Revista Adusp

Dezembro 1994

ESTADO E SOCIEDADE
Ladislau Dowbor

13

Dezembro 1994

Revista Adusp

o e controle no que est sendo feito com os recurstamos acostumados a ver a questo sos pblicos, assistimos, na realidade, a uma reprodo Estado a partir do enfoque da diduo das antigas democracias censitrias, em que viso dos poderes, buscando por votava e podia ser votado quem tinha dinheiro. No exemplo novas formas de controle do vamos nos iludir que nestas condies, com dois terJudicirio, ou a partir da forma de os de cidados marginalizados, teremos um goverorganizao dos partidos e do sisteno moderno, qualquer que seja o sistema adotado ma eleitoral, como no caso das propostas de voto ou o detalhamento preventivo da constituio. distrital misto e outras. Outras propostas, enfim, em Uma segunda conseqncia, talvez de maior pevez de buscar solues, visam encolher o probleso ainda, resulta da concentrao de renda nos gruma, minimizando o Estado. O fato que o Estado, pos mais ricos do pas, em particular no 1% de fagrande ou pequeno, tem de funcionar. O enfoque mlias mais ricas. Este grupo de famlias recebe e aqui proposto que se torna necessrio melhorar as controla quase um quinto de toda a produo que a formas como o Estado se vincula com a sociedade, e sociedade desenvolve anualmente. Em contrapartienfrentar certos problemas estruturais que o pas da, os 75 milhes de pessoas que representam 50% sempre adiou. da massa laboriosa do pas, recebem apenas cerca Uma discusso realista do Estado no Brasil, e do de 12% da produo soseu funcionamento concial. No , mais uma vez, creto, tem de partir de o aspecto da injustia que trs questes essenciais: a queremos focar aqui. Inconcentrao da renda, a Os dados recentes do IBGE, teressa-nos o fato de que transformao estrutural para se apropriar, dia trs do emprego, e a centraliinformando-nos que 52% dos dia, de uma imensa parcezao do poder. la de produto social, os trabalhadores recebem menos de muito ricos precisam de Concentrao da renda uma ampla estrutura de poder, que se materializa Todos estamos famidois salrios mnimos, so neste em pirmides de relaes liarizados com a injustia inter-empresariais, em social que representa a sentido estarrecedores, e sabemos equipes de advogados, em concentrao de renda e sistemas de relaes com de riqueza. O que lemque abaixo de um mnimo de polticos (os meus senabramos menos o imdores, os meus deputapacto desta concentrao recursos para sobreviver, falar em dos, os meus diretoressobre o funcionamento do gerais etc.), em redes de Estado. influncia e corrupo De um lado, temos, cidadania constitui um mero das empreiteiras, em conevidentemente, a perda trole de meios de comunide cidadania. Os dados exerccio retrico. cao, em relaes privirecentes do IBGE, inforlegiadas com segmentos mando-nos que 52% dos de Judicirio e outros. trabalhadores recebem Esta situao agravamenos de dois salrios mda pelo fato destas estruturas de apropriao de rennimos, so, neste sentido, estarrecedores. Sabemos da estarem, por sua vez, apoiadas numa extrema que abaixo de um mnimo de recursos para sobreviconcentrao da riqueza acumulada, sob a forma de ver, falar em cidadania constitui um mero exerccio latifndios, bancos, fbricas, terrenos, habitaes, retrico. Muitos, e sobretudo visitantes estrangeiros, contas no pas e no exterior etc., propriedades cujo se espantam com a docilidade com a qual os pobres grau de concentrao muito pouco estudado no aceitam o seu esmagamento, mesmo sendo a ampla Brasil. Aqui temos de trabalhar com indcios samaioria da populao. A realidade que a caractebemos que uns poucos milhares so proprietrios de rstica principal da pobreza crtica o silncio. O mais da metade da rea de estabelecimentos rurais, problema de alguns dentistas brasileiros em Portugal que a estrutura bancria extremamente concentracausa mais comoo nacional do que o drama da mida e assim por diante sem dispor do mapa real de sria. No me parece exagero considerar que algo quem dono do que no pas. Ainda assim, evidenem torno de dois teros da populao brasileira pote que a concentrao da propriedade no pas esde neste sentido ser considerada alijada de sua cidacandalosa. dania. Como democracia no consiste apenas no diO importante para ns que, a partir de um cerreito ao voto, mas na possibilidade real de participa14

Revista Adusp to nvel de concentrao da renda e da riqueza, as diversas pirmides de poder econmico tornam-se predominantes em termos de influncia sobre o poder poltico. Em outros termos, quando quem manda efetivamente nos seus deputados ou nos seus diretores do Banco Central e outros so personagens do poder econmico, que nunca foram eleitos, processa-se um esvaziamento dos espaos formais de representao. Este esvaziamento pode ser exemplificado na relativa tranqilidade com a qual se aprovou uma lei da Reforma Agrria, boas leis ambientais, um bom Cdigo de Proteo ao Consumidor e outras tantas leis que teoricamente limitam os poderes da oligarquia econmica, aprovadas simplesmente porque se sabe perfeitamente que no existe o poder poltico de implementao. O resultado prtico perda de governabilidade. Primeiro, porque o poder real de deciso dos governantes torna-se extremamente limitado, na medida em que se debatem num inextrincvel emaranhado de apropriaes privadas do espao pblico. Segundo, porque o deputado, ao se familiarizar com a estrutura do poder, constata, rapidamente, que a sua reeleio no depende da fidelidade aos seus compromissos eleitorais e, sim, de um bom relacionamento com os que fazem deputados: em outros termos, que a continuidade da sua carreira poltica se garante melhor com fidelidade para cima, do que com slida representao dos interesses dos de baixo. Terceiro, porque a populao sente esta perda de governabilidade que caracteriza as esferas de administrao pblica, generalizando-se uma atitude de descrena e, cada vez mais, de cinismo frente s eleies, nomeaes, intenes, declaraes empoladas de doa a quem doer e outras manifestaes de impotncia institucional.

Dezembro 1994

Muito se falou no despreparo da populao brasileira, que no sabe votar, e elege corruptos no lugar de legtimos representantes. Na realidade, a populao em geral tem suficiente intuio do funcionamento real do poder, para saber que pode ser mais proveitoso, por exemplo, um municpio eleger um prefeito corrupto mas que est prximo dos poderosos, do que uma pessoa digna que represente as suas aspiraes mas no tem as vinculaes necessrias para chegar aos recursos. A implicao muito grave: quando se deixa de votar em quem nos pode representar, para votar em quem est vinculado com os de cima pelo menos ele vai conseguir alguma coisa, nem que seja algumas ambulncias todo o sistema democrtico que se v pervertido, na medida em que o processo de representao substitudo por um processo de cooptao, em que se vota no para ter um poder poltico mais representativo, mas para chegar mais perto do poder real. Quando h um esvaziamento das estruturas formais de poder, em proveito de estruturas extremamente concentradas de poder econmico, no h democracia que funcione. A extrema pobreza, como a extrema riqueza, constituem fenmenos patolgicos para uma sociedade. A dinmica do emprego A dinmica do emprego est mudando no mundo inteiro. Estamos acostumados com o conceito conjuntural do desemprego, que se manifesta quando a economia est passando por um momento recessivo. O problema agora, que o ritmo de inovao tecnolgica atinge um nvel em que o prprio crescimento econmico, independentemente de qualquer recesso, gera desemprego. o que hoje as Naes Unidas chamam de jobless growth, ou crescimento sem gerao de empregos (Informe sobre el Desarrollo Humano 1993, PNUD, New York 1993, p. 3 e segs.). A evoluo neste sentido foi particularmente acelerada no Brasil, por uma conjugao perversa das tendncias rurais e urbanas: de certa maneira, sofremos o duplo impacto negativo da modernidade tecnolgica e do atraso institucional. Na rea rural, vivemos, nas dcadas de 60 a 80, um fortssimo xodo de populaes agrcolas, que nos transformou, no espao de uma gerao praticamente de pas 15

Dezembro 1994

Revista Adusp

do atraso e do progresso, a poltica retrgrada do rural em pas urbano. Em termos de ordem de granmonoplio de terras improdutivas e o efeito moderdeza, dois teros da nossa populao viviam no camno do desemprego que hoje afeta os pases mais depo nos anos 1950, enquanto hoje os trs quartos visenvolvidos, e a populao pobre do pas, expulsa vem nas cidades, invertendo completamente a situaontem do campo hoje excluda do emprego urbao. Esta urbanizao acelerada, tardia e catica no, criando a situao explosiva que hoje conhecetem o seu preo. mos. No conjunto, a realidade que a maior parte Na sociedade moderna, a vinculao dominante das terras agrcolas do pas so utilizadas como redo cidado com a sociedade se d atravs do emserva de valor, por proprietrios que preferem imoprego. Uma pessoa sem terra para trabalhar no bilizar grandes reas e esperar que se valorizem campo, ou sem emprego na cidade, est simplespor efeito de investimentos pblicos e privados de mente perdida. O fato de termos desenraizado uma terceiros, do que correr os riscos e enfrentar os esimensa massa de trabalhadores do campo, para agoforos de atividades produtivas. Manter esta situara exclu-los do emprego urbano, alm do drama o quando milhes de agricultores querem cultieconmico e social que cria, leva a uma perda genevar e so impedidos por falta de terra somos seralizada de cidadania e uma desorganizao poltica guramente o nico pas do mundo onde uma pesprofunda. interessante a posio assumida pela soa que quer trabalhar a terra tratada como inigreja protestante na Europa, em artigo de primeira vasor enquanto dezenas de milhes passam fopgina do Le Monde: assumindo-se como dado esme, mostra o grau de absurdo que pode atingir a trutural o fato que o emprego nas empresas no poausncia de processos democrticos de deciso no der mais absorver o conjunto da populao trabainteresse da sociedade. lhadora, torna-se necessrio voltar a pensar as forConjugam-se aqui trs processos. Por um lado, mas de organizao comunitria. Numa sociedade vemos a expanso da monocultura, que utiliza pouem que os setores empresarial e pblico no asseguca mo de obra ou a utiliza de forma sazonal, desarram mais a vinculao de todos, a cidadania efetiva ticulando, inclusive, a formao de empregos estno pode mais ficar to dependente deste tipo de veis. Por outro, a tecnificao generalizada nas vnculo. grandes propriedades leva a substituio do homem pela mquina. Finalmente, a monopolizao do solo A centralizao do poder agrcola como reserva de valor fechou ao trabalhador rural expulso das grandes propriedades a alterO terceiro aspecto do problema da perda de gonativa de criar pequenas e mdias propriedades ruvernabilidade que queremos focar aqui est ligado rais. Esta grande oportunidade perdida, de se gerar centralizao do nosso aparelho poltico administraum forte tecido agrcola de produo alimentar, letivo e correspondente hierarquia de decises. vou a populao rural s periferias urbanas, geranMuito se fala da dimenso do Estado e do milado o acelerado e catico processo de urbanizao groso poder racionalizador que representaria a pridas ltimas dcadas. vatizao. As dimenses reais da participao do EsSe, nas ltimas dcadas, assistimos absurda extado na economia, nos pases que so diariamente pulso dos trabalhadores do campo, na dcada preapresentados como exemplos nos nossos programas sente estamos assistindo acelerada tecnificao de propaganda eleitoral, so as seguintes: da indstria, em particular com as novas tecnologias de produo, e dos servios, que esto sofrendo o Participao percentual dos gastos do Governo no imenso impacto da informtiPIB ou no PNB dos pases industrializados, 1880-1985 ca. Os dois processos conjugados esto levando reduo da capacidade urbana de Ano Alemanha EUA Frana Japo Sucia Reino Unido oferta de empregos, no quadro do j mencionado cresci1880 10 8 15 11 6 10 mento sem empregos. caracterstico, por exemplo, o 1929 31 10 19 19 8 24 caso do Bradesco, que passou de cerca de 150 mil para me1960 32 28 35 18 31 32 nos de 70 mil funcionrios nos ltimos anos. 1985 47 37 52 33 65 48 Assim, em termos de emprego, enfrentamos simultaneamente os lados negativos Fonte: World Bank, World Development Report 1991, Washington 16

Revista Adusp

Dezembro 1994

conhecerem a realidade sobre a qual tomam deci importante dizer que se trata de dados do ses, alm de poderem contar com as sugestes e Banco Mundial, perfeitamente confiveis. Constacontrole da populao interessada, deixa de ter sentamos a forte progresso global da participao do tido a centralizao dos recursos. Na realidade, a Estado, particularmente na fase mais recente, apeprpria urbanizao criou uma nova gerao de prosar de todos os discursos em contrrio, inclusive blemas dramticos de sade, educao, habitao, nos Estados Unidos e na Inglaterra. Em termos de transportes, saneamento bsico, e outros que exigem ordem de grandeza, nos pases desenvolvidos o gomilhares de pequenos projetos de melhoria de qualiverno administra hoje a metade do produto social. dade de vida que simplesmente no podem, sob pePor mais que queiramos, o Estado no derreter na de um absurdo administrativo total, dependerem ao sol: precisamos encontrar as formas de faz-lo de ritmos, burocracias e regateamentos polticos de funcionar. Braslia. Imaginem uma multinacional em que 90% A urbanizao no Brasil foi to rpida, que ainda das decises da sua rede mundial de atividades deno acordamos para as suas implicaes mais ampendessem de decises da presidncia da empresa plas em termos de estrutura do Estado. A realidade em Detroit. que, como no caso de outros pases de urbanizao As multinacionais j ultrapassaram esta fase centardia, continuamos com um sistema centralizado de tralizadora, orientando-se para a reduo do leque decises como se o pas ainda fosse um mar de pode nveis hierrquicos, autonomia de ao das unipulao rural dispersa, com capacidade de governo dades, coordenao flexvel em redes interempresaapenas ao nvel central, na Capital. riais. Na rea do Estado, continuamos com uma esUma ilustrao simples do absurdo a que isto trutura de governo tpica leva est no salrio-edudo sculo XIX, ou, sejacao: ao realizarmos, h mos generosos, da segunalguns anos atrs, uma Nos pases que esto evoluindo da metade do sculo XX, consultoria para o Minisquando os problemas que trio da Educao, consda democracia representativa enfrentamos j so os de tatamos que a construo uma economia moderna, ou no de algumas salas para a democracia participativa, exigindo respostas flexde aula num municpio veis e participativas. distante era decidida por com ampla descentralizao dos O impacto da descenuma pequena equipe no tralizao dos recursos gabinete do Ministro, derecursos e do poder de deciso, o pblicos e da autoridade pois de um trmite envolsobre o seu uso no se vendo uma dezena de cidado participa de reunies manifesta apenas atravs instituies e levando da maior racionalidade cerca de 8 meses, sendo no prprio bairro administrativa. Nos pases que as pessoas encarreque esto evoluindo da gadas de decidir, em gedemocracia representatiral, nem conheciam o va para a democracia participativa, com ampla desmunicpio interessado, podendo apenas pronuncentralizao dos recursos e do poder de deciso, o ciar-se sobre a coerncia interna dos papis. Tratacidado participa de reunies no seu bairro porque se de um exemplo entre mil, que implica o seguinali se decide onde ficar a escola, que tipo de arbote: temos de rever em profundidade a hierarquia rizao haver nas ruas e assim por diante. E as reude decises do pas. nies so decisivas para o uso final dos recursos. Em termos prticos, isto significa rever o controle Entre ns, o cidado vai numa reunio poltica para do uso dos recursos pblicos. No Brasil, os municaplaudir um candidato num comcio. pios controlam algo como 10 a 13% dos recursos pEm outros termos, a distribuio da renda, a criablicos do pas. Na Costa Rica, vemos uma situao o de novas dinmicas de emprego e a reviso da ainda pior, mas num pas muito pequeno, com uma hierarquia de decises fazem parte do mesmo proparticipao que mal chega aos 5%. Na Sucia, o gocesso estruturador da comunidade, visando devolver verno central maneja apenas 28% dos recursos pa essa massa atomizada e desarticulada de indivblicos, enquanto os governos locais, e particularmenduos que constituem o grosso da nossa populao, o te os municpios, detm 72%. Em termos gerais, os seu carter de sociedade organizada e recuperar a pases desenvolvidos manejam entre 40 e 60% dos governabilidade do pas. recursos pblicos ao nvel local. Ora, quando 80% da populao do pas vivem em espaos urbanos, que, em geral, dispem de tcnicos Ladislau Dowbor, professor titular da PUC-SP e conto bons quanto os de Braslia, com a vantagem de sultor da Organizao das Naes Unidas. 17