4-97 y ac. Salinas y otros vrs.

Decreto Legislativo N 927 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Antiguo Cuscatln, a las doce horas del da veintisis de agosto de mil novecientos noventa y ocho. Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos, el primero por el ciudadano Carlos Alberto Salinas Mira, y el segundo por los ciudadanos Julio Csar Garca Prieto, Teodoro Vidal Osorio Aguilera, Jess Miranda Beltrn y Jos Luis de la Rosa Ramrez, a fin que este tribunal declare la inconstitucionalidad, en su contenido, del Decreto Legislativo N 927, de veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial N 243, Tomo 333, correspondiente al veintitrs de diciembre del mismo ao, por medio del cual la Asamblea Legislativa decret la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. Han intervenido en el proceso, adems de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la Repblica. LEIDOS LOS AUTOS; Y, CONSIDERANDO: I. En el trmite del proceso, los intervinientes expusieron respectivamente lo siguiente: 1. Los ciudadanos Carlos Alberto Salinas Mira, Julio Csar Garca Prieto, Teodoro Vidal Osorio Aguilera, Jess Miranda Beltrn y Jos Luis de la Rosa Ramrez, en sus demandas -ambas idnticas tanto en su argumentacin como en su parte petitoria-, fundamentaron la peticin de inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas, en los siguientes argumentos: A. Inobservancia de los principios que fundamentan las normas constitucionales que estatuyen la Seguridad Social. En este punto, los demandantes argumentaron que la Conferencia Internacional del Trabajo, reunida en Filadelfia, en 1944, haciendo referencia a la naturaleza y contenido de la seguridad social, declar que sta engloba el conjunto de medidas adoptadas por la sociedad con el fin de garantizar a sus miembros, por medio de una organizacin apropiada, una proteccin suficiente contra ciertos riesgos, a los cuales se hallan expuestos, cuyo acaecimiento entraa gastos imprevistos, a los que el individuo que dispone de recursos mdicos no puede hacer frente por s solo, ni por sus propios medios, no sindole posible tampoco recurrir a la asistencia de carcter privado de sus allegados; y que la misma entidad internacional, en 1952, le asign a la seguridad social la finalidad de asegurar a cada trabajador y persona a su cargo, por lo menos, medios de subsistencia que le permitan hacer frente a cada contingencia que ocasione la prdida involuntaria de los ingresos del trabajador o que lo reduzca de manera que no pueda cubrir las necesidades de su familia. Por su parte citaron- el tratadista argentino J. A. Bramuglia, en forma general, comprende dentro de la seguridad social "la organizacin poltica, jurdica, econmica y social del Estado consustancial a la existencia del ser humano", y, en tal sentido, afirma que la previsin social, integrada por la asistencia y los seguros sociales, "ser solamente una parte de la seguridad social". Con su constante evolucin, y "tendiendo siempre a favorecer a la humanidad", actualmente -dijeron- se concibe en trminos amplios a la seguridad social como "la abanderada en la lucha contra la falta de medios de subsistencia, la enfermedad, la

ignorancia, la ociosidad involuntaria, la miseria y los males que afectan el nivel de vida y el bienestar de la humanidad -fines relacionados con la poltica social-; y, adems, tambin se la concibe como institucin jurdica, caracterizada por ser un sistema obligatorio administrado por un organismo pblico, que otorga prestaciones mdicas, preventivas, curativas y rehabilitadoras o readaptadoras y prestaciones econmicas sustitutivas de la remuneracin. De all que para su ptimo funcionamiento marcan su contenido: los riesgos, contingencias o necesidades previstas y que deben cubrirse; las personas comprendidas o amparadas; las prestaciones o beneficios que han de concederse; el financiamiento y la inversin". Continuaron argumentando los demandantes que, desde mil novecientos cincuenta, el constituyente salvadoreo, al establecer la seguridad social, se inspir en dos clases de principios, que son las bases en que la misma se sustenta: (a) genricos o abstractos, y (b) tcnicos. Tales principios genricos o abstractos, son los de: solidaridad, mediante el cual se impone sacrificios a los jvenes respecto de los viejos, a los sanos respecto de los enfermos, a los empleados ante los que no tienen empleo, a los vivientes con relacin a las familias de los fallecidos, y a los carentes de cargas familiares, respecto de los que las soportan; subsidiariedad, mediante el cual, en un principio, se deja a cada persona el que deba adoptar por s las providencias necesarias para solucionar sus problemas, y nicamente cuando haya agotado sus medios y ya no pueda resolverlos por s, recurra a los beneficios que le otorga la seguridad social; autogestin, que hace referencia directa a que la organizacin y administracin es recomendable que se verifique con la participacin de los sujetos activos y pasivos de la misma; y autorregulacin, con la que se pretende que los organismos de la seguridad social tengan facultades de creacin normativa que les permita hacer los ajustes necesarios para adaptarse a los cambios sociales y econmicos que se vayan sucediendo. Mientras que los principios tcnicos, que se refieren en concreto a las estructuras particulares de cada sistema en vigor, son los de: universalidad, por medio del cual se pretende la cobertura general de la seguridad social, esto es, que la proteccin que de la misma emana sea comn a todos, evitndose los particularismos, que siempre son discriminatorios; integralidad, con el cual se pretende que la cobertura de la seguridad social se extienda a la totalidad de riesgos, aflicciones o dificultades, esto es, que por este principio se debe a las personas protegidas todo lo necesario para lograr la cobertura de los infortunios y necesidades sociales; igualdad, que consiste en la unidad de criterios en cuanto a obligaciones y derechos, sin distincin de clase, raza, sexo, creencias religiosas, ideas polticas o tendencias sindicales; y unidad, por medio del cual se pretende establecer la armona necesaria en la organizacin legislativa, administrativa y financiera del sistema. Argumentaron asimismo que, al amparo de la consagracin constitucional, en 1950, del derecho a la seguridad social -consagracin que actualmente se hace en los Arts. 50 y 220 Cn.-, surgieron en el pas nuevas leyes -entre stas, la Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos y la Ley del Seguro Social y sus reglamentos-, que regularon lo relativo a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, la primera para los empleados al servicio del Estado, y la segunda para los trabajadores del sector privado. En cambio -afirmaron- la ley impugnada "se asienta en el egosmo y su intencin claramente manifestada es de orden estrictamente financiero, porque en realidad su primordial objeto es la utilizacin de los fondos de pensiones en el desarrollo econmico de la nacin, mediante la inversin de los mismos en valores ofrecidos por el mercado respectivo, sobre todo relativos a los bienes privatizados por el Estado". Y es

que, en su opinin, dicha ley "pretende estimular el desarrollo del mercado de capitales y el crecimiento de las empresas, mediante la inversin de las Instituciones Administradoras de Pensiones, la que posibilitar a las empresas obtener fuentes adicionales de financiamiento y proporcionar oportunidades de altas tasas de rentabilidad. Pretende tambin estimular el programa de privatizacin, puesto que facilita el financiamiento para los posibles compradores de los bienes que el Estado privatice". Por otra parte -dijeron-, con la nueva ley se ha reemplazado el sistema de reparto o financiamiento de las pensiones con las contribuciones de patronos, Estado y trabajadores, por un rgimen de capitalizacin individual, que se basa en la acumulacin de fondos con contribuciones fijas para cada trabajador, de las cuales depender el monto de los beneficios que obtendr, es decir, de la tasa de rentabilidad de los fondos que se depositen en las cuentas individuales de los usuarios. Tambin, y con el fin de contrarrestar el riesgo individual, se establece un plan de ahorro voluntario destinado a incrementar el monto del beneficio o adelantar la fecha de la jubilacin; los beneficiarios de invalidez o muerte estn cubiertos mediante una pliza de seguros que las instituciones administradoras de pensiones deben adquirir para sus contribuyentes; la jubilacin se produce al satisfacerse los requisitos de edad y densidad de contribuciones o cuando los fondos acumulados sean suficientes para permitir una jubilacin anticipada; y los usuarios que satisfacen los requisitos, pueden usar el dinero acumulado en su cuenta individual para crear una pensin, que puede ser de una de las tres formas siguientes: pensin vitalicia, retiro programado y renta programada con renta vitalicia diferida. Lo anterior -sostuvieron- es suficiente para afirmar que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones "jams puede ser tomada en consideracin como ley de seguridad social, puesto que no cumple con los principios y postulados en que se basa la seguridad social y que son los que inspiraron y vertieron en las normas constitucionales que la instituyeron; lejos de eso, los contrara". A continuacin expusieron lo que denominaron "criterios generales" para establecer la inconstitucionalidad de la ley en su totalidad, siendo tales, los siguientes: B. Sustitucin de las leyes que desarrollan los preceptos constitucionales relativos a la seguridad social por una ley que no pertenece a tal materia. En este punto, los demandantes argumentaron que no es dable que a travs de la ley impugnada "se pretenda destruir, derogar o simplemente modificar o sustituir" la Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos y la Ley del Seguro Social y sus reglamentos, "leyes stas que han sido dictadas en acatamiento al mandato constitucional contenido en los Arts. 37, 50, 51 y 52"; por lo cual, dado que el sistema creado por la nueva ley no constituye un servicio pblico de seguridad social, el mismo "es independiente" de los sistemas de pensiones contenidos en tales leyes, y podra funcionar como complementario de los anteriores, pero no como sustitutivo de los mismos. C. Establecimiento de contribuciones obligatorias en materias que no corresponden a seguridad social. Al respecto, dijeron que -por no ser una ley de seguridad social- la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no puede establecer contribuciones obligatorias,

pues stas slo corresponden en casos de seguridad social, cuotas sindicales e impuestos, segn lo dispuesto en los arts. 38 ord. 3 y 50 Cn. D. Encomienda del servicio pblico de seguridad social a instituciones particulares. Sobre este motivo dijeron que, el constituyente, al consagrar la seguridad social, le dio a sta el carcter de servicio pblico de tipo obligatorio y encomend la prestacin de dicho servicio a una o varias instituciones -art. 50 inc. 2 Cn.-, las cuales deben guardar entre s la debida coordinacin; con ello, debe entenderse que la prestacin de dicho servicio pblico slo puede ser encomendada a instituciones del Estado -v. gr., Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos (INPEP), Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS) o Fondo Social para la Vivienda (FSV)-, "pues slo a este tipo de instituciones puede imponerse la obligacin de guardar entre s la debida y adecuada organizacin y armona"; en consecuencia -dijeron-, "un sistema privado de seguridad social no es viable, por cuanto contradice en forma manifiesta lo dispuesto en el art. 50 Cn." E. Violacin al principio de legalidad por conferirle privilegios a entes privados. Sobre este motivo, dijeron que la ley impugnada prescribe -en su art. 20-, que las instituciones administradoras debern incoar las acciones legales respectivas tendentes a recuperar las cotizaciones adeudadas y sus intereses moratorios, y, para tal efecto, verificarn las liquidaciones del caso con las cuales determinarn los valores adeudados; liquidaciones que, certificadas por el gerente general y el contador de la institucin, tendrn fuerza ejecutiva. Ello significa -segn los demandantes-, que tales instituciones, sin necesidad de acudir al Organo Judicial, pueden determinar por s mismas el adeudo aun cuando haya oposicin de los usuarios, facultad que se constituye en "un privilegio del cual slo goza la administracin en virtud del principio de autotutela, para garantizar la eficacia y agilidad de la gestin administrativa"; por lo cual, al conferirle dicho privilegio a entes privados, el art. 20 de la ley impugnada viola "el principio de legalidad, establecido en el art. 11 de la Constitucin". Tambin argumentaron que el inc. 4 del mismo art. 20 incurre en inconstitucionalidad al disponer que las deudas a favor del Fondo de Pensiones son imprescriptibles, privilegio del que no goza ni el Estado (segn el art. 2236 del Cdigo Civil), ni otras instituciones financieras (art. 68 de la Ley de Bancos y Financieras); dicho "privilegio" segn los demandantes- no tiene justificacin y, en consecuencia, al conferrselo a entidades privadas, tambin se viola el principio de legalidad, establecido en el art. 11 Cn. F. Inclusin en la misma ley a los trabajadores del sector pblico y municipal, y a los del sector privado. Finalmente, los demandantes sealaron que los arts. 1, 2 letra i, 6, 9, 183 a 232 y 235 de la Ley impugnada, al incluir dentro del mbito de la misma a los trabajadores del sector pblico y municipal, "violan as la Carta Magna porque el mandato constitucional que contiene el art. 220 no permite incluir en una misma ley a todos los trabajadores". La razn de ser de esta ltima disposicin radica, segn los demandantes, en que "el legislador constituyente consider que por la naturaleza de las relaciones laborales entre el Estado y el municipio con los trabajadores del sector pblico y municipal, stos deben estar sometidos a un rgimen administrativo especial". En consecuencia, las normas correspondientes al Captulo I del Ttulo VII de la Constitucin -que regula el

Servicio Civil-, deben ser desarrolladas por leyes especiales, fundamentadas "en las especiales caractersticas del servicio pblico, que en muchos aspectos son diferentes a las del sector privado, tales como la naturaleza de las relaciones entre el Estado y las municipalidades como rganos del Gobierno con sus trabajadores, y la naturaleza del servicio pblico que prestan los trabajadores para el Estado". Y es que -continuaron- "el art. 220 Cn., es claro en su expresin y en tal contexto no debe interpretarse el mismo desatendiendo su tenor literal, que claramente determina que para los funcionarios y empleados pblicos debe haber una ley especial, que fije los porcentajes de jubilacin tomando como base primordial los aos de servicio y los salarios devengados, as como otras prestaciones a que tendrn derecho"; adems, segn ellos, las leyes del ISSS y del INPEP se dictaron obedeciendo al mencionado precepto constitucional, la primera para proteger a los trabajadores del sector privado en el que cotizan el trabajador, el patrono y el Estado, y la segunda, para proteger a los trabajadores del sector pblico y municipal en el que slo cotizan el trabajador y el Estado o la municipalidad. En sntesis, concluyeron los demandantes esta exposicin de lo que llamaron "criterios generales", diciendo que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no llena los requisitos exigidos por el constituyente, "porque es una ley que aun cuando se llama especial no lo es, porque se aplica a los trabajadores y empleadores tanto del sector pblico como del privado", por lo cual pidieron la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el cuerpo normativo. Pasaron luego los demandantes a exponer lo que denominaron "fundamentos especficos" de su peticin de inconstitucionalidad, siendo tales, los siguientes: G. Reemplazo, de manera desfavorable para los trabajadores y con efecto retroactivo, de las disposiciones relativas a las pensiones de invalidez, vejez y muerte. Al plantear este motivo, dijeron que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones viola los arts. 21, 52 y 246 Cn., pues "reemplaza con efecto retroactivo lo dispuesto en la ley del ISSS y sus reglamentos en lo relativo a las pensiones de invalidez, vejez y muerte y a la ley del INPEP en su totalidad", ya que, segn lo establecido en sus arts. 1, 6 y 235, la nueva ley regir para todos los trabajadores del sector pblico y privado, dejando sin efecto o modificando todos los actos jurdicos realizados y derechos constituidos en favor de los trabajadores por las mencionadas leyes. Lo cual consideran inconstitucional, pues, dada "la naturaleza de los derechos nacidos de la seguridad social y su caracterstica de ser irrenunciables, stos no pueden ser afectados en sentido negativo por una ley secundaria decretada con posterioridad, sobre todo cuando las nuevas disposiciones son tan desfavorables a los trabajadores". El carcter desfavorable de la nueva ley se evidencia -segn los demandantes-, en los arts. 1, 6, 10, 16, 104, 116, 122, 126, 128 al 143, 183, 184, 186, 187, 195, 197, 198, 200, 201 y 235, pues tales disposiciones establecen un sistema "inconcebible e injusto", en cuanto disminuye los derechos que las leyes sustituidas otorgaron a los trabajadores, y que puede resumirse en las reglas: pagar ms cotizacin, cotizar ms tiempo y recibir menos pensin. En sntesis -dijeron- tal sistema es el siguiente: (a) Segn los arts. 1, 6, 10, 183, 184, 186 y 187, la nueva ley se aplica a todos los trabajadores del sector pblico y privado

que hayan cotizado o estn cotizando en base a leyes anteriores, y a los que coticen en el futuro; excepto a los miembros del ejrcito y a las personas que, a la fecha que entre en operaciones el nuevo sistema hubieran reunido los requisitos para obtener la pensin, a quienes se les continuar aplicando las leyes anteriores; (b) Segn el art. 16, se eleva la tasa de cotizaciones para pensiones al 13% del ingreso anual del trabajador, de los cuales el 6.75% ser aportado por el empleador, y el 6.25% restante, por el trabajador; (c) Los arts. 104 y 200 establecen como mnimo para tener derecho a pensin por vejez, 25 aos de cotizaciones; (d) De acuerdo a los arts. 122, 195 y 198, el salario bsico regulador para determinar la pensin se estimar como el promedio mensual del ingreso base de la cotizacin de los ltimos 120 meses cotizados; (e) Segn los arts. 116 y 128 al 143, las pensiones sern determinadas y financiadas en relacin a los fondos depositados en la cuenta de cada trabajador. En cambio -argumentaron- las leyes sustituidas establecan el siguiente sistema de pensiones por vejez: (a) La Ley del Seguro Social protege a los trabajadores del sector privado y la Ley del INPEP a los trabajadores pblicos; esto es, que funcionan regmenes separados, aunque coordinados; (b) La tasa de cotizaciones para pensiones es del 3.5% en el rgimen del ISSS -art. 29 de la ley respectiva-; y del 9% (Rgimen de los Empleados Pblicos Administrativos) y 12% (Rgimen de Empleados Pblicos Docentes) en el INPEP -art. 26 de la ley de dicho instituto-. En el ISSS la cotizacin se compone del 1% por el trabajador, 2% por el patrono y 0.5% por el Estado; mientras que en el INPEP (Rgimen administrativo), la cuota es compartida entre trabajadores y el Estado, 4.5% cada uno, y en el INPEP (Rgimen docente), 6% cada uno; (c) En el Reglamento de Aplicacin de los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, se establece que, para tener derecho a pensin de vejez se requiere acreditar un perodo mnimo de 750 semanas completas de cotizacin (art. 32, letra b); mientras que, en la ley del INPEP, se prescribe que, para poder gozar de pensin por vejez, se requiere contar con un tiempo de servicio no menor de quince aos (art. 54, nmero 2); (d) El salario bsico regulador para determinar la pensin se estima como el promedio mensual del ingreso base de la cotizacin de los ltimos tres o cinco aos consecutivos, tomndose el que fuere ms favorable al trabajador (art. 53 del Reglamento de Aplicacin de los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, y art. 44 de la ley del INPEP); (e) Finalmente, las pensiones son financiadas a cargo de los fondos generales de pensin (art. 4 del Reglamento de Aplicacin de los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, y art. 25 de la ley del INPEP). Y es que -dijeron-, "se acepta que la nueva ley pueda imponer nuevas obligaciones, si con ello se tiende a mejorar los derechos y las prestaciones"; pero si la nueva ley deja sin efecto derechos consagrados por leyes anteriores, no sera de progreso social sino "de desorden e injusticia, porque quebrantara la confianza y seguridad que los ciudadanos tienen en las leyes estatuidas para la adquisicin de sus derechos, con lo cual desaparecera la certeza en su eficacia"; la cual sera precisamente la caracterstica de la ley impugnada, pues la misma, por su efecto retroactivo, sera aplicable para actos celebrados y derechos nacidos antes de su vigencia, lo que es "injusto y contrario al buen sentido, ya que toda ley debe regir para el futuro, salvo el caso de orden pblico o cuando sus normas sean favorables para las personas a quienes se aplicar". Aun ms -afirmaron-, para el caso de pensiones dentro de la seguridad social, la simple afiliacin del trabajador al ISSS y al INPEP "crea derechos que han de considerarse adquiridos desde el momento mismo en que tales instituciones aceptan la afiliacin",

puesto que "esa es la actitud que las leyes tipifican como generadoras del vnculo jurdico de los trabajadores con los entes estatales dichos". Existe, pues, una convencin entre ambas partes y la misma es regida por las leyes existentes a la poca de la afiliacin; y esos derechos y obligaciones recprocas que nacen, no deben por consiguiente ser afectados por la nueva ley, la cual por una parte impone condiciones ms onerosas a los trabajadores y, paradjicamente, por otra parte rebaja el monto de las pensiones, en muchos casos, a menos de la mitad de lo que concedan las leyes sustituidas. Finalmente, en este punto citaron el Informe Unico de la Comisin de Estudio del Proyecto de Constitucin -presentado al Pleno Constituyente el veintids de julio de mil novecientos ochenta y tres-, el cual, al referirse a las normas que regulaban esta materia antes de la promulgacin de la vigente Ley Suprema, afirma: "El artculo 182 de la Constitucin de 1962 enumer una serie de principios en los cuales se fundamentara el Cdigo de Trabajo. Estos principios son ahora derechos de los trabajadores, consagrados en la legislacin secundaria, por lo que la Comisin decidi elevarlos al rango constitucional como tales, a efecto de que no puedan ser suprimidos o disminuidos en el futuro (...). Se extiende el principio de aplicacin de la seguridad social a los trabajadores agrcolas y domsticos aunque, desde luego, al igual que en materia de salarios, jornada de trabajo, descansos y vacaciones, la extensin y naturaleza de tal seguridad social ser determinado de acuerdo con las condiciones y peculiaridades del trabajo" (resaltado de los demandantes). En consecuencia -dijeron- "los anteriores criterios, intenciones y mandatos expresados por el constituyente en la exposicin de motivos, deben tenerse como documentos fidedignos para la interpretacin de la Carta Magna; tal como lo dispone el art. 268 de la Constitucin de la Repblica"; por tanto, "la seguridad social reconocida y auspiciada por el constituyente de 1950, ratificada por el constituyente de 1962, vertida en el Cdigo de Trabajo de 1972 y en las leyes del ISSS y del INPEP y luego elevada a rango constitucional por el constituyente de 1983, no pueden ser suprimidos ni tan siquiera disminuidos por las leyes secundarias, como lo hace la nueva Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, de donde deviene su inconstitucionalidad, por violar los arts. 21, 52 y 246 de la Constitucin". H. Violacin a las libertades constitucionales de disposicin de bienes y contratacin. Respecto de este motivo, dijeron que, en virtud de los arts. 22 y 23 Cn. -que garantizan la libre disposicin de bienes y libre contratacin-, debe entenderse que toda persona puede ejercer tales derechos sin ms lmites que los impuestos por las leyes que establecen los requisitos y modalidades para poder disponer de los bienes y de los respectivos actos y contratos; pero las leyes secundarias no pueden limitar estas facultades al grado de hacerlas ilusorias o de difcil o imposible realizacin, "salvo por motivaciones de orden pblico o de expropiacin, por cuanto, ante estas circunstancias, cede el inters privado". Sin embargo, no obstante el referido mandato constitucional, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, "no siendo de orden pblico ni de seguridad social, sino de naturaleza mercantil", establece que obligatoriamente deben cotizar y afiliarse a las instituciones administradoras de pensiones, las siguientes personas: todas las que, a la fecha que comience a operar el sistema, entren en relacin de subordinacin laboral por primera vez (arts. 13, 7 y 8); asimismo, los afiliados al sistema de pensiones pblico

(administrado por el ISSS y el INPEP) que a la mencionada fecha no hubieren cumplido treinta y seis aos de edad (arts. 233 y 185); y, finalmente, los asegurados en el sistema de pensiones pblico mayores de treinta y seis aos de edad y menores de cincuenta aos de edad -las mujeres- o cincuenta y cinco aos de edad -los hombres-, que, dentro de los seis meses siguientes a la mencionada fecha, no opten por mantenerse en el Instituto en el cual se encuentren afiliados, siendo que, a quienes no hagan tal opcin ni manifiesten su deseo de afiliarse al sistema de ahorro para pensiones, se le incorpora por ministerio de ley en el nuevo sistema (art. 184). Lo mismo ocurre -dijeron- para las personas que, de acuerdo al art. 186, continuarn afiliadas al ISSS o al INPEP, porque al llegar a reunir los requisitos para jubilarse o, en su caso los sobrevivientes, estarn forzados a contratar con las administradoras de pensiones la modalidad de la pensin a recibir, la cual, de acuerdo a la nueva ley, puede consistir en renta programada, renta vitalicia o renta programada con renta vitalicia diferida (arts. 128, 131, 134 y 135). En consecuencia, en este punto concluyeron los demandantes que los arts. 7, 8, 13, 128, 131, 134, 135, 184 y 185 de la ley impugnada violan los arts. 22 y 23 Cn., "porque las personas antes relacionadas resultan obligadas a contratar y cotizar en cuentas de ahorro con sociedades mercantiles denominadas administradoras de pensiones, en los trminos y modalidades que la nueva ley establece y con las que impongan dichas instituciones". I. Violacin a la prohibicin constitucional de considerar la materia de trabajo como artculo de comercio, y supresin de la intervencin del Estado en la fijacin de las comisiones que se cobrarn por el servicio de administracin de pensiones. En este punto dijeron que, de los arts. 37 y 110 inc. 4 Cn., resulta claro que la materia de trabajo -que comprende la seguridad social-, no debe considerarse artculo de comercio; no obstante tal mandato, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, "en todo su contexto y especialmente en el Ttulo I, le imprime al sistema de pensiones una naturaleza mercantil-financiera, al determinar que las cotizaciones que se aporten constituirn cuentas de ahorro de propiedad particular de cada trabajador, las que en conjunto formarn el llamado fondo de pensiones. Las cuentas de ahorro y el fondo de pensiones se administrarn e invertirn por sociedades mercantiles de naturaleza financiera denominadas Instituciones Administradoras de Fondos de Pensiones, con evidente finalidad de lucro, las que con los fondos que administren realizarn por medio de sus empresas actos en masa, por los cuales no slo cobrarn porcentajes y comisiones por el servicio de administrar dichas cuentas y fondos, sino que adems participarn de las utilidades que genere la inversin del fondo de pensiones". Como ejemplos de ello, citaron los arts. 23 inc. 1, 24 inc. 1, 16, 48 y 49 inc. 1, los cuales prescriben que las comisiones por el manejo de las cuentas individuales de ahorro para pensiones, por la administracin del fondo de pensiones y de los beneficios por vejez, invalidez y sobrevivencia, gestin de la pensin mnima garantizada por el Estado y administracin de las dems pensiones establecidas por la ley, las fijarn libremente las instituciones administradoras, comisiones que, de acuerdo al art. 77 inc. 2, se deducen del fondo de pensiones. Ello -dijeron-, viola la Ley Suprema porque, siendo la seguridad social un servicio pblico -segn el art. 50 Cn.-, lo que se cobre por su prestacin o administracin reviste las caractersticas de tarifas, las que deben ser aprobadas por el Estado; aunado a lo anterior, la ley prescribe -en el art. 79 inc. 1-, que

las instituciones administradoras, adems de tales comisiones, participarn de las utilidades que genere el fondo de pensiones. Por otra parte, los demandantes hicieron referencia a "lo peligroso que resulta la debilidad de la garanta que el sistema ofrece en relacin a los fondos de pensiones", dado el carcter mercantil-financiero de la nueva ley. En ese orden de ideas, dijeron que, segn los arts. 28 y 35 de la ley, las instituciones administradoras debern tener para su formacin un capital social no menor de cinco millones de colones, y que este capital deber incrementarse para cumplir con el patrimonio neto mnimo que no podr ser inferior al 3% del valor del fondo de pensiones que se administre, teniendo prohibida la reduccin del capital por debajo de tal mnimo legal, segn el art. 38; adems, estas instituciones debern realizar un aporte especial de garanta para respaldar la rentabilidad mnima del fondo que administre, equivalente tambin al 3% de dicho fondo. De las anteriores consideraciones, dijeron que "es evidente que estos fondos de garanta no aseguran en forma eficiente el cumplimiento de las obligaciones para con los fondos de los cotizantes y para el pago de las respectivas pensiones; sobre todo, si se toma en cuenta que, segn el art. 40 de la ley, las instituciones pueden endeudarse hasta por un monto equivalente a su patrimonio neto y, adems, pueden invertir sus recursos en acciones de otras sociedades de capital, "con lo que se diluye su responsabilidad en caso de quiebra o insolvencia de stas". Dijeron adems que la ley tampoco resuelve la situacin en que quedaran los cotizantes y pensionados si la institucin administradora quiebra o se vuelve insolvente, ya sea por su mala administracin o por hechos dolosos. Dicho aspecto no se resuelve, por cuanto en los arts. 58 a 76 -que regulan la intervencin, disolucin y liquidacin de las instituciones administradoras-, no se determina quin responder de las pensiones y de los fondos de los cotizantes cuando el capital de la institucin haya desaparecido o sea insuficiente para cumplir la totalidad de stas. Y es que -dijeron-, esta posibilidad puede darse aun cuando se establezca la comisin de riesgo -segn el art. 89-, mecanismos y sistemas de control en los captulos VI y VII del Ttulo I de la ley, as como con la creacin de la superintendencia de pensiones. Aun ms, dijeron que tal situacin de falta de garanta, tambin afectara a los pensionados por el ISSS y el INPEP, pues aun cuando el Estado garantice el pago de pensiones al agotarse las reservas tcnicas de estos institutos -arts. 193 y 220-, los fondos que el Estado designe para tal fin sern entregados a las instituciones administradoras de pensiones privadas -art. 224 En consecuencia, dijeron que el sistema, tal como se puede apreciar, "resulta injusto porque, si el fondo produce ganancias, la institucin administradora se queda con una sustancial parte de ellas; pero si fracasa, los que sufrirn las consecuencias sern sus afiliados, y el Estado tendr que cargar con parte de las prdidas financiando, por lo menos, las pensiones mnimas, que es lo nico que podran rescatar los afiliados de la institucin en quiebra, y destinando nuevos fondos presupuestarios para reponer los depositados en dicha institucin para el pago de las pensiones otorgadas por el ISSS y el INPEP; es decir que, quien realmente soportar las prdidas que generen las administradoras de pensiones ser la sociedad salvadorea".

Por ello, concluyeron en este punto que "es evidente la naturaleza mercantil-financiera del Sistema de Pensiones y el carcter lucrativo de las instituciones encargadas de su administracin que establece la nueva ley, especialmente por lo dispuesto en los artculos sealados, violando as el mandato que contiene el art. 37 de la Carta Magna, de no considerar la materia de trabajo como artculo de comercio, y el art. 110 Cn., al suprimir la intervencin del Estado en la fijacin de las comisiones que cobrarn por sus servicios las administradoras de pensiones". J. Violacin al principio constitucional de solidaridad por el establecimiento de cuentas individuales para pensiones, y por relevar al Estado de la obligacin de cotizar en favor de todos los trabajadores. Sobre este motivo, argumentaron los demandantes que, del art. 50 incs. 1 y 3 Cn., resulta claro que el mantenimiento del servicio pblico de seguridad social que se presta a los trabajadores -sea por invalidez, vejez o muerte-, ser financiado por los patronos, los trabajadores y el Estado, "obedeciendo al principio de solidaridad en que se basa este servicio pblico", principio que se manifiesta en el hecho que todos auxilian a todos, contribuyendo en la medida de sus posibilidades -segn el sistema de cuotas diferenciadas- y recibiendo la ayuda que cada quien requiere segn sus necesidades; de tal principio se deriva necesariamente que las contribuciones deben pasar a formar un fondo comn del cual se disponga para afrontar las necesidades o los infortunios a que estn expuestos todos los trabajadores y empleados, por lo que, al aplicarse tal principio "no existe egosmo y todas las necesidades que surgen se resuelven con los aportes comunes". En cambio, la nueva ley, al establecer cuentas individuales para cada trabajador de acuerdo a la cotizacin que se aporte y de las cuales depender el monto de la pensin a que tendr derecho, "parece descansar en el refrn que contiene una mxima popular de ndole econmica egosta y discriminatoria que dice irnicamente 'tanto tienes, tanto vales'; en cambio, el principio de solidaridad que inspira a la seguridad social descansa en el valor de equidad que para el caso podramos definir diciendo: 'tanto necesitas, tanto te daremos' ". Y es que -continuaron-, la nueva ley en su Ttulo I, y especficamente en los arts. 2 letra b, 18, 24 inc. 1, 77 inc. 1 y 116 incs. 1 y 2, desechando la solidaridad, promueve el individualismo egosta, dando a cada uno lo que con sus aportes personales pueda alcanzar, sin importar la suerte de los otros, lo cual se refleja mediante el establecimiento de cuotas separadas por cada trabajador, las que se denominan cuentas individuales para pensiones. Por otra parte -argumentaron-, la nueva ley tambin viola el principio de solidaridad al hacer desaparecer la obligacin del Estado en lo que se refiere al pago de la seguridad social, segn sus arts. 13 y 16; y, si bien le impone al Estado -en el art. 144- la obligacin de financiar el pago de pensiones mnimas por vejez, invalidez comn y sobrevivencia, "de esta prestacin slo resultarn favorecidas aquellas personas cuyos montos determinados de pensin no alcancen el mnimo establecido por la ley". Tambin la ley impone al Estado -en el art. 193-, la obligacin de financiar el pago de pensiones a los trabajadores que queden dentro del sistema de pensiones pblicas al agotarse las reservas tcnicas del ISSS y el INPEP para el pago de las mismas; sin embargo, las anteriores disposiciones, en opinin de los demandantes, "no suprime la inconstitucionalidad de la nueva ley porque regulan situaciones de naturaleza complementaria del sistema, para favorecer a determinados pensionados".

En sntesis, en este punto los demandantes concluyeron que la ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, al no atender al principio de solidaridad propio de la seguridad social, -pues establece cuentas individuales para pensiones- y al no establecer la obligacin del Estado de contribuir tripartitamente junto con los patronos y trabajadores, al pago de la seguridad social de los ltimos, viola el art. 50 Cn., por lo cual pidieron a este Tribunal que dicho cuerpo normativo sea declarado inconstitucional. K. Violacin al art. 228 Cn. por comprometer fondos del Estado para ejercicios futuros. Sobre este motivo, los demandantes argumentaron que el art. 228 Cn. regula mandatos y prohibiciones referentes al compromiso y pago que se hagan con fondos pblicos, que comprenden tres situaciones: (a) en los incs. 1 y 2 establece disposiciones de carcter general sobre la forma de comprometer y efectuar pagos con fondos del Estado; (b) el inc. 4 contiene una disposicin especial para el caso de fondos que se destinen por el Estado a la seguridad social; (c) el inc. 3 contiene una norma de carcter excepcional que determina taxativamente los casos en los que se puede comprometer fondos de ejercicios futuros. La ltima disposicin referida se fundamenta -segn los peticionarios- "en lo incierto de las necesidades que pueda afrontar en el futuro el Estado y de los fondos que demanden estas necesidades; as como lo incierto de los ingresos que se puedan generar a favor del Estado en el futuro". Por esa razn -continuaron- en el inc. 3 se establece taxativamente los casos en que excepcionalmente podrn comprometerse fondos para ejercicios futuros, que son el supuesto de obras de inters publico o administrativo, y el caso de consolidacin o conversin de la deuda pblica. Con base en las anteriores consideraciones, dijeron los demandantes que el art. 224 de la ley impugnada es inconstitucional porque compromete fondos del Estado correspondientes a ejercicios futuros. La supuesta contravencin a lo dispuesto en el inc. 3 del art. 228 Cn., no se ve exceptuada por el inc. 4, pues ste no determina que para el fin de regular las subvenciones, pensiones y jubilaciones que afecten los fondos pblicos podrn estos comprometerse a futuro; ya que, "si esa hubiera sido la intencin del constituyente, no tendra razn de existir el inc. 4, dado que en el inc. 3 se le hubiera sealado como otro caso de excepcin para comprometer fondos de ejercicios futuros, es decir, no habra sido necesario agregar el inc. 4"; y es que -dijeron- slo la Constitucin puede determinar otros casos de compromisos de fondos en ejercicios futuros, tal como lo hace en el art. 172 inc. 4. En su criterio, "el legislador le ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 4 [del art. 228 Cn.] por medio de las leyes correspondientes al ISSS, INPEP e IPSFA, en las que se fija los porcentajes con que el Estado contribuir para la seguridad social de los trabajadores del sector pblico y privado, y en las leyes del Presupuesto General de la Nacin de cada ao, en las que se determina en concreto el monto de la contribucin correspondiente al Estado para este fin, bajo el rubro 'obligaciones generales del Estado', cuya cantidad se establece para cada ao en base a la informacin que tiene el Ministerio de Hacienda del personal del sector pblico y del informe que le enva el ISSS en relacin a los trabajadores del sector privado. Como se puede observar, no se trata de comprometer fondos a futuro para la seguridad social".

En consecuencia, dijeron que "resulta evidente que una ley secundaria no puede agregar casos en los cuales se pueda comprometer fondos de ejercicios futuros como lo hace la nueva ley en su artculo 224, de lo que deriva su inconstitucionalidad". L. Violacin al art. 2 Cn. Sobre este motivo, dijeron que la ley impugnada, "al imponer condiciones y requisitos ms onerosos para gozar de los derechos, desmejorar las pensiones, exonerar al Estado de su contribucin y no ofrecer slidas garantas para la conservacin de los fondos de los trabajadores, viola los derechos consagrados en el art. 2 de la Constitucin, en cuanto el derecho a la seguridad, que en su amplio sentido comprende la seguridad social y dentro de esta el derecho a gozar de una justa pensin que tienen los trabajadores que por causa de su invalidez o vejez ya no tengan fuerzas para continuar con sus labores; es decir, el derecho para gozar de una seguridad econmica que le permita vivir con dignidad sus ltimos aos, derecho que de acuerdo al art. 1 inc. 2 de la Constitucin, es obligacin del Estado asegurar". Por las razones antes expuestas, los demandantes pidieron a esta Sala la declaratoria de inconstitucionalidad: (a) de los arts. 1, 6, 16, 20, 104, 116, 122, 126, 128, 143, 183, 184, 185, 186, 195, 197, 198, 200, 201 y 235 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, por violar los arts. 11, 21, 52 y 246 Cn.; (b) de los arts. 7, 8, 13, 18, 128, 131, 134, 135, 184, 185, 186 y 223 de la misma ley, por violar los arts. 22 y 23 Cn., (c) de los arts. 16, 23, 24, 48, 49, 79, 193, 220 y 224 de la misma ley, por violar los arts. 37 y 110 inc. 4 Cn.; (d) de los arts. 2 letra b, 13, 16, 18, 24, 77, 116, 144 y 193 de la misma ley, por violar el art. 50 Cn.; (e) de los arts. 1, 6, 9 y 183 a 232 de la misma ley, por violar el art. 220 Cn.; y (f) del art. 224, por violar el art. 228 Cn. 2. Por resolucin de las nueve horas del da seis de mayo del ao prximo pasado, se le previno al primero de los demandantes que especificara qu disposiciones de la ley del Sistema de Ahorro para Pensiones impugnaba en su demanda, y qu mandatos opuestos a las disposiciones constitucionales propuestas como parmetros de control, adverta en las disposiciones legales impugnadas. A dicha prevencin, el ciudadano Salinas Mira contest que la exposicin planteada en su demanda "tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad en su forma y contenido de todo el texto de la nueva ley", por considerar que sta no responde a los principios en que se sustenta la seguridad social, "tanto doctrinariamente como en el espritu del legislador constituyente"; tambin dijo que en su demanda seala en concreto disposiciones fundamentales de la nueva ley que, en su contenido, violan especficamente determinados artculos de la Constitucin, "considerando que si tales disposiciones son declaradas violatorias de la Constitucin, daran como resultado la inconstitucionalidad de todo el contexto de la ley, por ser stas fundamentales en la sustentacin de dicha ley". Cumplida la prevencin en tales trminos, se admiti la demanda del mencionado ciudadano. 3. Al rendir el informe que prescribe el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, la Asamblea Legislativa expuso lo siguiente: Que la Comisin de Hacienda y Especial del Presupuesto, con fecha veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis, someti a aprobacin el dictamen favorable que contena la iniciativa del Presidente de la Repblica, por medio de los Ministros de

Hacienda y de Trabajo y Previsin Social, as como de varios Diputados, en el sentido que se aprobara la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. La referida ley -argument- "tiene por finalidad crear un nuevo sistema de pensiones, que comprenda el conjunto de entidades, normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos destinados a pagar las prestaciones para cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte. El cual cubrir a toda la poblacin civil laboral en el sector privado, pblico y municipal, garantizando as las pensiones seguras y sostenidas en el tiempo en favor de los trabajadores del pas; en consecuencia el Estado con esta ley est cumpliendo con su responsabilidad constitucional de establecer los mecanismos necesarios que brinden la seguridad econmica para enfrentar las contingencias de invalidez, vejez y muerte, a la poblacin laboral". Dijo finalmente el rgano Legislativo que "con la emisin del Decreto en referencia, la Asamblea no ha violado ningn precepto constitucional" a que hacen referencia los demandantes, por lo que pidi a esta Sala que oportunamente sobreseyera en su favor en la presente causa. Adjunto al informe de ley, la Asamblea remiti certificacin de la versin taquigrfica de la sesin plenaria donde se discuti y aprob la ley impugnada. 4. El Fiscal General de la Repblica, Dr. Manuel Crdova Castellanos, al contestar el traslado de ley, expuso lo siguiente: A. En primer lugar, hizo unas consideraciones previas relativas a la interpretacin constitucional y a las nociones de previsin y seguridad social, en las cuales dijo que, si bien el documento constitucional -segn nuestro sistema jurdico- ha sido elaborado por los representantes del pueblo reunidos en Asamblea Constituyente, una vez finalizada la creacin de la Constitucin, sta adquiere independencia, "teniendo vida propia". En este sentido, la interpretacin de la misma debe hacerse "bajo la ptica de las fluctuaciones sociales, econmicas y polticas de la Sociedad". En ese orden -dijo- existen dos elementos fundamentales para la correcta interpretacin constitucional: el principio de supremaca constitucional, consagrado en los arts. 145 y 246 Cn., y el elemento histrico, consagrado en el art. 268 Cn. Respecto del segundo, sostuvo que existe multiplicidad de fuentes histricas, por lo que la averiguacin de la intencin de los constituyentes es casi imposible; sin embargo -cit-, tal como sostiene Enrique Alonso Garca, la historia "tambin acta como proceso y puede constituirse en fuente de normas subconstitucionales, como tal proceso y totalmente separada de la intencin del constituyente". En ese orden de ideas -argument-, "no slo la historia preconstitucional, sino tambin la postconstitucional se constituye en fuente normativa". En el caso de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones -dijo-, para evaluar su constitucionalidad deben considerarse factores histricos preconstitucionales y postconstitucionales, tomando en consideracin que la misma ha sido elaborada con una intencin previsional. Y es que, gramaticalmente -cit-, tal como expone el Dr. Manuel Ossorio y Florit, el vocablo previsin "quiere decir accin y efecto de prever, o sea de ver con anticipacin, de conocer, conjeturar por algunas seales o indicios, lo que ha de suceder"; y, en una acepcin ms concreta relacionada con el asunto que nos interesa, previsin "equivale a la accin de disponer lo conveniente para atender contingencias o necesidades previsibles".

Continu argumentando el Fiscal General de la Repblica que, seguida la palabra previsin del adjetivo "social", se tiene que las contingencias o necesidades que han de ser previstas, son aqullas que contemplan intereses sociales y no meramente particulares. Concepto muy similar al de previsin social -dijo- es el de seguridad social, y debe acotarse que seguridad, en su definicin gramatical, "quiere decir fianza u obligacin de indemnidad a favor de uno, regularmente en materia de intereses. Si tenemos en cuenta que indemnidad es tanto como propiedad, estado o situacin del que est libre de padecer dao o perjuicio, habremos obtenido una definicin bien clara y precisa de lo que son la previsin y la seguridad social". Finalmente, en este punto dijo "podemos usar indistintamente una u otra expresin, aunque el concepto de seguridad social puede tener una expresin ms amplia, porque puede afectar aspectos de la vida colectiva, inclusive los de orden pblico, que exceden de lo que se entiende como previsin social, que en el concepto corriente est referido a aquellas contingencias que pueden repercutir en la falta de medios econmicos indispensables para cubrir las necesidades de subsistencia, cualquiera sea su origen o causa determinante". B. Tambin hizo el Fiscal General algunas consideraciones sobre la naturaleza de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones y, en este aspecto, dijo que una primera nocin de tal naturaleza lo expresa el art. 1 inc. 1 de la ley, el cual dispone: "Crase el Sistema de Ahorro para Pensiones para los trabajadores del sector privado, pblico y municipal, que en adelante se denominar el Sistema, el cual estar sujeto a la regulacin, coordinacin y control del Estado, de conformidad a las disposiciones de esta Ley". Al establecerse la creacin de este sistema -argument-, ello trae la idea de un conjunto ordenado de mecanismos legales concernientes a atender contingencias o necesidades previsibles de invalidez comn, vejez y muerte, segn el caso -tal como lo dispone el inc. 2 del mismo art. 1-; pero no basta esta declaracin, sino que es necesario que simultneamente se produzca el desarrollo de instituciones tales como: la afiliacin, cotizacin, fiscalizacin del Estado, Fondo de Pensiones de los beneficiarios y causantes, financiamiento de las pensiones de vejez, invalidez comn, sobrevivencia, etc., requisitos que "se perfilan en el marco legal comentado". De ello concluy el Fiscal General que "nos encontramos ante una ley con un carcter y naturaleza previsional o de seguridad social, desarrollando de esta manera el art. 50 de nuestra Constitucin, que nos dice que la Seguridad Social constituye un servicio pblico de carcter obligatorio", y que "la ley regular sus alcances, extensin y forma". Aunque -dijo- "es necesario aclarar que, evidentemente, el Sistema de Ahorro para Pensiones obedece a mecanismos diferentes a los establecidos en el sistema actual de reparto. Sin embargo, no por ello la ley del S. A. P. pierde su naturaleza intrnseca, la cual, como ya dijimos, es previsional. Se trata, pues, de un nuevo instrumento legal para prestar el servicio pblico de la Seguridad Social". C. Pas luego el Fiscal General a analizar lo que los actores denominan "criterios generales" para fundamentar la inconstitucionalidad de la ley en su totalidad. Al respecto, y en relacin con los principios que sustentan la seguridad social, entr a examinar en detalle los aducidos por los demandantes, exponiendo lo siguiente:

a. En relacin con el principio de solidaridad, dijo que el concepto moderno de este principio no significa "quitarle a los ms jvenes para ayudarle a los ms adultos", evadiendo la responsabilidad del Estado; pues este es "el realmente llamado a garantizar y a suplir las necesidades de las personas en virtud de los derechos consagrados en la parte dogmtica de nuestra Constitucin". En ese orden, dijo que el sistema de ahorro para pensiones, no obstante se realiza por medio de un sistema de ahorro individual, "sus disposiciones se fundamentan en columnas de solidaridad, pues impone un sacrificio del trabajador cuando es joven para prepararle una buena vejez; o para beneficiar a sus familiares cuando fallezca; o por medio del seguro de invalidez y sobrevivencia que contrata para sus afiliados la administradora de fondos de pensiones, por el cual los trabajadores de ms alto riesgo de invalidez (o sus sobrevivientes) conseguirn ms beneficios a costa del sacrificio de las personas sanas y de bajo riesgo, quienes siempre pagarn dicho seguro no obstante no gocen de los beneficios inmediatos del mismo". As -argument- "el principio de solidaridad en este nuevo modelo se da en la base misma, establecindose con este propsito beneficios mnimos garantizados por el Estado, de general y uniforme aplicacin para todos los trabajadores que participan del sistema, proviniendo su financiamiento de recursos tributarios. Estos beneficios mnimos se cristalizan en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones en la llamada 'pensin mnima' que contempla el art. 144 y siguientes de la ley y que se otorgar nicamente a los trabajadores de menores ingresos que renan ciertas caractersticas". Adems, dijo, la ley impugnada establece un salario bsico regulador que se estima como el promedio mensual del ingreso base de cotizacin de los ltimos ciento veinte meses cotizados, anteriores a que ocurra el fallecimiento, se declare la invalidez o se cumplan los requisitos para acceder a pensin de vejez -art. 122 de la ley impugnada-, "ello con la finalidad de evitar prcticas fraudulentas, que conduzcan a favorecer a un grupo minoritario, y as se traer un beneficio para las grandes mayoras". En consecuencia, respecto de este principio concluy que "despus de analizar el espritu de la ley en comento, nos damos cuenta que su finalidad es que las personas procuren prepararse primero por s mismas ante las contingencias futuras, y no constituir una carga para el Estado; para que ste vele primordialmente por los ms necesitados". b. Respecto al principio de subsidiariedad, el Fiscal General dijo que el mismo consiste en que, primero, cada persona debe adoptar por s las providencias necesarias para enfrentar cualquier contingencia, y slo en caso que sus medios se hayan agotado o no pueda resolverlos por s, entonces recibir los beneficios de la seguridad social. Este principio se ve reflejado -en su opinin- en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, pues durante toda su vida laboral el trabajador cotizante ahorrar una parte de su salario para prepararse suficientemente a fin de enfrentar cualquier tipo de contingencia social, y en especial el de vejez, y slo cuando por circunstancias ajenas al trabajador se le haga imposible, entrar de forma subsidiaria el Estado para apoyar a los trabajadores de menores ingresos por medio de las pensiones mnimas a que se refiere el art. 144 de la ley impugnada.

c. En cuanto al principio de universalidad, el Fiscal General dijo que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones conserva la inclusin en el sistema de pensiones a los trabajadores del sector privado, pblico y municipal, adems que incluye al sector de los trabajadores independientes, domsticos y del campo, segn sus arts. 1, 6 inc. 3 y 9. d. Sobre el principio de igualdad, dijo que es el actual sistema de reparto el que da muestras claras de desigualdad, "pues evidencia una cotizacin diferenciada, ya que, mientras el trabajador pblico aporta el 4.5% de su salario, el del sector docente aporta un 6% y el trabajador privado solamente un 1% del mismo, ofrecindose los mismos beneficios a los cotizantes"; de ello se advierte -dijo- que el trabajador pblico administrativo cotiza una tasa mayor que el empleado privado, y el empleado pblico del sector docente aun ms que los dos mencionados. Por el contrario, en la ley impugnada "la tasa de cotizacin ser uniforme para todos los trabajadores, no importando la clase de trabajo que desempean, recibiendo por lo mismo idnticos beneficios -art. 16 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones-". e. Finalmente, en relacin al principio de unidad, el Fiscal General dijo que "este principio se configura cuando la ley unifica el sistema de pensiones en un solo cuerpo legal especializado -art. 1 ley del S. A. P.-" f. Adicionalmente, agreg que, "aun cuando en las demandas planteadas se sealan una serie de principios rectores de la seguridad social, incluyendo los antes comentados, no se concretiza ni puntualiza en qu forma se transgreden los referidos principios y de qu forma se evidencia la inconstitucionalidad". D. Continu exponiendo el Fiscal General que la naturaleza de la ley impugnada "tiene un carcter de seguridad social, y su objetivo principal es normar la administracin de los recursos destinados a pagar las prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados para cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte. Si bien es cierto que contempla tambin el desarrollo de capitales y el crecimiento del ahorro interno, stos son efectos secundarios del Sistema de Ahorro para Pensiones". Por otra parte -dijo-, "el financiamiento tripartito de las pensiones por parte de los Trabajadores-Empleadores-Estado no ha sido reemplazado, pues el art. 13 de la Ley S. A. P. tambin contempla la cotizacin compuesta, solamente que en lo que se refiere al Estado, su contribucin se refleja en la pensin mnima. Esto en base al art. 50 inc. 3 de nuestra Carta Magna que faculta a la ley (en este caso a la Ley del S. A. P.) para determinar la forma y cuanta de esas contribuciones". Por otra parte, argument el Fiscal General que "es esencial tambin aclarar que los artculos 183, 188 y 236 de la Ley del S. A. P. establecen que el nuevo sistema no viene a sustituir por completo al sistema actual de reparto, sino esta sustitucin ser de forma gradual, teniendo el carcter de ley principal sobre las que se le opongan, coexistiendo transitoriamente con la ley del INPEP y del ISSS para que dentro de cierto tiempo el sistema actual desaparezca". E. Respecto del motivo que se refiere a encomendar a instituciones privadas la seguridad social, el Fiscal General dijo que la Constitucin salvadorea, en su art. 50, prescribe que la seguridad social es un servicio pblico de carcter obligatorio, y que la ley regular los alcances, extensin y forma de la seguridad social; y el decreto

impugnado es una ley secundaria que regula la previsin social, la cual forma parte de la seguridad social. Por otra parte, el art. 110 Cn. permite que el Estado encargue la prestacin de los servicios pblicos cuya prestacin est a su cargo a particulares, si cumplen con los requisitos que el mismo artculo establece; "y por el hecho de que un servicio pblico sea prestado por particulares", dijo, "no por esto pierde su naturaleza. El mismo art. 50 Cn. en su inc. 2 dice que la prestacin de la seguridad social estar a cargo de una o varias instituciones debiendo guardar entre s la adecuada coordinacin, no estableciendo de qu naturaleza -pblicas o privadas-, por lo que perfectamente el Estado puede encargar esta prestacin tanto a instituciones estatales -lo que actualmente se hace- como a instituciones de carcter privado. En las demandas se alega que debe entenderse que las instituciones que prestan el servicio pblico de la seguridad social solo pueden ser de carcter pblico, por la nica razn de que 'siempre ha sido as', pero la no observancia de la costumbre no constituye de ninguna manera una transgresin constitucional". F. Con relacin a la inconstitucionalidad del art. 20 de la ley impugnada, el Fiscal General dijo que, en primer lugar, a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP's) se les encarga la administracin de los fondos de pensiones de los trabajadores, teniendo asimismo la funcin de recaudar las cotizaciones que stos y los empleadores hagan; por lo que, a fin de que las AFP's cumplan estas atribuciones, la ley impugnada les facult para que, adems, realicen las funciones de cobro administrativo; en consecuencia -dijo- la AFP, "como una especie de mandataria del trabajador -por encargo expreso del Estado y por el compromiso de administracin de los Fondos de Pensiones de los Trabajadores-, se encargar de realizar el cobro administrativo a fin que las cotizaciones mensualmente ingresen a las cuentas individuales de los trabajadores". Esta -continu- es una labor exclusivamente extrajudicial y previa a la accin judicial, que no tiene nada de ilegal ni de inconstitucional, porque no produce efectos coercitivos y por ser un derecho que tiene cualquier persona o entidad, previa a la instancia judicial; una vez agotada esta va, las AFP's estn obligadas a llevar el asunto a los tribunales de justicia, los cuales tomarn las medidas que a derecho correspondan, cumpliendo as el derecho al debido proceso al que se refiere el art. 11 Cn. Por tanto -opin-, en el presente caso no se viola el principio de autotutela que garantiza la eficacia y agilidad de la gestin administrativa, porque sta es siempre vigilada y fiscalizada por la Superintendencia de Pensiones. En segundo lugar, en relacin a la disposicin impugnada, dijo que la fijacin, por la AFP, del monto adeudado "para que constituya el documento base de la accin ejecutiva", no transgrede ninguna disposicin legal, pues si la ley otorga actualmente tal facultad a los bancos y financieras cuya finalidad es ciento por ciento mercantilistafinanciera, con mucha ms razn deba habrsela otorgado a las AFP's, por tener una finalidad de inters social. Enfatiz asimismo que, al momento de realizar el cobro, las AFP's no lo hacen para s, sino en inters del afiliado, pues el dinero recuperado va destinado a la cuenta de ahorro individual del trabajador, por lo que la administradora no se ver beneficiada exclusivamente del mismo.

En tercer lugar, opin que la imprescriptibilidad de las deudas a favor del Fondo, obedece a que la deuda proviene "del empleador que ha retenido ilegalmente las cotizaciones que el trabajador con mucho sacrificio tiene que depositar mes a mes en su cuenta individual; y a fin de solventarla es que el producto del pago de la misma va encaminado directamente a la cuenta individual del trabajador, que a su vez servir para que el mismo se cubra de las contingencias sociales provenientes de la invalidez comn, la vejez o a sus beneficiarios sobrevivientes". No podemos comparar -dijo- con el caso de los bancos y financieras, porque las deudas provenientes de los crditos son relaciones privadas y, en el caso del Fondo, el inters social de proteger al trabajador es superior, "en virtud de ser la nica fuente de ingresos de ste en un futuro, cuando sus fuerzas para desarrollar una actividad productiva disminuyan considerablemente". G. Con relacin a la infraccin consistente en la inclusin, dentro de una misma ley, a los trabajadores del sector pblico y municipal y a los del sector privado, dijo el Fiscal General que la especialidad de la ley, segn los demandantes, constituye un obstculo infranqueable para que sus efectos se proyecten y alcancen a los trabajadores privados sometidos a una relacin laboral reglamentada por el derecho privado. Sin embargo dijo- tal argumentacin "no resiste la ms leve crtica y no deja de ser un simple juego de palabras desprovisto de fundamentacin jurdica". En este punto cit a Roca Trillas, quien en la Enciclopedia Jurdica Bsica afirma que la distincin entre derecho comn -leyes generales- y derecho especial -leyes especialesno se basa en el alcance territorial de las normas, sino en la distinta amplitud de su contenido: el derecho comn es el destinado a reglamentar la vida social considerada en su totalidad, mientras que el derecho especial es aquel que contiene normas que reglan solo una institucin o una serie de relaciones determinadas o las que tienen como finalidad una regulacin parcial. Las leyes especiales -dijo- se dan en consideracin a las materias que la Constitucin estim que por su naturaleza, complejidad e importancia, deberan ser objeto de una regulacin desprovista de interferencias con otros fenmenos sociales relacionados; as, una ley especial regla y organiza el servicio militar obligatorio, y aun cuando el tema se vincula ntimamente con las fuerzas armadas, al grado que se abordan y tratan en un solo captulo de la Constitucin, la misma ha dispuesto que el servicio militar obligatorio se regule aisladamente, olvidndose de la problemtica general que presentan las fuerzas armadas. Lo mismo sucede -explic- en el caso del art. 220 Cn., en el art. 219, la Constitucin remiti a la ley las cuestiones objeto de la carrera administrativa, dentro de las que comprende el ingreso a la funcin pblica, promociones, ascensos, traslados, sanciones disciplinarias, etc.; sin embargo, en el artculo siguiente se orden la sustraccin de la materia relativa al retiro o jubilacin de los servidores pblicos de la ley general, y la asign a un cuerpo legal especial, separado de materias de otra ndole. En consecuencia, dijo el Fiscal General que la ley impugnada "sigue escrupulosamente este orden de ideas y propsitos, en el entendido que no le resta a su carcter especial la circunstancia de que sus efectos se prolonguen a los trabajadores privados debido a que exclusivamente se da tratamiento jurdico a un solo fenmeno social: el retiro o jubilacin. La ley tiene la virtud de unificar el rgimen de pensiones".

Aun ms, dijo el Fiscal General que no resulta extrao que el rgimen de pensiones de trabajadores privados y servidores pblicos sea uniforme, ya que ambos persiguen brindar un retiro decoroso y digno a las personas que por largos aos contribuyeron a la formacin o incremento de la riqueza nacional. Con ello tambin se cumple otro principio constitucional de la ms alta jerarqua, como es el de la igualdad ante la ley. Y es que, la diversidad de regmenes jurdicos a que se encuentran adscritas las relaciones de servicio civil y laboral, no es bice para que, ante los mismos problemas de invalidez, vejez y muerte, la ley articule idnticas soluciones, y dicha circunstancia no demerita el carcter especial de la ley, pues "quiz debido a la posibilidad de brindar soluciones igualitarias al retiro de los servidores pblicos y trabajadores es que el constituyente tuvo el tino de ordenar un estatuto especial para el retiro de empleados y funcionarios pblicos, distintos al que regula la carrera administrativa". Concluy su opinin sobre este punto el Fiscal General, citando a Mario de la Cueva, quien en su Derecho Mexicano del Trabajo afirma que la ley mexicana, siguiendo una marcada tendencia universal, adopt el sistema de la unidad de los seguros sociales, justificada en que "el derecho del trabajo es una unidad y su propsito es proteger al hombre en todos los aspectos de su vida y en sus distintas necesidades y circunstancias, por lo que la unidad de sus instituciones es un imperativo que deriva de su naturaleza". H. En cuanto al reemplazo -supuestamente de manera desfavorable para los trabajadores y con efecto retroactivo- de las disposiciones relativas a las pensiones de invalidez, vejez y muerte, el Fiscal General de la Repblica analiz los argumentos expuestos por los demandantes, de la siguiente forma: a. En primer lugar, dijo que las cinco situaciones en las que pueden encontrarse las personas regidas por la ley impugnada, son las siguientes: - Las personas que con anterioridad al da en que inici operaciones el nuevo Sistema de Pensiones, reunan los requisitos para obtener una pensin de vejez, invalidez o sobrevivencia; a ellos, se le continuar aplicando el sistema de pensiones pblico y, en consecuencia, obtendrn los beneficios que prescriben la Ley del ISSS y la Ley del INPEP, en sus casos. "La conclusin -dijo- que podemos entresacar es que a este grupo de personas la nueva ley no les afecta y se encuentran ajenos al supuesto carcter retroactivo de la misma". - Las personas que con posterioridad al inicio de actividades del nuevo sistema ingresen a prestar sus servicios en concepto de trabajadores o servidores pblicos; "tampoco estas personas -dijo- se encuentran en situaciones que puedan provocar efectos retroactivos de la nueva ley". - Los hombres que hubieren tenido cincuenta y cinco aos de edad o ms y mujeres que hubieren tenido cincuenta aos de edad o ms al da de entrada en operaciones del Sistema de Ahorro para Pensiones; "tal grupo de personas -seal- continuarn sometidas a los regmenes del Seguro Social y de Pensiones para los empleados pblicos, respectivamente. Ac los efectos al pasado de la nueva ley no pueden funcionar". - Las personas de treinta y seis aos de edad o ms y menores de cincuenta y cinco aos -si fueren hombres- y de cincuenta aos -tratndose de mujeres-, quienes "tendrn la

facultad de decidir si continan la afiliacin dentro del sistema de pensiones pblico o si, por el contrario, se incorporan al nuevo sistema diseado por la Ley del SAP". - Finalmente, aquellas personas -sin distincin de sexo- menores de treinta y seis aos de edad a la fecha en que comenz actividades el nuevo sistema, quienes estarn sujetas coactivamente al nuevo sistema. b. En segundo lugar, analiz lo relativo al carcter estatutario de la situacin del usuario en los servicios pblicos obligatorios. Al respecto, dijo que una de las caractersticas esenciales de los servicios pblicos realzada por tratadistas como Gastn Jeze- ha sido la sujecin a un rgimen exorbitante del derecho comn, organizado con el propsito de asegurar que la prestacin que conlleva sea ofrecida de manera regular, continua e ininterrumpida; la opinin tradicional, originada y expuesta principalmente por la Escuela Realista Francesa "Escuela del Servicio Pblico"- que tuvo como principales pontfices a Len Duguit, Gastn Jeze y Roger Bonnard, se sintetizara en que, salvo la existencia de textos constitucionales expresos que dispongan lo contrario, la creacin de los servicios pblicos compete al rgano Legislativo. La explicacin y razn de este criterio -continu- obedece a que a travs del servicio pblico se crean competencias que -dentro del Estado de Derecho- deben tener su origen en la ley -art. 131 ord. 21 Cn-; asimismo, los servicios pblicos, sobre todo los obligatorios, en mayor o menor medida restringen o limitan la libertad individual, especialmente la libertad contractual, consagrada en el art. 23 Cn. La creacin de un servicio pblico -dijo- contiene a su organizacin, que al decir de Miguel Marienhoff, significa adecuar los medios necesarios para el funcionamiento efectivo del servicio. Tales medios son de ndole material y de ndole normativa, pues comprenden tanto los elementos fsicos como las reglas o normas a que deber sujetarse el funcionamiento del mismo. La situacin del usuario -medio de ndole normativatiene atributos y cualidades legales y reglamentarias, que son las que conforman la naturaleza de la prestacin, condiciones de ejercicio, remuneracin, etc.; en consecuencia, siendo que la condicin del usuario se determina por actos legislativos, es decir, por actos-regla que crean, modifican o extinguen las situaciones jurdicas generales, abstractas e impersonales, la organizacin del servicio y la condicin del usuario pueden modificarse por un acto de igual o superior jerarqua que el que institucionaliz el servicio. Por ello argument el Fiscal General -siguiendo las ideas que Gabino Fraga expone en su Derecho Administrativo- que la situacin jurdica general es modificable en cualquier tiempo por un acto de la misma naturaleza del que la ha creado, y que ningn individuo puede alegar que el conjunto de facultades derivadas de la norma que crea la situacin jurdica general constituya un derecho irrevocable. La naturaleza de los instrumentos que regulan el servicio pblico -dijo- determinan fatalmente su modificabilidad, que no se legitima simplemente por la voluntad legislativa, pues dentro de los principios que rigen el servicio pblico se encuentra el de adaptabilidad, que consiste en la posibilidad permanente de modificar su rgimen normativo en aspectos referentes al prestatario del servicio y al usuario o ambos a la vez, en rubros operativos,

financieros, tecnolgicos y de mantenimiento, en aras de corregir deficiencias o de incrementar su eficacia. En ese orden de ideas, cit a Georges Vedel, quien sostiene que el Estado tiene la obligacin de adaptacin del servicio, de lo cual se deriva que al usuario pueden imponrsele modificaciones en el funcionamiento del servicio cuando stas vienen impuestas por el inters pblico; en cambio, se considera culpable a la Administracin si no adapta el servicio al cambio de circunstancias que afectan a su funcionamiento. Las modificaciones del rgimen jurdico son, entonces, algo connatural al servicio pblico, pues "la potestad constitucional de modificar el status legal de un servicio pblico, en especial el rgimen de sus usuarios, dimana de la circunstancia que el legislador puede, al amparo del art. 142 Cn., reformar las leyes"; a ms de ello, que es la regla general, la Constitucin insiste en conferir al legislador la potestad de regular los servicios pblicos, en el art. 110 inc. 4 Cn. c. En tercer lugar, analiz los efectos que tendra la modificacin del status legal de los usuarios del servicio pblico de seguridad social. Al respecto, el Fiscal General dijo que, el que una ley o norma jurdica se aplique a determinadas personas "no significa ni implica necesariamente el aparecimiento de un derecho subjetivo, que en el lenguaje civilista se le da la denominacin de "derecho adquirido"; sobre el particular, cit a Bartolom Fiorini, quien en su Derecho Administrativo sostiene que "entre el derecho de cualquier contenido que ha ingresado en el patrimonio jurdico que se atribuye a un sujeto y el derecho en expectativa como aqul que no ha surgido a la realidad jurdica, se exhibe una gama variada de situaciones que no se ajustan a la clasificacin simple de derecho adquirido y derecho en expectativa". Dentro de las categoras intermedias -dijo el Fiscal General- podemos sealar las situaciones jurdicas, los intereses difusos, los intereses personales, directos y legtimos, los derechos debilitados o condicionados, etc. Profundizando en el anlisis, el Fiscal General dijo que en el derecho privado los derechos subjetivos surgen, por regla general, en forma simple, pues basta un solo acto instantneo, un acuerdo de voluntades -v. gr., un contrato-, para que inmediatamente nazcan derechos subjetivos y obligaciones que deben respetarse. En el derecho pblico, en cambio, la emanacin de derechos subjetivos demanda un proceso creador que a veces se descompone en una serie de requisitos y exigencias, cuya ejecucin se prolonga por perodos considerables; se da lo que se denomina "tramos normativos preparatorios", comprendidos dentro del ciclo de gestacin del derecho subjetivo, y, mientras no se agoten y concluyan los actos preparatorios y se cierre el ciclo, el derecho subjetivo no nace y, por lo tanto, no puede exigirse la prestacin objeto del mismo. La ley administrativa -dijo- crea el status jurdico o un rgimen y determina minuciosamente las hiptesis normativas de cuya realizacin depender que el administrado adquiera el derecho subjetivo. Las hiptesis, en no pocas ocasiones, son complejas y su cumplimiento no es instantneo, ya que supone una cadena organizada de actos; se demanda que el administrado o usuario cumpla una cadena de exigencias en el transcurso de un perodo determinado, y, mientras eso no suceda, al particular se le sigue aplicando la ley pero sus derechos no nacen, se encuentran en un estado de gestacin.

Existe, entonces, una situacin jurdica general, la ley, pero todava no tiene vida la relacin jurdica en virtud de la cual el usuario pueda exigir determinada prestacin al Estado, en el presente caso, la pensin de vejez, invalidez y sobrevivencia. La relacin jurdica en que se concreta el derecho subjetivo presume que los supuestos normativos de los que se ha hecho depender el surgimiento definitivo de los derechos subjetivos sean cumplidos plenamente en la realidad; si no se ha agotado el ciclo de creacin en que se descomponen las hiptesis normativas, si no se ha transitado por todas las etapas indispensables, el derecho subjetivo no existe, y en consecuencia no hay derechos adquiridos que respetar. Mientras falte la realizacin de alguno o cualquiera de los hechos que conjuntamente integran las hiptesis normativas, no existe ni puede existir derecho subjetivo alguno que la legislacin no pueda modificar. En este punto cit a Garca Mynez, quien sostiene que el problema de la retroactividad de la norma solo puede encontrar solucin en la vinculacin de las dos partes que componen un precepto legal: el supuesto y la disposicin o consecuencia de derechos, siendo el supuesto la hiptesis de cuya realizacin depende el nacimiento de las consecuencias normativas, y la disposicin la expresin de tales consecuencias. De ello se sigue que la imputacin de los deberes y derechos que una ley respectivamente impone y concede, depende de que, en relacin con cierta persona, se realice el supuesto jurdico; por lo que, basta con declarar que una ley es retroactiva cuando modifica o restringe las consecuencias jurdicas de hechos realizados durante la vigencia de la anterior, es decir, cuando modifica o restringe las consecuencias jurdicas derivadas de la aplicacin de la precedente. De todo lo expuesto, el Fiscal General de la Repblica concluy, en cuanto a este motivo, que las personas que con anterioridad a la vigencia de la ley impugnada se encontraban cotizando dentro del sistema de pensiones pblico, y a quienes se les aplicar los preceptos contenidos en la nueva ley, son aqullas con edades inferiores a cincuenta aos, tratndose de mujeres o de cincuenta y cinco aos, tratndose de hombres. A estos conglomerados -dijo-, "la nueva ley no les afecta retroactivamente"; ello, porque no existen derechos adquiridos que respetar, pues los supuestos o hiptesis normativas a los que la ley enlaza la disposicin o consecuencia de ostentar y poseer el derecho a pensin por motivos de vejez, invalidez o muerte, no se han cumplido plena e integralmente y el potencial resultado que se obtendra -que es un derecho adquirido- no ha surgido a la vida del derecho. Hasta el momento, tales personas se encuentran en proceso de reunir los requisitos o elementos que, juntos, integrarn el supuesto normativo de cuya realizacin la ley hace depender el derecho subjetivo de la pensin; por lo que, no habindose realizado las hiptesis normativas, existe una imposibilidad jurdica de que los derechos subjetivos puedan nacer. No obstante -dijo- el legislador ha tratado de conservar hasta donde sea posible el cumplimiento de las hiptesis normativas y le reconoce al trabajador o servidor pblico el derecho al certificado de traspaso, en que se reconocer el pago de las cotizaciones anteriores a la afiliacin al nuevo sistema, al que necesariamente deber incorporarse. Finalmente, a mayor abundamiento sobre su argumentacin relativa a este motivo, el Fiscal General de la Repblica seal que la Corte Suprema Argentina, ha sentado al respecto las conclusiones siguientes: mientras una jubilacin no haya sido acordada y el

aspirante a ella forme parte del personal activo de la Administracin, una ley puede modificar las condiciones de su otorgamiento, por lo cual, hasta que la decisin haga cosa juzgada, no hay un derecho sino una expectativa; y, por otra parte, es regla que el derecho del aspirante a jubilacin slo tiene carcter de derecho adquirido, en sentido jurdico-constitucional, cuando ha sido dictado y est firme el acto administrativo que, al otorgar la jubilacin, inviste al peticionario del status de jubilado. Ello se vera corroborado por lo que sostiene la doctrina, para lo cual cit a Miguel Marienhoff, quien en su Derecho Administrativo sostiene que "la ley que rige todo lo atinente a requisitos a cumplir para obtener la jubilacin, as como las modalidades de esta, es la ley vigente el da en que el interesado cumpli con todos los requisitos entonces exigidos para obtener ese beneficio". Por su parte, Manuel Mara Diez, en su Derecho Administrativo afirma que "respecto a este problema se plantea la cuestin del derecho a la jubilacin futura y el derecho a la jubilacin concedida. El derecho a la jubilacin futura se perfecciona en el momento en que se cumplen los requisitos legales de edad, antigedad o incapacidad fsica. De all, entonces, que este derecho est sujeto a condiciones suspensivas por causas que la ley prescribe, as como tambin su extincin, de acuerdo con lo establecido por la misma. La inestabilidad en materia de legislacin jubilatoria da origen a un problema y es el de saber cul ser la ley aplicable en la jubilacin de un funcionario, si la que estaba en vigor en el momento de la constitucin de la relacin funcional o la ley en vigor en el momento d la concesin del beneficio. Es evidente que las condiciones exigidas para el derecho a la jubilacin por una ley pueden ser modificadas en favor o en contra del agente por una ley posterior, ya que ningn obstculo de orden jurdico puede oponerse a la modificacin del rgimen legal jubilatorio. El derecho a la jubilacin futura es un derecho en expectativa. El derecho a la jubilacin futura no es un derecho adquirido y, en consecuencia, no est incorporado al patrimonio del agente. Queda sujeto a la ley en vigor en el momento en que el derecho es concedido. En cuanto al derecho a la jubilacin otorgada, es un derecho adquirido ad vitam e irrevocable". I. Con relacin al motivo consistente en la violacin a las libertades constitucionales de disposicin de bienes y contratacin, el Fiscal General de la Repblica record que los demandantes aducen que la ley impugnada obliga a los trabajadores y servidores pblicos a afiliarse y cotizar con alguna AFP, lo cual -segn ellos- contraviene los arts. 22 y 23 Cn. Aparentemente -dijo- los demandantes se olvidan que la seguridad social es un servicio pblico, y que tanto las legislaciones como la doctrina distinguen entre aquellos servicios pblicos de carcter obligatorio y aqullos cuya utilizacin es facultativa o voluntaria. Los obligatorios son los que se imponen a los particulares por motivos de inters general, dentro de los cuales puede ubicarse la educacin parvularia y bsica segn el art. 56 Cn.-, as como el tren de aseo, y el servicio de cloacas o alcantarillas, establecidos por la ley; y es que -dijo-, para que un servicio pblico tenga el carcter de obligatorio, no es necesario un precepto constitucional, sino que "es suficiente una norma legal". En este punto cit a los siguientes autores, quienes insisten en la calidad de servicio pblico obligatorio de la seguridad social: Garrido Falla, quien afirma que "mientras que la regla es el uso facultativo de los servicios pblicos, puede ocurrir que

determinados servicios se impongan obligatoriamente a la totalidad o a sectores determinados de la poblacin, como es el caso de los seguros sociales"; Mario de la Cueva, quien en su Derecho Mexicano del Trabajo sostiene que "el seguro obligatorio es el nico que responde a la naturaleza del derecho del trabajo. Este estatuto, en efecto, es norma de derecho natural que deriva de la naturaleza y necesidades del hombre, pero no deja al arbitrio de ste su cumplimiento, pues se impone autoritariamente a trabajadores y a patronos y ha de cumplirse an contra la voluntad de unos y otros; as ocurre con el principio que limita la jornada de trabajo, ya que esta regla, si bien protege la salud de cada trabajador, tiende a la conservacin de la salud y vigor del cuerpo social. El seguro facultativo se explica en una poca en la cual el Estado no tiene la suficiente fuerza econmica para amparar a la clase trabajadora y cuando el pensamiento liberal pretende excluir la participacin del Estado en la vida social e individual"; y Gonzlez Posada, quien en su libro Los seguros sociales obligatorios en Espaa asevera que "los seguros sociales, o son obligatorios o no son nada, y por eso la obra iniciada en Alemania se fue extendiendo poco a poco a todas las naciones en Europa, hasta el punto de no existir hoy, probablemente, un solo Estado en el mundo que no posea alguna manifestacin de seguro social obligatorio". Continu argumentando que la seguridad social, en nuestro rgimen constitucional y legal, ostenta la calidad de servicio pblico obligatorio, calidad que deriva de la naturaleza de la necesidad que se satisface con dicho servicio; todos los habitantes del pas deben encontrarse protegidos y tutelados de los infortunios derivados de la vejez, de la incapacidad y de la muerte, proteccin que en la vigente Constitucin se ampli art. 45- a los trabajadores agrcolas y domsticos. La obligatoriedad del servicio pblico de seguridad social se reconoce indubitablemente -dijo- en el art. 50 Cn., disposicin que "ha sido desarrollada y reglamentada en la Ley del SAP, que asimismo ratifica el carcter preceptivo del servicio para los trabajadores y servidores pblicos"; dicha obligatoriedad implicara el deber de afiliarse y cotizar. No obstante, "aun dentro del carcter imperativo del servicio, el legislador dise la normativa adecuada para respetar y resguardar la libertad contractual y la libre disposicin. Para ello, dispens al trabajador y servidor pblico la facultad de elegir a la Institucin Administradora de Fondos de Pensiones a la que desee afiliarse, otorgando al efecto el contrato de afiliacin respectivo. No se obliga a contratar con persona determinada, existe libertad de eleccin -art. 7 Ley del SAP-. Aun ms, el afiliado dispone de la facultad de cambiar de Institucin Administradora -art. 12 Ley del SAP-". Por otra parte -dijo- los mismos demandantes reconocen y aceptan que existen situaciones que justifican la obligatoriedad de contratar. El legislador salvadoreo ha recogido estos lineamientos, especficamente en el art. 965 del Cdigo de Comercio, segn el cual nadie puede ser obligado a contratar, sino cuando rehusarse constituya un acto ilcito, es decir, cuando la renuencia provenga de empresas que gocen de concesiones, autorizaciones o permisos para operar con el pblico, o se encuentren en situacin de imponer precios a las mercancas o a los servicios que proporcionen, siempre que, a juicio prudencial del juez que conozca del asunto, no mediare justo motivo para la negativa. En estos casos, quien se niegue a contratar puede ser obligado a celebrar el contrato, en igualdad de condiciones con las que acostumbre pactar con sus dems clientes, sin perjuicio de responder de los daos y perjuicios que hubiere ocasionado.

En consecuencia, respecto de este motivo dijo que "no resulta extrao a nuestro ordenamiento jurdico, dados ciertos antecedentes o circunstancias que lo justifiquen, que se imponga la obligacin de contratar. Ya se consideran lejanos los das de vigencia de los derechos absolutos y es aqu, tratndose de la seguridad social, que el constituyente matiz la libertad contractual que se debe verificar con arreglo a las leyes". J. En relacin al motivo consistente en violacin a la prohibicin constitucional de considerar la materia de trabajo como artculo de comercio, y a la obligacin del Estado para intervenir en la fijacin de las comisiones que se cobrarn por el servicio de administracin de pensiones, el Fiscal General de la Repblica escindi su argumentacin en dos partes, relacionadas con cada uno de tales aspectos, de la siguiente forma: a. Respecto del primero, dijo que la Constitucin prescribe -en el art. 110 inc. 4- que el Estado debe aprobar las tarifas de los servicios pblicos prestados por empresas particulares; sin embargo, en el caso de la ley impugnada, las comisiones sern establecidas libremente por cada institucin administradora, dentro de los lmites que seala su art. 49, con carcter uniforme para todos los afiliados. Si el artculo invocado se aprecia e interpreta aisladamente -dijo-, sin relacin sistemtica con los dems que conforman la ley, los demandantes tendran la razn de alegar la inconstitucionalidad aducida; pero, aplicando el contexto de la ley para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya en cada una de ellas la debida correspondencia y armona -segn el art. 22 del Cdigo Civil-, la hermenutica jurdica recomienda que el sentido y alcance del art. 49 se determine a la luz del art. 16 de la misma ley, que fija en el 13% del ingreso base la tasa mxima de la cotizacin, la cual se descompone de la manera siguiente: el 10% del ingreso base de la contribucin se destinar a la cuenta individual de ahorro del afiliado, siendo de cargo de ste el 3.25% y el 6.75% del Estado o particular empleador; y el 3% restante tiene el propsito de financiar el seguro de invalidez y sobrevivencia en unin del pago de la comisin por la administracin de la cuenta individual que se pagar a la institucin administradora. Es decir -argument- el primer 10% tiene las caractersticas de inamovible; en relacin al restante 3%, despus de pagada la prima de los seguros de invalidez y sobrevivencia, el remanente ser el lmite mximo autorizado que, en concepto de comisin, puede cobrar una AFP "y, como es obvio, estas empresas pueden rebajar del lmite mximo en el devengo de sus comisiones para atraer y conservar afiliados", aspecto que tendra el manifiesto propsito que proceda la competencia entre las diferentes instituciones administradoras de pensiones, basada en la rebaja de las comisiones, en beneficio de los afiliados. Toda la anterior regulacin -dijo- tiene su sustentacin en la ley, es decir que "el Estado, a travs de la ley, no solamente aprueba sino fija las tarifas del servicio, dotando de mayor estabilidad a la situacin del afiliado, pues no pueden ser alterados en su perjuicio las tasas de cotizacin sino solamente a travs de una decisin poltica proveniente de la representacin popular, que se hace efectiva a travs de la Asamblea Legislativa. El sistema -pues- impide la arbitrariedad o decisin antojadiza de las Instituciones Administradoras de Fondos de Pensiones en la determinacin de las cotizaciones, sin la autoridad de la ley".

Y es que "la naturaleza misma del servicio de seguridad social y la circunstancia que las prestaciones que conllevan no son simultneas en el tiempo y dependen del monto de las cotizaciones, legitiman que sea a travs de actos normativos legales o reglamentarios, que se fijen, acuerden y aprueben las tarifas". Pues, como sostiene Jorge Fernndez Ruiz en su Derecho Administrativo -criterio que hace suyo el Fiscal General"la tarifa del servicio pblico de seguridad social se establece mediante las leyes de los respectivos organismos prestadores del servicio, y en su caso se revisa mediante el proceso legislativo correspondiente, por cuya razn se sita en la especie doctrinal de tarifa-ley; dicho de otra manera, la tarifa del servicio pblico de seguridad social se determina, revisa y modifica mediante ley". Tal forma de fijar y aprobar tarifas -dijo- es poco habitual, pues "nos encontramos acostumbrados a los precios de los servicios pblicos de transporte, energa elctrica, telfono, etc., en que la prestacin es simultnea al pago del servicio, as como a que cada prestacin puede tener una consideracin en relacin al tiempo o se puede individualizar la prestacin. Sin embargo, la tradicin legislativa en materia de cotizaciones a la seguridad social siempre ha sido mediante un acto legislativo, que se han determinado y aprobado. El inc. 2 del art. 29 de la Ley del Seguro Social establece las cuotas iniciales a pagar por los seguros de invalidez, vejez y muerte y la determinan en 3.5% distribuidos as: patronos el 2%, trabajadores el 1% y el Estado el 0.5%. El sistema del INPEP hace suyo este patrn de cotizacin". Es decir, que "se han mantenido los instrumentos de tcnica jurdica que desde 1953 se han venido utilizando para establecer el monto de las cotizaciones de la seguridad social". b. En relacin al segundo aspecto de este motivo -violacin a la prohibicin constitucional de considerar la materia de trabajo como artculo de comercio-, el Fiscal General de la Repblica opin que "tal recriminacin no la comparte", pues, si bien reconoce que a travs del trabajo "el hombre entrega un instante de su vida, cuyo valor es inestimable y que no debe ser susceptible de transacciones econmicas, esta consideracin no se pierde en la ley que se cuestiona, antes bien se enaltece y se le brinda proteccin, puesto que el trabajo pasado es lo que fundamenta las prestaciones de que se gozarn en el futuro". El Fiscal General dijo no alcanzar a comprender por qu los demandantes sostienen que el carcter no mercantil y fuera del comercio humano que la Constitucin le confiere al trabajo, pugna con las cuentas individuales de ahorro para pensiones de cada afiliado. En tales cuentas -dijo- existe un reconocimiento al esfuerzo y trabajo del afiliado, ya que se destinarn para su futuro, a pocas en que las fuerzas fsicas e intelectuales decrecen o desaparecen. Por otra parte, dijo que los fondos de pensiones desempean la funcin -cualquiera sea la institucin que reciba las cotizaciones-, de administrar o invertir los dineros recibidos. En principio, las leyes del Seguro Social, del INPEP y la ley impugnada ordenan la gestin de los fondos destinados a la seguridad social, aunque esta ltima con regulaciones ms rigurosas y severas; as el art. 14 letra de la Ley del Seguro Social confiere al Consejo Directivo la competencia para acordar la inversin de los fondos del Instituto en valores de suficiente rentabilidad, seguridad y liquidez, de acuerdo a los arts. 25 y 28 de la misma ley; a su vez, la ley impugnada reglamenta la administracin e inversin, pero revestida de limitaciones y restricciones, con el propsito de garantizar ptimamente a los afiliados el manejo de los fondos y su

rentabilidad, y en eso precisamente reside -en opinin del Fiscal General- "la mayor bondad del nuevo sistema de pensiones", pues el actual sistema de pensiones pblico, no garantiza a los asegurados la solvencia, liquidez y rentabilidad de las cotizaciones, y en ese sentido la reforma al sistema "surge como un imperativo ante el mal funcionamiento del modelo del sistema de reparto que sustenta la administracin de los fondos de pensiones realizada por el ISSS y el INPEP". Aunado a lo anterior -asever-, en el Captulo VIII, Ttulo Primero del Decreto Legislativo N 927/96, denominado "De la inversin de los fondos de pensiones" se formulan los preceptos que deben aplicarse en la inversin de tales fondos, rodendose de las mximas garantas, como es la creacin de una Comisin de Riesgo -integrada por los Superintendentes de Valores, de Pensiones, del Sistema Financiero y por el Presidente del Banco Central de Reserva-, la cual fijar los lmites mximos para la inversin del fondo de pensiones por tipo de instrumento financiero. Tambin se ha creado una Superintendencia de Pensiones que tiene por finalidad principal fiscalizar, vigilar y controlar a las instituciones administradoras de pensiones, en especial sus inversiones; asimismo, se determinan por la ley los lmites mximos de la inversin del fondo de pensiones, que reducen el riesgo de prdida al establecer un portafolio variado de inversiones -art. 91 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones-; finalmente, tambin debe apreciarse como una garanta de la honestidad de las inversiones, la prohibicin de crditos relacionados. En definitiva -dijo- "los cambios operados en el sistema se concretizan en el sujeto que administra los fondos y las limitaciones y restricciones a las que se encuentra sometido". En cuanto a la calidad mercantil de las personas jurdicas administradoras de los fondos de pensiones -sociedades annimas de capital fijo-, el Fiscal General dijo no detectar contradiccin con el carcter no mercantil del trabajo. Que las AFP's sean sociedades annimas -dijo- "no revela ningn obstculo o barrera jurdico-constitucional" que impida la gestin del servicio pblico de seguridad social por particulares, "siendo irrelevante que titular o el propietario de la empresa que lo gestiona sea una persona natural o una sociedad annima, pues tal es la norma general de los servicios pblicos prestados por particulares". Por otra parte, segn el Fiscal General la ley impugnada dise mecanismos que impiden o dificultan que las cuotas individuales de ahorro y fondos de pensiones puedan comprometerse y as causar perjuicios a los afiliados y pensionados; el Estado garantiza el sistema sin limitacin alguna -de conformidad con el art. 144 de la ley en comentosiendo tambin responsable del financiamiento y pago de las pensiones mnimas de vejez, invalidez comn y sobrevivencia. Adicionalmente, los afiliados quedan garantizados por los lmites a la capacidad de endeudamiento de las instituciones administradoras, que no pueden adquirir crditos en exceso de su patrimonio neto -art. 40 de la misma ley-. Finalmente dijo que un equvoco que es indispensable aclarar reside en la afirmacin que las AFP's participan en las utilidades que generan los fondos de pensiones; tal equvoco se desvirtuara, en su opinin, con lo dispuesto en los arts. 77 inc. 2 y 48 de la misma ley, del cual se deduce que la nica rentabilidad de las AFP's son las comisiones. Tambin debe recordarse que el fondo de pensiones est constituido por el conjunto de cuentas individuales de ahorro para pensiones, que son propiedad de los

afiliados y que estar separado del patrimonio de la institucin administradora -arts. 2 letra f y 77 de la ley impugnada-. Concluy entonces que los preceptos de la ley que tratan de conservar e incrementar los ahorros de los cotizantes -trabajadores y servidores pblicos- a travs de su inversin, as como las garantas de que se le rodean, tiene como origen y justificacin la dignidad del trabajo y su exclusin como objeto del comercio humano. K. Respecto de la violacin al principio constitucional de solidaridad social por el establecimiento de cuentas individuales para pensiones, y por relevar al Estado de la obligacin de cotizar en favor de todos los trabajadores, el Fiscal General de la Repblica seal que los demandantes vinculan el art. 50 inc. 3 Cn. con los artculos 13 y 16 de la ley impugnada, los cuales establecen que los empleadores y trabajadores contribuirn al pago de las cotizaciones, en las proporciones establecidas en la misma ley, excluyendo la participacin del Estado en lo que atae a los aportes de cada trabajador en particular. Al respecto, dijo que para la debida comprensin de la problemtica expuesta, debe partirse del conocimiento de los antecedentes constitucionales: en las Constituciones de 1950 -art. 187 inc. 2- y de 1962 -art. 186, inc. 2-, el precepto en anlisis tena la redaccin siguiente: "Al pago de la cuota del seguro contribuirn los patronos, los trabajadores y el Estado". En el sistema tradicional que se instaur -dijo-, se le impuso al Estado la obligacin de contribuir al pago de la cotizacin de cada trabajador en particular -el 0.5%, segn lo prescribe el art. 25 de la Ley del Seguro Social, y art. 4 del Reglamento para la aplicacin de los seguros de invalidez, vejez y muerte-; se entendi, en la poca en que se proclam la Constitucin de 1950, y se promulg y cobr vigencia la Ley del Seguro Social, que con la participacin estatal en el pago de las cotizaciones, se daba ptima satisfaccin a los intereses de los asegurados y se fortaleca el sistema. Sin embargo, dijo, "la situacin del pas ha cambiado sensiblemente. El Estado Salvadoreo se ha visto en grandes dificultades en el cumplimiento de la obligacin legal y reglamentaria que se le impuso. El Instituto Salvadoreo del Seguro Social se convirti en un crnico y habitual acreedor del Estado". En consecuencia, opin que el constituyente de 1983, conociendo de la fragilidad econmica del Estado salvadoreo y de sus implicaciones en el rgimen de seguridad social-, concibi y deline un precepto que diera margen al legislador secundario de buscar y encontrar -dentro de diferentes alternativas- la forma y cuanta con la que el Estado salvadoreo debera contribuir, no simplemente al pago de los aportes de la cotizacin de cada trabajador, sino desde una perspectiva integral y completa del fenmeno, a regular que las contribuciones se verificaran a la seguridad social. En consecuencia, para l las disposiciones de la ley impugnada "son consecuencia directa del cambio constitucional operado en la Constitucin de 1983"; aqu lo determinante y significativo en el cambio de redaccin obedece a que la contribucin estatal no es a la cotizacin sino al sistema de seguridad social; que asimismo, los aportes estatales sern en la cuanta y forma que determine la ley, dejando un amplio margen de regulacin al Legislador secundario. Es decir, a la Asamblea Legislativa se le confi la tarea de desarrollar el precepto constitucional comprendido en el inciso 3 del

art. 50 "atendiendo a las realidades que vive el pas en lo social y en lo econmico y dentro de una concepcin tcnico-cientfica actualizada de la seguridad social". Con base en ello, el Fiscal General estim que la ley impugnada desech el criterio de la contribucin a la cotizacin individual del trabajador y servidor pblico -que el Estado ha cumplido mal- y escogi el rgimen en que el Estado participar en la responsabilidad y pago de la seguridad social como sistema, en su consideracin y aspecto integral, y dentro del contexto que indican prioritariamente los arts. 144 y 193 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones; en efecto, el art. 144 -dijo- impone al Estado la responsabilidad de ser garante del sistema. La garanta, de acuerdo al texto de la ley, es ilimitada y comprende las cuentas individuales de ahorro de cada afiliado, as como el fondo de pensiones que administra cada AFP y que se compone del conjunto de cuentas individuales de ahorro; el Estado tambin carga con el compromiso de financiar y pagar las pensiones mnimas de vejez, invalidez y sobrevivencia. Finalmente, el art. 193 del cuerpo normativo impugnado estatuye que el Estado garantizar el pago de pensiones del Sistema de Pensiones Pblico, administrado por el ISSS y el INPEP, lo mismo que los costos derivados del dficit financiero actuarial de dicho sistema cuando se agoten las reservas tcnicas en cada uno de los Institutos; y es de observar, en su opinin, "el gravamen financiero considerablemente cuantioso del Estado y Gobierno de El Salvador, no obstante lo indeterminado que resulte en el texto de la ley". El eplogo de todo esto "es que la normativa constitucional se mantiene indemne e intacta, sin rasgo alguno que la amenace o la comprometa. Lo novedoso del sistema estriba en que se ha articulado de diferente manera la contribucin estatal a la seguridad social, al igual que la cuanta de sus aportes. La disposicin constitucional goza de la suficiente amplitud para que comprenda el desarrollo legislativo brindada en la Ley del SAP". L. Respecto a la violacin al art. 228 Cn. por comprometer fondos del Estado para ejercicios futuros, el Fiscal General de la Repblica dijo que, el art. 224 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, impugnado por los peticionarios, dispone que el Ministerio de Hacienda constituir un fondo de amortizacin para el pago de las obligaciones contempladas en el inc. 3 del art. 220 del mismo cuerpo legal, asimismo comprende la garanta estatal al Sistema de Ahorro para Pensiones; luego ordena que tal fondo se conformar anualmente con un porcentaje, en el Presupuesto General del Estado, que ascender al medio por ciento de los aos 1988 al 2000; del uno por ciento de los aos 2001 al 2010; y a partir del ao 2011 el uno y medio por ciento. Debe advertirse -dijo- que el reconocimiento de las obligaciones y responsabilidades patrimoniales por parte del Estado, que recoge el mencionado artculo, no habilita la erogacin de los mismos; en consecuencia, no se comprometen fondos futuros. Para el compromiso de fondos se requiere la inclusin de una autorizacin de erogacin en el Presupuesto General del Estado, y el reconocimiento genrico e indeterminado en cuanto a su monto efectuado por ley de obligaciones y responsabilidades de carcter patrimonial "no renen las caractersticas de un compromiso de fondos futuros". La tradicin constitucional y legislativa "nos ofrece una abundante cantidad de precedentes en que la ley reconoce obligaciones, pero su pago deber ser objeto de una

asignacin presupuestaria en los prximos ejercicios fiscales. La sola asuncin de un deber genrico futuro con el agregado que su cuanta aparece indeterminada no avala una erogacin o pago de parte del Estado. Ser la incorporacin a un Presupuesto General o Especial lo que generar el compromiso, porque se tratara de cantidades lquidas que caben dentro de las limitaciones de un crdito presupuestario, tal como lo seala el inc. 1. del art. 228 de la Constitucin". Aun ms -dijo-, el Cdigo de Procedimientos Civiles, en el art. 450 inc. 3, regula el cumplimiento de sentencias condenatorias que ordenan el pago de cantidades lquidas preceptuando que si no se pueden cancelar con cargo a las partidas correspondientes al Presupuesto General de Gastos, se incluyan en el prximo Presupuesto General del Estado. El Estado tambin asume el pago de cuotas por membresa en Organismos Internacionales que se pagan ao a ao, sin embargo el pago se autoriza anualmente en el respectivo presupuesto, aunque la obligacin se haya adquirido varios aos atrs. Los mismos impetrantes -argument- han reconocido que as ha operado la contribucin estatal a la seguridad social, en los diferentes institutos que la prestan, ISSS e INPEP; en este sentido, la Ley del Seguro Social en su art. 29 establece el deber del Estado de contribuir a la seguridad social, en un porcentaje del uno por ciento, tratndose de los riesgos de invalidez, vejez y muerte. Asimismo, para el rgimen de salud se consagra la obligacin de aportar una cuota fija anual no menor de cinco millones de colones, que ser ajustada de acuerdo con los estudios actuariales cada cinco aos; luego, en el art. 32 de la misma ley, dispone que en la Ley del Presupuesto General del Estado se incluirn las partidas correspondientes para el pago de las aportaciones que corresponden al Estado como tal. Tratndose del Rgimen de Pensiones de Empleados Pblicos, los arts. 27 y sigs. de la Ley del INPEP sealan los porcentajes con que el Estado debe contribuir al sistema, pero en el art. 36 de la misma ley impone el requisito que el monto de las aportaciones a cargo del Gobierno Central, de las instituciones oficiales autnomas o semiautnomas o de las municipalidades, se consignarn en los respectivos presupuestos de egresos bajo el rubro salario de personal. "El mismo mecanismo operativo ha tenido acogida en la Ley del SAP puesto que el mismo artculo 224 de esa ley, que establece las obligaciones genricas del Estado, ordena y manda que los aportes del Estado al fondo de amortizacin deben ser incorporados en los presupuestos de cada ejercicio para su aprobacin. El mecanismo ha funcionado dado que en la Ley del presupuesto del ao 1998 en las obligaciones generales del Estado se comprende un rubro con el Cdigo C-98-0700-6-15-10 destinado al "Fondo de Amortizacin del Sistema de Pensiones Pblico". La asignacin asciende al monto de setenta y cinco millones de colones". En la eventualidad que lo expuesto no fuese suficiente y se estimara que se comprometen fondos de ejercicio futuro en la Ley del SAP -arguy-, tampoco habra inconstitucionalidad por esta causa, debido a que el constituyente estim que en materia de pensiones no aplicaba la prohibicin saalada. "Los antecedentes histricos de 1950 avalan y ratifican nuestra posicin, ya que en relacin a los incisos 3 y 4 del art. 228 de la Constitucin de 1983, que tena la misma redaccin en la de 1950 y 1962, se expona: 'El tercer inciso permite que los casos all contemplados, pese a que se trata de compromisos de fondos para ejercicios futuros, se sujeten a reglas especiales, distintas

de las que seala el proyecto en el inciso primero de este artculo. Sera sumamente engorroso que cada jubilacin, pensin, beca, etc. que fuera otorgada, necesitase de autorizacin legislativa". M. Finalmente, en relacin con la violacin aducida al art. 2 Cn., el Fiscal General de la Repblica dijo que este es uno de los artculos que tiene una interpretacin muy amplia, y en el tema de la seguridad "se puede referir a cualquier rea del mundo jurdico". Y si nos referimos a la Seguridad Social, el nuevo Sistema Previsional, "lejos de daar o perjudicar a los trabajadores, trae consigo una serie de beneficios y coberturas mucho mas convenientes que los que ofrece el actual Sistema de Reparto ya en decadencia". II. Expuestos los motivos de inconstitucionalidad argumentados por los demandantes, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para justificar la ley impugnada y la opinin del Fiscal General de la Repblica, es necesario, a efecto de clarificar los motivos de la decisin que se adoptar en la presente sentencia, exponer algunas acotaciones previas relativas a la adecuada configuracin, en el presente proceso, de la pretensin de inconstitucionalidad. 1. Es pertinente reiterar aqu lo expuesto en anterior jurisprudencia de esta Sala, en el sentido que el proceso de inconstitucionalidad salvadoreo, dada su especial naturaleza de control abstracto sobre la legitimidad constitucional de disposiciones generales, no requiere -para el planteamiento de la pretensin- de una impugnacin contra actos concretos a los cuales el demandante atribuya efectos de vulneracin a derechos constitucionales o a principios constitucionales; por ello, ante la inexistencia de "hechos" concretos, el fundamento material o sustrato fctico de la pretensin en este proceso est constituido por las argumentaciones expuestas por el actor, tendentes a evidenciar las confrontaciones internormativas -por l percibidas-, entre la disposicin o cuerpo normativo sujeto a control de constitucionalidad y las disposiciones de la Ley Suprema propuestas como parmetro de dicho control. A este sustrato fctico es al que se refiere el art. 6 ord. 3 Pr. Cn., cuando prescribe que la demanda debe contener los "motivos en que se haga descansar la inconstitucionalidad expresada". Aunado a lo anterior, y entendida la pretensin como uno de los componentes del objeto procesal -el otro es la resistencia u oposicin, realizada por el demandado-, es ineludible concluir que aqulla no puede ser configurada y planteada ms que por el demandante o peticionario, pues los tribunales estn sometidos a un estatuto constitucional que, inter alia, comprende la imparcialidad a que se refiere el art. 186 inc. 5 Cn; de ello se deduce implcita la cualidad que los tribunales deben actuar respondiendo a peticiones, y no configurar de oficio el objeto procesal sobre el cual debern decidir. Y es que, estructurado el control de constitucionalidad salvadoreo como un control jurisdiccional, le son aplicables plenamente a esta Sala las consecuencias que se derivan del estatuto constitucional de los tribunales. Tambin debe tenerse en cuenta que -tal como sostuvo esta Sala en la sentencia pronunciada el diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos, en los procesos de inconstitucionalidad acumulados nmeros 3-92/6-92- "lo previsto en el artculo 33 [de la Ley de Procedimientos Constitucionales] es aplicable tambin en materia de inconstitucionalidad, pues en realidad se trata de un principio general del derecho que limita al juez en cualquier causa a conocer nada ms sobre lo pedido, principio que es inherente y de la esencia misma de la funcin jurisdiccional. Por lo

expuesto la Sala, tanto en materia de amparo como de inconstitucionalidad de las leyes, tiene circunscrita su jurisdiccin a conocer y resolver dentro de los lmites de lo pedido en la respectiva demanda y al anlisis de los motivos, razones y fundamentos de la inconstitucionalidad alegada por el peticionario, no pudiendo por consiguiente suplir las omisiones de la queja o sustituir las razones o violaciones alegadas". Y es que, si bien el art. 80 Pr. Cn. autoriza a esta Sala para suplir de oficio los errores u omisiones pertenecientes al derecho en que incurrieren las partes, ello solo es aplicable a los procesos de amparo y exhibicin de la persona, no as al de inconstitucionalidad; la razn de ser de tal diferenciacin radica en que, en los dos procesos mencionados -en que s se puede efectuar lo que la doctrina denomina la "suplencia de la queja deficiente"-, existen "hechos", acontecimientos de la realidad fctica que juzgar, y lo importante e imprescindiblemente obligado para las partes es que expongan una relacin de la forma en que tales hechos se han producido, pudiendo este tribunal -en virtud del principio iura novit curia- suplir los errores de derecho, sobre todo en lo relativo a la calificacin jurdica del derecho o principio constitucional invocado, la calidad de acto de autoridad que pueda tener el acto lesivo, y la fundamentabilidad o no de las peticiones que las partes formulen a este tribunal, entendida la misma como susceptibilidad de proteccin jurisdiccional para tales derechos o principios, en beneficio del demandante, o su rechazo. Ello no puede hacerlo esta Sala en el proceso de inconstitucionalidad, pues, ante la ausencia de tales hechos, la "suplencia" que el tribunal realizara en relacin con las confrontaciones internormativas que deben decidirse, en el fondo no sera otra cosa que la configuracin de la pretensin o de su resistencia. Por lo dicho, en el examen de los motivos de inconstitucionalidad planteadas por los peticionarios, slo puede entrarse al conocimiento y decisin en el fondo de aqullas que sean configuradas adecuadamente por los demandantes, para no violar el estatuto de imparcialidad que rige a esta Sala y el principio de congruencia que rige al proceso de inconstitucionalidad. 2. El examen de las argumentaciones expuestas por los demandantes, permite advertir que hay algunas de ellas que adolecen de deficiencia en su fundamento material o sustrato fctico, al plantear las confrontaciones normativas que esta Sala debe decidir. A. Tal sucede, v. gr., con el supuesto motivo de forma que adujo el ciudadano Salinas Mira en el escrito de cumplimiento de prevencin. En el mismo, el mencionado peticionario nicamente solicita que se declare inconstitucional la ley impugnada "en su forma y contenido", sin exponer ningn argumento por el cual se evidenciara el incumplimiento de los requisitos prescritos por la Constitucin para la validez del cuerpo normativo impugnado, sino solo los relativos al contenido. En consecuencia, respecto de este supuesto motivo, al no existir la mnima argumentacin que configure el sustrato fctico de la pretensin de inconstitucionalidad, debe sobreseerse en la presente sentencia. B. El mismo criterio puede aplicarse a la argumentacin que se ha expuesto en la letra A, nmero 1, del Considerando I de esta sentencia. Si se analiza la misma, se advierte que los peticionarios, luego de hacer una exposicin genrica sobre la naturaleza, contenido y finalidad, as como sobre los principios y postulados en los que se habran inspirado las disposiciones constitucionales que instituyeron la seguridad social en

nuestro ordenamiento jurdico, manifiestan que las leyes que desarrollan tal concepto constitucional son la del INPEP y la del ISSS, con sus respectivos reglamentos, no as la ley impugnada, la cual se asentara "sobre bases egostas y de orden estrictamente financiero", por lo que la misma no puede ser considerada como ley de seguridad social. Claramente se advierte que, en relacin a este motivo, los demandantes no evidencian en su argumentacin por qu la seguridad social prescrita por la Constitucin slo puede configurarse legislativamente en la forma que lo hacen las leyes de las mencionadas instituciones, y por qu no podra sustituirse el sistema configurado por estas leyes, con un sistema diferente al de seguridad social. Ms bien, en este aspecto las conclusiones de los demandantes son apriorsticas, tanto en lo relativo a la construccin del concepto constitucional de seguridad social, como en lo relativo a la calificacin de las leyes del INPEP e ISSS con sus respectivos reglamentos, y de la ley impugnada; ello por las siguientes razones: a. En cuanto a la construccin del concepto constitucional de seguridad social, los demandantes suponen como vlidas ciertas premisas tericas relativas al concepto, naturaleza, finalidad, principios y supuestos fundamentadores de la seguridad social, las cuales derivan de las declaraciones emitidas por la Conferencia Internacional del Trabajo y por el autor que citan en su demanda; sin definir el vnculo de tales premisas con la Constitucin como unidad, y obviando perspectivas tericas diferentes a la perspectiva de la cual se sirven. Si se tiene en cuenta que el de seguridad social es uno de los conceptos constitucionales jurdicamente indeterminados, la delimitacin de sus manifestaciones, alcances y lmites normativos debe establecerse -como todos los conceptos jurdicos pertenecientes a esa clase- a partir de una interpretacin de la Constitucin como unidad, para lo cual es necesario recurrir a todos los elementos interpretativos que fueren pertinentes y a los aportes tericos provenientes de las diversas perspectivas del anlisis constitucional; pues no existe ninguna razn para darle mayor valor epistemolgico a una perspectiva de anlisis constitucional respecto de otras, o a una sistematizacin doctrinaria respecto de otras. b. Por otra parte, en cuanto a la calificacin de las leyes del INPEP y del ISSS con sus reglamentos y de la ley impugnada, tambin son apriorsticas las conclusiones a que arriban los demandantes, en cuanto asumen como verdadero que las leyes que efectivamente concretan y desarrollan la seguridad social informada por la Constitucin son las primeras, no as la ltima. Nuevamente es necesario reiterar aqu que las disposiciones constitucionales -sobre todo en lo relativo a la regulacin de aspectos econmicos y sociales- son pretendidamente abiertas; es decir, la Constitucin nicamente fija el contenido esencial de tales, y deja la concrecin de sus manifestaciones y peculiaridades al legislador secundario y al intrprete constitucional. Los peticionarios recurren al criterio histrico de interpretacin para determinar cul es la ms adecuada concrecin legislativa del rgimen de seguridad social -criterio que tambin es propuesto por el Fiscal General de la Repblica, cuando afirma que "el elemento histrico es un elemento fundamental para la correcta interpretacin constitucional", segn el art. 268 Cn.-; sin embargo, tal como ha sostenido esta Sala en

anterior jurisprudencia, dicho criterio, aunque importante, no basta por s solo para una adecuada interpretacin de la Constitucin, sino que es necesario recurrir a otros criterios complementarios. c. Lo expuesto lneas arriba permite afirmar, entonces, que en el presente caso, para una adecuada configuracin de la pretensin sera necesario determinar, con una argumentacin coherente con el sistema normativo constitucional, cul es, de entre las variadas posibilidades de concrecin legislativa de la seguridad social, la ms conforme con la ley suprema; cosa que no sucede en las demandas presentadas por los peticionarios, en las que -como afirma el Fiscal General de la Repblica- "no se concretiza ni puntualiza en qu forma se transgreden" los principios y postulados en los que se habra inspirado el constituyente salvadoreo al establecer desde mil novecientos cincuenta la seguridad social, ni se dice "de qu forma se evidencia la inconstitucionalidad" alegada. Lo afirmado puede aclararse con el siguiente anlisis. Los demandantes afirman, v. gr., que entre los mencionados principios se encuentra el de solidaridad, el cual significara imponer sacrificios a ciertas categoras de sujetos respecto a otras categoras; sin embargo, no especifican qu concretas manifestaciones de tal principio serviran de fundamento filosfico a la seguridad social informada por la Constitucin, y cules de estas -o si todas ellas- son afectadas por el cuerpo normativo impugnado. Una somera revista a la doctrina sobre la materia permite advertir la amplitud del contenido de tal principio. As, Gregorio Peces-Barba -en su Curso de Derechos Fundamentales. Teora General- expone que el trmino solidaridad tiene por lo menos los siguientes sentidos: (a) como valor superior que incide en la organizacin jurdica de la sociedad; (b) como valor fundamentante de la creacin de ciertos derechos, v. gr., relativos al medio ambiente o relativos a la proteccin de ciertos grupos en situacin de inferioridad; (c) como un "instrumento clave" para la comprensin, la aplicacin y la interpretacin de los derechos fundamentales; (d) como "reconocimiento de la realidad del otro y la consideracin de sus problemas como no ajenos", sino susceptibles de resolucin con intervencin de los poderes pblicos y de los dems; (e) como elemento que contribuye a la creacin de cauces de comunicacin en la sociedad, que permite un dilogo ilustrado entre personas que se respetan y se reconocen y que, por tanto, contribuyen a poner en comn, discutir y formar criterios que superen la pura individualidad; (f) como criterio para la generacin de deberes de los poderes pblicos o de los particulares, que tienen como correlativos derechos que pretenden crear condiciones para la autonoma moral de las personas; y (g) como valor impulsor de la extensin internacional a todas las culturas de la idea de los derechos fundamentales. Por su parte, y en el mbito especfico de la seguridad social, Patricio Novoa Fuenzalida -en su Derecho de la Seguridad Social- sostiene que la solidaridad se exterioriza con base en los siguientes postulados: (a) es un esfuerzo de toda la comunidad realizado en su propio beneficio; (b) a ese esfuerzo deben contribuir todos y cada cual segn sus capacidades y posibilidades; (c) el esfuerzo individual de cada persona debe ser considerado como una exigencia del bien comn y no como una prestacin previa, para que luego el organismo gestor otorgue la correspondiente contraprestacin; (d) de la aplicacin conjunta de la suficiencia y la solidaridad se produce como consecuencia la redistribucin del ingreso nacional.

Los demandantes no hacen una concrecin de cules manifestaciones de tal principio son los que informan el concepto constitucional de la seguridad social, y de qu forma tales manifestaciones son afectadas por el cuerpo normativo que impugnan; y, tal como se deriva de la jurisprudencia sustentada por esta Sala, la sola enunciacin de la solidaridad entre una serie de principios en los que supuestamente se habra inspirado el poder constituyente para constitucionalizar la seguridad social, y la afirmacin que dicho principio es vulnerado, no puede tenerse como una adecuada configuracin de la pretensin en el presente caso. d. Como puede advertirse, los peticionarios, en todo el motivo expuesto supra en I 1 A, se limitan a exponer argumentos genricos y conclusiones apriorsticas respecto del concepto, naturaleza, finalidad, principios y supuestos fundamentadores de la seguridad social, sin exponer los argumentos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad aducida, lo cual implica la imposibilidad que este tribunal conozca y decida en el fondo sobre tal motivo -imposibilidad que se deriva del principio de imparcialidad, integrante del estatuto constitucional que rige a esta Sala, y el principio de congruencia que rige en el proceso de inconstitucionalidad-. En consecuencia, respecto de este motivo es procedente sobreseer en la presente sentencia. C. Lo mismo cabe decir del motivo expuesto en la letra B, nmero 1, del Considerando I, en el sentido que, por no constituir el sistema creado por la nueva ley un servicio pblico de seguridad social, el mismo es independiente de los sistemas de pensiones contenidos en las leyes del INPEP y del ISSS, y podra funcionar como complementario, pero no como sustitutivo de los anteriores; por lo cual no es posible segn los demandantes- que a travs de tal ley se pretenda derogar o modificar las leyes de las mencionadas instituciones, las cuales habran sido dictadas en acatamiento al mandato contenido en los arts. 37, 50, 51 y 52 Cn. Tambin cabe aplicarle dicho razonamiento al motivo expuesto en la letra C, nmero 1, del Considerando I, en el que los demandantes argumentan que, por no ser una ley de seguridad social, el Decreto Legislativo N 927/96 no puede establecer contribuciones obligatorias, pues stas slo corresponden en casos de seguridad social, segn lo dispuesto en los arts. 38 ord. 3 y 50 Cn.; y al razonamiento expuesto en la letra J, nmero 1 del Considerando I, relativa a la supuesta violacin al principio constitucional de solidaridad por el establecimiento de cuentas individuales para pensiones y por relevar al Estado de la obligacin de cotizar en favor de todos los trabajadores, pues respecto de este ltimo motivo, es claro que el Captulo XII del Ttulo II -denominado Garantas del Estado- establece al Estado la obligacin de concurrir al pago de la seguridad social en lo relativo a las pensiones mnimas de vejez, invalidez y sobrevivencia, as como una garanta genrica del sistema de ahorro para pensiones. Las argumentaciones expuestas por los peticionarios en relacin con estos tres motivos de inconstitucionalidad parten necesariamente del presupuesto anterior, que ellos dan por vlido, y que acta como supuesto condicionante de los otros tres; la consecuencia, entonces, que ellos derivan -en el sentido que la ley impugnada no puede sustituir a las leyes del ISSS y del INPEP, ni establecer contribuciones obligatorias, ni cuentas individuales para pensiones, as como supuestamente relevar al Estado de la obligacin de cotizar en favor de los trabajadores- carece de fundamento lgico, porque los peticionarios no demuestran, con la argumentacin suficiente, la premisa necesaria o supuesto condicionante, es decir, que tal cuerpo normativo no concreta el concepto de

seguridad social de conformidad a lo prescrito por la Constitucin, en cuyo concepto se incluira un principio de solidaridad que implicara las premisas socialistas "de cada uno segn su capacidad, a cada uno segn su necesidad". Por ello, establecido que el presupuesto que acta como supuesto condicionante de los motivos I 1 B, I 1 C y I 1 J, carece de deficiencia en el sustrato fctico de la pretensin, es procedente sobreseer respecto de stos en la presente sentencia. D. En este grupo de motivos -en los que la pretensin carece de deficiencia en el sustrato fctico- se ubica el que consiste en la supuesta inconstitucionalidad por reemplazar, de manera desfavorable para los trabajadores y con efecto retroactivo, las disposiciones relativas a las pensiones de invalidez, vejez y muerte por una nueva ley que afectara situaciones jurdicas consolidadas. Los demandantes alegaron violaciones a tres disposiciones constitucionales, los arts. 246, 52 y 21; las dos primeras confrontaciones internormativas planteadas no configuran adecuadamente la pretensin de inconstitucionalidad -por lo que se analizan y resuelven en este Considerando- y s la tercera, la cual se analizar infra en esta sentencia. a. Respecto del art. 246 Cn., ya en la sentencia dictada el catorce de febrero de mil novecientos noventa y siete, en los procesos de inconstitucionalidad acumulados nmeros 15-96/16-96/17-96/19-96/20-96/21-96/23-96, esta Sala afirm que "sustentar como argumento que una ley es inconstitucional porque viola el principio de supremaca constitucional, es incurrir en un sofisma, una frase carente de sentido por s misma", pues la violacin a tal principio inherente al Estado Constitucional no es el supuesto, sino la consecuencia de la confrontacin internormativa provocada por el rgano investido de la potestad legisferante, al producir una disposicin o cuerpo normativo infraconstitucional que contenga mandatos opuestos a la Ley Suprema. Consecuencia de ello es que esta Sala no puede pronunciarse en el fondo sobre la supuesta confrontacin entre las disposiciones de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones sealadas por los demandantes y el art. 246 Cn., pues, como se ha sealado, dicho anlisis hara caer a esta Sala en un razonamiento lgicamente circular; en consecuencia, respecto de la confrontacin entre el Decreto Legislativo N 927/96 y el art. 246 Cn., planteada en el argumento expuesto en I 1 G, es procedente sobreseer en la presente sentencia. . En relacin al art. 52 Cn., los demandantes aducen que, dado que los derechos consagrados en favor de los trabajadores son irrenunciables, "no pueden ser afectados en sentido negativo por una ley secundaria decretada con posterioridad, sobre todo cuando las nuevas disposiciones son tan desfavorables a los trabajadores"; asimismo, dijeron que "la seguridad social, reconocida y auspiciada por el constituyente de 1950, ratificada por el constituyente de 1962, vertida en el Cdigo de Trabajo de 1972 y en las leyes del ISSS e INPEP, y luego elevada a rango constitucional por el constituyente de 1983, no pueden ser suprimida ni tan siquiera disminuida por las leyes secundarias, como lo hace la nueva Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, de donde deviene su inconstitucionalidad".

Del anlisis de las disposiciones sealadas por los demandantes, se advierte que los peticionarios no exponen en qu sentido la ley impugnada provocara una voluntaria o conminada renuncia a los derechos consagrados en la Constitucin en favor de los trabajadores; en dicha argumentacin no se evidencia que dicha ley regule un nuevo rgimen de seguridad social -que modifica sustancialmente el anterior rgimenpartiendo de la renuncia a los derechos constitucionales de los trabajadores; en consecuencia, respecto de la confrontacin entre la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones y el art. 52 Cn., planteada en el argumento expuesto en I 1 G, es procedente sobreseer en la presente sentencia. 3. Por otra parte, es necesario ahora el examen de las argumentaciones expuestas por los demandantes para la determinacin de la adecuada configuracin de las pretensiones en cuanto a los bienes constitucionalmente protegidos, que seran infringidos por la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. A. Para ello, cabe reiterar lo que ya en anterior jurisprudencia de esta Sala se ha sostenido, en el sentido que la pretensin de inconstitucionalidad debe invocar como fundamento jurdico la normativa constitucional; pero tal invocacin implica necesariamente la determinacin del bien constitucionalmente protegido -derecho o principio de rango constitucional- que se considera vulnerado. Especialmente cuando se propone como parmetro de control principios constitucionales, es necesaria tal determinacin, pues siendo los principios constitucionales las ideas rectoras del ordenamiento jurdico, derivadas de la Ley Suprema, es claro que tales ideas rectoras tienen diversas manifestaciones y concreciones que pueden o no materializarse en mandatos legales; por lo cual, la adecuada configuracin de la pretensin de inconstitucionalidad, cuando se propone como parmetro de control un principio constitucional, tiene necesariamente que especificar la manifestacin o concrecin de dicho principio, en caso contrario, dicha pretensin adolece de deficiencia. B. En el presente caso, cuando se analiza el argumento expuesto en la letra E, nmero 1 del Considerando I de esta sentencia, relativo al art. 20 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, se advierte que los demandantes afirman que tal disposicin confiere a las administradoras de fondos de pensiones ciertos "privilegios": en primer lugar, la determinacin por s mismas de las cotizaciones adeudadas y sus intereses moratorios, cuya liquidacin, certificada por el gerente general y el contador de la institucin, tendrn fuerza ejecutiva; y, en segundo lugar, que las deudas a favor del Fondo de Pensiones son imprescriptibles. Tales privilegios violan -segn los peticionarios- el "principio de legalidad", establecido en el art. 11 Cn. Los demandantes identifican, entonces, como categora constitucionalmente protegida, "el principio de legalidad establecido en el art. 11 de la Constitucin", el cual sera vulnerado por el art. 20 de la ley impugnada; sin embargo, en su argumentacin, no aclaran a qu manifestacin o concrecin del principio de legalidad se refieren cuando citan el artculo 11, que consagra el derecho de audiencia, el principio non bis in idem y el habeas corpus. Los peticionarios no toman en cuenta que, en el caso sub iudice, se trata de examinar precisamente la ley que le confiere carcter de ejecutividad a la liquidacin que realizan las administradoras de fondos de pensiones, y de imprescriptibilidad a los derechos en favor de los fondos de pensiones; y que sera

absurdo aceptar por esta Sala que, si en la ley se confieren tales caracteres, ello produce violacin al principio de legalidad. La consecuencia de ello es que esta Sala debe sobreseer respecto del motivo contenido en el argumento expuesto en I 1 E, sin entrar a conocer en el fondo, por carecer la pretensin de deficiencia en su fundamentacin jurdica; ya que los demandantes no identifican la manifestacin o concrecin del principio de legalidad -el cual invocan como categora constitucionalmente protegida-, ni el concepto de infraccin por el que tal principio sera infringido; deficiencia que no puede ser suplida por este tribunal, segn el art. 80 Pr. Cn. Por las razones expuestas, es procedente sobreseer respecto de tal motivo en la presente sentencia. C. El mismo criterio cabe afirmar del motivo expuesto en la letra I, nmero 1 del Considerando I de la presente sentencia, consistente en la violacin al art. 37 Cn. En este motivo, los demandantes no hacen ninguna argumentacin tendente a evidenciar la violacin a la naturaleza del trabajo tal como la informa la Constitucin, sino que se limitan a proponer como parmetro de control de constitucionalidad el concepto constitucional del trabajo, pero sin identificar la manifestacin o concrecin de tal concepto que sera infringido por la ley impugnada, ni expresar en qu sentido se producira tal infraccin. En consecuencia, en tanto los peticionarios no exponen en qu sentido la ley impugnada provoca una violacin al concepto constitucional del trabajo, respecto de la confrontacin entre la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones y el art. 37 Cn., planteada en el argumento expuesto en I 1 I, es procedente sobreseer en la presente sentencia. D. Finalmente, el mismo razonamiento es aplicable al argumento expuesto en la letra L, nmero 1, del Considerando I, en el sentido que los demandantes, aqu se limitan a decir que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones es inconstitucional "por violar los derechos consagrados en el art. 2 de la Constitucin en cuanto a la seguridad, que en su amplio sentido comprende la seguridad social". Tal razonamiento no configura adecuadamente la pretensin, pues no determina claramente el bien constitucionalmente protegido que considera vulnerado. Como bien apunta el Fiscal General de la Repblica, prcticamente al hablar del tema de la seguridad jurdica "se puede referir a cualquier rea del mundo jurdico", por lo que, al carecer de deficiente fundamentacin jurdica la pretensin contenida en el argumento expuesto en I 1 L, es procedente sobreseer en la presente sentencia. III. A efecto de clarificar los motivos de la decisin que se adoptarn en la presente sentencia, considera necesario esta Sala exponer algunas acotaciones previas relativas al fundamento, concepto y naturaleza jurdica de la seguridad social segn nuestra Constitucin; aclarando que ello no se hace con una finalidad simplemente acadmica, sino para responder a la necesidad de determinar el trasfondo para el anlisis que sigue en la presente sentencia. 1. Puede afirmarse que el fundamento de la seguridad social, en la Constitucin Salvadorea, est constituido por una estructura tridica, cuyos elementos

configuradores son: (a) la categora jurdica protegida, (b) los riesgos, contingencias o necesidades sociales, y (c) las medidas protectoras de carcter social. A. En cuanto al primer elemento, es claro que la dignidad de la persona humana -cuyo respeto es, segn el prembulo constitucional, elemento integrante de la base sobre la cual se erigen los fundamentos jurdicos de la convivencia nacional- comprende la afirmacin positiva del pleno desarrollo de la personalidad de cada individuo. En el texto constitucional pueden encontrarse algunas disposiciones que implican manifestaciones de tal categora jurdica; una de ellas es la existencia digna -a la cual se refieren los arts. 101 inc. 1 y 37 inc. 2 Cn.-, que significa no slo la conservacin de la vida, sino el mantenimiento de la misma a un cierto nivel, el que facilite la procura de las condiciones materiales necesarias para el goce de los restantes derechos fundamentales. B. Una sucinta mirada a la realidad social permite advertir que existen ciertos riesgos, contingencias o necesidades sociales de diversa naturaleza que afectan o ponen en peligro la existencia digna, sobre todo de los individuos desprovistos de medios econmicos suficientes para enfrentarlas. Dichas contingencias -que, en un afn de clasificacin sistemtica se agrupan en: patolgicas, tales como enfermedad, invalidez, accidente de trabajo y enfermedad profesional; biolgicas, entre las cuales se encuentran maternidad, vejez y muerte; y socioeconmicas, como desempleo y cargas familiares excesivas-, producen obviamente repercusiones negativas en los mbitos familiar, laboral o social, por lo que requieren de medidas protectoras para asegurar a los individuos frente a las mismas. C. Con dicha finalidad, la misma capacidad social de previsin permite establecer con anticipacin las medidas protectoras que, ante la insuficiencia de recursos personales o familiares, puedan ser asumidas por la sociedad basados en un criterio de solidaridad; medidas que comprenden asistencia mdica, prestaciones monetarias por enfermedad, desempleo, vejez, cargas familiares excesivas, maternidad, invalidez, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, as como prestaciones a sobrevivientes. La integracin de tales elementos permite concluir que la necesidad de cumplir con el postulado constitucional de asegurar a cada individuo una existencia digna, exige y origina la seguridad social, con la cual se permita facilitar a los individuos que puedan hacer frente a las contingencias que ponen en peligro dicha calidad digna de la existencia. 2. Si bien no corresponde en esta sentencia desarrollar los diversos aspectos tericos de la seguridad social, s es necesario tener un concepto o nocin operativa de la misma, que deber tenerse en cuenta a efectos de la decisin que esta Sala adoptar sobre las pretensiones planteadas por los demandantes. Para ello, puede muy bien recurrirse a la definicin propuesta por la Oficina Internacional del Trabajo -en la Introduccin a la Seguridad Social-, quien afirma que tal expresin, "en lo esencial puede interpretarse como la proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que de otra manera derivaran de la desaparicin o de una fuerte reduccin de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y

tambin la proteccin en forma de asistencia mdica y de ayuda a las familias con hijos". 3. En cuanto a la naturaleza jurdica de la seguridad social, el art. 50 incs. 1 y 2 Cn., prescribe que "La seguridad social constituye un servicio pblico de carcter obligatorio. La ley regular sus alcances, extensin y forma. Dicho servicio ser prestado por una o varias instituciones, las que debern guardar entre s la adecuada coordinacin para asegurar una buena poltica de proteccin social, en forma especializada y con ptima utilizacin de los recursos" (cursivo nuestro). Dicha caracterizacin de la seguridad social obliga a hacer unas sucintas consideraciones sobre la nocin de servicio pblico. El ncleo de la construccin y sistematizacin doctrinaria del concepto de servicio pblico ha girado en torno a tres elementos bsicos: (a) la necesidad o inters que debe satisfacerse, (b) la titularidad del sujeto que presta el servicio, y (c) el rgimen jurdico del mismo. A. La necesidad o inters que debe satisfacerse, es un elemento de carcter necesariamente general, entendido como la suma de necesidades o intereses individuales de los usuarios. Es en este sentido que puede afirmarse que, en la expresin "servicio pblico", el segundo trmino no hace referencia al ente que realiza la actividad de satisfaccin de necesidades e intereses, sino al destinatario del mismo. Queda claro que la determinacin relativa a cules necesidades o intereses son generales, es contingente, pues depende de la evolucin de cada medio social. B. Sobre la titularidad del sujeto que presta el servicio pblico, precisamente por el carcter general de la necesidad o inters a satisfacer, en un primer momento de la evolucin de dicha nocin se entendi que slo poda ser prestado por el Estado, o por entes pblicos. Sin embargo, actualmente la prctica en la gestin de los mismos demuestra que pueden adoptarse varias modalidades, atendiendo a la participacin ms o menos directa de la Administracin; as, planteada una clasificacin de la gestin del servicio pblico basada en tal criterio, la misma puede ser: directa, indirecta y mixta. C. Respecto del rgimen jurdico del servicio pblico, las anteriores premisas permiten concluir que la actividad constitutiva del mismo, es necesario y conveniente que sea regulada en el mbito del derecho pblico, para efecto de evitar abusos de cualquier orden en que pudieran incurrir quienes presten o realicen el servicio; ya que, caracteres jurdicos esenciales del mismo son la continuidad, la regularidad y la generalidad. En el caso de nuestro ordenamiento jurdico, los arts. 112, 110 inc. 4 y 221 inc. 2 Cn., obligan a que la regulacin de los servicios pblicos se encuentre en el mbito del derecho pblico, precisamente para garantizar la esencia del mismo. A partir de los mencionados elementos, puede conceptuarse el servicio pblico, desde un enfoque descriptivo, y atendiendo a su naturaleza jurdica, como la prestacin de actividades tendentes a satisfacer necesidades o intereses generales, cuya gestin puede ser realizada por el Estado en forma directa, indirecta o mixta, sujeta a un rgimen jurdico que garantice continuidad, regularidad y generalidad. Planteadas as las cosas, y al hacer la concrecin de los mencionados elementos al caso de la seguridad social, se tiene que las medidas protectoras que conforman la misma,

responden a una necesidad general o pblica, entendida como la suma de las necesidades de seguridad social de todos los miembros de la sociedad: la garanta de una provisin de medios materiales y de otra ndole para hacer frente a los riesgos, contingencias o necesidades sociales a los que antes se ha hecho referencia. Ello justifica que sean plenamente aplicables a la seguridad social los caracteres jurdicos propios del servicio pblico. Relacionando el segundo elemento caracterizador del servicio pblico con la seguridad social, se tiene que -como exponen Hctor Humeres Magnan y Hctor Humeres Noguer en su Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social-, "generalmente en esta materia se adopta una de las alternativas siguientes: administracin de carcter estatal, administracin efectuada por entes privados o bien una forma que combine ambas", exponiendo ms adelante que, la diferencia esencial entre la administracin estatal y la privada radica en la aceptacin o no del principio de subsidiariedad -que no se aplica en la primera y s en la segunda-, "sin perjuicio de los controles que el Estado desee reservarse para s". Y es que -continan los mencionados autores-, "independientemente del sistema por el cual se opte para operar el sistema de seguridad social, siempre el Estado tendr una funcin a ejercer con un mayor o menor grado de intensidad: la de controlar el funcionamiento del sistema en s. Razones existen muchas y variadas, pero baste con sealar la trascendencia socioeconmica que involucra el sistema, sus hondas repercusiones en la vida de los afiliados y sus familias y la envergadura de los recursos en juego, para cumplir que es imposible que no cumpla con dicha misin fundamental". Finalmente, en relacin con el rgimen jurdico aplicable a la seguridad social, es claro que, aunque los entes encargados de la prestacin de tal servicio sean privados, la actividad tendente a la satisfaccin de las necesidades de seguridad social no puede entenderse como de naturaleza privada -v. gr., como una actividad simplemente mercantil o financiera-, pues el Estado est obligado a intervenir en la regulacin de tal servicio para el aseguramiento de su continuidad, regularidad y generalidad y, por tanto, dicha regulacin debe encontrarse sometida a un rgimen de derecho pblico. D. Finalmente, en cuanto a la obligatoriedad de la seguridad social, a que hace referencia el art. 50 inc. 1 Cn., la misma se puede entender en dos sentidos: obligatoriedad para los sujetos protegidos; y obligatoriedad para los sujetos a quienes se impone la obligacin del pago de la seguridad social. a. En cuanto a los sujetos protegidos, es claro que los efectos que la seguridad social proyecta en su esfera jurdica constituyen una categora de naturaleza compleja, pues tanto constituye un derecho como una obligacin; es decir, los sujetos protegidos no pueden decidir de manera potestativa si se integran o no al sistema de seguridad social, sino que, para una mejor proteccin de sus intereses, del texto constitucional se infiere que deben integrarse, e incluso, el salario puede retenerse por obligaciones de seguridad social, tal como lo prescribe el art. 38 ord. 3 Cn. b. En cuanto a los otros sujetos obligados al pago de la seguridad social -los patronos y el Estado- de la misma Constitucin deriva tal obligacin, a la cual no pueden sustraerse, aun cuando la forma y cuanta de tal pago sern las que determine la ley.

IV. Pasando a decidir sobre los motivos respecto de los cuales esta Sala s puede pronunciarse en el fondo, se considera ahora el argumento expuesto en la letra D, nmero 1, del Considerando I de esta sentencia, en el sentido que el poder constituyente, al consagrar la seguridad social en el art. 50 inc. 2, le dio a sta el carcter de servicio pblico de tipo obligatorio y encomend la prestacin de dicho servicio a una o varias instituciones; por ello -segn los demandantes-, debe entenderse que dicho servicio pblico slo puede ser encomendado a instituciones del Estado, "pues slo a este tipo de instituciones puede imponerse la obligacin de guardar entre s la debida y adecuada organizacin y armona"; por lo que un sistema privado de seguridad social "no es viable, por cuanto contradice en forma manifiesta lo dispuesto en el art. 50 Cn." Debemos entonces aclarar los alcances del vocablo "instituciones", que utiliza el art. 50 inc. 2 Cn.; para ello, es necesario recurrir a la construccin y sistematizacin doctrinaria en relacin al concepto de institucin. 1. Una primera y usual connotacin del concepto de institucin, de tipo epistemolgico, es el que plantea Luis Recasns Siches en su Tratado General de Filosofa del Derecho: una institucin es la integracin de un conjunto de disposiciones jurdicas en una estructura englobada bajo una "etiqueta clasificatoria", que desempea una funcin de utilidad para la ordenacin en el conocimiento jurdico; en este sentido es que, desde la poca del Derecho Romano, se habla de las "instituciones" de una rama del Derecho positivo. Claramente se advierte que no es esta la connotacin del vocablo institucin en la disposicin constitucional que se analiza, ya que esta prescribe que el servicio pblico de seguridad social ser prestado por una o varias instituciones, lo cual no puede predicarse de un conjunto de disposiciones jurdicas englobadas en una nocin comn. Por lo cual, se hace necesario analizar otra perspectiva de anlisis para determinar el alcance y connotacin de tal concepto. 2. Desde Maurice Hauriou -que expuso su nocin en La teora de la institucin y de la fundacin-, se usa en el mbito jurdico el concepto de institucin en otro sentido, de tipo orgnico: un organismo social estructurado, es decir, una agrupacin de individuos, dirigida por un aparato de gobierno para la realizacin de una idea de fin. Este concepto s nos puede ser de utilidad para determinar si el servicio pblico de seguridad social debe ser necesariamente prestado por instituciones pblicas. Si las instituciones son cuerpos orgnicos para la consecucin de fines sociales, es claro que tales cuerpos orgnicos no necesariamente deben pertenecer a la estructura del Estado. Es cierto que el Estado, como forma corporativa de representacin de los intereses sociales, y los restantes entes pblicos que tambin comparten tal naturaleza, cumplen con una funcin de bsqueda de satisfaccin para los intereses sociales o comunes de los individuos que se asocian en l; pero ello no implica per se que solo dichos entes tengan la caracterstica de ser instituciones. Del mismo art. 7 Cn. se deriva la posibilidad que los individuos den origen a organismos sociales estructurados para mediante la unin de sus esfuerzos- propugnar por la consecucin de sus fines individuales -v. gr. sindicatos, sociedades, partidos polticos, iglesias, etc.-

3. Debe adems tenerse en cuenta que -tal como se ha expuesto lneas arriba-, la gestin de los servicios pblicos puede desarrollarse con la participacin de entes privados. Como afirma en su escrito el Fiscal General de la Repblica, el Estado perfectamente puede encargar la prestacin del servicio pblico de seguridad social a entes pblicos o privados; el que hasta la actualidad haya sido prestado por entes pblicos, no significa que no pueda conferrsele a entes privados, en cuyo caso el Estado se reserva la potestad de controlar y regular las tarifas de tal servicio pblico. Concretamente, en lo que se refiere al control estatal sobre la prestacin del servicio pblico de seguridad social, se advierte que el sistema que prescribe la ley impugnada, debe estar sujeto a la fiscalizacin, vigilancia y control de un ente pblico -la Superintendencia de Pensiones-, segn lo dispuesto en los arts. 2 letra c y 3 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, y 3 de la Ley Orgnica de la Superintendencia de Pensiones. Esta entidad deber ejercer dichas funciones respecto de las instituciones privadas encargadas de la administracin de fondos de pensiones, para cumplir el mandato constitucional prescrito en el art. 50 inc. 2. De lo expuesto se infiere que el argumento esgrimido por los peticionarios en relacin con este motivo de inconstitucionalidad carece de consistencia, pues el mandato constitucional en el sentido que las instituciones encargadas de prestar tal servicio deben "guardar entre s la adecuada coordinacin para asegurar una buena poltica de proteccin social, en forma especializada y con ptima utilizacin de los recursos", puede perfectamente cumplirse por entidades privadas bajo la supervisin del Estado. De ninguna forma es deducible el imperativo que tales instituciones necesariamente deban ser estatales; ya en el pas existen casos de servicios pblicos -v. gr., el transporte colectivo-, prestados por particulares bajo la regulacin y supervisin del Estado; por lo que, en el caso de la seguridad social, nada impide que pueda conformarse un sistema privado en el que la intervencin del Estado no implique la prestacin directa del servicio, sino la supervisin y fiscalizacin en inters de la colectividad. En consecuencia, se concluye que respecto a la infraccin constitucional alegada por los peticionarios en el argumento I 1 D, consistente en la supuesta contravencin al art. 50 inc. 2 Cn. por encomendar la prestacin del servicio pblico de seguridad social a instituciones particulares, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no es inconstitucional, y as debe declararse en la presente sentencia. V. Corresponde ahora examinar el motivo expuesto en la letra F, nmero 1 del Considerando I de esta sentencia, relativo a la inclusin, en la misma ley, de los trabajadores pblicos y municipales, as como a los trabajadores del sector privado; inclusin que violara el art. 220 Cn., el cual -segn los demandantes- "no permite incluir dentro de una misma ley a todos los trabajadores". 1. El ncleo de la argumentacin de los demandantes radica en el hecho que, dada la especial naturaleza de la relacin de servicio civil, los trabajadores del sector pblico y municipal deben estar sometidos a un rgimen administrativo especial; en cambio, la ley impugnada, "aun cuando se llama especial no lo es, porque se aplica a los trabajadores y empleadores tanto del sector pblico como del privado". Como puede advertirse, el aspecto bsico a determinar en este Considerando, es qu debe entenderse por ley especial: los demandantes entienden que ley especial -en el art. 220 Cn.- es una ley diferente a aqulla en que se regula el rgimen de retiro y prestaciones de los

trabajadores del sector privado; mientras que el Fiscal General argumenta que como ley especial puede entenderse una ley diferente a aqulla en que se regulan los aspectos generales de la carrera administrativa. 2. Al hacer relacin al mbito de las materias reguladas por la ley, se habla de ley general cuando la misma regula un sector amplio y general de sujetos, situaciones o cosas, mientras que la ley especial regula un sector ms reducido de tales, sustrayndola del mbito general, en atencin a valoraciones que -segn el rgano investido de potestad legisferante- justifican el tratamiento diferente de la materia sustrada. Para determinar entonces la especialidad de la ley que regule tal materia a que se refiere el art. 220 Cn., debe hacerse un anlisis sistemtico de la ubicacin de tal disposicin en el captulo de la Constitucin que regula el servicio civil. El Ttulo VII de la Constitucin regula el Rgimen Administrativo del Estado y, dentro de ste, en el Captulo I -denominado Servicio Civil- el estatuto de los funcionarios y empleados pblicos; los primeros dos artculos de tal captulo sientan los principios bsicos que rigen tal estatuto, y, para la configuracin normativa de aspectos como la estabilidad en el cargo de tales servidores pblicos, condiciones de ingreso a la carrera administrativa, promociones y ascensos, traslados, suspensiones y cesantas, as como los medios de impugnacin de los actos lesivos a sus derechos, la Constitucin se remite a la ley -219 inc. 2-, sin calificarla. Luego, dispone la Constitucin, en el art. 220, que "Una ley especial regular lo pertinente al retiro de los funcionarios y empleados pblicos y municipales, la cual fijar los porcentajes de jubilacin a que stos tendrn derecho de acuerdo a los aos de prestacin de servicio y a los salarios devengados. El monto de la jubilacin que se perciba estar exento de todo impuesto o tasa fiscal o municipal. La misma ley deber establecer las dems prestaciones a que tendrn derecho los servidores pblicos y municipales". Es decir, la estructura lgica del captulo en que se incardina esta disposicin, sugiere que la especialidad de la ley que debe regular la jubilacin y dems prestaciones sociales de los servidores pblicos atiende -como bien seala el Fiscal General de la Repblica- a las cualidades especiales que presenta la previsin social respecto de la carrera administrativa, no respecto de la ley que regula las prestaciones sociales de los trabajadores privados. 3. Y es que, si bien el retiro y jubilacin de los servidores pblicos tiene relacin con su estatuto jurdico-administrativo, es ms idnea su regulacin en una ley especial de seguridad social, por atender la misma a otro fundamento: ya no la gestin de los asuntos pblicos -encomendada al Estado, quien la realiza por medio de sus servidores-, sino a la garanta, para los servidores pblicos, que tendrn los medios necesarios para hacer frente a los riesgos, contingencias o necesidades sociales relativas a la vejez. No es cierto, entonces, que la especialidad de la ley a que se refiere el art. 220 Cn. impida que los trabajadores pblicos y municipales puedan ser incluidos en un mismo rgimen con los trabajadores del sector privado. Por las razones expuestas, se advierte que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad esgrimido por los demandantes en este motivo, consistente en la violacin al art. 220 Cn. por no ser la ley especial que tal disposicin exige, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no es inconstitucional, pues la misma s cumple con la especialidad que tal disposicin exige para la regulacin de los aspectos relacionados

con el retiro y jubilacin de los empleados pblicos; por lo que, respecto de este motivo, debe desestimarse la pretensin de los peticionarios en la presente sentencia. VI. En relacin al reemplazo, desfavorable para los trabajadores y con efecto retroactivo, de las disposiciones relativas a las pensiones de invalidez, vejez y muerte, argumentan los peticionarios que la simple afiliacin del trabajador al ISSS e INPEP "crea derechos que han de considerarse adquiridos desde el momento mismo en que tales instituciones aceptan la afiliacin", por lo que, la ley impugnada sera de efecto retroactivo por ser "aplicable a actos celebrados y derechos nacidos antes de su vigencia". Al respecto, el Fiscal General de la Repblica ha sostenido una posicin contraria, cuando afirma que la produccin de derechos subjetivos en el mbito del derecho pblico "demanda un proceso creador que a veces se descompone en una serie de requisitos y exigencias, cuya ejecucin se prolonga por perodos considerables", pues en estos casos, la ley "determina minuciosamente las hiptesis normativas de cuya realizacin depender que el administrado adquiera el derecho subjetivo", hiptesis que, "en no pocas ocasiones, son complejas y su cumplimiento no es instantneo, ya que supone una cadena organizada de actos". 1. Para la adecuada resolucin de este motivo, es necesario considerar algunas acotaciones previas sobre el principio de irretroactividad de la ley, que consagra el art. 21 Cn., y el concepto de derechos adquiridos, como manifestacin de tal principio. Tal como sostiene Prez Luo -en el libro La Seguridad Jurdica-, "se entiende por retroactividad la proyeccin del mbito temporal de las normas a hechos o conductas previas a su promulgacin"; el mismo autor dice que, ms tcnicamente, Scheerbarth explica que ninguna ley es retroactiva stricto sensu, pues no puede reglamentar ni modificar el pasado, sino que lo ms puede extender en el presente las consecuencias jurdicas de sus disposiciones a situaciones de hecho que se produjeron en el pasado, en cuyo caso hablamos de retroactividad de la ley. En relacin con los derechos adquiridos, el mismo Prez Luo en la obra citada afirma que "suele entenderse por derechos adquiridos los vlidamente constituidos y consolidados al amparo de una determinada legislacin. Con el reconocimiento de los derechos adquiridos se tiende a no cuestionar las situaciones jurdicas establecidas en el pasado, para garantizar la confianza de los ciudadanos y la propia estabilidad del derecho", aadiendo que, ya en su obra Le declin du droit, Georges Ripert haba afirmado que la categora del derecho adquirido no significa otra cosa que una aplicacin del principio de irretroactividad. En sntesis, puede concluirse que, en cuanto a este motivo, los peticionarios atribuyen vicio de inconstitucionalidad a la ley impugnada, por tener efectos retroactivos y afectar situaciones jurdicas consolidadas, con lo cual dicha ley vulnerara el art. 21 Cn. 2. Tambin es de utilidad para la resolucin de este motivo la determinacin de los supuestos integrantes de la relacin jurdica de seguridad social -afiliacin, cotizacin y proteccin-, y de los derechos que para los trabajadores se originan de tales supuestos, a partir del anlisis de las leyes del ISSS e INPEP, y la ley del Sistema de Ahorro para Pensiones.

A. En cuanto a los supuestos integrantes de la relacin jurdica de seguridad social, y en lo que se refiere a la afiliacin, el art. 7 del Reglamento para la Aplicacin del Rgimen del Seguro Social prescribe que los patronos que empleen trabajadores sujetos al rgimen del seguro social, tienen la obligacin de inscribir a stos en el ISSS en el plazo de diez das contados a partir de la fecha de su ingreso a la empresa; mientras que el art. 45 de la Ley del INPEP dispone que, en el rgimen general de prestaciones estn comprendidos -como asegurados obligatorios- el total de empleados pblicos civiles, incluido el personal de planillas y contratados que se encuentren en servicio activo o ingresaren con posterioridad a la vigencia de dicha ley, y que desempeen un trabajo remunerado en el Gobierno Central, Instituciones Oficiales Autnomas y Municipalidades. Sobre la cotizacin, el art. 29 de la Ley del Seguro Social prescribe que los patronos, los trabajadores y el Estado deben pagar los aportes -en los porcentajes que dicha disposicin seala- destinados a financiar las prestaciones relativas a la cobertura de los seguros de invalidez, vejez y muerte, y el rgimen de salud y riesgos profesionales, as como la administracin del seguro social; mientras que los arts. 25 ord. 1 y 34 de la Ley del INPEP, disponen que los recursos del instituto provendrn de las cotizaciones de los asegurados, mismas que sern deducidas -por los pagadores encargados de abonar sus sueldos- de los salarios bsicos que perciban peridicamente. En cuanto a la proteccin, los arts. 48, 53, 59, 61, 65, 66 y 70 de la Ley del Seguro Social, establecen los beneficios de los que sern acreedores quienes se encuentren respectivamente en los supuestos de enfermedad y accidente comn, accidente de trabajo y enfermedad profesional, maternidad, invalidez, vejez, muerte y cesanta involuntaria; mientras que los arts. 47, 54 y 59 de la Ley del INPEP prescriben las pensiones a que sern acreedores los asegurados en ese rgimen que se encuentren en los supuestos de invalidez, vejez y muerte. B. En cuanto a los derechos que se originan de tales supuestos, es claro que la proteccin o derecho a recibir las prestaciones de seguridad social no se originan sino hasta que se completa en su totalidad el supuesto habilitante para la exigencia de dicha prestacin. As, los supuestos de afiliacin y cotizacin no originan derechos a proteccin contra las contingencias, riesgos o necesidades sociales, sino que los mismos ms bien son parte del supuesto habilitante para la proteccin, la que slo surgir y ser de obligatorio cumplimiento para los rganos gestores hasta que se cumplan el o los restantes elementos que prescriben las mencionadas leyes. En consecuencia, es errnea la afirmacin de los demandantes en el sentido que la ley impugnada "sera aplicable para actos celebrados y derechos nacidos antes de su vigencia", pues el efecto regulador de la nueva ley no se refiere a la parte cumplida de dicho presupuesto, sino a la que falta desde la vigencia de la ley hasta completar tal presupuesto. En relacin a los "derechos" adquiridos por la afiliacin y cotizacin, como bien apunta el Fiscal General de la Repblica, "el legislador ha tratado de conservar hasta donde sea posible el cumplimiento de las hiptesis normativas y le reconoce al trabajador o servidor pblico el derecho al certificado de traspaso, en que se reconocern el pago de cotizaciones anteriores a la afiliacin del nuevo sistema, al que necesariamente deber incorporarse".

Por lo expuesto, puede concluirse que, en cuanto al motivo expuesto en el argumento I 1 G, relativo a la violacin al art. 21 por desplegar efectos retroactivos y afectar situaciones jurdicas consolidadas, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no es inconstitucional, y as debe declararse en la presente sentencia. VII. En relacin con el motivo consistente en violacin a las libertades constitucionales de disposicin de bienes y contratacin -expuesto en la letra H, nmero 1 del Considerando I de esta sentencia-, es necesario hacer las siguientes consideraciones: 1. En primer lugar, debe partirse del hecho que, dentro del conjunto de los derechos fundamentales, algunos de ellos comparten una naturaleza dual: (a) por una parte, son derechos subjetivos, es decir posibilidades de hacer o de omitir lcitamente algo, atribuidas al titular como consecuencia de un hecho jurdico, y correlativa del deber, impuesto a otro u otros sujetos, de observar la conducta que hace posible el ejercicio del derecho para el titular; (b) pero, por otra parte, son deberes jurdicos, es decir conductas de imperativo cumplimiento para quienes se encuentran en tal situacin jurdica, las que eventualmente pueden incluso convertirse en obligaciones jurdicas. Ejemplos de tales deberes u obligaciones constitucionales los encontramos en el art. 56 Cn. -derecho y deber de recibir educacin parvularia y bsica-, art. 65 Cn. -derecho a la salud y deber de los particulares de velar por su conservacin y restablecimiento-, y arts. 72 ord. 1 y 73 ord. 1 Cn. -derecho y deber de ejercer el sufragio-. El que un derecho se constituya simultneamente en deber u obligacin constitucional no implica la negacin del contenido de tal derecho, sino que tal circunstancia atiende a valoraciones que hace la Constitucin en cuanto a que tales derechos no responden slo a intereses del titular, sino tambin al inters comunitario que exige la proteccin de tales derechos subjetivos. 2. Para armonizar la naturaleza de derecho con la de deber u obligacin que tienen tales categoras subjetivas, puede entenderse que la persona tiene primariamente el derecho subjetivo, consagrado en la Constitucin, en el sentido que antes se ha expresado; sin embargo, el titular no puede optar entre ejercer o no ejercer tal derecho, pues para l tal derecho se convierte en un deber constitucional. Lo que el titular puede decidir es la forma o grado en que lo va a ejercer, pues, en caso contrario -no ejercerlo- el ordenamiento jurdico puede configurarlo como una obligacin a cuyo cumplimiento el titular puede ser compelido por el aparato estatal. Lo afirmado puede explicitarse de la siguiente forma: el sufragio, v. gr., es un derecho y, al mismo tiempo, un deber constitucional. El carcter de derecho de tal categora jurdica le permite la posibilidad de decidir la opcin poltica por la cual votar, pero no la posibilidad jurdica de optar entre votar o no votar, pues para el titular el sufragio es tambin un deber; incluso, en caso de ser previsto por el ordenamiento jurdico, tal deber puede convertirse en una obligacin, y la ley puede -respetando el principio de razonabilidad y proporcionalidad- establecer los mecanismos para compeler a su cumplimiento. Lo mismo cabe decir de la salud, que para su titular no solo es un derecho sino tambin un deber de velar por su conservacin y restablecimiento, aun cuando la forma de velar por dicha conservacin y restablecimiento se haga en la forma, grado y atendiendo a las opciones que el titular libremente elija; sin embargo, existe la

posibilidad incluso de obligar a la persona a someterse al tratamiento cuando ello sirva para prevenir la diseminacin de una enfermedad transmisible, segn el art. 66 Cn. 3. En relacin con la seguridad social, ya en esta sentencia se ha afirmado, en relacin al art. 50 Cn., que, vista la seguridad social desde la perspectiva de los sujetos protegidos, tal constituye tanto un derecho como una obligacin; es decir, los sujetos protegidos no tiene la facultad de decidir si se afilian y cotizan al sistema de seguridad social o dejan de hacerlo, sino que su ejercicio del derecho a proteccin por la seguridad social configurado por la nueva ley en un sistema distinto al anterior, pero no por ello inconstitucional- se limita a decidir la administradora de pensiones que le parezca ms conveniente; tal derecho es garantizado por los arts. 7 y 12 de la ley impugnada. Puede, entonces, concluirse en este punto que, respecto del motivo argumentado por los demandantes en I 1 H, consistente en violacin a las libertades constitucionales de contratacin y disposicin de bienes, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no es inconstitucional y as debe declararse en la presente sentencia. VIII. En relacin al motivo de fondo expuesto en la letra I, nmero 1 del Considerando I de la presente sentencia, los demandantes aducen que, lo que se cobre por la prestacin o administracin de la seguridad social, reviste las caractersticas de tarifas, las cuales deben ser aprobadas por el Estado; sin embargo, el sistema establecido por la ley impugnada prescribe que tales comisiones se fijarn libremente, lo cual hara incurrir a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones en inconstitucionalidad. Aspecto esencial en la decisin de este motivo es la determinacin de cul es la finalidad y la manera en que el Estado debe efectuar la aprobacin de las tarifas correspondientes a los servicios pblicos prestados por empresas privadas. 1. Siendo la tarifa la contraprestacin pecuniaria que el usuario paga por recibir de un particular un servicio pblico, el art. 110 inc. 4 Cn. prescribe que es atribucin del Estado la aprobacin de tales tarifas; lo cual es lgico pues -como se ha afirmado supra, la generalidad y publicidad de la necesidad que se satisface mediante el servicio pblico obliga a reconducir o reorientar la regulacin jurdica de tal actividad, del sector del Derecho Privado -mercantil o financiero- al sector del Derecho Pblico administrativo-. Haciendo una interpretacin teleolgica de la mencionada disposicin constitucional, esta Sala encuentra que la finalidad que persigue la misma es precisamente evitar un sacrificio econmico excesivamente oneroso -es decir, injusto por desproporcionadopara el usuario, sacrificio que podra derivarse del abuso que el particular prestador o gestor del servicio pudiera producir, ya sea mediante la interrupcin del servicio tendente a producir un alza de las tarifas, o mediante la alteracin o modificacin arbitraria de las tarifas correspondientes al servicio, habida cuenta que se trata de un servicio esencial a la comunidad. 2. Es posible, entonces, afirmar que lo indispensable en la intervencin del Estado para la aprobacin de las tarifas, no es -como sostienen los demandantes- que el ente pblico fije tales tarifas -en el caso de la seguridad social, las comisiones que se percibirn por la administracin de las cuentas de ahorro para pensiones- sino que controle a las mismas en proteccin al inters pblico. En consecuencia, tal control no necesariamente

debe hacerse mediante acuerdos administrativos que aprueben y fijen de manera esttica las tarifas, sino que bien puede hacerse -sin que ello viole la Constitucin- mediante ley que establezca los lmites mnimos y mximos dentro de los cuales tales pueden fluctuar; sobre todo si se trata de un cuerpo normativo que -como el que se controla en el presente proceso- pretende regular el servicio pblico de seguridad social integrando el principio de solidaridad con el de subsidiariedad, con base en la libre competencia de las instituciones administradoras de fondos de pensiones. De lo expuesto, se concluye que, respecto del motivo argumentado por los demandantes en I 1 I, consistente en violacin al art. 110 inc. 4 Cn. por suprimir la intervencin del Estado en la fijacin de las comisiones que se cobrarn por el servicio de administracin de pensiones, la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no es inconstitucional, por lo que procede fallar en tal sentido en la presente sentencia. IX. En cuanto al motivo expuesto en la letra K, nmero 1 del Considerando I de la presente sentencia, consistente en la violacin al art. 228 Cn. por comprometer fondos del Estado para ejercicios futuros, es necesario hacer las siguientes consideraciones: 1. La disposicin propuesta como parmetro de control de constitucionalidad consagra lo que la doctrina califica como una excepcin al principio de unidad que rige al presupuesto: la existencia de un presupuesto extraordinario para obras de inters pblico o administrativo, o para la consolidacin o conversin de la deuda pblica. El principio de unidad significa que debe existir un nico cuerpo normativo que comprenda los presupuestos de todos los entes pblicos, tanto de la Administracin central como de los entes descentralizados. Sin embargo, ciertas necesidades que generan gastos excepcionales obligan a disponer de recursos o fondos igualmente excepcionales para hacer frente a tales gastos; a estos presupuestos extraordinarios es a los que se refiere el art. 228 inc. 3, que autoriza a la Asamblea Legislativa para emitirlos incluyendo el compromiso de fondos de ejercicios futuros. Claro est que, la ideas que subyace a tal disposicin constitucional es la de necesidades excepcionales, tales como obras de infraestructura que requieran de gran inversin, etc., no las necesidades o gastos ordinarios a los que el Estado tiene que hacer frente -tales como la seguridad social-. 2. Al examinar el art. 224 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones -el cual, segn el primero de los demandantes, de ser declarado inconstitucional dara como resultado la inconstitucionalidad de todo el contexto de la ley impugnada, por ser fundamental en la sustentacin de la misma-, se observa que tal no hace sino regular la forma en que se constituir el Fondo de Amortizacin para el pago de las pensiones y gastos administrativos del Sistema de Pensiones Pblico, as como para la redencin de los certificados de traspaso, al agotarse las reservas tcnicas a que se refiere el art. 220 de la ley impugnada. Tal disposicin no implica el compromiso de fondos futuros, ni la emisin de un presupuesto extraordinario, sino mas bien es un medio de garanta para asegurar la adecuada transicin del sistema de pensiones pblico al nuevo sistema constituido por la ley, en beneficio de los sujetos protegidos.

Puede entonces concluirse que, en tanto la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no importa la emisin de un presupuesto extraordinario para fines diferentes a los prescritos en el art. 228 inc. 3 Cn., no realiza un compromiso de fondos del Estado para ejercicios futuros y por lo tanto no es inconstitucional, y as debe declararse en la presente sentencia. POR TANTO, Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artculos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la Repblica esta Sala falla: (1) Sobresese en este proceso respecto al motivo de forma esgrimido por el ciudadano Salinas Mira, pues tanto en su demanda como en el escrito de cumplimiento de prevencin no se expone argumento alguno por el cual se evidencie el incumplimiento de los requisitos prescritos por la Constitucin para la validez del cuerpo normativo impugnado. (2) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por supuesta inobservancia de los principios que sustentan las disposiciones constitucionales que establecen la seguridad social; pues las demandas presentadas por los ciudadanos Carlos Alberto Salinas Mira, Julio Csar Garca Prieto, Teodoro Vidal Osorio Aguilera, Jess Miranda Beltrn y Jos Luis de la Rosa Ramrez no cumplen con los requisitos para la configuracin del sustrato fctico de la pretensin de inconstitucionalidad, deficiencia que imposibilita a este tribunal a pronunciarse sobre tal motivo. (3) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por supuesta sustitucin inconstitucional de las leyes que desarrollaran los preceptos constitucionales relativos a la seguridad social -Ley del INPEP y Ley del ISSS con sus respectivos reglamentos- por un cuerpo normativo que no pertenece a tal materia; ya que la pretensin de los mencionados ciudadanos adolece -en cuanto a este motivo- de deficiencia en la configuracin del sustrato fctico, lo cual imposibilita a este tribunal a pronunciarse sobre tal motivo. (4) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por la supuesta infraccin a la Ley Suprema al establecer contribuciones obligatorias en materias que no corresponden a seguridad social; pues en cuanto a este motivo la pretensin de los demandantes adolece de deficiencia en la configuracin del sustrato fctico, deficiencia que imposibilita a este tribunal emitir un pronunciamiento de fondo. (5) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por la supuesta violacin al principio constitucional de solidaridad por el establecimiento de cuentas individuales para pensiones y por relevar al Estado de la obligacin de cotizar en favor de todos los trabajadores; pues en cuanto a este motivo la pretensin de los demandantes adolece de deficiencia en la configuracin del sustrato fctico, deficiencia que imposibilita a este tribunal emitir un pronunciamiento de fondo. (6) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por la supuesta infraccin al principio de

legalidad; pues en este punto la argumentacin de los demandantes es deficiente por no identificar la manifestacin o concrecin del principio de legalidad que invocan como categora constitucionalmente protegida, ni el concepto de infraccin por el que tal principio sera infringido; deficiencia que imposibilita a este tribunal a pronunciarse sobre tal motivo. (7) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por la supuesta infraccin al art. 246 Cn., pues la violacin a dicho principio, argumentada por los demandantes, no es causa o supuesto sino consecuencia de la produccin de disposiciones infraconstitucionales que contraran a la Constitucin; es decir, en este punto la pretensin planteada por los demandantes adolece de una deficiencia que imposibilita a este tribunal a pronunciarse sobre tal motivo. (8) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo N 927/96 por la supuesta infraccin al art. 52 Cn., pues en este punto los peticionarios no exponen en qu sentido la ley impugnada provocara una voluntaria o conminada renuncia a los derechos consagrados en la Constitucin en favor de los trabajadores; ni evidencian que dicha ley regule un nuevo rgimen de seguridad social a partir de la renuncia a los derechos constitucionales de los trabajadores; deficiencia esa que imposibilita que esta Sala pueda emitir un pronunciamiento en el fondo. (9) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por la supuesta violacin al art. 37 Cn., pues este punto los demandantes no exponen en qu sentido la ley impugnada provoca una violacin al concepto y naturaleza del trabajo, que informa la Constitucin; deficiencia que imposibilita a este tribunal a pronunciarse en el fondo sobre tal motivo. (10) Sobresese en este proceso respecto de la peticin de inconstitucionalidad contra la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones por la supuesta violacin a la seguridad jurdica consagrada en el art. 2 Cn., pues en este punto los demandantes no determinan claramente el bien constitucionalmente protegido que considera vulnerado; deficiencia que imposibilita a este tribunal a pronunciarse en el fondo sobre tal motivo. (11) Declrase que en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no existe la inconstitucionalidad alegada por los mencionados ciudadanos, consistente en la contravencin al art. 50 inc. 2 Cn. por conferir la prestacin del servicio pblico de seguridad social a entes privados, pues el concepto de instituciones en dicha disposicin de la Ley Suprema no obliga a que el servicio pblico de seguridad social sea prestado exclusivamente por entes pblicos, sino que en la misma pueden entenderse comprendidos entes privados. (12) Declrase que en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no existe la inconstitucionalidad, alegada por los peticionarios, consistente en la violacin al art. 220 Cn., pues tal ley s cumple con la especialidad que la sealada disposicin constitucional exige para la regulacin de aspectos no relacionados con el estatuto general de la carrera administrativa, es decir el retiro, jubilacin y dems prestaciones de los funcionarios y empleados pblicos y municipales, aspectos estos que atienden a la garanta de las prestaciones de seguridad social para los servidores pblicos.

(13) Declrase que en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no existe la inconstitucionalidad alegada por los demandantes, consistente en la violacin al art. 21 Cn. por desplegar efectos retroactivos y afectar situaciones jurdicas consolidadas, pues el efecto regulador de dicha ley no se refiere a la parte cumplida del supuesto habilitante para la proteccin que se origina de la seguridad social -afiliacin y cotizacin-, sino a la que falta desde la vigencia de la ley hasta el cumplimiento de tal supuesto. (14) Declrase que en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no existe la inconstitucionalidad consistente en violacin a los arts. 22 y 23 Cn. por obligar de manera supuestamente inconstitucional a los sujetos protegidos para afiliarse y cotizar a las instituciones administradoras de fondos de pensiones; pues segn el art. 50 Cn., la seguridad social es un servicio pblico de carcter obligatorio, lo cual se traduce, dentro de la esfera jurdica del individuo, en que su libertad de elegir no se refiere a la opcin entre afiliarse y cotizar o no hacerlo, sino que a escoger la institucin con la cual se afiliarn. (15) Declrase que en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no existe la inconstitucionalidad consistente en violacin al art. 110 inc. 4 Cn. por la supuesta supresin de la intervencin estatal en la fijacin de las comisiones que se cobrarn por el servicio de administracin de pensiones; pues tal intervencin no necesariamente debe hacerse mediante actos concretos que aprueben y fijen estticamente las tarifas, sino que el Estado puede cumplir tal precepto constitucional mediante una ley que establezca los lmites mnimos y mximos dentro de los cuales tales tarifas pueden fluctuar. (16) Declrase que en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no existe la inconstitucionalidad consistente en violacin al art. 228 inc. 3 Cn. por el supuesto compromiso de fondos del Estado para ejercicios futuros, pues tal ley no importa la emisin de un presupuesto extraordinario para fines distintos a los prescritos en la mencionada disposicin constitucional. (17) Publquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince das siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al director de dicho rgano oficial. (18) Notifquese la presente sentencia al demandante, a la Asamblea Legislativa y al Fiscal General de la Repblica.---TENORIO---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAOS---PRONUNCIADO POR LOS SEORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.