apresentado a seguir pretende mostrar a situao do trabalho infantil no Brasil, no perodo de 2000 a 2010. Para tanto, faremos a descrio e anlise das seguintes variveis: regio, sexo, idade, local de residncia e de trabalho - referncias importantes para responder perguntas de onde e como se manifesta o fenmeno. Respeitando o escopo pretendido desta publicao e os limites da fonte pesquisada, o perodo da anlise ser limitado em grande parte ao intervalo que compreende os anos de 2004 a 2009. A coleta de dados realizada pela PNAD, pesquisa domiciliar mais abrangente do pas nos temas investigados e na cobertura geogrfica abrange, a partir de 2004, a populao residente nas unidades domiciliares (domiclios particulares e unidades de habitao em domiclios coletivos) de todas as Unidades da Federao. At o ano de 2003 no inclua as regies localizadas nas reas rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap, o que, a nosso ver, impede a utilizao dos dados. As caractersticas de trabalho e rendimento so investigadas para as pessoas de 05 anos de idade ou mais. Vale acrescentar que optamos por utilizar os dados fornecidos pelo banco de dados da PNAD coletados na semana de referncia. Isto , foram contabilizados apenas o nmero de indivduos que trabalhavam em semanas de referncias especficas e no durante o ano inteiro. Tais informaes ora foram tabulados pelo pesquisador, ora retirados de outras pesquisas da rea - neste caso devida-

mente indicada a fonte. Vale indicar que a PNAD no inclui as crianas procurando emprego ou exercendo atividades domsticas. O grfico abaixo apresenta as taxas de pessoas ocupadas de 05 a 17 anos sobre o total da populao nessa faixa etria de 2004 e 2009. De acordo com o grfico 1 observamos que entre 2004 a 2009, com exceo dos estados do Rio Grande do Norte, Gois, Distrito Federal e Minas Gerais em todos os outros estados da federao h queda na taxa de pessoas entre 05 e 17 anos ocupadas. O Brasil passa, portanto, de uma taxa de 11,8% da populao nessa faixa etria ocupada para 9,8%, em 2009. Como j mencionado, este declnio apresenta uma tendncia de estagnao, j que a queda vem se dando e maneira mais suave nos ltimos anos (ver anexo 1). Segundo especialistas, esta informao indica que a luta pela erradicao do trabalho infantil chegou ao que se chama de ncleo duro, isto , a um ponto especfico da populao, cujas caractersticas gerais referem-se a um grupo pertencente a famlias dos estratos mais pobres e menos qualificados profissionalmente. Tal informao imprescindvel a ser levado em conta pelas aes e esforos pretendidos pelas autoridades pblicas e sociedade civil. Ainda nessa discusso das quedas nas taxas, vale destacar os estados onde ela foi mais acentuada entre os anos de 2004 e 2009: Piau (21,4% - 15%), Maranho (17,4% - 11,2%), Paraba (14,9% 7,4%), Pernambuco (13,2% - 9,3%), Par (16,1% 9,3%) e Rio Grande do Sul (14,5% 10,6%), este ltimo o nico estado fora do eixo Norte-Nordeste. Ao olharmos com mais ateno os dados a respeito desse grupo, vemos que os estados do Piau e Rio Grande do Sul, a despeito da queda, continuam com a taxa superior a mdia nacional em 2009. Alm disso, vale dizer que os Estados desse grupo continuam a ter, em nmeros absolutos, uma grande quantidade de crianas e jovens ocupados. Ainda de acordo com o grfico 1, notamos que em 2004, 15 estados apresentavam taxas acima da mdia brasileira. So eles: Esprito Santo, Pernambuco, Acre, Paran, Cear, Paraba, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Bahia, Mato Grosso, Par, Tocantins, Maranho, Rondnia e Piau. J em 2009, 14 estados encontram-se nesse grupo, s que agora incluindo Minas Gerais, Gois e Rio Grande do Norte e excluindo-se Pernambuco, Paraba, Par e Esprito Santo. Em 2009, as regies Norte e Nordeste apresentam os maiores nmeros de crianas

234

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

grfIco 1 Taxa (%) de pessoas de 5 anos a 17 anos, ocupadas, na seMana de referncia, soBre o ToTal da populao nessa faixa eTria - 2004 e 2009
25
21,4

20
17,4 16,1 16,1 16,3 15,7 14,9 14,5 13,4 15,0 17,8

15
13,6 13,2

14,6 14,2 13,5

14,9

15,1

15,3

15,5

Brasil, 2004 (11,8)


11,3

12,7 11,8 11,0 10,0 9,1 11,8 11,9

12,3

11,5 11,0 10,6 9,3 9,3 11,4 11,2

2004 2009

10

Brasil, 2009 (9.8)


9,4 8,3 7,2 6,9 7,2 5,8

10,1 9,0

10,3

8,9

7,4

5
3,3 3,6

4,2 4,1

4,7 4,0

0
Distrito Federal Rio de Janeiro Amap So Paulo Amazonas Roraima Sergipe Rio Grande do Norte Minas Gerais Mato Grosso do Sul Gois Alagoas Esprito Santo Pernambuco Acre Paran Cear Paraba Rio Grande do Sul Bahia Mato Grosso Santa Catarina Par Tocantins Maranho Rondnia Piau

Fonte: PNAD /IBGE- 2004 e 2009

e jovens trabalhando em 2009: 412.751 e 1.588.387, respectivamente. Para interpretar os dados descritos acima, um estudo desenvolvido pela OIT em 2001 chama ateno para se levar em considerao aspectos das desigualdades entre as regies. Os estados do Sul e Sudeste so bem mais desenvolvidos social e economicamente, segundo indicadores de renda, rendimento familiar per capita, educao, longevidade, em relao aos estados do Norte e Nordeste. Deste modo, o fator econmico e social teria peso na escolha/obrigao de trabalhar na infncia e juventude nessas regies. No entanto, Vieira (2009) questiona a predominncia do fator pobreza como preponderante para a existncia do trabalho infantil. A esse respeito, a autora levanta uma questo importante: como explicar o fato de que a grande maioria das famlias que se encontram nessa situao de pobreza no lance mo dessa alternativa para complementar a renda? Ainda neste ponto, outra questo pode ser colocada: como aceitar exclusivamente os fatores de ordem econmica como

principal causa do trabalho infantil se no perodo em anlise, as variveis macroeconmicas no Brasil apresentam condies favorveis? Considerando que as variveis tradicionais relacionadas ao trabalho infantil (pobreza, rendimento) serem favorveis, seria de se esperar uma reduo maior da taxa de ocupao. Acerca do decrscimo geral nas taxas de ocupao na faixa etria de 05 a 17 anos a literatura especializada aponta para fatores de ordem demogrfica (Plano Nacional, 2004) e a intensificao as aes do governo federal durante o perodo estudado, tema a ser debatido no tpico a seguir. J para explicar as causas do trabalho infantil, cujo argumento no fique apenas refm do aspecto econmico, a literatura consultada afirma que diferentes fatores se articulam. Os autores mencionam a dificuldade de acesso educao pblica de qualidade, a debilidade de polticas sociais e econmicas, nmero de membros na famlia (Kassouf, 2007), nvel de escolaridade dos pais (Kassouf, 2007; Vieira, 2009), o desconhecimento das famlias sobre os riscos do trabalho infantil e uma per-

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP IntegrIdade fsIca e desenvolvImento de crIanas e adolescentes

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tabela 2 - pessoas de 5 anos a 17 anos, ocupadas, por seMana de referncia e grupos de idade 2004
Piau 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 9 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 88.191 86.600 174.791 21,4 151.984 168.072 320.056 17,4 71.151 77.159 148.310 14,9 139.136 152.730 291.866 13,2 149.994 178.689 328.683 16,1 145.005 212.297 357.302 15,1

2005
99.977 72.622 172.599 20,6 190.697 170.416 361.113 20,2 82.266 81.351 163.617 16,9 160.021 160.627 320.648 14,3 159.724 163.943 323.667 15,6 126.975 189.511 316.486 13,5

2006
60.981 86.740 147.721 17,4 154.544 174.600 329.144 17,1 54.377 68.093 122.470 13,1 155.971 154.427 310.398 14,0 135.543 142.064 277.607 13,3 132.587 181.291 313.878 13,3

2007
57.983 71.809 129.792 16,3 153.558 157.964 311.522 16,8 46.526 61.876 108.402 11,3 116.128 161.130 277.258 12,7 108.044 144.218 252.262 12,2 113.576 189.108 302.684 13,4

2008
52.690 62.016 114.706 15,0 94.845 125.590 220.435 11,9 35.897 65.815 101.712 11,1 106.873 126.103 232.976 10,6 94.365 145.815 240.180 11,4 89.189 179.213 268.402 11,9

2009
57.326 66.060 123.386 15,0 77.021 121.792 198.813 11,2 21.585 47.684 69.269 7,4 85.896 115.993 201.889 9,3 76.583 115.717 192.300 9,3 64.452 172.453 236.905 10,6

Maranho

Paraba

Pernambuco

Par

Rio Grande do Sul

Fonte: RIPSA IDB-2010

cepo positiva sobre o trabalho como forma de aprendizagem (Carvalho, 2008; Vieira, 2009). Retomando a caracterizao do trabalho infantil, com relao ao sexo, o nmero de crianas e adolescentes ocupadas do sexo masculino superior ao feminino, conforme observado na tabela 3. De acordo com Carvalho (2008), esta informao consistente com a diviso sexual do trabalho e com os valores relativos questo de gnero que prevalecem na sociedade brasileira, no qual h maior dedicao das mulheres aos afazeres domsticos e os homens ocupados em atividades fora de suas residncias. Ainda nessa discusso sobre a predominncia de pessoas do sexo masculino ocupadas, vale dizer que os dados referentes ao trabalho domstico, largamente realizado por meninas, no so contabilizados pela PNAD j que ele ainda no tratado como trabalho por parte dos entrevistados (Kassouf, 2007), e existir a possibilidade de afastamento da ocupao por conta da gravidez

na adolescncia, indicando assim, que as informaes no recorte de gnero esto subestimadas. A tabela 3 tambm indica que quanto maior a idade, maior a insero no mercado de trabalho. Dos 05 aos 09 anos de idade, a criana usualmente trabalha como auxiliar de algum membro da famlia, com jornada parcial, pois nessa fase da vida a prioridade dos pais que os filhos frequentem a escola. A tendncia que quanto mais velho, aumenta a jornada de trabalho. Neste ponto vale lembrar que, pela legislao nacional, a partir dos 16 anos permitido trabalhar desde que na qualidade de aprendiz. Outra informao importante para caracterizar o trabalho infantil no Brasil quanto ao local de trabalho nos quais h predominncia de crianas e jovens ocupados. De acordo com dados da PNAD em 2001 das 5.482.515 crianas e jovens de 05 a 17 ocupadas, 3.219.881 residiam na rea urbana e 2.262.634 na rea

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

tabela 3 - pessoas de 5 anos ou Mais de idade, ocupadas, por perodo de referncia, sexo e grupos de idade
Total

5 a 9 anos 10 a 14 anos 15 a 17 anos Total

2004
253.161 1.717.903 3.336.857 5.307.921

2005
305.520 1.870.770 3.284.103 5.460.393

2006
236.762 1.724.432 3.163.800 5.124.994

2007
157.645 1.593.006 3.068.669 4.819.320

2008
141.190 1.318.608 2.992.503 4.452.301

2009
122.679 1.257.810 2.869.912 4.250.401

Homem

5 a 9 anos 10 a 14 anos 15 a 17 anos Total

177.969 1.171.953 2.155.902 3.505.824

214.104 1.261.810 2.089.461 3.565.375

165.073 1.128.760 2.006.144 3.299.977

110.236 1.079.423 1.976.480 3.166.139

100.329 886.272 1.943.695 2.930.296

82.567 855.083 1.860.765 2.798.415

Mulher

5 a 9 anos 10 a 14 anos 15 a 17 anos Total

75.192 545.950 1.180.955 1.802.097

91.416 608.960 1.194.642 1.895.018

71.689 595.672 1.157.656 1.825.017

47.409 513.583 1.092.189 1.653.181

40.861 432.336 1.048.808 1.522.005

40.112 402.727 1.009.147 1.451.986

Nota: 1 - At 2003, exclusive a populao da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2 - A partir de 2007: as categorias Sem declarao e Idade ignorada no foram investigadas. 3 - Os dados desta tabela foram reponderados pelo peso definido pela Contagem da Populao de 2007. Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

rural. J em 2006, das 5.137.209, 2.100.130 moravam na rea rural e 3.037.079 na rea urbana. J o grfico 2 mostra que as crianas e adolescentes de 10 a 15 anos de idade trabalham prioritariamente em fazendas, sitio e granjas. Este dado confere com a informao do grfico 1 no qual os Estados onde o trabalho agropecurio tem maior peso (MA, PI, CE, PR, PB, Al, BA, MG, PR, SC, RS) figuram entre os estados com altas taxas de ocupao. Vale acrescentar que no meio rural h muita gente trabalhando com a famlia e isto nem sempre considerado trabalho. Outros dados do grfico 2 merecem destaques. O primeiro deles diz respeito ao local de trabalho em via ou rea pblica. sabido que no meio urbano as crianas que trabalham na rua esto vulnerveis ao envolvimento com drogas e violncia policial (Banco Mundial, 2011). J o dado sobre a categoria Local de Trabalho: no prprio domiclio h que ponderar sua veracidade j que este valor pode estar subestimado por muitos no considerarem trabalho infantil ocupaes exercidas pelas crianas no prprio domiclio da criana. A lista de riscos fsicos a que esto expostas crianas e jovens ocupados vasta e pode variar segundo o tipo de ocupao: Em atividades agrcolas esto expostas a radiao solar, calor, umidade, chuva e picadas

de insetos peonhentos, doenas respiratrias e contaminao com agrotxicos. Tais riscos podem levar a queimaduras na pele, envelhecimento precoce, cncer de pele, comprometimento do desenvolvimento fsico-motor (...). Crianas e adolescentes ocupados no comrcio ambulante, uma das principais atividades nas reas urbanas, esto expostos ao levantamento e transporte manual de peso excessivo, movimentos repetitivos, acidentes de trnsito que ocasionam fadiga fsica, envelhecimento precoce, dores musculares, nos membros e coluna vertebral (Carvalho, 2008). O grfico 3 nos mostra a posio na ocupao no trabalho principal, ou seja, do nico trabalho que a pessoa teve na semana de referncia da pesquisa7. Nesta
7 O PNAD define oito categorias de ocupao: a) Empregado - Pessoa que trabalhava para um empregador (pessoa fsica ou jurdica), geralmente obrigando-se ao cumprimento de uma jornada de trabalho e recebendo em contrapartida uma remunerao em dinheiro, mercadorias, produtos ou benefcios (moradia, comida, roupas etc.). Nesta categoria incluiu-se a pessoa que prestava o servio militar obrigatrio e, tambm, o sacerdote, ministro de igreja, pastor, rabino, frade, freira e outros clrigos; b)Trabalhador domstico - Pessoa que trabalhava prestando servio domstico remunerado em dinheiro ou benefcios, em uma ou mais unidades domiciliares; c) Conta prpria - Pessoa que trabalhava explorando o seu prprio empreendimento, sozinha ou com scio, sem ter empregado e contando, ou no, com a ajuda de trabalhador no remunerado; d) Empregador - Pessoa que trabalhava explorando o seu prprio empreendimento, com pelo menos um empregado; e)

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grfIco 2 Taxa (%) de crianas e adolescenTes de 10 a 15 anos de idade, ocupados, segundo o local de TraBalHo - Brasil (97/2007)
43,4 36,5 26,9 24,5 9,1 8

5,4

5,7

1997
FAZENDA, STIO E GRANJA NO PRPRIO DOMICLIO
Fonte: IBGE/Pnad

2007
LOJA, OFICINA E FBRICA EM VIA OU REA PBLICA NO DOMICLIO DO EMPREGADOR

grfIco 3 Taxa (%) de crianas e adolescenTes de 10 a 15 anos de idade, ocupados, segundo o local de TraBalHo - Brasil 1997 2007
2,5

2,4 2,3

2,3 2,2

2,2 1,9

2,1 1,8

2,1 2,0

EMPREGADOS CONTA PRPRIA NO EMPREGADOS

2,0

1,5

1,4 1,3

TRABALHADORES NA PRODUO PARA O PRPRIO CONSUMO TRABALHADORES DOMSTICOS

1,0 0,5 0,5 0,4

0,5

0,5 0,4 0,4

0,5 0,5 0,4

0,5 0,4 0,4

0,5 0,4 0,3 2008

0,5 0,4 0,3 2009

0,0 2004 2005 2006 2007

Fonte: RIPSA IDB-2010

Trabalhador no remunerado membro da unidade domiciliar - Pessoa que trabalhava sem remunerao, durante pelo menos uma hora na semana, em ajuda a membro da unidade domiciliar que era: empregado na produo de bens primrios (que compreende as atividades da agricultura, silvicultura, pecuria, extrao vegetal ou mineral, caa, pesca e piscicultura), conta prpria ou empregador; f) Outro trabalhador no remunerado - Pessoa que trabalhava sem remunerao, durante pelo menos uma hora na semana, como aprendiz ou estagirio ou em ajuda instituio religiosa, beneficente ou de cooperativismo; g) Trabalhador

na produo para o prprio consumo - Pessoa que trabalhava, durante pelo menos uma hora na semana, na produo de bens do ramo que compreende as atividades da agricultura, silvicultura, pecuria, extrao vegetal, pesca e piscicultura, para a prpria alimentao de pelo menos um membro da unidade domiciliar; h) Trabalhador na construo para o prprio uso - Pessoa que trabalhava, durante pelo menos uma hora na semana, na construo de edificaes, estradas privativas, poos e outras benfeitorias (exceto as obras destinadas unicamente reforma) para o prprio uso de pelo menos um membro da unidade domiciliar.

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categoria possvel afirmar o predomnio da populao de 10 a 17 anos como empregados, seguida dos no remunerados. Nesse ponto vale destacar que no se contabiliza aqueles que trabalham em atividades ilcitas (trfico de drogas, prostituio, etc), o que subestima uma anlise mais aprofunda dos denominados trabalhos perigosos, cuja ateno dada por diferentes pases signatrios da Conveno 182 da OIT. No Brasil o decreto n 6481/19988 apresenta uma lista das piores formas de trabalho que so proibidas para menores de 18 anos. O grfico 3 indica uma leve tendncia de queda na ocupao de empregados, e queda acentuada nos no remunerados. J a posio na ocupao por conta prpria, na produo para o prprio consumo e trabalhadores domsticos observamos uma constncia. As posies como empregadores e trabalhadores na construo para uso prprio no apresentaram taxas significativas.

III. Aes de erradicao do trabalho infantil (2000-2010)


Conforme esboado no inicio do texto, no final dos anos 1980, emerge na agenda nacional um novo paradigma de discusso e enfrentamento do fenmeno, cuja origem remete mobilizao de setores da sociedade civil do Brasil, organizaes internacionais e autoridades pblicas. Neste cenrio, legislaes so aprovadas, convenes ratificadas e aes implementadas, todas elas inseridas no registro afirmativo de proteo e provimento de direitos bsicos. A presente seo tem como objetivo descrever os principais avanos e desafios no combate ao trabalho infantil desenvolvidos no Brasil durante o decnio 20012010. Para tanto, selecionamos como foco o Plano Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo ao Trabalhador Adolescente (2004), assim como sua Avaliao (Lustosa, 2007) ambos os documentos reconhecidos como referncia para construo de um Brasil livre do trabalho infantil, segundo as prprias entidades e fruns especializados no tema. Elaborado em 2003 por membros da Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil (CONAETI), rgo representado por entidades do poder pbli8 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/ Decreto/D6481.htm

co e sociedade civil responsvel implementar a aplicao das disposies das Convenes ns 138 e 182 da OIT, o Plano Nacional sinal de avano na busca por compreender o fenmeno em suas manifestaes e dinmicas recentes, tendo como pretenso servir de auxilio para abolir o trabalho infantil. Seu formato e contedo seguem o seguinte padro: primeiro traado um diagnstico do trabalho infantil com base em dados oficiais, logo em seguida so elaboradas recomendaes e aes a serem executadas em curto, mdio e longo prazo por diferentes atores, em especial da esfera pblica. A esse respeito, o Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI) elaborou uma avaliao das aes do Plano para o perodo de 2003-2006. Segundo o estudo, em termos de legislao, o estado brasileiro marcado por um arcabouo jurdico harmonizado com a Conveno dos Direitos da Criana, preconizada pelas Naes Unidas, e com as Convenes da OIT. A questo no est, portanto, em aperfeioar as leis em seu aspecto formal - apesar de haver uma mobilizao para incluso de novos pontos, como a discusso sobre o trabalho infantil nas atividades artsticas e esportivas - mas nas dificuldades do Estado em implementar e fazer valer essa srie de leis e medidas para eliminao do trabalho infantil (Lustosa, 2007). J no que se refere execuo das aes de responsabilidade do governo em suas trs esferas de poder, de acordo com a Avaliao do Plano Nacional ficou concludo que, para o perodo em anlise, houve uma taxa de execuo sofrvel. Isto , foram identificadas limitaes no processo de planejamento e as aes foram efetuadas parcialmente: das 133 aes previstas, menos de um tero apresentou conformidade com o originalmente planejado (Lustosa, 2007). Destas aes avaliadas destacam-se as desenvolvidas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, cujos resultados no campo da proteo ao trabalhador adolescente foram positivas, superando a metas para os anos de 2004, 2005 e 2006. J a avaliao do Programa Nacional do Primeiro Emprego9 no foi positiva: esperava-se que os incentivos permitissem que as empresas contratassem jovens, mas os resultados foram tmidos com pouco envolvimento das empresas. Por fim, digno de nota o
9 O Programa Nacional do Primeiro Emprego so aes dirigidas promoo da insero de jovens no mercado de trabalho e sua escolarizao, ao fortalecimento da participao da sociedade no processo de formulao de polticas e aes de gerao de trabalho e renda (Decreto 5.199/2004).

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desenvolvimento de uma ferramenta de informao desenvolvida pelo referido Ministrio, denominado Sistema de Informao Sobre Focos de Trabalho Infantil 1.0 (SITI)10, cujo objetivo rastrear e, consequentemente, fiscalizar, focos de trabalho infantil em nvel municipal. J no que se refere s aes desenvolvidas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social destaca-se, em primeiro plano, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). Como parte integrante do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), o PETI em 2004 atendia cerca de 810.000 mil crianas e adolescentes em 2.601 municpios do pas, garantindo aos beneficirios uma renda mensal transferida s famlias com criana ou adolescentes em situao de trabalho; servios de convivncia (conjunto de atividades ldicas, culturais e educativas no contra turno escolar11), com exigncia de contrapartida de 85% da frequncia escolar e acompanhamento familiar. J em 2005 amplia-se para 1 milho de beneficirios e, em 2006, em cerca de 1,2 milhes. No final de 2005, o PETI integra-se ao Bolsa Famlia, outro programa federal de transferncia de renda. A este respeito, vale notar que o oramento destinado ao pagamento das bolsas s famlias em 2006 ampliou-se de R$ 328,2 milhes para R$ 900 milhes, mas o valor previsto para as aes socioeducativas no acompanhou esse movimento. As restries oramentrias para ampliao dessas atividades, apontadas pela avaliao do FNPETI, vem acompanhada de outro problema, relacionado ao papel dos municpios que apresentam dificuldades para manter esses servios. Estes problemas revelam o porqu das metas do Programa ficarem aqum do esperado, mantendo-se o mesmo patamar de 2005. A importncia de buscar solues a estes e outros problemas apontados na implementao do PETI reside na constatao emprica de que nos perodos de expanso houve diminuio no total de crianas e jovens ocupados precocemente, como atesta a anlise do perodo de 1992 a 2002 (Carvalho, 2002)12. Ainda a respeito de avaliaes de aes governamentais com nfase na distribuio de renda, dois es10 http://sistemasiti.mte.gov.br/

tudos merecem destaques por medirem o impacto dos programas na reduo do trabalho infantil. Utilizando-se como referncia estatstica os microdados da PNAD 2001, Ferro e Kassouf (2005) afirmam que o programa Bolsa-Escola eficiente na reduo do nmero de horas mensais de trabalho das crianas, mas os resultados no foram conclusivos em relao deciso da famlia em inserir suas crianas no mercado de trabalho. Outro estudo sobre o mesmo programa com base nos microdados do Censo 2000 conclui que o Bolsa-Escola e Renda Mnima tem algum impacto na escolaridade e que esse impacto positivo e significativo, contudo no inibem o trabalho das crianas (Cardozo e Souza, 2003). Os resultados dessas pesquisas nos leva a questionar o quanto estes programas lidam com o fator cultural e simblico que cerca o trabalho infantil no Brasil. De acordo com Viera (2009), (...) o problema do trabalho infantil persiste porque, embora se admita que o fenmeno tenha causas em diferentes campos [por exemplo, campos sociais, econmicos e polticos], a sociedade continua a v-lo como algo que pode, em determinadas circunstncias, ter um aspecto positivo. Os diagnsticos realizados pelo Plano Nacional e pela dissertao de mestrado referida acima indicam a persistncia de elementos da crena segundo a qual dar emprego a crianas e adolescentes uma forma de ajudar no desenvolvimento das famlias, como estratgia de incluso e de preveno contra a delinquncia e a criminalidade, e no como uma forma de violao de direitos bsicos. Como bem pontuado por Medeiros (2011), o trabalho infantil mais comum entre as famlias pobres, mas no uma estratgia de sobrevivncia, pois rende pouco e nem sequer prepara as crianas para um futuro profissional, j que adultos que trabalharam quando criana terminaram em profisses piores do que aqueles que nunca trabalharam.

11 O governo federal criou o Sistema de Controle e Acompanhamento das Aes ofertadas pelo Servio Scio-educativo do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (SISPETI) que controla e acompanha a frequncia mensal mnima de 85% das crianas e dos adolescentes do PETI. 12 No foi possvel analisar os dados referentes ao PETI para o perodo de 2004 a 2010, pois a pesquisa no teve acesso s informaes elaboradas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e PNAD .

IV. Consideraes sobre o tema em uma perspectiva de violao de direitos humanos


A complexidade do trabalho infantil manifesta em diferentes nveis, desde a sua conceituao e causas, at

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

as possveis estratgias de erradicao. Em contraste a este cenrio de incertezas e embates, estudiosos e militantes da rea chegaram a um consenso quanto ao fato de que o tema deva ser tratado como uma grave violao de direitos humanos. Essa perspectiva, que coloca o trabalho infantil mais como uma questo de direitos humanos do que uma regulao do trabalho (Vieira, 2009), ressalta que crianas e adolescentes so sujeitos de direitos e, por isso, devam ser respeitados em seus direitos bsicos. Para reforar esse consenso, diferentes estudos evidenciam as pssimas consequncias e os danos para a vida adulta que sofrem aqueles que trabalham precocemente, em dimenses como sade, educao e salrio futuro. Kassouf (2007), por exemplo, ressalta que o trabalho exercido durante a infncia impede a aquisio de educao e capital humano. A descrio elaborada no presente texto, de forma alguma, pretendeu negar os esforos das entidades

e aes federais na erradicao do trabalho infantil e proteo ao trabalhador adolescente. So reconhecidos por rgos, como o CONAETI, FNPETI e especialistas na rea, o avano conquistado. Mas as crticas vm no sentido existir uma reflexo sobre a necessidade de fortalecimento das redes formadas nos trs nveis de governo. Por este motivo, justifica-se a necessidade de dar continuidade lgica proposta por iniciativas como o Plano Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo ao Trabalhador Adolescente e sua respectiva avaliao de forma permanente, mobilizando sociedade civil e poder pblico nas esferas federal, estadual e municipal. Como exposto no Plano Nacional (2004), especialistas afirmam que faltou e, ainda, falta uma deciso poltica clara e comprometimento real de todos os setores sociais para definir este como um problema prioritrio.

BiBliograFia
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anexo 1 - PESSOAS DE 5 ANOS A 17 ANOS, OCUPADAS, POR SEMANA DE REfERNCIA E GRUPOS DE IDADE 2001
Rondnia 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5.345 15.431 20.776 7,7 4.350 6.901 11.251 8,9 11.512 31.008 42.520 6,3 871 3.488 4.359 5,8 47.896 80.116 128.012 9,9 988 2.470 3.458 5,0 22.842 38.496 61.338 17,7 196.650 192.021 388.671 20,4 67.896 68.960 136.856 16,2 161.252 180.048 341.300 15,5

2002
12.295 21.350 33.645 12,6 6.841 9.582 16.423 12,7 15.755 29.748 45.503 6,3 368 2.584 2.952 3,5 55.306 85.579 140.885 10,6 1.168 5.447 6.615 4,2 24.257 41.621 65.878 18,2 158.772 166.100 324.872 17,7 86.299 87.862 174.161 21,0 188.054 188.526 376.580 16,6

2003
11.037 19.251 30.288 10,4 5.113 6.395 11.508 8,5 12.887 33.129 46.016 6,2 2.727 4.980 7.707 8,7 57.802 90.890 148.692 10,9 1.930 5.580 7.510 5,0 20.777 35.932 56.709 16,5 137.704 155.639 293.343 15,8 73.436 84.899 158.335 18,8 173.922 205.042 378.964 16,8

2004
34.076 37.185 71.261 17,8 14.014 14.088 28.102 13,6 34.602 45.816 80.418 8,3 4.956 6.020 10.976 9,4 149.994 178.689 328.683 16,1 2.095 6.137 8.232 4,7 21.165 36.827 57.992 16,3 151.984 168.072 320.056 17,4 88.191 86.600 174.791 21,4 137.594 192.942 330.536 14,6

2005
33.660 32.615 66.275 15,9 14.035 13.168 27.203 13,3 27.053 37.675 64.728 9,5 3.634 7.868 11.502 10,3 159.724 163.943 323.667 15,6 3.076 8.814 11.890 6,4 22.504 34.921 57.425 15,9 190.697 170.416 361.113 20,2 99.977 72.622 172.599 20,6 166.584 189.122 355.706 16,0

2006
24.119 36.002 60.121 14,4 14.962 12.895 27.857 13,7 35.962 45.598 81.560 11,2 8.428 9.126 17.554 14,4 135.543 142.064 277.607 13,3 1.827 6.656 8.483 4,7 20.885 33.584 54.469 15,3 154.544 174.600 329.144 17,1 60.981 86.740 147.721 17,4 171.454 160.356 331.810 15,1

2007
24.254 31.895 56.149 14,1 15.027 11.208 26.235 12,2 30.984 47.172 78.156 10,6 4.209 7.912 12.121 10,6 108.044 144.218 252.262 12,2 3.436 8.224 11.660 6,3 20.342 31.172 51.514 14,5 153.558 157.964 311.522 16,8 57.983 71.809 129.792 16,3 134.343 164.593 298.936 13,4

2008
19.854 31.240 51.094 12,7 10.558 10.998 21.556 10,8 26.011 42.022 68.033 7,0 1.947 7.312 9.259 7,7 94.365 145.815 240.180 11,4 2.180 4.250 6.430 3,6 21.786 32.678 54.464 15,6 94.845 125.590 220.435 11,9 52.690 62.016 114.706 15,0 135.011 158.772 293.783 13,6

2009
26.669 32.417 59.086 14,9 11.084 11.994 23.078 11,5 27.119 41.360 68.479 7,2 1.209 6.257 7.466 5,8 76.583 115.717 192.300 9,3 2.474 4.873 7.347 4,0 21.864 33.131 54.995 15,7 77.021 121.792 198.813 11,2 57.326 66.060 123.386 15,0 122.349 171.319 293.668 13,5

Acre

Amazonas

Roraima

Par

Amap

Tocantins

Maranho

Piau

Cear

242

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

2001
Rio Grande do Norte 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 9 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxas (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa (%) 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 36.714 45.640 82.354 10,6 48.686 74.903 123.589 12,3 62.690 70.409 133.099 15,8 147.530 180.495 328.025 14,5 24.109 36.326 60.435 11,4 261.881 313.311 575.192 15,0 205.414 359.061 564.475 12,5 37.665 67.616 105.281 12,9 145.002 599.169 744.171 8,5 38.513 108.552 147.065 4,7 113.378 223.845 337.223 13,8

2002
34.048 55.459 89.507 11,4 80.376 88.010 168.386 16,7 55.380 67.021 122.401 14,0 188.108 186.818 374.926 17,1 21.541 43.076 64.617 12,5 276.101 362.165 638.266 16,7 239.993 377.946 617.939 13,6 40.208 70.246 110.454 13,5 129.852 510.548 640.400 7,4 43.074 114.066 157.140 5,1 136.047 218.975 355.022 14,4

2003
34.009 54.127 88.136 11,0 70.502 68.530 139.032 14,7 57.090 68.322 125.412 14,1 153.087 183.788 336.875 15,3 25.364 38.371 63.735 12,5 249.707 320.074 569.781 14,9 207.468 386.320 593.788 13,0 40.373 69.484 109.857 13,4 131.291 524.235 655.526 7,5 22.716 99.332 122.048 4,0 131.713 209.908 341.621 13,9

2004
32.133 47.251 79.384 10,3 71.151 77.159 148.310 14,9 49.289 54.828 104.117 11,9 139.136 152.730 291.866 13,2 13.299 37.567 50.866 10,1 253.530 312.549 566.079 15,3 156.380 352.161 508.541 11,0 32.780 64.151 96.931 12,3 107.215 524.457 631.672 7,2 22.027 110.802 132.829 4,2 125.046 223.650 348.696 14,2

2005
43.863 45.200 89.063 11,5 82.266 81.351 163.617 16,9 53.144 66.899 120.043 13,3 160.021 160.627 320.648 14,3 22.614 39.337 61.951 12,7 257.655 316.108 573.763 15,4 208.293 387.983 596.276 13,2 31.684 60.618 92.302 11,8 124.871 519.853 644.724 7,4 41.299 102.679 143.978 4,5 135.322 205.308 340.630 14,0

2006
34.150 46.011 80.161 10,5 54.377 68.093 122.470 13,1 63.141 58.272 121.413 13,6 155.971 154.427 310.398 14,0 28.067 29.432 57.499 11,4 219.454 288.677 508.131 13,8 213.315 385.407 598.722 13,0 28.459 66.864 95.323 11,8 104.111 508.958 613.069 7,2 26.544 99.432 125.976 4,2 103.813 215.215 319.028 13,3

2007
42.959 55.884 98.843 13,0 46.526 61.876 108.402 11,3 46.735 55.140 101.875 12,1 116.128 161.130 277.258 12,7 19.036 29.036 48.072 9,4 219.253 255.050 474.303 12,9 164.669 349.117 513.786 11,3 26.640 52.338 78.978 10,0 105.261 515.859 621.120 7,3 29.335 107.258 136.593 4,4 114.979 219.837 334.816 13,6

2008
34.889 50.912 85.801 11,3 35.897 65.815 101.712 11,1 40.928 60.002 100.930 11,7 106.873 126.103 232.976 10,6 21.727 32.255 53.982 10,8 199.675 272.217 471.892 13,0 140.873 353.790 494.663 11,2 24.314 48.152 72.466 9,5 87.370 521.027 608.397 7,3 18.432 99.553 117.985 3,9 75.930 193.185 269.115 11,2

2009
30.335 51.860 82.195 11,3 21.585 47.684 69.269 7,4 35.899 53.041 88.940 10,0 85.896 115.993 201.889 9,3 13.258 30.939 44.197 9,0 200.730 285.300 486.030 13,4 159.728 317.892 477.620 11,0 19.699 48.781 68.480 8,9 93.851 473.350 567.201 6,9 21.826 105.311 127.137 4,1 68.111 192.633 260.744 11,0

Paraba

Alagoas

Pernambuco

Sergipe

Bahia

Minas Gerais

Esprito Santo

So Paulo

Rio de Janeiro

Paran

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP IntegrIdade fsIca e desenvolvImento de crIanas e adolescentes

243

2001
Rio Grande do Sul 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 5 a 14 anos 15 a 17 anos Total Taxa 123.371 218.912 342.283 14,5 70.782 129.488 200.270 15,0 19.069 42.663 61.732 11,0 38.792 63.944 102.736 14,6 57.450 111.655 169.105 12,6 5.009 18.433 23.442 4,5 1.956.657 3.283.361 5.240.018 12,0

2002

2003

2004

2005
126.975 189.511 316.486 13,5 67.848 135.691 203.539 15,2 18.946 42.234 61.180 10,8 40.028 66.602 106.630 14,1 34.954 110.254 145.208 10,5 4.921 22.684 27.605 5,0 2.176.290 3.284.103 5.460.393 12,2

2006

2007

2008

2009

Santa Catarina

Mato Grosso do Sul

Mato Grosso

Gois

Distrito Federal

Brasil

171.211 153.383 145.005 205.031 209.594 212.297 376.242 362.977 357.302 15,8 15,5 15,1 81.323 60.062 73.483 133.997 122.415 145.798 215.320 182.477 219.281 15,4 13,5 16,1 24.441 16.641 21.410 62.982 34.915 47.468 87.423 51.556 68.878 15,2 9,5 11,8 43.976 31.763 41.793 65.307 59.356 71.875 109.283 91.119 113.668 14,8 12,3 15,5 57.692 38.824 47.047 115.351 105.990 112.650 173.043 144.814 159.697 13,0 10,7 11,8 2.912 4.086 1.669 16.020 18.280 17.088 18.932 22.366 18.757 3,6 4,1 3,3 2.175.398 1.925.414 1.971.064 3.331.417 3.214.778 3.336.857 5.506.815 5.140.192 5.307.921 12,6 11,8 11,8

132.587 113.576 181.291 189.108 313.878 302.684 13,3 13,4 69.143 62.978 131.379 120.514 200.522 183.492 14,7 14,1 19.955 20.180 42.366 46.990 62.321 67.170 10,8 11,8 34.657 29.088 65.392 56.700 100.049 85.788 13,4 11,7 41.232 38.261 95.534 96.358 136.766 134.619 10,1 10,0 3.513 2.867 19.429 20.307 22.942 23.174 3,9 4,2 1.961.194 1.750.651 3.163.800 3.068.669 5.124.994 4.819.320 11,5 10,9

89.189 64.452 179.213 172.453 268.402 236.905 11,9 10,6 34.705 46.568 130.298 139.704 165.003 186.272 13,1 14,5 18.063 11.955 40.788 39.531 58.851 51.486 10,5 9,1 29.737 23.314 62.557 56.898 92.294 80.212 12,6 11,4 38.129 55.989 116.149 117.249 154.278 173.238 11,2 12,7 3.820 3.593 19.794 16.373 23.614 19.966 4,2 3,6 1.459.798 1.380.489 2.992.503 2.869.912 4.452.301 4.250.401 10,2 9,8

Notas: 1 - At 2003, exclusive a populao da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2 - A partir de 2007: as categorias Sem declarao e Idade ignorada no foram investigadas. 3 - Os dados desta tabela foram reponderados pelo peso definido pela Contagem da Populao de 2007. 3- Em 2001 no h dados para 5 a 9 anos. 4 - Para o clculo da taxa os dados foram reponderados pelo peso definido pela Contagem da Populao de 2007.
Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

244

5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

4.4 ADOLESCENTES E VIOLNCIA


ADOLESCENTES EM CONfLITO COM A LEI: MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS NO BRASIL
Amanda Hildebrand Oi Mestranda em direitos humanos pela Central European University in Budapest (Hungary), bacharel em Direito PUC-SP. Daniel Adolpho Daltin Assis Mestre pelo Mestrado Profissional Adolescente em Conflito com a Lei, bacharel em Direito pela PUC-SP. Maria Gorete Marques de Jesus Pesquisadora do Ncleo de Estudos da Violncia da USP (NEV-USP), doutoranda do Departamento de Sociologia da USP.

apresentao
A reflexo que realizamos aqui busca trazer uma breve avaliao acerca dos avanos e retrocessos das polticas pblicas em vigor na dcada de 2001-2010, com relao efetivao e garantia dos direitos humanos dos adolescentes em conflito com a lei. Focalizada principalmente na garantia de direitos dessa populao, essa anlise foi realizada a partir de dados oficiais e relatrios produzidos por segmentos da sociedade civil que atuam diretamente com a questo. Do ponto de vista metodolgico, importa salientar que a busca por dados sobre adolescncia e conflitualidade, bem como a etapa de responsabilizao dos mesmos, foi dificultada por impactante motivo: so escassos os dados sobre as polticas de atendimento socioeducativo, com desigualdade quantitativa e qualitativa na produo de informao entre as unidades federativas do pas. Sem dados consistentes, maior o obstculo encontrado nas etapas de reformulao das polticas associadas garantia de direitos dos adolescentes em conflito com a lei. Apesar dessas deficincias foi possvel traar um panorama da situao desse pblico, especialmente sobre o segmento que se encontra em medida de internao em estabelecimento educacional e em internao provisria. Relatrios de inspeo realizados por entidades da socie-

dade civil, rgos do poder pblico e conselhos de direitos subsidiaram as reflexes sobre: a estrutura judiciria juvenil responsvel pela aplicao da medida socioeducativa, bem como a situao das unidades executoras das decises judiciais, especialmente as de internao, ambiente constatado como sede de diversas violaes de direitos. A anlise sobre a dcada traz muitos desafios porque, por um lado, h anos em que so notadas iniciativas que avanam em trazer conquistas e reforar polticas de atendimento ao adolescente em conflito com a lei, por outro lado, ao longo do tempo, podemos notar alguns retrocessos e obstculos para a implementao dessas polticas, que continua sendo um desafio.

As medidas socioeducativas
Mais de 20 anos se passaram desde a entrada em vigor do Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA (lei federal n. 8.069) -, em 1990. Em termos legais, o ECA estabeleceu um novo modelo de garantia de direitos de crianas e adolescentes, denominado Doutrina de Proteo Integral. Alicerada no princpio internacional do superior interesse da criana1, a doutrina estatutria o
1 O princpio do superior interesse da criana impe-nos duas observaes: a) encontra-se na Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana, promulgado em Assembleia das Naes Unidas

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desdobrou em outros dois: prioridade absoluta e condio peculiar de pessoa em desenvolvimento. Esses princpios, ao elegerem como co-responsveis a famlia, a sociedade e o Estado, afastam o antigo modelo tutelar e repressivo que vigorou, em leis especiais, desde 1927. Particularmente na questo de adolescente em conflito com a lei, a brevidade na execuo da medida socioeducativa, a excepcionalidade de sua imposio e a celeridade processual so princpios que guiam a trajetria do jovem nos sistemas de justia e socioeducativo. Mas, ao mesmo tempo, so princpios bastante relativizados, condicionados a determinadas circunstncias que, por vezes, denotam a presena da cultura menorista nas prticas institucionais, conforme veremos ao longo deste texto. criana - considerada a pessoa de at 12 anos de idade e ao adolescente entre 12 e 18 anos incompletos deve-se priorizar, em relao s demais faixas etrias, a efetivao dos direitos vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria. Esses direitos devem ser assegurados pela famlia, comunidade, sociedade em geral e poder pblico, instituies que compem o princpio da cooperao, tudo conforme disposto no art. 227 da Constituio Federal e no art. 4 do ECA. Nesse sentido, o Estatuto da Criana e do Adolescente redimensiona o papel dessas instituies protetoras, tornando-as responsveis pelo bem estar das crianas e adolescentes, inclusive dos adolescentes em conflito com a lei. Para esses adolescentes, o ECA determina o respeito aos direitos individuais e s garantias processuais, reforando o princpio constitucional do devido processo legal (art. 110). Assim, quando verificada a prtica de ato infracional conduta descrita como crime ou contraveno penal (art. 103, ECA) ser o adolescente submetido a um processo judicial, atravs do qual, se apurada a autoria e materialidade, poder ser aplicada, pelo juiz de direito, alguma das seguintes medidas socioeducativas: i. advertncia, ii. obrigao de reparar o dano, iii. prestao de servio comunidade, iv. liberdade assistida,
em 1989 e ratificado no Brasil em 1990; b) criana nomenclatura internacionalmente utilizada para abranger a populao situada abaixo dos 18 anos de idade.

v. insero em regime de semi-liberdade, vi. internao em estabelecimento educacional - medida excepcional vii. outras medidas denominadas medida de proteo2 Durante a fase de apurao do ato infracional, o ECA ainda prev a possibilidade de internao provisria por 45 dias, se considerada imperiosa essa medida. As medidas socioeducativas tm carter duplo: educativo e sancionatrio, j que se trata de resposta estatal de cumprimento compulsrio pelo jovem. Entretanto, as medidas socioeducativas, diferentemente do preconizado pelo Cdigo Penal, no esto vinculadas, automaticamente, a um determinado ato infracional. Dessa forma, caber autoridade competente determinar a medida mais adequada, observando-se no apenas as circunstncias e a gravidade da infrao, como ainda, a capacidade de o adolescente a cumprir. Excepcionalmente, a imposio da medida socioeducativa de internao est condicionada ao cumprimento de um ou mais requisitos. Podem ser aplicadas. apenas quando: I) tratar-se de ato infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia a pessoa; II) por reiterao no cometimento de outras infraes graves; III) por descumprimento reiterado e injustificvel da medida anteriormente imposta (art. 122, ECA)

Dcada de 2000-2010 e as medidas socioeducativas em meio fechado


A medida de internao ser objeto de anlise em dois momentos distintos. Primeiro ser descrito o cenrio das medidas socioeducativas em meio fechado, atravs do qual ser possvel observar o nmero de adolescentes internados no Brasil bem como as taxas de internao de cada estado. O segundo momento ser dedicado avaliao das condies das unidades de internao e anlise da estrutura do sistema de justia juvenil. Para avaliar em que medida se tem utilizado medidas em meio fechado (internao, internao provisria, semiliberdade)3, calculou-se a taxa de adolescentes internados por 10 mil adolescentes. Observamos a
2 As medidas de proteo so aplicveis sempre que os direitos reconhecidos nesta lei forem ameaados ou violados. 3 O levantamento da Secretaria Nacional de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR) inclui a internao provisria, para efeito de compilao dos dados, no rol de medidas privativas de liberdades.

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

grfIco 1 Taxa de adolescenTes privados de liBerdade (inTernao, inTernao provisria e seMiliBerdade) por 10 Mil adolescenTes eM relao o Brasil e s regies do pas

15

5 0 2006
REGIO SUDESTE REGIO CENTRO OESTE
Fonte: SEDH.

2007

2007
REGIO SUL REGIO NORDESTE

2008

2009
REGIO NORTE BRASIL

dcada por meio de intervalos de 2 anos (2002, 2004, 2006, 2008 e 2010)4. De natureza conjuntural, a primeira constatao trazida pelos dados o crescimento acentuado da taxa de privao de liberdade de adolescentes durante a dcada de 2000-2010, que passou de 12.051 adolescentes internados em 2002 (taxa de 5,51 adolescentes internados por 10 mil adolescentes) para 17.718 em 2010 (taxa de 8,57/10 mil adolescentes), conforme aponta o grfico 1. Os dados revelam que as diferentes regies do Brasil, porm, no apresentaram o mesmo ritmo de crescimento, apesar de tambm apresentarem crescimento em suas taxas. Enquanto a taxa de privao de liberdade cresce durante toda a dcada nas regies Sudeste e Centro Oeste, o mesmo no se verifica nas regies Sul, Norte e Nordeste, que entre 2008 e 2010 apresentam menos crescimento de internao. Entre as unidades federativas, possvel identificar estados que apresentam comportamento semelhante em suas taxas de privao de liberdade. Conforme se verifica no grfico ao lado, o Distrito Federal (CO), o Acre (NO) e So Paulo (SE) apresentam as maiores taxas de privao de liberdade que se mantiveram durante toda a dcada.
4 Os dados foram fornecidos pela Secretaria de Direitos Humanos. Ver no site: http://www.sedh.gov.br/clientes/sedh/sedh/ spdca/prosinase/Pesquisas_MSE.

Maranho (NE), Amazonas (NO), Alagoas (NE), Piaui (NE) e Bahia (NE) apresentaram as menores taxas, havendo certa oscilao durante a dcada. Vale destacar alguns estados que apresentam um comportamento ou de crescimento ou de queda acentuado: i. Crescimento acentuado das taxas de privao de liberdade: Distrito Federal, Pernambuco, Cear, Paran, Tocantins, Minas Gerais e Alagoas; ii. Queda acentuada das taxas de privao de liberdade: Amap, Roraima, Amazonas e Maranho. Importa observar que todas as regies do pas possuem ao menos uma unidade federativa que apresente alta taxa de privao de liberdade, o que evidencia ser este problema uma questo sistmica e geral em relao forma de lidar com os adolescentes em conflito com a lei.

Capacidade das unidades de internao e privao de liberdade


Outra forma diferente de avaliao das condies de internao e da medida socioeducativa de internao se d a partir da anlise do dficit de vagas nas unidades de privao de liberdade (internao, internao provisria e semiliberdade). No foi possvel ter

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grfIco 2 Taxa de cresciMenTo da capacidade e da loTao enTre os anos de 2004 e 2006


5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 ACRE ALAGOAS AMAZONAS AMAP BAHIA CEAR DISTRITO FEDERAL ESPRITO SANTO GOIS MARANHO MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL MATO GROSSO PAR PARABA PERNAMBUCO PIAU PARAN RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO NORTE RONDNIA RORAIMA RIO GRANDE DO SUL SANTA CATARINA SERGIPE SO PAULO TOCANTINS TAXA DE CRESCIMENTO CAPACIDADE
Fonte: SEDH??

TAXA CRESCIMENTO LOTAO

acesso a esses dados de forma regular, sendo que os dados aqui apresentados se limitam aos anos de 2004 e 2006, nico perodo sobre o qual se produziu essa informao. Verificou-se a relao entre a capacidade de lotao dos diferentes estabelecimentos privativos de liberdade e a quantidade de jovens custodiados, em cada regio federativa. Em 2004, apenas a regio Norte no tinha dficit de vagas, mas, em 2006, outras duas regies Sudeste e Centro-Oeste deixam de apresentar dficit de vagas. Vale ressaltar que a queda brusca no dficit de vagas da regio Sudeste surte grande impacto quando se faz a anlise nacional em virtude do alto nmero de unidade de privao de liberdade que os estados do Sudeste possuem. possvel verificar casos em que a taxa de crescimento da lotao ultrapassa a taxa de crescimento de vagas. Isso no significa necessariamente que houve piora na situao do dficit de vaga do estado, porm, ao se analisar o comportamento entre as vagas e a lotao dos referidos anos, verifica-se que houve agravamento nesses estados que apresentavam, em 2004 e 2006, dficit de vagas:

Dficit de vagas

Acre Alagoas Mato Grosso do Sul Par Pernambuco Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rondnia Sergipe

2004 25 -25 -16 -9 131 -270 -15 -20


3

2006 47 -11 25 -4 481 -33 2 -19 60

Meio aberto x Meio fechado


Dentro do debate sobre a superutilizao de medidas privativas de liberdade, imprescindvel que se discuta no apenas suas causas e consequncias, mas tambm que se faa a comparao com a aplicao de medidas socioeducativas em meio aberto (restritivas de

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

grfIco 3 relao de adolescenTes eM Meio fecHado/adolescenTes eM Meio aBerTo por unidade federaTiva 1-2
4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 -0,5 DISTRITO FEDERAL RONDNIA TOCANTINS PARABA PARAN RIO GRANDE DO NORTE RORAIMA MATO GROSSO DO SUL PERNAMBUCO SANTA CATARINA AMAZONAS MARANHO MATO GROSSO SO PAULO ALAGOAS SERGIPE AMAP BRASIL BAHIA CEAR GOIS PAR ACRE

2004

2006

2010

1 O ano de 2010 aparece de forma destacada, pois a informao obtida junto a Secretaria de Direitos Humanos diz respeito ao nmero de vagas disponveis em cada estado, o que no significa que essas vagas esto sendo preenchidas ou sejam suficientes. 2 Os estados que no apresentaram dados no ano de 2004 foram excludos do grfico por no possibilitarem nenhuma comparao. So eles: Esprito Santo, Minas Gerais, Piau, Rio de janeiro e Rio Grande do Sul.

direito) para que se esclarea se h mesmo a predominncia da medida em meio fechado. Os dados utilizados para verificar essa relao apresentam algumas defasagens e, portanto, devem ser analisados considerando-se a ruidosa comunicao entre os estados e a governo federal. O grfico 3 indica a relao entre a quantidade de adolescentes em privao de liberdade e a populao com medidas restritivas de direitos. Os nmeros maiores que 1,00 indicam predominncia das determinaes judiciais de medidas em meio fechado e os menores indicam a prevalncia da aplicao de medidas em meio aberto. Dessa forma, verifica-se que durante a dcada houve uma predominncia da aplicao de medidas restritivas de direito. Em 2004, nove estados apresentavam maior uso do meio fechado em relao ao meio aberto. Em 2006, passou-se para apenas cinco estados, sendo que, em 2010, apesar da impossibilidade de clculo da utilizao real de vagas no meio aberto, sabe-se que apenas cinco estados (Acre, Alagoas, Amap, Rondnia e Sergipe) apresentaram mais adolescentes em meio fechado do que vagas em meio aberto, situao bastante irregular.

Ao se avaliar a relao entre quantidades de adolescentes em meio fechado e em meio aberto, verifica-se uma oscilao que pouco indica sobre a tendncia de aplicao de medida socioeducativa no pas. Houve um crescimento considervel da taxa de variao dessa relao em 2006, sendo que, na regio Sudeste5, o nmero de adolescentes em meio fechado foi maior que o nmero de adolescentes em meio aberto.

Medidas em meio aberto


No Brasil, afora a informao sobre a quantidade de jovens em cumprimento de medidas socioeducativas restritivas de direitos, no h diagnsticos constantes sobre sua execuo. Remanescem apenas resumidos trabalhos ou estudos sobre a eficincia dos servios municipais executores dessas medidas. Um documento que se destaca o Mapeamento Nacional das Medidas Socioeducativas em Meio Aberto, elabora5 Ressalta-se, novamente, que a falta de dados sobre o Esprito Santo, Minas Gerais e o Rio de Janeiro pode ter gerado grande impacto nessa configurao.

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VISITAS E RELATRIOS DE INSPEO EM UNIDADES DE INTERNAO


brasIl

2002
IPEA/DCA/SEDH

2003
TCU

2006
CFP/ CF da OAB/ entidades da sociedade civil

2009
RENADE

2010/2011
Conselho Nacional de Justia (todos os estados, exceto MS e SP1)

1 Considera-se, como parmetro definidor das visitas, a publicizao do relatrio de cada unidade federativa at a data de finalizao da elaborao desse Relatrio Nacional. Os Relatrios esto disponveis no site: http://www.cnj.jus.br

do pelo Instituto Latinoamericano das Naes Unidas para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente (ILANUD,2007). O relatrio revela que ainda persistem os desafios para a consolidao das diretrizes trazidas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e pelo Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE). De acordo com o Relatrio, o processo de municipalizao abrangia apenas cerca de 12% do total de municpios do pas e distribua-se de forma bastante desigual pelo pas.

Meio fechado: as unidades de internao


O uso sistemtico da medida de internao resulta em superlotao das unidades executoras, e, conseqentemente, aumento da situao de vulnerabilidade dos adolescentes, que, sofrem as mais variadas violaes de direitos humanos. Durante a dcada de 2000-2010, vrias foram as iniciativas de organizaes da sociedade civil e do poder pblico de realizar visitas a unidades de internao e internao provisria de adolescentes em conflito com a lei. A finalidade era fiscaliz-las, apurar denncias e monitorar possveis mudanas na poltica de atendimento, tendo como base os documentos internacionais6, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e, a partir de 2006, o SINASE. o que podemos verificar na tabela acima.

Condies das unidades de internao


Ao analisarmos o contedo desses relatrios nota-se que poucas mudanas ocorreram na dcada com relao s condies em que se encontravam os adolescentes em medida de internao. Em 2002, o IPEA7
6 Regras de Beijing (1985) e Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana (1989). 7 IPEA- Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada & Ministrio da Justia. Relatrio: Adolescentes em conflito com a lei: situao do atendimento institucional no Brasil, 2002.

relatou diversos casos de extrema violncia, rebelies e mortes. De acordo com este estudo, 71% das unidades foram consideradas incompatveis com os preceitos estabelecidos no ECA, tendo destaque que algumas unidades apresentaram caractersticas prisionais. Em 2003, o TCU8 realizou uma auditoria operacional do Programa de Reinsero Social do Adolescente em Conflito com a Lei da ento Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial de Direitos Humanos (SPDCA/SEDH/PR) e constatou a insuficincia e inadequao da estrutura fsica das unidades de internao para o atendimento aos adolescentes, que apresentavam superlotao, falta de espaos adequados para a prtica de atividades esportivas e de lazer e reduzida rea dos dormitrios. A avaliao cobria todo o pas. Em 2006, o Conselho Federal de Psicologia e Conselho Federal da OAB9 constataram as mesmas condies identificadas pelo IPEA em 22 estados e o Distrito Federal: unidades superlotadas, projetos arquitetnicos semelhantes a presdios, presena de celas fortes e castigos corporais, ausncia ou precariedade dos projetos socioeducativos, adolescentes acometidos de sofrimento mental sem os devidos cuidados, dentre outros. Com algumas excees, concluiu-se que ainda vigorava o modelo de atendimento correcional-repressivo. Trs anos depois, a Rede Nacional de Defensores do Adolescente em Conflito com a Lei (RENADE)10, aps uma srie de visitas realizadas em unidades de vrios estados, relatou o mesmo cenrio: condies estru8 Tribunal de Contas da Unio: Secretaria-Geral de Controle Externo/Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo. Avaliao do TCU sobre o Programa Reinsero Social do Adolescente em Conflito com a Lei. Brasilia, 2004. 9 Inspeo Nacional s unidades de internao de adolescentes em conflito com a Lei. Relatrio das visitas realizadas simultaneamente em 22 estados brasileiros e no Distrito Federal, no dia 15 de maro de 2006. 10 Mobilizao Nacional pelo direito de defesa - Relatrio Final, RENADE, 2009.

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turais inadequadas nos estabelecimentos, situaes de insalubridade, negligncia perante demandas de sade e graves violaes de direitos humanos, como ameaas integridade fsica dos adolescentes, violncia psicolgica, maus-tratos e tortura, prticas atribudas aos prprios funcionrios das unidades ou a agentes de segurana externa. Houve casos de adolescentes encontrados em carceragens destinadas a adultos.

CAsO De ABAeTeTuBA-PAr, 2007


A adolescente L.A.B., presa por furto na Delegacia de Abaetetuba, ficou custodiada em cela comum, com outros vinte homens adultos. Ela passou cerca de 25 dias sofrendo sucessivos estupros e atentados violentos ao pudor, que resultaram em leses corporais e queimaduras pelo corpo. Ela tambm teria sido torturada pelo policial que a capturou. Era de conhecimento de todos, inclusive da juza, dos 5 delegados de polcia que trabalharam durante os dias de crcere e do Conselho Tutelar, que a adolescente estava detida naquela delegacia. No entanto, nada havia sido feito para proteg-la. O caso foi divulgado em outubro de 200711. Aps o fato ter repercutido nacional e internacionalmente na mdia, o Ministrio Pblico realizou uma visita ao local, no dia 1 de novembro de 2007. A adolescente foi transferida para uma unidade feminina.12 Em 2010, a juza foi condenada, em processo disciplinar, aposentadoria compulsria pelo CNJ. Nesse nterim, L.A.B., ameaada por diversas autoridades pblicas locais, ingressou em programa de proteo ameaados de morte, diante do que teve de se mudar de estado e reestruturar sua vida, fragilizando seus vnculos familiares e comunitrios.

11 Ver notcia: Adolescente de 15 anos passou um ms presa em cela com 20 homens. Disponvel em: < http://www.agenciabrasil.gov.br/ noticias/2007/11/20/materia.2007-11-20.5948779055/view>. Acesso em: 11 jan. 2010. 12 RELATRIO SOBRE TORTURA: uma experincia de monitoramento dos locais de deteno para preveno da tortura. PASTORAL CARCERRIA: So Paulo, 2010.

Outra questo levantada por alguns relatrios nacionais refere-se aos cuidados ao adolescente ao qual se atribua demanda de ateno sade mental. Em 2002, pesquisa do IPEA apontou uma frgil condio na ateno sade ofertada aos adolescentes privados de liberdade, o que provocou o governo federal a tomar iniciativas como a expedio de portarias que regulamentassem o assunto e a criao do Frum Nacional de Sade Mental Infanto-Juvenil, no qual se deliberou a realizao de levantamento nacional da situao dos jovens privados de liberdade e a garantia do direito sade mental. Finalizado em 2010, o Levantamento nacional dos servios de sade mental no atendimento aos adolescentes privados de liberdade e sua articulao com as unidades socioeducativas13 a pesquisa mais recente sobre o assunto. Segundo o documento, em 2008, cerca de 16 mil adolescentes estavam internados em unidades das quais quase a totalidade apresentava acompanhamento psicolgico, de enfermagem e assistncia social. Entretanto, apenas 25% dos estabelecimentos possibilitavam acesso a equipamentos externos para utilizao desses servios, especialmente no campo de lcool e outras drogas, embora a maioria das unidades possusse condies logsticas de traslado dos adolescentes aos locais de atendimento. A informao se agrava pela constatao de que 40% dos gestores de unidades privilegiavam encaminhamentos a hospitais psiquitricos, segundo equipamento mais solicitado, contrariando os princpios da reforma psiquitrica brasileira. Em 2010, problemas semelhantes foram destacados pelos relatrios de visitas do Conselho Nacional de Justia (CNJ)14. Identificou-se a precariedade na oferta de tratamento adequado queles acometidos por crises de abstinncia. Ainda se verificaram situaes em que esses adolescentes recebem a mesma assistncia de adolescentes portadores de transtornos mentais dissociados do abuso de entorpecentes, no sendo, logo, promovida ateno especfica para cada demanda. Vale ressaltar que, segundo o documento do CNJ, a maioria das unidades desconhece procedimentos adequados para lidar com adolescentes que apresentam esses transtornos mentais.
13 Ver no site: http://portal.saude.gov.br/portal/saude/ cidadao/visualizar_texto.cfm?idtxt=28146&janela=1 14 O CNJ passou a realizar visitas em unidades de internao de vrios estados. Essas visitas correspondiam a atividades derivadas do Projeto Justia ao Jovem, destinado a avaliar as condies de internao em estabelecimento educacional.

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unIDADe exPerIMenTAl De sADe FeBeM


O tema da adolescncia e conflitualidade apresenta uma importante rea de tangncia: a sade mental. A isso se costuma atribuir a expresso interface psi-jurdica, revelando um terceiro tema especfico e ainda muito pouco desenvolvido no campo socioeducativo. Um dos pontos de contato dessas reas a norma presente no art. 112, 3, do ECA, segundo o qual ao adolescente portador de doena ou deficincia mental ser oferecido atendimento individual e especializado, em local adequado s suas condies . Em razo dela, no ano de 2006, a portaria 1219 da ento FEBEM fundou a Unidade Experimental de Sade (UES), destinada a jovens portadores de distrbios dissociais em cumprimento de internao e semiliberdade. Recm-fundada, a UES, todavia, teve como primeiro cliente o jovem R.A.A.C., que no mais cumpria medida socioeducativa, mas protetiva de internao psiquitrica com conteno e interdio civil. Abriram-se as portas para a entrada de mais 8 jovens, tendo sado apenas 3 deles at a finalizao desse relatrio. Todos so egressos do sistema socioeducativo e, em razo de posterior propositura de ao de interdio civil cumulada com internao psiquitrica compulsria, so mantidos presos, estando todos, atualmente, contidos h cerca de 4 anos na UES, somados aos 3 anos nas unidades socioeducativas. De 2007 a 2011, a UES no possui estrutura normativa (no credenciada ao SUS, no est inscrita nos cadastros nacional e estadual da Sade, no possui regimento interno e tampouco normas procedimentais), de recursos humanos e informacional que a reconhecesse como estabelecimento de sade e, logo, oferecesse opes teraputicas aos internos. Esses permaneceram sem atendimento clnico, bem como sem nenhuma possibilidade de atividade externa. Segundo o peridico Carta Capital (15.04.2009), a UES, re-fundada na gesto da Secretaria de Estado da Sade de SP a Guantnamo Brasileira. ,

As condies das unidades resultam nas mais diversas violaes de direitos humanos, especialmente prticas de tortura, maus-tratos e abusos, seja do corpo de funcionrios das unidades, seja entre os prprios adolescentes. De acordo com informaes do Relatrio sobre Homicdios de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de internao da ANCED (2011)15, este quadro resultou em centenas de mortes. Segundo o documento, alm das diversas mortes, ocorre a insuficincia de informaes e dados a respeito desses bitos, o que torna qualquer iniciativa de poltica pblica inconsistente para contornar a questo. Causas como enforcamento, asfixia, traumatismo craniano, falta de assistncia mdica, suicdio, briga entre os internos, dentre outras, foram as mais evidentes. Comumente, a forma de responsabilizao predominante se d a partir de aes individuais de indenizao. Em So Paulo, algumas das aes de indenizao resultaram em condenao contra a Fundao CASA. Em 2010 essa Fundao, antiga Febem (Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor), foi condenada a pagar indenizao a duas famlias de jovens mortos em unidades de internao. O primeiro caso foi o do jovem morto em 2003 aps ter sido esfaqueado por outros internos na unidade de internao de Franco da Rocha. O segundo foi o caso do adolescente morto em incndio na Unidade do Tatuap, tambm em 2003.16 Embora haja decises judiciais que reconheam a responsabilidade do Estado sobre a custdia dos internos, os desafios ainda permanecem, como se pode verificar no caso da Unidade de Internao Socioeducativa (UNIS), localizada no municpio de Cariacica, regio metropolitana de Vitria, ES. Cenrio de mortes, torturas e maus tratos contra adolescentes, o estabelecimento foi objeto de denncia no sistema interamericano, em 2009.17 A Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) concedeu medidas cautelares de proteo aos adolescentes. Como o Brasil no as cumpriu, a Comisso encaminhou pedido de medidas provisrias Corte, em 2011, ano em que a Corte emitiu resoluo
15 O Relatrio apresenta um levantamento de janeiro de 2007 a janeiro de 2010, em cerca de 15 Estados brasileiros. 16 Ver no site: http://www.conectas.org/artigo-1/justicacondena-fundacao-casa-pagar-r-300-mil-para-familia-de-adolescente 17 A denncia foi enviada ao sistema interamericano de direitos humanos pelo Centro de Defesa de Direitos Humanos da Serra (CDDH/Serra) e pela Justia Global, em parceria com a Pastoral do Menor e apoio da Clnica Internacional de Direitos Humanos da Faculdade de Direito da Universidade de Harvard.

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sobre a UNIS, exigindo que o Estado adotasse de forma imediata as medidas que fossem necessrias para proteger eficazmente a vida e a integridade pessoal de todas as crianas e adolescentes privadas de liberdade na UNIS, bem como de qualquer pessoa que se encontre em dito estabelecimento.18 Apesar da inaugurao de novas unidades e transferncias de adolescentes da UNIS, entidades enfatizam a continuidade das violaes, mesmo nas unidades recm-construdas.19 Mesmo aps denncia internacional, o CNJ, durante visita realizada em 2011, encontrou situaes de superlotao; agresses fsicas e psquicas aos adolescentes; precariedade das instalaes das unidades; ausncia quase que completa de qualquer atividade educacional ou pedaggica.

FeBeM/FunDAO CAsA sO PAulO


A tortura e os maus tratos eram recorrentes nas unidades da Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor FEBEM/SP. Em 1999, uma rebelio ocorrida na Unidade Imigrantes colocou em debate a situao das unidades de internao e dos adolescentes em conflito com a lei. A unidade foi desativada e foram construdas novas unidades, imaginando-se que haveria uma mudana no cenrio de violaes. Porm, outras denncias de violaes repercutiram de outras unidades, como Parelheiros, Franco da Rocha, Complexos Vila Maria, Raposo Tavares e Vila Maria. 20 Em 2003, o Complexo Tatuap ficou conhecido nacional e internacionalmente como palco de diversas violaes de direitos
18 Fonte: http://global.org.br/programas/corte-da-oeareforca-determinacao-para-que-estado-brasileiro-proteja-a-vida-deadolescentes-no-espirito-santo/ 19 RESOLUO DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS DE 1 DE SETEMBRO DE 2011 MEDIDAS PROVISRIAS A RESPEITO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL ASSUNTO DA UNIDADE DE INTERNAO SOCIOEDUCATIVA. Fonte: http://www.corteidh. or.cr/docs/medidas/socioeducativa_se_03_por.pdf 20 Folha de S. Paulo. Crise na Febem de So Paulo se arrata desde outubro de 1999. http://www1.folha.uol.com.br/folha/ cotidiano/febem_cronologia.shtml

humanos por ter passado por incontveis rebelies e pela morte de ao menos oito internos, em diversas modalidades: enforcamentos, assassinatos, maus tratos, queimaduras e execues durante rebelies. Em fevereiro de 2004, adolescentes transferidos para esse Complexo foram submetidos a torturas e maus tratos pelos funcionrios. O caso foi denunciado Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) por entidades de direitos humanos. Diante das denncias, a Comisso outorgou medidas cautelares a favor dos adolescentes por entender que eles se encontravam em situao de perigo iminente de vida e integridade pessoal por ao dos funcionrios da FEBEM, a CIDH concedeu medidas cautelares. Em 2005, a Corte Interamericana outorgou medidas provisionais e que requereu ao Estado brasileiro a adoo das medidas necessrias para proteger a vida e a integridade pessoal de todos os adolescentes residentes no Complexo Tatuap, assim como todas as pessoas que l trabalhavam.21 Aps as denncias, houve a construo de novas unidades de internao pelo estado de So Paulo e o Complexo Tatuap foi desativado em 2007. Apesar da persistncia de denncias de tortura, maus tratos e mortes de adolescentes22 ocorridas em outras unidades de internao, a Corte considerou, em 2008, que o Estado brasileiro havia cumprido as medidas provisionais, especialmente pela desativao do Complexo Tatuap.23 V-se que a atuao das entidades e a presso dos movimentos sociais contribuem para as melhorias que podem ocorrer nas unidades.
21 http://cidh.oas.org/annualrep/2007sp/cap3E1.sp.htm

22 O adolescente W.M.R. foi encontrado sem vida na unidade 21 do Complexo Franco da Rocha em fevereiro de 2008. O adolescente R.R.S.B. morreu quando estava internado na unidade de Pirituba, tinha problemas psiquitricos. 23 Fonte: Resoluo da Corte Interamericana de Direitos Humanos de 25 de novembro de 2008. Medidas Provisrias a respeito do Brasil. Assunto das crianas e adolescentes privados de liberdade no "Complexo do Tatuap" da Fundao Casa. (http://www.corteidh. or.cr/docs/medidas/febem_se_06_por.pdf )

Ncleo de Estudos da Violncia NEV/USP IntegrIdade fsIca e desenvolvImento de crIanas e adolescentes

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sistema de Justia Juvenil: da apurao do ato infracional imposio de medida socioeducativa


A estrutura do sistema de justia da infncia e juventude nas comarcas do pas ainda insuficiente e inadequada ao ECA. Assim como os programas e servios da poltica de atendimento s crianas e adolescentes, o sistema de justia da infncia e juventude uma estrutura estatal criada pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, sob a premissa de que no se trata de reforma do sistema de justia de menores, mas de revogao plena desse em favor daquele. Para tanto, as estruturas administrativa, oramentria, de recursos humanos e, principalmente, de produo de conhecimento devem ser implantadas e aprimoradas em significativa parte do Brasil. Trs questes chamam a ateno para a avaliao da dcada de 2000-2010. A primeira o marco regulatrio insuficiente para a determinao de diretrizes que apontem para a existncia de Varas judiciais especializadas. Segundo a Resoluo CONANDA n. 113/2006, art. 9, inciso I, so necessrias varas especiais em toda cidade com populao acima de 50 mil habitantes, salvo melhor proporcionalidade estabelecida pela comarca. A considerao desse parmetro medocre: dados de nvel nacional revelam que a regio Nordeste situa-se na mdia brasileira de implementao das varas especializadas; as Regies Norte e Sul, acima da mdia nacional; as regies Sudeste que possui cerca de 30% dos jovens em medida socioeducativa no pas - e Centro-Oeste, abaixo da mdia do pas (ABMP, 2008,p. 18) A segunda questo a existncia de equipes tcnicas multiprofissionais nas varas judiciais, especiais ou no, ausentes em diversas comarcas, o que se agrava, principalmente, pelo fato de o atendimento tcnico se destinar a populaes de diversas cidades ao redor da comarca de lotao. Disso, resulta novo dficit de profissionais (ABMP, 2008, p.45). O terceiro destaque a formao profissional dos membros do Sistema de Justia. Segundo a ABMP, o ltimo concurso para cada carreira (magistrado, promotor de justia e defensor pblico) foi o divisor de guas no que tange abordagem da temtica infncia e juventude, vindo a compor o currculo de disciplinas dos exames. Entretanto, na mesma pesquisa, quanto aos cur-

sos de ingresso na carreira realizados aps a posse -, respondeu-se que, ao contrrio da carreira do promotor de justia e do defensor pblico, a instituio dos magistrados realizou baixa insero da matria, prevalecendo o conhecimento mnimo adquirido pelos novos juzes ainda enquanto candidatos ao cargo. Os relatrios do CNJ (2010/2011) tambm demonstram as deficincias estruturais e de recursos humanos nas comarcas onde realizou as visitas, destacando: a carncia de servidores, especialmente tcnicos na rea da psicologia e do servio social, tendo varas que no apresentavam equipe tcnica; problemas quanto ao controle de prazos - ausncia de deciso judicial sobre a permanncia ou no da medida de internao dentro do prazo de seis meses (art. 121, 2, Lei 8.069/90), assim como a superao do prazo previsto no artigo 108 do ECA; os adolescentes no so informados quanto intimao de sentena, de seu direito de recurso (art. 190, 2); foram identificados casos de transferncia de adolescentes sem comunicao ao juiz; falta de capacitao dos servidores e dos prprios operadores para lidar com as especificidades da infncia e juventude; insuficincia do nmero de defensores para atender aos casos de adolescentes internados. Enquanto, de um lado, apura-se que a estrutura judiciria carece de conhecimento e sensibilidade para compreender a legislao e aplic-la de modo a garantir direitos, de outro, verifica-se que a defesa tcnica responsvel por levantar os equvocos judiciais e posturas violadoras dos mesmos direitos tambm est prejudicada no Brasil. A insuficiente estrutura das Defensorias Pblicas Estaduais, minuciosamente analisada no III Diagnstico da Defensoria Pblica no Brasil (2009), de acordo com o qual, entre outros dados, ainda reduzido o nmero de defensores pblicos para contemplar a demanda adequadamente: ANO
2003 2005 2008

CARGOS DE DEFENSORES PBLICOS


5310 6575 7177

Entretanto, no apenas a infraestrutura do sistema de justia o nico obstculo presente na garantia de direitos processuais dos adolescentes. Estudos e pesquisas vm demonstrando que o aumento considervel

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5 Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil INtegRIDaDe fsIca e DeseNvolvImeNto De cRIaNas e aDolesceNtes

de adolescentes em medida de internao resultado da violao do princpio da excepcionalidade da medida de privao de liberdade, que tem sido aplicado indiscriminadamente, sem considerar a possibilidade da aplicao de outra medida em meio aberto que possa atender funo pedaggica qual se destina (ANCED, 2005, p.37). De acordo com a pesquisa de Maria Auxiliadora Minahim (MINAHIM, 2010), os discursos presentes nas decises dos juzes remetem ideia de que essa uma medida necessria para o desenvolvimento do adolescente. H uma ideia de que o adolescente apresenta desajuste social, problemas de comportamento, indisciplina, e, automaticamente, apresenta um alto nvel de periculosidade e comportamento previsivelmente delinquente. A sada costumeira a internao. De acordo com o relatrio da ANCED (2005), embora a maioria dos atos cometidos por adolescentes no comportasse violncia nem grave ameaa pessoa24, os adolescentes j vinham sendo reprimidos com a imposio de medida de internao. O estudo concluiu que a medida de internao sistematicamente imposta com baixa fundamentao legal. Em muitos casos, sem a devida considerao dos requisitos legais exigidos pelo ECA25. H uma grande tendncia a se buscar punir com mais rigor os adolescentes que cometem crimes contra o patrimnio. Conforme o documento da ANCED: esta realidade tambm um forte indicador de que os magistrados esto aplicando as medid