18-2010. Juicio de Igualdad

CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA ESCUELA DE CAPACITACIN JUDICIAL DR.
ARTURO ZELEDN CASTRILLO
Material Doctrinario Jurdico
SENTENCIA:
18-2010 SALA DE LO CONSTITUCIONAL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

TEMA:
JUICIO DE IGUAL (CASO LEY DE ALCOHOL)

REA DE DERECHO CONSTITUCIONAL
PROGRAMA DE EDUCACIN CONTINUA-REA DE DERECHO CONSTITUCIONAL (MATERIAL EDITADO POR LA ECJ PARA FINES EDUCATIVOS: SOBRE LA LEY DE PROPIEDAD INTELECTUAL = ART. 44 INCISO C); ART.47
SENTENCIA: 18-2010 TEMA: JUICIO DE IGUALDAD (CASO LEY DE ALCOHOL) POR: SALA DE LO CONSTITUCIONAL CSJ
Fa 18-2010 Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las quince horas y once minutos del da cuatro de mayo de dos mil once. El presente proceso de inconstitucionalidad fue promovido por los ciudadanos Ren Eduardo Hernndez Valiente y Salvador Enrique Anaya Barraza, quienes solicitaron se declarara la inconstitucionalidad del art. 32 inc. 4 de la Ley Reguladora de la Produccin y Comercializacin del Alcohol y de las Bebidas Alcohlicas (en adelante LERPCABA), emitida mediante el Decreto Legislativo n 640 del 22-II-1996, publicado en el Diario Oficial n 47, tomo 330, del 7-III-1996, y reformada en ese artculo por el Decreto Legislativo n 587 del 24-X2001, publicado en el Diario Oficial n 211, tomo 353, del 8-XI-2001, por el vicio de contenido consistente en supuesta vulneracin de los arts. 2 y 3 Cn. La disposicin impugnada establece: Art. 32.- (inc. 4) La venta y comercializacin de bebidas alcohlicas, de contenido alcohlico hasta seis por ciento (6%) en volumen es libre, y no requerir de licencia o permiso alguno para su venta ni comercializacin, respetando, para su consumo en lugares pblicos el horario a que se refiere el inciso ltimo de este artculo. Para los efectos de esta Ley, entindase como lugares pblicos, todo espacio fsico en el que las personas pueden ingresar, permanecer, circular y salir, sin ms restricciones que las establecidas en las leyes y las que garantizan el orden pblico; inclusive todo aquel establecimiento donde se comercialicen o se consuman bebidas alcohlicas. Han intervenido en el proceso, adems de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la Repblica. I. En el trmite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente: 1. Los argumentos de los demandantes, para fundamentar su pretensin de inconstitucionalidad, pueden resumirse de la siguiente manera: A. A modo de introduccin, comenzaron manifestando que en El Salvador, conforme al art. 29 de la LERPCABA, la venta de bebidas alcohlicas es libre, lo cual constituye una manifestacin de la libertad econmica (art. 102 Cn.). Adems, que en el Estado Constitucional de Derecho toda actividad econmica se fundamenta en la libertad de los particulares -citan al respecto la Sentencia de 9-XI-2004, Amp. 446-2003-. Tambin definieron la libertad de empresa como el derecho a emprender y combinar recursos con el propsito de produccin, transformacin o distribucin de bienes y servicios, estableciendo la organizacin y ejerciendo la direccin de la empresa dedicada a tal fin. Por otro lado, reconocieron que el Estado se encuentra constitucionalmente habilitado para intervenir en aquellas actividades en las que estima que es necesaria y conveniente la regulacin pblica para proteger otros intereses constitucionales o garantizar otros derechos constitucionales o por aspectos de seguridad, salud o bien comn; ahora bien, dicha intervencin debe ser necesaria, estar justificada objetivamente y ser proporcional. En lnea con lo anterior, admitieron que, respecto a las bebidas alcohlicas, est sumamente generalizada la nocin de que generan externalidades negativas como adicciones o aumento del riesgo de accidentes, en la salud, etc., por lo que la intervencin estatal en las actividades de produccin, comercializacin
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y venta de bebidas alcohlicas est justificada y es razonable (al respecto citaron la Sentencia de 21-VI-2002, Inc. 3-99). As precisamente se justifica la emisin de LERPCABA, por considerarse que las actividades relacionadas con el mercado de bebidas alcohlicas deben estar sujetas a regulaciones y limitaciones estatales. Ahora bien, acotaron que el alcance y la forma de esa intervencin estatal no est determinada constitucionalmente, sino que en principio est sujeta a la libertad de configuracin legislativa, por lo que el legislador cuenta con un amplio margen para escoger los mecanismos, requisitos y lmites de la regulacin estatal. No obstante, se deben respetar los derechos constitucionales. Luego se refirieron a la tcnica autorizatoria, citando la Sentencia de 13-XII-2005, Inc. 8-2004, y manifestaron que, como parte de la intervencin estatal en el mercado de las bebidas alcohlicas y, especficamente, como manifestacin de la tcnica autorizatoria, los arts. 30 y 31 de la LERPCABA contemplan una licencia municipal para la venta de dichas bebidas. Y es tcnica autorizatoria porque opera como mecanismo de intervencin del Estado en una actividad que est legalmente regulada por las externalidades negativas que genera su consumo excesivo. Aun ms, se trata de una licencia que es un medio necesario para el ejercicio de la libertad en la venta de bebidas alcohlicas (Sentencia de 27-VIII-2008, Amp. 267-2007). Como tcnica propia del Derecho Administrativo sealaron, en principio le corresponde al Estado establecer en qu circunstancias y bajo qu condiciones es exigible la licencia municipal para la venta de bebidas alcohlicas. Lo importante es que la configuracin normativa de dicha licencia respete las disposiciones constitucionales. B. Explicado lo anterior, pasaron a exponer el contenido de la disposicin impugnada, y objetaron que esta, sin justificacin alguna, exige licencia municipal slo con respecto a las bebidas con un contenido alcohlico superior al 6%, por lo que la venta y comercializacin de bebidas con un contenido alcohlico de hasta el 6% no estn sometidas a restriccin alguna. Ejemplificaron lo anterior sealando que la cerveza, a pesar de que posee un contenido alcohlico superior al 5% y, por lo tanto, es bebida alcohlica segn la ley (art. 3 LERPCABA), su venta y comercializacin son totalmente libres, ya que estn exentas de cualquier control o restriccin. Con respecto a lo anterior, razonaron que, en la medida en que su consumo es susceptible de generar externalidades negativas, todas las bebidas alcohlicas deben estar sometidas a restricciones idnticas. Por lo tanto, la diferenciacin antes mencionada entre unas bebidas y otras carece de razn tcnica o jurdica, siendo por ello injustificada. Comentaron que, adems, esas diferenciaciones derivan en una ventaja competitiva para una determinada clase de bebida alcohlica. Por otro lado, argumentaron que la exencin a la cerveza de licencia municipal es arbitraria y discriminatoria, ya que la cerveza es la bebida alcohlica de mayor consumo en el pas (80%, segn datos del 2008) y, por ende, aquella cuyo consumo excesivo causa las mayores y ms extendidas externalidades negativas. Tambin comentaron que, debido a que la venta de bebidas con contenido alcohlico igual o menor al 6% est exenta de licencia municipal, existen en el pas miles de puntos de venta de tal clase de bebidas sobre todo de cerveza fuera de control, lo que, a su vez, facilita el acceso a ellas. C. A continuacin, pasaron a fundamentar la inconstitucionalidad del art. 32 inc. 4 de la LERPCABA por supuesta vulneracin del principio de razonabilidad de los actos pblicos, expresin derivada por los demandantes del principio de seguridad jurdica.
Argumentaron que, al eximir de licencia municipal a las bebidas con un contenido alcohlico de hasta el 6%, la disposicin sometida a control no supera las exigencias mnimas de la razonabilidad porque establece un trato diferenciado carente de toda justificacin. Observaron que la LERPCABA no expone la justificacin de dicho trato. Sin embargo en un ejercicio hipottico, enunciaron razones que s justificaran que se exija licencia municipal a las bebidas alcohlicas ahora exentas: el control de los establecimientos, el conocimiento de las personas que venden dichas bebidas, la tranquilidad y seguridad ciudadanas y la ordenacin urbanstica. Sin embargo, consideraron que las anteriores razones aplicaran a todas las clases de bebidas alcohlicas, por lo que insistieron en que no existe justificacin normativa, tcnica o axiolgica para establecer una diferenciacin a partir de la graduacin de la bebida alcohlica. D. Por ltimo, pasaron a argumentar la inconstitucionalidad del art. 32 inc. 4 de la LERPCABA por supuesta vulneracin del principio de igualdad (art. 3 Cn.). Sostuvieron que la disposicin impugnada contradice el principio constitucional referido, ya que arbitraria e injustificadamente establece una diferenciacin irracional entre situaciones materialmente equivalentes. As -dijeron-, se configura un privilegio para una determinada clase de bebida alcohlica, sin que exista una justificacin objetiva y razonable, apoyada en datos fiscalizables, para tal diferencia. Consideraron que lo razonable sera que la comercializacin y venta de cerveza la causante de mayores externalidades negativas se vea sometida a restricciones y controles. Agregaron que, hoy da, los criterios y juicios tcnicos y de valor generalmente aceptados para el control de la venta de bebidas alcohlicas estn referidos a limitar, reducir y dificultar el acceso a ellas. Concluyeron solicitando que, una vez declarada la inconstitucionalidad alegada, se reconstruya la disposicin impugnada, en el sentido de que la comercializacin y venta de toda clase de bebida alcohlica estn sometidas a la exigencia de licencia municipal. 2. Mediante Resolucin del 11-XI-2010 se decidi: (i) declarar inadmisible la pretensin contenida en la demanda presentada por el ciudadano Hernndez Valiente, (ii) declarar improcedente la pretensin contenida en la demanda presentada por el ciudadano Anaya Barraza en lo relativo a la inconstitucionalidad del art. 32 inc. 4 de la LERPCABA por supuesta violacin al principio de razonabilidad y (iii) admitir dicha demanda en lo relativo a la inconstitucionalidad del art. 32 inc. 4 de la LERPCABA por supuesta vulneracin del principio de igualdad. 3. La Asamblea Legislativa justific la aprobacin de la disposicin impugnada de la siguiente manera: A. Comenz sealando que el concepto de igualdad ha experimentado notables transformaciones que han redundado en cierto modo en una superacin de su carcter puramente formal. Dicho proceso de transformacin comenz de forma significativa con la generalizacin del moderno sistema tributario, en el que se admite generalmente el principio de progresividad, segn el cual las cargas tributarias no se establecen ya de forma proporcional a los bienes del contribuyente, sino de forma progresiva, de tal manera que se equipara el sacrificio econmico efectivo. Las leyes tributarias distinguen, as, entre sus destinatarios de acuerdo con su patrimonio, y trata desigualmente a los que se hallan en distinta situacin. Sostuvo que no es lo mismo la comercializacin de bebidas con un contenido alcohlico de hasta 6% que bebidas con ms de dicho porcentaje, ya que las segundas, al producir embriaguez plena, tienen repercusiones letales.
Luego de hacer una amplia exposicin conceptual sobre la igualdad, afirm que solo una efectiva y real especificidad de los supuestos de hecho aunque sea mediando la intervencin del legislador justifica que el legislador apruebe una ley que prescinda de los principios de generalidad y abstraccin. Por tal razn, dicho rgano estatal consider que tiene la facultad de diferenciar entre las bebidas que superan el 6% de volumen de alcohol y aquellas no lo superan, y exigir licencia municipal solo para la venta y comercializacin de las primeras. Subray que la venta y comercializacin de bebidas con un contenido alcohlico de hasta el 6% es libre debido a que, por su mnimo contenido de alcohol, no generan externalidades negativas, y si lo hacen, es mnimamente. Agreg que, por el contrario, bebidas como el vodka, ron y whisky, en su mayora, tienen un contenido de alcohol de entre el 30 al 40%, razn por la cual ese rgano del Estado consider que deba requerirse licencia municipal para su venta y comercializacin. Por otro lado, manifest que con el 35% de los ingresos recaudados en virtud de los tributos contemplados en la LERPCABA (en relacin con la Ley Especial para la Constitucin del Fondo Solidario para la Salud) se mejorar el acceso de la poblacin a los servicios de salud y se favorecer el ordenamiento y uso adecuado de la red de establecimientos de salud. Por consiguiente, se mejorar el nivel de salud de la poblacin. Insisti en que la disposicin impugnada se aprob con base en la exigencia de diferenciacin que deriva del principio de igualdad, teniendo en cuenta las consideraciones tcnicas que dictan las polticas relativas al alcohol. Precis que estas polticas se proyectan en la emisin de regulaciones que se fundan en el reconocimiento de la diferencia existente entre las bebidas alcohlicas, la intensidad de sus efectos en atencin a su contenido alcohlico y los efectos nocivos que producen en la salud. B. Luego de lo anterior, la Asamblea pas a enunciar otras distinciones que entre las bebidas alcohlicas hace la LERPCABA. Comenz sosteniendo que si bien, segn el art. 3 de la LERPCABA, todas las bebidas con un contenido alcohlico superior al 5% se consideran bebidas alcohlicas, la ley contempla respecto a ellas diferentes tipos, lo cual incide en su proceso de produccin, componentes, grado de alcohol, regulacin y efectos. Como ejemplo de lo anterior propuso a la regulacin contemplada en el art. 27 n 7 de la LERPCABA, que establece una diferencia en cuanto al contenido mximo del envase en el caso de las bebidas alcohlicas destiladas, que no puede ser mayor de 1750 ml. Lo anterior a pesar de que el art. 24 de la misma ley dice que el fabricante de bebidas alcohlicas goza de libertad para escoger el tipo de envase que utilizar para su producto. Por otro lado, record que el mismo art. 1 de la LERPCABA contempla diferentes tipos de bebidas alcohlicas: destiladas y fermentadas, segn su proceso de elaboracin (ejemplo de las destiladas son el ron, vodka, whisky, aguardientes y licores, y ejemplo de las fermentadas son el vino y la cerveza), y nacionales e importadas, segn su lugar de produccin. Pero, adems, reconoci que dentro de la primera clasificacin dicho rgano acudi a la distincin segn el porcentaje de contenido alcohlico. Concretamente en el caso de la disposicin impugnada, la diferenciacin atiende a que existen dos categoras: las bebidas con bajo contenido alcohlico (hasta 6%) y las bebidas con alto contenido alcohlico (ms de 6%). C. Luego pas a justificar la ltima diferenciacin mencionada, insistiendo en que no todas las bebidas alcohlicas son iguales por el solo hecho de ser precisamente alcohlicas, ya que existen rasgos diferenciales determinantes entre ellas que demandan de una regulacin jurdica distinta.
Primeramente, indic que las bebidas con un contenido alcohlico superior al 6% son las ms propensas a generar externalidades negativas, mientras que las bebidas con un contenido alcohlico inferior al mencionado tienen externalidades negativas limitadas. Acot que, aunque el exceso en cualquiera de las dos categoras tiene externalidades negativas, las bebidas con alto contenido alcohlico tienen ms probabilidades de generar exceso en su consumo. Coment que existen diversas enfermedades del hgado que derivan del excesivo y constante consumo de bebidas alcohlicas, siendo la cirrosis la que tiene un mayor porcentaje de mortalidad. Mencion que, de acuerdo con el artculo de Robert E. Mann et al., The epidemiology of alcoholic liver disease, la mortalidad derivada de la cirrosis es ms alta por el consumo de bebidas alcohlicas destiladas que por otro tipo de bebidas alcohlicas como las fermentadas. Tambin, en dicho artculo, se dice que las personas que tienden a consumir bebidas alcohlicas de forma asidua y en grandes cantidades y que, por tanto, tienen mayor probabilidad de desarrollar cirrosis son las que en mayor medida consumen bebidas alcohlicas destiladas. Concluy que la concurrencia de mayores y ms graves externalidades negativas en las bebidas de alto contenido alcohlico conmina a que exista un mayor control estatal para este tipo de bebidas. Puntualiz que las razones son de orden pblico y social y la tutela de los derechos fundamentales a la vida y a la salud. D. Por otro lado, consider que es impreciso y errneo ponderar -como hacen los demandantes- el consumo de alcohol en funcin de la cantidad del producto vendido. A diferencia de ellos, sostuvo que la forma indicada de cuantificarlo es determinando la cantidad de alcohol puro ingerida. As, researon que en El Salvador la mayora de alcohol es consumido a travs de bebidas con un alto contenido de alcohol. Detall que, segn un estudio de mercado realizado por Nielsen en diciembre del 2009, el 80% del alcohol puro (distribuido as: aguardiente 37.9%, vodka 33.5% y ron 8.6%) es consumido a travs de licores que tienen un contenido de alcohol por encima del 25% (oscilando entre el 30 y el 40%). Aclar que, sin perjuicio de los litros de cerveza que se consuman en El Salvador, no es a travs de ella que se genera el mayor consumo de alcohol puro por litro de producto consumido: solo el 20% del consumo de alcohol puro viene de la cerveza, en comparacin con el 80% citado que se consume a travs de los licores. Sigui detallando que una botella de 500 ml de aguardiente contiene en promedio 150 ml de alcohol puro, una botella de 750 ml de vodka contiene en promedio 262 ml de alcohol puro, una botella de 750 ml de ron contiene en promedio 300 ml de alcohol puro y una botella de 330 ml de cerveza contiene en promedio 14.5 ml de alcohol puro. Sistematizando lo anterior, afirm que las unidades de los licores ms consumidos (aguardiente, vodka y ron) contienen hasta 20 veces ms alcohol puro que las unidades de cerveza ms consumidas. Por lo tanto, concluy que, contrario a lo sostenido por los demandantes, no es la cerveza la que, con su consumo excesivo, genera ms externalidades negativas, dado que su contenido alcohlico es mucho menor al de las otras bebidas alcohlicas mencionadas. Segn el mismo estudio de Nielsen, indic que existen 1,200 puntos de venta de licor que comercializan 61,941 hl de alcohol puro, mientras que existen 21,000 puntos de venta de cerveza que comercializan 35,091 hl de alcohol puro. As, cada punto de venta de licor comercializa en promedio 51 hl de alcohol puro, mientras que cada punto de venta de cerveza comercializa en promedio 1.6 hl de alcohol puro. Esto significa que, en promedio, un punto de venta de licor comercializa 30 veces ms alcohol puro que un punto de venta de cerveza. Por otra parte, apunt que las bebidas fuertes permiten consumir una mayor cantidad de alcohol a travs de un consumo mucho menor que, por ejemplo, la cerveza. As, una persona tendra que ingerir 8.7 litros de
cerveza para ingerir la misma cantidad de alcohol que ingiere cuando se toma un litro de ron. En ese sentido, si bien puede ingerirse una cantidad excesiva de alcohol a travs de la cerveza, es mucho ms difcil e incmodo hacerlo por el volumen de agua y de cebada que tiene que ingerirse para hacerlo. Adems, precis que existe una diferencia en el grado y en la rapidez con los que el alcohol de la bebida llega al torrente sanguneo. Por ejemplo, la cantidad de alcohol transmitida a la sangre un cuarto de hora despus de haber ingerido 0.6 kg de alcohol por kg de peso es el triple en el caso del gin y el vodka respecto a la cerveza. Adems, el mximo de cerveza transmitido a la sangre (alcanzado una hora despus de la ingestin) es apenas el 40% del mximo que se alcanza con el gin y el vodka y es igual a lo que queda de estos licores pasadas tres horas despus de la ingestin. Es decir, una persona tiene que ingerir 2.5 veces la cantidad de alcohol en forma de cerveza para tener la misma cantidad de alcohol en la sangre que le produce un cierto volumen de alcohol ingerido como gin o vodka. Sigui explicando que el anterior efecto se debe a los volmenes involucrados en la ingestin de las bebidas alcohlicas, que en el caso de la cerveza lleva al cierre del ploro despus de un cierto volumen, el cual bloquea temporalmente la transmisin del alcohol a la sangre y reduce el volumen transmitido. En cambio, debido al poco volumen de los licores fuertes, el alcohol pasa sin obstculos al intestino delgado y de ah a la sangre. Es decir, son las bebidas fuertes las que maximizan la sensacin que brinda el alcohol en la sangre de las personas; este es otro incentivo natural para los que desean consumir excesivamente. Aadi que no es cierto, como sostienen los demandantes, que las bebidas de bajo contenido alcohlico como la cerveza estn exentas de control o restriccin, ya que se les regula en lo relativo a su produccin, importacin, inspeccin y comercializacin en cuanto a los requisitos que deben cumplir los envases y etiquetas (arts. 8, 11, 17, 23 y 34 LERPCABA, entre otros). Obviamente recalc, a las bebidas con un alto contenido de alcohol se les exige licencia debido a que se les concibe como productos que requieren de mayor control y restricciones estatales. Por otro lado, coment que no todas las bebidas alcohlicas son proclives a ser elaboradas o comercializadas clandestinamente sin preservar los estndares de seguridad, y que pudiera atentarse contra la vida de la poblacin. Record que en el 2000, en nuestro pas, una empresa dedicada a la venta de alcohol (no cerveza) ocasion muchas muertes al sacar a la venta una bebida adulterada denominada Trueno. Adems, leyes como la LERPCABA tienen como propsito fundamental desalentar el consumo de las bebidas alcohlicas que pueden ocasionar mayor dao a la salud. En ese sentido, consider que es menester que la normativa nacional establezca polticas apropiadas para atender las necesidades y problemticas asociadas con el consumo excesivo de alcohol, sobre todo cuando es a travs de bebidas con alto contenido. Agreg que las polticas pblicas encaminadas a desincentivar el consumo excesivo de alcohol puro no son exclusivas de nuestro pas. Cit, como ejemplo, que en el Global Status Report: Alcohol Policy de la Organizacin Mundial de la Salud se hace un reconocimiento de las polticas que han adoptado diferentes pases para desincentivar el consumo excesivo de alcohol, siendo una de ellas la diferenciacin por grado de alcohol y la distincin entre varios tipos de licencias. 4. El Fiscal General de la Repblica emiti su informe en los siguientes trminos: Luego de hacer una resea doctrinaria y jurisprudencial sobre la igualdad, expres que para lograr dilucidar si la disposicin impugnada se encuentra dentro de los lmites constitucionales, es necesario determinar si el parmetro diferenciador, el grado de alcohol, es objetivo y est suficientemente razonado. Manifest que de los considerandos de la ley se deduce que con ella el legislador pretenda lograr: (i) un control efectivo, uniforme y objetivo que impidiera prcticas que fueran en detrimento de la salud pblica y la
recaudacin fiscal, (ii) evitar la comercializacin ilegtima de las bebidas alcohlicas y del alcohol mismo y (iii) modificar la normativa tributaria existente que permita la discriminacin entre bebidas alcohlicas, que resultaba en el encarecimiento de los procesos industriales que utilizan el alcohol como insumo. Pero consider que ninguno de dichos considerandos clarifica el motivo por el que el legislador estableci como parmetro diferenciador el 6% de alcohol. Respecto al anlisis de la Asamblea Legislativa, objet que a una persona que consuma una cantidad considerable de bebidas alcohlicas, aun cuando sean de un grado inferior al mencionado, le provocarn la misma embriaguez. Contrario sensu, si una persona bebe una cantidad moderada de las bebidas que superan el grado fijado en la ley, no se alterar su organismo. Por ello estim que la justificacin del legislador, en cuanto a que con la disposicin impugnada se evitan prcticas que van en detrimento de la salud, es insuficiente. Dictamin, en consonancia con los demandantes, que todas las bebidas alcohlicas que superan el 0.5% se consideran bebidas alcohlicas y su efecto es el mismo, siempre y cuando lo controle la persona que las consume. Opin que la norma impugnada, al tomar como punto de referencia un lmite de grados de alcohol, carece de justificacin objetiva en cuanto a que obliga a ciertas personas a obtener licencia municipal y a otras no. Estim que, al eximir a las bebidas alcohlicas que no superan el 6% de la obtencin de licencia, de alguna manera se les beneficia. Adems, que el consumo de dichas bebidas alcohlicas se ve favorecido y que, al aumentarse su consumo, se ponen en grave peligro la salud y la vida tanto del consumidor como de otras personas. Por las razones anteriores, concluy que la disposicin impugnada lesiona el principio de igualdad, y solicit a este tribunal que pronuncie una sentencia estimatoria. 5. El ciudadano Anaya Barraza present un escrito el 18-X-2010, en el cual pretende refutar los argumentos vertidos por la Asamblea Legislativa en su informe. Al respecto es preciso recalcar que, en el proceso de inconstitucionalidad, el objeto del proceso queda delimitado luego de que la autoridad emisora de la disposicin impugnada se pronuncia, y el proceso queda en estado de pronunciar sentencia luego de que el Fiscal General de la Repblica sienta su opinin. Pues bien, el actor present un segundo escrito con posterioridad a la rendicin por parte del rgano Legislativo de su informe, es decir, cuando el thema decidendum ya estaba delimitado, no pudiendo ninguno de los sujetos intervinientes reducirlo, modificarlo o ampliarlo -sentencia de 6-IX-2001, pronunciada en el proceso de inc. 27-99-. Por tal razn, el contenido del escrito presentado por el demandante el 18-X-2010 no formar parte de la materia que este Tribunal conocer y decidir en el fondo en el presente caso. II. Habiendo expuesto los argumentos de los sujetos intervinientes en el presente proceso, se delimitar el motivo de inconstitucionalidad sobre el cual recaer el conocimiento y decisin en la presente sentencia (1) y, luego, se indicar el orden lgico que seguir esta Sala para fundamentar su fallo (2). 1. Teniendo en cuenta la Resolucin del 11-XI-2010, pronunciada por esta Sala en este proceso, mediante la cual se admiti la correspondiente demanda, el examen de constitucionalidad ha quedado circunscrito a verificar si el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 3 inc. 1 Cn.
En trminos concretos, el problema jurdico planteado en esta ocasin a este Tribunal consiste en determinar si la disposicin legal precitada, al exigir licencia solo a las bebidas con un contenido alcohlico superior al 6%, supone un trato diferenciado injustificado y, por ende, inconstitucional, respecto a las bebidas que poseen un contenido alcohlico igual o inferior al indicado. 2. Para proporcionar el marco conceptual adecuado al caso concreto, previo al examen de este, se abordarn brevemente dos cuestiones relevantes: por una parte, el contenido constitucional del principio de igualdad (III) y, por otra parte, el tipo de anlisis que suscitan en este foro las alegaciones de vulneraciones a dicho principio (IV). Establecido lo anterior, se pasar al estudio del vicio de inconstitucionalidad planteado (V), para as dictar el fallo que constitucionalmente corresponda. III. 1. La igualdad es uno de los valores constitucionales junto con el de libertad en los que se concreta la justicia (art. 1 inc. 1 Cn.), entendida esta clsicamente como dar a cada quien lo suyo. Adems, la igualdad es un principio constitucional y un derecho fundamental, que recibe consagracin en el art. 3 inc. 1 Cn. De la igualdad, como principio constitucional, se deducen las siguientes obligaciones: (i) tratar de manera idntica las situaciones jurdicas idnticas, (i) tratar de manera diferente las situaciones jurdicas que no comparten ninguna caracterstica, (iii) tratar de manera igual aquellas situaciones jurdicas en las cuales las similitudes son ms relevantes que las diferencias y (iv) tratar de manera diferente aquellas situaciones jurdicas en las cuales las diferencias son ms relevantes que las similitudes. Se desprende de lo anterior que si bien la igualdad se presenta como un mandato de carcter predominante formal, su correcta aplicacin requiere del intrprete la valoracin de las circunstancias concretas de las situaciones jurdicas comparadas, a efecto de determinar si procede, o bien equiparar, o bien diferenciar. Inclusive, existen casos en los cuales se puede justificar constitucionalmente el trato diferenciado, por medio de acciones positivas, a fin de lograr la igualdad formal en el plano real; se habla, en ese sentido, de igualdad material. La igualdad, como principio constitucional, irradia hacia todo el ordenamiento jurdico, en su creacin y aplicacin. As, el Legislador, al momento de expedir la normativa secundaria, debe tratar de manera paritaria a los ciudadanos que se encuentran en situaciones equiparables (igualdad en la formulacin de la ley). Por su parte, los funcionarios de la Administracin y del rgano Judicial deben resolver de modo idntico los supuestos idnticos (igualdad en la aplicacin de la ley). Ms aun, es posible afirmar que la igualdad alcanza a las relaciones jurdicas que se entablan entre los particulares; es decir, su eficacia no es solo vertical, sino tambin horizontal. Por ejemplo, en el mbito laboral, la contratacin o la remuneracin discriminatorias constituyen vulneraciones del principio de igualdad. Adems, como se anticip, el art. 3 inc. 1 Cn. estatuye un autntico derecho fundamental. De esta manera, toda persona tiene derecho a exigir al Estado y, en su caso, a los particulares que se le brinde un trato igual frente a situaciones jurdicas idnticas o equiparables y a exigir que se le brinde un trato desigual frente a situaciones totalmente diferentes o que no sean equiparables. 2. Establecidas las anteriores lneas generales, conviene profundizar un poco en los problemas que suscita la aplicacin del principio de igualdad. Primeramente, es pertinente aclarar que, cuando se dice que dos personas, cosas o situaciones son iguales, ello no significa que sean idnticas, sino que comparten por lo menos una caracterstica. En ese sentido, incluso, se puede afirmar que un juicio de igualdad parte de que existen diferencias entre las personas, cosas o situaciones comparadas.
Por otro lado, la igualdad es un concepto relacional, es decir, no puede predicarse en abstracto de las personas o cosas, sino que se es igual respecto a otra persona o cosa y con respecto a cierta o ciertas caractersticas. Para formular un juicio de igualdad, pues, debe contarse por lo menos con dos personas, cosas o situaciones (las que se comparan) y una o varias caractersticas comunes (el trmino de comparacin). Adems, es importante subrayar que los juicios de igualdad no describen la naturaleza ni la realidad de las personas o cosas comparadas. Ms bien, descansan en la eleccin de una o ms propiedades comunes decisin libre de quien formula el juicio respecto de las cuales se afirma o niega la igualdad. Por ltimo, para que un juicio sobre igualdad tenga relevancia jurdica no basta con el establecimiento del trmino de comparacin. Es necesaria la imputacin de consecuencias jurdicas a los sujetos comparados, como consecuencia de la igualdad o desigualdad encontradas. En trminos ms concretos, la afirmacin de que dos situaciones jurdicas son iguales o diferentes servir de justificacin para formular una regla de trato igual o desigual, segn el caso. IV. Planteada una pretensin de inconstitucionalidad ante esta Sala, en la que se aduce una vulneracin del art. 3 inc. 1 Cn., debe realizarse el juicio de igualdad. Este consiste bsicamente en establecer si existe o no en la disposicin impugnada una justificacin para el trato desigual brindado a las situaciones jurdicas comparadas. Entonces, la norma impugnada se someter a un examen en el cual debe encontrarse, primero, la razn de la diferenciacin, y segundo, una vez determinado que existe una razn, verificar si esta es legtima desde el punto de vista constitucional. Ambas constataciones permitirn afirmar si la diferenciacin es razonable. Sin embargo, atendiendo a los trminos de la impugnacin que nos ocupa, no slo debe dictaminarse si el trato desigual impugnado es razonable, pues, aun as, puede ocurrir que ese trato conlleva una limitacin desproporcionada a un derecho fundamental. Por ello, el anlisis debe continuar a determinar que los beneficios que reporta la diferenciacin normativa compensan el sacrificio que esta supone para un derecho fundamental (proporcionalidad en sentido amplio). Y, para llegar a esta conclusin o a la conclusin contraria, es indispensable verificar si la regulacin cuestionada es proporcionada o no con respecto al derecho que resulta limitado. V. Hechas las anteriores precisiones, se pasa al estudio de la pretensin de inconstitucionalidad fundamentada en el art. 3 inc. 1 Cn. 1. La tesis del demandante puede resumirse as: las bebidas alcohlicas con un contenido de alcohol igual o inferior al 6% en volumen y las bebidas alcohlicas con un contenido de alcohol superior al 6%, deben recibir el mismo trato legal en cuanto a la exigencia de licencia para su venta y comercializacin, por compartir la caracterstica de ser bebidas alcohlicas. Considera el actor que la propiedad comn de bebida alcohlica entre los elementos comparados las bebidas con un contenido alcohlico igual o inferior al 6% y las bebidas con un contenido alcohlico superior al indicado es relevante, ya que tanto unas como otras generan efectos negativos. Por lo tanto, a juicio del demandante, este rasgo comn (efectos negativos) pesa ms que la diferencia (contenido de alcohol) entre las cosas comparadas y, en ese sentido, se impone un trato igual. En todo caso, es importante recordar que la igualdad es una nocin relacional: se predica respecto al ejercicio de algn derecho. En la presente cuestin, el derecho que est en juego es evidentemente el derecho fundamental a la libertad econmica (art. 102 inc. 1 Cn.). Aunque en la admisin de la demanda el parmetro de
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control qued circunscrito al art. 3 inc. 1 Cn., el derecho con respecto al cual se establece la diferencia no puede soslayarse y debe ser tenido en cuenta en todo momento en el anlisis. Asimismo, el actor decanta su anlisis a ciertas consideraciones fcticas sobre las bebidas con un contenido alcohlico igual o inferior al 6%, en particular, la cerveza. As, menciona que esta es la bebida alcohlica de mayor consumo. Por ello, considera que la cerveza es la que los mayores y ms extendidos efectos negativos causa. De este hecho, a su vez, extrae que es arbitrario no contemplar la exigencia de licencia para la cerveza. En definitiva, el actor considera que no existe una justificacin objetiva y razonable, apoyada en datos fiscalizables, para la diferenciacin que contiene el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA. 2. La Asamblea Legislativa justific la aprobacin del art. 32 inc. 4 de la LERPCABA, e indic que s existe una diferencia relevante entre los elementos comparados: mientras que las bebidas con un contenido alcohlico superior al 6% producen embriaguez plena, teniendo repercusiones letales, las bebidas con un contenido alcohlico igual o inferior al 6% no tienen esos efectos negativos o, si los tienen, son mnimos. La anterior posicin, que se puede considerar como la tesis principal de la autoridad demandada, se apoya en los siguientes argumentos secundarios: (i) las bebidas con un alto contenido alcohlico tienen mayores probabilidades de generar exceso en su consumo, (ii) la mayora de alcohol es consumido a travs de bebidas con un alto contenido de alcohol, (iii) las bebidas fuertes permiten consumir una mayor cantidad de alcohol a travs de un consumo mucho menor, (iv) existe una diferencia en el grado y rapidez con los que el alcohol de la bebida llega al torrente sanguneo y (v) no todas las bebidas alcohlicas son proclives a ser elaboradas o comercializadas clandestinamente sin preservar los estndares de seguridad. Sistematizando estos argumentos, la autoridad demandada considera al grado de alcohol como un rasgo relevante, y en virtud de ello se puede diferenciar a las bebidas alcohlicas en cuanto a la exigencia de licencia para su venta y comercializacin. En ese sentido, la diferencia en el grado de alcohol pesa ms que la propiedad comn de ser todas bebidas alcohlicas. 3. A. La diferenciacin normativa que contiene el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA tiene, pues, como finalidad intervenir administrativamente en el ejercicio de la libertad econmica cuando se trate de bebidas con un contenido alcohlico superior al 6%, las cuales se estiman ms dainas para la salud y vida de las personas que las bebidas con un contenido alcohlico inferior al reseado, por lo que el control estatal respecto a ellas debe ser ms intenso. No significa lo anterior que el ejercicio de la libertad econmica sea irrestricto respecto a las bebidas con un contenido de alcohol igual o inferior al 6%. La diferencia normativa solo afecta la exigencia o no de licencia para la venta y comercializacin de las bebidas respectivas, no otros aspectos (por ejemplo, la prohibicin de vender dichas bebidas a menores de 18 aos, en lo cual existe equiparacin). Llegados a este punto del anlisis, debe llamarse la atencin sobre un aspecto: demandante y autoridad demandada coinciden en la finalidad de la norma, que es la de intervenir aquellas bebidas cuyo consumo excesivo puede afectar la salud y vida de las personas. En lo que se enfrentan las respectivas tesis es que el actor considera que todas las bebidas alcohlicas tienen un impacto negativo similar (ergo, debe tratrseles igual), mientras que el rgano Legislativo estima que unas bebidas alcohlicas tienen mayores impactos negativos que las otras (por tanto debe tratrseles desigual).
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B. Cuando las posibilidades de conocimiento emprico en el control de constitucionalidad son limitadas, debe reconocerse al rgano legislativo un margen de accin epistmico. Dicho de otra manera, si esta Sala no tiene certeza sobre las premisas fcticas que condujeron a la aprobacin de la norma impugnada, tampoco podr concluir categricamente que el derecho fundamental en juego ordena, prohbe o confa algo a la valoracin del Legislativo. En el caso en estudio, la Asamblea ha justificado el trato diferenciado partiendo de ciertas premisas empricas (las bebidas con un contenido alcohlica superior al 6% generan mayor dependencia, daan mayormente la salud, pueden provocar la muerte, su venta ilegal es peligrosa, etc.) cuya exactitud en el plano real no se puede deducir ni descartar en abstracto dada la naturaleza de la inconstitucionalidad. Pero, adems, son datos que a este Tribunal no le corresponde valorar; hacerlo implicara sustituir al Legislador en su funcin democrtica de configurar los derechos fundamentales (arts. 121 y 246 inc. 1 Cn.). En ese sentido, y siendo tales datos las premisas fcticas que sustentan el trato diferenciado en un ejercicio particular de la libertad econmica que contiene el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA, no puede afirmarse categricamente, como hace el demandante, que est constitucionalmente ordenado desde los arts. 3 inc. 1 y 102 inc. 1 Cn. que la venta y comercializacin de todas las bebidas alcohlicas, independientemente de su grado de alcohol, requiera de licencia. Por lo tanto, s existe una razn objetiva para la diferenciacin establecida en el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA -contrario a lo aseverado por el actor-, que se apoya en datos contrastables; pues, como se ha visto, tal regulacin tiene como finalidad la proteccin de la salud y vida de las personas, la cual es constitucionalmente legtima (arts. 1 inc. 3, 2 inc. 1 y 65 Cn.). Otra cosa es que las premisas empricas en que se fundamenta esa regulacin sean inciertas, pero ello, como anticipbamos, cae dentro del margen de accin epistmica del rgano Legislativo. Adems, se deduce de los argumentos de la autoridad demandada que existi un mnimo anlisis tcnico con la informacin de que se dispona en ese momento al discutir la creacin de la disposicin impugnada. Pero ello no impeda a dicha autoridad que posteriormente, cuando se le requiri en el presente proceso que justificara el trato desigual contenido en tal disposicin, aportara informes ms recientes que robustezcan las razones que pudo tener en cuenta cuando expidi la normativa cuestionada. Es pertinente aclarar que la aprobacin de toda disposicin jurdica pasa por un proceso de estudio en la comisin legislativa correspondiente. En tal etapa, los legisladores se imponen de la documentacin que pueda aconsejar una u otra regulacin para un tema en particular. Ello incluye el recurso a la doctrina y al Derecho comparado. Los diputados deben hacer una valoracin tcnica y poltica de toda esa informacin y dictaminan, para su sometimiento a la discusin del Pleno Legislativo, a favor de la regulacin que estiman ms idnea para la realidad nacional -sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 24-2003. Por lo tanto, los informes consultados no son vinculantes: solo constituyen guas o referencias, que se deben adaptar a las circunstancias concretas. En ese sentido, la fijacin del 6% para distinguir unas bebidas alcohlicas de otras tambin es una decisin que se ampara en la libertad de configuracin del Legislador democrtico. Respecto a la anterior conclusin, es pertinente apuntar que si bien, como el actor indica, segn el art. 3 de la LERPCABA son bebidas alcohlicas todas aquellas con un contenido de alcohol superior al 0.5%, ello no impide que, para la imputacin de consecuencias jurdicas especficas, se establezcan subclasificaciones dentro de ese gnero.
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C. Debe tenerse en cuenta que la diferenciacin contenida en el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA supone en la libertad econmica una intervencin leve, ya que encaja en la tcnica autorizatoria administrativa, encaminada a fijar las condiciones necesarias para el ejercicio de una actividad prima facie prohibida a los particulares por razones de orden pblico -sentencia de 16-VII-2004, Inc. 30-2001-. Una vez cumplidos los requisitos legales, el ciudadano queda habilitado para ejercer su libertad econmica en el rubro correspondiente; en este caso, la venta y comercializacin de bebidas alcohlicas. No se anula ni se restringe posicin jurdica alguna derivada del derecho fundamental en cuestin. Determinado lo anterior, y siguiendo el criterio establecido en la Sentencia del 26-VI-2009, Inc. 104-2007, hay que recordar que el juicio de igualdad no debe efectuarse irreflexivamente con la misma intensidad, sin atender a las circunstancias del caso concreto. Existen diferentes tipos de escrutinio estricto, intermedio y dbil que permiten llegar a una decisin constitucional ms correcta que si se hace una aplicacin uniforme del principio de igualdad. Por ejemplo, en la sentencia precitada se consider que si la materia afectada por la disposicin impugnada fuera una en la que existe libertad de configuracin, la intensidad del examen de igualdad ser leve; si la disposicin tiene como fin la promocin de grupos en situacin de desventaja, la intensidad del juicio ser intermedia; y si la regulacin impugnada se base en criterios potencialmente discriminatorios, la intensidad del examen de igualdad ser estricta. As tambin, en el tipo de escrutinio para determinar una vulneracin del principio de igualdad es determinante la circunstancia de que se cuente o no con premisas empricas seguras: en el caso de que tales premisas empricas se tengan por seguras debe efectuarse un escrutinio estricto (con el consiguiente menor reconocimiento de libertad de configuracin al Legislador); mientras que, en el caso de que las premisas empricas sean inciertas, debe efectuarse un escrutinio dbil (con el consiguiente mayor reconocimiento de libertad de configuracin al Legislador). Como se ha dicho ya, en el presente caso la norma contenida en el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA es una manifestacin de la tcnica autorizatoria administrativa; por ende, la intervencin de aquella en el ejercicio de la libertad econmica es mnima. Adems, la diferenciacin entre bebidas con un contenido de alcohol igual o inferior al 6% y bebidas con un contenido de alcohol superior al 6% no es prima facie discriminatoria con respecto a los titulares del derecho a la libertad econmica, ya que no atiende a las condiciones personales de estos, sino que se basa en un criterio objetivo: el grado de alcohol. Este es un campo en el que la libertad de configuracin legislativa es amplia. Adems, como se ha dicho, las premisas empricas que justifican dicha diferenciacin la consideracin de que ciertas bebidas alcohlicas son ms nocivas para la salud y la vida que otras son inseguras. Las anteriores circunstancias justifican la realizacin por parte de esta Sala de un escrutinio dbil de igualdad. D. a. Se ha identificado que la finalidad del trato desigual impugnado: someter a un mayor control estatal las bebidas alcohlicas que ocasionan mayores daos a la salud y a la vida, se trata de un fin constitucionalmente legtimo. El hecho de que se exija licencia para su venta y comercializacin fomenta de alguna manera la finalidad reseada, ya que el establecimiento de condiciones para su ejercicio (no aisladamente, sino en concurrencia con otras medidas) permite un mayor seguimiento, por parte del Estado, de la actividad econmica regulada. Por lo tanto, la medida impugnada es idnea para conseguir el fin que la justifica. Se concluye, por ende, que la diferenciacin impugnada es razonable.
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b. Si se ha determinado que la tcnica autorizatoria constituye una intervencin mnima en la libertad econmica, pues no anula ni restringe posiciones jurdicas de este derecho, a la vez que contribuye con cierta eficacia al control estatal de la venta y comercializacin de las bebidas alcohlicas que segn la apreciacin emprica del Legislador afectan mayormente la vida y salud de las personas, se concluye vlidamente que el trato desigual impugnado no es desproporcionado y, por ende, no es inconstitucional. Por las razones anteriores, este Tribunal considera que el art. 32 inc. 4 de la LERPCABA no vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 3 inc. 1 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. En todo caso, se aclara que esta decisin no implica que exista un mandato constitucional de no exigir licencia para la venta y comercializacin de las bebidas con un contenido alcohlico igual o inferior al 6%. Por consiguiente, el Legislador podra en el futuro, por ejemplo, modificar ese criterio y exigir licencia a todas las bebidas alcohlicas. La presente sentencia no contiene criterio alguno al respecto. En atencin a las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artculos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la Repblica de El Salvador, esta Sala FALLA: 1. Declrase que no existe la inconstitucionalidad del artculo 32 inc. 4 de la Ley Reguladora de la Produccin y Comercializacin del Alcohol y de las Bebidas Alcohlicas por supuesta vulneracin del principio de igualdad consagrado en el art. 3 inciso 1 de la Constitucin. 2. Notifquese la presente decisin a todos los sujetos procesales. 3. Publquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los 15 siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicha institucin.
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CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA ESCUELA DE CAPACITACIN JUDICIAL DR.

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18-2010 SALA DE LO CONSTITUCIONAL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

JUICIO DE IGUAL (CASO LEY DE ALCOHOL)

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