A CONDIO DA POLTICA SOCIAL NA SOCIEDADE BRASILEIRA CONTEMPORNEA Flvia Cristina Lima da Silva 1

RESUMO

O presente trabalho tem como finalidade discutir acerca da condio das polticas sociais no contexto da Seguridade Social brasileira, destacando seus avanos e conquistas, efetivadas aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Palavras-chave: Poltica Social Seguridade Social Constituio Federal de 1988. ABSTRACT

The present work has as purpose to argue concerning the condition of the social politics in the context of the Brazilian Social security, detaching its advances and conquests, accomplished after the promulgation of the Federal Constitution of 1988. Keywords: Social Politics Social Security Federal Constitution of 1988.

1 INTRODUO

O presente trabalho objetiva discutir sobre a condio das polticas sociais no contexto da Seguridade Social brasileira, destacando seus avanos e conquistas, efetivadas aps a promulgao da Constituio federal de 1988. Assim, para a sua elaborao, nos referenciaremos, sobretudo, nas produes tericas de autores como Pereira (2002), Behring & Boschetti (2006), Behring (2003) e Correia (2005).

Estudante do Curso de Servio Social da Universidade Federal de Alagoas. E-Mail: fhlaviaa@hotmail.com

So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

2 AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DA SEGURIDADE SOCIAL: AVANOS E CONQUISTAS

De acordo com Pereira (2002), a Constituio Brasileira de 1988 apresentou significativos avanos no ordenamento legal brasileiro, no sentido da ampliao dos direitos. Se constituindo enquanto um divisor de guas, uma vez que antes da Constituio de 88 s era cidado com direitos reconhecidos quem tinha uma ocupao regularmente reconhecida, ou seja, quem estivesse inserido no mercado de trabalho formal, mediante carteira de trabalho assinada2. Onde a assistncia social adquire o carter de direito, em contraposio as prticas assistencialistas que caracterizavam as dcadas anteriores, passando a se configurar enquanto poltica social de responsabilidade estatal, representando assim, uma grande conquista. Logo, esse avano constitucional sinalizou grande relevncia no mbito da Seguridade Social, uma vez que o seu conceito era at ento ausente na legislao e na prpria [...] experincia nacional de proteo pblica (PEREIRA, 2002, p. 34). Assim:

Os desprotegidos e desamparados socialmente foram reconhecidos como sujeitos de direito. A assistncia passou a integrar a seguridade social junto com a sade e a previdncia, financiadas por um oramento especial e nico, o da seguridade social. (CORREIA, 2001, p.125).

Com a promulgao da Constituio Federal de 88, o Estado passa a regular e garantir os direitos sociais, implicando, assim, na ampliao da esfera pblica e dos servios coletivos. A populao brasileira passa a ter acesso igualitrio as polticas de assistncia social e sade, sendo o acesso poltica previdenciria ainda condicionado a contributividade, ou seja, tem acesso aos servios quele que esteja inserido no mercado de trabalho ou contribua facultativamente para o sistema previdencirio. No tocante ao acesso a poltica de previdncia social, destaca-se a incorporao dos trabalhadores rurais aos direitos trabalhistas e previdencirios, uma vez que passam a ter pleno acesso a previdncia social, com benefcios no inferiores a um salrio mnimo.

O que o autor Wanderley Guilherme dos Santos (1987) denominou de cidadania regulada. So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

Conforme o prprio texto constitucional, em seu artigo 194, a Seguridade Social compreende [...] um conjunto integrado de aes de iniciativas dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Assim: [...] a Seguridade ganhou conotao mais ampla ao unir nos seus arts. 194 a 204, do Captulo 2, do Ttulo VIII, da Ordem Social, aes distributivas com a tradicional prtica contributiva previdenciria, adotada pelo Estado desde os anos 1930 (PEREIRA, 2002, p. 34). Nesse sentido, o sistema de Seguridade Social brasileiro, institudo pela Constituio federal de 1988, unificou trs polticas em torno de dois eixos diferenciados: um eixo contributivo, representado pela previdncia social, e outro distributivo, representado pela sade e assistncia social. A poltica de previdncia social ainda se encontra submetida lgica do seguro social, caracterizando-se por ser contributiva, pois, o direito s assegurado mediante prvia contribuio; os benefcios previdencirios sero proporcionais contribuio, ou seja, quem contribui mais ter os valores dos benefcios superiores a quem contribui com menor valor; e a sua organizao institucional ser centralizada no governo Federal. Quanto ao seu financiamento direto, a previdncia social brasileira tem como fonte de recurso os prprios trabalhadores. Quanto poltica de assistncia social3, foram fixados princpios como o da seletividade e universalidade na garantia dos benefcios e servios, ou seja, todos tero acesso desde que comprovem as suas necessidades; gratuidade e no contributividade, pois para ter acesso aos programas e servios no se faz necessrio contribuir financeiramente; descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os municpios, e comando nico das aes em cada esfera de governo; e participao, da populao, por meio dos rgos colegiados, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. J a poltica de sade, tem como princpios a universalidade, gratuidade, no contributividade, redistributividade e descentralizao, adquirindo, assim, sentido de direito universal e acesso igualitrio as aes e servios de promoo, proteo e recuperao da sade aos que dela necessitarem. Institui ainda a
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Poltica esta que apresenta como mecanismos de regulamentao a Lei Orgnica de Assistncia Social n. 8.742, de 07/12/1993; a Poltica Nacional de Assistncia Social e a Norma Operacional Bsica, publicadas no Dirio Oficial da Unio de 16/04/1999. So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

participao, em carter complementar, das instituies privadas na oferta dos servios. Igualmente institui a descentralizao com direo nica em cada esfera de governo, o atendimento integral com prioridade para atividades preventivas e a participao da comunidade. Assim, a integrao no texto constitucional da sade e da assistncia social, enquanto aes de carter distributivo representou uma radical mudana no padro convencional de proteo pblica no Brasil. No mbito desta integrao se destacam trs aspectos: a proteo social se institui legalmente independentemente de prvias contribuies e insero no mercado de trabalho, em que, para Pereira (2002), est implcito nesta concepo o princpio da desmercadorizao [...] que desvincula a poltica social da lgica do mercado e da tica capitalista do trabalho, para compromet-la com o dever cvico da satisfao de necessidades sociais 4. (PEREIRA, 2002, p. 34). O segundo ponto relevante consiste no fato de que as polticas de sade, assistncia e previdncia social passaram a constituir uma unidade conceitual e estratgica, extrapolando dessa forma a noo de Seguridade entendida como um seguro. Onde a seguridade social passa a ter oramento prprio diferente do oramento fiscal, ou seja, arrecada-se aquilo que necessita gastar, sendo a sua base de financiamento prevista constitucionalmente e diversificada, buscando-se assim, diminuir os impactos dos ciclos econmicos sobre a proteo social. Quanto ao terceiro aspecto, salienta-se que a concepo de Seguridade Social passou a ser regida pelos princpios de incondicionalidade e universalidade, em que a sade diferente do que ocorria anteriormente passou a ser concebida como direito de todos e dever do Estado, estando pautada em um acesso igualitrio, e a assistncia social passou a ser um direito no contributivo e universal. Decorrente desses fatores assaz relevantes sobressai o fato de que [...] embora diferenciadas quanto sua ateno e ao seu destinatrio, tanto a sade,

Fazendo aluso a Marx, Faleiros (2006) afirma que o grande filsofo dizia que o capital age, portanto, sem nenhum cuidado contra a sade e a durao da vida do trabalhador, onde ele no obrigado a tomar cuidado pela sociedade. Para o autor, as polticas sociais do Estado no so instrumentos de realizao de bem-estar, no so medidas boas em si mesmas, mas medidas que devem ser entendidas no contexto da estrutura capitalista e no movimento histrico das transformaes sociais dessa sociabilidade. So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

quanto assistncia, passaram a constituir um dever de prestao do Estado (PEREIRA, 2002, p. 35). Segundo a autora em foco, so, sobretudo, os princpios relativos incondicionalidade e universalidade que se destacam no sistema de Seguridade Social brasileiro, uma vez que se constituem enquanto elementos inovadores por excelncia por privilegiarem direitos sociais e difusos5 que, dada a sua generalidade impem limites aos direitos individuais, [...] bem como focalizao e comercializao das polticas pblicas (PEREIRA, 2002, p. 35). O conceito de seguridade social institudo com a Constituio Federal de 88 inaugura, assim, um novo conceito de poltica social no Brasil, alm de imprimir aos programas sociais governamentais um estatuto de poltica social pblica. Impondo limites aos direitos individuais, uma vez que, institui a universalidade da cobertura e do atendimento, ou seja, todos sem exceo adquirem o direito de ter acesso aos servios disponveis nas polticas que compem o trip da seguridade social (as polticas de sade, assistncia e previdncia social). Assim, em seu Pargrafo nico do artigo 194, a Constituio de 1988 organiza a Seguridade Social com base em determinados objetivos, os quais se vinculam s trs polticas sociais constitutivas. So eles: universalidade da cobertura e do atendimento, onde se estabelece que todos os sujeitos tenham a cobertura das polticas sociais que compem a seguridade social, porm, quanto previdncia social, por se constituir enquanto um regime contributivo, a princpio direcionada aos que esto inseridos no mercado de trabalho ou contribuem facultativamente; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais, ou seja, a prestao dos servios e benefcios deve ser idntica para as populaes urbanas e rurais, sem qualquer descriminao; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios, onde alguns servios ou benefcios sero extensveis somente a algumas parcelas da populao, como por

Segundo o ministro do Superior Tribunal de Justia, Jos Augusto Delgado, os interesses difusos (a palavra no perfeita, mas expressa o conceito melhor que outras) so interesses que pertencem de maneira idntica a uma pluralidade de sujeitos mais ou menos vasta e mais ou menos determinada, a qual pode ser, ou no, unificada, e unificada mais ou menos estreitamente, em uma coletividade (no caso de tal unificao fala-se em interesses coletivos) (PRADE apud DELGADO, 2000, p.19). So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

exemplo, o salrio-famlia6, tendo por objetivo favorecer as pessoas e regies mais pobres; irredutibilidade do valor dos benefcios, ou seja, a correo dos valores dos benefcios deve ocorrer de acordo com a inflao do perodo; equidade na forma de participao do custeio, ou seja, as contribuies devem ocorrer de acordo com as possibilidades de cada contribuinte, traduzindo a idia de cobrar valores mais elevados daqueles que tem maior fonte de rendimento; diversidade da base de financiamento, onde a base de financiamento deve ser a mais variada possvel, de modo que, os ciclos de crise econmica no comprometam a arrecadao das contribuies; carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresrios e aposentados, visando, assim, a participao da sociedade na gesto e fiscalizao dos programas, projetos e servios que compem as polticas sociais. Participao esta que ocorre mediante os rgos colegiados, ou seja, atravs dos conselhos gestores7. Assim, a sociedade passa a interferir diretamente na gesto pblica, orientando as aes do Estado e os gastos estatais na direo dos interesses da populao usuria. Tambm foi contemplado, no artigo 195, para fins de integrao do sistema, o denominado Oramento da Seguridade Social (OSS), com suas respectivas fontes de recursos. Assim, o Oramento da Seguridade Social composto de receitas fiscais advindas do oramento das trs esferas federadas de governo , dos recursos provenientes de contribuies sociais e de concursos de prognsticos. Nesse sentido, o OSS representa, segundo Pereira (2002), [...] um comprometimento governamental com o financiamento regular e previsvel das trs polticas que compem o Sistema (PEREIRA, 2002, p. 36). Assim, o oramento

Benefcio previdencirio direcionado aos trabalhadores com salrio mensal de at R$ R$ 710, 08, para auxiliar no sustento dos filhos de at 14 anos incompletos ou invlidos. Tm direito ao salriofamlia os trabalhadores empregados e os avulsos. Os empregados domsticos, contribuintes individuais, segurados especiais e facultativos no recebem salrio-famlia. Para a concesso do salrio-famlia, a Previdncia Social no exige tempo mnimo de contribuio. 7 Os Conselhos Gestores, para maior entendimento, representa um dos mecanismos do denominado controle social, ou seja, o controle da sociedade sobre as aes do Estado. Com esse mecanismo de participao a sociedade tem a possibilidade de controlar as aes do Estado em favor dos interesses da classe trabalhadora. No sendo esse o nico conceito de controle social, uma vez que h uma outra concepo: a de que o Estado atravs de um aparato ideolgico e institucional controla a sociedade em favor dos interesses da classe dominante. Assim, o campo da poltica social se apresenta enquanto um campo contraditrio, pois por meio dela o Estado controla a sociedade, ao tempo em que apreende algumas de suas demandas. So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

destinado s polticas sociais de sade, assistncia e previdncia social passa a compor diretamente os gastos governamentais, representando, assim, um grande avano no campo da poltica social brasileira, uma vez que, em nenhum momento encontrou tamanho acolhimento em Constituies brasileiras como aconteceu com a Constituio Federal de 1988. Em se tratando da organizao e gesto poltico-administrativa das polticas constitutivas do sistema de Seguridade Social, importante destacar que a Constituio Federal de 1988 prev os seguintes procedimentos: descentralizao das aes, com nfase na municipalizao; controle pblico ou democrtico das decises e das prticas governamentais e privadas; e a participao direta da populao na formulao das polticas e na execuo das aes, por meio dos Conselhos decisores e gestores que esto presentes em cada esfera da Federao. Contudo, segundo Pereira (2002), para a devida e eficaz aplicao de todos esses preceitos constitucionais, fazia-se necessria a regulamentao, mediante leis ordinrias8. Logo, Isso, por si s, indicava que, entre a inteno dos legisladores e a aplicao dos dispositivos constitucionais, havia um espao polticodecisrio cujo preenchimento prenunciava novas mobilizaes e embates (PEREIRA, 2002, p. 37). Contudo, somente em setembro de 1990 a Lei Orgnica da Sade - LOS foi promulgada, e em 1991, as leis de Organizao e Custeio e de Benefcios da previdncia social receberam sanso presidencial. Quanto ao projeto de Lei Orgnica da Assistncia Social, recebeu veto integral do Presidente da Republica Fernando Collor de Melo, em 1990. Tal fato fez que com a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) somente fosse promulgada em dezembro de 1993, na gesto do ento presidente Itamar Franco. O espao de tempo necessrio regulamentao das trs polticas integrantes da poltica de Seguridade Social se constituiu em um empecilho plena consolidao do novo sistema de proteo social brasileiro. Nesse sentido, Pereira (2002) ressalta que

Denominam-se leis ordinrias a norma jurdica elaborada pelo Poder Legislativo em sua atividade comum e tpica, a exemplo dos cdigos em geral. Hierarquicamente, as leis ordinrias so inferiores s normas constitucionais e complementares, e superiores aos decretos e demais atos, como os contratos, as convenes coletivas de trabalho etc. So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

Tal fato reforou as condies desfavorveis implantao, no Pas, de um Sistema de Seguridade que, ao menos, articulasse trs polticas sociais. Em decorrncia, a par da tradicional setorizao das polticas pblicas brasileiras, criou-se, a partir da regulamentao parcelada e descoordenada do Sistema, um hibridismo na concepo e ao das polticas que o compem, dadas a justaposio dos dois eixos que deveriam estrutur-lo organicamente (contributivo e distributivo) e a desarticulao das trs polticas. (PEREIRA, 2002, p. 38).

Contudo, pode-se concluir que a promulgao da Constituio Federal de 1988 representou significativo avano nos preceitos legais brasileiros, no sentido de ampliao de direitos, uma vez que o Estado passa a ser o responsvel direto pela prestao e execuo de servios sociais anteriormente ofertados de maneira caritativa e benevolente. Destacando-se como uma das grandes conquistas no campo da poltica social brasileira, o conceito at ento ausente, de Seguridade Social. Que passa a ser entendida enquanto um conjunto de aes dos Poderes Pblicos e da sociedade, com a finalidade de assegurar os direitos relativos sade, assistncia e previdncia social. Ressaltando-se, contudo, que a poltica de sade passa a ser direcionada a toda populao (seguindo os princpios da no contributividade e no seletividade); a assistncia social ser voltada a quem dela necessitar, ou seja, os que comprovadamente no tiverem meios de proverem o seu prprio sustento (seguindo, assim, os princpios da no contributividade e seletividade); j a poltica de previdncia social, ser direcionada aos que estejam inseridos no mercado de trabalho ou que contribua facultativamente (caracterizandose ainda enquanto uma poltica contributiva). Outro aspecto relevante, que se constitui enquanto um avano no campo das polticas sociais brasileiras, diz respeito criao dos conselhos gestores (rgos deliberativos, que tem em sua composio representantes da sociedade civil organizada e representantes governamentais), que tem como finalidade formular fiscalizar os recursos destinados a execuo dos programas e projetos que compem as polticas sociais. Enfim, as mudanas introduzidas com o conceito de Seguridade Social proporcionaram a poltica social brasileira caractersticas nunca antes apresentadas

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em cartas constitucionais anteriores. Mudanas estas que representam uma clara inteno de atingir uma ordem social mais justa9. Entretanto, a partir da dcada de 1990 todo esse processo de conquistas passa a ser negado em decorrncia das prescries neoliberais e de um conjunto de mudanas macroestruturais10, momento em que as classes dominantes iniciam a sua ofensiva contra a seguridade social universal.

3 CONCLUSO

Assim, podemos concluir que, com a promulgao da Constituio Federal de 88, o Estado passa a regular e garantir os direitos sociais, implicando, assim, na ampliao da esfera pblica e dos servios coletivos. A populao brasileira passa a ter acesso igualitrio as polticas de assistncia social e sade, sendo o acesso poltica previdenciria ainda condicionado a contributividade, ou seja, tem acesso aos servios quele que esteja inserido no mercado de trabalho ou contribua facultativamente para o sistema previdencirio. Enfim, todas as mudanas contempladas com o conceito de Seguridade Social proporcionaram a poltica social brasileira caractersticas nunca antes apresentadas em cartas constitucionais anteriores. Mudanas estas que

representam uma clara inteno de se atingir uma ordem social mais justa.

Embora reconheamos que os direitos sociais equalizam/igualam o direito de acesso, entendemos que o seu exerccio estar condicionado aos processos sociais reais e que no esto somente subordinados aos estatutos legais, mas as relaes de foras que se estabelecem para a sua concretizao. 10 Nos anos 90, as mudanas em curso no capitalismo desde meados da dcada de 70, sobretudo nos pases centrais do capitalismo, trazem profundas modificaes estruturais, tecnolgicas, produtivas e organizacionais, em contraponto ao padro de acumulao do segundo ps-guerra. So Lus MA, 25 a 28 de agosto 2009

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REFERNCIAS

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