LCR2174 e

Este documento fue elaborado por Carlos Sojo y coordinado por Juan Carlos Feres, Jefe de la Unidad de Estadsticas
Sociales de la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y Pablo Villatoro, funcionario de dicha Divisin. Contribuy a este estudio Patricio Olivera, y aportaron valiosos comentarios y sugerencias Luis Beccaria, Carlos Vergara, Sonia Montao, Nieves Rico, Mara de los ngeles Fernndez, Marcela Ros, Patricio Zapata, Rafael Urriola, Andrs Palma, Ana Lpez, Mximo Aguilera, Roy Rivera, Jos Luis Len-Manrquez y Juan Fernando Londoo. Para su realizacin se cont con recursos del presupuesto ordinario de la CEPAL y financiamiento de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). La CEPAL agradece la cooperacin financiera que hizo posible la elaboracin y publicacin de este documento.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial oficial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Diseo de portada y diagramacin: Mara de los ngeles Renard.
LC/R.2174 Copyright Naciones Unidas, agosto de 2011. Todos los derechos reservados. Impreso en Naciones Unidas, Santiago.
El estado bajo escrutinio: opinin pblica, estatalidad y desempeo gubernamental en Amrica Latina
ndice
Introduccin 13
Captulo I
Conceptos bsicos 17
A. Opinin pblica y poltica B. Opinin pblica, Estado y democracia C. Opinin y polticas pblicas D. Medios de comunicacin y opinin pblica E. Percepciones sociales sobre el papel del Estado: hacia un enfoque metodolgico F. Estatalidad: ms all del tamao del Estado
Captulo II
17 18 27 33 34 37
El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo 45

A. Consolidacin de la democracia electoral B. Desempeo estatal en contexto
Captulo III
45 48
Consentimiento: democracia y legitimacin 67

A. Apego a la democracia B. Necesidad del gobierno C. Ciudadana activa 71 80 86
ndice
Captulo IV
Dinmicas de la satisfaccin: opinion pblica y desempeo del Estado

A. Opinin y polticas pblicas 1. Gasto pblico, financiamiento y servicios sociales 2. Control de la inflacin como poltica pblica 3. Desempleo e inseguridad social B. Estructura social, Estado y opinin pblica 1. Desempeo del Estado y brechas sociales 2. Inequidad de gnero y percepciones sobre el Estado 3. Diversidad tnica y satisfaccin
Captulo V
93
94 94 100 103 106 106 112 117
Percepciones sobre el papel del Estado 127 Conclusiones 143 Bibliografa 155 Cuadros, grficos, recuadros y figuras
Cuadro I.1 Cuadro I.2 Cuadro II.1 Cuadro II.2 Cuadro II.3 Cuadro III.1 Cuadro III.2 Cuadro III.3 Cuadro IV.1 Cuadro IV.2 Cuadro IV.3 Cuadro IV.4 Tipologa de estatalidad Amrica Latina: matriz combinada de clusters de gobernabilidad y estratos de capacidad recaudatoria y de inversin social, 2009 Amrica Latina: finalizacin anticipada de mandatos presidenciales, 1980-2006 Amrica Latina: personas en situacin de pobreza e indigencia, alrededor de 2002, 2008 y 2009 Ncleos temticos para el anlisis del consentimiento en la encuesta de latinobarmetro Amrica Latina: indicadores de percepciones de conciencia ciudadana de los connacionales, 1996 y 2008 Amrica Latina (promedios simples): distribucin del gasto social sectorial por quintiles de ingreso, 2007 Amrica Latina: confianza en el uso de los impuestos y satisfaccin con los servicios sociales, 2005 Amrica Latina: inflacin y aumento de precios como principal problema, segn pases, 1996-2008 Amrica Latina: percepcin del mal funcionamiento del mercado de trabajo como principal problema, segn pases, 1996-2008 40 42 46
Amrica Latina: ltima reforma en materia de reeleccin presidencial 48 54 71
Amrica Latina (18 pases): predictores de consentimiento poltico 79 89 97 98 103 105
Cuadro IV.5
Amrica Latina: tipologa de pases, segn brechas sociales y confianza en el gobierno, alrededor de 2007
107
Cuadro IV.6 Amrica Latina: confianza en el gobierno, segn el nivel educativo de los entrevistados, 1996-2008 109 Cuadro IV.7 Cuadro IV.8 Amrica Latina: tareas del estado, segn sexo, 1998-2002 Amrica Latina: percepcin sobre quines deberan conformar la poblacin objetivo de las polticas de compatibilizacin del trabajo y la familia, segn sexo y brechas de gnero en los pases, 2006 Amrica Latina: pases ordenados segn fraccionamiento etnolingstico, 2010 Amrica Latina: evolucin del empleo pblico, 1985-1995 Amrica Latina: ingresos por privatizaciones Amrica Latina (18 pases): predictores de opiniones favorables respecto de un mayor papel del estado, 2008 Amrica Latina (promedios simples): ingreso tributario del gobierno central, 2008 Amrica Latina (promedios simples, 4 pases): ingreso tributario del gobierno central en pases con estatalidad alta Amrica Latina (promedios simples, 6 pases): ingreso tributario del gobierno central en pases con estatalidad media Amrica Latina (promedios simples, 8 pases): ingreso tributario del gobierno central en pases con estatalidad baja Amrica Latina (promedio ponderado, 21 pases): gasto pblico social y gasto pblico total, 1990-2008 Amrica Latina (promedios simples): evolucin de la inversin social por habitante, segn los niveles de estatalidad Amrica Latina: poblacin en situacin de pobreza e indigencia, segn los niveles de estatalidad Amrica Latina (promedios simples, 9 pases): impacto del gasto social en el incremento de los ingresos primarios, segn quintiles de ingreso de los hogares 116
117 119 128 129 138 49 50 50 51 52 53 53
Cuadro IV.9 Cuadro V.1 Cuadro V.2 Cuadro V.3 Grfico II.1 Grfico II.2 Grfico II.3 Grfico II.4 Grfico II.5 Grfico II.6 Grfico II.7 Grfico II.8
55
Grfico II.9 Grfico II.10 Grfico II.11 Grfico II.12
Amrica Latina (17 pases): cobertura de los principales programas de reduccin de la pobreza, alrededor de 2009 56 Amrica Latina (4 pases): tasa media anual de desempleo en pases de estatalidad alta, 1995-2009 Amrica Latina (6 pases): tasa media anual de desempleo en pases de estatalidad media, 1995-2009 Amrica Latina (8 pases): tasa media anual de desempleo en pases de estatalidad baja, 1995-2009 57 58 58
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Grfico II.13
Amrica Latina (promedios simples): evolucin de la tasa de migracin, segn pases agrupados por grado de estatalidad, 1995-2010 60 Amrica Latina: evolucin del coeficiente de Gini, 1999 y 2007 Amrica Latina (promedios simples): razn de ingresos entre el quintil ms rico y el quintil ms pobre, segn el grado de estatalidad, 1995-2007 Amrica Latina: tasa de homicidios, 1995-2006 61
Grfico II.14 Grfico II.15
61 64
Grfico II.16 Grfico II.17 Grfico II.18 Grfico III.1 Grfico III.2 Grfico III.3 Grfico III.4 Grfico III.5 Grfico III.6 Grfico III.7 Grfico III.8
Amrica Latina: tasa de homicidios en poblacin masculina, 1995-2006 65 Amrica Latina: tasa de homicidios en poblacin femenina, 1995-2006 65 Amrica Latina: caracterstica ms importante de la democracia, 2001-2005 69 Amrica Latina: opiniones sobre la democracia, 1996-2009 Amrica Latina: preferencia por la democracia, segn pases, 1996 y 2001 Amrica Latina (promedios simples): evolucin del apoyo neto a la democracia, 2002-2009 Amrica Latina (promedios simples): evolucin del apoyo a la democracia por pases, 2003 y 2009 Amrica Latina: evolucin de la percepcin de limpieza de las elecciones, 1996-2009 Amrica Latina (promedios simples): opciones reales de elegir en democracia Amrica Latina (promedios simples): apoyo a la democracia, segn grupos de pases clasificados por tipo de estatalidad, 1996 -2008 Amrica Latina (promedios simples): preferencias por el orden frente a la libertad, 2004-2009 73 73 74 75 76 77
80 81 82
Grfico III.9
Grfico III.10 Amrica Latina (promedios simples): percepciones sobre la capacidad del estado para resolver problemas, 1998-2009
Grfico III.11 Amrica Latina: percepciones sobre la capacidad del estado para resolver problemas, segn caractersticas estructurales, 1998-2007 83 Grfico III.12 Amrica Latina: percepciones de la autonoma relativa de las instituciones estatales, 2004-2009 Grfico III.13 Amrica Latina: percepciones de la autonoma relativa de las instituciones estatales por pases, 2009 Grfico III.14 Amrica Latina (promedios simples): percepciones sobre el nivel de conciencia ciudadana de los connacionales, 1996-2008 8 84 85 88
Grfico III.15 Amrica Latina: tasa de variacin de las percepciones sobre el cumplimiento de la ley por parte de los connacionales, 1996 y 2008 Grfico III.16 Amrica Latina: tasa de variacin de las percepciones sobre la exigencia de derechos por parte de los connacionales, 1996 y 2008 Grfico III.17 Amrica Latina: tasa de variacin de las percepciones sobre el grado de conciencia de los connacionales sobre sus obligaciones y derechos, 1996 y 2008
90
90
91
Grfico III.18 Amrica Latina: evolucin de la confianza en el sufragio, 1996-2009 92 Grfico IV.1 Grfico IV.2 Grfico IV.3 Grfico IV.4 Amrica Latina (17 pases): preferencias sobre el gasto pblico, 1998 Amrica Latina (17 pases): poblacin que cree que se debera gastar ms en infraestructura, 1998 Amrica Latina (17 pases): poblacin que cree que se debera gastar ms en defensa y fuerzas armadas, 1998 Amrica Latina (17 pases): poblacin de acuerdo con la frase: los impuestos deberan ser lo ms bajos posible, aun si disminuyen los gastos de bienestar, 2002 Amrica Latina (17 pases): cul de las siguientes cosas dira ud. que es la ms importante?, 1996-2002 Percepciones de la autonoma relativa de las instituciones estatales, 2004-2009 Amrica Latina: tasa de variacin anual del ndice de precios al consumidor, general y de los alimentos, 1996-2009 95 95 96
99
Grfico IV.5
100 101
Grfico IV.6 Grfico IV.7
Amrica Latina: tasa de variacin anual de la percepcin de la inflacin como principal problema del pas y del ndice de precios de los alimentos, 1996-2008 102 Amrica Latina (promedios simples): evolucin objetiva y percibida de problemas en el mercado laboral, 1996-2008 Amrica Latina: impuestos directos, 1996-2005 104 108 110 111
Grfico IV.8 Grfico IV.9
Grfico IV.10 Amrica Latina: percepcin de la evasin de impuestos en el entorno cercano, 1998 y 2002 Grfico IV.11 Amrica Latina: motivos para evadir impuestos, segn brechas sociales, 1998 y 2004
Grfico IV.12 Amrica Latina: confianza en el gobierno, segn sexo, por pases clasificados segn las brechas de gnero, 1996-2008 113 Grfico IV.13 Amrica Latina: igualdad de trato como motivo de confianza en las instituciones pblicas, segn sexo, por brechas de gnero en los pases, 2003-2004
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ndice
Grfico IV.14 Amrica Latina: evaluacin del funcionamiento de las instituciones pblicas, segn sexo, por brechas de gnero en los pases, 2002 y 2005 115 Grfico IV.15 Amrica Latina: confianza en el gobierno, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2007 Grfico IV.16 Amrica Latina: confianza en el congreso, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008 Grfico IV.17 Amrica Latina: confianza en el poder judicial, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008 Grfico IV.18 Amrica Latina: confianza en la administracin pblica, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008 Grfico IV.19 Amrica Latina: ingreso subjetivo, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008 Grfico IV.20 Amrica Latina: grado de satisfaccin con la educacin a la que se tiene acceso, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 2003-2007 Grfico IV.21 Amrica Latina: grado de satisfaccin con la salud a la que se tiene acceso, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 2003-2007 Grfico V.1 Amrica Latina (18 pases): de la lista de actividades que le voy a leer, cules deben estar mayoritariamente en manos del estado y cules deben estar mayoritariamente en manos privadas?, 1998 y 2008 Amrica Latina (promedios simples, 17 pases): poblacin que opina que la salud, la educacin, las pensiones, los servicios bsicos y el petrleo deben estar mayoritariamente en manos del estado, por grupos de pases, 1998-2008 Amrica Latina (18 pases): opiniones sobre el papel del estado en sectores estratgicos y servicios bsicos, por estrato socioeconmico y grupos de pases, 2008 120 121 121 122 123
124
124
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Grfico V.2
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Grfico V.3
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Grfico V.4
Amrica Latina (18 pases): opiniones sobre el papel del estado en sectores estratgicos y servicios bsicos, por grupos de edad y grupos de pases, 2008 134 Amrica Latina (18 pases): poblacin que cree que el estado debe controlar sectores estratgicos y servicios bsicos, por autoidentificacin poltica y grupos de pases, 2008 Amrica Latina (18 pases): opiniones sobre el papel del estado en sectores estratgicos y servicios bsicos, por satisfaccin con las privatizaciones y grupos de pases, 2008 Amrica latina (18 pases): la economa de mercado es lo ms conveniente para el pas, 2009
Grfico V.5
135
Grfico V.6
137 140
Grfico V.7
10
Grfico V.8
Amrica Latina (18 pases): algunos creen que el estado debe resolver los problemas de la sociedad porque tiene recursos para hacerlo, mientras que otros piensan que el mercado resolver los problemas de nuestra sociedad porque distribuye, 2009 141 32 62 86 36
Recuadro I.1 Democracia, estado y gobierno Recuadro II.1 La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir Recuadro III.1 Ciudadana y estado Figura II.1 Modelo de anlisis de opinin pblica y papel del estado
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Introduccin
Los procesos de democratizacin experimentados por los pases de Amrica Latina en las ultimas dcadas han estado acompaados de profundas reformas econmicas, que han cambiado significativamente el perfil del Estado en la regin. En la dcada de 1980, considerada como un decenio perdido por el pobre desempeo econmico, se registraron grandes contrastes y varios pases iniciaron procesos de retorno a la democracia, lo cual no signific en ningn caso la solucin definitiva de los problemas de inestabilidad poltica que peridicamente agobian a muchos pases de la regin. Perdida quiz en lo econmico, la dcada de 1980 tambin signific el relanzamiento de las expectativas sociales: en sociedades democrticas, los conflictos sociales y las demandas distributivas no son solo expresin de la persistencia de graves deudas de bienestar, sino que, justamente, reflejan la existencia de la libertad, que es, en s misma, una variable clave del desarrollo (Sen, 1999). Con la libertad, se acentuaron los problemas de la gobernabilidad democrtica, que solo pueden emerger cuando las demandas sociales discurren libremente y el Estado se ve obligado a ajustar su capacidad de respuesta, en un equilibrio siempre precario de necesidades amplias y recursos escasos. Por este motivo, no sorprende la explosin del concepto de gobernabilidad y los estudios sobre el tema en la regin. Los aos ochenta estn signados por una tensin entre la expansin de la ciudadana poltica y el estrechamiento de la capacidad fiscal de los Estados, producto de la combinacin de los efectos de la crisis de la deuda con las
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Introduccin
medidas estabilizadoras de inspiracin conservadora, extremadamente hostiles a la expansin de las inversiones pblicas. En la dcada de 1990 el clima es distinto. La demanda social proyecta fenmenos polticos caracterizados por el descreimiento progresivo en los partidos tradicionales, protagonistas de otras pocas, y la emergencia de liderazgos personalistas de circunstancia, escasamente institucionalizados en corrientes polticas o ideolgicas claras, afines a mecanismos de raigambre populista, que derivaron en sonadas victorias electorales, pero tambin en un clima de inestabilidad poltica que tuvo en la suspensin temprana de algunos mandatos constitucionales una de sus principales manifestaciones. No obstante, el mejor desempeo de las econmicas regionales impulsado, en muchos pases, por el mejoramiento de los trminos de intercambio ofreci condiciones para una tercera etapa, contempornea del cambio de siglo. En la primera dcada del siglo XXI, la regin por fin se encuentra en un perodo de expansin econmica, con capacidad para cerrar brechas sociales, debido a la mejor disposicin para el financiamiento de programas de ndole social. Esto coincide con cambios en el plano poltico que conducen a una mayor estabilidad gubernamental y generan un predominio de la reeleccin donde antes persista la inestabilidad. Este estudio se aproxima al conocimiento de este ltimo perodo a partir del anlisis de la forma en que las representaciones sociales, expresadas por medio de estudios de opinin pblica, se relacionan con los cambios en el sistema poltico y en la capacidad de respuesta gubernamental a las expectativas de la poblacin. Para ello, el estudio se apoya en el anlisis exhaustivo de la serie de encuestas realizadas en 18 pases de la regin entre 1996 y 2008 por el proyecto Latinobarmetro. Estas encuestas proporcionan una base de datos indita que permite recoger percepciones, actitudes y valoraciones de los ciudadanos de la regin sobre un amplio espectro de temas relacionados con la poltica, el Estado y sus instituciones, el gobierno y los actores polticos y sociales. En este libro, nos concentramos en la observacin y el anlisis de los datos que permiten, en nuestra opinin, reconstruir la imagen de la poblacin sobre el papel del Estado en la sociedad. Se trata de un proceso complejo porque, como es de esperar, las preguntas no se hacen teniendo en mente los objetivos de una investigacin sobre el papel del Estado y, como barmetro, proporcionan mediciones que deben interpretarse en virtud del inters y el objetivo de cada investigacin. Este documento se estructura en cinco captulos y las conclusiones. En el captulo I se presentan las coordenadas conceptuales dentro de las que se pretende colocar la informacin aportada por las encuestas. Principalmente, se hace referencia a la necesidad de distinguir entre dos funciones del
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Estado: la primera se relaciona con la organizacin del poder que conduce a la formacin de un rgimen y un sistema poltico, y que vincula a la ciudadana con exigencias de consentimiento normativo que son principios fundamentales de la legitimacin social del poder; la segunda funcin remite al valor instrumental del Estado como prestador de servicios pblicos cuya calidad, siguiendo el enfoque tradicional que entiende la gobernabilidad como el equilibrio de demandas sociales y respuestas pblicas, conduce a la afirmacin o el debilitamiento de la legitimidad bsica. En este captulo tambin se aborda la necesidad de distinguir niveles de desarrollo relativo de capacidades estatales expresadas en tipos de estatalidad, dado que en una regin plural como Amrica Latina, la expresin Estado representa trayectorias polticas e institucionales sumamente diferentes en materia de alcance y profundidad, pese a la evidente observacin de rasgos comunes. En el captulo II, se hace referencia a la reconstruccin del contexto sociopoltico de la regin en la dcada de 1990 y el primer decenio del siglo XXI, un perodo de paz y estabilidad poltica relativa (en contraste con las dcadas precedentes) que, sin embargo, presenta nuevos desafos y viejas expectativas insatisfechas, sobre todo en relacin con la mejora de la calidad de vida de la mayora de la poblacin. En el captulo III se exploran las opiniones de la poblacin relacionadas con la dimensin del consentimiento, que expresa, en pocas palabras, el grado en que la poblacin respalda el rgimen institucional y las normas bsicas de la vida en sociedad. Sin ese consentimiento, la idea misma del Estado es impensable. En la actualidad, en la regin esto se relaciona con el grado de apego de la poblacin al sistema democrtico y sus instituciones, as como con el respaldo a las exigencias que supone, en trminos de derechos y obligaciones, el ejercicio de la condicin de ciudadana. En el captulo IV, el anlisis se proyecta al desempeo del Estado, expresado en los efectos sobre la poblacin y su opinin respecto de los servicios pblicos, o, ms en general, al grado de afectacin que la accin pblica estatal supone en la calidad de vida de la poblacin. En este captulo se pone especial atencin en la medida en que ciertos rasgos estructurales de la sociedad relacionados con la desigualdad social, la discriminacin de gnero o las dinmicas de exclusin que afectan a determinados grupos tnicos pueden influir sobre la valoracin de las personas acerca del desempeo gubernamental. En el captulo V se indaga sobre las expectativas de la poblacin, esto es, no sobre lo que el Estado hace, sino sobre lo que debera hacer. El anlisis se concentra en el discernimiento del papel que se asigna al Estado en la sociedad. Este captulo, para el que se dispone de mucho menos informacin que para
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Introduccin
los dems, constituye un tema relevante para profundizar en estudios futuros, dado que el debate poltico actual retoma, con nuevo mpetu, la discusin en torno al Estado y su presencia en la sociedad.
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Captulo I
Conceptos bsicos
A. Opinin pblica y poltica
A fines del siglo XIX, el historiador y poltico britnico James Bryce consider la evolucin del denominado imperio de la opinin pblica (Fishkin, 1997) como una etapa de la democracia. En la visita que realiz a los Estados Unidos para presentar su obra American Commonwealth, Bryce remarc que, si bien la evaluacin de la opinin pblica deba realizarse de forma continua, encontraba dificultades tcnicas para disear un mtodo gracias al cual los ciudadanos pudieran gobernar efectivamente. Unos 50 aos despus de la elaboracin de las etapas de Bryce, el psiclogo y empresario George Gallup busc solucionar el problema tcnico de la medicin sistemtica de la opinin pblica. Su experimento se puso en prctica durante la campaa poltica de Roosevelt, cuando acert que obtendra la victoria electoral. Gallup logr una amplia aceptacin de la idea de que una muestra cientfica relativamente pequea de la opinin pblica poda reflejar con exactitud los puntos de vista de toda la nacin (Fishkin, 1997, pgs. 76-78). Esta aplicacin ha consolidado el estilo de las principales corrientes politolgicas para la medicin de la opinin pblica a travs de la industria de investigacin por encuestas. Desafortunadamente, la utilizacin de este modelo acarrea una serie de problemas por la naturaleza efmera y voltil de muchas encuestas, que se suma a la interpretacin superficial y reduccionista que de ellas hacen los medios de comunicacin. Como sugiere Fishkin (1997, pg. 84), al igual que en la metfora de la cmara de eco, la televisin y las
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Captulo I
Conceptos bsicos
encuestas reverberan juntas. El manejo superficial de las encuestas hace que los resultados se presenten en los medios de comunicacin independientemente de que detrs de ellos se proyecte un pensamiento importante, con lo cual no contribuyen a la profundizacin de las polticas o gestiones que son objeto de escrutinio y valoracin. Un elemento central en la contribucin de Gallup, que predomina en la interpretacin de los resultados y el vnculo de las encuestas con la teora de la democracia, es la idea del referndum por muestreo, que permite interpretar la opinin de una muestra como si fuese representativa de la poblacin. En la actualidad, la opinin pblica se analiza, sobre todo, a partir de estudios cuantitativos individuales que se aplican mediante cuestionarios que incluyen preguntas en general cerradas y cuyas respuestas se agregan posteriormente mediante paquetes estadsticos. No obstante, debe tenerse en cuenta que detrs de sus resultados existen bases tericas sobre las cuales se sustenta el vnculo con el Estado y las polticas pblicas, de ah la importancia de la forma en que la opinin pblica es captada y de los resultados que estos estudios arrojan para el proceso democrtico.
B. Opinin pblica, Estado y democracia
La perspectiva terica que se asuma determina, en gran parte, la forma de entender la categora de opinin pblica, as como su relacin con otros conceptos. El carcter polismico del trmino que es tema de las ciencias sociales implica, en este caso, una diversidad de metodologas y de formas de investigar el fenmeno, ya sea desde una ptica en que se identifique la opinin pblica con la medicin cuantitativa segn encuestas o desde otra, opuesta, en que se niegue del todo su existencia. Se considerarn varios enfoques para obtener una perspectiva ms amplia del objeto de estudio y de los posibles vnculos tericos con el Estado y el sistema democrtico. Para comenzar, se define el trmino opinin pblica segn su versin enciclopdica, para ms adelante enriquecer el anlisis con fuentes tericas y crticas. Segn el Diccionario de poltica de Bobbio, Matteucci y Pasquino, la opinin pblica es tal en un doble sentido: primero porque nace del debate pblico y segundo por su objeto (la cosa pblica). La opinin pblica es un fenmeno moderno que surge con la separacin de la sociedad civil del Estado, lo que permite la generacin de centros de formacin de opiniones no individuales, interesados en controlar la poltica del gobierno, aunque no se ejerza una actividad poltica inmediata (Matteucci, 2004, pgs. 636-637). Segn el mismo diccionario, la opinin pblica se origina cuando el pblico no quiere dejar la gestin de los intereses pblicos en manos de los
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polticos y combate el concepto de secreto de Estado (arcana imperii) para publicitar al mximo los actos del gobierno (Matteucci, 2004, pg. 637). De forma que la opinin pblica tiene sus races en un contexto poltico particular, con determinadas funciones que nacen de la propia sociedad en su relacin con el Estado, que comienza a dar los primeros pasos hacia la constitucin de las democracias modernas. Esta definicin ofrece una idea de las estrechas relaciones que tiene con otros conceptos como democracia, Estado y polticas pblicas. Hay un carcter democrtico en el hecho de que la sociedad civil cuente con autonoma para opinar y controlar los resultados o actos de gobierno (otra facultad propia de los sistemas no autoritarios). En este sentido, existen medios institucionales y fines sustanciales, como las polticas pblicas y la eficacia gubernativa. Otra interpretacin deriva de la obra de Giovanni Sartori, quien define la opinin pblica como: un pblico, o una multiplicidad de pblicos, cuyos estados mentales difusos (opiniones) interactan con los flujos de informacin sobre el estado de la cosa pblica (Sartori, 2007, pg. 171). En concordancia con lo expresado por Matteucci en el Diccionario de poltica, Sartori seala que el trmino como tal es relativamente reciente. Ubica su nacimiento en la Revolucin Francesa de 1789, por lo cual es un concepto moderno y, dado el contexto en que surge, considera su concepcin como altamente poltica. Sin embargo, reconoce que algunos conceptos relacionados con el de opinin pblica ya haban aparecido en la obra, por ejemplo, de autores como Platn y Maquiavelo. Sobresalen dos caractersticas: la difusin entre pblicos y la referencia a la cosa pblica. En relacin con la primera caracterstica, se destaca la presencia de opiniones de varios pblicos, y, con respecto a la segunda, el tema se centra en la discusin de corte liberal sobre la conduccin del gobierno. Esta nocin de opinin pblica conlleva en s misma necesidades, valores, deseos, disposiciones y, especialmente, datos sobre cmo se gestiona la cosa pblica. Este ltimo elemento es lo que hace a Sartori deducir que la teora de la opinin pblica forma parte de la teora de la democracia. La relacin entre opinin pblica y democracia la establece a partir de la idea de que la democracia se basa en la soberana popular. Es decir, es el pueblo quien delega el poder mediante el principio de legitimacin a travs de la eleccin de sus representantes. Y es precisamente en la opinin pblica donde reside la sustancia y operatividad de la soberana popular. En otras palabras, lo que el autor denomina gobierno consentido es aquel que se mantiene en la opinin pblica. Como veremos ms adelante, este es el principal referente terico del anlisis de los vnculos entre la estructura (forma) del Estado y las estructuras (dinmicas) de la opinin, que se sintetizan en la expresin consentimiento.
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Captulo I
Conceptos bsicos
En esta misma lnea de pensamiento se encuentra la teora de la democracia de Dahl, para quien una de las instituciones necesarias para el establecimiento de un proceso democrtico es la libertad de expresin de los ciudadanos, imprescindible para que exista participacin efectiva, control de la agenda pblica y comprensin ilustrada (Dahl, 1989, pgs. 221-222). A pesar de la fuerza terica del vnculo entre ambos conceptos, algunos autores cuestionan el funcionamiento de los supuestos en la vida poltica real. As, para Habermas (1981, pgs. 261-262), la opinin pblica significa cosas distintas segn se la contemple como una instancia crtica en relacin con la notoriedad pblica normativamente licitada del ejercicio del poder poltico y social, o como una instancia receptiva en relacin con la notoriedad pblica representativa o manipuladamente divulgada de personas e instituciones, de bienes de consumo y de programas. Desde esta lgica, las funciones de notoriedad pblica la crtica y la receptiva se pueden distinguir con claridad debido a que socialmente actan de manera contrapuesta. En este sentido, existen diferentes planteamientos de las expectativas de conducta distinta del pblico. En el pensamiento de Habermas, una tiene que ver con la opinin pblica y la otra con la opinin no pblica. Este autor concluye que la opinin pblica que alimenta el Estado democrtico no es aquella que resulta de la manipulacin poltica, sino la que se origina en espacios de debate y discusin social. Habermas coincide con el establecimiento del nexo entre democracia y opinin pblica, y pone el acento en la soberana popular, tal como lo ha hecho Sartori. Para este ltimo, las instituciones constitucionales de la democracia cuentan con una opinin pblica intacta, puesto que esta sigue siendo la nica base reconocida de la legitimacin del dominio poltico, basndose en el supuesto de que el Estado moderno presupone como principio la soberana popular y que esta, a su vez, se basa en la opinin pblica. Sin embargo, antes de aceptar esta premisa como vlida, el filsofo de Frankfurt introduce una condicin sobre la fuente de informacin. El concepto de opinin pblica con sentido histrico, normativamente suficiente para las pretensiones del estado social, teorticamente claro y empricamente ponderable, slo puede conseguirse partiendo del cambio estructural de la publicidad misma y de la dimensin de su desarrollo (Habermas, 1981, pg. 269). En el mismo sentido, Soroka y Wlezien (2005, pg. 3) argumentan que una funcin central de los regmenes democrticos representativos es la provisin de mecanismos a travs de los cuales la opinin pblica pueda conectarse con la gestin pblica de los gobiernos, incorporando en este proceso el principio de receptividad en ambos actores: el pblico y el gobierno.
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Desde una visin ms estructural, es fundamental agregar otro actor en la discusin: el Estado. En un rgimen democrtico, la opinin pblica surge de la actuacin estatal con respecto al contrato institucional establecido, que tiene manifestaciones en todas las dimensiones sociales. De acuerdo con ODonnell (2007, pgs. 47-48), cuando nos referimos al Estado democrtico hablamos de un territorio dotado de un rgimen democrtico, en donde se conceden ciertos derechos sobre bases incluyentes y universalistas a los ciudadanos que lo componen. El Estado como entidad territorial encuadra a los titulares de los derechos y las obligaciones correspondientes a la ciudadana poltica. Al mismo tiempo, conforma un sistema legal que promulga y respalda la asignacin universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones. Desde este punto de vista, hay una relacin necesaria entre la apuesta democrtica y la ciudadana poltica y ambas presuponen al Estado como delimitacin territorial y como sistema legal. Pero no podemos entender por sistema legal solo un conjunto de burocracias. El Estado incluye reglas de diverso tipo y normalmente las respalda con su supremaca de coercin en el territorio que abarca. De esto se deduce que el sistema legal y algunas instituciones relevantes del Estado sostienen la apuesta democrtica, un rgimen basado en elecciones limpias e institucionalizadas y sus libertades concomitantes. En la medida en que esto ocurre, ese Estado incluye, en s mismo, una dimensin muy importante de democraticidad, que es un atributo del Estado y no solo del rgimen, en tanto promulga y sustenta las reglas legales relativas a la existencia y persistencia de un rgimen democrtico (ODonnell, 2007). La reflexin anterior es clave en el anlisis de la opinin pblica, pues permite relacionar la idea de la efectividad de Linz y Stepan (1996, pg. 37) con la percepcin positiva o negativa que los ciudadanos tienen de la gestin gubernativa de un Estado. Un Estado es efectivo si hay una vasta y compleja red de instituciones estatales que operan con vistas a asegurar la efectividad de un sistema legal democrtico. Por ello, la debilidad de este tipo de Estado es uno de los rasgos ms desconcertantes y perturbadores de muchas democracias nuevas (ODonnell, 2007, pg. 74). Ntese que la relacin propuesta en este argumento es directa: a mayor efectividad del Estado, mejor ser la evaluacin que los ciudadanos hagan del gobierno. Lo contrario tambin sera aplicable, ya que ante una situacin de inefectividad, la opinin pblica sera desfavorable. Sin embargo, la opinin sobre la (in)efectividad de la gestin parece requerir de sofisticados conocimientos por parte del pblico, es decir, del dominio de una amplia variedad de temas vinculados a la labor de un gobierno.
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Adems, es importante diferenciar entre los aspectos coyunturales y estructurales del Estado, ya que segn el ngulo de anlisis la efectividad del Estado puede afectar o no la percepcin ciudadana. Es decir, eventos coyunturales que se traducen en una mala gestin no implican un rechazo al rgimen democrtico por s mismo. Por tanto, puede existir una mala valoracin de la gestin por ineficacia, pero un alto apoyo a la democracia1. Por esta razn, en los estudios de cultura poltica se distingue entre el apoyo difuso, entendido como el apoyo genrico al sistema poltico, no basado en motivos particulares, y el apoyo especfico, que responde a decisiones particulares y concretas tomadas por las autoridades para satisfacer ciertas demandas (Easton, 1975). En los trabajos sobre cultura democrtica y, ms recientemente, sobre la calidad de la democracia, se exploran relaciones interesantes sobre el apoyo a la democracia y la satisfaccin con esta forma de gobierno, indagando tambin sobre la gestin pblica, la percepcin de las acciones del gobierno y la relacin de los individuos con el sistema poltico. Es preciso hacer notar que en el fondo de las mediciones de los estudios que se citan a continuacin subyacen los argumentos anteriormente esbozados. Por una parte, Levine y Molina (2007, pg. 18) sostienen la premisa de la separacin entre la calidad de la democracia, entendida como un proceso de participacin e influencia poltica de la ciudadana, y la efectividad del gobierno, definida como los resultados, buenos o malos, de la gestin gubernamental. Estos autores concentran su anlisis en los procesos mediante los cuales los ciudadanos seleccionan a los representantes polticos y se mantienen alejados de la idea de eficacia de la gestin pblica, por lo que sus argumentos son opuestos a perspectivas como las sostenidas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004, pg. 19), en las que el xito de la democracia est condicionado por el establecimiento de polticas que promuevan el desarrollo y la justicia o equidad social. De la misma manera, Mainwaring y Scully (2008, pg. 113) consideran que la gobernanza democrtica necesita contar con la capacidad de los gobiernos para implementar polticas que fomenten el bienestar poltico, social y econmico de un pas, lo que implica promover el crecimiento econmico, proveer seguridad ciudadana y atender problemas sociales como la pobreza, la desigualdad y la mala calidad de los servicios pblicos.
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En algunos enfoques, la legitimidad de la democracia como rgimen poltico es relativamente independiente de la percepcin de ineficacia del sistema y de la insatisfaccin con la democracia (Montero, Gunther y Torcal, 1998). Esto se refleja en el hecho de que, pese a que la satisfaccin manifestada por los ciudadanos respecto de la democracia puede alcanzar niveles muy bajos, la legitimidad de la democracia en Amrica Latina reviste una estabilidad mayor y en la mayora de los pases se mantiene en mrgenes entre medios y altos.
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Consideramos relevante prestar atencin al concepto de democracia propuesto por el PNUD, lo que intervendra en la forma en que se investiga cmo la opinin pblica, en este caso de Amrica Latina, evala sus sistemas democrticos. En el informe del PNUD se constata la paradoja de que las transiciones de regmenes autoritarios a democracias no han implicado la desaparicin ni de la pobreza ni de la desigualdad social en la regin. De modo que an subsisten profundos problemas sociales a pesar de la democratizacin, por lo que se cuestiona si esta no debera incluir aspectos econmicos adems de los polticos (elecciones, participacin electoral y dems). Para ello se plantea un tringulo como metfora de la realidad latinoamericana en cuyos vrtices se ubican la democracia, la pobreza y la desigualdad (PNUD, 2004, pg. 36). Segn los resultados del estudio, la opinin pblica de Amrica Latina muestra consternacin por los problemas econmicos, lo que resta relevancia a la democracia en favor de priorizar el desarrollo econmico. La pobreza genera desconfianza desde los sectores ms desfavorecidos hacia las instituciones democrticas y la clase poltica. La desigualdad, por su parte, resta apoyo a la democracia (PNUD, 2004, pg. 27). De modo que la opinin pblica busca resultados econmicos y sociales, y no le bastan los resultados polticos, como las elecciones libres, puras y peridicas. Utilizando el concepto citado de Mainwaring y Scully (2008), la gobernanza democrtica es central en este debate, ya que se refiere justamente a la capacidad para responder a las demandas de la agenda social. Sin embargo, en el documento del PNUD no se utiliza el concepto de gobernanza sino el de eficacia, que est muy asociado al primero. En el informe se plantea una conceptualizacin del Estado similar a la expuesta por ODonnell en cuanto a que los elementos que lo componen son: a) la identidad colectiva de los habitantes en el territorio, b) el sistema legal, que aspira a un alto grado de efectividad al regular las relaciones sociales, y c) un conjunto de burocracias que supone eficacia en el desempeo de sus funciones (PNUD, 2004, pg. 61). Vemos que los componentes b) y c) se refieren, precisamente, a las nociones de eficacia o de gobernanza democrtica. No obstante, la dbil percepcin de estas segn la opinin pblica latinoamericana ha afectado la legitimidad poltica de las instituciones. Se seala que:
La crisis de la poltica se expresa tanto en la baja credibilidad y prestigio de los partidos como en la poca eficacia de los gobiernos para abordar las cuestiones centrales que se detectan como dficit de ciudadana, en particular los referidos a los derechos civiles y sociales (PNUD, 2004, pg. 49).
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Asimismo, el marco legal e institucional democrtico no garantiza que se ejecuten polticas pblicas que satisfagan al pblico en la regin:
En toda Amrica Latina la frmula poltica est centrada en la figura del presidente constitucional y la institucin presidencial suele tener poderes formales relativamente altos. Esto no siempre se traduce en eficacia en la accin gubernativa, lo que crea otra fuente de descontento de la ciudadana y frustracin para los polticos (PNUD, 2004, pg. 183).
De esto se puede concluir que debemos considerar la pobreza y desigualdad no slo como problemas sociales, sino tambin como dficits democrticos, razn por la cual deberamos tener cuidado de separar tajantemente la poltica econmica de la poltica social y el fortalecimiento democrtico (PNUD, 2004). En el estudio de la opinin pblica del PNUD se pudo constatar que cuando el Estado es percibido como inefectivo e incapaz, las elecciones no bastan para otorgar legitimidad institucional. En la acepcin terica ya descrita, el Estado es cuestionado por una ciudadana que percibe que las tareas que se le asignan, y que estn en sus propios fundamentos, parecen no cumplirse. A nivel emprico, en Amrica Latina se constata claramente la relacin estrecha entre opinin pblica, democracia y Estado. En la siguiente cita se resumen los hallazgos que reflejan, en parte, la sntesis terica aqu realizada:
[] la evaluacin social sobre el rendimiento institucional y el grado de desarrollo de nuestras democracias es sumamente crtica. En general, la mirada de la opinin pblica indica que las instituciones y los gobernantes no se estn desempeando bien. Una razn de ello es que, con frecuencia, los gobiernos elegidos democrticamente a veces parecen incapaces o no dispuestos a encarar cuestiones bsicas de desarrollo, as como de desigualdad y de inseguridad. Creemos que a esta imagen subyace otro hecho que se ha descuidado demasiado en las recientes discusiones: el que en las dos ltimas dcadas el Estado se ha debilitado enormemente y, en algunas zonas dentro de nuestros pases, virtualmente se ha evaporado
(PNUD, 2004, pg. 63).
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Lo expuesto es relevante en la medida en que integra criterios que ensanchan los indicadores mnimos de democracia, sobre los que se basan la mayora de los trabajos mencionados. Sin embargo, los ciudadanos tambin expresan grados de satisfaccin con respecto al desempeo de sus gobiernos y a su funcionamiento democrtico. Las percepciones de los ciudadanos sobre aspectos como las posibilidades para influir en las agendas pblicas, el desempeo y la eficacia de las instituciones polticas, y las oportunidades sociales de que gozan dentro del rgimen democrtico parecen asentarse en juicios subjetivos. Sin embargo, lo mismo podra afirmarse sobre las percepciones si se tratan solo los procedimientos democrticos (lvarez, 2010). Los propios datos estadsticos sugieren algunas pistas claras al observar la relacin que determinados ndices de democracia en la regin latinoamericana mantienen con las percepciones de los ciudadanos acerca del funcionamiento de la democracia en sus pases. Al respecto, se revelan ciertas relaciones inversas: pases que se ubican a la cola de las estimaciones de calidad cuentan con un alto porcentaje de poblacin que se declara satisfecha con la democracia y viceversa (LAPOP, 2008; lvarez, 2010). No obstante, los estudios que exploran esta relacin difieren en el poder explicativo que tiene la opinin pblica en los resultados de las polticas pblicas. En el resultado influyen elementos de carcter tcnico como la seleccin de la muestra a la que se indaga, la relevancia del tema sobre el que se pregunta y el grado de conocimiento e implicacin de los individuos que participan en la muestra. Retomando un elemento de la discusin, un problema que enfrenta la opinin pblica en su relacin con el desempeo de las democracias de sus pases es, justamente, la medicin de la calidad democrtica centrada en los indicadores de procedimientos y procesos electorales. Como argumenta Sartori (2009, pg. 33):
[] mientras nos atengamos al contexto de la democracia electoral, del demos que se limita a elegir a sus representantes, ese estado de cosas no plantea problemas serios. Es cierto que el pblico, el pblico en general, nunca est muy informado, no sabe gran cosa de poltica y no se interesa demasiado por ella. Sin embargo, la democracia electoral no decide las cuestiones, sino que decide quin decidir las cuestiones.
Otro enfoque que merece la pena rescatar es el esbozado por Adam Przeworski, que vincula su propia definicin minimalista de democracia con los conceptos del pblico (actores) y los resultados (polticas pblicas).
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En primer lugar, para Przeworski la democracia es un sistema en el cual los partidos pierden elecciones. Al haber partidos, hay una divisin de intereses, valores y opiniones; se da una competencia organizada por reglas y en ella hay ganadores y perdedores peridicamente (Przeworski, 1995, pg. 14). La democracia tambin es un sistema de procesamiento de conflictos, en el que los resultados dependen de lo que hacen los participantes, pero ninguna fuerza particular controla lo que ocurre, ya que las consecuencias de las acciones de los dems no se pueden prever (Przeworski, 1995, pg. 18). Es por ello que, para este terico, la democracia tiene dos propiedades inherentes: certidumbre e incertidumbre. La certidumbre se refiere a las reglas institucionales: los actores pueden saber lo que es posible, ya que los desenlaces de sus acciones vienen determinados por el marco institucional. En otros trminos explica Przeworski, los actores saben lo que puede suceder porque conocen las reglas del juego, pero no conocen el desenlace concreto. La incertidumbre, por su parte, se refiere a que los resultados de los procesos democrticos son inciertos y sern determinados por la gente y por las fuerzas polticas que compiten por promover sus intereses y valores. En este sentido, se puede apreciar el carcter minimalista de su formulacin: establece que existen productos, pero no particulariza cules son (en contraposicin, por ejemplo, con el enfoque del PNUD, que precisa las polticas sociales para enfrentar la desigualdad y la pobreza como respuestas necesarias de los sistemas democrticos). No obstante, al mismo tiempo, todos los productos resultantes de dicho conflicto son temporales, pues quienes son derrotados no pierden el derecho a competir en las siguientes elecciones, a volver a negociar, a ejercer influencia sobre el poder legislativo, a presionar al aparato burocrtico ni a recurrir a las cortes. Estas son las reglas o normas de las cuales se tiene certidumbre, ya que los actores establecen probabilidades de que las acciones ocurran de determinada manera. A esta dicotoma certeza/incertidumbre corresponde tambin otra entre evaluaciones ex ante y ex post. Las valoraciones ex ante que realizan los participantes se refieren a las normas concretas que conforman el marco institucional en los procesos democrticos. Por el contrario, las valoraciones ex post estn relacionadas con la incertidumbre de los resultados y se realizan una vez obtenidos dichos resultados, ya que son imposibles de predecir. Tal categorizacin coincide con la de Seymour Martin Lipset, como seala el mismo Przeworski. Para Lipset (1987), la estabilidad de los sistemas democrticos se fundamenta, en gran medida, en su legitimidad y eficacia. El
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primer concepto se define como la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones polticas existentes son las ms apropiadas para la sociedad (Lipset, 1987, pg. 67), lo que para Przeworski es una evaluacin ex ante. La eficacia es ms bien una valoracin ex post, ya que corresponde al grado en que el sistema satisface las funciones bsicas de gobierno tales como las consideran la mayora de la poblacin y grupos poderosos dentro de ella (Lipset, 1987, pg. 67). De modo que la teorizacin de Przeworski nos demuestra que la democracia tiene reglas conocidas, evaluadas por la opinin pblica ex ante en trminos de legitimidad, y resultados inciertos, valorados ex post segn su eficacia. En relacin con los participantes del proceso, Przeworski se refiere a los actores como fuerzas que estn en una continua lucha por sus intereses y aunque acepten el proceso en que se producen los resultados, ello no quiere decir que dichos resultados siempre los satisfagan. El autor pone ms bien nfasis en los dirigentes polticos como aquellos capaces de generar resultados mediante negociaciones y huye del concepto de opinin pblica, ya que las democracias representativas se fundamentan en los procesos anteriores y no en la deliberacin universal. Asimismo, indica que el voto ratifica los resultados, confirma cargos pblicos o constituye un procedimiento final de arbitraje. La influencia de las masas solo resguarda el proceso de deliberacin y la supervisin cotidiana del gobierno, pero sus intereses estn organizados de forma coercitiva y monopolista mediante grupos y organizaciones colectivas (Przeworski, 1995, pgs. 17-20). Sin embargo, puede encontrarse una forma de opinin pblica en las valoraciones ex ante y ex post de estos grupos respecto de los conflictos estatales, los procesos deliberativos y, en definitiva, la forma en que se distribuyen los recursos entre los actores y cmo se satisfacen los distintos intereses.
C. Opinin y polticas pblicas
Las polticas pblicas pueden responder a demandas ciudadanas, a intereses de grupos o simplemente generarse a partir de la propia autonoma estatal. Un rgimen democrtico se caracteriza por poseer ciertas polticas correspondientes a los valores que fundamentan la democracia, como las que buscan garantizar las libertades civiles y polticas bsicas (desde una perspectiva minimalista), o los derechos sociales y econmicos. Adems, siguiendo a Sartori y a Dahl, existe un pblico al que se otorga el derecho de opinar sobre este sistema y su eficacia (al menos en el nivel terico). Sin embargo, an no hay un consenso cientfico sobre
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cmo explicar la relacin entre las polticas pblicas formuladas e implementadas por el Estado y las polticas que desean, prefieren y esperan los ciudadanos. Un primer planteamiento que surge al relacionar ambas dimensiones es que la opinin est presente durante todo el ciclo de las polticas, pero tiene ms fuerza en dos momentos: durante el establecimiento de la agenda (al inicio del ciclo) y durante la evaluacin de las polticas (al final del ciclo). Esto trae algunas consecuencias para el anlisis. En primer lugar, los medios de comunicacin pueden aumentar o disminuir la fuerza de la opinin en diferentes momentos del ciclo (mediante tcnicas como la sensibilizacin (priming) y el encuadre (framing)). Otra consecuencia es que la opinin puede generarse desde grupos de inters a los que la poltica en discusin afecta en forma positiva o negativa y, por tanto, la opinin pblica no siempre es de todos, sino de algunos. Dentro del mbito de las polticas pblicas, el mundo anglosajn ha aportado una diferenciacin que permite centrar la influencia de la opinin de dichas polticas. La presencia de los conceptos Polity (como las reglas del juego), Politics (como el espacio de lucha por el poder poltico) y Policy (como las polticas pblicas propiamente dichas), muestra cmo se genera el juego por la demanda de las polticas pblicas. Dicho enfoque se centra en la presin que ejerce la opinin pblica para influir en la agenda poltica del gobierno: qu es lo que los ciudadanos quieren que hagan sus gobernantes. A su vez, los grupos polticos en contienda aceptan discutir los aspectos de la demanda que aumentan su nivel de aceptacin entre los ciudadanos/electores para favorecer su posicin poltica. Este clculo, por supuesto, no solo obedece a los porcentajes de apoyo, sino tambin a la ideologa con que se asocia la temtica en discusin y representa a los grupos. Por otra parte, hay que tener en cuenta que los medios pueden enmarcar de diferentes maneras un mismo tema. Vale la pena mencionar que existe un vasto cuerpo terico sobre la evaluacin de polticas y su influencia en las competencias por el poder, basadas en la idea de premio-castigo de los encargados de formular dichas polticas. As, la opinin pblica tambin est presente en la evaluacin de la eficacia de las polticas. No obstante, mientras la teora de la democracia centra el valor de la receptividad en la etapa anterior, los estudios sobre comportamiento racional establecen su objeto de anlisis en los incentivos que tienen los ciudadanos para reelegir un gobierno. De esa forma, Mainwaring y Shugart (1997, pg. 34) entienden la reeleccin como un mecanismo de rendicin de cuentas, dado que el votante ejerce un control sobre las polticas pblicas que el candidato ha ofrecido previo a la eleccin y ha ejecutado como presidente. Es decir, el
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presidente mantiene la atencin en los incentivos electorales mediante la rendicin de cuentas. Desde esta perspectiva, si el candidato ha mantenido sus promesas o ha aplicado polticas que generan bienestar econmico, los votantes lo reelegirn, en caso contrario, lo castigarn no reeligindolo. En sntesis, esta visin del votante racional plantea que se ejerce un control sobre el gobernante, basado en la representacin de los intereses de quienes lo han llevado a la presidencia. Uno de los principales exponentes de este argumento es Przeworski (1998), quien sostiene que el candidato tambin es un individuo racional y, por tanto, procurar asegurarse las condiciones para su reeleccin, aun cuando estas incluyan la manipulacin de la informacin pblica y el apoyo a grupos corporativistas que puedan posteriormente garantizar recursos para ganar una segunda campaa. El ciclo de las polticas puede atender no solo a los incentivos de los presidentes en ejercicio, sino tambin a los de grupos polticos que se encuentran en otras instituciones, como los legislativos, pues estos tambin buscan su permanencia en el poder. Al respecto, Colomer (2006, pg. 186) considera que la nica manera de equilibrar la prevalencia de poder de los ejecutivos es limitar su posibilidad de reeleccin y permitir la reeleccin indefinida de los legisladores. En caso contrario, quien domina el escenario poltico institucional es el presidente. En una direccin similar, Mainwaring y Shugart (1997, pg. 34) sealan que las limitaciones a las posibilidades de reeleccin inmediata reducen los incentivos de los presidentes para el uso de la poltica pblica con fines de engrandecimiento poltico personal. Por otra parte, cabe recordar que, dentro del enfoque de las polticas pblicas, la opinin pblica se entiende en una lgica de grupos, no de totalidades de pblico. Esto se debe a que los criterios polticos de la gestin de determinadas polticas se basan en criterios de distribucin que obedecen a intereses electorales, a diferencia de los criterios tcnicos que pueden sugerir otras necesidades. Podemos decir que este breve repaso nos da algunas ideas sobre el vnculo entre opinin pblica y polticas, pero, en trminos metodolgicos y empricos, la cuestin es determinar cmo se relaciona el buen accionar de las instituciones con el nivel de impacto de la opinin en las polticas pblicas (Burstein, 2006). No obstante, hay mucho escepticismo entre los acadmicos acerca del tipo de vnculo que puede establecerse. Desde la ptica del establecimiento de la agenda, aunque en la discusin se sostenga que la opinin pblica influye en las polticas de un gobierno, es difcil establecer cun fuerte es esa influencia. Por esta razn, Burstein (2008, pg. 2) afirma que la discusin no ha logrado resolver el tema del
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deber y el ser de esta relacin. En otras palabras, se ha enfocado en las expectativas sobre el impacto de la opinin en poltica, basado en las teoras de la democracia, pero no ha logrado mostrar empricamente la veracidad de dicha influencia. Burstein encuentra que la relacin entre ambas variables es fuerte en la medida en que el tema consultado genere altos niveles de discusin pblica, pero otros temas menos discutidos en la prensa se deciden en espacios polticos que no consideran la opinin de los ciudadanos. Los estudios revisados por el autor, donde se sealan fuertes correlaciones entre la opinin y la poltica pblica (visin del efecto fuerte), suelen presentar problemas de sesgos en la metodologa empleada. Un ejemplo es la seleccin de polticas pblicas populares, con altos niveles de inters ciudadano, mucha presencia en los medios y dems. Por lo tanto, lo que califica como la visin del efecto fuerte no es concluyente en la medida en que suele estar basado en cimientos dbiles. Aunado a esto, el planteamiento normativo sobre la receptividad de los gobernantes puede no siempre estar presente en los resultados de una poltica pblica, puesto que en este proceso pueden mediar muchos mecanismos. Al respecto, Burstein agrega que en la literatura, esta relacin suele plantearse en una lgica de suma cero, en donde si el pblico no obtiene los resultados que demanda, es debido a la presencia de intereses particulares. No obstante, la realidad puede ser ms compleja y existe un argumento alternativo que plantea la idea de que las preferencias del pblico se comportan como un termostato, es decir, el pblico ajusta sus preferencias respecto de una poltica en respuesta a lo que los encargados de formular dicha poltica hacen de ella (Soroka y Wlezien, 2005). Esta dinmica, que implica un mutuo ejercicio de receptividad entre el pblico y los encargados de formular las polticas, es un incentivo para la representacin, pero requiere de seales polticas claras para reaccionar ante el cambio de polticas. Desde el enfoque sugerido por los autores, esto implica que los individuos sean capaces de identificar dicho cambio. Este anlisis omite la presencia de otros actores esenciales en el desarrollo del proceso en cuestin y seala una relacin dual entre la opinin pblica y las polticas pblicas, lo que puede llevar a sobredimensionar el efecto de la primera sobre las segundas. En el proceso de formacin de la opinin pblica influyen fuerzas como los medios de comunicacin, las organizaciones polticas, los resultados electorales, los eventos coyunturales, la ideologa, los grupos de inters y sus acciones. La perspectiva pluralista (Dahl, 1961; Dahl y Lindblom, 1953) apunta en esa direccin al reconocer que el establecimiento de la agenda de las polticas pblicas es el resultado de la pugna de grupos polticos. La crtica realista a
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esta visin, a su vez, manifiesta el desequilibrio de poder entre los grupos que manejan y controlan el conflicto poltico. El argumento es que quien tiene el poder domina la agenda y, por tanto, no se realiza el ideal de la democracia liberal sobre la participacin pluralista. Przeworski (1995, pg. 16) reconoce que los participantes en las competencias democrticas no disponen de recursos organizativos, econmicos e ideolgicos equitativos. Algunos grupos tienen ms dinero, capacidad organizativa, habilidades y medios ideolgicos para persuadir y ganar los conflictos polticos desde la propia democracia. En ocasiones, los gobiernos toman decisiones ignorando al pblico y este, a su vez, ignora ciertas decisiones de polticas. En este sentido, pasamos de una postura de suma cero a otra que permite contemplar el problema en grados de relacin, ms all de si existe o no influencia, para analizar cunta existe, cmo existe y en qu polticas se ejerce. En cuanto a la investigacin cientfica sobre la relacin entre ambos conceptos, conviene mencionar que no se trata de una relacin simple entre opinin y polticas, sino que en ella incide una multiplicidad de variables contextuales. Page y Shapiro (1983) admiten la existencia de dificultades para comprobar la relacin entre opinin y polticas pblicas. La investigacin realizada por los autores en los Estados Unidos permiti comprobar que hay cierta correspondencia entre ambas. Sin embargo, sealan que se deben tomar en cuenta factores como la importancia del tema en discusin, las instituciones que gestionan las polticas pblicas y los actores inmersos en el contexto. En este ltimo punto destaca la relevancia de estudiar los grupos de inters, los medios de comunicacin y los polticos que pueden generar una manipulacin basada en su liderazgo y en la retrica poltica. Por su parte, Feldman (1988) critica el hecho de que en los estudios de opinin pblica no se suele tomar en cuenta la estructuracin de las creencias y de los valores. Argumenta que existe toda una dinmica entre el ncleo de los valores y de las creencias, que influye en las preferencias de las personas sobre los asuntos pblicos. Adems, indica que estudiar dicha relacin permitira obtener ms explicaciones sobre las preferencias de polticas pblicas y las evaluaciones polticas. En sntesis, en diversas teoras de la democracia y de las polticas pblicas se propone que existe una relacin entre polticas y opinin pblica. Sin embargo, el estudio emprico de dicha relacin presenta dificultades tcnicas que no se profundizarn en este captulo. Lo que se debe tener especialmente en cuenta es que la teora es el punto de partida para investigar. La forma en que se considere la relacin conceptual determina los pasos posteriores
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para su estudio. As, dada la variabilidad entre los puntos de vista existentes para ambas dimensiones, no resulta extraa la ausencia de una convergencia metodolgica sobre el tema.
Recuadro I.1 Democracia, estado y gobierno En los estudios de opinin se desliza permanentemente una definicin sustantivada de la democracia, que por ello resulta muy prxima a los conceptos de Estado y gobierno, e incluso sinnimo de dichos conceptos. Lejos de referirse exclusivamente a una definicin acotada procedimental, relacionada con la eleccin de representantes polticos en condiciones competitivas, la visin que se proyecta tiende a establecer imgenes sustantivadas de la democracia. Comprendida como forma de gobierno, sistema, algo que crea condiciones para prosperar econmicamente o que es alternativo al desarrollo econmico, la democracia se relaciona con dimensiones de la vida social que estn fuera de su alcance, debido a la distancia permanente entre el inters ciudadano y las acciones de la administracin lo que Przeworski (2010) denomina costos de agentividad, pero que conducen a una expansin de la frustracin poltica. Se juzga como debilidad democrtica cualquier problema de desempeo del gobierno y con ello se corre el riesgo de buscar la llave perdida donde hay luz y no donde se ha extraviado. Este no es un problema absurdo, pues la definicin sistmica de la democracia justamente remite a la cuestin de la estructura de gobierno la divisin de poderes y las relaciones entre ellos pesos y contrapesos, los sistemas de asignacin electoral y los vnculos entre gobernantes y gobernados. De este modo, lo que el Estado hace es un asunto relativo y no es independiente de la naturaleza democrtica del sistema poltico. El Estado, por su parte, se resume en tres sentidos esenciales (ODonnell, 2010): a) delimitacin territorial, que establece las frontera de la ciudadana formal; b) sistema legal, que asegura las reglas de juego en la forma de libertades y derechos, y c) conjunto de burocracias estatales, que acta en funcin de las determinaciones normativa y territorial. El gobierno, que es la capacidad de agencia efectiva del Estado, suele referirse al conjunto de jerarquas polticoburocrticas que en el extremo presidencialista-delegativo en Amrica Latina tiende a una caracterizacin patrimonial: el gobierno adjetivado con el apellido del presidente.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. ODonnell, Democracia, agencia y Estado. Teora con intencin comparativa, Buenos Aires, Prometeo Libros, 2010; y A. Przeworski, Qu esperar de la democracia? Lmites y posibilidades del autogobierno, Buenos Aires, Siglo XXI, 2010.
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D. Medios de comunicacin y opinin pblica
Ya se mencion que los medios de comunicacin son un actor influyente en la opinin pblica y en la elaboracin de polticas pblicas. Como plantea Parsons (2007, pg. 152), la relacin de los estudios de opinin con el comercio siempre ha sido estrecha. El mundo de la publicidad y el mundo de la investigacin de la opinin pblica se intersectan en la teora y en la prctica. Se debe resaltar que la prensa goza de un papel privilegiado en la construccin democrtica por la exposicin que hace del grado de organizacin de las instituciones polticas. Esto llega al punto en que la agenda de las polticas pblicas es menos un producto de la opinin pblica, como quiera que sta se defina, que el resultado de la forma en que la lite poltica, la lite empresarial y otras estructuran los parmetros de aquello que realmente est en debate (Parsons, 2007, pg. 156). Mediante el modelo de cascada, Karl Deutsch ilustra la relacin entre lites y medios en la formacin de la opinin pblica. En este esquema, se plantea un proceso descendente, como una cascada, formado por cinco niveles o depsitos que corresponden a: 1) lites econmicas y sociales, 2) lites polticas y del gobierno, 3) medios de comunicacin, 4) lderes de opinin y 5) pblicos masivos. La opinin pblica se forma cuando las aguas de ideas descienden por los niveles. Sin embargo, el modelo no plantea solo una direccin, sino que subraya la presencia de retroalimentacin desde abajo hacia arriba (Deutsch, 1968, citado por Sartori, 2007). En este modelo, los medios de comunicacin se presentan como uno de los distintos niveles que actan en la formacin de la opinin pblica. No obstante, sus acciones dependen tambin de las interacciones con los dems niveles y con las mismas masas, por lo que no se trata de un sistema determinista ni absoluto. Al estudiar la influencia de los medios sobre la formacin de opiniones, resaltan ciertos aspectos. Pese a que las fuentes de informacin se han multiplicado en las ltimas dcadas (prensa escrita, radiofnica, televisiva y ciberntica, entre otras), la informacin que las personas reciben sobre los asuntos pblicos no es necesariamente imparcial, objetiva o equilibrada. En este sentido, Lippmann (2003, pg. 289) advierte que las verdades y las noticias no son lo mismo. Mientras que las noticias constituyen el sealamiento de sucesos, las verdades clarifican hechos. Por tanto, en las noticias, las versiones de la verdad solo son eso: versiones.
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Captulo I
Conceptos bsicos
Sumado a lo anterior, los estudios de opinin no parecen reflejar el impacto de dicho proceso de construccin y ante esa omisin, la opinin pblica se convierte en un problema reducido a las formas de medicin que resumen el proceso en la sumatoria de las opiniones de un colectivo (Almazn, 2008, pg. 182). En la dcada de 1970, los modelos que abordaron el anlisis del papel de los medios de comunicacin los presentaron como un actor que estableca la agenda de los asuntos polticos. Para esta corriente, los medios planteaban cules eran los temas que entraban en el debate pblico mediante el establecimiento del orden de los temas que el pblico debe considerar relevantes por medio de la repeticin y la duracin de su tratamiento2. Posteriormente, nuevos trabajos realizados en los aos ochenta volvieron ms compleja esa visin. Estos estudios trajeron a colacin la presencia de actores como las lites, los individuos y los grupos de inters que interactan con los medios de comunicacin para influir en la agenda. Es decir, los medios siguen siendo instrumentos de otros grupos sociales que buscan influir en la opinin pblica y en la toma de decisiones. De esta manera, los medios pueden funcionar como actores individuales con su propia agenda o ser utilizados por grupos y lites para imponer las suyas. Sin embargo, el modelo de Deutsch posee la ventaja de que incorpora ambas posiciones, poniendo a la opinin pblica como el resultado de complejas interacciones, en varias direcciones y entre mltiples actores de distinta ndole.
E. Percepciones sociales sobre el papel del estado: hacia un enfoque metodolgico
Blumer (1948) advirti que los diversos anlisis no han logrado distinguir ni aislar el tema de la opinin pblica como objeto de estudio. La ausencia de caracterizacin conceptual genera dificultades para la recoleccin e interpretacin de observaciones empricas. La sntesis terica realizada pone de manifiesto tanto esta dificultad como muchas otras, referidas al carcter terico del concepto y a la metodologa empleada para su estudio. Para Habermas (1981), diferentes aproximaciones tericas han definido a la opinin pblica en trminos que acaban por despreciar incluso la capacidad de verbalizacin del grupo. Uno de los obstculos para solucionar este
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La influencia de los medios sobre la opinin pblica es rescatada como resultado emprico del informe del PNUD. En este estudio, se demostr que los polticos y mandatarios encuestados identifican la intervencin omnipresente de los medios de comunicacin como un contra-balance a su poder, en la medida que la opinin pblica tiende a orientarse bsicamente por la opinin y evaluacin que los medios realizan de las acciones gubernamentales (PNUD, 2004, pg. 169). Por consiguiente, las lites polticas perciben a los medios como actores autnomos en la elaboracin de la agenda y el debate pblico.
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problema es la propensin metodolgica a cosificar el concepto de opinin pblica. Es decir, se conceptualiza el proceso de opinin pblica separado de los individuos que componen la colectividad. Esto redunda en dificultades para diferenciar los aspectos individuales de los aspectos colectivos de la opinin pblica (Crespi, 2000, pg. 31)3. Por otra parte, los enfoques minimalistas de democracia no permiten ver la otra cara de la relacin, la que observa como variable dependiente a la opinin pblica, es decir, cmo las polticas influyen en los grados de satisfaccin y en la percepcin del gobierno de cada pas. Como se ha sostenido anteriormente, las caractersticas procedimentales y electorales de las nuevas democracias no son suficientes para la caracterizacin de los regmenes como democrticos. Sin embargo, algunas investigaciones han ido apuntando en una direccin ms abarcadora, puesto que se han centrado en la evaluacin que realiza la opinin pblica del desempeo de los gobiernos (por ejemplo, el citado trabajo del PNUD). Se ha visto que el desempeo gubernamental se evala en trminos de la eficacia para ejecutar polticas pblicas que atiendan a los problemas sociales y econmicos en la vida cotidiana de las personas. En este caso, la opinin pblica enva un fuerte mensaje a los gobiernos referido a que los ciudadanos esperan no solo que se respete su voto en la urna, sino tambin que se resuelvan los problemas de pobreza, desigualdad e inseguridad que los afectan. Incluso la legitimidad poltica puede verse afectada si la eficacia llega a niveles tan bajos que los ciudadanos no creen que sus instituciones son las mejores que existen (algunos datos del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP) impulsado por la Universidad de Vanderbilt van en esta direccin). Si los Estados, sobre todo los latinoamericanos, se focalizaran en la eficacia de sus gobiernos, atendiendo a las demandas de la opinin pblica, podran mejorar la legitimidad de sus instituciones democrticas y probar que esta abstraccin llamada opinin pblica es capaz de incidir en las decisiones de los elegidos para gobernar, ms all de las presiones particulares de lites, medios de comunicacin y grupos de inters. De este modo, la democracia ganara en calidad.
En su clsico ensayo sobre el tema, Bourdieu (1973) sostiene que la opinin pblica que aparece en forma de porcentajes es un simple y puro artefacto, cuya funcin es disimular que el estado de la opinin pblica en un momento dado es un sistema de fuerzas y tensiones, y que no hay nada ms inadecuado para representar el estado de la opinin que un porcentaje.
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Captulo I
Conceptos bsicos
Figura II.1
Modelo de anlisis de opinin pblica y papel del estado
Contexto Estructural (brechas) Sociodemogrfico
Plano normativo (legitimacin ex ante) Consentimiento Estado y rgimen Funciones principales Plano organizativo Prcticas Preferencias Informacin
Plano de las polticas pblicas (legitimacin ex post) Satisfaccin Funcionamiento

Fuente: Elaboracin propia.
Percepciones sobre el papel del Estado
En suma, el enfoque conceptual del vnculo entre el Estado y las percepciones de los individuos puede definirse de acuerdo con el esquema que se presenta en el diagrama I.1. En este diagrama, se distingue el plano normativo (relativo a la legitimacin ex ante) referido, en los estudios de opinin, a la forma de gobierno y, en especial, a la democracia y sus sucedneos, as como a la percepcin de las tareas que corresponde al Estado ejecutar. En el segundo nivel se ubica el plano de la gestin (asociado a la legitimacin ex post) y, por lo tanto, de la valoracin de las polticas pblicas, donde se distingue la satisfaccin con los servicios pblicos recibidos efectivamente y su funcionamiento, destacndose indicadores de financiamiento (impuestos), transparencia y corrupcin. Finalmente, se distingue un nivel organizativo, donde se ubican las prcticas relacionadas con la poltica y el Estado (desde el voto hasta la protesta), las preferencias poltico-ideolgicas de los individuos y los recursos de informacin (relativos a los medios de comunicacin como fuente de la informacin y a la confianza que se deposita en ellos)4. Todas estas percepciones estn referidas a un contexto definido por condiciones estructurales (brechas sociales, de gnero y etnolingsticas) y sociodemogrficas (sexo, edad, nivel socioeconmico, lugar de residencia y nacionalidad).
En la construccin de identidades colectivas, recuerda Bauman, intervienen dos procesos: uno relativamente independiente de los individuos, que remite a la afiliacin comunitaria, el sentirse parte de algo que supera la suma de los individuos (la patria, la nacin), y otro en el que interviene la volicin, donde ya no se trata de sentirse parte, sino de hacerse parte por medio de la vinculacin a organizaciones gremiales, partidos polticos o asociaciones vecinales. Esta forma de afiliacin se denomina organizativa.
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F.
Estatalidad: ms all del tamao del Estado
Este modelo de anlisis de la opinin sobre el Estado debe partir del reconocimiento de cul es el referente de la opinin sobre el Estado. En otras palabras, cundo se trata del Estado en qu est pensando la gente realmente? Es independiente la idea que tenemos del Estado de la forma institucional y de la experiencia poltica de cada pas? Puede hablarse de Estado en singular o debe calificarse la manifestacin concreta de cada arreglo institucional? Hay tendencias que puedan permitir agrupaciones o tipologas razonables? En el informe presentado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en su trigsimo tercer perodo de sesiones (CEPAL, 2010), se recuerda que, como consecuencia de una poca de austeridad fiscal, nfasis en el control macroeconmico y franco desmantelamiento institucional, los Estados de la regin deben afrontar un dficit considerable (pg. 232). Los desafos actuales no permiten la reedicin de una dualidad simplista en la que el fortalecimiento del Estado conduce a una reduccin del mercado. La crisis financiera internacional y la precaria capacidad de los Estados para proveer prestaciones bsicas hacen que sea necesario replantear la funcin de los Estados por medio de lo que la CEPAL denomina la restitucin de la centralidad de tres valores esenciales: el inters general y la provisin de bienes pblicos, la visin estratgica concentrada y la poltica (CEPAL, 2010, pgs. 233-234). La capacidad de un Estado depende no solo de lo que el gobierno hace o puede hacer, sino tambin de la combinacin del contexto en que el Estado y las polticas actan. En ello puede notarse la importancia, central pero no absoluta, del control macroeconmico. A ese respecto, la CEPAL (2010, pg. 235) se refiere a la importancia de desplazar el inters desde el control de la inflacin como parmetro dominante hacia la obtencin de mejores desempeos en materia de crecimiento, empleo e inversin productiva. Tambin sostiene que es deseable lograr un mayor control de los flujos de capital y una expansin de la carga tributaria orientada a mejorar las capacidades fiscales de los Estados. El balance deficitario del Estado proviene de la forma en que las tendencias generales de las polticas pblicas se homogeneizan en el continente: en una poca mediante la promocin de la empresa estatal, en otra por medio de procesos generalizados de privatizacin y polticas focalizadas de gasto social, y ms recientemente a travs de un encuentro proactivo entre prestaciones selectivas y polticas de vocacin universal. Pero esas orientaciones comunes se instalan en trayectorias polticas y culturales diferenciadas. Mientras que algunos pases fueron capaces de desarrollar modelos hbridos de autoritarismo poltico y reformas sociales incluyentes
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Captulo I
Conceptos bsicos
(los llamados reformismos militares), otros consolidaron regmenes polticos y socioeconmicos duales donde la institucionalidad pblica y las relaciones de mercado dejaron fuera amplias extensiones territoriales. Unos pocos impulsaron esfuerzos de formacin de Estado-nacin en el sentido ms integrador de comunidad y territorio. Por ello, el balance de debilidades comunes debe permitir el reconocimiento de modalidades diferenciadas. En otras palabras, en un contexto general de debilidad institucional, persisten grados diferenciados de desarrollo, modalidades o tipos de Estado, producto de dinmicas histricas y de procesos sociales altamente diferenciados. En cada momento, los pases tienen los Estados que sus estructuras sociales definen como posibles, sin que ello suponga una determinacin rgida y ahistrica. De acuerdo con la teora de la estructuracin social de Anthony Giddens, las prcticas sociales estn condicionadas por los efectos de otras prcticas anteriores, por lo que se trata de procesos de estructuracin en permanente transformacin. Los resultados (en la forma de prcticas como la economa capitalista o las polticas sociales) estn determinados por prcticas sociales que les anteceden y que, a su vez, determinan futuras prcticas. Aplicada a la discusin acerca de las percepciones de la poblacin sobre el Estado, esta cuestin es sumamente relevante, dado que lo que la gente percibe del Estado es resultado y condicionante del propio desarrollo institucional. Pero antes interesa aclarar el grado en que estas prcticas permiten ilustrar perfiles de desarrollo del Estado y no solo de sus funciones sociales. Para ello nos apoyamos en el concepto de las funciones de filtro que desarrolla el Estado moderno segn ODonnell (2010, pg. 76). En esta lgica, el Estado puede ser convenientemente desagregado en cuatro dimensiones: un marco legal, una estructura burocrtica, un foco de identidad colectiva y una capacidad de filtro. El Estado es un filtro que intenta regular cun abiertos o cerrados se encuentran los diversos espacios y fronteras que median entre el interior y exterior de su territorio, mercado y poblacin. Algunas de esas fronteras demarcan esa poblacin y, bajo un rgimen democrtico, su electorado. Otras son espacios delimitados de manera menos marcada; algunos de ellos estn celosamente protegidos, algunos estn controlados con mayor o menor efectividad por diversos tipos de polticas pblicas, otros nunca tuvieron barreras, y algunos las han perdido, carcomidos por los vientos de la globalizacin. Sin embargo, todo Estado intenta, o afirma que intenta, establecer varios filtros para el bienestar de su poblacin y de los actores econmicos situados en su territorio (ODonnell, 2010, pgs. 79-80)
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Queremos proponer que la forma del Estado en realidades concretas es expresin de equilibrios especficos entre funciones o capacidades estatales que denominaremos tipos de estatalidad. En el informe del PNUD (2004, pg. 51) se define la estatalidad como la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamao y la forma de organizacin de sus burocracias. Para ponderar esa capacidad, recurrimos a una adaptacin de la propuesta de Grindle, en la que se distinguen cuatro tipos de capacidades estatales: a) tcnicas, relativas al control macroeconmico; b) administrativas, vinculadas a la prestacin de servicios; c) institucionales, relacionadas con la formacin de reglas de juego, y d) polticas, relativas a la capacidad de resolucin de conflictos. Estas dimensiones permiten dar cuenta de la capacidad del Estado integrando sus dimensiones constitutivas, donde se equilibran aquellas relacionadas con el carcter normativo (el llamado Estado de derecho), las funciones regulatorias y de prestacin directa de servicios derivadas de la estructura burocrtica institucional, y el resguardo de las funciones de equilibrio derivadas del aseguramiento de garantas democrticas. El paso siguiente es la identificacin de variables que permitan ponderar el desarrollo relativo de tales capacidades. Para ello, hemos recurrido a los indicadores de gobernabilidad elaborados por el Banco Mundial. Estos indicadores se basan en un amplio conjunto de fuentes que integran percepciones sobre eficacia del gobierno, calidad reguladora, imperio de la ley, control de la corrupcin, voz y rendicin de cuentas, y estabilidad poltica y ausencia de violencia. Para cada uno de esos indicadores se dispone de informacin de todos los pases latinoamericanos desde 1998, de modo que es posible ubicarlos en una tipologa con los datos de Latinobarmetro. De hecho, la variable voz y rendicin de cuentas se construye utilizando, adems de otras fuentes, los indicadores de satisfaccin con la democracia y confianza en el parlamento que provienen de Latinobarmetro. La variable eficacia del gobierno incluye confianza en el gobierno, la variable imperio de la ley incluye los datos de confianza en las cortes, la polica y la victimizacin, y la variable control de la corrupcin incluye la frecuencia de la corrupcin. Los datos del Banco Mundial pueden conducir a una tipologa de gobernabilidad percibida que, a fin de adaptarla a nuestra propuesta de estatalidad (enfoque en capacidades), incluye un par de indicadores que sirven como aproximaciones a la prestacin efectiva de servicios pblicos: el ingreso tributario como porcentaje del PIB y la inversin social por persona.
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Captulo I
Conceptos bsicos
Cuadro I.1
Tipologa de estatalidad
Dimensiones Tcnica (apoyo econmico) Administrativa (prestacin de servicios) Institucional (Estado de derecho) Indicadores ndice de gobernabilidad (Banco Mundial) Componentes: Eficacia del gobierno Calidad reguladora Ingreso tributario como porcentaje del PIB e inversin social por habitante ndice de gobernabilidad (Banco Mundial) Componentes: Imperio de la ley Control de la corrupcin ndice de gobernabilidad (Banco Mundial) Componentes: Voz y rendicin de cuentas Estabilidad poltica y ausencia de violencia
Poltica (garantas democrticas) Fuente: Elaboracin propia.
Sobre la base de esta propuesta, se procedi a un ejercicio de agrupacin de los pases latinoamericanos, primero en razn de su ubicacin en el ndice de gobernabilidad del Banco Mundial, luego en virtud de su desempeo en materia de capacidad recaudatoria e inversin social y finalmente cruzando ambas clasificaciones. La posicin de los pases en el ndice de gobernabilidad del Banco Mundial se estableci mediante un ejercicio de clasificacin estadstico tipo cluster, partiendo de seis indicadores incluidos en el ndice. Este ejercicio gener los siguientes grupos: a) pases de gobernabilidad alta: Chile, Costa Rica y Uruguay, b) pases de gobernabilidad media: Argentina, Brasil, El Salvador, Mxico, Panam y Repblica Dominicana y c) pases de gobernabilidad baja: Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de). A modo de advertencia, cabe sealar que la clasificacin efectuada no constituye una evaluacin objetiva de los niveles de gobernabilidad de los pases, puesto que se nutre esencialmente de indicadores de opinin pblica que, como se plante en secciones anteriores de este libro, son muy sensibles a las coyunturas polticas y a las agendas de los medios de comunicacin (por ejemplo, algn hecho de corrupcin de mucha notoriedad pblica puede incrementar sustancialmente las percepciones de corrupcin, de una manera no consistente con la corrupcin realmente existente en el pas). En todo caso, estos indicadores representan una de las pocas fuentes de informacin comparable sobre el tema y pueden emplearse de modo exploratorio para alimentar la clasificacin de estatalidad.
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Por su parte, al clasificar a los pases segn su capacidad recaudatoria y sus niveles de inversin social sobre la base de los valores observados en 2009*, se obtienen tres grupos de pases. El primer grupo, integrado por la Argentina y el Uruguay, muestra las mayores magnitudes tanto en carga tributaria como en inversin pblica social por habitante, en este ltimo caso en magnitudes que superan 2,1 veces las del grupo siguiente y 8,5 veces las del nivel ms bajo. El segundo grupo est constituido por el Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de). El tercer grupo, conformado por los pases con los niveles ms bajos de carga tributaria y de gasto pblico social por habitante, incluye a Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, el Paraguay, el Per y la Repblica Dominicana. Como se plante en prrafos anteriores, los indicadores de carga tributaria y gasto social se emplean en este documento como aproximaciones a la prestacin efectiva de servicios pblicos. Un aspecto que debera tenerse en cuenta para un anlisis ms completo es el impacto distributivo de la carga tributaria, considerando, por ejemplo, la distribucin antes y despus de impuestos. El gasto social por habitante no permite determinar las transferencias que llegan efectivamente a la poblacin. Lamentablemente, estos ltimos indicadores todava no estn disponibles para una buena cantidad de pases de la regin, razn por la cual se opt por las medidas utilizadas en este libro. La integracin de ambos agrupamientos de pases permite una aproximacin a lo que denominamos tipos de estatalidad. El cruce cualitativo de ambas clasificaciones se expone en el cuadro I.2.
Para ms detalles, vase la base de datos CEPALSTAT [en lnea] http://websie.eclac.cl/infest/ajax/ cepalstat.asp?carpeta=estadisticas.
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Captulo I
Conceptos bsicos
Cuadro I.2
Amrica Latina: matriz combinada de clusters de gobernabilidad y estratos de capacidad recaudatoria y de inversin social, 2009
CAPACIDAD RECAUDATORIA Y GASTO PBLICO ALTA MEDIA BAJA Fuente: Elaboracin propia. GOBERNABILIDAD SOBRE LA BASE DE INFORMACIN DEL BANCO MUNDIAL ALTA Uruguay Chile, Costa Rica MEDIA Argentina Brasil, Mxico Panam, Repblica Dominicana y El Salvador Venezuela (Rep. Bol. de) Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per BAJA
A partir de la agrupacin combinada, y procediendo a un ordenamiento estratificado simple, se obtienen tres grupos de pases segn grados de estatalidad. El grupo 1, de estatalidad alta, est compuesto por cuatro pases con valores altos tanto en capacidad recaudatoria e inversin social como en gobernabilidad (cuadrantes alta-media y media-alta): Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay. El grupo 2, de estatalidad media, est integrado por seis pases con valores medios en alguna de las dos dimensiones (cuadrantes media-media, media-baja y baja-media): Brasil, El Salvador, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela (Repblica Bolivariana de). El grupo 3, de estatalidad baja, est conformado por ocho pases con valores bajos en ambas dimensiones (baja-baja): Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per. Esta agrupacin interesa para contrastarla con opiniones sobre el papel del Estado y las legitimaciones ex ante (relacionada con el consentimiento respecto del sistema poltico institucional) y ex post (vinculada al desempeo institucional). A diferencia de lo realizado por la CEPAL en el estudio Amrica Latina frente al espejo (CEPAL/AECID/Latinobarmetro, 2010), en este caso no es posible establecer un contraste entre el Estado real u objetivo y el Estado percibido, porque la construccin del ndice de gobernabilidad se origina en datos de percepciones y no en indicadores objetivos de desempeo. La razn para usar indicadores subjetivos es que no siempre se dispone de informacin completa y calificada para caracterizar variables clave en la identificacin de capacidades estatales. Por ejemplo, aunque existen datos objetivos sobre corrupcin, como el nmero de casos en tribunales o de funcionarios procesados, no siempre estn disponibles en series comparables para los distintos pases. Lo mismo ocurre con variables como la tasa de victimizacin o la mora judicial. Otras dimensiones del proceso polticoinstitucional esenciales para comprender el papel del Estado, como la libertad
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de expresin o el imperio de la ley, resultan intangibles materiales y solo pueden ponderarse por medio de la calificacin de actores sociales o estudios de opinin. Este es un desafo metodolgico relevante para nuestro estudio. Creemos, sin embargo, que, dada la diversidad de fuentes que integran el ndice de gobernabilidad y su complemento con datos de ingreso tributario y gasto social, la agrupacin propuesta constituye una aproximacin suficiente a las capacidades estatales que pueden observarse en los pases de la regin. Si se comparan las agrupaciones con otras tipologas, se advierte, adems, que no se trata de conglomerados atpicos, sino que reproducen tendencias observables, por ejemplo, en el anlisis de las brechas sociales o del desarrollo humano.
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Captulo II
El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo
A. Consolidacin de la democracia electoral
La dcada de 1980 fue para Amrica Latina una poca de paradojas. Si bien se la conoce como la dcada perdida en virtud del precario desempeo econmico, desde el punto de vista poltico y del desarrollo de las instituciones no lo es en absoluto, ya que en esos aos cobr fuerza el mpetu democratizador. La paradoja es que la democracia poltica debi impulsarse en contextos econmicos restringidos, ya sea por el escaso crecimiento o por la exigua capacidad institucional. La ciudadana responde con una suerte de voto de confianza a la democracia. En los aos noventa coinciden la estabilidad poltica y el crecimiento econmico, lo que augura un cambio de siglo promisorio. El desempeo democrtico de la regin no es lineal y sugiere un trnsito inestable entre un punto inicial de situacin autoritaria y una aspiracin democrtica todava en construccin (Zovatto, 2010). En el contexto de regularidad electoral, la primera fase de la redemocratizacin iniciada en los aos ochenta coincide con la suspensin abrupta de perodos constitucionales, as como con conflictos estimulados por una combinacin de factores que van desde denuncias de corrupcin hasta crisis econmicas. A este perodo
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Captulo II
sigue una poca de estabilidad que conduce a un fenmeno inverso: la expansin de los mandatos presidenciales en una secuencia de reelecciones muy significativa5.
Cuadro II.1
Amrica Latina: finalizacin anticipada de mandatos presidenciales, 1980-2006
Pas Argentina Presidente Ral Alfonsn Fernando de la Ra Adolfo Rodrguez Saa Eduardo Duhalde Bolivia (Est. Plur. de) Hernn Siles Zuazo Gonzalo Snchez de Lozada Carlos Mesa Brasil Ecuador Fernando Collor de Mello Abdal Bucaram Ortiz Jamil Mahuad Lucio Gutirrez Borba Guatemala Paraguay Rep. Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) Jorge Serrano Elas Ral Cubas Joaqun Balaguer Carlos Andrs Prez Origen del mandato Electivo Electivo Congreso Congreso Electivo Electivo Lnea de sucesin (Vicepresidente) Electivo Electivo Electivo Electivo Electivo Electivo Electivo Electivo Ao de asuncin 1983 1999 23/12/2001 02/01/2002 1982 2002 2003 1990 1996 1998 2002 1991 1998 1994 1989 Ao de finalizacin 1989 21/12/2001 30/12/2001 25/03/2003 1985 2003 2005 1992 1997 2002 2005 1993 1999 1996 1993 Mecanismo Renuncia Renuncia Renuncia Renuncia Renuncia Renuncia Renuncia Renuncia (juicio poltico) Destitucin (incapacidad mental) Destitucin (abandono del cargo) Destitucin (abandono del cargo) Renuncia Renuncia (juicio poltico) Renuncia Destitucin (juicio poltico)
Fuente: A.M. Mustapic, Amrica Latina: las renuncias presidenciales y el papel del Congreso, Poltica, vol. 47, Santiago de Chile, Universidad de Chile, 2006, pg. 58.
Se registran tres mandatos electorales consecutivos de Alberto Fujimori en el Per (1990, 1996 y 2000) y dos mandatos consecutivos de Carlos Menem en la Argentina (1989-1995 y 1995-1999), de Fernando Enrique Cardoso (1995-1999 y 1999-2003) y Luiz Inacio Lula Da Silva en el Brasil (2003-2007 y 20072011), de lvaro Uribe en Colombia (2002-2006 y 2006-2010), de Rafael Correa en el Ecuador (20062009 y 2009-2013), de Leonel Fernndez en la Repblica Dominicana (tres mandatos, los dos ltimos consecutivos: 1996-2000, 2004-2008 y 2008-2012) y de Evo Morales en Bolivia (Estado Plurinacional de) (2005-2010 y 2010-2015). En Venezuela (Repblica Bolivariana de), el Presidente Chvez, electo en 1999, ha conseguido una reforma constitucional que permite la reeleccin indefinida. En la dcada de 2000, en Costa Rica y el Per se han producido reelecciones de mandatarios de los aos ochenta: Oscar Arias y Alan Garca. Solamente en cinco pases no es posible la reeleccin: Mxico que, sin embargo, tiende a la reeleccin de partido (dos mandatos consecutivos del PAN), Honduras, donde las aspiraciones de reeleccin de Manuel Zelaya condujeron en 2009 al ltimo golpe de Estado desde 1993 en la regin, El Salvador, Guatemala y el Paraguay.
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Este recorrido ilustra un trnsito de gobiernos cortos a gobiernos largos en dos perodos muy diferenciados. Evidentemente, la duracin de la administracin es una variable clave en el desempeo de los gobiernos y en la solidez de las polticas que impulsan. Algo que tambin queda en evidencia es la limitada renovacin de las lites polticas de la regin. Con todo, pueden distinguirse aspectos positivos y negativos en las nuevas tendencias hacia la reeleccin en el sistema poltico latinoamericano. Orozco y Zovatto (2008) identifican cinco experiencias polticas que, a su juicio, son negativas desde 1978, asociadas a la reeleccin: Stroessner en el Paraguay, Balaguer en la Repblica Dominicana, Alberto Fujimori en el Per, Carlos Menem en la Argentina y Gonzalo Snchez de Losada en Bolivia (Estado Plurinacional de). Todas ellas derivaron en mandatos inconclusos, con las consiguientes repercusiones en la estabilidad y la consolidacin democrtica. No obstante, los autores afirman que la reeleccin proporciona poder a la ciudadana para castigar o premiar a los gobiernos en razn de su desempeo, lo que supone un argumento a favor de la reeleccin en sentido democrtico. En este estudio nos ocupamos de la opinin pblica latinoamericana sobre el Estado, sus capacidades, su desempeo y su estructura. En nuestra perspectiva, aunque funcionalmente el Estado se ocupa de operaciones concretas relacionadas con tareas como la provisin de ciertos servicios, el control macroeconmico, la garanta de la seguridad pblica y nacional, y el imperio de la ley, polticamente le corresponde regular, mediar o servir de filtro respecto de las acciones de integracin o desintegracin social que provienen de mbitos no estatales, como el mercado, las familias y las comunidades. No obstante lo expuesto, a continuacin pasaremos revista a la dimensin funcional del Estado y a algunos de los productos de su operacin, directa o indirecta.
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Captulo II
Cuadro II.2
Amrica Latina: ltima reforma en materia de reeleccin presidencial
Consecutiva Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 2002 (va referndum, desde alterna) 1997 2010 2000 (desde consecutiva) 1995 (desde consecutiva) 1998 (va referndum, desde consecutiva) 1992 (desde consecutiva) 2008 (va referndum, desde alterna) 1983 1985 1982 1917 2005 2003 (desde prohibida) 2009 1997 2005 Alterna 1994 Indefinida Prohibida
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de D. Zovatto y J. Jess Orozco Henrquez (coords.), Reforma poltica y electoral en Amrica Latina, 1978-2007, Mxico, D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM)-IDEA Internacional, 2008; actualizados a marzo de 2011.
B. Desempeo estatal en contexto
La evolucin del ingreso tributario es relevante en la medida en que ilustra la capacidad de accin del Estado. Por regla general, el ingreso tributario en Amrica Latina es bajo en relacin con el producto si se tienen en cuenta estndares internacionales. En 2008, el promedio del ingreso tributario total de los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) rond el 35% del PIB, con Dinamarca y Suecia en el nivel superior con el 48,3% y el 47,1%, respectivamente. Los datos para Amrica Latina en ese mismo ao muestran un promedio del 16,9%, con importantes variaciones de un pas a otro. Los cinco pases que registran una proporcin mayor de ingreso tributario (sobre el 20%) presentan situaciones muy contrastantes en trminos de desarrollo relativo: mientras unos en general se ubican en la parte baja de la escala regional (Bolivia (Estado Plurinacional de) y Nicaragua), otros suelen localizarse en la parte alta de dicha escala (Chile y el Uruguay).
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Grfico II.1
Amrica Latina (promedios simples): ingreso tributario del gobierno central, 2008a
(En porcentajes del PIB)

Brasil 30 Uruguay Nicaragua Bolivia (Est. Plur. de) 25 Chile Argentina 20 Per Amrica Latina Panam 15 Ecuador Honduras Costa Rica 10 Colombia Rep. Dominicana El Salvador 5 Venezuela (Rep. Bol. de) Paraguay Guatemala 0 Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.
a
Mxico
Incluye contribuciones a la seguridad social.
Los datos correspondientes al perodo 1995-2008 revelan diversidad de evoluciones en la regin, donde se destaca el deterioro del ingreso tributario como proporcin del PIB en Mxico (del 10,1% al 9,4%), en contraste con aumentos muy significativos en otros pases (del 7,5% en Nicaragua, el 7,1% en Bolivia (Estado Plurinacional de) y el 6,9% en el Ecuador). Al analizar la evolucin para cada uno de los grupos de pases segn el nivel de estatalidad, se observa un crecimiento ms modesto de Costa Rica en el grupo de pases de estatalidad alta y un mayor ritmo de crecimiento en la Argentina despus de la crisis de 2001-2002. En el grupo de estatalidad media, se destaca el aumento del Brasil en contraste con el deterioro de Mxico, mientras el resto de los pases permanece estable, en torno al 15%, durante el perodo. En el grupo de baja estatalidad, la situacin tiende a ser menos heterognea, destacndose los aumentos de Nicaragua y Bolivia (Estado Plurinacional de) que desde 2005 superan la barrera del 20%.
49
Captulo II
Grfico II.2
Amrica Latina (promedios simples, 4 pases): ingreso tributario del gobierno central en pases con estatalidad alta

25
20
15 % PIB 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 Chile 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Uruguay 2006 2007 2008
Argentina
Costa Rica
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.
Grfico II.3
Amrica Latina (promedios simples, 6 pases): ingreso tributario del gobierno central en pases con estatalidad media

30 25 20 % PIB 15 10 5 0 1995 1996 Brasil Mxico 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 El Salvador Venezuela (Rep. Bol. de) 2004 2005 2006 2007 2008
Rep. Dominicana Panam
50
Grfico II.4
Amrica Latina (promedios simples, 8 pases): ingreso tributario del gobierno central en pases con estatalidad baja

25
20
15 % PIB 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bolivia (Est. Plur. de) Honduras
Colombia Nicaragua
Ecuador Paraguay
Guatemala Per
La expansin relativa de la carga tributaria favorece las condiciones para el incremento del gasto pblico y su componente de inversin social. Aun cuando la inversin social viene creciendo progresivamente desde 1998, la variacin en la razn gasto pblico total/gasto social, si bien es positiva desde entonces, resulta serlo a causa del deterioro del gasto pblico total en relacin con el PIB en el perodo de 1997 a 2004.
51
Captulo II
Grfico II.5
Amrica Latina (promedio ponderado, 21 pases): gasto pblico social y gasto pblico total, 1990-2008

35
Gasto pblico social y Gasto pblico total (en % del PIB)
0,9 GASTO PBLICO TOTAL

Relacin entre Gasto pblico social y Gasto pblico total
30
0,8
0,7 25 PRIORIDAD FISCAL DEL GASTO PBLICO SOCIAL 20 0,5 15 GASTO PBLICO SOCIAL 10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Gasto pblico social Gasto pblico total Relacin entre Gasto pblico social y Gasto pblico total 0,3 0,6
0,4
Polinomio (Relacin entre Gasto pblico social y Gasto pblico total) Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Juan Pablo Jimnez, El impacto distributivo de las polticas pblicas en Amrica Latina, presentacin en el Foro LAC sobre poltica tributaria, Ciudad de Panam, 16 y 17 de septiembre de 2010.
Medido en trminos absolutos y considerando el perodo 2002-2007, en los pases de estatalidad alta se observa el crecimiento ms marcado del gasto social por habitante, mientras que en los pases de estatalidad media y baja se incrementa menos la inversin social (vase el grfico II.6). Esto quiere decir que el esfuerzo de expansin de las inversiones sociales es menor donde se acumulan mayores privaciones sociales. Segn los datos de la ltima dcada, se advierte una mejora en la lucha contra la pobreza en los pases de la regin, pero esto no logra mitigar las amplias disparidades que existen entre los pases, que son congruentes con los niveles de estatalidad, pues conforme estos aumentan, disminuye la pobreza y la indigencia (vase el grfico II.7).
52
Grfico II.6
Amrica Latina (promedios simples): evolucin de la inversin social por habitante, segn los niveles de estatalidad
(En dlares constantes de 2000)

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1995 349 116 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 194 2008 946 1218
591
Pases de estatalidad alta Pases de estatalidad baja
Pases de estatalidad media Amrica Latina
Grfico II.7
Amrica Latina: poblacin en situacin de pobreza e indigencia, segn los niveles de estatalidad
(En porcentajes)
70 60 50 40 30 20 10 0 Pobreza Alrededor de 2002 Pases estatalidad alta Pases estatalidad media Indigencia Pobreza Alrededor de 2008 Pases estatalidad baja Indigencia
53
Captulo II
Cuadro II.3
Amrica Latina: personas en situacin de pobreza e indigencia, alrededor de 2002, 2008 y 2009
(En porcentajes)
Pas Ao Argentinaa Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombiab Costa Rica Ecuadora El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Perc Rep. Dominicana Uruguaya Venezuela (Rep. Bol. de) 2002 2002 2001 2000 2002 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2001 2002 2001 2001 2002 2002 2002 Alrededor de 2002 Pobreza 45,4 62,4 37,5 20,2 54,2 20,3 49 48,9 60,2 77,3 39,4 69,4 36,9 61 54,7 47,1 15,4 48,6 Indigencia 20,9 37,1 13,2 5,6 19,9 8,2 19,4 22,1 30,9 54,4 12,6 42,5 18,6 33,2 24,4 20,7 2,5 22,2 Ao 2006 2007 2008 2006 2008 2008 2008 2004 2006 2007 2008 2005 2008 2008 2008 2008 2008 2008 Alrededor de 2008 Pobreza 21 54 25,8 13,7 46,1 16,4 39 47,5 54,8 68,9 34,8 61,9 27,7 58,2 36,2 44,3 14 27,6 Indigencia 7,2 31,2 7,3 3,2 17,9 5,5 14,2 19 29,1 45,6 11,2 31,9 13,5 30,8 12,6 22,6 3,5 9,9 Ao 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 Pobreza 11,3 24,9 11,5 45,7 18,9 40,2 47,9 26,4 56 34,8 41,1 10,7 Indigencia 3,8 7 3,6 16,5 6,9 15,5 17,3 11,1 30,4 11,5 21 2
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a b
reas urbanas.
Cifras de la Misin para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad (MESEP), el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia.
c
Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per.
La superacin de la pobreza no es un asunto exclusivo de las polticas pblicas sociales, puesto que las decisiones de poltica econmica, los choques externos sobre las economas de la regin e incluso algunos eventos naturales pueden propiciar alteraciones en los ingresos y en la satisfaccin de las necesidades bsicas. No obstante, los datos revelan que la inversin social es central en el mejoramiento de los ingresos de los grupos ms empobrecidos y alcanza a complementar en proporciones superiores al 50% el ingreso primario en el primer quintil. Sin embargo, el impacto en Amrica Latina es bastante menor que en otras regiones, especialmente en la OCDE. Mientras que en estos ltimos pases la reduccin de la pobreza despus de las transferencias es de 9,1 puntos porcentuales, en los pases del Cono Sur es de 4,2 puntos, en el rea andina es de 1,5 puntos y en Centroamrica es de 1,8 puntos. La razn es que el gasto social total es regresivo: mientras el 20% ms rico captura el 28% de la inversin social total (gracias al impacto de los sistemas de pensiones), el 20% ms pobre solo obtiene el 19,1%.
54
Grfico II.8
Amrica Latina (promedios simples, 9 pases): impacto del gasto social en el incremento de los ingresos primarios, segn quintiles de ingreso de los hogares
(En porcentajes)
50 51 40
30 29,9 20 21,5 15,9 8,7 0 Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
10
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Juan Pablo Jimnez, El impacto distributivo de las polticas pblicas en Amrica Latina, presentacin en el Foro LAC sobre poltica tributaria, Ciudad de Panam, 16 y 17 de septiembre de 2010.
En tanto el gasto en pensiones y educacin superior tiende a ser regresivo, las inversiones en educacin primaria y las transferencias de los programas de reduccin de la pobreza tienen un comportamiento progresivo. Estos ltimos se concentran en la atencin de la indigencia y sus beneficiarios constituyen alrededor de la mitad de la poblacin en condicin de pobreza e indigencia de la regin. Sin embargo, en la actualidad estas inversiones apenas representan, en promedio, el 0,4% del PIB de los pases de la regin y su cobertura tiende a ser bastante ms baja en los pases con menor estatalidad y mayor tasa de pobreza (vase el grfico II.9).
55
Captulo II
Grfico II.9
Amrica Latina (17 pases): cobertura de los principales programas de reduccin de la pobreza, alrededor de 2009 a
(En porcentajes de la poblacin indigente y pobre)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
8) 8) ) 9) 9) 8) ) 8) ) 8) ) 09 08 07 8) 8) ) ) 08 00 00 08 08 00 00 00 06 ) 00 00 20 20 20 00 00 20 (2 (2 20 20 (2 (2 (2 20 (2 (2 y( r( il ( (2 (2 o( ile r a( m na as a( r( bia ca ay gu Pa ra e) la (2 00
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100 93,4 83,9 83,3 71,2 63,7 54,7 51,7 41,6 36,0 22,2 41,1 35,3 55,7 51,9 38,7 36,4 84,3
34,7 28,1 19,2 7,7 4,0 4,6
17,4
21,2
18,5
14,5
2,4
do
as
ua
do
xic
Ch
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Pe
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lom
ua
na
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Co
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Sa
Ur
Pl
Gu
Co
Ho
Ar
Do
st.
(E
Porcentaje de la poblacin indigente
Porcentaje de la poblacin pobre
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares e informacin oficial de los respectivos pases. En la estimacin de la cobertura de los programas no se toma en cuenta el error de inclusin. En el clculo se incluyen programas de transferencias condicionadas y no condicionadas.
a
Adems de los esfuerzos redistributivos del gasto pblico, los avances de la regin en materia de superacin de la pobreza estn determinados por el acceso de la poblacin a ingresos laborales. Este tambin es uno de los temas que ms preocupa en las percepciones de los individuos sobre su calidad de vida y su grado de satisfaccin, no solo con el desempeo de la economa, sino tambin con el funcionamiento del Estado. Los datos indican que los niveles de desempleo en la regin oscilan entre el 5% y el 20% en todos los grupos de pases. Desde 2002 se observa una tendencia decreciente que se revierte con los efectos de la crisis internacional a partir de 2008. Adems, se verifica que la mayora de los pases tiende a ubicarse en la franja del 5% al 10% hacia el final del perodo, con la excepcin de Colombia y la Repblica Dominicana. Para 2009, la CEPAL y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) estimaron los niveles medios de desempleo urbano en la regin en un 8,5%, un punto porcentual por encima de lo observado en 2008 (CEPAL/ OIT, 2009). La situacin de desempleo es ms desfavorable para las mujeres
56
Bo
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7)
en una proporcin de 1,4 desempleadas por cada hombre (OIT, 2009). Sin embargo, los efectos de la crisis han sido ms agudos en ramas econmicas caracterizadas por altos grados de masculinizacin (las industrias de la construccin y manufacturera). Por otra parte, la poblacin de 15 a 24 aos experimenta mayores efectos negativos en materia de desempleo (OIT, 2009).
Grfico II.10
Amrica Latina (4 pases): tasa media anual de desempleo en pases de estatalidad alta, 1995-2009
(En porcentajes)
25
20
15
10
0 1995 1996 Argentina Costa Rica 1997 1998 1999 2000 2001 Chile Uruguay 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
57
Captulo II
Grfico II.11
Amrica Latina (6 pases): tasa media anual de desempleo en pases de estatalidad media, 1995-2009
(En porcentajes)
25
20
15
10
0 1995 Brasil Panam 1997 1999 El Salvador Rep. Dominicana 2001 2003 Mxico Venezuela (Rep. Bol. de) 2005 2007 2009
Grfico II.12
Amrica Latina (8 pases): tasa media anual de desempleo en pases de estatalidad baja, 1995-2009
(En porcentajes)
25
20
15
10
0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Bolivia (Est. Plur. de) Honduras
Colombia Nicaragua
Ecuador Paraguay
Guatemala Per
58
En todo caso, por importante que sea la evolucin del desempleo, debe cotejarse con indicadores de calidad del empleo, as como con la evolucin de otras formas de ajuste del mercado laboral, como las emigraciones laborales internacionales. Segn la OIT (2009), la tendencia a la precarizacin del trabajo anteceder en la regin a la reduccin de los niveles de desempleo y a la expansin del empleo formal. No obstante, los datos ms recientes indican que la expansin de la precarizacin laboral proviene ms del aumento del empleo en las empresas informales que del deterioro del empleo en las empresas formales6. Con respecto a las emigraciones internacionales, la regin muestra una reduccin de la tasa de migracin, que pas de -1,74 por cada 1.000 habitantes en el quinquenio 1995-2000 a -1,68 en el perodo 2005-2010. Estas tasas migratorias son menores en los pases de alta estatalidad (1,39 y -0,29, respectivamente) y mayores en los de baja estatalidad (-4,10 y -3,29, respectivamente). Existen, sin embargo, diferencias dentro de los grupos de pases con igual nivel de estatalidad. En el grupo de estatalidad alta, contrasta la mayor tasa del Uruguay (-2,9 en el ltimo quinquenio) con la de Costa Rica (tasa positiva de 1,34). En el grupo de estatalidad media, el extremo superior lo ocupa El Salvador con una tasa de -9,13, la ms alta de la regin, mientras que en el otro extremo se encuentra Panam con una tasa positiva de 0,65 (la ms baja de la regin despus de la de Costa Rica). En el grupo de estatalidad baja, todos los pases son expulsores netos de poblacin: el extremo superior es ocupado por Nicaragua (-7,03) y el inferior por Colombia (-0,54).
Los datos de seis pases muestran un aumento importante del empleo en el sector informal de empresas del 3,1% en el segundo trimestre de 2009 respecto de 2008, que tuvo igual incidencia en hombres y en mujeres, aunque estas tienen una insercin laboral ms extendida y precaria. As, mientras el 57,1% del total de las mujeres solo encuentran ocupacin en el sector informal, entre los hombres este porcentaje asciende al 51%. Adems, las mujeres se ubican en las categoras ms rezagadas del sector informal, en ocupaciones por cuenta propia de baja productividad o en el servicio domstico, donde 9 de cada 10 ocupados carecen de acceso a la seguridad social (OIT, 2009, pg. 14).
59
Captulo II
Grfico II.13
Amrica Latina (promedios simples): evolucin de la tasa de migracin, segn pases agrupados por grado de estatalidad, 1995-2010a
(Por 1.000 habitantes)

2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 Grupo estatalidad alta Grupo estatalidad media Amrica Latina Grupo estatalidad baja 19952000 20002005 20052010
Fuente: CEPALSTAT, sobre la base de datos del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL. La tasa de migracin es la razn entre el saldo neto migratorio anual correspondiente a un perodo determinado y la poblacin media del mismo perodo. Un valor negativo significa que ms poblacin sale del pas de la que entra y un valor positivo significa lo contrario.
a
Pese a todo, la evolucin de la regin en trminos de oportunidades socioeconmicas est lejos de ser pareja. Reconocida por numerosos estudios como la regin ms desigual del mundo, Amrica Latina no ha logrado progresos sustanciales en la lucha por la equidad social. La CEPAL (2010) reconoce los adelantos de la regin en materia de libertades y derechos polticos, y cmo estos avances han sido capaces de impulsar una mayor ampliacin de la esfera pblica y una notable expansin de las inversiones sociales debido a que algunos grupos sociales, tendencialmente excluidos de la toma de decisiones, ganaron voz y voto con la expansin de la democracia. No obstante, an quedan mltiples y extensos desafos pendientes que pueden reducirse a la imperiosa necesidad de la igualdad (vase el recuadro II.1). La evolucin de la distribucin del ingreso ha mostrado tendencias diferenciadas en los ltimos aos. Hasta 2002, la regin no present una mejora en la distribucin del ingreso, pero entre ese ao y 2008 se observ una disminucin media del 5% en el ndice de Gini, estimulada por progresos sustanciales en la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Panam y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (CEPAL, 2010, pg. 186). En los pases de Amrica Latina, la desigualdad tiende a aumentar conforme disminuye la estatalidad, aunque en los grupos de pases se observan diferencias importantes. Por ejemplo, la razn de ingresos entre el 20% ms
60
pobre y el 20% ms rico de Chile es la mayor del grupo de pases con alta estatalidad e incluso supera a la de El Salvador, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), tres pases del grupo de estatalidad media. En dicho grupo, la distancia en el Brasil es la segunda mayor de la regin, solamente superada por la de Bolivia (Estado Plurinacional de), que se ubica en el grupo de estatalidad baja.
Grfico II.14
Amrica Latina: evolucin del coeficiente de Gini, 1999 y 2007a
0,70 0,65 0,60 DO 0,55 0,50 0,45 0,40 0,40 0,45 CR SV UY VE 0,50 0,55 Alrededor de 1999 Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.
a
GT EC AR MX PE HN
Alrededor de 2007
CO PY
BO
BR
NI CL PA
0,60
0,65
0,70
Datos nacionales de la encuesta disponible ms prxima al ao indicado.
Grfico II.15
Amrica Latina (promedios simples): razn de ingresos entre el quintil ms rico y el quintil ms pobre, segn el grado de estatalidad, 1995-2007
0 Argentina Chile Costa Rica Uruguay Brasil El Salvador Mxico Panam Rep. Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) Bolivia (Est. Plur. de) Colombia Ecuador Guatemala Honduras Nicaragua Paraguay Per 5 10 15 20 25 30 35 40
Baja
Media
Alta
61
Captulo II
Recuadro II.1 La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir Hablamos de igualdad a la luz de una amarga experiencia en materia de desigualdad. La evidencia de las ltimas dos dcadas del siglo pasado en la regin muestra nmeros rojos en cuanto a la igualdad. La nueva alianza pblicoprivada redund en una mayor segmentacin territorial y de la calidad de los servicios, as como en asimetras de informacin, y no corrigi desigualdades de origen en las oportunidades. La heterogeneidad estructural, relativa a la segmentacin en el mundo productivo del trabajo y que desde all multiplica las desigualdades sociales en todas las esferas de la sociedad, aument durante las tres ltimas dcadas en la mayora de los pases de la regin. Adems, dos reas en que los arreglos entre Estado, mercado y familia exacerbaron la segmentacin fueron la proteccin social y la educacin. En lugar de igualar oportunidades, aumentaron las brechas. Sin duda, los esfuerzos en el rea de la poltica pblica, redoblados en la dcada que termina a fin de reducir la pobreza, ampliar el acceso a la educacin y la capacitacin y, ms recientemente, mitigar la vulnerabilidad social, son respuestas frente a esta evaluacin crtica. El tema de la igualdad obliga a enfrentar el grado de distancia en la sociedad en su conjunto. Apunta a reducir la distancia entre grupos sociales respecto del poder y la riqueza, o si se quiere, del acceso a instrumentos que determinan la capacidad de autorrealizacin. Ms an, el pasaje de la igualdad de oportunidades a una menor brecha en materia de logros, activos y apropiacin de las bondades del progreso no es automtico, dadas las profundas brechas en el poder, el patrimonio, el reconocimiento y las redes de relaciones que marcan nuestras sociedades desde siempre y, sobre todo, las brechas entre la manera en que las personas se insertan en la estructura productiva y laboral de la sociedad, que reproducen tantas otras brechas. Brechas cruzadas Por una parte, las brechas en materia de educacin y conocimiento lo son en materia de desarrollo humano y por ello no solo la educacin es vital, sino tambin la nutricin, la salud preventiva y la capacitacin. Las brechas en el conocimiento son brechas en el ejercicio positivo de la libertad, entendida como conjunto de capacidades para llevar adelante proyectos de vida. En la regin, completar la secundaria es la norma entre jvenes del quinto quintil y la excepcin entre jvenes del primer quintil. Si se requiere la secundaria completa para acceder a opciones laborales que permitan romper la reproduccin intergeneracional de la pobreza, esta brecha educativa perpeta la desigualdad a lo largo de la vida y entre generaciones. Por otra parte, las brechas en la productividad lo son de bienestar y de autorrealizacin en el trabajo. El nivel socioeconmico de origen y el nivel educacional marcan considerablemente los destinos laborales de baja o alta productividad, lo que supone la existencia de brechas en los ingresos, el acceso a redes sociales, el reconocimiento colectivo a los esfuerzos propios y la calidad de la vida cotidiana. La llamada heterogeneidad estructural consagra desigualdades que se refuerzan entre s en las reas de educacin, desempeo productivo, conexin con mercados, incorporacin de progreso tcnico, estabilidad contractual y negociacin poltica. Esta heterogeneidad no se supera con polticas redistributivas como las transferencias directas a los hogares, sino que es necesario orientar estas transferencias para que tengan un impacto
62
positivo en las capacidades productivas de las personas, as como tambin es necesario invertir en la estructura productiva para mejorar la oferta laboral. Las brechas en la proteccin social determinan distintas formas de vulnerabilidad entre las cuales las principales son los riesgos de pobreza e indigencia, enfermedad, desempleo y vejez sin ingresos. As como en la regin las brechas de educacin y productividad son muy agudas, la proteccin social est muy segmentada en trminos de redes y servicios oportunos. Un bajo porcentaje de la poblacin econmicamente activa contribuye a la seguridad social, en circunstancias en que las pensiones solidarias todava son incipientes. La salud ha tendido a privatizarse, su calidad se ha fragmentado segn la capacidad de pago y los seguros de desempleo constituyen una deuda pendiente. Las desigualdades en materia de educacin, proteccin social y productividad se nutren de (y alimentan) brechas histricas por razones de raza y etnia, gnero y territorialidad. Las desigualdades de gnero se expresan, por una parte, en formas diversas de discriminacin en el mundo laboral (menos ingresos, ms desempleo y empleo menos protegido) y por otra en la falta de remuneracin y el poco reconocimiento de la economa del cuidado, clave en la reproduccin social y a cargo sobre todo de las mujeres. Los indgenas y afrodescendientes, as como la poblacin rural, son ms pobres y menos educados, y tienen menores ingresos, menos proteccin social y un acceso restringido a la justicia y a la poltica. Las desigualdades territoriales tambin se ven reflejadas en la segregacin urbana, dado que los barrios pobres tienen servicios pobres y accesos restringidos (escuelas de mala calidad, ambientes hacinados, mayor exposicin a la violencia, menos oferta de empleos, servicios ms deficientes de salud, menos capital social).
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile, 2010.
Las rgidas estructuras econmicas y sociales de Amrica Latina son un obstculo para el crecimiento econmico y generan problemas de integracin social. En distintos estudios se ha documentado que la desigualdad social se asocia con la violencia y el crimen, que en la regin han experimentado una sustancial expansin7. Esto queda demostrado al observar las tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes. Los datos muestran diferentes realidades. Por una parte, las tasas de homicidios son altas en Colombia y El Salvador, aunque con tendencias contrapuestas, ya que, a raz del notable mejoramiento de la situacin, en Colombia se pas de una tasa de 89 en 2002 a una de 52,5 en 2005, mientras que en El Salvador la evolucin fue de una tasa mnima histrica de 42,5 en 2002 a una mxima de 63,8 en 2006. En un segundo piso en orden de gravedad se ubican Venezuela (Repblica Bolivariana de) y Guatemala con tendencias al alza desde finales de los aos noventa,
7
La desigualdad social no es el nico factor explicativo de la delincuencia y la violencia. Distintos problemas de funcionamiento institucional y de corrupcin, as como factores relacionados con el peso de las economas ilegales (narcotrfico) y con la persistencia de estructuras patriarcales, pueden interactuar con la desigualdad y producir mayores tasas de criminalidad.
63
Captulo II
mientras que el Brasil se mantiene con un crecimiento ms moderado, pero constante, a lo largo del perodo. Se nota, adems, que se trata de un fenmeno altamente masculinizado, dado que las tasas diferenciadas por sexo son ms de 10 veces superiores en el caso de los hombres que en el de las mujeres. Es de destacar, sin embargo, el notorio aumento de los asesinatos de mujeres en El Salvador entre 2003 y 2006.
Grfico II.16
Amrica Latina: tasa de homicidios, 1995-2006

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1995 1996 Argentina Colombia Guatemala Paraguay Venezuela (Rep. Bol. de) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT, sobre la base de cifras de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Estadsticas y anlisis de salud, Base de datos de mortalidad regional, tasas basadas en Naciones Unidas, Proyecciones de la poblacin mundial 2006, revisin 2008. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Brasil Ecuador Nicaragua Rep. Dominicana 2003 2004 2005 2006 Chile El Salvador Panam Uruguay GTM VEN BRA COL SLV
Bolivia (Est. Plur. de) Costa Rica Mxico Per
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Grfico II.17
Amrica Latina: tasa de homicidios en poblacin masculina, 1995-2006

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1995 1996 Argentina Colombia Guatemala Paraguay Venezuela (Rep. Bol. de) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT, sobre la base de cifras de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Estadsticas y anlisis de salud, Base de datos de mortalidad regional, tasas basadas en Naciones Unidas, Proyecciones de la poblacin mundial 2006, revisin 2008. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Brasil Ecuador Nicaragua Rep. Dominicana 2003 2004 2005 2006 Chile El Salvador Panam Uruguay GTM COL VEN BRA SLV
Grfico II.18
Amrica Latina: tasa de homicidios en poblacin femenina, 1995-2006

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1995 1996 Argentina Colombia Guatemala Paraguay Venezuela (Rep. Bol. de) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT, sobre la base de cifras de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Estadsticas y anlisis de salud, Base de datos de mortalidad regional, tasas basadas en Naciones Unidas, Proyecciones de la poblacin mundial 2006, revisin 2008. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Brasil Ecuador Nicaragua Rep. Dominicana 2003 2004 2005 2006 Chile El Salvador Panam Uruguay COL SLV
65
Captulo III
Consentimiento: democracia y legitimacin
El anlisis de las percepciones sociales sobre el papel del Estado a partir de estudios de opinin como el de Latinobarmetro depende del grado en que las preguntas formuladas prefiguren al menos tres rdenes de vinculacin. En un plano estrictamente terico, el primer orden se refiere a los fundamentos normativos de la legitimacin social sobre las acciones del Estado. Este plano, que denominamos nivel de consentimiento, se relaciona con el respaldo aportado por la sociedad a la estructura y el funcionamiento de las instituciones estatales previo a cualquier valoracin de desempeo8. Tiene que ver con el acto involuntario, pero socialmente requerido, de formar parte de la comunidad nacional a partir de una voluntad expresa de respeto a las reglas que rigen su funcionamiento. Este consentimiento es normativo, de jure, en tanto el apoyo social antecede al funcionamiento institucional. Son las leyes que autorizan al Estado a hacer. En el cuadro de preguntas de Latinobarmetro, las que pueden aportar luz sobre las dinmicas del consentimiento en Amrica Latina suponen el reconocimiento de una relacin intrnseca en el imaginario social sobre las
8
Esta visin corresponde a la tradicin jurdico-liberal, como ha sido correctamente analizada por Christine Buci-Gluskmann (1979), segn la cual, el consentimiento descansa principalmente sobre el contrato, el Estado de derecho y el conjunto de los mecanismos conformados por la voluntad de la mayora. Recuerda, sin embargo, que puede interpretarse tambin en un sentido ms poltico-estatal, que remite al conjunto de los mecanismos ideolgicos y culturales que explican la adhesin a un poder preexistente. En el primer caso, se menosprecian las relaciones de poder y dominacin, y en el segundo, la importancia del marco jurdico y legal. En este estudio, entenderemos como consentimiento el fundamento jurdico de las relaciones de individuos y Estado, mientras que por satisfaccin habremos de considerar las relaciones de poder entre fuerzas sociales que orientan las acciones estatales (polticas pblicas) en una u otra direccin. Entre ambos sentidos, ms que una oposicin ontolgica, existe una secuencia, una especie de continuo como recogemos de la propuesta de Przeworski.
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Captulo III
nociones de Estado-democracia-gobierno. Si bien se trata de conceptos claramente diferenciados por la ciencia poltica, en el imaginario social, por ejemplo, la buena democracia es entendida como una buena administracin de los asuntos pblicos, lo que, siendo tarea gubernamental, se entiende que descansa en el seno del Estado. Por otra parte, el consentimiento es expresin de vinculaciones de largo plazo de los ciudadanos con sus instituciones polticas y est claro que tales vinculaciones son sensibles a los cambios de coyuntura. Por lo tanto, habra que disponer de preguntas que claramente orientaran al encuestado a no relacionar su percepcin u opinin sobre el sistema con el funcionamiento de las instituciones. Si bien la distincin conceptual entre apego a normas (consentimiento) y evaluacin de desempeo institucional (satisfaccin) puede ser clara, lo cierto es que en el imaginario social, ambos conceptos pueden estar mezclados. Otro problema metodolgico se vincula con el objeto de observacin, que en este caso hemos asociado con la representacin sobre democracia y sistema poltico. Aunque es materia controversial, la historia del recorrido de la democracia en la regin es, por lo menos, diversa. En algunos casos, el desarrollo democrtico institucional, entendido en su dimensin bsica procedimental, es un proceso relativamente joven, incluso especfico del ltimo cuarto de siglo (esto ocurre, por ejemplo, en el norte de Centroamrica, donde los ejercicios democrtico-electorales solo se generalizaron a partir de 1990). En Mxico, la disolucin de la predominancia poltica electoral del Partido Revolucionario Institucional es definida como democratizacin, aunque en muchos sentidos el rgimen poltico mexicano resultara ms abierto y pluralista en contraste con los perfiles autoritarios que poblaron la regin hasta la dcada de 1980. En la actualidad, si bien las tendencias polticas de algunos pases han conducido a la consolidacin de patrones de democracia populista plebiscitaria, en otras perspectivas corresponden a una suerte de radicalizacin de la democracia electoral (Filgueira, 2008; ODonnel, 2010; PNUD/OEA, 2010). Si bien este marco de situaciones no permite asegurar supremaca o diferencias de calidad normativamente definidas entre los procesos democrticos de cada pas, s obliga a reconocer las estructuras de la opinin pblica en el contexto de cada pas. Entonces, en el imaginario social no se trata de mbitos diferenciados sino integrados. La condicin democrtica del Estado y el ejercicio del gobierno en el contexto de un sistema democrtico son fenmenos cuya diseccin no es transparente a las personas, ms an si, como hemos sealado, concurren dos procesos: por una parte, las encuestas de opinin sustantivan
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la democracia como forma de sociedad y no solo como sistema de gobierno9; por otra parte, en la percepcin ciudadana, la calidad de vida representa una caracterstica definitoria de la democracia, como se observa en el grfico III.1, aunque en sociedades de mercado como las latinoamericanas, las relaciones econmicas no se rigen por procedimientos democrticos, sino por relaciones jerrquicas, donde no opera el principio de la mayora.
Grfico III.1
Amrica Latina: caracterstica ms importante de la democracia, 2001-2005 Pregunta: La gente a menudo difiere en sus puntos de vista sobre las caractersticas ms importantes de la democracia. Escoja una sola caracterstica.
(En porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 19,0 30 20 10 0 26,2 27,1 26,3 16,1 16,2 14,7 14,5 13,7 No sabe/No responde 15,1 13,2 Un sistema de partidos que compitan entre ellos Miembros del parlamento que representen a sus electores Gobierno de la mayora Respeto de las minoras 20,7 Libertad de expresin para criticar abiertamente Un sistema judicial que trate a todos por igual Una economa que asegura el ingreso digno Elecciones regulares limpias y transparentes 2001 2002 2005
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos Latinobarmetro 2001-2005.
De modo que la distincin entre Estado y gobierno no es evidente para las personas y cuando la gente piensa en el Estado es posible que se refiera ms al gobierno o al tramado institucional que a las relaciones de dominacin y poder que articulan poblacin y territorio. Si bien la democracia puede asociarse funcionalmente con el proceso electoral, lo cierto es que, incluso como consecuencia de los mismos estudios de opinin y su cobertura meditica, la democracia se sustantiva como formacin social, de manera que puede ser ms prxima a una valoracin sobre el Estado. Advirtiendo
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Un ejemplo de este tipo de preguntas formuladas por Latinobarmetro en 2004: Cmo dira Ud. que es la democracia en su pas? Una democracia plena/Una democracia con pequeos problemas/Una democracia con grandes problemas/No es una democracia/No entiendo lo que es una democracia.
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Captulo III
que la democracia adjetiva el Estado, conviene recuperar en este punto un argumento de ODonnell (2010, pg. 83): la principal fuente de legitimacin de las polticas pblicas proviene del rgimen democrtico (y, en consecuencia, en el agregado, la credibilidad del estado y del gobierno), es decir la pretensin de representar las preferencias y aspiraciones que la ciudadana se supone ha expresado por medio de las elecciones limpias. La segunda fuente de legitimacin de las polticas concierne a su funcionamiento, es decir, a su desempeo, y en los estudios de opinin se expresa en la satisfaccin que la poblacin manifiesta respecto de las distintas instituciones y su funcionamiento (este tema se aborda con detalle en el captulo IV). Consentimiento y satisfaccin se corresponden con dos niveles diferenciados en las manifestaciones de opinin: uno de percepcin mediata y otro de percepcin inmediata. El nivel mediato se refiere a las frmulas de la legitimacin ex ante, que, como seala Przeworski, provienen del grado de apego a la ley y de la confianza en el funcionamiento previsible de las instituciones propio del juego democrtico. El nivel inmediato corresponde a los fundamentos de la legitimacin ex post, que se refieren al balance clsico de la gobernabilidad democrtica y se ilustra con el equilibrio de demandas sociales-respuestas pblicas. Se entiende que entre ambos niveles operan relaciones de especializacin y sinergia. La legitimacin ex ante supone la valoracin del largo plazo; importa ms la calidad del Estado que el ejercicio especfico del gobierno. En contraste, la legitimacin ex post corresponde, lgicamente, con la evaluacin de desempeo gubernamental y, por lo tanto, es mucho ms sensible a variaciones de corto plazo. Obviamente, la fuerza del apego a la ley en cierto modo gobierna las expectativas y organiza tanto la construccin de demandas sociales como de capacidades de respuesta estatal. Por otra parte, la calidad de la respuesta pblica y el fortalecimiento o la debilidad de la legitimacin ex post pueden tener una influencia directa en el consentimiento de largo plazo. As, un dficit temporal de satisfaccin poltica no necesariamente conduce a una crisis de legitimidad, pero una acumulacin de expectativas insatisfechas es evidente que lesiona la credibilidad general en las instituciones. La encuesta proporciona tres ncleos temticos que organizan preguntas relacionadas con el fenmeno del consentimiento: democracia, gobierno y ciudadana. En el nivel de democracia se seleccionaron cuatro preguntas: dos referentes a la aceptacin de la democracia como rgimen poltico o forma de gobierno y dos que remiten al procedimiento electoral y al grado en que se percibe como herramienta de gestin de la soberana popular. En el segundo nivel, gobierno, se alude a la aceptacin del orden pblico sobre la libertad individual y a las valoraciones generales sobre las capacidades del gobierno y su funcin en procura del bienestar colectivo. El tercer nivel se refiere a la
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valoracin del grado de desarrollo de la contraparte ciudadana en el Estado o en la sociedad democrtica, expresada en la opinin de la poblacin sobre el grado en que se respeta la ley en el pas, el ejercicio del sufragio como expresin de sentido de pertenencia a la comunidad poltica nacional y el grado en que la ciudadana nacional es consciente de sus derechos y deberes.
Cuadro III.1
Ncleos temticos para el anlisis del consentimiento en la encuesta de latinobarmetro
NCLEOS Democracia PREGU NTAS DE LATINOBARMETRO 1996-2009 La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno (frase de Churchill) Las elecciones ofrecen a los votantes una real opcin de elegir entre partidos y candidatos Las elecciones generalmente son limpias Gobierno Prefiero vivir en una sociedad ordenada aunque se limiten algunas libertades El gobierno puede solucionar todos o la mayora de los problemas Se gobierna para el bien del pueblo Ciudadana Como uno vote puede hacer cambiar las cosas en el futuro Los ciudadanos nacionales cumplen la ley Los ciudadanos nacionales exigen sus derechos Los ciudadanos nacionales son conscientes de sus obligaciones y deberes Fuente: Elaboracin propia.
A continuacin, se examina la evolucin del agregado regional en cada uno de los ncleos y las preguntas que los componen.
A. Apego a la democracia
La experiencia latinoamericana con el rgimen democrtico es ms bien corta, sobre todo si se tiene en cuenta que la regin cumple en estos aos dos siglos de vida republicana. Para las generaciones actuales, la frmula democrtica de gobierno es una coyuntura reciente que se generaliza desde comienzos de los aos ochenta. Como hemos visto, el devenir de la democracia en Amrica Latina no es ni simple ni acumulativo, y diversos episodios polticos, relacionados con la calidad del gobierno y su duracin, mantienen vivo el temor a la involucin autoritaria y vigente la preocupacin por la defensa o el fortalecimiento de las instituciones democrticas. Por este motivo, es relevante advertir que en el perodo cubierto por Latinobarmetro (1996-2009), el apego a la democracia resulta mayoritario (alrededor de 6 de cada 10 entrevistados). Este apego ha sufrido un relativo debilitamiento en 2001 y 2007 (vase el grfico III.2), en el primer caso producto de notables
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Captulo III
disminuciones en El Salvador, Panam y el Paraguay, y no de fenmenos de naturaleza socioeconmica como los observados en la crisis argentina. La variacin del apego a la democracia en los pases a lo largo del perodo muestra otras diferencias importantes: el apego se reduce entre 1996 y 2009 en un grupo mayoritario de 10 pases entre los que se incluyen aquellos que en 1996 registraban algunos de los niveles ms altos de la regin, como es el caso de la Argentina, Costa Rica y Panam. Los pases donde el apego, expresado como preferencia por la democracia, se reduce en mayor medida son el Per, que pierde 17 puntos, Guatemala, Mxico, Panam y el Paraguay, que pierden alrededor de 14 puntos. En todos los casos, se han experimentado situaciones de apertura democrtica relativamente recientes, lo que puede conducir a dos tipos de interpretacin. Una primera interpretacin es la nostalgia por el autoritarismo que podra asociar a la vida en democracia los problemas contemporneos de la sociedad por ejemplo, el aumento de la violencia o la inestabilidad econmica suponiendo que en el pasado autoritario las cosas funcionaron mejor. Una segunda interpretacin es que, a diferencia de la situacin autoritaria en donde la crtica es intolerable, en la democracia la crtica es expresin de las libertades civiles y los derechos polticos, por lo que no es de extraar que el malestar con la democracia sea mayor donde est ms consolidada (lo que podra explicar la cada del apoyo en Costa Rica). Hay un grupo de seis pases donde el apoyo muestra un leve incremento (alrededor de 5 puntos en Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, El Salvador y Honduras) o se mantiene relativamente estable en niveles altos (el Uruguay). Esto son casos de menor volatilidad en el apoyo a la democracia. El caso ms notable de expansin del apoyo a la democracia es el de Venezuela (Repblica Bolivariana de), que pas de una proporcin de respaldo a la frase que denota preferencia por la democracia en 1996 del 65,8%, muy cercana al promedio regional, a una proporcin del 83,9% en 2009, 25 puntos por encima del promedio regional. Si bien estos datos muestran que la mayora respalda la democracia, tambin dejan ver que el panorama est lejos de ser auspicioso. Sin embargo, no hay que descartar la importancia de la formulacin de la pregunta. Como se observa en el grfico III.5, mientras el entusiasmo por la democracia preferible puede no aumentar o incluso disminuir, las tendencias son ligeramente ms positivas si se toma en cuenta el respaldo a la frase atribuida al estadista britnico Winston Churchill: La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno.
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Grfico III.2
Amrica Latina: opiniones sobre la democracia, 1996-2009 Pregunta: Con cul de las siguientes frases est Ud. ms de acuerdo?: 1) La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno; 2) En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser aceptable; 3) A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico
(En porcentajes)
70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 66,5 64,8
64,4
63,2 54,6
63,1
58,1
60,2
60,6
62,9 54,3 57,2
59,5
La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser aceptable A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996-2009.
Grfico III.3
Amrica Latina: preferencia por la democracia, segn pases, 1996 y 2001
(En porcentajes de poblacin que est de acuerdo con la frase: La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno)
Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina 0 20 40 60 80 100 2001 1996
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996 y 2001.
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Captulo III
Los datos derivados de la pregunta sobre la democracia perfectible como sistema de gobierno muestran una tendencia positiva en el promedio regional, al pasar de una proporcin de apoyo neto del 51,6% al 58,1% entre 2002 y 2009 (en 2002 la preferencia por la democracia alcanzaba al 63,1%). La evolucin positiva del apego a la democracia como forma preferible, aunque perfectible, de gobierno es evidente en la mayora de los pases, con especial incremento en el Ecuador y Guatemala, donde el apoyo a este sistema de gobierno se multiplic por 4 y 5, respectivamente. En 2009, Venezuela (Repblica Bolivariana de) alcanza la proporcin ms alta de apoyo a la frase de marras, mientras que en ese mismo ao, Mxico presenta la cada ms significativa y se ubica en el nivel ms bajo de todos los pases. Lo que se advierte en trminos generales es que el apoyo a la democracia expresado en el respaldo a la frase de Churchill tiende a crecer en la mayora de los pases (14 de 18), aunque los niveles de apoyo pueden ser muy variables: entre el 31% de apoyo neto en Mxico y el 84% y el 85% en Venezuela (Repblica Bolivariana de) y el Uruguay, respectivamente. Tras el aumento medio del apego a la democracia, debe observarse que en 2009, cuatro pases de la regin (el Ecuador, Mxico, el Paraguay y el Per) presentan proporciones de apoyo neto a la frase de Churchill inferiores al 50% (vase el grfico III.5).
Grfico III.4
Amrica Latina (promedios simples): evolucin del apoyo neto a la democracia, 2002-2009a Pregunta: Est Ud. de acuerdo o en desacuerdo con la siguiente frase?: la democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno
(En porcentajes)
70 60 50 40 30 20 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 55,8 56,8 58,5 51,2 42,4 52,8 58,1
51,6
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2002-2009. El porcentaje de apoyo neto es la suma de porcentajes de las opciones de acuerdo y muy de acuerdo menos la suma de las opciones en desacuerdo y muy en desacuerdo.
a
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Grfico III.5
Amrica Latina (promedios simples): evolucin del apoyo a la democracia por pases, 2003 y 2009a Pregunta: Est Ud. de acuerdo o en desacuerdo con la siguiente frase?: la democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno
(En porcentajes)
90 80 70 60 2009 50 40 30 20 10 0 -10 10 30 50 70 90 GTM ECU PRY MEX COL PER BOL VEN PAN SLV CHL NIC HND BRA CRI ARG URU
2003
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2003-2009. El porcentaje de apoyo neto es la suma de porcentajes de las opciones de acuerdo y muy de acuerdo menos la suma de las opciones en desacuerdo y muy en desacuerdo.
a
El apego a la democracia en trminos normativos, no referido al desempeo especfico de las instituciones polticas y la administracin pblica, es perceptible tambin a partir de la valoracin que la poblacin hace del acto electoral como momento fundamental de la legitimacin de origen de cada administracin. Segn Przeworski:
Las elecciones competitivas son el nico mecanismo creble para que el pueblo piense que sus gobernantes gobiernan a su pedido y en su nombre. Son la herramienta de los escpticos. Las elecciones autentifican la afirmacin de que los gobiernos gobiernan con consentimiento activo porque prueban repetidamente esa afirmacin contando votos. Si los gobiernos que no gozan de ese consentimiento pueden ser destituidos mediante elecciones, el hecho de que no lo hayan sido, de que hayan triunfado en elecciones libres y competitivas, es informativo. Y es la nica fuente de informacin creble
(2010, pg. 258).
En Amrica Latina, la proporcin de personas que considera que las elecciones son limpias se ha mantenido constante a lo largo de los ltimos tres lustros y, aunque no se constata una mejora en el convencimiento de que las
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Captulo III
elecciones son limpias, se observa un debilitamiento de la conviccin contraria (vase el grfico III.6). En ello pueden confluir dos procesos. Por una parte, la consolidacin de la democracia electoral como la nica forma legtima de eleccin de gobernantes, aspecto que corresponde a un perodo reciente de la historia regional. Como se afirma en el informe del PNUD y la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) (PNUD/OEA, 2010, pg. 65): entre 1930 y 1980 ms de un tercio de los cambios de gobierno se realizaron de forma irregular, particularmente por medio de golpes militares. Por otra parte, si se tiene en cuenta que la competencia efectiva de opciones alternativas es un rasgo de consolidacin democrtica, en los ltimos aos han tenido acceso al poder por medio de elecciones grupos sociales histricamente excluidos de la representacin poltica y la participacin al ms alto nivel que, adems, ganan elecciones sobre la base de plataformas asentadas en amplias reformas econmicas y sociales (PNUD/OEA, 2010, pg. 66).
Grfico III.6
Amrica Latina: evolucin de la percepcin de limpieza de las elecciones, 1996-2009 Pregunta: Cree Ud., en trminos generales, que las elecciones en este pas son limpias o son fraudulentas?
(En porcentajes)
70 60 50 40 30 20 10 0 1996 Limpias 1997 Fraudulentas 1998 2005 2006 2009 45,3 40,5 56,1 59,4 57,2 59,5 54,7 45,5
43,9
40,6
42,8
44,6
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996-2009.
La evolucin electoral reciente en la regin permite afirmar la existencia de un proceso de fortalecimiento continuo de las bases del consentimiento activo. Con toda la variedad de circunstancias polticas y econmicas experimentadas por Amrica Latina en el ltimo perodo, la estabilidad del consentimiento expresado en la confianza de elecciones limpias tambin es un dato relevante. Ms an si se tiene en cuenta que la gente tiende a pensar favorablemente en la capacidad de las elecciones como mecanismo
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efectivo de eleccin ciudadana entre opciones polticas que se constituyan en autoridades gubernamentales. En otras palabras, en contraste con una idea de futilidad de la contienda electoral, la confianza en el sufragio como fundamento del gobierno democrtico es creciente, al menos eso es lo que se infiere de una pregunta realizada por Latinobarmetro en 2001, 2003 y 2004. Consultados si las elecciones ofrecen a los votantes una real opcin de elegir entre partidos y candidatos, las proporciones de acuerdo neto en el promedio latinoamericano pasaron del 36% al 53% entre 2001 y 2004. Como en otros casos, este fenmeno no tiene la misma proporcin en todos los pases. Los cambios de mayor magnitud se observan en El Salvador, Panam y el Paraguay, tres pases en proceso de consolidacin democrtica. El Paraguay celebr en 2003 elecciones generales y una dcada de democracia desde la cada de la dictadura de Stroessner. En El Salvador, las elecciones de miembros del Congreso realizadas en 2003 y las presidenciales de 2004 consolidaron el liderazgo que ejerca el partido Alianza Republicana Nacional (ARENA) tras los acuerdos de paz de 1992. Panam, por su parte, restaur en 1990 su sistema institucional tras el gobierno militar de Manuel Antonio Noriega, depuesto en diciembre de 1989.
Grfico III.7
Amrica Latina (promedios simples): opciones reales de elegir en democraciaa Pregunta: Ud. est de acuerdo o en desacuerdo con la siguiente afirmacin?: las elecciones ofrecen a los votantes una real opcin de elegir entre partidos y candidatos
(En porcentajes de acuerdo)

60 50 40 30 20 10 0 2001 2003 2004 36,4
53,0 42,5
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2001,2003 y 2004. El porcentaje de acuerdo neto es la suma de porcentajes de las opciones de acuerdo y muy de acuerdo menos la suma de las opciones en desacuerdo y muy en desacuerdo.
a
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Captulo III
Con estos datos podemos advertir una tendencia al mejoramiento del apego a la democracia y su significado como consentimiento activo de la ciudadana. No hay, sin embargo, espacio para lecturas triunfalistas, dado que se observan no solamente posibilidades de involucin en algunos pases, sino niveles todava muy precarios de consentimiento o apego en otros. Por lo pronto, la carrera por el contrato democrtico en la perspectiva de los ciudadanos, esencial para su respaldo al papel del Estado como garante del orden colectivo, parece avanzar en beneficio del pluralismo y las libertades polticas. Qu factores influyen en la disposicin ciudadana de apego a la democracia? Un ejercicio de regresin muestra qu condiciones estructurales de los pases se combinan con factores individuales en la orientacin de los valores de consentimiento. En el cuadro III.2 se proyectan algunas variables de orden demogrfico (sexo, edad, educacin, ocupacin y religin, entre otras) con tres cuestiones asociadas al apego a las normas: a) En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico, b) A la gente como uno nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico y c) La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno.
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Cuadro III.2
Amrica Latina (18 pases): predictores de consentimiento poltico
(Regresin ordinal Probit)

VARIABLE DEPENDIENTE: APEGO A LA DEMOCRACIA (1= En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico 2= A la gente como uno nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico 3= La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno) Coeficiente Sexo Hombre Mujer Edad 18 a 24 aos 25 a 34 aos 35 a 44 aos 45 a 54 aos 54 a 64 aos 65 aos o ms Educacin Primaria Secundaria Superior Ocupacin Activo Inactivo Religin Catlico Evanglico-Protestante Otros Lengua materna Espaol Portugus Lengua autctona Otras Nivel socioeconmico a Bajo Regular Alto Estatalidad Baja Media Alta 0,06577492 0 -0,16916185 -0,12074794 -0,07650961 -0,05211097 -0,048776 0 -0,1599933 -0,1420419 0 -0,01011997 0 -0,03697678 -0,01336459 0 0,18354825 -0,16282578 -0,01745093 0 -0,0384625 -0,01576499 0 -0,40776784 -0,14253727 0 Significacin 0,0000 . 0,0000 0,0000 0,0000 0,0059 0,0120 . 0,0000 0,0000 . 0,3023 . 0,0065 0,4080 . 0,0001 0,0010 0,7233 . 0,0014 0,0924 . 0,0000 0,0000 .
a
El nivel socioeconmico corresponde a la percepcin subjetiva del entrevistador.
El consentimiento vara significativamente en razn del sexo y la edad, y es ms bajo entre las personas de menor edad, con menor nivel educativo y socioeconmico, y de religin catlica. El apego es mayor entre los hombres, los hispanohablantes y los catlicos. Llama la atencin el hecho de que la correlacin ms fuerte se observe en los grupos de estatalidad, donde el apego a la democracia es sustancialmente menor en el grupo de pases de baja estatalidad. No obstante, segn se observa en el grfico III.8, las brechas entre los tres grupos tienden a cerrarse a lo largo del perodo de estudio, lo que, sin duda, refleja la fortaleza ganada por la democracia en la regin.
79
Captulo III
Grfico III.8
Amrica Latina (promedios simples): apoyo a la democracia, segn grupos de pases clasificados por tipo de estatalidad, 1996 -2008a
(En porcentajes)
2008 1996 80 60 2007 40 20 2006 0 2000 1998
1997
2005
2001 Alta 2004 2003 2002 Media Baja
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996 -2008. Corresponde a la suma de los porcentajes de personas que se declaran muy de acuerdo o de acuerdo con la frase la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno.
a
B. Necesidad del gobierno
El respaldo ciudadano al rgimen democrtico supone una aceptacin a priori del funcionamiento de las instituciones estatales centrado en el origen del mandato institucional. Es, por lo tanto, una expresin de consentimiento tan relevante para comprender las expectativas sobre el papel del Estado como las valoraciones de desempeo que se expresan en trminos de satisfaccin con las instituciones. Consideramos que otros dos factores influyen en la conformacin de esa actitud de consentimiento activo de los ciudadanos: a) la valoracin sobre la necesidad del gobierno como fundamento del orden social y b) la actitud hacia el ejercicio de normas bsicas de conducta ciudadana. La necesidad del gobierno es fundamento de la constitucin del Estado contemporneo. Supone la suscripcin de un pacto social, de un contrato para la convivencia comunitaria, basado, justamente, en dos principios activos: la renuncia voluntaria a la libertad ilimitada y la aceptacin de un poder superior que constituye, en resguardo de los intereses individuales, el bien comn. Los datos del grfico III.9 exponen la dificultad de la poblacin para ubicarse ante una dicotoma entre orden a costa de la libertad o derechos a costa del desorden. Estas dos imgenes han estado asociadas al bipartidismo poltico poscolonial que se instaur en la mayora de los sistemas polticos de la regin, donde partidos conservadores (de fuerte origen rural e inspiracin positivista) adscribieron a proyectos polticos afines al statu quo, entendido
80
como sinnimo de orden y progreso, y grupos profesionales y mercantiles, hijos de la urbanizacin, adscribieron a un ideario tpicamente liberal, sustentado en los desafos de construccin de la igualdad ciudadana.
Grfico III.9
Amrica Latina (promedios simples): preferencias por el orden frente a la libertad, 2004-2009
(En porcentajes)
70 60 50 40 30 20 47,9 10 0 Prefiero vivir en una sociedad ordenada aunque se limiten algunas libertades Prefiero vivir en una sociedad donde se respeten todos los derechos y libertades aunque haya algn desorden 59,5 54,5 46,0 36,3 40,5 2004 2006 2009
Los datos muestran que el orden social es un valor muy apreciado y est claro que su consecucin supone la renuncia a ciertas libertades. El problema es que la pregunta no establece un antagonismo adecuado: lo contrario de la limitacin de libertades no es el respeto a los derechos y libertades reconocidos. El antagonismo de la limitacin de las libertades es el decurso ilimitado de las voluntades individuales que en la tradicin filosfica se denomin estado de naturaleza. Por otra parte, si bien el concepto de orden social puede ser fcilmente imaginado por las personas, e incluso asociado con explicaciones ms elaboradas, como el imperio de la ley, no est claro el significado de la idea de desorden social, que puede ms bien inducir a interpretaciones relacionadas, por ejemplo, con protestas sociales, muchas de las cuales pueden estar claramente justificadas desde el punto de vista moral o incluso permitidas a nivel legal. Las respuestas resumidas a la cuestin del orden y la libertad no permiten resolver ese aparente antagonismo, pero ilustran el peso de la libertad absoluta y la importancia de los derechos en la construccin del fundamento de la legitimidad de origen de los Estados latinoamericanos: funciones de orden social derivadas de la limitacin de libertades en un contexto de salvaguarda de los derechos fundamentales parece ser una lectura posible de esta imagen solo aparentemente contradictoria.
81
Captulo III
Una lectura instrumental indica, entonces, que la aspiracin social respecto del Estado valora, en proporciones semejantes, tanto la garanta de orden como la satisfaccin y exigibilidad de los derechos individuales. La percepcin de si el Estado es o no capaz de realizar estas tareas generales es tambin esencial como fundamento de legitimacin. La visin del Estado como solucionador de problemas indica que la poblacin latinoamericana tiene una confianza creciente, al menos en la primera dcada del siglo XXI, en la capacidad estatal. Sin embargo, esta confianza creciente tiene dos momentos claros: uno de debilitamiento en la primera mitad del decenio y otro de fortalecimiento hacia el final.
Grfico III.10
Amrica Latina (promedios simples): percepciones sobre la capacidad del estado para resolver problemas, 1998-2009a Pregunta: Se dice que el Estado puede resolver los problemas de la sociedad porque tiene los medios para ello: Dira Ud. que el Estado puede resolver todos, la mayora, bastantes, completar la ltima categora de respuesta
(En porcentajes de poblacin que responde todos, la mayora o bastantes)

70 60 50 40 30 20 10 0 1998 2000 2003 2005 2007 2009 55,7 51,8 46,0 42,0 43,0 58,3
a
El valor corresponde a la suma de los porcentajes de las respuestas todos, la mayora y bastantes.
Distinguiendo este comportamiento segn los grupos de estatalidad, observamos que la confianza ex ante en las capacidades del Estado es considerablemente ms alta al final del perodo en los pases de estatalidad media. Esto puede deberse a que los niveles de criticidad de la sociedad respecto del Estado aumentan conforme la poblacin dispone de mayores recursos de informacin y capacidad de discernimiento, mientras que en los pases de baja estatalidad, el Estado tiene una presencia social menor y, por lo tanto, la gente confa menos en sus capacidades.
82
Grfico III.11
Amrica Latina: percepciones sobre la capacidad del estado para resolver problemas, segn caractersticas estructurales, 1998-2007 Pregunta: Se dice que el Estado puede resolver los problemas de la sociedad porque tiene los medios para ello: Dira Ud. que el Estado puede resolver todos, la mayora, bastantes, solo algunos problemas o el Estado no puede resolver ningn problema?
(En porcentajes de poblacin que responde todos o la mayora)

Estatalidad
60 50 40 30 20 10 0 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 1998 2000 2003 2005 2007 0 1998 2000 2003 2005 2007
Brecha social
Brecha de gnero
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1998 Alta 2000 2003 Media 2005 2007 Baja 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Fraccionamiento etnolingstico
1998
2000
2003
2005
2007
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro, aos indicados.
a
Los valores corresponden a la suma de los porcentajes de respuestas todos y la mayora.
83
Captulo III
Finalmente, se analiza el grado de autonoma relativa respecto de intereses sociales particulares que la poblacin percibe en las instituciones del Estado. Esta condicin de autonoma relativa es esencial para establecer el grado de consentimiento a priori sobre el funcionamiento del sistema poltico y las instituciones estatales. Un rgimen capturado por intereses minoritarios tiene problemas de legitimidad porque el principio democrtico de la representacin poltica no es transferible a los intereses especficos de los representantes. Por el contrario, el principio de representacin supone la representacin de todos. En el grfico III.12 se observa una grave falencia en este caso, dado que la mayora de la poblacin cuestiona la autonoma relativa de los grupos gobernantes. Es preciso, no obstante, advertir que en los ltimos aos se ha registrado una mejora en la percepcin del principio de representacin democrtica, que ha crecido 9 puntos porcentuales a lo largo del perodo.
Grfico III.12
Amrica Latina: percepciones de la autonoma relativa de las instituciones estatales, 2004-2009 Pregunta: En trminos generales dira Ud. que el pas est gobernado por unos cuantos poderosos en su propio beneficio o que est gobernado para el bien de todo el pueblo?
(En porcentajes de poblacin)

100 90 80 70 60 50 40 70,8 30 20 10 0 71,4 69,0 70,5 69,9 60,8 23,7 24,3 25,7 25,2 25,4 32,6 5,5 4,3 5,3 4,3 4,7 6,6
Grupos poderosos en su propio beneficio Para el bien de todo el pueblo No sabe/No responde 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro, aos indicados.
84
El anlisis de los datos por pas para el ltimo ao disponible (2009) muestra importantes diferencias. Tres pases (la Argentina, el Per y la Repblica Dominicana) presentan proporciones de entre el 80% y el 90%, segn las cuales no existe autonoma relativa entre el gobierno y los grupos poderosos. Un segundo grupo de pases muestra proporciones de entre el 60% y el 80% (Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua y el Paraguay). Seis pases se ubican en una posicin intermedia, ligeramente desfavorable al principio de autonoma relativa con valores de entre el 50% y el 60%. Los tres pases restantes son los nicos donde la mayora favorece la idea de autonoma relativa por parte del gobierno: Uruguay (57,7%), Panam (49,7%) y El Salvador (48,4%).
Grfico III.13
Amrica Latina: percepciones de la autonoma relativa de las instituciones estatales por pases, 2009 Pregunta: En trminos generales dira Ud. que el pas est gobernado por unos cuantos poderosos en su propio beneficio o que est gobernado para el bien de todo el pueblo?
(En porcentajes de poblacin)

Rep. Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina 0 20 No sabe/No responde Grupos poderosos en su propio beneficio Para el bien de todo el pueblo Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro. 40 60 80 100
85
Captulo III
Recuadro III.1 Ciudadana y estado La ciudadana implica un compromiso recproco entre el poder pblico y los individuos. El primero debe respetar la autonoma individual, permitir la participacin de las personas en la poltica y brindar, en la medida en que el desarrollo lo permita, posibilidades de bienestar social y oportunidades productivas. Los individuos deben participar a travs de las instituciones polticas y los mecanismos de representacin y deliberacin, a fin de que sus demandas e intereses se reflejen en el debate pblico y en la construccin de consensos. Si la participacin de la sociedad es un requisito indispensable de la democracia, tambin lo es el fortalecimiento de las instituciones de las que la sociedad dispone, pues estas consagran cauces para dicha participacin. Por lo mismo, el fortalecimiento institucional es prioritario para asegurar la participacin ciudadana. De esta manera, los pases latinoamericanos y caribeos podrn avanzar en la conciliacin de la democracia poltica con la democracia social, generando para ello ms sociedad, vale decir, espacios de deliberacin y formacin de acuerdos entre ciudadanos. Cmo promover la ciudadana? Por una parte, el avance de las democracias en la regin representa un adelanto en materia de ciudadana civil. Para la ciudadana poltica es importante extender la gama de agentes de la sociedad en los procesos deliberantes y decisorios, y en la forma en que se asignan y distribuyen las prestaciones. Para la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales se requieren polticas de reconocimiento y apoyo a los grupos definidos por su adscripcin de gnero y de cultura, y formas de reparto social que respondan a distintos aspectos de la igualdad compleja. Para promover la ciudadana en un sentido ms republicano, los Estados y sistemas polticos deben ser capaces de absorber y reflejar las nuevas prcticas de los movimientos sociales y combinar las polticas pblicas con el capital social que la propia sociedad va forjando a travs de sus organizaciones.
Fuente: Elaboracin propia.
C. Ciudadana activa
No existe un Estado fuerte y estable sin ciudadana, puesto que esta es la contraparte social del Estado. Se entiende como una condicin basada en un principio de igualdad normativa, no de resultados. En su formulacin clsica (segn T.H. Marshall) se divide en tres dimensiones: a) civil, atinente a las libertades de reunin, asociacin, expresin y contratacin; b) poltica, relativa a la posibilidad de elegir y de ser electos, y c) social, relacionada con la disposicin de una base de vida material de calidad, es decir, desprovista de lmites para satisfacer las necesidades bsicas. Las relaciones entre los derechos que impone el principio de ciudadana y su importancia en la constitucin de vnculos primarios entre los individuos y sus intereses y el Estado y sus competencias se definieron en el documento presentado por la CEPAL en su vigesimoctavo perodo de sesiones (CEPAL, 2000), donde se indicaba:
86
La ciudadana, concebida como la titularidad de derechos, suele visualizarse en trminos de exigibilidad y no de participacin. En este sentido, se entiende que el ciudadano recibe de parte del Estado el apoyo que le permite ejercer derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales y reclama al Estado por la falta de stos o la coaccin que le impide gozar plenamente de su libertad. Sin desmerecer la vigencia de este concepto de ciudadana, es importante incorporar la tradicin republicana, segn la cual el ejercicio ciudadano se centra en el compromiso activo de las personas con el destino de la sociedad (CEPAL, 2000, pg. 65).
La ciudadana no asegura el rendimiento social en trminos de distribucin de los recursos materiales, pero constituye un referente del consentimiento de la poblacin con su forma de gobierno, en tanto proporciona una ruta para la constitucin de lo que Robert Castel denomina una sociedad de semejantes. La igualdad estatutaria ofrece condiciones de estabilidad que atenan las resistencias al orden social en virtud de las desigualdades materiales persistentes. La ciudadana, como condicin social, es contempornea del Estado moderno, pero se ha visto sustancialmente modificada por el efecto del proceso de globalizacin sobre la capacidad de los Estados para regular las prcticas sociales y consolidar un mandato territorialmente acotado. La globalizacin ha extendido el mbito de proyeccin de los derechos ciudadanos de un entorno rodeado por las fronteras del Estado-nacin a un espacio trasnacional que define derechos universales y proporciona medios para el aseguramiento y la exigibilidad de los derechos. As, la fijacin de umbrales de derechos, producto, en general, de la acumulacin de demandas sociales en contextos polticos e histricos, se encuentra impulsada por dinmicas globales que definen obligaciones pblicas y ciudadanas de carcter universal. Ello ha permitido la distincin entre derechos universales a una ciudadana sustantiva que no admite fronteras y derechos normativos y formales asociados especficamente a cada nacionalidad. En el estudio de Latinobarmetro se examinaron las percepciones asociadas a la condicin de ciudadana. En el grfico III.14 interesa observar tres mensajes que aluden, por una parte, a la conciencia de derechos y obligaciones y, por la otra, al compromiso con el imperio de la ley. Los datos revelan que la poblacin latinoamericana cree que sus connacionales son ms conscientes de sus derechos que de sus obligaciones y estn menos comprometidos con el imperio de la ley y la observancia de las regulaciones que impone la vida social. El dato podra interpretarse como un indicador de la preeminencia de una visin relativamente paternalista sobre el Estado y los poderes pblicos: la vida en sociedad me debe aportar mayores garantas que
87
Captulo III
las limitaciones que me exige, y adems me reservo el derecho a seguir o no las reglas colectivas, podra afirmar una persona tpica sobre la base de estos resultados, pero se debe tener en cuenta que los entrevistados no se estn refiriendo a s mismos, sino al resto de los ciudadanos de su pas. Hay importantes diferencias de un pas a otro y no solo en cuanto a la distancia del promedio regional. El Uruguay muestra las mayores proporciones de conciencia ciudadana en los connacionales respecto de las tres variables y las diferencias entre ellas son tambin de menor grado que en el resto de los pases. En homogeneidad le sigue Chile que, no obstante, presenta valores inferiores al promedio latinoamericano en materia de exigencia de derechos. El Per tiene la proporcin ms baja de cumplimiento de la ley y conciencia de las obligaciones y deberes, mientras que el Brasil es el pas con valores ms bajos respecto de la exigencia de derechos.
Grfico III.14
Amrica Latina (promedios simples): percepciones sobre el nivel de conciencia ciudadana de los connacionales, 1996-2008
(En porcentajes de poblacin que responde mucho o bastante)

Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina Amrica Latina 0 10 20 30 40 50 60 70
Son conscientes de sus obligaciones y deberes Exigen sus derechos Los ciudadanos nacionales cumplen la ley? Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996-2008.
88
Teniendo en cuenta las variaciones registradas entre 1996 y 2008, los datos indican que mientras la percepcin de cumplimiento de la ley registr un aumento notable en el Brasil, disminuy en proporciones significativas en Colombia, el Ecuador, Mxico y el Paraguay. Por su parte, la exigencia de los derechos se increment en proporciones cercanas al 30% en la Argentina, Guatemala, Honduras y Venezuela (Repblica Bolivariana de), mientras que declin en las mismas proporciones en Panam y el Paraguay. Entretanto, los cambios positivos en las percepciones sobre el grado en que los ciudadanos son conscientes de sus deberes y obligaciones cayeron en niveles cercanos al 30% en Colombia, el Ecuador, Mxico y el Paraguay, y aumentaron cerca del 20% en Costa Rica, Guatemala y Honduras, y sobre el 30% en el Brasil.
Cuadro III.3
Amrica Latina: indicadores de percepciones de conciencia ciudadana de los connacionales, 1996 y 2008
(En porcentajes de poblacin que responde mucho o bastante)

Los ciudadanos nacionales cumplen la ley? 1996 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana a Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 16,2 21,3 12,6 32,0 27,2 33,5 22,6 28,0 19,6 18,2 27,2 24,7 30,8 35,2 9,8 18,8 49,3 25,9 2008 12,1 17,3 31,0 17,3 26,7 37,3 18,2 35,4 19,1 18,9 16,1 32,3 28,4 15,2 9,6 25,2 51,2 24,6 Exigen sus derechos 1996 43,3 57,8 42,6 57,1 57,4 47,3 63,8 51,3 40,3 46,8 50,5 62,6 68,7 64,0 44,3 73 69,0 54,3 2008 57,4 55,2 34,5 52,8 58,7 43,5 58,3 40,4 53,7 58,1 55,1 60,5 51,5 42,5 39,7 59,6 67,5 67,8 Son conscientes de sus obligaciones y deberes 1996 29,5 30,9 25,3 46,0 39,0 41,5 46,4 38,4 28,1 32,2 38,2 47,5 45,3 51,2 19,3 36,1 54,5 42,6 2008 30,1 28,4 34,6 33,7 45,8 34,9 31,2 36,6 33,7 37,4 26,5 44,8 36,8 35,5 16,5 40,8 48,5 45,0
a
Los datos de la Repblica Dominicana corresponden a 2005 y 2008.
89
Captulo III
Grfico III.15
Amrica Latina: tasa de variacin de las percepciones sobre el cumplimiento de la ley por parte de los connacionales, 1996 y 2008a
Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina -100 -50 0 50 10 150 200
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996 y 2008. La tasa se calcula sobre la base de la suma de las respuestas mucho y bastante. Corresponde a la variacin entre el porcentaje sumado de 1996 y 2008, sin considerar los aos intermedios.
a
Grfico III.16
Amrica Latina: tasa de variacin de las percepciones sobre la exigencia de derechos por parte de los connacionales, 1996 y 2008a
Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996 y 2008. La tasa se calcula sobre la base de la suma de las respuestas mucho y bastante. Corresponde a la variacin entre el porcentaje sumado de 1996 y 2008, sin considerar los aos intermedios.
a
90
Grfico III.17
Amrica Latina: tasa de variacin de las percepciones sobre el grado de conciencia de los connacionales sobre sus obligaciones y derechos, 1996 y 2008a
Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50
a
La tasa se calcula sobre la base de la suma de las respuestas mucho y bastante.
Por ltimo, es relevante advertir la importancia de un elemento esencial, que muestra una evolucin positiva en los ltimos aos y cuyo nivel de confianza es cada vez ms reconocido en Amrica Latina como instrumento de cambio poltico por excelencia en las sociedades democrticas: el sufragio. Los datos indican una clara predominancia de la confianza en el sufragio como mecanismo de transformacin social a lo largo del perodo. Esto muestra un proceso paulatino y de implantacin de la democracia como mecanismo de legitimacin de los poderes pblicos y el compromiso de la ciudadana con su respeto a partir del reconocimiento de su utilidad. Este es el principio de la legitimidad de origen de los gobiernos de la regin. El resto depende de su desempeo y del grado de satisfaccin que sea capaz de lograr entre los gobernados, como se ver en el captulo IV.
91
Captulo III
Grfico III.18
Amrica Latina: evolucin de la confianza en el sufragio, 1996-2009a
(En porcentajes)
43,4 41,0 42,2 43,2 39,5 38,3 40,7 35,9
56,6
59,0
57,8
56,8
60,5
61,7
59,3
64,1
1996
1997
1998
2003
2004
2005
2008
2009
Como uno vote puede hacer cambiar las cosas en el futuro No importa como uno vote no mejorar las cosas en el futuro Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1996-2009. En 2008 y 2009 la pregunta no es sobre las opciones indicadas en el grfico. La pregunta empleada en dichos aos fue: Qu es ms efectivo para que Ud. pueda influir en cambiar las cosas: votar para elegir a los que defienden mi posicin; participar en movimientos de protestas y exigir los cambios directamente; o cree Ud. que no es posible? Las respuestas corresponden a votar para elegir y a la suma de las restantes.
a
92
Captulo IV
La vinculacin de las necesidades y expectativas de la poblacin con los resultados del desempeo institucional corresponde al nivel de anlisis sobre el papel del Estado y la opinin pblica que hemos asociado con el fenmeno de la satisfaccin. En su forma bsica, es la expresin ms inmediata del vnculo clsico del concepto de gobernabilidad (balance entre demandas pblicas y respuestas polticas), pero se interrelaciona estrechamente con la fuerza de los vnculos dbiles (Granovetter, 1973), que, desde una ptica individual, se relaciona con la legitimacin ex ante analizada en el captulo III y est mediada por una aspiracin normativa que deriva de expectativas ideolgicas sobre lo que el Estado debe o no debe hacer y se expresa en opiniones sobre el papel del Estado (vase el captulo V). No se trata de relaciones causales sino de interacciones: la fuerza del consentimiento previo otorga margen de maniobra poltica y puede conducir a valoraciones complacientes de polticas que, en un contexto de menor consentimiento, pueden derivar en evaluaciones ms drsticas. Por otra parte, la persistencia de un desempeo deficitario en razn de los intereses sociales especficos puede conducir al debilitamiento del consentimiento ex ante y proyectarse en diversas formas de desobediencia social o desenganche poltico, como pueden ser las protestas generalizadas que conducen a la cada del gobierno, la ampliacin del abstencionismo o el ejercicio de potestades de democracia directa por medio de instituciones como el referndum revocatorio (disponible en la actualidad en los marcos constitucionales de algunos pases de la regin). Finalmente, la perspectiva ideolgica, que suele reflejarse en opiniones ms o menos estatistas (en ocasiones instaladas en el
93
Captulo IV
continuo Estado-mercado), puede influir en el consentimiento y la satisfaccin, con independencia de una valoracin racional de contextos y oportunidades. Por ejemplo, si la preferencia individual favorece la liberacin econmica, una afinidad percibida hacia el estatismo en el gobierno de turno puede conducir tanto al rechazo de la legitimacin de origen como a una valoracin sistemticamente negativa de los resultados del desempeo institucional. Este captulo se compone de dos partes. En la primera, se analizan los vnculos de la opinin con el desempeo en tres reas clave de la poltica pblica: a) la dimensin redistributiva, expresada en trminos de gasto pblico y financiamiento de los sectores sociales; b) la vinculacin de la poltica econmica con el inters ciudadano, relacionando el objetivo de la poltica econmica de control de la inflacin con las percepciones de satisfaccin econmica de la ciudadana, y c) el impacto de la existencia (o ausencia) de polticas en materia de empleo, lo que constituye el fundamento de la distribucin primaria y la conexin bsica entre el crecimiento econmico y el acceso de la poblacin a fuentes de bienestar. En la segunda parte, se examina el vnculo entre la estructura social y las percepciones sobre el desempeo del Estado, primero en relacin con las brechas sociales que constituyen pisos diferenciados en materia de equidad distributiva, despus en referencia a la dimensin de gnero y en tercer lugar en relacin con el grado en que el fraccionamiento etnolingstico de los pases se vincula o no con las percepciones en materia de desempeo.
A. Opinin y polticas pblicas

1. Gasto pblico, financiamiento y servicios sociales
Observemos los temas relativos al gasto pblico y su financiamiento. En la encuesta de Latinobarmetro de 1998 se indag acerca de las preferencias de la ciudadana en cuanto a la orientacin del gasto pblico. Los datos del grfico IV.1 ilustran que, en el conjunto de la regin, las inversiones sociales son favoritas frente al gasto en infraestructura y defensa. Como se observa en los grficos IV.2 y IV.3, las opiniones muestran pocas variaciones de un pas a otro en los gastos en sectores sociales (especialmente en salud y educacin), pero importantes variaciones en materia de infraestructura y gasto militar (sobre todo por la mayor simpata en Honduras y Venezuela (Repblica Bolivariana de) hacia el gasto en defensa).
94
Grfico IV.1
Amrica Latina (17 pases): preferencias sobre el gasto pblico, 1998 Pregunta: Ahora le voy a mencionar distintos tipos de gasto pblico. Dgame, por favor, si Ud. cree que para su pas es mejor que se gaste ms o menos en cada uno de ellos
(En porcentajes de personas que sealan que se debera gastar ms en)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Salud Seguridad Defensa y fuerzas armadas Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1998. Educacin Seguro de desempleo Pensiones y jubilaciones Infraestructura 33,0 92,4 91,6 84,0 80,7 74,6 57,1
Grfico IV.2
Amrica Latina (17 pases): poblacin que cree que se debera gastar ms en infraestructura, 1998
(En porcentajes)
0 Paraguay Chile Venezuela (Rep. Bol. de)
20 Uruguay Panam Nicaragua
40 Mxico Ecuador Guatemala
60 Argentina El Salvador Honduras
80 Colombia Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Per
100
Costa Rica
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1998.
95
Captulo IV
Grfico IV.3
Amrica Latina (17 pases): poblacin que cree que se debera gastar ms en defensa y fuerzas armadas, 1998
(En porcentajes)
0 Paraguay Panam Colombia
20 Guatemala Costa Rica Ecuador Chile Per Brasil
40 Mxico Bolivia (Est. Plur. de) Honduras
60 Uruguay El Salvador
80 Nicaragua Argentina
100
Venezuela (Rep. Bol. de)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1998.
Los datos objetivos indican un estancamiento en la evolucin del gasto pblico social, al pasar del 12,1% en 1998 al 12,4% en 2006 (la serie ms completa disponible). No obstante, en trminos de gasto medio por persona, el gasto en 2006 aument un 22% en comparacin con 1998. De este modo, aunque el esfuerzo macroeconmico no es significativamente mayor, la cantidad de recursos a distribuir podra coincidir con las expectativas de mayor gasto por parte de la poblacin. En todo caso, se debe tener en cuenta que los niveles de inversin social en Amrica Latina son relativamente bajos, sobre todo en educacin y salud, y en menor medida en seguridad social. Por otra parte, la volatilidad es alta, puesto que la cuanta del gasto pblico social ha respondido mucho a los ciclos econmicos, lo que perjudica su capacidad de influir en transformaciones sociales de largo plazo. Otro problema es el comportamiento regresivo del gasto en la regin, dado que tiende a favorecer a los grupos de mayor ingreso (Clements, Faircloth y Verhoeven, 2007).
96
Cuadro IV.1
Amrica Latina (promedios simples): distribucin del gasto social sectorial por quintiles de ingreso, 2007a
(En porcentajes)
Quintil ms pobre Educacin Primaria Secundaria Terciaria Salud Proteccin social Gasto social total 20,2 29 13,2 1,9 20,6 5,6 15 Quintil ms rico 20,4 7,9 18,3 52,1 17,6 51,2 30,4
Fuente: B. Clements, C. Faircloth y M. Verhoeven Gasto pblico en Amrica Latina: tendencias y aspectos clave de poltica, Revista de la CEPAL, N 93 (LC/G.2347-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2007. La cobertura de pases vara segn la categora. En las partidas de gasto social total, educacin, salud y proteccin social, las cifras corresponden a 8, 13, 14 y 9 pases, respectivamente.
a
Lo mismo ocurre en relacin con los gastos en defensa y fuerzas armadas. En este caso, las cifras del Instituto Internacional de Investigacin para la Paz de Estocolmo (SIPRI) dan cuenta de una disminucin apenas perceptible del gasto en relacin con el PIB en Amrica Latina, al pasar del 1,5% en 1998 al 1,3% en 200810. Si se considera la expansin del producto, es posible que esto se refleje en ms recursos disponibles para el gasto militar, lo que difiere de la expectativa ciudadana de 1998. En sntesis, si bien el gasto pblico no ha ido en la direccin de las expectativas sociales, el mejor desempeo de las economas regionales en la ltima dcada permiti destinar, en trminos absolutos, mayores partidas de recursos pblicos a la inversin social, sin alterar los equilibrios macroeconmicos previos. En el cuadro IV.2 se analizan las opiniones acerca de los impuestos y la satisfaccin de la poblacin con los servicios pblicos que recibe. En el primer caso, se mide el grado de confianza en el destino apropiado de los impuestos y en el segundo, el porcentaje neto de satisfaccin con los servicios de educacin y salud a los que la poblacin tiene acceso.
10
Vase [en lnea] http://www.sipri.org/ para obtener ms detalles.
97
Captulo IV
Cuadro IV.2
Amrica Latina: confianza en el uso de los impuestos y satisfaccin con los servicios sociales, a2005
(En porcentajes)
NO CONFA EN EL USO DE LOS IMPUESTOS Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 75,9 85,1 87,1 78,3 87,7 58,7 87,9 67,6 85,3 78,7 85,1 84,5 86,0 81,6 89,5 75,3 43,6 57,4 SATISFACCIN CON LA EDUCACION 4,2 1,2 -6,5 14,1 45,6 5,4 -38,2 15,3 -6,7 8,3 14,7 -5,1 23,0 19,3 -36,3 15,6 32,3 49,0 SATISFACCIN CON LA SALUD 25,7 2,0 -29,9 13,8 36,2 0,6 -45,5 -1,5 -27,1 24,2 17,3 -31,2 8,0 10,8 -38,6 6,1 42,9 34,6
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 2005. Los valores de satisfaccin con la educacin y la salud son valores netos (porcentaje de satisfechos menos porcentaje de insatisfechos).
a
Se notan importantes variaciones entre los pases de la regin. Los valores ms bajos en materia de desconfianza en el uso de los impuestos se presentan en el Uruguay y El Salvador, mientras que en Costa Rica esta cifra supera el 58% y en Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Colombia, el Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y el Per alcanzan proporciones superiores al 85%. En el Uruguay tambin se observan las mayores proporciones de satisfaccin con los servicios de salud y educacin, mientras que los valores netos son negativos en el Brasil y resultan notablemente diferenciados en la Argentina, donde se destaca un nivel medio de satisfaccin con los servicios de salud, pero un nivel muy bajo de satisfaccin con los servicios educativos. A su vez, los valores ms altos de insatisfaccin neta se observan en el Ecuador (un -38% en salud y un -45% en educacin), mientras que en Colombia y Venezuela (Repblica Bolivariana de), los ndices de satisfaccin son, en promedio, los ms altos de la regin.
98
Estos datos parecen indicar que la satisfaccin con el desempeo de los servicios de educacin y salud es independiente de un alto grado de inconformidad con la estructura tributaria. Esto puede llamar la atencin sobre la importancia de definir la eficiencia gubernamental no solo en trminos de eficiencia administrativa, sino tambin segn la entrega a la poblacin de servicios directos de mejor calidad y amplia cobertura. Asimismo, las capacidades estatales se relacionan con la recaudacin de impuestos, que en la regin se presenta en un contexto de generalizada hostilidad al pago de dichos impuestos. Este es un aspecto crucial en la discusin de polticas pblicas en la regin. Para la mayora de los pases, avanzar en inversiones pblicas que aseguren servicios sociales y de fomento de la produccin y el empleo depende de una significativa expansin de los ingresos tributarios, especialmente de los impuestos a las rentas ms altas. Aunque es evidente que las formas ms explcitas de oposicin a las propuestas de reforma tributaria provienen de los grandes medios de comunicacin y de poderosas corporaciones empresariales, lo cierto es que la poblacin en general comparte una actitud negativa ante el cobro de impuestos. Las actitudes de la poblacin se caracterizan por una severa crtica al desempeo, sobre todo en materia de servicios pblicos, y por una amplia indisposicin al pago de impuestos. En la encuesta de Latinobarmetro de 2002 se consult sobre los impuestos y el financiamiento a las polticas de bienestar social. Los resultados indican que, en promedio, un 62% de los latinoamericanos prefiere menos impuestos a polticas de bienestar.
Grfico IV.4
Amrica Latina (17 pases): poblacin de acuerdo con la frase: los impuestos deberan ser lo ms bajos posible, aun si disminuyen los gastos de bienestar, 2002
(En porcentajes de poblacin que afirma estar muy de acuerdo o de acuerdo)

Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Chile Costa Rica Colombia Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina 0 20 40 60 80 100
99
Captulo IV
2.
Control de la inflacin como poltica pblica
Desde la adopcin de las reformas derivadas del Consenso de Washington, el control de la inflacin se ha convertido en uno de los objetivos primordiales de las polticas econmicas. Sin entrar en consideraciones tcnicas, no cabe duda de que el aumento del costo de vida es uno de los factores que ms preocupa a la poblacin. Desde la ptica de los ciudadanos, el costo de vida es uno de los principales indicadores del desempeo gubernamental, lo que vale tanto para la consideracin de la poltica econmica y su xito, como de la democracia y su utilidad instrumental. Desde 1996, Latinobarmetro indaga acerca del grado en que el aumento de los precios y el costo de vida son considerados relevantes por la poblacin. En una pregunta formulada entre 1996 y 2002 se indag sobre la importancia del control de precios en comparacin con la suma de alternativas como las libertades pblicas, el orden social y la participacin en las decisiones. En el grfico IV.5 se destaca la menor importancia que la poblacin otorga al control de precios en relacin con el mantenimiento del orden y la participacin social. De hecho, se observa una reduccin de la importancia asignada al combate del alza de los precios de 4 puntos porcentuales entre la primera y la ltima medicin.
Grfico IV.5
Amrica Latina (17 pases): cul de las siguientes cosas dira ud. que es la ms importante?, 1996-2002
(En porcentajes)
100 9,2 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1998 2000 2002 41,9 37,7 38,4 37,3 20,9 26,4 27,3 Proteger la libertad de expresin Combatir el alza de precios Dar mayor oportunidad a la gente de participar en decisiones Mantener el orden de la nacin 25,7 24,7 11,8 11,9 12,7 20,7 21,2 19,2
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1996, 1998, 2000 y 2002. La pregunta usada originalmente fue la siguiente: Si tuviera que elegir, cul de las siguientes cosas de esta tarjeta dira Ud. que es la ms importante?
a
100
Estos resultados se corresponden con la evolucin del ndice de precios entre 1996 y 2002, de modo que, conforme los precios tienden a bajar, la poblacin pierde inters en el tema. En todo caso, se debe notar el aumento de los precios de la canasta general de bienes entre 2006 y 2008, un incremento que result mayor en el caso de los alimentos, que constituyen una parte sustancial de la canasta de consumo de los ms pobres. Si bien la crisis financiera mundial que explot a mediados de 2008 posibilit la detencin de dicha tendencia, la recuperacin econmica internacional recientemente ha vuelto a provocar un alza de precios, lo que debera aumentar la importancia que la poblacin asigna al combate del alza de precios.
Grfico IV.6
Amrica Latina: tasa de variacin anual del ndice de precios al consumidor, general y de los alimentos, 1996-2009
(En porcentajes)
25
20
15
10
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
ndice general
ndice de alimentos
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT.
No obstante, puede ocurrir que, dada la evolucin de los procesos polticos de los aos noventa, los temas de orden y consolidacin de la democracia estuvieran mucho ms cerca de las preocupaciones cotidianas de la poblacin. Veamos cmo se comporta el inters relativo por el costo de la vida en una serie de tiempo ms larga. Desde 1996, Latinobarmetro consulta sobre el principal problema del pas. La cuestin es establecer el grado en que la poblacin considera la inflacin y el aumento de los precios como el principal problema del pas. En el grfico IV.7 queda clara la relacin entre la evolucin del ndice de precios de los alimentos y la mediana de la percepcin de la inflacin como principal problema del pas.
101
Captulo IV
Grfico IV.7
Amrica Latina: evolucin de la percepcin de la inflacin como principal problema del pas y del ndice de precios de los alimentosa, 1996-2009
(En porcentajes)
25
20
15
10
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
ndice de alimentos
Inflacin como principal problema (mediana)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1996-2008.
a
Los porcentajes corresponden a tasas de variacin.
Sin embargo, y como es de esperar, el grado de preocupacin por la evolucin de los precios vara mucho de un pas de la regin a otro. En el cuadro IV.3 se presenta la evolucin de la preocupacin ciudadana por el aumento de los precios entre 1996 y 2008 desagregada por pases11.Como es lgico, la evolucin de las percepciones se corresponde con las variaciones de corto plazo, lo que puede explicar algunas de las grandes oscilaciones en los pases, o con niveles de vida relativos, lo que explicara la mayor preocupacin por el aumento de los precios en los pases con mayores niveles de pobreza, como los del norte de Centroamrica.
11
Hay variaciones en la forma de medicin, ya que en 1995, 1996, 1997, 2000, 2001 y 2003 se usaron listados diferentes y a partir de 2004 se hizo una pregunta abierta. Esto explicara las diferencias notables entre 2003 y 2004 en la mayora de los pases. Tambin ilustra un aspecto de orden metodolgico: las repuestas de la serie de 2004 en adelante resultaran menos inducidas y, por lo tanto, reflejaran mejor el inters real de la poblacin por el costo de vida.
102
Cuadro IV.3
Amrica Latina: percepcin de la inflacin como principal problema, segn pases, 1996-2008
(En porcentajes)
1996 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 3,7 14,3 3,6 13,8 1,8 9 3,6 13,8 2,5 2,6 3,2 4,8 2,6 6,3 0,7 4,3 2,1 2,2 31,1 4,3 8,8 24,5 22,9 44,2 11,1 9,1 11,9 2,3 2,8 1997 0,3 9,5 1,5 1,9 11,8 3,2 6,7 9,6 11,6 10,1 12,7 3,9 2,9 1,7 2,3 1998 2000 0,8 2,5 1 3,3 7,7 5,1 9,8 6,3 2,2 7,1 21,1 5,8 4,8 3,3 2,5 0,5 4 1,8 1,4 14,2 2 8,1 7,3 8,2 2,5 11,6 1,5 2,5 2,3 2,5 2001 0,9 1,7 1,6 1,1 13,3 3,4 6,1 2 8,5 6,8 7 1,6 6,2 0,8 1,7 2002 4,5 3,7 1,6 2,2 9,5 1,8 6,5 2,2 5 7,9 5,1 1,5 3,4 1,8 2 2003 0,9 3,3 1,7 1,3 11,6 1,5 3,3 3,6 4,5 4,5 2,3 3,7 3,6 2,2 3,5 2004 14,9 19,5 6,3 4,6 15,9 0,8 21,3 12,2 17,4 24,2 6,1 6,3 9,3 0,5 22 51,3 13 11,7 2005 2,2 2,2 2,1 6,1 24 6,1 1,8 18,8 12,3 16,4 12,7 13,9 8,6 3,2 1,4 28,9 0,6 7,8 2006 1,9 0,3 0,9 4,3 16,2 5,3 1,3 16,4 14,6 11,5 1,2 14,9 7,2 3,9 0,9 32,2 0,8 0,8 2007 6 3,7 0,4 0,7 2,8 1,6 2,1 0,7 3,7 3,1 1,8 4,8 10,1 1,2 2,9 7,9 3,6 0,6 2008 7,4 5,6 2,2 1,5 14,8 12,7 8,2 9,1 9,7 18 5,5 17,7 35,4 7,3 15,9 19,4 2,3 3,2 Promedio 3,4 5,0 1,9 2,6 14,4 4,0 7,0 9,4 10,1 13,0 8,2 7,1 8,8 2,5 5,0 27,9 3,2 6,7
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro para los aos indicados.
3.
Desempleo e inseguridad social
Como veremos a continuacin, la percepcin relativamente favorable sobre el costo de vida contrasta con la preocupacin por el empleo. En Amrica Latina, el empleo es precario y escaso, y en los ltimos aos, como seala la OIT, aument su tendencia a la precarizacin. La obtencin de un empleo estable y de calidad ocupa un lugar ms relevante en las percepciones sociales sobre riesgos presentes y futuros. En el grfico IV.8 se presentan, en conjunto, la evolucin de la percepcin de que el principal problema del pas es el mal funcionamiento del mercado de trabajo (al desempleo se agregan los bajos salarios y la inestabilidad laboral, que son indicadores de precariedad laboral) y los cambios en las tasas objetivas de desempleo. Los datos muestran una amplia distancia entre el problema percibido y la evolucin del indicador objetivo de desempleo. Se debe notar que el indicador de percepciones se mueve ms o menos en lnea con el ciclo de crecimiento econmico experimentado por la regin entre 2002 y 2008,
103
Captulo IV
mientras que la tasa de desempleo permanece relativamente estable en el mismo perodo. La distancia entre las medidas objetiva y subjetiva se reduce levemente al considerar la proporcin de trabajadores en el sector informal urbano.
Grfico IV.8
Amrica Latina (promedios simples): evolucin objetiva y percibida de problemas en el mercado laboral, 1996-2008a
(En porcentajes)
60
50
40
30
20
10
1995
1996
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Tasa de desempleo nacional (media anual promedio) Principal problema percibido (bajos salarios, inestabilidad y desempleo) Sector informal como % empleo urbano Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1996-2008 y base de datos CEPALSTAT.
a
Los datos del sector informal urbano solo incluyen los aos con informacin de 10 pases o ms.
Cabe preguntarse si la poblacin percibe la generacin de empleo como una responsabilidad pblica o como resultante del esfuerzo de los agentes privados. El sector privado es el principal empleador en el conjunto de la regin y aunque el empleo pblico funcion en algunos pases y perodos como un mecanismo de ajuste del mercado laboral, en la actualidad hay una tendencia a la baja del empleo en este sector12. Los datos recabados en dos consultas realizadas en distintos momentos sobre la responsabilidad del Estado y del mercado en la generacin de empleo parecen mostrar un avance desde una perspectiva estatista hacia una visin que no exime a la iniciativa privada de su responsabilidad en la generacin de empleo de calidad. En las encuestas de Latinobarmetro de 2001 y 2006 se
12
La proporcin de empleo pblico en el gobierno central sobre el total de los ocupados en Amrica Latina ronda el 20%. En contraposicin, en los pases de la OCDE esta proporcin alcanza el 21% y en Oriente Medio y frica septentrional llega al 50% (Clements, Faircloth y Verhoeven, 2007, pg. 53).
104
indag sobre la responsabilidad pblica o privada en la generacin de empleo. La pregunta formulada fue la siguiente: Por lo que Ud. sabe o ha odo, a qu se debe en primer lugar el desempleo hoy da? Las empresas privadas no invierten suficiente/El Estado tiene una poltica econmica inadecuada. Las respuestas indican que la ciudadana atribuye ms responsabilidad al Estado que a los agentes privados en el problema del desempleo. La responsabilidad atribuida a la baja inversin privada fue del 28% en 2001 y del 29% en 2006, y la asignada a las polticas econmicas del Estado alcanz el 48% y el 47% en dichos aos. La preocupacin por el empleo conduce ms a un cuestionamiento de las acciones gubernamentales y menos a una imputacin de responsabilidades a los generadores directos de empleo. Lo contrario tambin es relevante: puede argumentarse que las mejoras en la estabilidad y calidad del empleo, que lgicamente disminuyen la preocupacin por el tema, suponen una mejor valoracin de las acciones gubernamentales y constituyen un factor de legitimacin.
Cuadro IV.4
Amrica Latina: percepcin del mal funcionamiento del mercado de trabajo como principal problema, segn pases, 1996-2008a
(En porcentajes)
1996 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 47,1 12,1 58,0 15,6 60,7 18,8 63,9 28,2 65,6 33,2 68,0 45,1 67,0 48,5 48,5 27,2 27,5 17,4 23,8 20,1 22,1 21,9 19,7 21,3 27,7 57,4 47,6 20,7 46,1 1997 37,9 32,2 33,0 22,1 27,4 29,4 28,4 31,7 32,1 7,7 33,3 68,1 43,1 22,4 51,6 1998 47,2 22,4 48,2 33,9 20,9 41,1 29,2 29,2 6,5 16,3 28,0 42,4 44,8 22,7 58,5 2000 46,0 33,8 47,9 27,4 17,7 44,9 27,5 22,4 18,9 10,5 25,8 35,7 37,9 27,1 58,1 2001 50,2 37,1 31,5 34,8 31,1 60,9 33,4 29,4 33,2 26,1 22,1 52,3 46,1 27,4 58,1 2002 41,3 40,6 38,7 33,7 27,4 56,9 41,7 32,8 27,1 34,3 38,9 48,5 53,1 35,1 57,4 2003 46,2 46,0 45,7 40,7 34,5 50,8 37,6 33,6 33,0 30,4 41,3 58,7 49,2 35,7 54,3 2004 33,6 20,2 40,4 34,6 23,2 31,5 22,6 33,2 15,7 20,1 33,9 38,5 55,5 49,7 41,2 27,7 4,0 54,3 2005 35,0 34,9 28,2 38,5 20,1 31,2 20,8 33,1 18,0 23,1 22,3 44,5 54,7 44,8 44,3 30,6 11,5 49,9 2006 23,7 25,0 23,7 29,7 15,2 26,4 24,6 17,0 10,8 23,3 20,4 43,5 46,1 31,8 33,7 18,2 15,9 43,9 2007 12,5 15,8 14,7 22,5 10,8 15,9 23,8 12,9 14,3 14,0 14,8 34,5 30,6 31,4 28,8 15,8 34,3 8,3 2008 18,2 4,2 17,5 24,8 8,7 20,3 20,9 15,5 9,0 11,3 15,8 28,6 14,1 24,9 21,6 12,9 29,8 8,6
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de Latinobarmetro 1996-2008.
a
Corresponde a la suma de problemas salariales, inestabilidad laboral y desempleo.
105
Captulo IV
B. Estructura social, Estado y opinin pblica
En este apartado, interesa examinar la forma en que las percepciones sobre el Estado en Amrica Latina se ven influidas por rasgos particulares de la estructura social. En la seccin A de este captulo confrontamos las percepciones con el desempeo medido a partir de capacidades estatales vinculadas con el gasto pblico, los impuestos, los servicios sociales y el empleo. Naturalmente, la estructura social no solo proyecta las capacidades estatales, sino que es una sntesis de poltica pblica, generacin de riqueza y relaciones sociales, todas imbricadas en relaciones de poder. Las relaciones de poder estn histricamente determinadas, de modo que los arreglos polticos que definen las estructuras contemporneas pueden ser muy diferentes de los de pocas anteriores. Para capturar la dinmica de las estructuras sociales en los distintos pases de la regin se hacen tres cortes analticos: desigualdades sociales, inequidades de gnero y fraccionamiento etnolingstico.
1. Desempeo del Estado y brechas sociales
Observemos los temas relativos al gasto pblico y su financiamiento. En la encuesta de Latinobarmetro de 1998 se indag acerca de las preferencias de la ciudadana en cuanto a la orientacin del gasto pblico. Los datos del grfico IV.1 ilustran que, en el conjunto de la regin, las inversiones sociales son favoritas frente al gasto en infraestructura y defensa. Como se observa en los grficos IV.2 y IV.3, las opiniones muestran pocas variaciones de un pas a otro en los gastos en sectores sociales (especialmente en salud y educacin), pero importantes variaciones en materia de infraestructura y gasto militar (sobre todo por la mayor simpata en Honduras y Venezuela (Repblica Bolivariana de) hacia el gasto en defensa). La desigualdad de ingresos no es la nica expresin de las desigualdades sociales, pero es la ms medida. Para analizar las percepciones sobre el Estado a partir de universos diferenciados de desigualdad de ingresos, partiremos de la clasificacin elaborada por CEPAL/AECID/Latinobarmetro (2010, pg. 23) bajo el concepto de brechas sociales. La CEPAL entiende por tales a las distancias y carencias socioeconmicas existentes en los pases de Amrica Latina, y que se expresan en la privacin, para determinados grupos de poblacin, del acceso a derechos bsicos y de las oportunidades para desarrollar plenamente sus potencialidades. Las brechas pueden ser: 1) absolutas o fundadas en estndares, donde el criterio es una definicin normativa (en este caso, la imposibilidad de satisfacer las necesidades bsicas, alimentarias y no alimentarias), y 2) relativas, o definidas a partir de las diferencias entre grupos, donde el criterio de contraste es la distribucin. Para
106
la construccin del indicador, se basa en dos variables: los niveles de pobreza y la distancia de ingresos entre el primero y el quinto quintil de la distribucin. De acuerdo con los resultados, los pases se dividen en tres grupos segn brechas sociales como se indica en el cuadro IV.5:
Cuadro IV.5
Amrica Latina: tipologa de pases, segn brechas sociales y confianza en el gobierno, alrededor de 2007
Grupos de pases Brecha social baja Uruguay Chile Costa Rica Argentina Venezuela (Rep. Bol. de) Brecha social media Mxico Panam Per Brasil Ecuador El Salvador Colombia Rep. Dominicana Brecha social alta Nicaragua Paraguay Guatemala Bolivia (Est. Plur. de) Honduras Poblacin bajo la lnea de pobreza (En porcentajes) 20,0b 18,1 13,7 18,6 21,0 28,5 38,9b 31,7 29,0 39,3 30,0 42,6 47,5 46,8 44,5 60,0b 61,9 60,5 54,8 54,0 68,9 Razn entre quintiles de ingresos 13,4b 10,3 15,7 14,8 15,5 10,6 20,4b 14,8 18,9 17,2 25,9 15,8 16,3 27,8 26,4 25,1b 18,6 19,1 23,9 31,5 32,5 Confianza en el gobierno (Mucha/Alguna)a 43,4b 45,4 38,3 51,8 35,8 46,0 32,0b 28,9 28,2 23,1 36,5 22,9 36,3 32,9 47,1 29,5 26,2 33,3 24,2 30,7 33,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)/Corporacin Latinobarmetro, Amrica Latina frente al espejo. Dimensiones objetivas y subjetivas de la inequidad social y el bienestar en la regin (LC/G.2419/E), Santiago de Chile, CEPAL, 2010, pg. 24; y Latinobarmetro 1996-2008.
a b
Promedios simples. Promedio de 1996, 2002 y 2003-2008.
Se observa que la confianza en el gobierno aumenta conforme disminuye la brecha social. De ah que obtener progresos en la lucha contra la pobreza resulte ms atractivo para los gobiernos que avanzar en la disminucin de la concentracin de ingresos (como se mide a travs del coeficiente de Gini, que considera toda la distribucin y no solo a los grupos extremos), en razn de su mejor conexin con las demandas de la ciudadana en el corto plazo. No obstante, es evidente que cerrar brechas sociales es necesario para mejorar la
107
Captulo IV
legitimidad de los gobiernos, lo que no puede depender solo de avances en la disminucin de la pobreza, sino tambin de reformas tributarias orientadas a la expansin de los impuestos directos sobre las rentas. Esto queda de manifiesto cuando se analiza la transformacin de la estructura tributaria en los tres grupos de pases. Los pases con brechas bajas han transformado ms activamente su estructura tributaria que los otros dos grupos de pases. En los dems, la proporcin de impuestos directos sobre el total permanece ms o menos estable, y adems, es precisamente en los pases con mayores brechas sociales donde la incidencia de los impuestos directos es ms baja.
Grfico IV.9
Amrica Latina: impuestos directos, 1996-2005
(En porcentajes de los impuestos totales)

31
29 Impuestos directos como % de Ingresos Tributarias
27
25
23
21
19
17
15
1996
1997 Brechas bajas
1998
1999
2000
2001
2002 Brechas altas
2003
2004
2005
Brechas medias
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)/Corporacin Latinobarmetro, Amrica Latina frente al espejo. Dimensiones objetivas y subjetivas de la inequidad social y el bienestar en la regin (LC/G.2419/E), Santiago de Chile, CEPAL, 2010, pg. 24; y Latinobarmetro 1996-2005.
La ubicacin de los individuos en la estructura social puede influir en la visin que tengan del gobierno y su desempeo. Al respecto, pueden formularse al menos dos hiptesis generales: la primera remite al fenmeno de la crtica ilustrada, lo que se expresa en la tendencia a una mayor criticidad de la gestin gubernamental precisamente entre los grupos sociales con mayores
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recursos educativos y, por lo tanto, mejor condicin social. En este caso, las motivaciones para la crtica se sustentan en factores distintos de la propia condicin social, pudiendo originarse en posiciones polticas o ideolgicas, o incluso en valoraciones de mediano y largo plazo. La segunda motivacin para la valoracin crtica del gobierno puede resultar de una ponderacin ms prxima de la propia condicin social; as, conforme empeora la condicin social, deber aumentar la desconfianza en el gobierno y su desempeo, o como se suele decir en el lenguaje tradicional, cada quien habla de la feria segn cmo le fue en ella. En el cuadro IV.6 se resumen los niveles de confianza en el gobierno segn el nivel educativo del entrevistado. Los datos muestran escasa variacin en una percepcin predominantemente negativa del desempeo gubernamental expresada en trminos de poca o ninguna confianza en el gobierno.
Cuadro IV.6
Amrica Latina: confianza en el gobierno, segn el nivel educativo de los entrevistados, 1996-2008
(En porcentajes)
Nivel educativo del entrevistado Confianza en el gobierno Mucha y alguna Poca y ninguna Bajo 32,1 67,9 Medio 31,2 68,8 Alto 34,5 65,5
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos Latinobarmetro 1996-2008.
Qu relacin hay entre las actitudes ciudadanas y las expresiones de la estructura social? Si consideramos las brechas sociales como resultado de la capacidad de integracin social generada por los Estados, esperaramos actitudes y conductas ciudadanas correspondientes con el desarrollo de esas capacidades. As, conforme mejora la estructura social (por ejemplo, al disminuir la inequidad), debera mejorar la actitud ciudadana. En el grfico IV.10 se muestra la relacin entre la disposicin efectiva a pagar impuestos en los tres grupos de pases segn la brecha social13. La pregunta formulada elude la culpabilizacin del entrevistado, pero supone una tendencia que puede proyectarse a prcticas propias: Podra decirme si, recientemente, sabe Ud. de alguna persona, o ha odo Ud. comentar a algn familiar o conocido sobre alguien que? Se las arregl para pagar menos impuestos de los que deba.
13
Este tema ha sido ampliamente abordado por CEPAL/AECID/Latinobarmetro (2010, pg. 141), donde se considera la importancia del anlisis de la percepcin ciudadana sobre la carga tributaria como expresin de una voluntad contributiva. Como plantean Bowler y Donovan (1995), el que los ciudadanos perciban que la carga tributaria es demasiado alta o injusta podra indicar que estos no tendran la voluntad de asumir cargas tributarias adicionales, o que seran hostiles a esta clase de iniciativas.
109
Captulo IV
Grfico IV.10
Amrica Latina: percepcin de la evasin de impuestos en el entorno cercano, 1998 y 2002a Pregunta: Podra decirme si, recientemente, sabe Ud. de alguna persona, o ha odo Ud. comentar a algn familiar o conocido sobre alguien que se las arregl para pagar menos impuestos de los que deba?
(En porcentajes)
Paraguay Nicaragua Honduras Guatemala Bolivia (Est. Plur. de) Per Panam Mxico El Salvador Ecuador Colombia Brasil Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Chile Costa Rica Argentina 0 10 20 30 40 50 Brechas altas Brechas bajas
a
Brechas merdias
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos Latinobarmetro 1998 y 2002. Promedio de 1998 y 2002.
Como se observa, en todos los grupos hay pases de mayor o menor percepcin de evasin tributaria en el entorno cercano, de modo que la relacin no parece muy clara. Incluso en el grupo de brechas medias se observa el nivel ms bajo (Panam) y el ms alto (Mxico). Lo que s est muy claro en la percepcin de los entrevistados es la naturaleza injusta de la distribucin del ingreso en la regin. La proporcin que considera que la distribucin del ingreso es injusta y muy injusta super el 70% en toda la regin en 1997, 2002 y 2007, sin que se aprecien diferencias sustanciales segn las brechas sociales de los pases (CEPAL/AECID/Latinobarmetro, 2010). Las razones que motivan o justifican la evasin fiscal estn muy prximas a la valoracin de la calidad del funcionamiento de las instituciones estatales. La poblacin se reserva el derecho de pagar impuestos. El argumento de cultura tributaria (Rivera y Sojo, 2002) concluye que las personas pagan impuestos no en razn de una motivacin tica difusa o de una obligacin moral (de ah que consideremos inapropiada la expresin moral tributaria), sino de una transaccin utilitaria concreta. Los impuestos se pagan por servicios recibidos, lo que explica la disposicin a no pagar, en trminos generales, en una regin deficitaria en la prestacin de servicios pblicos. No obstante, la percepcin de los impuestos como problema social o fenmeno que tiene en el imaginario social un lugar semejante al que, por ejemplo, proyecta una expresin como alto costo de la vida no es independiente de los niveles de desarrollo econmico y social de los pases.
110
Los datos indican que la inconformidad con el tema impuestos es mayor cuando el desempeo estatal es ms deficiente y las brechas sociales ms altas. En el grfico IV.11 se muestra la relacin entre los motivos que la poblacin menciona como causales de evasin de impuestos y la capacidad tributaria del Estado. Como en otras mediciones, se observa que, en general, con independencia de la magnitud de las brechas sociales, hay una base de hostilidad frente a los impuestos, que se consideran altos aunque no lo sean. Tambin se nota que las motivaciones utilitarias (beneficio percibido) o de castigo (por el mal uso o la corrupcin) son ms altas justamente en los pases donde las brechas sociales son ms elevadas.
Grfico IV.11
Amrica Latina: motivos para evadir impuestos, segn brechas sociales, 1998 y 2004
(En porcentajes)
60 50 40 30 20 10 0 Porque se malgastan los impuestos Alta Media Porque los impuestos son muy altos Baja Porque hay corrupcin No ve el beneficio en el pago de impuestos Porque los que no pagan estan impunes
Fuente: Latinobarmetro, 1998 y 2004.
Al analizar la confianza en el buen uso de los impuestos, sobre la base de preguntas realizadas en 2003 y 2005, en CEPAL/AECID/ Latinobarmetro (2010) se concluye que la actitud refractaria hacia los impuestos aumenta conforme se incrementa la desconfianza, lo que conduce a dos posibilidades explicativas:
Estos datos pueden dar lugar a distintas lecturas: por ejemplo, la hostilidad ante los tributos y la desconfianza sobre el uso de los impuestos podran ser expresiones de valores y creencias individualistas y hostiles hacia el Estado, pero esta interpretacin no es consistente con los resultados
111
Captulo IV
de estudios anteriores, en los cuales se ha observado que la poblacin latinoamericana ms bien sustentara una mentalidad estatista. Otra lectura es que la refractariedad ante la tributacin podra devenir de la relacin de costo-beneficio que los sujetos asocian al pago de tributos, y la percepcin sobre el uso que se hace de los recursos tributarios es una aproximacin al beneficio percibido por las personas como respuesta al pago de impuestos (por ejemplo, la cantidad y la calidad de servicios pblicos
(CEPAL/AECID/Latinobarmetro, 2010, pg. 148).
Todo ello permite arribar a una conclusin simple e imperativa: las inversiones intensivas en procesos conducentes a mejoras de equidad (tanto en el mbito de la produccin como de la distribucin), derivadas de polticas econmicas y sociales comprometidas con el cierre de brechas de ingresos, contribuyen a mejorar sustancialmente la disposicin contributiva de los ciudadanos. Si, por el contrario, los pases no realizan progresos notables en materia de equidad, tampoco encontrarn espacio poltico para la promocin de reformas tributarias que, aunque progresivas en su constitucin, suponen necesariamente una expansin en la mayora de los pases. Y si la reforma tributaria no es posible, se mantienen atadas las capacidades estatales de revertir los niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusin social. La carga de la prueba, sin embargo, se encuentra del lado de las administraciones, que primero deben convencer con polticas pblicas de buena calidad, transparencia y lucha contra la corrupcin, y despus deben requerir mayores esfuerzos contributivos.
2. Inequidad de gnero y percepciones sobre el Estado
La discriminacin de las mujeres y las estructuras patriarcales de dominacin son temas menos frecuentes en los estudios sobre legitimacin y polticas pblicas. En algunos casos, los estudios se limitan al reconocimiento de las preferencias sobre polticas pblicas entre hombres y mujeres (Shapiro y Mahajan, 1986). Kaufmann (2006) analiza el grado en que la brecha de gnero en el campo poltico es producto de las diferencias entre las actitudes polticas y la distinta relevancia que mujeres y hombres asignan a los temas. Rendlov (1999) afirma que mientras las diferencias polticas entre hombres y mujeres derivadas de los estudios de opinin tienden a presentarse en forma de una mayor beligerancia por parte de los hombres y una mayor neutralidad por parte de las mujeres, la cuestin que en verdad divide es, justamente, el tema de las relaciones de gnero. En el caso del oeste del Canad, por ejemplo, Marshall-Giles (2008) demuestra que las mujeres tienden a tener un menor grado de participacin en poltica, lo que, a su vez, debilita su capacidad de influir en las polticas pblicas que apoyan de manera preferente, como las polticas sociales y de medio ambiente.
112
En lo sucesivo, interesa explorar dos dimensiones, una, prxima a la tradicin centrada en la identificacin de distancias entre las percepciones de hombres y mujeres (tanto en actitudes como en temticas) sobre el papel del Estado y otra relativa al contraste entre el desempeo estatal en materia de equidad de gnero y las percepciones. Este desempeo se mide a partir de la definicin de brechas de gnero (CEPAL/AECID/Latinobarmetro, 2010, pg. 125) que distingue a los pases de la regin segn dos indicadores: el grado de emancipacin de las mujeres de los oficios domsticos y de cuidado, y su nivel de participacin en el mercado laboral. El resultado del ejercicio, que no incluye ni al Brasil ni al Per debido a la ausencia de datos, agrupa a los pases en tres tipos: Pases con mayor equidad de gnero: Argentina, Costa Rica, Ecuador, Panam y Uruguay. Pases en situacin intermedia: Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, Mxico, Paraguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Pases con menor equidad de gnero: Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana. En el grfico IV.12 se puede interpretar al mismo tiempo ambos fenmenos: la distancia en la confianza en el gobierno entre hombres y mujeres y las diferencias segn el nivel de los pases en relacin con la brecha de ingresos.
Grfico IV.12
Amrica Latina: confianza en el gobierno, segn sexo, por pases clasificados segn las brechas de gnero, 1996-2008
(En porcentajes de mucha o alguna confianza)

Amrica Latina Mujeres Baja Media Alta Amrica Latina Hombres Baja Media Alta 28,3 30,4 32,2 36,0 33,8 31,9 34,6 32,6
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y de Latinobarmetro 1996-2008.
113
Captulo IV
La distancia entre hombres y mujeres es de 1,2 puntos porcentuales en el promedio de la regin y tiende a ampliarse segn se distinguen los pases por brechas de gnero. De este modo, la distancia es mayor en los pases con brechas altas (2,1%) y se reduce conforme disminuyen las brechas: 1,4% en el grupo de brechas medias y 0,3% en el de brechas bajas. En la encuesta de Latinobarmetro se indag en dos aos (2003-2004) acerca de los motivos de la confianza en las instituciones pblicas14. En todas las respuestas se destaca la primaca de una expresin relacionada con el principio de igualdad de trato. En este caso, las diferencias entre hombres y mujeres parecen muy pequeas, especialmente en contraste con la mayor relevancia de las diferencias entre los pases, segn sus niveles de brecha de gnero.
Grfico IV.13
Amrica Latina: igualdad de trato como motivo de confianza en las instituciones pblicas, segn sexo, por brechas de gnero en los pases, 2003-2004
(En porcentajes)
Amrica Latina Mujeres Baja Media Alta Amrica Latina Hombres Baja Media Alta 38 40 43,0 48,1 45,4
41,6 42 42,3 44 45 43,9 45,2
47,0
48
50
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y de Latinobarmetro 2003-2004.
Al comparar la evaluacin del funcionamiento de las instituciones pblicas segn el sexo se puede identificar el grado en que las mujeres son ms o menos neutrales respecto de dicho funcionamiento. Los datos no parecen reforzar la idea de la neutralidad proporcionalmente mayor de las mujeres, puesto que no hay diferencias importantes por sexo. Cabe destacar, sin embargo, que la evaluacin tiende a mejorar conforme disminuye la brecha de gnero.
La pregunta y las opciones fueron: Cul de los siguientes factores en la tarjeta, son los ms importantes para Ud. determinar cuanta confianza tiene en las instituciones pblicas? Nombre hasta tres. Si tratan a todos por igual/El que sean fiscalizadas/Si entregan la informacin que se necesita/admiten responsabilidad cuando se equivocan/La calidad y el liderazgo de su gestin/Lo que los amigos y la familia dicen de l/Los que los medios de comunicacin dicen de l/ Si cumplen sus promesas/Si se interesan en lo que uno opina/Si el servicio responde a mi necesidad.
14
114
Grfico IV.14
Amrica Latina: evaluacin del funcionamiento de las instituciones pblicas, segn sexo, por brechas de gnero en los pases, 2002 y 2005
(En porcentajes)
Amrica Latina 54,6
Mujeres
Baja
54,9
Media
53,2
Alta
57,9
Amrica Latina
54,2
Hombres
Baja
55,2
Media
52,6
Alta 0 Muy mal Mal 10 Regular Bien 20 30 Muy bien 40 50
56,6 60 70
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y de Latinobarmetro 2002 y 2005.
En general, las actitudes que proyectan las mujeres y los hombres coinciden. La otra cuestin es si las mujeres rehyen a la emisin de juicios sobre la poltica o el funcionamiento de las instituciones. Los datos indican que las mujeres tienen opiniones fuertes en sentidos muy semejantes a los de los hombres, pero cerca del doble de mujeres que de hombres tiende a no contestar. Este fenmeno no permite afirmar la tesis de la indiferencia o la neutralidad de las mujeres, pero es en s mismo relevante. Considerando tres tipos de preguntas, tambin es interesante advertir que, en el caso de las mujeres, la proporcin de No sabe o No responde es mucho ms alta cuando la cuestin se distancia de los temas sociales que, como salud y educacin, pueden tener ms relevancia para ellas dada su mayor proximidad a las necesidades de todos los miembros del hogar.
115
Captulo IV
Cuadro IV.7
Amrica Latina: tareas del estado, segn sexo, 1998-2002
(En porcentajes)
De acuerdo El Estado debe hacerse cargo de la educacin El Estado debe hacerse cargo de la salud Hombres Mujeres Hombres Mujeres El Estado debe dejar la actividad productiva al sector privado Hombres Mujeres 86,8 86,2 88,2 87,6 47,5 40,8 En desacuerdo 11,4 10,6 10,1 9,3 45,5 46,9 No sabe/ No responde 1,8 3,2 1,8 3,2 7,0 12,3
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos Latinobarmetro 1998, 2000 y 2002.
En la literatura se indica que en algunos casos, las mujeres se diferencian de los hombres en los estudios de opinin no tanto en temas generales, sino ms bien en temas relacionados especficamente con la discriminacin contra las mujeres. En este caso, disponemos de una pregunta que permite capturar la percepcin de la necesidad de que el Estado acte para equilibrar desigualdades de gnero. En la encuesta de Latinobarmetro de 2006 se realiz la siguiente consulta: Cree Ud. que el Estado debe tener polticas que permitan compatibilizar las responsabilidades de la familia con las del trabajo? Debe tener polticas solo para los hombres, solo para las mujeres, para ambos o no debe tener polticas? En el cuadro IV.8 se muestra que la mayora de los entrevistados, sin importar el sexo o las brechas de gnero, favorece las polticas indiferenciadas, lo que supone una tensin con la lgica de las iniciativas pblicas que parten de circunstancias especficas de discriminacin que requieren tratamientos diferenciados. En segundo lugar, el hecho de que las mujeres en los pases con brechas altas consideren, en una proporcin levemente superior a los hombres en ese mismo grupo de pases, que no deberan existir polticas con esos fines, podra ser evidencia de un residuo de localizacin de los temas de la familia en el mbito de lo estrictamente privado. De cualquier modo, las diferencias por sexo son demasiado pequeas para ser concluyentes en la interpretacin.
116
Cuadro IV.8
Amrica Latina: percepcin sobre quines deberan conformar la poblacin objetivo de las polticas de compatibilizacin del trabajo y la familia, segn sexo y brechas de gnero en los pases, 2006 Pregunta: Cree Ud. que el Estado debe tener polticas que permitan compatibilizar las responsabilidades de la familia con las del trabajo?
(En porcentajes)
Solo para los hombres Hombres ALTA MEDIA BAJA Mujeres ALTA MEDIA BAJA 1,6 1,8 1,3 2,0 1,5 1,1 Solo para las mujeres 4,4 3,9 3,8 3,9 3,8 2,6 Para ambos 84,1 80,0 80,8 81,4 80,0 83,1 No debe tenerlas 6,7 8,5 8,5 8,3 7,7 7,5
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos Latinobarmetro 2006.
3. Diversidad tnica y satisfaccin
Amrica Latina es culturalmente diversa. La vinculacin de los ciudadanos, segn su condicin tnica y cultural, con el Estado y la poltica, que se expresa en el sentido otorgado a la nocin de ciudadana (un concepto mediante el cual se procura integrar las diferencias sociales ante derechos y deberes comunes), a primera vista entra en disputa con la principal reivindicacin de los pueblos originarios de la regin, que se sustenta en el reconocimiento de la diversidad. El concepto de ciudadana remite a la formacin de horizontes de derecho universales, que no solo son aplicables a conjuntos indiferenciados de poblacin, sino que se desarrollan con independencia de asientos territoriales rgidos e histricamente fijados. En cambio, la nocin de etnicidad reivindica la primaca de lo particular. Supone la convivencia de diversas naciones dentro de un mismo cuerpo estatal, como queda de manifiesto con la reforma constitucional mediante la cual Bolivia pas a llamarse Bolivia (Estado Plurinacional de). Partiendo de la distincin entre ciudadana formal y ciudadana sustantiva postulada por Bottomore (1992) que distingue la nacionalidad (ciudadana formal) de las garantas de derechos civiles, polticos y sociales (ciudadana sustantiva), se puede vislumbrar un espacio para la efectiva afirmacin y preservacin de identidades singulares. Otro aspecto donde debe reconocerse una clara diferencia es en el peso relativamente diverso de la norma y la tradicin. As, la ciudadana se asienta en la definicin del derecho, mientras que el valor de lo tnico se formula en la costumbre y en el derecho que crea: lo consuetudinario. En este anlisis se procura formular argumentos en apoyo a la interaccin positiva de norma y costumbre en la formulacin de una condicin de ciudadana
117
Captulo IV
tnica. En este aspecto, la CEPAL (2000) formula un concepto de ciudadana prximo a ideas de igualdad estructural y comunidad simblica, para lo que asocia el concepto con la nocin de cohesin social. Con ello, comprende la cohesin no como comunitarismo premoderno, sino como un conjunto de valores nuevos donde la heterogeneidad social y la pluralidad poltica son parte activa y no representan una contradiccin respecto de la afirmacin de derechos ciudadanos. Debe destacarse un punto adicional. Mientras que los derechos de ciudadana empiezan a generar necesidades de desterritorializacin producto de la comunidad de antagonismos econmicos, sociales, polticos y culturales derivados del proceso de globalizacin, las reivindicaciones tnico-culturales procuran resignificarse alrededor de lo propio, lo territorial concreto, acotado, local. En otras palabras, mientras la ciudadana avanza de lo formal a lo sustantivo, lo tnico procura la construccin de los derechos desde lo formal. As es como debe entenderse la demanda tnica de derechos de tercera generacin, asociados a la identidad y a la libre autodeterminacin. Como advierte lvaro Bello en el estudio ms completo sobre los vnculos entre ciudadana y etnicidad en Amrica Latina: Para los grupos tnicos, el reconocimiento de la libre determinacin implica acceder a un rgimen jurdico distinto del que hoy tienen en el interior de los Estados nacionales, e implica tambin una manera de acceder a formas de autogobierno y decisiones propias en materia econmica, social, poltica y cultural (Bello, 2004, pg. 79). De modo que la ciudadana tnica en Amrica Latina no dispone todava de referentes de ciudadana sustantiva. Asimismo, an no est claro cules son, si es que son distintos, los contenidos que definen el horizonte de aspiraciones de los grupos tnico-culturales diferenciados. En el desarrollo de derechos de ciudadana tnica pueden destacarse dos etapas: una primera etapa de afirmacin de condiciones de ciudadana formal, basada en la formulacin de derechos singulares que procuran la afirmacin de la diversidad, mecanismos institucionales y marco constitucional15; y una segunda etapa, todava en ciernes, donde se procura el levantamiento de informacin emprica sobre la calidad de la ciudadana sustantiva. En otras palabras, se ha avanzado en la definicin de marcos normativos y se comienza a dar pasos en la visibilizacin de la condicin social16.
15
16
Bello (2004, pg. 27) recuerda la contribucin tnica a la formacin de horizontes de derecho con la afirmacin de los llamados derechos de tercera generacin el derecho a la identidad y a la autodeterminacin, instalados, sin embargo, en un plano de exclusin socioeconmica donde persisten graves limitaciones de acceso y garanta a los derechos de primera y segunda generacin. La CEPAL (2000, pg. 314) advierte que los derechos especficos de los pueblos indgenas todava se encuentran en condicin de subordinacin respecto de los derechos aceptados como universales. Si bien se ha consagrado internacionalmente el derecho a la no discriminacin racial, en muchos pases de la regin no se reconocen los derechos especficos para la proteccin del patrimonio histrico, religioso, lingstico y territorial de tales grupos.
118
En relacin con la segunda etapa, la CEPAL ha procurado establecer parmetros objetivos para la determinacin del peso de lo tnico en los distintos pases de la regin y, para lograrlo, se apoya en un ejercicio de clculo de fraccionamiento etnolingstico:
La medida de fraccionalizacin etnolingstica est definida como la probabilidad de que dos individuos extrados al azar de una poblacin pertenezcan a dos grupos diferentes. Esta aproximacin tiene la ventaja de incluir la heterogeneidad relacionada con la etnia y el lenguaje, en comparacin con la primera medida de fraccionalizacin, que solo consideraba las diferencias lingsticas (perspectiva empleada en el Atlas Narodov de la desaparecida Unin Sovitica) (Alesina y otros, 2003)
(CEPAL/AECID/Latinobarmetro, 2010, pg. 113).
Sobre la base de esa metodologa, los pases de la regin quedan organizados en tres grupos segn su grado de fraccionamiento, donde el valor promedia los datos de fraccionamiento tnico y lingstico, respectivamente (el valor 1 indica que cada persona pertenece a un grupo distinto y el mnimo es 0).
Cuadro IV.9
Amrica Latina: pases ordenados segn fraccionamiento etnolingstico, 2010
ALTA Per Guatemala Bolivia (Est. Plur. de) Panam Ecuador Paraguay 0,50 0,49 0,48 0,47 0,39 0,36 Mxico Colombia Brasil Venezuela (Rep. Bol. de) Nicaragua Rep. Dominicana MEDIA 0,35 0,31 0,29 0,28 0,27 0,23 El Salvador Chile Uruguay Argentina Costa Rica BAJA 0,20 0,19 0,17 0,16 0,14
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID)/Corporacin Latinobarmetro, Amrica Latina frente al espejo. Dimensiones objetivas y subjetivas de la inequidad social y el bienestar en la regin (LC/G.2419/E), Santiago de Chile, CEPAL, 2010, pg. 114.
Interesa explorar el grado en que este tipo de fraccionamiento se refleja en opiniones diferenciadas de la poblacin respecto de los indicadores de satisfaccin con las instituciones y los servicios gubernamentales. Es posible suponer que los mayores grados de insatisfaccin entre los pases que tienen mayor fraccionamiento reflejan dinmicas de exclusin social que perjudican a los grupos tnicos vulnerables, aspecto que no es infrecuente en los pases latinoamericanos. Tomemos por ejemplo el caso de la distribucin de los niveles de pobreza en relacin con grupos tnicos diferenciados. En Mxico, de acuerdo con el censo de 2000, el 44% de la poblacin indgena se encuentra
119
Captulo IV
en el 20% ms pobre, proporcin que baja al 17% para la poblacin no indgena. En el 50% de menor ingreso se localiza el 80% de la poblacin indgena frente al 47% de los no indgenas (Banco Mundial, citado por Martn del Campo, 2008). En el Ecuador, los datos de la Encuesta de condiciones de vida 2005-2006 muestran que la prevalencia de pobreza e indigencia entre la poblacin indgena supera sustancialmente la media nacional. Mientras que la pobreza y la indigencia promediaron un 38% y un 13%, respectivamente, a nivel nacional, para la poblacin indgena los valores alcanzaron el 68% y el 39%. No obstante, en pases de menor fraccionamiento, los datos tambin revelan una mayor incidencia de la pobreza entre la poblacin indgena, como en el caso de Chile, donde la pobreza y la indigencia promediaron el 19% entre la poblacin indgena y el 13% entre la poblacin no indgena (vase [en lnea] http://www.unicef.cl/unicef/index.php/Pobreza). Con esto queda claro que no se afirma que el mayor o menor fraccionamiento implica otra cosa que no sea la proyeccin de dinmicas de exclusin en universos poblacionales ms significativos en unos casos que en otros. La exclusin es la constante, pero las poblaciones que la experimentan varan de un pas a otro. Ntese que entre 2002 y 2007, los niveles de confianza en el gobierno son ms bajos en los pases con mayores niveles de fraccionamiento. Una tendencia similar se observa en lo que respecta a la confianza en los poderes legislativo y judicial, as como en las fuerzas armadas y la polica.
Grfico IV.15
Amrica Latina: confianza en el gobierno, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2007
(Promedios en una escala de 1 a 4, donde 1=ninguna confianza y 4=mucha confianza)

2,70
2,50
2,30
2,10
1,90
1,70
1,50
1996 Brecha alta
2002
2003 Brecha media
2004 Brecha baja
2005
2006
2007
120
Grfico IV.16
Amrica Latina: confianza en el congreso, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008

2,50
2,30
2,10
1,90
1,70
1,50
1996
1997 Brecha alta
1998
2000 Brecha media
2001
2002
2003 Brecha baja
2004
2005
2007
2008
Grfico IV.17
Amrica Latina: confianza en el poder judicial, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008

2,50 2,40 2,30 2,20 2,10 2,0 1,90 1,80 1,70 1,60 1,50
1996 1997 Brecha alta 1998 2000 Brecha media 2001 2002 2003 Brecha baja 2004 2005 2007 2008
121
Captulo IV
Grfico IV.18
Amrica Latina: confianza en la administracin pblica, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008

2,50
2,30
2,10
1,90
1,70
1,50
1996 Brecha alta
2001 Brecha media
2005 Brecha baja
2008
En el caso de la confianza en la administracin pblica, lo que puede ser una verbalizacin diferente del mismo gobierno (no est claro si la gente distingue el gobierno de la administracin), los datos revelan la misma situacin, aunque en una lnea ms tenue. Resulta llamativa la cada de la confianza en las distintas instituciones verificada en 2003. En este caso, es destacable el hecho de que la percepcin de ingreso subjetivo en todos los grupos de pases experiment una cada ese mismo ao.
122
Grfico IV.19
Amrica Latina: ingreso subjetivo, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 1996-2008
(Promedios en una escala de 1 a 4, donde 1 = No les alcanza, tienen grandes dificultades, 4 = Les alcanza bien, pueden ahorrar)
2,70 2,60 2,50 2,40 2,30 2,20 2,10 2,00 1996 1997 Brecha alta 1998 2000 Brecha media 2001 2002 2003 Brecha baja 2004 2005 2007 2008
La confianza en las instituciones es un indicador muy comn en los estudios de opinin pblica, aunque su significado preciso puede ser controversial. La gente confa porque las instituciones hacen bien su trabajo? O la confianza es una afirmacin de apoyo normativo que no depende mucho de la calidad del desempeo? Por otra parte, lo que la evolucin del ingreso subjetivo parece indicar es que la confianza se mueve igual que la percepcin de las personas sobre su calidad de vida material, lo que resulta bastante llamativo, sobre todo si se tiene en cuenta que buena parte del desempeo econmico de la sociedad ya no depende de la accin pblica, especialmente en contextos de liberalizacin econmica y desregulacin. En todo caso, como hemos visto, la evaluacin ciudadana de lo pblico no parece distinguir mbitos de competencia muy precisos y asigna una responsabilidad ms o menos generalizada al Estado y al gobierno sobre el manejo de todos los asuntos colectivos. Ahora bien, si se observa la evolucin del grado de satisfaccin de la poblacin con los servicios que efectivamente recibe en este caso salud y educacin, la mayora de prestacin pblica, se notan, en general, mayores grados de satisfaccin que los niveles de confianza expresados en las instituciones. Sin embargo, con los datos de confianza suele ocurrir que la satisfaccin es menor en los pases de mayor fraccionamiento.
123
Captulo IV
Grfico IV.20
Amrica Latina: grado de satisfaccin con la educacin a la que se tiene acceso, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 2003-2007
(Promedios en una escala de 1 a 4, donde 1=nada satisfecho y 4=muy satisfecho)

3,00 2,90 2,80 2,70 2,60 2,50 2,40 2,30 2,20 2,10 2,00 2003 Brecha alta 2004 Brecha media 2005 Brecha baja 2006 2007
Grfico IV.21
Amrica Latina: grado de satisfaccin con la salud a la que se tiene acceso, segn el fraccionamiento etnolingstico de los pases, 2003-2007
(Promedios en una escala de 1 a 4, donde 1=nada satisfecho y 4=muy satisfecho)

3,00
2,80
2,60
2,40
2,20
2,00 2003 Brecha alta 2004 Brecha media 2005 Brecha baja 2006 2007
124
Los datos reseados permiten proponer algunas explicaciones provisionales. El registro de mayores niveles de confianza y satisfaccin en pases ms integrados u homogneos desde el punto de vista tnico es un fenmeno reconocido en la literatura sobre regmenes de bienestar. Los mayores grados de confianza y satisfaccin se asociaran ms al mayor desarrollo relativo de las arquitecturas de bienestar en los pases europeos del Norte que en los pases mediterrneos o en los Estados Unidos. Incluso en el contexto latinoamericano, ha sido ampliamente documentado el mayor desarrollo relativo de los sistemas de bienestar social en pases con baja heterogeneidad tnica y cultural, como Costa Rica y el Uruguay.17
17
Vase, al respecto, la compilacin de Barba, Ordnez y Valencia (2009).
125
Captulo V
Durante los aos ochenta, en el perodo de proliferacin de polticas orientadas a la reduccin del tamao relativo del Estado y de su participacin en las actividades econmicas, se asentaron argumentos muy crticos respecto de la capacidad del Estado, la eficiencia de su funcionamiento, y la calidad y cantidad del empleo pblico. El Estado fue, en trminos generales, percibido como parte del problema. De ah que la regin se abocara, con el apoyo de organismos financieros internacionales, a un proceso de reestructuracin institucional dirigido a privatizar actividades pblicas, reducir la planilla y los gastos del Estado, y generar condiciones para una mejora macroeconmica a partir de la reduccin del desequilibrio fiscal. Los alcances de este proceso se pueden ponderar con dos indicadores: la evolucin del empleo pblico y la evolucin de los beneficios derivados de las privatizaciones. En el primer caso, los datos demuestran una reduccin del empleo pblico en la regin, que pas del 9,4% al 4,2% del total del empleo no agrcola entre 1985 y 1995.
127
Captulo V
Cuadro V.1
Amrica Latina: evolucin del empleo pblico, 1985-1995
(En porcentajes del empleo no agrcola)

1985 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Honduras Mxico Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) Promedio de Amrica Latina 24,5 19,4 23,1 18,3 22,2 17,7 21,8 18,1 22,9 17,2 25,5 31,8 12,7 25,9 32,2 12,5 12,5 18,9 25,6 30,2 12,9 12,6 18,1 25,4 31,6 13,2 17,2 25,1 30,4 10,9 13,2 19,1 22,7 12,0 9,9 11,2 25,1 1986 19,4 18,3 11,9 9,1 10,8 25,8 1987 20,2 17,5 11,8 8,3 10,3 21,8 1988 20,0 17,2 11,9 7,4 10,1 22,8 1989 19,6 16,8 11,3 6,9 9,8 21,8 1990 19,3 16,5 11,0 7,0 9,6 22,0 17,6 14,9 25,0 32,0 12,2 11,6 20,1 22,3 17,2 1991 18,5 17,1 10,7 7,8 9,3 20,3 23,1 16,6 24,7 27,5 11,3 11,9 18,1 21,6 17,0 1992 17,7 15,5 10,4 8,0 9,0 20,5 14,7 16,4 24,5 25,5 14,6 10,0 17,5 20,2 16,0 1993 16,8 12,7 9,7 7,9 8,7 20,1 13,8 14,6 23,0 24,6 12,2 10,1 18,3 18,8 15,1 1994 14,3 11,4 9,7 7,7 8,4 18,4 13,7 12,4 22,9 24,4 11,8 7,9 16,9 19,3 14,2 1995 13,8 11,4 9,6 7,7 8,4 17,9 13,4 12,5 22,5 23,4 11,9 8,9 17,7 19,5 14,2
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de N. Loayza y L. Palacios, Economic reform and progress in Latin America and the Caribbean, World Bank Policy Research Working Paper, N 1829, 1997, pg.84.
Respecto de la magnitud del proceso de privatizaciones, la regin no experiment un curso homogneo, sino que, por el contrario, se apreciaron dinmicas diferenciadas segn el grado de desarrollo de las experiencias estatistas en cada uno de los pases. A finales de los aos ochenta, Chile y Mxico fueron los privatizadores ms dinmicos de la regin, pero mientras en Chile el mpetu se desaceler en el quinquenio siguiente, en Mxico se acentu. A su vez, mientras que en la primera mitad de la dcada de 1990 los ingresos por privatizaciones en Bolivia (Estado Plurinacional de) alcanzaron magnitudes del 3,5% del PIB, en el Uruguay promediaron apenas el 0,06% del producto. La importancia de las experiencias privatizadoras queda clara en pases como la Argentina, Mxico, Nicaragua y el Per.
128
Cuadro V.2
Amrica Latina: ingresos por privatizaciones

1988-1989 Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Guatemala Ecuador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 0,33 0,79 0,16 0,29 0,44 1,6 1,41 0,3 0,28 1,73 0,06 0,77 0,04 1,11 0,02 1990-1995 1,48 3,48 0,35 0,59 0,34
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de N. Loayza y L. Palacios, Economic reform and progress in Latin America and the Caribbean, World Bank Policy Research Working Paper, N 1829, 1997, pg. 41.
Los datos expuestos sirven para contextualizar las opiniones de la ciudadana sobre el papel del Estado. No es lo mismo interrogar a la poblacin en contextos estatizantes (como en las pocas precedentes de la primera generacin de reformas), que hacerlo en escenarios mercantilizadores o privatizadores, como el del perodo que abarca los tres lustros que van de 1985 a 2000. Como veremos en este captulo, los datos disponibles del estudio de Latinobarmetro son congruentes, en trminos generales, con un perodo de restauracin de la imagen del Estado. En abstracto, las respuestas a preguntas sobre el papel del Estado realizadas en un perodo marcado por cambios en los discursos sobre el Estado y su funcin (en los extremos desde el antiestatismo a ultranza de comienzos de los aos ochenta, expresado ms en las consignas de la reaganoma que en los postulados del Consenso de Washington, hasta la reaparicin de proyectos estatizadores de corte socialista en varios pases de la regin) podran mostrar los resabios de ideologas antiestatistas, la restauracin de la confianza perdida con la crisis de la deuda o incluso el impacto de nuevas demandas al Estado en virtud de necesidades no cubiertas en forma adecuada por la iniciativa privada (plano de la satisfaccin) o por el convencimiento de que la calidad de vida en general depende independientemente de los resultados del desempeo gubernamental de una mayor presencia del Estado en la sociedad y en la economa (plano del consentimiento).
129
Captulo V
Filgueira (2009, pg. 150) postula, recordando a Huntington y su anlisis de las democracias pretorianas, que la evolucin de las polticas pblicas en el perodo que va de la segunda mitad de los aos noventa a la actualidad se mueve en una suerte de equilibrio entre un modelo tecnocrtico excluyente, que procura cautelar a cualquier precio los equilibrios macroeconmicos, y los populismos plebiscitarios, que actan sobre las demandas sociales sin generar suficientes mecanismos institucionales en el Estado ni capacidades organizativas en la sociedad. Con todo, en ambos casos los equilibrios se alcanzan en virtud de la existencia de capacidades regulatorias o distributivas del Estado, lo que parece conducir a una conciencia social ms amplia sobre la inevitabilidad del Estado.
Grfico V.1
Amrica Latina (18 pases): de la lista de actividades que le voy a leer, cules deben estar mayoritariamente en manos del estado y cules deben estar mayoritariamente en manos privadas?, 1998 y 2008
(En porcentajes de poblacin que responde en manos del Estado)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Salud 1998 Educacin bsica 2008 Universidades Pensiones Agua Electricidad Telfonos Petrleo 78 88 84 90 86 76 86 71 86 83 75 66 60 66 84
Al ser consultada sobre el papel del Estado a partir de imgenes concretas y antagonistas como la idea de que algunas actividades pueden estar exclusivamente en manos del Estado o del mercado, la poblacin latinoamericana proyecta percepciones claramente estatistas, que no solo son mayoritarias, sino que se aproximan a la unanimidad a lo largo de la dcada. En el grfico V.1 se puede notar cmo las percepciones estatistas abarcan no solo los servicios sociales tradicionales (educacin, salud, previsin y agua potable), sino tambin actividades de clara ndole econmica, como la electricidad, la telefona y el petrleo.
130
Grfico V.2
Amrica Latina (promedios simples, 17 pases): poblacin que opina que la salud, la educacin, las pensiones, los servicios bsicos y el petrleo deben estar mayoritariamente en manos del estado, por grupos de pases, 1998-2008a
(En porcentajes)
100 83 80 60 40 20 0 71 59 61
A) Salud, Educacin primaria y pensiones

79 78
Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay
Brasil, El Salvador, Mxico, Rep. Dominicana, Panam, Venezuela (Rep. Bol. de)
Bolivia (Est. Plur. de), Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per
80 70 60 50 40 30 20 10 0 57
75
B) Electricidad, agua y telefona

68 51 61 78
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay 1998 2008 68 87
C) Petrleo
83 61 65 86
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1998-2008. En salud, educacin primaria y pensiones se expone el porcentaje de poblacin que opin que el Estado debe controlar mayoritariamente las tres actividades. Lo mismo ocurre en el caso de electricidad, agua potable y telefona.
a
131
Captulo V
Al distinguir las percepciones segn grupos de pases definidos en trminos de estatalidad, se observan, en general, actitudes ms favorables a la intervencin del Estado en el grupo de mayor estatalidad, mientras que es el grupo medio y no el de menor estatalidad el que proyecta opiniones menos favorables, aunque todas en el contexto de una amplia actitud favorable al control estatal de actividades econmicas y sociales. En relacin con los servicios sociales, si bien los tres grupos muestran un aumento de la opinin favorable al control estatal, este es mucho mayor en el caso de los grupos de estatalidad media y baja. En el caso de los servicios pblicos de electricidad, agua y telefona, la mayor variacin se observa en el grupo de pases de baja estatalidad (21 puntos), mientras que el aumento en los grupos medio y alto es de 17 y 18 puntos, respectivamente. El aumento del control estatal del petrleo es mayor en el grupo medio (22 puntos), donde se ubican grandes productores como el Brasil, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Estas opiniones pueden responder a dinmicas distintas: en los pases productores de petrleo, por ejemplo, el control nacional de los recursos es un asunto polticamente impulsado por los gobiernos, mientras que los servicios sociales y de infraestructura pueden estar ms relacionados con expectativas y demandas de la poblacin, cuyo acceso a servicios es todava precario y puede haberse agravado en los contextos de prestaciones mercantilizadas de difcil acceso para los grupos de bajos ingresos. Este argumento la asociacin de las percepciones a la condicin socioeconmica de las personas se comprueba con la observacin del grado de aceptacin del control estatal segn el nivel socioeconmico de las personas. Como se observa en el grfico V.3, en todos los grupos de pases, con independencia del desarrollo del Estado y de la calidad de su desempeo, las expectativas sobre mayor control del Estado son ms altas entre los grupos de ms bajos ingresos y las expectativas sobre mayor control del mercado son mayores en los grupos de altos ingresos. La brecha de opinin entre los grupos es, sin embargo, mucho mayor en el grupo de menor grado de estatalidad, donde la percepcin favorable al control del Estado se reduce 30 puntos en el grupo de estrato alto con respecto al de estrato bajo, mientras la brecha es de 16 y 17 puntos en el grupo de estatalidad media y alta, respectivamente.
132
Grfico V.3
Amrica Latina (18 pases): opiniones sobre el papel del estado en sectores estratgicos y servicios bsicos, por estrato socioeconmico y grupos de pases, 2008a
(En porcentajes)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 4 Bajo 7 MedioBajo 7 MedioAlto 9 12 15 14 17 7 Bajo MedioBajo MedioAlto Alto Bajo 9 12 19 78 68 69 61 66 57 58 50 44 74 67 58
Alto
MedioBajo
MedioAlto
Alto
Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay La mayora o todos privados
Brasil, El Salvador, Mxico, Rep. Dominicana, Panam, Venezuela (Rep. Bol. de) Todos Estado
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1998-2008 y base de datos de indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial. En la categora Todos Estado se incluye a las personas que opinaron que la salud, la educacin bsica, las pensiones, el agua potable, la electricidad, los telfonos y el petrleo deberan estar mayoritariamente en manos del Estado. Se construy un ndice de situacin socioeconmica con dos dimensiones: 1) acceso a servicios bsicos y tenencia de bienes duraderos en el hogar y 2) nivel de escolaridad de los entrevistados.
a
La experiencia de vida con el Estado parece ser un factor importante a la hora de emitir una opinin sobre el grado de control del Estado en actividades de inters pblico. Conforme aumenta la edad de los individuos, aumenta tambin la expectativa de un mayor control del Estado, lo que quiz demuestra el efecto de implantacin de los discursos liberalizadores entre la poblacin ms joven. Esto permite matizar la hiptesis previa de la restauracin de las percepciones estatistas en la sociedad, porque coloca un manto de duda sobre la relacin histrica de los individuos con el Estado. Dado que no se dispone de series de datos previas a 1996, no podemos reconocer con la misma intensidad el grado en que las opiniones en la era dorada de las privatizaciones (justamente la dcada que se inicia en la segunda mitad de los aos ochenta) hayan permeado representaciones sociales igualmente antiestatistas. Es posible pensar que, en ausencia de instituciones estatales slidas y democrticas, la poblacin haya tenido ms bien una aspiracin histrica respecto del Estado. En ese caso, el hecho de que el entusiasmo por el Estado sea menor entre los ms jvenes podra ser indicativo de una tendencia justamente contraria, quiz no antiestatista y posiblemente ms
133
Captulo V
equilibrada, es decir, tampoco mercantilista a ultranza, que podra afirmarse en las futuras generaciones. En todo caso, son tendencias dentro de una opinin que, como hemos sealado, es marcadamente favorable al control estatal o que, incluso cuando es menos favorable, no significa una mayor confianza en el control del mercado. Con ello, cabe la posibilidad de que la opcin ms atractiva para oponer a un control mayoritario del Estado (cuyo significado tampoco es muy preciso) pueda no ser el control del mercado, sino algunas opciones de cogestin, ms prximas a las alternativas que en la actualidad impulsan los gobiernos de la regin18.
Grfico V.4
Amrica Latina (18 pases): opiniones sobre el papel del estado en sectores estratgicos y servicios bsicos, por grupos de edad y grupos de pases, 2008a
(En porcentajes)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 8 16-29 aos 8 30-60 aos 6 61 aos y ms 16-29 aos 30-60 aos 61 aos y ms 16-29 aos 15 15 65 66 60 53 73 67 61 59 73
12
12
10
30-60 aos
61 aos y ms
Brasil, El Salvador, Mxico, Rep. Dominicana, Panam, Venezuela (Rep. Bol. de) Todos Estado
La mayora o todos privados
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1998-2008 y base de datos de indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial. En la categora Todos Estado se incluye a las personas que opinaron que la salud, la educacin bsica, las pensiones, el agua potable, la electricidad, los telfonos y el petrleo deberan estar mayoritariamente en manos del Estado.
a
Por otro lado, se parte del supuesto de que las filiaciones ideolgicas o polticas influyen sobre las percepciones y actitudes en torno al Estado y su funcionamiento. De este modo, las orientaciones de izquierda o socialdemocrticas deberan coincidir con una mayor afinidad estatal, mientras
18
No es lo mismo que la mayora de las actividades estn en manos exclusivas del Estado, que la propiedad de las operaciones que ofrecen los servicios sea mayormente estatal (por ejemplo, el 51% de las acciones de una empresa elctrica en manos del Estado contra el 49% en manos de inversionistas privados). Las preguntas formuladas no ofrecen claridad sobre esta distincin clave.
134
que las orientaciones ms liberales o conservadoras deberan favorecer opiniones mercantilistas. En las encuestas se indaga sobre la autoubicacin de los individuos en una escala izquierda-derecha. Suponiendo que, efectivamente, la gente relaciona a la izquierda con ms Estado y a la derecha con menos Estado, tiene sentido explorar la relacin entre las percepciones sobre el papel del Estado y la ubicacin ideolgica de las personas.
Grfico V.5
Amrica Latina (18 pases): poblacin que cree que el estado debe controlar sectores estratgicos y servicios bsicos, por autoidentificacin poltica y grupos de pases, 2008a
(En porcentajes)
85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 Izquierda 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Derecha 52 80 75 71 68 63 66 62 65 58 57 56 57 81 75 70 66 61 59 59 57 51 50 49 45 58 55 68 65 63 72 67 66
Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay Bolivia (Est. Plur. de), Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos de Latinobarmetro 1998-2008 y base de datos de indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial. Se incluye a las personas que opinaron que la salud, la educacin bsica, las pensiones, el agua potable, la electricidad, los telfonos y el petrleo deberan estar mayoritariamente en manos del Estado. Se basa en las respuestas de la poblacin latinoamericana a la pregunta: En poltica se habla normalmente de izquierda y derecha. En una escala donde 0 es la izquierda y 10 la derecha, dnde se ubicara Ud.?
a
En el grfico V.5 se observa, en primer lugar, que para todos los grupos de estatalidad, la relacin entre preferencias estatistas y autoidentificacin poltica no sigue una progresin lineal, sino una forma en V, con niveles mayores de apoyo en los extremos de la escala. Esto resulta llamativo porque se esperara una reduccin progresiva al menos en la forma en que se proyecta hasta el punto 6 y 7 de la escala. Las explicaciones de esta aparente anomala pueden tener que ver con factores asociados al tamao de la muestra y a la concentracin de casos en los puntos medios de la escala, pero tambin con aspectos ms sustantivos, como que las autoidentificaciones polticas son mucho ms difusas y menos ideolgicas de lo que podra esperarse.
135
Captulo V
Los datos del grfico V.5 podran indicar que la ubicacin ideolgica es menos importante que el grado de estatalidad, al menos para asegurar el apoyo de los grupos de izquierda a opciones favorables al mayor control del Estado. Obsrvese que el apoyo de la izquierda en el grupo medio es ms bajo que el de la derecha en los pases de alta estatalidad y hay una diferencia de casi 30 puntos en el apoyo de la izquierda entre los grupos de estatalidad media y estatalidad alta. En los pases medios es llamativo un fenmeno de incongruencia ideolgica, porque el apoyo al mayor control estatal de los sectores que se autolocalizan a la derecha del espectro supera a los de izquierda. En todos los casos, los extremos tienden a favorecer un mayor control del Estado, mientras que las simas de menor apoyo (aunque siempre importante) se localizan en el segmento de centro derecha (6 al 7 en la escala de 10). Sin embargo, el efecto de incongruencia ideolgica parece especfico de los pases de estatalidad media, porque claramente en los de alta estatalidad las proporciones son ms altas en el extremo izquierdo que en el derecho (una forma de L acostada). Por otra parte, si bien puede afirmarse que las reformas econmicas suponen, en su sentido integral, una redefinicin completa del papel del Estado, algunos de sus componentes son ms controversiales que otros. Sin duda, en ello confluyen las capacidades sociales de identificacin de los efectos de las reformas. Si se recurre a la distincin de efectos agregados y distribuidos propuesta por Przeworski (1995) y su incidencia en el tiempo, las acciones de reforma ms controversiales seran aquellas cuyos efectos son permanentes y especficos, es decir que afectan definitivamente intereses de grupos particulares. Entretanto, en el otro extremo, algunas reformas pueden tener efectos temporales y generalizados al conjunto de la poblacin. Desde el punto de vista terico, los efectos socialmente acotados y permanentes pueden precipitar una mayor resistencia y oposicin, mientras que los efectos ms difusos generan menor oposicin. El ejemplo paradigmtico de los efectos acotados y permanentes es el de las privatizaciones porque altera de modo definitivo la situacin prevaleciente para los sectores de empleo pblico asociados a las empresas que se privatizan. Esto se suma al hecho de que estos sectores de empleo pblico suelen estar muy organizados y disponer de liderazgos polticos consolidados con conexiones extensas a nivel de partidos polticos. Otro ejemplo es el de la apertura comercial, que elimina aranceles proteccionistas y obliga a la reconversin productiva de sectores industriales y agrcolas que no son capaces de competir con los precios internacionales. Latinobarmetro indag sobre el grado de satisfaccin de los entrevistados con los servicios pblicos privatizados tomando en cuenta precio y calidad. En las respuestas a la pregunta pueden influir tanto la relacin entre el desempeo percibido de los servicios privatizados y las expectativas que se tenan con respecto a dicho desempeo, como las actitudes, sobre todo en aquellos casos donde no hay una experiencia directa con el servicio privatizado. En el grfico
136
V.6 se observa que, en general, con independencia del grado de estatalidad de los pases, las actitudes favorables a la privatizacin se corresponden con un mayor respaldo al control privado de sectores estratgicos y servicios bsicos.
Grfico V.6
Amrica Latina (18 pases): opiniones sobre el papel del estado en sectores estratgicos y servicios bsicos, por satisfaccin con las privatizaciones y grupos de pases, 2008a
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 24 14 5 2 21 13 15 12 6 49 41 65 58 51 47 49 78 69 55 65
(En porcentajes)
74
21
20
17
Mucho Ms Menos Mucho Mucho Ms Menos Mucho Mucho Ms Menos Mucho ms satisfecho satisfecho menos ms satisfecho satisfecho menos ms satisfecho satisfecho menos satisfecho satisfecho satisfecho satisfecho satisfecho satisfecho Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay Brasil, El Salvador, Mxico, Rep. Dominicana, Panam, Venezuela (Rep. Bol. de) Todos Estado Bolivia (Est. Plur. de), Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per
La mayora o todos privados
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales base de datos Latinobarmetro 1998-2008 y base de datos de indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial. Se incluye a las personas que opinaron que la salud, la educacin bsica, las pensiones, el agua potable, la electricidad, los telfonos y el petrleo deberan estar mayoritariamente en manos del Estado. La satisfaccin con las privatizaciones se mide sobre la base de las respuestas de la poblacin a la pregunta: Ahora que se han privatizado los servicios pblicos estatales de agua, luz, etc., tomando en cuenta el precio y la calidad, est Ud. mucho ms satisfecho, ms satisfecho, menos satisfecho o mucho menos satisfecho con los servicios privatizados? En los grupos de pases se incluyen pases con alta gobernabilidad (Chile y Costa Rica), pases con gobernabilidad media (la Argentina, el Brasil, El Salvador, Mxico, Panam, la Repblica Dominicana y el Uruguay) y pases con baja gobernabilidad (Bolivia (Estado Plurinacional de), el Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y el Per).
a
Mediante un ejercicio complementario de regresin se confirma lo que hemos venido observando. En la poblacin latinoamericana, la probabilidad de una opinin favorable respecto de un mayor grado de participacin o control del Estado:
Aumenta significativamente en la medida en que se desciende en la
escala socioeconmica. Se reduce de manera notoria entre quienes se autoidentifican en posiciones polticas de centro y de derecha no extrema (relacin curvilnea, vase el grfico V.5), pero no ocurre lo mismo en quienes se autoclasifican como de derecha extrema, centro-izquierda o izquierda.
137
Captulo V
Disminuye en tanto aumenta la satisfaccin con los servicios

privatizados. Es ms baja entre la poblacin de menor edad. Es menor entre los hombres que entre las mujeres (tiene menor significacin estadstica, en todo caso).
Cuadro V.3
Amrica Latina (18 pases): predictores de opiniones favorables respecto de un mayor papel del estado, 2008
(Regresin ordinal Probit)

Variable dependiente: opiniones sobre el papel del Estado en la salud, la educacin, las pensiones, los servicios bsicos y el petrleo (1=control minoritario por parte del Estado, 2= grupo intermedio, 3= control mayoritario del Estado de todas las actividadesa) Variables independientes SEXO Categoras 1=masculino 2=femenino EDAD 1= 16 a 29 aos 2=30 a 59 aos 3=60 aos o ms GRUPO SOCIOECONMICOb 1=bajo 2=medio bajo 3=medio alto 4=alto AUTOIDENTIFICACIN POLTICA Escala de 1 a 10, donde 0= izquierda y 10= derecha 0=izquierda 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10=derecha SATISFACCIN CON LOS SERVICIOS PBLICOS PRIVATIZADOS 1=mucho ms satisfecho 2= ms satisfecho 3= menos satisfecho 4=mucho menos satisfecho R cuadrado Cox Snell =5,6%c Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 1998-2008. Se incluye a las personas que opinaron que la salud, la educacin bsica, las pensiones, el agua potable, la electricidad, los telfonos y el petrleo deberan estar mayoritariamente en manos del Estado.
a b c
Coeficientes -0,055
Significacinb 0,021*
-0,206 -0,101
0,000*** 0,010*
0,360 0,167 0,145
0,000*** 0,000*** 0,000***
-0,047 0,132 -0,005 -0,027 -0,092 -0,131 -0,330 -0,395 -0,234 -0,040
0,535 0,095 0,944 0,661 0,110 0,005** 0,000*** 0,000*** 0,000*** 0,623
-0,568 -0,474 -0,240
0,000*** 0,000*** 0,000***
* = significativo a un 95% de confianza; **= significativo a un 99%; ***= significativo a un 99,9%. Porcentaje de varianza explicada por el modelo.
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Estos resultados son parcialmente consistentes con otras investigaciones. Seligson (2008) encuentra que la mayora de la poblacin favorece un papel activo del Estado en la generacin de empleo, lo que tiende a aumentar conforme disminuye el nivel socioeconmico (algo que es congruente con nuestros hallazgos) y entre la poblacin ms joven (lo que no se corresponde con las observaciones aqu realizadas). Una explicacin posible de esta aparente discrepancia es que la experiencia de la poblacin ms joven con servicios pblicos y sectores estratgicos es menor, mientras que para ellos puede ser ms directa la dificultad asociada a la insercin en el mercado de trabajo. Puede formularse una hiptesis a explorar en ulteriores investigaciones sobre el contenido de la consulta acerca del papel del Estado y las actitudes expresadas por la poblacin segn se trate de servicios sociales o de apoyo a la produccin. Si las preguntas incluyen protecciones y garantas (pensiones, salud), o pisos bsicos (educacin bsica, servicios esenciales), el apoyo al papel del Estado podra ser mayor en la poblacin ms envejecida. En cambio, si las preguntas son sobre el papel del Estado en la generacin de oportunidades (empleo, capacitacin para la integracin laboral), el apoyo podra ser mayor en la poblacin ms joven. En otras palabras, podra haber una diferencia en las opiniones vinculadas a la relacin entre demandas sociales y posiciones en el ciclo de vida. Seligson (2008) seala que esta expectativa de una mayor presencia del Estado en la generacin de empleo es propia de Amrica Latina. Segn este autor: Entre muchos de los pases industrialmente avanzados de Amrica del Norte y Europa todava puede existir un consenso de Washington que implica un apoyo general (aunque lejos de ser universal) hacia una agenda neoliberal que limite el rol del Estado, dejando a las fuerzas del /laissez faire/ del sector privado hacer sus cosas. Este aserto es parcialmente confirmado por los datos ms recientes de la Fundacin BBVA (2010), que, si bien confirman el apoyo de los europeos a la economa de mercado como el mejor sistema econmico (algo que tampoco est en duda en Amrica Latina), ello no supone el rechazo a la mayor intervencin econmica del Estado. La conclusin del estudio es que La preferencia por la economa de mercado es compatible con un amplio consenso en torno a la necesidad de un papel muy activo del Estado en el control de la economa y en la preferencia por la existencia de un amplio sistema de seguridad social aunque suponga impuestos altos. Dado que el estudio europeo se realiz entre noviembre y diciembre de 2009, es evidente que las opiniones estn influenciadas por los graves efectos de la crisis internacional. Con ello puede advertirse que la preferencia por un papel activo del Estado es consonante con situaciones de crisis econmica y con contextos de dinmicas excluyentes ms o menos permanentes.
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Captulo V
Todo esto conduce a una observacin: mientras que, en el plano de las polticas econmicas y sociales, los gobiernos favorezcan opciones que no supongan necesariamente un antagonismo, sino una complementariedad y una cooperacin pblico-privada, en el plano de las opiniones se producira un fenmeno correspondiente y, lejos de afirmar posiciones antagonistas, la poblacin tendera a favorecer una mayor intervencin del Estado, lo que no significa una prdida de confianza en la economa de mercado como herramienta de produccin y distribucin primaria. La demanda por el Estado se acenta cuando la crisis deja al descubierto las debilidades distributivas de los mercados (como en la experiencia europea) o cuando el gobierno no presta la debida atencin a la necesidad de consolidar aparatos estatales adecuados y capaces (como en el contexto latinoamericano).
Grfico V.7
Amrica latina (18 pases): la economa de mercado es lo ms conveniente para el pas, 2009
(En porcentajes)
60
50
40
30
20
10
No responde Amrica Latina
Muy de acuerdo
De acuerdo
En desacuerdo
Muy en desacuerdo
No sabe
Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay Brasil, El Salvador, Mxico, Rep. Dominicana, Panam, Venezuela (Rep. Bol. de)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2009.
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Grfico V.8
Amrica Latina (18 pases): algunos creen que el estado debe resolver los problemas de la sociedad porque tiene recursos para hacerlo, mientras que otros piensan que el mercado resolver los problemas de nuestra sociedad porque distribuye, 2009
(En porcentajes)
25
20
15
10
No sabe/ El No responde Estado...
02
03
04
05
06
07
08
09
El mercado...
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la base de datos Latinobarmetro 2009.
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Conclusiones
El escrutinio del Estado en la mirada de la opinin pblica latinoamericana, de sus capacidades y obligaciones, as como de su forma y desempeo, supone desafos metodolgicos y de interpretacin que no pueden soslayarse. El objeto de este estudio, una exploracin preliminar que, sin duda, debe completarse con levantamientos de informacin especficamente diseados, alcanza para proponer algunas lneas de investigacin y generar nuevas preguntas que orienten ulteriores anlisis. Los desafos actuales del desarrollo en Amrica Latina no pueden eludir la centralidad del debate sobre el Estado: de su fortalecimiento donde es necesario y de las mejoras de su desempeo institucional. La CEPAL lo ha formulado claramente en su informe al trigsimo tercer perodo de sesiones (CEPAL, 2010), donde ha reseado notables tareas para el Estado en cuatro dimensiones crticas del desarrollo, todas relacionadas con las brechas de equidad, la productividad sectorial, las asimetras territoriales, el acceso a empleos de calidad y las polticas de proteccin social. Todos esos desafos demandan mayor y mejor intervencin de los Estados, en el contexto de la promocin de tres valores venidos a menos en los tiempos de la mercantilizacin a ultranza. El primer valor es la creacin y provisin de bienes pblicos por parte del Estado, ms all de la mercantilizacin de la vida social. El desafo es pensar el desarrollo a partir de la expansin necesaria de la capacidad de produccin de bienes pblicos en reas tan diversas como la educacin y la sostenibilidad ambiental, pasando por la energa y el transporte, y un ambiente
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Conclusiones
macroeconmico seguro. El segundo valor remite al reconocimiento de la relevancia de la accin estratgica concertada, contra el autoritarismo del corto plazo, asignando al Estado una responsabilidad central en el desarrollo de horizontes de progreso, colectivamente definidos e impulsados por objetivos de cohesin social a largo plazo. El tercer valor, asociado al fortalecimiento del papel del Estado en la consecucin de objetivos de desarrollo, se refiere, justamente, a la centralidad de la poltica. Contra la utopa de la sociedad de consumidores libres en el mercado autorregulado, la CEPAL propone recuperar para la ciudadana una democracia centrada en los derechos de todos y no en la capacidad de consumo de unos cuantos. En el marco de tales valores, los Estados de la regin deben asegurar su capacidad para atender un desafo complejo:
Impulsar las economas de la regin para alcanzar el desarrollo, enfrentar la crisis y su inflexin histrica con nuevos instrumentos de poltica y saldar la deuda secular de desigualdad y exclusin social en la regin. Ello implica, a su vez, la urgencia de la reforma del sistema tributario y de transferencias a fin de generar mayor capacidad fiscal y a diferencia de lo que ocurre en el modelo individualista de mercado- colocar a la solidaridad social en el centro de la vida colectiva. A partir de ello ser posible avanzar en materia de igualdad real de derechos y oportunidades, reconociendo el crecimiento como condicin necesaria del desarrollo, para lo cual debe armonizarse con el empleo de calidad, la cohesin social y la sostenibilidad ambiental (CEPAL, 2010, pg. 234).
La conclusin general de este estudio sobre el escrutinio de la opinin pblica en torno al Estado verifica la importancia de los factores reseados por la CEPAL, tanto en lo relativo a los valores como a la congruencia con los problemas que, desde la ptica ciudadana, preocupan a la poblacin latinoamericana. En otras palabras, la percepcin ciudadana se corresponde con la afirmacin de la importancia de los bienes pblicos (seguridad, empleo, servicios sociales) y demuestra que el apego de la democracia en el largo plazo se construye sobre la base de dinmicas coyunturales de satisfaccininsatisfaccin. La restauracin esencial de la poltica, como bsqueda del bien comn en el sentido ms clsico y original, no ser posible a menos que los polticos acten en consonancia con las expectativas y necesidades de la poblacin. En este estudio se han enfrentado desafos conceptuales y metodolgicos porque se instala en un rea del conocimiento social muy marcada por certidumbres verificadas en el sentido comn. El Estado es, pese a todo, tangible
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para los individuos, por accin y por omisin, y las preferencias ideolgicas sobre su funcin no se formulan como tales sino como verdades naturales. Un problema bsico a resolver de partida concierne, en primer lugar, a la determinacin del objeto Estado como referente de la investigacin. La generalizacin en Amrica Latina es un recurso explicativo frecuente que permite capturar, pese a las notables diferencias nacionales, una comunidad de procesos sociales y econmicos que tipifican una regin particular. Por ejemplo, cuando se habla de modelos de desarrollo, la relativa homogeneizacin de polticas econmicas permite definir rumbos relativamente comunes pese a las notables disparidades de escala y apertura comercial, para citar solo dos variables que distinguen claramente economas tan dismiles en la regin como las del Brasil y Panam. La calificacin de Amrica Latina como la regin ms desigual del mundo quiz no hace justicia a los esfuerzos distributivos llevados a cabo a largo plazo en Costa Rica o el Uruguay, pero, indudablemente, caracteriza un fenmeno de particular tinte latinoamericano. Con referencia al Estado, las imgenes comunes que definen el contorno de lo pblico-estatal en la regin tienen ms relacin con deficiencias o carencias que con capacidades: en el pasado se habl de hipertrofia para denunciar una participacin econmica de lo pblico-estatal mayor a la deseada por las lites polticas y econmicas de inspiracin liberal y neoliberal, hoy se habla de corrupcin y de ineficiencia administrativa, as como de prestacin deficitaria de servicios pblicos. Tambin se procura reconocer el grado en que la actividad pblica asegura efectivamente una mayor distribucin de recursos, en lugar de asignar una parte mayoritaria del esfuerzo fiscal a completar rentas de grupos de ingreso medio y alto. En este caso, es ms difcil encontrar similitud de procesos estimulados por polticas homogeneizadas en los distintos pases, posiblemente con dos excepciones: las polticas econmicas y las polticas electorales. Respecto del primer punto, los Estados desarrollaron especialmente, y con mayor entusiasmo a partir de la segunda mitad de la dcada de 1980, un aparato de control macroeconmico que se ha convertido en el brazo legtimo del Estado incluso para los ms activos opositores del intervencionismo estatal. En cierto modo, mientras entraba en crisis la definicin mnima del Estado como administrador monoplico de la violencia legtima (dada la notable expansin de la violencia criminal organizada y de su contrapartida mercantilizada, la seguridad privada), se afirmaba un papel de control y regulacin econmica (sintetizado en el control de la inflacin y los desequilibrios fiscales). A largo plazo, este papel de control y regulacin econmica se ha mostrado inmune a cambios significativos en el signo ideolgico de los gobiernos de turno e incluso se ha convertido en una suerte de seguro de vida ante los efectos de la ltima crisis financiera internacional.
145
Conclusiones
En materia de polticas electorales, los Estados latinoamericanos evolucionaron desde sistemas polticos autoritarios excluyentes y militarizados hacia democracias liberales civiles. Esto fue posible gracias, entre otras cosas, al desarrollo de sistemas electorales abiertos y transparentes, dirigidos por tecnocracias electorales cuya prueba de fuego ha derivado en la confirmacin de procesos polticos de significado acaso contradictorio, pero que expresan la diversidad del ejercicio legtimo de la funcin electoral de la ciudadana: la restauracin, donde no exista, de la alternancia poltica (la capacidad efectiva de que el electorado elija a la oposicin) y el aseguramiento de mecanismos de democracia directa (especialmente el referndum) que han permitido la consolidacin de largo plazo de algunos proyectos polticos que en pases como Venezuela (Repblica Bolivariana de) ya superan la dcada en el poder. Ms all de la modernizacin electoral y de la consolidacin de un enfoque de poltica econmica, es difcil identificar rasgos comunes en el quehacer de los Estados latinoamericanos, incluso cuando es evidente que, por medio de mecanismos de adaptacin y asimilacin, algunos tipos de polticas circulan ampliamente por todos los pases de la regin. Un ejemplo notable por su importancia en trminos de la atencin de los graves dficits de integracin social son los programas sociales selectivos bajo la modalidad de transferencias condicionadas de efectivo. Aunque semejantes en su arquitectura bsica, la forma en que estos programas se implantan en realidades socioeconmicas diferentes y en ambientes institucionales claramente contrastantes termina produciendo polticas muy diferentes en cuanto a su alcance e impacto pese a su misma denominacin. Lo que s podra constituir un rasgo comn es la ausencia de lo que a tono con el enfoque de este estudio llamaremos polticas de estatalidad, siguiendo la definicin mnima de Peter Evans (2007), segn la cual, estatalidad remite a la relevancia central del Estado como institucin. Las ltimas dcadas han estado dominadas por un enfoque que pretende reducir los dficits del Estado a la necesidad de una reforma hacia un tipo de estatalidad de menos peso y ms robusta (Evans, 2007, pg. 122). Dicha estatalidad se traduce en circunscribir las intervenciones del Estado a asegurar la recaudacin de las rentas de las lites econmicas dominantes, al tiempo que se procura una intervencin ajustada y tcnicamente eficaz para atender, de preferencia de forma temporal, las necesidades de los grupos histricamente empobrecidos y excluidos, o de aquellos vulnerados por las tendencias de los mercados internacionales, dejando en manos del mercado todo lo dems. Eso podra explicar el grado en que el Estado se transforma en algunos pases de la regin: con cambios en la orientacin de polticas que no suponen una transformacin sustantiva del tipo de estatalidad.
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De este modo, el contexto latinoamericano revela situaciones de estatalidad relativamente estancadas que, si bien no han permitido el eclipse de lo pblico (como lo denomina Evans) en el caso de los pases de mayor estatalidad de la regin, tampoco han asegurado el trnsito hacia situaciones de mayor estatalidad en los pases de franca debilidad institucional. La segunda cuestin metodolgica est relacionada con el anlisis de la opinin pblica sobre estos temas. En primer lugar, es evidente que las preguntas estn en todo sentido referidas a experiencias particulares con el Estado y su lectura debe tener en cuenta tales experiencias. Es decir, lo que la gente piensa del Estado y las instituciones est histricamente determinado y conecta valoraciones sobre el pasado con representaciones sobre el presente. La experiencia puede alterar la visin de la actualidad, de modo que si las valoraciones del pasado son positivas y hoy las acciones sometidas a escrutinio transforman ese pasado, la valoracin de la actualidad es negativa por asociacin. Lo contrario tambin es vlido. Otro aspecto que resalta son los orgenes de la inconformidad. Hablando de estatalidad, es sencillo suponer que la gente espera mayor grado de estatalidad y que obtenindolo su actitud crtica es menor. O lo que es lo mismo, que entre inconformidad ciudadana con el Estado y estatalidad hay una relacin inversa. Lo cierto es que las relaciones pueden ser ms complejas teniendo en cuenta cuestiones contextuales (y, por supuesto, problemas de composicin y tamao de las muestras). Es posible que la exposicin social al debate sobre lo pblico-estatal, su administracin, funcionamiento y desempeo sea ms intensa cuando la ciudadana dispone de ms informacin y tiene mayor capacidad de procesamiento de dicha informacin. Es probable, adems, que tales capacidades se incrementen en contextos de mayor estatalidad. En este caso, los contextos de menor informacin y capacidad ciudadana de procesamiento pueden estar relacionados con menores niveles de estatalidad y, sin embargo, convivir con mayores valores de conformidad o satisfaccin de la ciudadana con el desempeo de lo pblico. En tercer trmino, los imaginarios sociales tambin estn representados en la estructura de los cuestionarios con que se captura la opinin pblica. Por ello, la investigacin a menudo se encuentra con problemas de eleccin no solo del tipo de variables que mejor aseguran la interpretacin del fenmeno que se desea estudiar, sino tambin de la pregunta que se hace y de la estructura de las opciones de respuesta. Un ejemplo notable es la persistencia de imgenes dicotmicas entre Estado y mercado que, si bien son congruentes con debates conceptuales, ideolgicos e incluso polticos, no necesariamente se corresponden con la forma en que la poblacin representa el papel del Estado y sus vnculos con el resto de la sociedad. Por ejemplo, cuando la poblacin
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Conclusiones
demanda trabajo o empleo al Estado, no necesariamente est afirmando una expectativa de ingreso a la planilla gubernamental, sino que se est refiriendo al aseguramiento de una condicin social que en las economas contemporneas proviene ms de la iniciativa privada que del Estado. Finalmente, la sociedad es diversa y esa pluralidad no siempre puede recogerse con instrumentos de investigacin como la encuesta, que gira alrededor de promedios, tanto en los resultados como en la definicin de las problemticas a estudiar y en el uso del lenguaje. Con estas precauciones en mente, este estudio sobre la opinin pblica y el papel del Estado en Amrica Latina se concentr en el examen de tres momentos o circunstancias diferenciadas. En primer trmino, se analizaron las opiniones que expresan consentimiento, es decir apego a las reglas y a las instituciones que las aseguran, independientemente de su desempeo. Este consentimiento alude al principio de legitimacin de origen que asegura el respaldo de la ciudadana a las instituciones del gobierno representativo. Es, si se quiere, el primer nivel del contrato social entre Estado y ciudadana. En segundo lugar, hemos examinado las percepciones y actitudes sobre el desempeo, expresadas en trminos de satisfaccin. En este caso, interesa explorar el grado en que las opiniones valoran los servicios pblicos y aspectos relacionados con cuestiones como la confianza en las instituciones o la evaluacin directa de la calidad de los servicios a los que se tiene acceso. Finalmente, revisamos las expectativas sobre el papel del Estado tratando de establecer, hasta donde las preguntas lo permiten, las demandas sociales de ms o menos estatalidad. Siguiendo a ODonnell, el eje articulador del consentimiento o la legitimacin de origen es el apego a la democracia. Si bien el Estado autoritario es la negacin de la democracia, su afirmacin no es la asamblea general, es decir la sociedad de los iguales sin Estado, sino el Estado democrtico. De modo que, estando relativamente fresca en el imaginario social de la regin la experiencia de las formas autoritarias del Estado y del ejercicio del poder, el tema del apego a un Estado democrtico adquiere notable relevancia como fundamento de la legitimidad en esta nueva era poltica de la regin. Los resultados de las encuestas revelan que, en general, la democracia se ve ms favorecida, pero ese respaldo no ha crecido sino que tiende a mantenerse estancado e incluso a debilitarse. Mientras la ciudadana aumenta su confianza relativa en los medios electorales, lo cierto es que el apego a la democracia, derivado de un enfoque basado en preferencia explcita por la democracia o por simple conformidad con su supremaca perfectible, se mantiene apenas creciente en el promedio regional.
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No obstante, la imagen agregada de precaria estabilidad en el apego a la democracia encubre una amplia diversidad que da origen a situaciones claramente diferenciadas segn el grado de apoyo (alto-bajo), su nivel de variacin (voltil-estable) y el sentido de su dinamismo reciente (negativopositivo): democracias con consentimiento alto estable (el Uruguay), democracias con consentimiento alto voltil (Costa Rica), democracias con apego voltil positivo (Venezuela (Repblica Bolivariana de)), democracias con apego voltil negativo (el Per) y democracias con apego bajo voltil negativo (el Ecuador, Guatemala y Mxico), entre otras combinaciones posibles. Otro punto examinado fue el grado de necesidad percibida del gobierno. Se trata de una visin instrumental del Estado basada no en la calidad de los servicios que presta (asunto atinente a la satisfaccin) sino en la garanta de asegurar orden y legalidad para todos. Si bien son fenmenos difciles de capturar en encuestas de opinin, parecera que existe una creciente aspiracin de que el Estado garantice el orden social, aunque tambin es importante la garanta de los derechos que puede conducir a un cierto desorden. En otras palabras, ante la dicotoma, quiz falsa, de orden y libertad, la expectativa ciudadana favorece el orden sin despreciar el apego a la libertad. El apoyo al Estado como garante del orden y la libertad es una forma de percibir la fuerza de la legitimacin de origen; otra tiene que ver con la capacidad percibida del Estado como solucionador de problemas en abstracto. En los pases con ms desarrollo estatal, esta percepcin ha permanecido estable por encima de los pases con desarrollo medio o bajo. En el ltimo ao, la confianza en el Estado bombero aument notablemente en los pases de estatalidad media, mientras que se mantiene en los niveles ms bajos en los pases de baja estatalidad, lo que indica claramente que la confianza en la capacidad de accin del Estado se corresponde con el desarrollo institucional objetivo, por lo que no puede aspirarse a mejorar las actitudes que aqu hemos relacionado con disposicin legitimatoria ex ante si no hay mejoras efectivas en la capacidad de accin del Estado. Mientras el apego a la democracia y la percepcin de utilidad del gobierno tienden a ser positivos y crecientes, la mayor debilidad observada en la consolidacin de la legitimacin de origen consiste en la certeza de la autonoma relativa del Estado. La mayora de la poblacin latinoamericana todava percibe un Estado capturado por intereses minoritarios y poderosos. Los valores no son los mismos en todos los pases, pero en casi todos (con la excepcin de El Salvador, Panam y el Uruguay), la mayora de la poblacin no cree que exista autonoma del Estado respecto de las lites econmicas y polticas.
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Conclusiones
Finalmente, se indag en el compromiso ciudadano con el desarrollo institucional, interpretado a partir del grado de implantacin de valores de ciudadana activa. Los datos revelan que la poblacin latinoamericana percibe a sus conciudadanos como ms conscientes de sus derechos que de sus obligaciones y como menos comprometidos con el imperio de la ley y la observancia de las regulaciones que impone la vida social. Esto podra conspirar contra la prctica de los valores ciudadanos, puesto que si las personas perciben que los dems miembros de la sociedad sustentan una visin relativamente paternalista del Estado y los poderes pblicos (perspectiva que podra caracterizarse a travs de la frase: la vida en sociedad me debe aportar mayores garantas que las limitaciones que me exige, y me reservo el derecho a seguir o no las reglas colectivas), podran actuar de conformidad con dicha perspectiva. Esta combinacin de elementos apego a la democracia inestable, sensacin de utilidad limitada por la propia capacidad de la accin pblica y percepcin de que los dems se ocupan ms de sus derechos que de sus obligaciones colectivas relata un horizonte de legitimacin de origen tpicamente transicional, es decir, propio de democracias emergentes donde ni el desarrollo institucional ni la cultura poltica logran sustraerse de las amarras que impiden un progreso ms sustantivo y constante en el tiempo. Enuncia una legitimidad dbil que debe reforzarse a la luz de un proceso integral de fortalecimiento de la cultura cvica democrtica en contextos institucionales donde el Estado se comporta de acuerdo con la ley y las expectativas sociales. Si bien a largo plazo el desarrollo de la legitimacin parece un desafo de lento avance, el estudio de la dinmica de la satisfaccin (que es la legitimacin ex post, resultante de la valoracin ciudadana en el corto plazo de la accin del Estado por medio de los gobiernos de turno) nos permite reconocer los lmites y las posibilidades de la estabilidad poltica y el papel del Estado en su consolidacin. Las dinmicas de la satisfaccin se estudiaron a partir de dos enfoques: uno centrado en la oferta pblica de servicios y otro centrado en el impacto diferenciado de esa oferta en virtud de las caractersticas de la estructura social. En primer lugar, se observa que los servicios sociales son fuente primordial de legitimacin, como se desprende de una mayor aceptacin ciudadana del gasto pblico social en relacin con inversiones, por ejemplo, en infraestructura o fuerzas armadas. De modo que si los pases enfrentan rezagos importantes en materia de inversin social, no solo estn perjudicando su capacidad futura de crecimiento econmico basado en mejoras sustanciales en capital humano y posibilidades de consumo, sino la legitimidad de corto plazo del sistema poltico, lo que puede, a su vez, perjudicar la estabilidad poltica con los consecuentes costos econmicos y sociales que ello conlleva.
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Si bien el enlace entre legitimacin e inversin pblica no es directo ni transparente, lo es mucho ms el vnculo entre la cultura tributaria (entendida como el conjunto de representaciones de la poblacin sobre los impuestos) y la satisfaccin con el desempeo de los servicios pblicos, en especial los servicios sociales. En el conjunto de la regin, est relacin se mueve entre los niveles ms altos de confianza en el uso de los impuestos, completados con los niveles ms elevados de satisfaccin con los servicios sociales de salud y educacin en el Uruguay (2005), y los niveles ms altos de desconfianza tributaria e insatisfaccin en el Ecuador o el Per. Aunque est claro que no en todos los casos la relacin es directa (hay pases con buena satisfaccin y alto grado de desconfianza, como Colombia), lo cierto es que los progresos en la poltica tributaria pueden coadyuvar al efecto legitimador de las polticas pblicas, al tiempo que aseguran su avance y sostenibilidad. Por lo tanto, al ciudadano le importa tanto el origen de los recursos y su buena administracin, como su destino. La cuestin es el grado en que las prioridades de la administracin encajan con las expectativas de la ciudadana y, por esa va, aseguran mejores resultados de legitimacin. Si bien las inversiones sociales no siempre gozan de popularidad entre los Estados, ese no es el caso de Amrica Latina en los ltimos aos, donde en todos los pases se observa una tendencia a la expansin, incluso anticclica, de las inversiones sociales. No obstante, la definicin de las prioridades de poltica no siempre concuerda con las percepciones ciudadanas, como ocurre en el caso del control de la inflacin. Este ltimo ha sido uno de los principales objetivos de poltica econmica reciente, pero el tema del control de precios no ha sido hasta ahora lo ms importante en el imaginario social. Esto contrasta con el reducido papel que desempean los Estados en materia de polticas de generacin de empleo y la importancia relativa mucho mayor que la poblacin asigna a este tema. De modo que mientras los Estados en la prctica intervienen poco en la generacin de oportunidades directas de empleo para la poblacin (la mayora de los trabajos estn en el sector privado formal e informal), la poblacin le asigna una marcada responsabilidad en la provisin de empleos. Esto significa que, aunque no se trate de expansin del empleo pblico, las mejoras en las condiciones laborales contribuyen a generar valores positivos de satisfaccin y, en consecuencia, a legitimar el sistema poltico e institucional. Al ser tan diversa, la sociedad puede reaccionar de distinta manera a los estmulos de las polticas pblicas, segn, por ejemplo, los grados de desarrollo alcanzados en materia de equidad social, gnero o etnia. Sabido es que los desafos del desarrollo en Amrica Latina deben enfrentar dinmicas de desigualdad que no son solo de ingresos, sino tambin de alcance sociopoltico y cultural. Para aproximarnos a la comprensin del grado en
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Conclusiones
que esas diferencias influyen en la legitimacin ex post, nos interesamos en el contraste de los pases de la regin, distinguindolos segn tres tipos de brechas de equidad identificadas por la CEPAL: a) las brechas sociales, que se vinculan a la equidad de ingresos, b) las brechas de gnero, que se relacionan con los desequilibrios y la discriminacin contra las mujeres, y c) las brechas que tienen que ver con el grado de fraccionamiento etnolingstico de las sociedades. Los resultados observados son, como todo en este estudio, de naturaleza exploratoria y apenas una provocacin para realizar un estudio ms profundo. Estos resultados indican, en todo caso, que conforme las sociedades avanzan en materia del cierre de brechas de equidad en sentido integral, mejora la satisfaccin ciudadana que aqu hemos relacionado con el fenmeno de legitimacin poltica. De modo que, para que los proyectos de fortalecimiento institucional del Estado gocen de legitimacin, deben formar parte activa de transformaciones sociales que disminuyan las asimetras del acceso a las oportunidades para la poblacin. Todo avance en materia de equidad social, o de polticas que conduzcan a la mitigacin de los efectos excluyentes de relaciones sociales y mecanismos institucionales que reproducen la exclusin de gnero o de etnia, es un avance a favor de la democracia y del apego ciudadano al orden poltico y social. Alternativamente, si los Estados no son capaces de generar progreso en el cierre de brechas sociales, tampoco obtendrn mejoras de legitimidad, lo que, a mediano o largo plazo, puede afectar la estabilidad poltica que hoy disfruta la regin. Tiene la poblacin de la regin una imagen preconcebida del Estado y su funcin en la sociedad? Hay un perfil institucional ms o menos claro en el imaginario social? Teniendo en cuenta el contexto de la dinmica institucional y las reformas del Estado en Amrica Latina que en la actualidad se ha distanciado del mpetu privatizador que caracteriz al perodo que abarca la segunda mitad de la dcada de 1980 y la primera mitad de los aos noventa, y considerando que diversos pases de la regin han retomado polticas estatizadoras en reas estratgicas como la de los hidrocarburos o en servicios bsicos como el agua, las opiniones positivas de la poblacin sobre papeles amplios para el Estado en servicios pblicos esenciales y estratgicos puede hablar de un momento de restauracin de la imagen del Estado y de su papel en el desarrollo econmico y social. El estudio de las expectativas sobre el papel del Estado puede apenas aproximarse con algunas preguntas de Latinobarmetro a lo largo de estos aos. No obstante, otros trabajos de mapeo de la opinin pblica regional, entre los que se destaca el proyecto LAPOP impulsado por la Universidad de Vanderbilt, coinciden en remarcar que las expectativas respecto de la ampliacin del papel del Estado en la prestacin de servicios bsicos y
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estratgicos son mayores entre los grupos de menor nivel socioeconmico y entre las mujeres y ms bajas entre las personas de menor edad y ms satisfechas con la privatizacin. Esto indica que quienes tienen ms necesidades son tambin quienes aspiran a una mayor presencia del Estado. La hora de las privatizaciones mostr las ventajas y los lmites de la mercantilizacin de una amplia gama de servicios pblicos. La respuesta futura posiblemente no significar volver a los pasos de proyectos polticos del pasado, sino adoptar soluciones mixtas, donde no solo participan el Estado y el mercado, sino tambin familias y comunidades activas en la distribucin de recursos, as como en la generacin de riqueza y oportunidades. Se trata, en palabras de Evans (2007, pg. 122), de una estrategia integrada de coproduccin social de bienes y servicios:
Comprometer la energa y la imaginacin de los ciudadanos y las comunidades en la coproduccin de servicios es una forma de mejorar la capacidad del Estado para suministrarlos, sin tener que pedirle a la sociedad que proporcione ms recursos materiales, que son escasos. La creciente aprobacin social que se genera cuando se presta un servicio ms efectivo y ajustado a las necesidades sociales se convierte, a su vez, en una importante recompensa intangible para aquellos que trabajan para el Estado. Puesto que esa estrategia recompensa simultneamente la revitalizacin de la sociedad civil, aumenta con ello el nmero potencial de participantes en la coproduccin, con lo que est destinada a producir rendimientos crecientes casi con toda seguridad. Como ocurri con los beneficios de desarrollar burocracias en una era anterior, los rendimientos de las formas ms innovadoras de estatalidad basadas en la sinergia entre Estado y sociedad pueden ser prodigiosos.
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Este documento fue elaborado por Carlos Sojo y coordinado por Juan Carlos Feres, Jefe de la Unidad de Estadsticas

Diseo de portada y diagramacin: Mara de los ngeles Renard.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo 45

Consentimiento: democracia y legitimacin 67

Dinmicas de la satisfaccin: opinion pblica y desempeo del Estado

Amrica Latina: ltima reforma en materia de reeleccin presidencial 48 54 71

Amrica Latina (18 pases): predictores de consentimiento poltico 79 89 97 98 103 105

117 119 128 129 138 49 50 50 51 52 53 53

Grfico II.9 Grfico II.10 Grfico II.11 Grfico II.12

Grfico II.14 Grfico II.15

Grfico IV.6 Grfico IV.7

Grfico IV.8 Grfico IV.9

A. Opinin pblica y poltica

D. Medios de comunicacin y opinin pblica

Contexto Estructural (brechas) Sociodemogrfico

Plano de las polticas pblicas (legitimacin ex post) Satisfaccin Funcionamiento

Percepciones sobre el papel del Estado

Estatalidad: ms all del tamao del Estado

Poltica (garantas democrticas) Fuente: Elaboracin propia.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

A. Consolidacin de la democracia electoral

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

B. Desempeo estatal en contexto

(En porcentajes del PIB)

Incluye contribuciones a la seguridad social.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

(En porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.

(En porcentajes del PIB)

Rep. Dominicana Panam

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.

(En porcentajes del PIB)

Bolivia (Est. Plur. de) Honduras

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

(En porcentajes del PIB)

0,9 GASTO PBLICO TOTAL

(En dlares constantes de 2000)

Pases de estatalidad alta Pases de estatalidad baja

Pases de estatalidad media Amrica Latina

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

(En porcentajes de la poblacin indigente y pobre)

34,7 28,1 19,2 7,7 4,0 4,6

Porcentaje de la poblacin indigente

Porcentaje de la poblacin pobre

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

Bolivia (Est. Plur. de) Honduras

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

(Por 1.000 habitantes)

Datos nacionales de la encuesta disponible ms prxima al ao indicado.

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la base de datos CEPALSTAT.

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

El contexto: poltica, estado y democracia en Amrica Latina a la vuelta de siglo

(Por 100.000 habitantes)

Bolivia (Est. Plur. de) Costa Rica Mxico Per

(Por 100.000 habitantes)

Bolivia (Est. Plur. de) Costa Rica Mxico Per

(Por 100.000 habitantes)