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Direito Administra vo

Ney Alves de Arruda

Direito Administrativo

Curso de Administrao a Distncia UAB/UFMT

Autor: Prof. Msc. Ney Alves de Arruda


Advogado inscrito na OAB/MT desde 1992 Mestre em Teoria e Filosofia do Direito UFSC Doutorando em Direito Pblico Universidad de Burgos Castilla y Len Espaa Docente da Faculdade de Direito UFMT Professor do Curso de Ps Graduao Especializao em Direito Administrativo e Administrao Pblica UFMT

Direito Administrativo

Cuiab-MT 2010 3

Arruda, Ney Alves de Direito Administrativo: Curso de Administrao a Distncia UAB/UFMT - 1. edio - Cuiab: Editora da UFMT, 2010.

1. Direito Administrativo 2. Direito Administrativo Brasil 3. Direito Administrativo Curso de Administrao a Distncia I. Ttulo. II Srie

Iniciando a Viagem...

Ol, pessoal, tudo bem?

Vamos comear um estudo valiosssimo para a carreira profissional dos futuros administradores. Vamos acompanh-los no estudo doutrinrio do Direito do Estado, por excelncia. Isto , o Direito Administrativo que a cincia que se pratica dentro das entidades pblicas, as regras jurdicas que so aplicadas nos rgos da Administrao Pblica tanto na esfera do Governo Federal, como nos Governos Estaduais e Municpios (Prefeituras) de nosso pas. preciso dizer, aqui, que h uma conscincia acerca do fato de escrevemos uma introduo geral de Direito Administrativo para estudantes de

Administrao. Ou seja, de que esta disciplina deve cumprir sua obrigao de funcionar como uma iniciao do acadmico(a) na arte da pesquisa do Direito Pblico de bem administrar o Estado. Mas nem por isso, o fenmeno administrativista sofreu um descuido da linguagem que buscou ser didtica, porm sem deixar de ser tcnica, no sentido de demonstrar ao estudante a complexidade do Estado. Por outro lado, no h como driblar a necessidade de construir uma linguagem tcnica apenas fazendo uso de um discurso mais acessvel para atender as estratgias pedaggicas deste sistema. Em verdade, qualquer rea da Cincia Jurdica exige para seu estudo um grau de aprofundamento apenas alcanvel com muita leitura e pesquisa avanada. Contudo, este compndio foi redigido com o objetivo de: iniciar, apresentar, estimular, ensinar. Comentamos inicialmente que este estudo uma introduo geral de carter doutrinrio para a investigao cientfica do Direito Administrativo Brasileiro. Como opo metodolgica de ao para o estudante, recomendamos que seja adotada uma obra para estudos pessoais. Esta proposta de curso da disciplina Direito Administrativo somente tem chances de funcionar com uma mnima eficcia, se houver o dilogo com outros autores. Aconselhamos, portanto, que os acadmicos livremente abracem um ou dois autores de sua predileo para fazer o contraponto deste pequeno compndio com outros doutrinadores, ao menos um livro amigo no estilo de perguntas e 7

respostas, ou dois clssicos da disciplina, ou mesmo uma obra que adote a tcnica expositiva na linha de concursos pblicos, pois isto ajudar muito a inicializao nos meandros do Direito Administrativo. Algo muito importante que afirmamos como um alerta: que os estudantes no fiquem confortavelmente acomodados apenas pensando em encontrar aqui tudo que precisam para compreender maximamente esta disciplina. Como derradeira sugesto para nossos futuros administradores, duas propostas: a) procurem ler as legislaes fundamentais selecionadas de alguns stios na Internet para os tpicos que sero apresentados, stios estes, inseridos no quadro saber mais de cada tema tratado; b) seria interessante trabalhar a disciplina Direito Administrativo sempre acompanhado de um bom dicionrio de vocabulrio jurdico para ser consultado toda vez que surgirem novas palavras tcnicas e, assim potencializar a qualidade do aprendizado, fazendo valer todo o esforo e tempo investido neste estudo, de forma verdadeira e sensata.

Desejamos a todos bons estudos e vamos a luta!

SUMRIO UNIDADE 1 Introduo Geral ao Direito Administrativo......................................13 TPICO 1) Gnese e evoluo histrica do Direito Administrativo.........................14 1.1) Introduo: primeira leitura doutrinria acerca da distino entre Direito Pblico e Direito Privado.................................................................................................14 1.2) Conceito de Direito Administrativo........................................................................18 2.3) Elementos para entender a evoluo histrica do Direito Administrativo.......21 TPICO 2) Sujeito de direito: Pessoas Jurdicas Administrativas.............................27 2.1) Organizao do Estado e da Administrao..........................................................27 2.2) Um conceito de Administrao Pblica para reflexo de seus objetivos..........28 2.3) Explicando a idia de Entidades Pblicas e Administrativas.............................30 TPICO 3) Objeto do Direito Administrativo..............................................................37 3.1) Fontes do Direito Administrativo............................................................................37 3.2) Princpios da Administrao Pblica......................................................................41 3.3) Regime jurdico da administrao...........................................................................53 TPICO 4) Fatos e Atos Jurdicos...................................................................................59 4.1) Conceito e argumentaes sobre os Fatos Jurdicos..............................................59 4.2) Definio e articulaes sobre os Atos Jurdicos...................................................60 4.3) Classificao do Fato e Ato Jurdico........................................................................61 UNIDADE 2 Elementos fundantes da Administrao Pblica...............................67 TPICO 5) Ato Administrativo......................................................................................67 5.1) Conceito de Ato e Fato Administrativo..................................................................67 5.2) Requisitos: finalidade, forma, motivo.....................................................................69 5.3) Presuno de Legitimidade......................................................................................72 TPICO 6) Servio Pblico..............................................................................................81 6.1) Noo conceitual e princpios do Servio Pblico................................................81 6.2) Algumas caractersticas essenciais do Servio Pblico........................................87 6.3) Inovaes contidas no denominado Terceiro Setor e suas Entidades Paraestatais.........................................................................................................................89

TPICO 7) Autarquias.....................................................................................................96 7.1) Rudimentos basais sobre o tema da Descentralizao Administrativa.............96 7.2) Conhecimentos instrutrios iniciais sobre Autarquias.......................................100 7.3) Caracterizao geral sobre o instituto jurdico das Autarquias........................103 TPICO 8) Sociedade de economia mista...................................................................107 8.1) Noes gerais sobre a sociedade de economia mista..........................................107 8.2) Breve comparao entre distintos institutos........................................................108 8.3) Fatores caracterizantes de sua estrutura...............................................................109 TPICO 9) Empresas Pblicas......................................................................................113 9.1) Exame conceitual do instituto................................................................................113 9.2) Informaes distintivas gerais................................................................................114 9.3) Operacionalidade da empresa pblica frente ao Estado Brasileiro..................115 TPICO 10) Fundaes Pblicas..................................................................................119 10.1) Conceito sob leitura doutrinria..........................................................................119 10.2) Informes sobre suas caractersticas......................................................................120 10.3) Exemplificaes no Estado Nacional...................................................................121 UNIDADE 3 Contratao e Delitos no Direito Administrativo............................127 TPICO 11) Funcionrio Pblico..................................................................................127 11.1) Breves noes de apresentao da temtica.......................................................127 11.2) Diferenciao entre cargo, emprego, funo no Poder Pblico......................128 11.3) Particularidades legais sobre o funcionalismo pblico....................................131 TPICO 12) Licitao e Contrato Administrativo......................................................136 12.1) Conceitos e distines doutrinrias sobre o ato licitatrio...............................136 12.2) Definies tcnicas acerca do ato de contratao..............................................140 12.3) Procedimentos Administrativos para licitar e contratar..................................143 TPICO 13) Crimes contra a Administrao..............................................................150 13.1) O recorte geral temtico: dos atos ilcitos praticados por servidor.................150 13.2) Iniciando uma leitura sobre a tipologia geral dos atos ilcitos contra a Administrao..................................................................................................................151 13.3) Revisando algumas leituras sobre o discurso da punibilidade do Estado contra os crimes administrativos..................................................................................153 Referncias........................................................................................................................158 10

UNIDADE 1
Objetivos:
Importante j comearmos nosso contato acadmico neste curso explicitando quais so os objetivos das unidades. Ento, para esta primeira unidade, devemos comear com a idia de situar a disciplina no tempo e no espao falando de sua condio histrica tendo a seguir o estudo do conceito de direito administrativo.

Esta unidade nmero um tambm tratar de refletir sobre alguns aspectos da Organizao do Estado e da Administrao procurando desenvolver uma leitura sobre quem o sujeito de direito dentro das perspectivas das Pessoas Jurdicas Administrativas.

Por fim vamos estudar o que podemos entender por Objeto do Direito Administrativo apresentando o importante tema das Fontes do Direito Administrativo. Este o ponto de partida doutrinrio da disciplina sob tema.

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UNIDADE 1 Introduo Geral ao Direito Administrativo: Introduo: Comearemos agora um estudo introdutrio ao Direito Administrativo Brasileiro. Neste momento, damos a largada ao primeiro tpico onde vamos observar o que a Doutrina Jurdica brasileira revela sobre os fatores histricos que fizeram nascer esta disciplina jurdica, suas fontes tcnicas na Cincia Jurdica e elementos essenciais sobre as modalidades de interpretao do Direito Administrativo. Trata-se de uma disciplina que goza de autonomia tcnica, isto , no depende das demais reas jurdicas para uma interpretao eficaz, possuindo assim sentido especfico na organizao do Estado. Apesar de sua independncia tcnica, o Direito Administrativo mantm um relacionamento de cooperao e dilogo com todas as outras disciplinas do Direito Pblico Interno Brasileiro. Comeamos o estudo de uma matria pertencente Cincia do Direito, cuja caracterstica fundamental ser doutrinria, vez que carece de uma codificao normativa sistematizada. Isto , no h um cdigo legal nico e geral de Direito Administrativo. Esta disciplina depende muito da direo dada pelos juristas que estudam os casos concretos de organizao das instituies do Estado e ento, descrevem os institutos passando a dirimir dvidas e apresentar conceitos, classificaes que auxiliam no entendimento da matria na prtica administrativa cotidiana do Estado. Resumindo, explica-se este fato, pois o Direito

Administrativo cresce a partir da produo de escritores, cientistas do Direito, juristas que comentam em seus artigos e livros as tcnicas administrativas do Estado, e assim produzem a doutrina.

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TPICO 1) Gnese e evoluo histrica do Direito Administrativo 1.1) Introduo: primeira leitura doutrinria acerca da distino entre Direito Pblico e Direito Privado

Iniciamos nossa caminhada observando um tema fundamental para o estudo de qualquer rea da Cincia do Direito. Trata-se de um assunto central de grande relevncia do ponto de vista doutrinrio dentro do Direito Brasileiro, que de origem histrica marcada pela matriz romano-germnica, isto , insere-se numa tradio de direito escrito e legislado. O nosso Direito Nacional est dividido em direito pblico e direito privado e recebe a orientao de um sistema de leis guiado por princpios gerais do direito com carter slido e sem fragmentaes. Tal diviso em direito pblico e privado obteve explicao, quando observamos a trajetria evolutiva da Teoria Geral da Norma, cuja proposta pioneira partiu da escola do direito alemo, sem dvida, um das doutrinas precursoras desse estudo organizador do direito legislado na Europa. O Direito Escrito, portanto legislado em normas sistematizadas, opera com bases e fundamentos absolutamente formais. Podemos fazer a diferenciao entre Direito Pblico e Privado, basicamente pensando em elementos jurdicos bem tradicionais como o contedo, ou seja, a substncia desse direito e a forma, isto , o contorno como esse direito se apresenta. Assim, se formos levar em considerao estes dois fatores, o contedo, ou seja, o objeto da relao jurdica entre partes, se houver um supremo interesse maior da coletividade, podemos dizer que se trata da manifestao de um Direito Pblico. Ao contrrio, se o contedo que est sendo discutido tem carter particular, que interessa somente quelas pessoas envolvidas numa possvel relao jurdica, ento esse objeto reservado determina que estamos diante de um Direito Privado. Se pensarmos no mais no contedo que est sendo discutido, mas olharmos a forma dessa relao jurdica, quando a mesma apresentar traos de uma relao de subordinao a um direito (a uma lei), estaremos diante do Direito Pblico. Mas, ao invs disso se relao jurdica for de coordenao, ento estamos

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diante do Direito Privado, porque as partes devem negociar, transigir para atingir o fim desejado por ambas. A origem dessa discusso cientfica que divide o Direito em dois: pblico e privado se devem aos juristas de Roma. Na idade antiga todo cidado romano sabia que o direito pblico fazia referncia ao Estado Romano e o direito privado guardava sintonia com as coisas da cidadania particularmente consideradas, seus negcios, seus bens entre si. Na idade mdia, correntes filosficas como a Escolstica de Santo Toms de Aquino favoreceram o surgimento de doutrinas jurdicas como o Jusnaturalismo. J na idade moderna a filosofia progrediu enormemente com o Iluminismo na Europa, o qual deu vazo ao surgimento do Direito Moderno, instrudo no padro de doutrinas econmicas da burguesia insurgente como o Liberalismo. Aps a Revoluo Francesa de 1789, essa distino entre Direito Pblico e Privado alcanava notoriedade inquestionvel. A filosofia liberal do deixai fazer, deixai passar fomentada pelos ricos comerciantes burgueses do final do sculo XVIII, determinou que houvesse liberdade total nos negcios. Assim, as autoridades do Estado somente deveriam se preocupar com assuntos da coletividade. O mundo privado no deveria mais se misturar com assuntos do mundo pblico. Ao Estado se cominava a funo de disposio da nao e orientao da sociedade, defesa das fronteiras territoriais, cobrana de impostos, cominao de penas, administrao do espao pblico, produo de dinheiro, e o mais importante, a edio de regras jurdicas objetivas que trouxessem mais segurana jurdica para o homem poder negociar com o seu semelhante, ao passo que a economia seria necessariamente explorada pela classe econmica, a burguesia. Importante pensarmos em conceitos.

O que podemos considerar que seja o direito pblico, e o direito privado?

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Vejam a seguinte proposio: quando um vnculo de natureza obrigacional abalizado na autoridade de um ente estatal superior, trata-se de um vnculo de direito pblico. Exemplo: satisfazer o pagamento de taxas municipais. De outra forma, quando estamos diante de vnculos obrigacionais de direito privado, ns observamos uma sujeio de si mesmo do interessado. Exemplo: adimplir (= satisfazer) o pagamento de sapatos novos comprados. Ns vivemos eternamente mergulhados em relaes jurdicas entre pessoas que ora esto em situao de superioridade (Estado), ora de submisso. Ou seja, so relaes jurdicas entre administrador (Estado) e administrados (cidadania). Assim se constri o ncleo central do direito pblico. Segue o direito privado apenas, tratando de relaes entre partes cidads assemelhadas, sem submisso ou hierarquia. Historicamente o fundamento da diviso dicotmica entre Direito Pblico e Direito Privado esteve enraizada na defesa incondicional do direito de livremente pactuar, isto , de celebrar contratos, tambm na capacidade de livre iniciativa para produzir bens e no direito de exercer a propriedade patrimonial. A burguesia comerciante da idade moderna necessitava dessa diviso interna do Direito para tocar seus projetos de domnio econmico na Europa, como ocorreu com a inveno da produo em srie a partir da til Revoluo Industrial Inglesa. Estava cristalizada uma doutrina que pregava efetiva diferenciao entre um universo jurdico do pblico e um universo jurdico do privado. No houve contradies nesse sistema com o comando do direito pblico, por quanto seara de controle da vida social pelo Estado como a atributo exclusivo de direito pblico. Os dois domnios jurdicos estavam expressamente formatados de maneira tecnicamente diferente, mas no de uma averso efetiva, absoluta, entre Direito e Estado. Essa dualidade acabou tendo um carter sustentvel pelas classes econmicas dominantes.

Reflitamos agora sobre uma verdade inconteste:

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Desde os primrdios da histria das sociedades primitivas, quando o homem passou a se aglutinar em sociedade, este no pde deixar de lado o fator da segurana, da ordem, e das condies para o progresso; que ele deveria concorrer para a satisfao da comunidade social de que faz parte: aqui est o interesse geral. Contudo, mesmo quando se integra, o homem no abre mo de suas liberdades, dos seus direitos individuais, pois no se destina a ser uma mquina, a trabalhar s para atender ao Estado. O homem em sociedade opera com sua racionalidade em prol tambm da sua vida privada, suas relaes negociais, de prticas toleradas pelo Estado, consideradas do ponto de vista jurdico, rumo ao seu bem-estar. Ou seja, em prol de atender os seus direitos pessoais, o homem busca a vida em sociedade. A diferenciao entre o mbito das relaes jurdicas de interesse pblico devem ser necessariamente separadas das relaes jurdicas de interesse privado, com prevalncia da primeira em nome da coletividade de um pas. Enfim, esta separao em Direito Pblico e Direito Privado tem um valor inestimvel para um rigoroso estudo sistematizado do Direito. H um sentido inequvoco de introduo Cincia do Direito em toda a sua proposta de mtodo cientfico, dessa forma, facilitando uma ampla inteligncia da concepo do mundo jurdico. Apenas ressalte-se, para terminar, que o Direito Privado trabalha com o individuo, o cidado e sua vontade autnoma. Sua liberdade de obrigar-se patrimonialmente em relaes jurdicas particulares a tnica. J o Direito Pblico diz respeito figura do Estado, e seu direito escrito utilizado para manter a ordem na sociedade.

Glossrio

Cincia do Direito: conjunto de saberes a partir de um mtodo cientfico e um objeto definido de estudo, isto , as relaes jurdicas transformadas em investigao cientfica. Para maiores esclarecimentos acesse o seguinte artigo doutrinrio: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2984

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1.2) Conceito de Direito Administrativo Caminhando mais um pouco, agora chegou a vez de entender mais a fundo como esse Direito Administrativo, que a nossa meta nesta disciplina. Onde aplicada e utilizada esta disciplina jurdica de Direito Pblico Interno?

Respondendo esta pergunta, o Direito Administrativo detm aplicabilidade junto aos rgos do Estado e suas pessoas jurdicas que so responsveis por desempenhar a funo administrativa do Estado. Quando falamos sobre o termo Estado, queremos fazer referncia a uma trade de administrao estatal, ou seja, ao Governo Federal (Unio), Estados (Unidades Federadas, exemplo: Mato Grosso, Bahia, Santa Catarina), e aos Municpios (as prefeituras). Assim, todos esses organismos estatais operam na realizao de interesses da coletividade. Nesse sentido, so considerados como Administrao Pblica. Para isso, eles atuam dentro do regime jurdico de direito pblico. Um doutrinador brasileiro consagrado o Professor Hely Lopes Meirelles. Ele adotou uma postura dogmtica (postura doutrinria) bem ortodoxa (conservadora) sobre a relao do nosso Direito Administrativo em relao a outros pases do Hemisfrio Norte.

Preste Ateno

Sabemos que um possvel conceito da disciplina em estudo a idia de que a mesma seja um brao do direito pblico interno (interno, no sentido de ser o conjunto de leis internas da Repblica do Brasil), que versa sobre regras e princpios que ordenam a atividade administrativa, a qual atinge agentes administrativos, suas tarefas de servir sociedade e executar ordens superiores, alm de rgos institucionais da Administrao Pblica sempre colimando, objetivando, o bem pblico, ou seja, o interesse da coletividade.

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Diante da grandeza desse fim maior do Direito Administrativo, no h como aceitar que a dogmtica doutrinria aliengena (de outras naes) possa ter competncia conceitual para nos ajudar na compreenso prtica desta disciplina diante das atividades a serem desenvolvidas pelos Poderes Constitudos da Repblica do Brasil (Executivo, Judicirio, Legislativo) que dirigem e comandam o exerccio da funo administrativa nacional. Vejamos um conceito extremamente objetivo de Direito Administrativo como sendo: o acervo coeso de princpios jurdicos que governam as atividades, os agentes e os rgos, propensos a alcanar de forma slida, direta e prontamente os objetivos almejados pelo Poder Pblico. Observa-se que as Administraes Pblicas, ao se constiturem, planejam os escopos perseguidos (fins buscados) e formalizam organismos estatais e suas respectivas prerrogativas indispensveis para alcanar o xito pretendido. Nisso, nossa disciplina jurdica publicista normatiza os rgos (secretarias, diretorias, departamentos, divises) do Estado e suas respectivas atividades para o hbil desenvolvimento da Administrao Pblica. A organizao estatal contempornea das Naes civilizadas tem fins especficos densos para dar conta de suas obrigaes perante a Sociedade. Com efeito, na perspectiva de um Estado Tripartite (dividido em trs partes), existe uma parte do Estado que administra os fins pblicos. Tambm h outra parte do Estado que legisla criando um ordenamento jurdico (conjunto de leis que rege uma sociedade), que gera Segurana Jurdica para o tecido social. Alm disso, temos uma parte do Estado que jurisdiciona, ou seja, julga os conflitos e sentencia os processos. Em todas essas trs dimenses est o Direito Administrativo que orienta a organizao dos organismos tcnicos que compem tais poderes do Estado. Como poderamos de forma preliminar propor um conceito de nossa disciplina?

Pois bem, uma possvel definio para a disciplina ora em estudo seria que o Direito Administrativo o complexo de princpios de direito que conduz a 19

coordenao e a prtica da atividade administrativa do Estado, seus rgos, agentes pblicos, isto , seus funcionrios e suas entidades, cuja meta bem satisfazer os interesses da sociedade com pleno atendimento dos ditames dos interesses pblicos. A seguir apresentamos a proposta conceitual do Direito Administrativo a partir da viso do Prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, com fundamento numa perspectiva que amplia uma leitura clssica e unilateralizada do estudo desta disciplina: Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que estuda os princpios, preceitos e institutos que regem as atividades jurdicas do Estado e de seus delegados, as relaes de subordinao e de coordenao delas derivadas e os instrumentos garantidores da limitao e do controle de sua legalidade, legitimidade e moralidade, ao atuarem concreta, direta e imediatamente, na prossecuo dos

interesses pblicos, excludas as atividades de criao da norma legal e de sua aplicao judiciria contenciosa. (MOREIRA NETO 2006: 47) Como havamos dito anteriormente, um dos grandes estudiosos do Direito Administrativo do Brasil o jurista Hely Lopes de Meirelles. Ele conceitua nossa disciplina como sendo o conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes, as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. J outro extraordinrio escritor e pensador do Direito Administrativo brasileiro, o professor Jos Cretella Jnior ensina que nossa disciplina tambm pode ser conceituada como o ramo do Direito Pblico interno que regula a atividade jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios de sua ao, ou seja, o ramo do Direito Pblico que rege a ao do Estado para a consecuo dos seus fins. De forma sinttica e resumindo o tema do conceito da nossa disciplina, podemos dizer que o Direito Administrativo pode ser entendido como um conjunto coeso de princpios jurdicos que regem as atividades pblicas, os rgos, e seus agentes, buscando realizar os fins planejados pelo Estado em prol da 20

sociedade. Tambm devemos destacar que o Direito Administrativo se relaciona numa intensa interface com o Direito Processual Civil, Direito Tributrio, Direito Civil, Direito Municipal, entre outros. Muito bem, conseguimos pensar um pouco como funciona o conceito de nossa disciplina atravs de uma breve noo do Direito Administrativo. Vamos em frente com nossos estudos.

2.3) Elementos para entender a evoluo histrica do Direito Administrativo Vamos falar um pouco de Histria do Direito Administrativo. importante que tenhamos uma viso de iniciao historicista, pois com ela examinamos a gnese do processo evolutivo desta modalidade de tcnica jurdica

administrativista do Estado. Pois bem, os primrdios do Direito Administrativo, como rea autnoma tm sua genealogia l no sculo XVIII e realmente se firma como disciplina cientfica do direito no sculo XIX. Em verdade, bom que saibamos que, antes do nascimento formal do Direito Administrativo, desde a antiguidade, e as formas primitivas do Estado egpcio, babilnico, grego e romano, claro que j contemplaram normas administrativas e estruturas formais, at porque, a Humanidade j conhecia o arcabouo do Estado Imperial (Roma), Estado faranico (Egito Antigo), CidadeEstado (Atenas na Grcia). Evidente que estas regras de carter pblico alcanaram grande expresso no Direito Romano, em particular no bojo de seu Direito Civil (Jus Civile). Destaque-se que, antes do surgimento histrico do denominado Estado de Direito (isto , o Estado que tem e respeita uma Constituio, onde impera a Lei), o domnio gerencial da sociedade, administrar as coisas e interesses do coletivo esteve sob a autoridade dos monarcas da Idade Antiga e Mdia. Assim, os imperadores e reis colocaram a fora de suas soberanias acima de seus sditos. Vale a pena recordarmos aqui os ensinamentos do mestre Celso Antonio Bandeira de Mello, acerca das origens do Direito Administrativo:

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A origem do Direito Administrativo e do rgo referido [Conselho de Estado], advm de eventos que assim se podem resumir. Sobrevindo a Revoluo Francesa, como o perodo histrico precedente era o da Monarquia Absoluta, inexistiam disposies que subjugassem ao Direito a conduta soberana do Estado em suas relaes com os administrados. Da que era preciso aplicar um Direito novo, ainda no legislado (ou que mal iniciava a s-lo). que as normas do Direito at ento existentes disciplinavam as relaes entre particulares, inadaptadas, pois, para reger vnculos de outra ndole, ou seja: os intercorrentes entre o Poder Pblico e os administrados, j agora submissos todos a uma ordem jurdica. Tais vnculos, consoante se entendia, demandavam uma disciplina especfica, animada por outros princpios, que teriam que se traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como

exorbitantes porque exorbitavam dos quadros do Direito at ento conhecidos, o Direito Comum. Foi o referido Conselho de Estado institudo pelo art. 52 da Constituio de 15 de dezembro de 1799 , que com suas decises, forjou estes princpios e concepes que se converteram no que se chama de Direito Administrativo. (BANDEIRA DE MELLO 2007:39)

De fato, naquela poca, a sociedade europia foi regida por monarquias absolutistas que tambm detinham um acervo de rudimentares regras de conduta administrativa. Podemos at dizer que esses soberanos antigos e do medievo exerceram um primitivo e pioneiro direito de administrar seus respectivos reinos, ainda que o moderno Direito Administrativo, cientfico e formal, tenha como escopo a sociedade. Bom, mas naqueles tempos, isso no aconteceu, vez que nesses regimes absolutistas antigos, os sditos desconheciam seus prprios direitos. No processo evolutivo histrico da Civilizao Humana, o sculo XVII apresentou progressos de carter poltico, quando alguns tratados internacionais comearam a ser firmados pelos reinos europeus, em especial no ano de 1648, o de 22

Vestflia, outorgando de forma indita o reconhecimento de circunscries territoriais como regies demarcadas de naes na Europa. Inegvel que o Direito Administrativo precisou passar por muitas transformaes em diversos estgios e graus do seu progresso tcnico, at atingir um nvel de maturidade e autonomia como ramo da cincia jurdica no Ocidente. Mais de cem anos depois dos primeiros tratados internacionais de consolidao do Estado Nacional, com muita luta do povo contra o absolutismo europeu do Ancien Regime (o Antigo Regime Monrquico), surge a Revoluo Francesa de 1789, que corta a cabea do rei francs e inaugura um novo modelo poltico, o republicano. Tal movimento revolucionrio faz ruir a ideologia da majestade. Ocorrem intensas agitaes sociais e econmicas, excitando mudanas nas instituies governativas da poca, o que acarreta transformaes tambm na estrutura jurdica. A Revoluo Francesa, que foi movimentada pela classe da burguesia promove a queda do Estado Absolutista e, em seu lugar, instalada a instituio jurdica do Estado de Direito que, com base na idia de legalidade, faz surgir um pensamento de Estado, contendo trs poderes: executivo, legislativo e judicirio. Interessante observar que a Revoluo Francesa, estabeleceu-se como um baliza de afastamento do Estado absolutista (governo do rei), que no deixa de existir na Europa, porm abre espao para uma nova forma ideolgica de governo, o Estado Poltico de Direito, fulcrado na legalidade (governo de Leis). Cumpre lembrar que Frana a nao desbravadora em abraar uma nova cultura administrativa do Estado Nacional com trs poderes, j mencionados:, o Executivo, Legislativo e Judicirio, conferindo-se autonomia e hoje orientado por intenso dialgico entre eles. Nessa Frana ps-revolucionria, surgem os tribunais e cortes para apreciao de processos e peties, envolvendo questes de Direito Administrativo. Aqui j, no sculo XIX, assistiremos institucionalizao de um direito tecnicamente peculiar, porque cientfico e independente, que cogne (conhece) casos concretos de conflitos entre administrados e o Estado. Falando um pouco de Histria Brasileira do Direito Administrativo, podemos afirmar, em harmonia com a melhor doutrina, que o marco fundamental 23

de incio dos estudos desta disciplina em territrio nacional se deu a fundao dos cursos jurdicos e instaladas as Faculdades de Direito de So Paulo e de Olinda em 11 de agosto de 1827. Os cursos evoluram durante a vigncia do Imprio, quando no ano de 1851, por ocasio do Decreto n. 608, o Direito Administrativo foi integrado como disciplina curricular dos cursos jurdicos no Brasil. A produo da doutrina jurdica administrativista brasileira foi inaugurada em 1857, ano em que o jurista Pereira do Rego, publica sua obra de direito comparado, analisando o conhecimento publicista francs e brasileiro. Inequivocamente, sob a autoridade tcnica das doutrinas francesa e alem, o Brasil e o seu direito administrativo evoluram constantemente at os nossos dias.

Sntese: Muito bem, este o fim do primeiro tpico da unidade 1. Aqui fizemos uma breve incurso sobre a fundamental diviso doutrinria da Cincia do Direito. Entre esses dois grandes troncos, o Direito Pblico e o Direito Privado se organizam as grandes reas disciplinarias do direito. O Direito Constitucional, Direito Administrativo e o Direito Penal, por exemplo, so interesse da coletividade, portanto possuem um perfil nitidamente voltado ao tronco classificatrio do Direito Pblico. J o Direito Empresarial e o Direito Civil detm uma caracterstica de tratar de assuntos privatistas, portanto esses direitos se encaixam na classificao do Direito Privado. Depois, conhecemos alguns conceitos da nossa disciplina sob estudo, o Direito Administrativo no Brasil. Para recordar do tema s ter em mente que se trata de uma espcie de direito pblico que estuda as regras e princpios que regem a administrao dos rgos que compe o Estado Nacional em suas dimenses: a) Federal (Unio), b) Unidades Federadas (Estados) e c) Municpios. Por fim, conhecemos um pouco a evoluo histrica do Direito Administrativo atravs do tempo. Sua relao de gnese durante a Revoluo Francesa patente. Se bem que noes administrativistas todas as culturas civilizatrias como os gregos, egpcios e, em especial, os romanos, realmente 24

tiveram, dada a necessidade de gerenciar os negcios do estado e suprir as demandas das sociedades locais.

Atividades de Aprendizagem:

1) Quando tiver tempo, dirija-se Prefeitura Municipal de sua cidade. Procure conhecer os recintos de atendimento ao pblico, observando os formulrios que so preenchidos para fazer peties, por exemplo; ao Gabinete do Secretrio de Obras e Viao Pblica. Veja que toda a atividade das secretarias municipais orientado pelo Direito Administrativo. 2) Dirija-se biblioteca do seu municpio e empreste um livro sobre Histria da Civilizao. Leia os captulos dedicados a Roma e o Egito. Voc ver como o Direito Administrativo esteve presente nessas civilizaes, s que no com esse nome. 3) Tambm procure adquirir um livro didtico do tipo pergunta e resposta ou na modalidade curso de direito administrativo para voc se aprofundar nos seus estudos. Qualquer obra em seu primeiro captulo j pode ser lido e fichado. Lembre-se que os dois clssicos da disciplina so as obras do tradicional jurista Hely Lopes Meirelles e da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro. vanguardista

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e se quiser, faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de assistir a vdeo - aula sobre o Direito Pblico e Privado. a) Histria do Direito Administrativo:

http://www.google.com.br/archivesearch?q=historia+do+direito+administrativo

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&scoring=t&hl=ptBR&um=1&sa=N&sugg=d&as_ldate=1840&as_hdate=1859&lna v=hist3 b) Artigo da Profa. Maria Sylvia Zanella di Pietro sobre o tema: 500 anos de Direito Administrativo Brasileiro. http://www.direitopublico.com.br/pdf_10/DIALOGO-JURIDICO-10-JANEIRO2002-MARIA-S-ZANELLA-DI-PIETRO.pdf c) Video-aula sobre a distino entre Instituies de Direito Pblico e Privado: http://www.youtube.com/watch?v=V87HXxxVPoc http://www.youtube.com/watch?v=Am0UYaF3uS0

Referncias:

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros Editores, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo coleo Estudos

Direcionados. So Paulo: Editora Saraiva, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. SILVA, De Plcido e Silva. Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2009.

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TPICO 2) Sujeito de direito: Pessoas Jurdicas Administrativas 2.1) Organizao do Estado e da Administrao

O Direito Administrativo uma ferramenta jurdica que auxilia o Estado a conduzir, gerenciando os interesses da sociedade. Ele aplicado pelos administradores do aparelho pblico de prestar servios coletivos. O Estado se exprime e cumpre suas metas atravs dos rgos que o compem, os quais possuem duas naturezas tcnicas estruturais complementares. Com efeito, existem os rgos governamentais como a Presidncia da Repblica, os Ministrios, o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado) que integram o chamado poder poltico do governo. Importante destacar lio distintiva entre os determinados institutos jurdicos pblicos fundamentais, neste momento, que fazemos chamando colao as palavras do educador lvaro Lazzarini.

Na opinio desse jurista paulistano: H diferena jurdica, embora sutil, entre Governo e Administrao, porque os rgos do Governo tm a competncia de tomar decises polticas, dotadas de forte carga de discricionariedade, mas no de arbtrio, em relao comunidade governada, enquanto que os rgos da Administrao Pblica tem a seu cargo a aplicao daquelas decises governamentais, que sejam exeqveis em termos de ao concreta. (LAZZARINI 1996:28)

Alm desses rgos existem tambm os organismos pblicos que fazem parte estrutural da Administrao Pblica operativa em si. Isto , os desmembramentos dos rgos governamentais superiores, que se materializam nas diretorias de reas, secretarias especficas, departamentos tcnicos. Nesse contexto podemos pensar que a Administrao Pblica poderia ser o estoque de equipamentos oficiais do Estado, fsico-corpreos, recursos humanos e econmicos organizados para bem atender, executando 27 o planejado pelos rgos

governamentais superiores. Assim, a Administrao Pblica coloca seus rgos disposio do poder governamental, tendo em vista suas tarefas administrativas perante os anseios da sociedade como um todo.

Glossrio Administrao Pblica: temtica recorrente para o Poder Pblico Estatal Brasileiro. Integra diversas vertentes de entendimento. Objeto de estudo intenso, para aperfeioar as tcnicas de bem administrar os interesses da coletividade. Consulte o interessante site sobre esse assunto: http://www.enap.gov.br/

2.2) Um conceito de Administrao Pblica para reflexo de seus objetivos J podemos desfrutar deste momento para apresentarmos um conceito mais operacional e reflexivo de Administrao Pblica como sendo o comando aplicativo de um acervo de bens e necessidades identificadas e estudadas da comunidade, dentro da dimenso federal, a esfera estadual e da circunscrio municipal, de acordo com os princpios gerais que regem o Direito Administrativo e na forma da Lei, em busca do bem viver da coletividade. De fato, quando falamos de outorgar plena satisfao das necessidades coletivas da sociedade, o Estado Nacional, isto , a Repblica federativa precisa se desmembrar em rgos administrativos da Unio, ou seja, a Administrao Publica Federal. Para alm do governo federal, tambm nas Unidades Federadas da Repblica, encontramos a Administrao Pblica Estadual que goza de plena autonomia. Assim, neste raciocnio no interior dos Estados Federados encontramos tambm a Administrao Pblica dos Municpios que integram as unidades federativas da Unio. Explicando conceitualmente um pouco mais a idia de Administrao Pblica, poderamos dizer que se trata de aes coordenadas de imediato efeito praticadas pelo Estado para proteger as aspiraes e desejos de bem viver da sociedade por intermdio de um conjunto de organismos, sobre os quais o 28

Ordenamento Legal da Repblica determina a plena execuo das tarefas administrativas do Estado em todos os seus seguimentos: Unio, Estados e Municipios. Atentos necessria elucidao sobre seu carter de utilidade, a Administrao Pblica, apresenta-se como dotada de algumas responsabilidades fundamentais como: a) o aperfeioamento constante dos servios prestados sociedade, b) reposio, custeamento, manuteno e sofisticao dos aparelhos que compem o acervo patrimonial do Estado, c) programao e desenvolvimento de melhores servios prestados sempre. Portanto, munido desses objetivos elementares, no pode haver nenhuma espcie de desvio de alvo da Administrao Pblica, vez que a mesma governa para lapidar a qualidade de vida do cidado administrado em prol da construo do bem estar pblico de toda a sociedade. At porque, a Administrao Pblica ,para atingir seu nuclear objetivo, qual seja: o interesse pblico, dever promover a obdincia integral dos princpios de carter constitucional, encartados na legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Este tema dos principios jurdicos do Direito Administrativo ser visto em tpico a frente desta unidade. Para melhor compreenso deste tpico, contemplemos ao conceito tcnico de Administrao Pblica do Mestre Hely Lopes Meirelles: Em sentido lato, administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues guarda e conservao alheias. Se os bens e os interesses geridos so individuais, realiza-se administrao particular: se so da coletividade, realiza-se administrao pblica. Administrao Pblica, portanto, a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral visando ao bem comum. (MEIRELLES 2009:82)

Com o fito de atingir esses objetivos pblicos preciso que haja organizao interna, coeso e disciplina produtiva por parte da Administrao Pblica. Aqui 29

entra a postura de coerncia para bem desenvolver suas atividades e tarefas. O que significa instituir divises internas descentralizadoras, uma vez que o Presidente da Repblica ou um Governador de Estado sozinho no conseguiriam jamais dar conta das inmeras tarefas institucionais de bem administrar os interesses coletivos. Por isso, a doutrina publicista em estudo, determinou que houvesse a figura da Administrao Direta composta por um coletivo de rgos estatais submetidos autoridade de um governo central, ou seja, o poder poltico executivo. Seguindo esta argumentao tambm temos a Administrao Indireta, caracteristicamente descentralizada e integrada por organismos especializados em operacionalizar atividades econmicofinanceiras do Estado ou simplesmente agir na prestao de mltiplas espcies de servios aos cidados. 2.3) Explicando a idia de Entidades Pblicas e Administrativas. Consoante adiantamos em pargrafos anteriores, o Estado e seu Direito Administrativo operam dentro de uma racionalidade jurdica, buscando divises que favoream o efetivo cumprimento de sua misso de atender aos anseios pblicos. Por isso, vamos encontrar esta fragmentao discursiva doutrinria da denominada Administrao Direta. Ela tem como caracterstica maior ser considerada centralizada, pois se estabelece, a partir de aes e servios unificados na composio estrutural da Unio, via da Presidncia da Repblica e de seus Ministrios. Ao se referir aos Estados, como tambm ao Distrito Federal e os Municpios dos Estados, encontramos uma anloga organizao. Agora, com referncia a Administrao Indireta, pode-se dizer com fundamento na corrente doutrinria dominante, que se trata de uma administrao descentralizada. Por qu? Simplesmente a explicao reside no fato de que esta composta por entidades institudas pelo Estado, com a tarefa de efetuar a prtica administrativa, reconhecida como pertencente ao interesse da coletividade, isto , um legtimo servio pblico. Aqui vale uma considerao especialmente distintiva, pois, na Administrao Indireta, teremos a criao de

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rgos dotados de personalidade jurdica tanto de direito privado como pblico, que cumprem regiamente a funo administrativa pblica estatal. Somente aps a perfeita organizao estrutural do Estado, que se pode pensar na disposio coordenada da Administrao Pblica desse prprio Estado. Nisso, preciso pensar que o preparo do Estado para exercer o poder administrativo significa, antes de qualquer coisa, desenvolver o lastro de legalidade (leis, estatutos, regimentos) dos rgos e entidades que iro integrar a Administrao do Estado, exercendo as funes pblicas essenciais perante a sociedade, via dos servidores pblicos, modernamente denominados de agentes pblicos, ou seja, pessoas fsicas que, mediante concurso, integram o funcionalismo estatal.

Preste Ateno O Direito Administrativo possui um efeito de organizao e estruturao que implica a institucionalizao de normas jurdicas de conduta para a Administrao Pblica do Estado, onde departamentos especializados em administrao iro estudar problemas e propor resolues de conflitos via planejamento e adoo de ferramentas compatveis com a plena satisfao dos objetivos e metas estipuladas pelo prprio Estado em relao coletividade. Competncias e atribuies sero distribudas entre departamentos e organismos estatais, uma vez que, somente com a diviso tcnica, para realizao do trabalho administrativo entre os agentes pblicos, haver a indispensvel cobertura do escopo pblico dos servios prestados pelo Estado. Importante observar neste quadrante de nossa exposio, que o parmetro fundamental da Administrao Pblica no est nos procedimentos

metodolgicos de organizao tcnica, pois estes so volteis e mudam sempre devido s pesquisas, novas propostas gerenciais, enfim correntes inovadoras que transformam a aplicabilidade da forma de administrar. Porm, a medida fundamental que ajusta a ao pblica da Administrao Estatal est no Ordenamento Jurdico Administrativo. Isto , estamos falando do conjunto de 31

normas pblicas que estabelecem o grau de responsabilizao pelo exerccio da atividade administrativa. Esclarecemos que o Estado (Unio, Unidades Federadas e Municpios) atua por meio de entidades que tm personalidade jurdica. Esse mesmo Estado desenvolve suas polticas via sua Administrao Pblica, que se fragmenta em organismos estatais, que possuem funes definidas e cargos criados por lei, os quais sero ocupados por servidores pblicos de carreira. Mais especificamente falando de termos tcnicos o nosso doutrinador Hely Lopes Meirelles ensina que a expresso Entidade indica toda pessoa jurdica, quer seja ela de natureza pblica ou natureza privada. Enquanto o vernculo rgo designa todo elemento desprovido de personalidade jurdica prpria, mas encarregado de efetivar todas as atividades prticas de responsabilidade da entidade da qual faz parte, mediante a atuao fsica de seus respectivos agentes do funcionalismo pblico. Por sua vez, o termo administrativista agente remete para a figura de pessoas fsicas encarregadas de realizar aes confiadas especificamente pelos rgos, os quais tambm podem ser traduzidos como sendo ncleos distribuidores de funes e competncias administrativas, visando o cumprimento de objetivos pblicos do Estado. Assim, agora poderamos indagar:

Quais so as entidades que compem a Administrao Pblica?

A resposta seria certo nmero de entidades estatais, que em seu conjunto comporta uma diviso fundamental: I) entidades da administrao direta ou central, e II) entidades da administrao indireta ou descentralizada.

Administrao direta ou central o poder poltico da Repblica, sua presidncia e ministrios. Agora o seguinte, o tema da administrao indireta ou descentralizada, vamos estudar com maior acuidade na prxima unidade. Por enquanto, faremos apenas uma breve leitura introdutria. Pois bem, a administrao indireta

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composta pelas chamadas entidades descentralizadas, isto , as fundaes, autarquias e paraestatais. Comecemos pelas fundaes que so entidades dotadas de personalizao jurdica de direito pblico. Seus bens, isto , o conjunto de seu patrimnio prprio. Sobre a criao das mesmas, apenas a Lei poder autorizar sua concepo que se d por registro em cartrio notarial adequado. As entidades fundacionais praticam aes de interesse coletivo, a saber: pesquisa, auxlio social, educao, sempre sob controle estatal. Para exemplificar temos a Fundao Universidade Federal de Mato Grosso e a Fundao Nacional de Assistncia ao ndio. Quanto s autarquias como entidades cujo carter jurdico serem descentralizadas, tambm so dotadas de capacidade jurdica, pois so pessoas de direito pblico institudas por Lei, cuja meta prestar servios prprios e cabveis Administrao Pblica. Em sua concepo as autarquias precisam contar com recursos financeiros previamente individualizados e conjunto de bens

particularizados. Estas autarquias devem sofrer a fiscalizao do poder pblico que a organizou. H uma concepo de autonomia administrativa para planejamento de atividades, porm ela se submete ao poder vinculante e controle legal exercido pela entidade que a criou. So exemplos de autarquias a Universidade de So Paulo e o Banco Central do Brasil.

Em se tratando das entidades paraestatais, embora ligadas a Administrao Pblica, posicionam-se em situao equivalente ao Estado. Isto , so meta-estatais na medida em que seus bens tm carter dplice, pois o patrimnio pode ser uma mescla privadopblico ou simplesmente versarem-se como bens de origem pblica.

Seus documentos de criao devem ser anotados perante um cartrio cvel. Sua natureza jurdica ser pessoa jurdica de direito privado. Contudo, sua meta executar servios de interesse coletivo como obras de interesse do Estado. Podem ser classificadas em trs categorias distintas, a saber: I) Sociedades de Economia Mista: cuja finalidade precpua o cumprimento de atividades financeiras. A caracterstica essencial aqui que se capital constitui-se da iniciativa privada e 33

pblica, cujos exemplos so o Banco do Brasil e a Petrobrs; II) Empresas Pblicas: onde seu intuito a prtica de atividade de industrializao ou aes econmicas, cujos exemplos so a Caixa Econmica Federal e a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos; III) Servios Sociais Autnomos: no visam lucro e possuem gerenciamento privado e seu intento concentra-se no amparo e capacitao de determinadas divises profissionais. So exemplos o Servio Social do Comrcio e o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial.

Sntese: Com base na Constituio, nossa Carta Magna, os Poderes da Repblica, Executivo, Legislativo e Judicirio guardam uma relao de harmonia e independncia. Tal estrutura governativa do Estado Nacional fundamenta-se em atividades especficas de cada um dos Poderes da Unio. o caso do desempenho das denominadas funes tpicas de cada poder. Ao Legislativo cabe tipicamente editar atos normativos, ao Judicirio cabe tipicamente jurisdicionar e ao Executivo cabe gerenciar a prestao do servio pblico. Vimos o conceito introdutrio de Administrao Pblica que se materializa por pessoas, isto , funcionrios pblicos e seus respectivos rgos tcnicos que cumprem funes de atendimento a tarefas detalhadas. A funo administrativa se submete inteiramente aos diplomas legais (leis) que regem o pleno exerccio da prestao do servio pblico. A magna tarefa da Administrao Pblica e todas as suas entidades estatais, organismos e pessoal do quadro funcional executar a defesa intransigente do interesse da coletividade, via do implemento dos princpios jurdicos, que norteiam a Administrao Pblica.

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Atividades de Aprendizagem:

4) Conceitue com suas palavras o que Administrao Pblica. 5) Disserte sobre os Poderes Pblicos da Repblica. 6) Faa uma lista, se valendo da Internet para pesquisar, o nome e o endereo eletrnico de Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas.Agora navegue, buscando relatar o que voc constatou acerca de sua estrutura administrativa.

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e leia os textos sugeridos para leitura, alm de assistir a vdeo - aula sobre o Direito Pblico e Privado. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Decreto Lei http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm a) Artigo sobre: Reformando a administrao pblica no Brasil http://www.fundaj.gov.br/docs/eg/semi4.rtf b) ARTIGO SOBRE O TEMA DA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL http://www.scp.rs.gov.br/uploads/AdministracaoPublicaGerencial.pdf c) VIDEO AULA sobre a Administrao Pblica: http://www.youtube.com/watch?v=fjN7Xja8FNk n. 200/1967:

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Referncias:

BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo CESPE. Editora Campus, 2009. CRETELLA JR., Jos. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. LAZZARINI, lvaro. Estudos de Direito Administrativo, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1996. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009.

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TPICO 3) Objeto do Direito Administrativo 3.1) Fontes do Direito Administrativo Inaugurando este terceiro tpico da primeira unidade, agora vamos observar um importante assunto relacionado ao Direito Administrativo que diz respeito s suas origens, ou seja, de onde ele vem. Quais so as bases, nas quais qualquer ramo do direito montado e, em especial, o direito sob estudo. Imperioso se faz registrar aqui que o Direito no surge do nada. Tem de haver uma explicao razovel para o surgimento de regras do Direito. Sua Cincia Jurdica deflui de alicerces tcnicos palpveis que so objeto de um debate cientfico entre os juristas. Todos os ramos do Direito, tanto Pblico como Privado, em suas mais diversas disciplinas jurdicas esto presente as suas fontes, ou seja, os institutos jurdicos que originam esses ramos do Direito. Evidente que todos os juristas (doutrinadores) ptrios concordam num ponto: de que no caso de nosso Direito Administrativo, a fonte primordial deste ramo do Direito Pblico Interno a norma jurdica que advm do texto da Carta Magna (Constituio Federal). Desta forma, a lei escrita, a norma formal deve ser genericamente considerada como fonte elementar do Direito Administrativo, uma vez que este instituto jurdico estabelece sua fora normativa ao Estado (Unio, Estados e Municpios), inclusive aos cidados integrantes da Sociedade, assim fundando relaes gerenciais de interesse da coletividade, no fim pblico das aes do Estado, com base nas normas administrativistas. Em continuidade desta linha de raciocnio, devemos considerar a lei como uma fonte elementar e basilar que materializada pela Constituio Federal. Abaixo da Carta Magna temos uma estrutura hierarquizada de normas jurdicas como sendo as: a) leis ordinrias, b) leis complementares, c) leis delegadas, d) medidas provisrias. Toda esta hierarquia de leis abaixo da Constituio Federal est instituda por fora do Principio da Legalidade que irradia efeitos da norma jurdica como a generalidade (efeito de validade da Lei para todos, sem distino), coercitividade (efeito de coao da Lei ao seu inteiro cumprimento do normatizado).

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Outra fonte primordial de todos os ramos do Direito, em especial o ramo sob nosso estudo do Direito Administrativo a Doutrina Jurdica que atua formando o sistema terico de conceitos, explicaes tcnicas detalhadoras acerca dos temas, classificaes aplicveis ao Direito Positivo (Direito escrito, isto , a lei codificada). Pode-se dizer tambm que o fator construtivo da Cincia Jurdica qual pertence disciplina sob estudo. A doutrina que distingue as regras que convm aplicar referente ao Direito Pblico ou ao Direito Privado. Influi ela no s na elaborao da lei como nas decises contenciosas (sentenas dos juzes quando h conflito de interesses entre as partes) e no contenciosas (sentenas que homologam acordos das partes), ordenando, assim, o prprio Direito

Administrativo. Podemos dizer tambm que a doutrina uma espcie de teoria ampliada pelos pesquisadores que prope estudos fazendo progredir o Direito Administrativo. A forma de apresentao dessas pesquisas e inovadoras teses so artigos cientficos (de carter doutrinrio), publicados em rgos de comunicao oficiais como revistas jurdicas de tribunais, universidades, editoras respeitadas. Outra forma de manifestao da Doutrina Administrativa so os livros didticos, (manuais e cursos). Tambm a Doutrina Publicista pode se materializar via de comunicao de trabalhos apresentados em congressos jurdicos de evidncia nacional na rea do Direito Administrativo. J deu pra perceber que a Doutrina do Direito Administrativo tem vrias formas de surgir, no mesmo? E por derradeiro temos, igualmente, os pareceres tcnicos em percias jurdicas requeridas por autoridades administrativas superiores do poder executivo. Ressalte-se que a doutrina, por alguns doutrinadores considerada uma fonte secundria de produo do Direito Administrativo, porm, mesmo assim, est apta a animar o aparecimento de originais diplomas normativos (leis). Tambm a Doutrina Publicista (de Direito Administrativo) tem a fora de contribuir para o deslinde de equvocos de entendimento da norma na vida corriqueira das entidades da Administrao Pblica.

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Enfim, h um sentido de integrao complementar do saber doutrinrio junto ao Ordenamento Jurdico Administrativista (legislao especfica existente), suprindo assim omisses exegticas (falhas de interpretao). Outra fonte do Direito Administrativo a Jurisprudncia. Ela a atividade laboral dos juzes dos tribunais superiores. Ou seja, a sua prudente atividade de julgar as causas produz uma sentena colegiada que se chama acrdo. Ela se diferencia dos juzes de primeiro grau, que julgam sozinhos e produzem a sentena monocrtica. Este trabalho de apreciao das causas pelos juzes dos tribunais se traduz na reiterao dos julgamentos num mesmo sentido, assim influenciando poderosamente a construo de sentidos do Direito. E,

principalmente, em nosso caso, a do Direito Administrativo, que carece de uma melhor sistematizao e codificao legal, pois no h um cdigo brasileiro de direito administrativo. A jurisprudncia tem uma caracterstica mais dinmica, mais clere e objetivada, que as demais fontes, porm no deixa de compartilhar dos saberes de determinados princpios centrais da teoria jurdica que se incorporam no ncleo fundamental da Cincia do Direito. Sobre os princpios jurdicos que tambm se constituem como uma poderosa fonte reveladora do Direito Administrativo, vamos realizar um estudo especfico ainda nesta primeira unidade. Podemos resumir estas idias dizendo que se chama de jurisprudncia o conglomerado de decises (acrdos) do Poder Judicirio na mesma srie, julgamentos de uma mesma modalidade de conflito de interesses num determinado sentido tcnico. O efeito tcnico jurdico da Jurisprudncia de vincular o Poder Pblico do Estado s sentenas colegiadas formalizadas. Ou seja, o efeito encontra-se no fato de que possveis julgamentos futuros devero seguir, por coerncia e logicidade, aquelas decises colegiadas j pacficas em determinado tribunal, as quais influenciaro o tratamento que as entidades da Administrao Pblica recebero do Poder Judicirio. Na sequncia apresentamos nova fonte produtora do Direito em todas as culturas e naes, em particular no Brasil e em nosso Direito Administrativo. Ela se revela toda vez que determinados usos e prticas vo se prolongando no tempo. 39

Assim nasce o Costume que, do ponto de vista jurdico, acaba por gerar um sentido genrico de vnculo, de comprometimento em seu desempenhar. Imagine quantas prticas usuais so desenvolvidas pelos funcionrios servidores e aceitas pelos chefes imediatos que esto sendo feitas no interior dos departamentos, divises, secretarias dos mais diversos rgos administrativos do Estado Brasileiro, isto , na Unio (Governo Federal), Estados (Unidades Federadas) e Municpios (Prefeituras), neste exato momento.

muita coisa, concorda? Pois bem, o que precisa caracterizar um costume jurdico a sua tica de acordo com os mais elevados valores do Direito Administrativo. A isso se une a idia de continuidade no tempo. Um costume para ser tolerado deve se perpetuar por certos anos, sendo praticado sempre da mesma forma, quase sem variaes. Um costume tende a se cristalizar na forma da letra de Lei. Essa uma tendncia natural. No Brasil, existe uma ala dos doutrinadores que no do muito valor aos costumes jurdicos. Eles dizem que, na atualidade, haveria escassa serventia prtica, pois vivemos num pas de tradio do direito escrito de matriz romano-germnica, que ordena submisso dos agentes pblicos aos ditames dos diplomas normativos (leis formais). Porm, consoante j observamos, na vida prtica das entidades, tanto da administrao direta como indireta do Estado, ou seja, os rgos estatais centrais e descentralizados, os costumes lcitos antigos e tolerados dos funcionrios acabam por trazer uma influncia benfica sobre o cumprimento dos objetivos das instituies pblicas do pas. O que se destaca dos costumes vlidos, um dia pode ganhar a ateno do Legislador Federal (Congresso Nacional), Legislador Estadual (Assemblia Legislativa Estadual), ou Legislador Municipal (Cmara dos Vereadores de determinado Municpio). E a, quem sabe, mediante o uso do processo legislativo ganhar a estrutura de norma escrita. Ento isso, o costume caracteriza-se pela repetio contnua e padronizada de certa conduta no fazer funcional do servidor, do chefe, do diretor que contribui para a prestao vlida e eficaz do servio pblico em prol da sociedade. 40

Glossrio

Carta Magna: designao histrica dada Lei Maior, ou seja, a Constituio de um pas que remonta aos idos do ano de 1215, quando os Bares ingleses cansados das injustias praticadas pelo Rei Joo Sem Terra resolvem instituir um conjunto de normas para convivncia social. Caso voc queira, leia mais no site: http://www.brasilescola.com/historiag/magna-carta.htm

3.2) Princpios da Administrao Pblica Vencida essa leitura sobre as fontes do Direito Administrativo, preciso aprofundar nossa viso acadmica sobre o tema dos Princpios da Administrao Pblica, institutos estes que tambm enunciam o Direito Administrativo, pois os princpios acabam tambm por nortear a ao gerencial do agente pblico frente aos rgos do Estado Nacional.

Mas o que vem a ser estes princpios?

So elementos tericos parte desta cincia jurdica do Estado e assumem a caracterstica de proposies basilares, essenciais e distintivas que submetem sua autoridade os institutos jurdicos pertencentes a mesma classificao tcnica. Acerca do discurso doutrinrio sobre os princpios jurdicos do Direito Administrativo, vale uma reflexo proporcionada pelo mestre Juarez Freitas sobre o tema de nosso atual enfoque. Diz ele: Preliminarmente, convm grifar que todos os princpios possuem eficcia jurdica (de maior ou menor intensidade), normalmente requerendo, em face do inafastvel grau de abstrao, uma mediao concretizadora das regras endereadas quela densidade mnima capaz de oferecer consistncia e legitimao ao

ordenamento. Em outras palavras, revestem-se de eficcia jurdica 41

imediata e direta, no cerne de suas prescries, donde segue o dever de retir-los da vacuidade ou do limbo. Por isso, sem exceo conhecida, toda e qualquer relao no mundo jurdico h de ser pautada pelo conjunto de diretrizes supremas, que precisam coexistir numa tenso dialtica salutar, encontrando respaldo na interligao de sentidos devidamente hierarquizados pelo aplicador do Direito, mas do que das leis. (FREITAS 2004:24)

Pois assim que no Direito Administrativo existe uma srie de princpios que so considerados como o embasamento estrutural da disciplina sob nossa anlise. Vamos a eles? 3.2.1) Princpio Jurdico da Legalidade na Administrao Pblica O principio da Legalidade tem grande relevncia porque institui que todo o funcionalismo pblico brasileiro, na prtica de seu exerccio operacional, est submetido aos ditames do direito escrito e positivado assentado pelo Ordenamento Jurdico (conjunto de leis do pas), vez que sua atividade precpua produzir o interesse pblico da coletividade. Assim, dentro desta perspectiva no pode haver vacilos, arredos ou excluses de etapas para o aperfeioamento de atos formais, prestao de servios sociais, havendo risco de prticas ilcitas, plenamente invalidveis com consequentes e possveis culpabilidades dos funcionrios envolvidos, tanto na esfera penal como cvel. O princpio da

Legalidade demonstra que toda a atividade funcional do agente pblico tambm deve harmonizar-se sem guardar contradies com os princpios jurdicos da finalidade pblica e da moralidade administrativa. A Constituio Federal da Repblica do Brasil, nossa Lei Maior, estabelece uma das regras fundamentais de convvio social quando legisla que nenhum cidado dever ser coagido a fazer alguma coisa ou deixar de faz-lo, se no aquilo que estiver previsto no Ordenamento Jurdico interno da Repblica. Assim, o Legislador Constituinte favoreceu a sociedade brasileira com a proteo de seu

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direito legtimo autonomia de sua aspirao na franca conduo de seu livre arbtrio. Isso um tema cabvel somente sociedade em geral, contudo em se tratando do funcionalismo pblico, este acervo de servidores do Estado tem por obrigao seguir a letra da Lei, no havendo livre arbtreo que os proteja em suas aes, porm apenas a satisfao do interesse pblico. Por isso os agentes polticos (presidente, governador, prefeito) e agentes pblicos (diretores, chefes de departamento, funcionalismo pblico em geral) so obrigados a atender plenamente nossa Constituio Federal, dela no se desviando, pois esse preceito constitucional da liberdade de fazer ou deixar de fazer, segundo o que determina a Lei, no se coaduna com anomalias no exato cumprimento do princpio da Legalidade, muito menos com a necessria postura publicista da Administrao do Estado. Podemos dizer, enfim que nos negcios particulares, em geral, que a sociedade civil realiza na vida econmica privada, no crime realizar tudo aquilo que o Ordenamento Jurdico no proibir. Porm, em se tratando da viso de legalidade do Direito Administrativo que orienta a ao do administrador pblico, este no poder gozar da mesma liberalidade ofertada ao particular, apenas podendo o agente pblico praticar aquilo que estiver expressamente prescrito (previsto, escrito) na letra da Lei.

3.2.2) Princpio Jurdico da Impessoalidade Um princpio jurdico pode ser entendido como um eixo tico que orienta nossos atos na vida social. A estrita observncia do Principio da Impessoalidade determina que o agente pblico haja no cumprimento de suas obrigaes funcionais de natureza pblica, atendendo sempre o bem comum, isto , satisfazendo os interesses da coletividade. O administrador pblico jamais poder se valer do aparelho do Estado para atender a interesses pessoais, ou de parentes, afilhados e amigos. Ou seja, ele no pode agir motivado por objetivos pessoais, e nem de quem quer que seja.

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O uso da mquina burocrtica administrativa, dizer, do aparato patrimonial do Estado (carros oficiais, edifcios pblicos, grficas estatais, equipamentos, dinheiros depositados em contas pblicas, computadores, passagens areas, dirias para viagens, apartamentos funcionais), no livre gozo pessoal do agente pblico. Esse patrimnio pertence Nao. Ningum pode dispor do mesmo de forma egosta e particular para satisfazer o seu bel prazer. Agindo de forma privada com os bens pblicos, o administrador estar incorrendo em arbitrariedades fruto de finalidades particulares que so estranhas ao exerccio da Administrao Pblica. Ainda que ele possa argumentar, em sua prpria defesa, que sua conduta atendeu possivelmente aos incertos e dbios critrios da oportunidade e convenincia, os quais so usados normalmente para legitimar e orientar as aes administrativas do agente pblico. O Administrador Pblico em face do Principio da Impessoalidade deve saber sopesar suas atitudes, aes e prticas diante dos bens do Estado, sempre a partir de uma atitude crtica equilibrada entre a esfera patrimonial pblica, sem equivocar-se misturando, confundindo-se com a esfera patrimonial privada. Entenda-se com todas as letras que: Na Administrao Pblica no pode haver espao para prestgios duvidosos em prol de sobrinhos, filhos ou netos, parentes prximos ou distantes, amigos ntimos ou correligionrios do pretenso agente pblico. O principio da Impessoalidade, cimentado pelo Principio da Legalidade, veda com veemncia qualquer modalidade de favorecimento ou facilitaes ambguas, em detrimento do interesse pblico da coletividade.

3.2.3) Princpio Jurdico da Moralidade Esta modalidade principiolgica de moral na Administrao Pblica no a prosaica e corriqueira vivida na sociedade civil, por vezes rara. Estamos versando sobre um tipo de moral tcnica nutrida qui pela Filosofia do Direito. So elevados os ideais que orientam a Moral dentro do Direito. Em especial, podemos entender esse principio conduzindo a prtica do Servio Pblico Nacional numa 44

perspectiva de opes claras pela integridade no desempenho da funo administrativa. bvio que essa preferncia pela probidade (a qual gostaramos de enunciar como: justa retido de conduta funcional), acaba demonstrando a que veio o agente pblico ao longo de sua carreira. Poderamos dizer, sem temor por superficiais crticas, que a Moralidade Administrativa uma espcie de astrolbio que inspira e coordena as atitudes funcionais, as direes dos homens e mulheres que dedicam suas vidas a bem servir a sociedade, em suas respectivas qualidades de membros do funcionalismo do Estado (Unio, Unidades Federadas, Municpios). Alis, um indivduo probo bem vindo ao Servio Pblico Brasileiro. No s a aparncia de deter virtudes deve materializar o funcionrio. No apenas durante o exerccio de seu estgio probatrio. preciso que ele confirme ser honrado e cumpridor de seus deveres com elevada tica em toda sua vida funcional para merecer a autoridade da Moralidade Administrativa. Por isso o Principio Jurdico da Probidade na Administrao Pblica no est to longnquo da Moralidade. Pelo contrrio, podem ser estudados de forma conciliatria, pois um complementa o outro. Aqui possvel entender que a Probidade Administrativa seja a expresso da inteireza e da Justia.

No bastam as feies de um indivduo honesto. muito provvel que o funcionrio pblico que seja sinceramente probo detenha moral. E esta moral demonstrada, sem dvida, traz a certeza de poder acreditar na veracidade da prtica publicista no dia a dia da repartio pblica, por parte daquele membro da sociedade, o contribuinte. Este membro da coletividade devidamente tributado pelo Estado, pagando impostos, deseja ser atendido com presteza. Importante observar, logicamente que o interesse do administrado (cidado contribuinte) est na eficcia do servio proporcionado pela

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Administrao Pblica, que age sob o signo jurdico da lisura do funcionrio que o executa. Tal lisura no trato com a coisa pblica (res publica), se ofendida, pode acarretar srios resultados penais, pois todo ato praticado por agente pblico que for considerado antijurdico (isto , ilcito, ilegal) ser nulo de pleno direito, ou sua possvel anulabilidade poder ser decretada pelo Poder Judicirio em julgamento de mrito pretendido pelo interessado em ao judicial apropriada ao caso concreto. O melhor entendimento doutrinrio administrativista brasileiro tem entendido que a Moralidade no Estado precisa de maior concreticidade operacional no interior da legislao. Explica-se: que a moral administrativa possivelmente merea tematizar mais incisivamente nas leis do pas, pois ocorre que o legislador brasileiro (Cmara dos Deputados e Senado Federal) j caminhou bastante em desenvolver dispositivos legais em nosso Ordenamento

Administrativo para detectar a quebra e penalizao por improbidade do funcionalismo pblico. Alis, a Administrao Pblica, para fazer jus ao Principio da Moralidade Administrativa, carece movimentar-se mais via dos renovados e elevados costumes, os quais somente so encontrados nos preceitos superiores da isonomia ao acolher e bem servir a sociedade nacional.

3.2.4) Princpio Jurdico da Supremacia do Interesse Pblico (na Administrao Pblica sobre o interesse privado) Eis aqui um notvel vetor moral para a Unio, Estados e Municpios da Repblica. Este princpio guia o processo criativo do Ordenamento Jurdico a partir do momento em que surgem as situaes fticas conflituosas originais no interior da mquina administrativa das entidades estatais. A supremacia do interesse coletivo est no cumprimento do servio pblico de qualidade que buscar sempre a primazia do mrito coletivo. Quando se pensa em ofertar a melhor resposta aos anseios da sociedade, o Estado imbudo do poder-dever

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pblico de bem administrar seu patrimnio, tambm acaba por ter que atender a um princpio acessrio que a Finalidade Pblica do servio estatal.

Inegvel que o mrito particular preterido pelo mrito social, quando comparados. A Administrao Pblica em face destes princpios em tela no pode agir diversamente, seno priorizando o interesse e mrito da coletividade.

At porque existe tambm o Princpio Jurdico da Indisponibilidade do Interesse Pblico que torna o universo da sociedade imbatvel frente ao universo privado. Reflitam sobre um ponto essencial: no haver lei no Estado de Direito (repblica constitucional) que normatize vantagens ao interesse particular em detrimento ao interesse pblico. Para fazer valer a supremacia do interesse igualitrio, o agente pblico e todo o funcionalismo estatal esto obrigados (leiase, vinculados) a obedecer disciplinadamente a Lei. Agora, no sentido de dar cabal cumprimento ao interesse da sociedade, a Administrao Pblica dever colocar-se numa situao mais elevada com referncia aos cidados administrados. Esta questo no meramente uma vantagem do Estado. , ao contrrio, uma obrigao de carter legal indisponvel. A Administrao Pblica no ter opes de escolha entre atender o interesse pblico ou o atender o interesse privado. No, aqui o desempenho cobrado no sentido de maximizar fundamentalmente o mrito coletivo nas atuaes sempre coletivas do Estado.

3.2.5) Princpio da eficincia Antigamente o funcionalismo estatal apenas deveria atender a princpios essencialmente objetivados pela corrente dogmtica do positivismo, externadas como a legalidade, claro tendo colhido a prestao lcita de seu labor perante a coletividade. Porm isso mudou, pois hoje a Administrao Pblica dever prestar o servio com qualidades exigidas pela prpria Constituio Federal, no sentido

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que o servio prestado tenha utilidade tcnica, rapidez em sua execuo e esmero em seus resultados. Os tempos mudam e a sociedade brasileira alcunhada sempre como acomodada tem ao longo dos anos demonstrado sua insatisfao com a ineficincia do servio pblico prestado de forma negligente, relapsa e incompetente. Este tipo de funcionrio estatal passvel de ser alvo de procedimentos administrativos corretivos de mbito disciplinar. At porque a eficincia faz parte da Lei Maior. No h mais ambiente para o agente pblico que desenvolva seu labor funcional procrastinando injustificadamente a produo exigida pelo interesse pblico. Igualmente, o princpio da eficincia no pode aturar mais esses chefes de departamento ou diretores de entidades que, por capricho ou anomalias psquicas, desejam sempre fazer prevalecer suas metas pessoais, ou seus objetivos ocultos, por mais valorosos que para estes lhes possam parecer. A eficincia cobra atuao reta, postura sbria, decises lmpidas, no tramas de gabinete feitas por grupos de escolhidos, grupos eleitos que elidem a comunicabilidade participativa dos demais membros tanto na Administrao Pblica Indireta como na Administrao Pblica Direta. Dirigir a coisa pblica do Estado com eficincia significa operar dentro de padres legais previamente planejados, discutidos, amplamente divulgados. A eficincia no se concilia com segredismos na utilizao de recursos financeiros do Errio Pblico. 3.2.6) Princpio Jurdico da Publicidade Falvamos do empenho com a cristalinidade na prestao do servio pblico para que a eficincia do mesmo no seja comprometida por questionamentos futuros. Pois ento, o princpio jurdico da eficincia administrativa completado pelo Princpio Jurdico da Publicidade. A informao uma tnica na verdadeira Administrao Pblica. Todos os contribuintes devem ser satisfeitos plenamente com dados referentes gesto pblica.

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Evidente que h processos judiciais que cobram o segredo de Justia, aos quais, o Poder Judicirio no dar publicidade para a mdia, por exemplo. Mas, na grande maioria das situaes, ser responsabilizado o funcionrio pblico que no agir com plena claridade em suas decises. Em especial, aqueles que ocupam cargos que demandam imparciais deliberaes. Pois as mesmas necessitam de uma prvia reflexo, alm da divulgao tica de suas posturas em prol do respeito ao interesse coletivo. Em verdade, toda a sociedade deve ter a possibilidade de conhecer os atos administrativos praticados pela autoridade pblica constituda que est adiante das entidades estatais. Jamais no Estado de Direito poder haver aceite para atos secretos, ou seja, nomeaes de funcionrios sem concurso pblico, assinatura de contratos de fornecimento com empresas privadas que no foram selecionadas pelos critrios determinados no procedimento licitatrio.

O tema da Licitao estudaremos com maior acuidade logo a frente.Toda deciso ser publicizada (publicada) nos rgos formais de comunicao da Administrao Pblica como o caso do dirio oficial dos estados. Tais decises precisam expressar uma especfica fundamentao jurdica. Com a publicidade, a imprensa consegue diagnosticar possveis ilicitudes cometidas. O Ministrio Pblico tambm poder agir, denunciando ilegalidades cometidas. Alm disso, a Controladoria Geral da Unio ter como fiscalizar os atos administrativos praticados pelos agentes pblicos. Ocorrendo provveis gravames ao Errio do Estado, todos os contribuintes interessados tm a faculdade de ingressar em juzo, propondo um processo de natureza constitucional chamado de Ao Popular, tendo como escopo (alvo) reparar o dano aos bens da coletividade. Claro que isso no inibe a atuao da Promotoria de Justia destinada para tutelar as contas pblicas. 3.2.7) Princpio Jurdico da Motivao do Ato Administrativo As Entidades do Estado prestam seus servios pblicos praticando atos administrativos. Estudaremos os mesmos em futuro e prximo tpico. Por 49

enquanto devemos nos ater ao fato de que esses atos que decidem, documentam ou constituem direitos dos cidados precisam sempre deter uma precisa fundamentao tcnica de direito. Essa fundamentao encontrada na letra da lei, doutrina, jurisprudncia ou pareceres tcnicos. Esse o fator de motivao, isto , onde se demonstra uma conexo entre o pedido feito pelo administrado e a deciso da administrao. Aqui, a Entidade Pblica demonstra seu

comportamento tcnico jurdico com mxima lisura, apresentando as amarras jurdicas de sua deciso.

Preste Ateno Notem bem: no estamos falando de uma faculdade (opo) do agente pblico. O Princpio da Motivao no outorga ao funcionrio estatal o arbtrio de motivar ou no fundamentar sua deciso. Sem os fatores argumentativos tecnolegais fica prejudicada uma razovel contestao desse ato jurdico praticado. Vez que, a partir do ato decisrio eficazmente demonstrado em sua certeza jurdica, haver como a sociedade exercer uma leitura interpretativa de quo lcito aparenta ser o ato administrativo outrora praticado, alm da regularidade de seus efeitos e desdobramentos de direitos surgidos a partir da. A motivao do ato decisrio administrativo tem uma lgica. Ningum pode decidir algo na Administrao Pblica e fundamentar, por exemplo, nos escritos em aramaico do Mar Morto. A instruo jurdica do ato administrativo no pode ultrapassar as fronteiras do que razovel, ou seja, do que pode ser considerado aceitvel. Nesta quadra de nossa exposio surge o Principio Jurdico da Razoabilidade que escolta o Principio da Motivao, ofertando maior segurana e consistncia tcnica ao ato praticado. Evita desta forma incoerncias entre os registros da repartio e os pedidos feitos pela populao. Os fundamentos decisrios que motivam o ato da Administrao Pblica, autorizando ou inferindo pedido de um cidado, no podem ser inexplicveis ou estapafrdios. O agente pblico tem o dever de se manter moderado mentalmente sem devaneios fantasiosos na hora de motivar o ato administrativo praticado. 50

O Princpio da Razoabilidade espanca a presena na Administrao Pblica desses esquizofrnicos assessores de gabinete, os quais se dizem juristas, que encontram incrveis explicaes tcnicas para todos os atos misteriosos e enigmticos, que so assinados por coordenadores de rea, chefes de departamentos e diretores de divises das entidades pblicas.

3.2.8) Princpio Jurdico da Igualdade/Isonomia Ainda que vivamos numa to proclamada Repblica Democrtica onde vigora o decantado Imprio da Lei nosso parmetro essencial da vida cidad, isto , a Igualdade, pode ser objeto de temerosa violncia arbitrria por parte do prprio Estado. Nesse sentido, o Ordenamento Jurdico do pas o guardio responsvel pela proteo das garantias essenciais da sociedade. A Constituio Federal lidera esse conjunto de leis da nao que efetivamente garantem a liberdade de ir e vir de qualquer membro da sociedade; tutelam a casa como ambiente inviolvel do cidado; resguardam o alvedrio de expresso escrita e falada de qualquer membro da sociedade. Enfim, todas as formas de expresso da isonomia jurdica na sociedade, o Estado deve agasalhar, ou mesmo blindar.

3.2.9) Alguns outros princpios jurdicos da Administrao Pblica do Estado Imediatamente vamos passar em revista rpida alguns outros princpios que orientam a entidades pblicas. Contudo, o fato de realizarmos apenas uma breve interveno sobre os mesmos, no significa que eles tambm no guardem suma importncia, ou que haja uma hierarquizao de valor entre eles, neste contexto em estudo dos princpios jurdicos do Estado. O primeiro a ser tematizado o Princpio Jurdico da Especialidade. Ele funciona da seguinte forma: atendendo ao preceito de descentralizar o exerccio das funes estatais, a Administrao Pblica, via de lei, determina a gnese de novos rgos pblicos que faro atendimento com grande especificidade e exatido os servios ou atividades que lhes forem designadas. A literalidade 51

dessas tarefas previamente definidas to intensa que as autoridades investidas no poder de administrar esses novos rgos jamais devero se apartar de um restrito cumprimento dos afazeres tcnicos institudos. O segundo no menos importante o Princpio do Controle

Administrativo. Ele tem o condo de fazer com que os agentes pblicos que laboram nas entidades da administrao indireta fiquem atentos ao poder fiscalizatrio que poder ser exercido pelas autoridades administrativas hierrquicas superiores pertencentes Administrao Direta. Como terceiro princpio jurdico se tem a Autotutela, ou seja, a competncia que os rgos do Estado detm para reverem em sede de anulao ou revogao de seus prprios atos invocando os Princpios da Legalidade e da Supremacia do Interesse Pblico. Como se pode observar, os princpios do Direito

Administrativo, a exemplo de outras reas da Cincia Jurdica, mantm uma relao de dilogo e auxlio constante entre s. Imaginem uma repartio pblica em que trabalham cerca de cem funcionrios do Estado. Se no houver algum ou um grupo de pessoas que coordene as atividades de prestao do servio pblico, tudo pode ficar confuso, para dizer apenas numa nica palavra. A esta a utilidade do Principio Jurdico de nmero quatro, o da Hierarquia Administrativa. Pois assim que existem os diretores e chefes de seo que agem para supervisionar as atividades, fiscalizar os documentos emitidos, rev-los, planejar a expanso dos servios, punir o servidor faltoso com suas obrigaes, entre outros. Esses chefes possuem o atributo funcional de coordenar o servio pblico, enquanto os demais funcionrios devem se submeter e render obedincia aos superiores. Claro que tudo dentro dos limites previstos em lei. Agora, reflitam que caos seria a vida em sociedade se a polcia, hospitais pblicos, bombeiros pudessem simplesmente parar de uma hora para outra, sem darem a menor satisfao para as autoridades

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Evidente que aos funcionrios estatais reside o direito de reivindicar melhores condies laborais e salariais, pois o Direito de Greve est previsto pela Constituio Federal. Contudo, em face do respeito ao quinto Principio Jurdico da Continuidade do Servio Pblico, o Estado no pode jamais parar de satisfazer suas atribuies legais. isso a, estamos agora mais preparados para uma leitura doutrinria que est sugerida nas referncias deste tpico. 3.3) Regime jurdico da administrao Bem, agora que vivenciamos um pouco das fontes do Direito Administrativo, bem ainda conhecemos o discurso doutrinrio dominante sobre os princpios jurdicos que regem as atividades profissionais no interior da Administrao Pblica, cabe realizarmos uma incurso sobre o que se denomina de seu regime jurdico. Primeiramente cabe indagar sobre o que seria esse regime jurdico. Estamos argumentando que o Estado (Unio, Estados federados e Municpios) possui obrigaes que incidem sobre suas atividades de prestao do servio pblico, porm, para cumprir tais obrigaes, este mesmo Estado detm imunidades e privilgios confiados figura do Estado, para que ele cumpra com perfeio e celeridade suas obrigaes. Outra orientao conceitual balizada sobre o tema em anlise o que emana da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Para ela: A expresso regime jurdico da Administrao Pblica utilizada para designar, em sentido amplo, os regimes de direito pblico e de direito privado a que pode submeter-se a Administrao Pblica. J a expresso regime jurdico administrativo reservada to somente para abranger o conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o Direito o Direito Administrativo, colocando a Administrao Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao jurdico-administrativa. Basicamente, pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeies. (DI PIETRO 2009:60)

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Uma das caractersticas essenciais desse regime jurdico que a Administrao Pblica, via de seu titular, no precisa perguntar pra ningum se ele pode cumprir uma obrigao, vez que todas as aes prticas dotadas de oficialidade so automaticamente executveis. Assim, a Polcia Militar do Estado pode organizar livremente suas operaes, visando cumprir seu dever de prestar a segurana pblica da sociedade, realizando, por exemplo, suas blitz de veculos e motos em avenidas das cidades. At porque nenhum Juiz de Direito iria proibir a execuo dessas operaes militares que cobem a ao de bandidos. Essa liberdade de agir do Poder Pblico, que a polcia exemplifica, faz parte da idia dessas prerrogativas, isto , de direitos que a Administrao Pblica dispe em seu regime jurdico. Tudo est movimentado pelo Estado, consoante seu prvio planejamento e projetos nas mais diversas reas: sade, trabalho, alimentao, transportes coletivo, e bvio, na rea da segurana da coletividade. Assim que o Estado se encontra numa franca posio privilegiada perante toda a sociedade e pessoas de natureza privada. As vantagens so tantas que a Administrao Pblica, ao exercer seu direito de propor contratos administrativos (de fornecimento de merenda escolar, por exemplo, pela Secretaria de Estado de Educao), o Estado, se no for devidamente atendido naquilo que for contratado com o fornecedor particular, poder denunciar a conduta do fornecedor alegando que o contrato no foi cumprido pela pessoa do fornecedor. Interessante que nem tudo so apenas privilgios e superioridade da Administrao Pblica perante o cidado particular, pois tambm tm que se cumprir as obrigaes, isto , os deveres institucionais. Para contratar o cidado particular, o faz com total e absoluta liberdade, vez que pactua quem quiser e pelo preo que lhe aprouver. J o Estado necessita faz-lo via de licitao (procedimento de escolha do melhor servio e preo compatvel entre concorrentes em p de igualdade), quando se trata de um servio e quando vai contratar mo de obra, s mediante concurso pblico com ampla divulgao. No vale cargo pblico rifado entre amigos, isto , quando o concurso pblico tem a pessoa certa, j previamente escolhida para adentrar ao funcionalismo estatal. 54

Sntese: Resumindo sobre o tema das fontes do Direito Administrativo, temos que a Lei considerada a fonte primordial de formao desse direito, vez que seu efeito normativo determina e condiciona a ao prtica de todos os agentes polticos e do funcionalismo do Estado em geral, na conduo prestativa dos servios da Administrao Pblica. Ao passo que a Doutrina o resultado da cogitao

cientfica dos notveis pesquisadores desta rea publicista, em busca de consolidar entendimentos sobre os institutos componentes do Direito Administrativo, dessa forma, facilitando um norteamento para profissionais pblicos como congressistas e juzes. Quanto aos usos e costumes, pode-se dizer, sinteticamente, que os mesmos revelam tambm o direito na medida em que fluem do cotidiano vivido nas reparties pblicas. Os usos e costumes no fazem parte do Ordenamento Jurdico formalmente, mas tm o condo de revelar o direito. No o famigerado e infeliz jeitinho brasileiro, mas sim, uma forma de resoluo de obstculos feita de forma transparente e coerente com os padres legais da Administrao Pblica. Com referncia a fonte jurisprudencial do direito sob estudo, em resumo, versa-se sobre uma coletnea decisria, num mesmo sentido de julgar acerca de demandas apresentadas em juzo. A jurisprudncia provm dos tribunais, cuja tarefa fundamental edificar uma forma de consonncia jurdica. Por fim, eis que tambm tratamos dos Princpios Gerais do Direito Administrativo como uma fonte acessria que tambm orienta a produo de sentido jurdico para o Administrador Pblico. Falamos dos princpios jurdicos como sendo verdadeiros vetores morais inspiradores do direito escrito e positivado, que se estabelecem como o script (semelhante aos filmes de cinema) do aparelho legislatrio do Estado, cuja utilidade ocorre no s na omisso de regras jurdicas, mas servem para consolidar uma postura julgadora de importncia no Direito Administrativo Brasileiro.Alm do discurso doutrinrio sobre as fontes que revelam o Direito 55

Administrativo, tambm versamos em linhas gerais sobre os Princpios Jurdicos que regem as aes prticas do Estado. Vimos que nada pode fugir interpretao (sem malcia) e, por isso mesmo, honesta da Lei, em face da vigncia do Principio da Legalidade. Foi importante tambm registrarmos que todos os agentes pblicos integrantes da Administrao Pblica direta e indireta no podem agir sem ter em vista o estrito cumprimento do Principio da Supremacia do Interesse Pblico, isto , a prevalncia total dos objetivos com carter nitidamente coletivo do Estado. Assim mesmo, para atingir seus desgnios o Poder Pblico no pode descuidar do Principio Jurdico da Moralidade Administrativa, uma vez que fica difcil uma autoridade constituda do Estado permanecer num cargo pblico, aps ser envolvida em escndalos criminosos, objeto de investigao de delegados fazendrios especializados, ilcitos estes abarcados por manipulao de contas pblicas ou procedimentos licitatrios fraudulentos. Tambm aprendemos que os membros integrantes da Administrao Pblica jamais podero se afastar do Principio Jurdico da Impessoalidade no trato com o patrimnio do Estado. Assim, este princpio probe veementemente o favorecimento de parentes, contratao de empresas de amigos pessoais. E distribuio de favores ilegais a aliados polticos. Todas as aes do Poder Pblico pautam-se obrigatoriamente no dever de atender ao Principio Jurdico da Eficincia, isto , da qualidade na prestao dos servios pblicos. Nesse sentido, se o trabalho exercido pelo Estado deve ser impessoal, eficiente e legal, tambm deve o mesmo orientar-se pela transparncia total de seus atos. Com efeito, as entidades pblicas necessitam cumprir o Principio Jurdico da Publicidade, no cabendo obscuridades ou segredismos no ato de decidir. Em continuidade de nossa sntese, agora para o tema do regime jurdico da Administrao Pblica, poderamos considerar que todo organismo do Estado deve funcionar a partir de um acervo de normas que rejam juridicamente sua atuao. Um regime jurdico para o Poder Pblico tem como norma timoneira o contentar de metas coletivas. Assim, as entidades estatais desse poder constitudo 56

colocam-se numa situao mais elevada do que as pessoas jurdicas privadas, justo para poder promover o bem comum. J possvel divisar no horizonte acerca deste saber jurdico publicista de que o Direito Administrativo se caracteriza como uma coletnea de regras e princpios que normatizam a atuao prtica das entidades estatais que compem a Administrao Pblica. Veja que tudo que diz respeito ao Estado Nacional em suas trs dimenses (Unio, Estados, Municpios) e seus poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), nas atividades desenvolvidas, buscando o interesse pblico, passar necessariamente pelo exame crtico do Direito Administrativo.

Atividades de Aprendizagem: 7) Procure as Revistas: Veja, Isto e outras da semana. V s pginas que retratam o cenrio poltico do pas. D uma olhadela nos artigos das sees de poltica. Verifique se voc consegue identificar alguns aspectos gerais das fontes do Direito Administrativo que esto presentes nas discusses envolvendo a Unio, os Estados e os Municpios. 8) Faa um exerccio de comparao. Pegue lpis e papel e dois autores de Direito Administrativo. Abra nos captulos dedicados aos Princpios Jurdicos que disciplinam as atividades do Poder Pblico. Faa um quadro com trs colunas. Na primeira, coloque o nome dos princpios. Na segunda, copie o conceito dado pelo primeiro autor pesquisado de sua livre preferncia. Depois, copie os enunciados dados aos princpios jurdicos pelo segundo autor escolhido. Agora compare a redao feita pelos dois autores. Repare como cada um conceitua e explica os princpios jurdicos mais importantes do Direito Administrativo. 9) Tente acessar o portal na Internet do Governo do Estado e a Prefeitura Municipal de sua cidade. Verifique os links das secretarias e assessorias do governador e do prefeito. Voc encontrar certamente documentos, dados estatsticos que evidenciam o Regime Jurdico da Administrao Pblica. 57

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e leia os textos sugeridos: Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 9784/99:

http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm a) Consideraes sobre as fontes do direito administrativo: http://www.htmlstaff.org/xkurt/projetos/portaldoadmin/modules/news/articl e.php?storyid=26 b) Artigo sobre interpretao jurdica com base nos princpios de direito administrativo: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5010 c) Elementos sobre o Regime Jurdico da Administrao: http://pt.shvoong.com/humanities/471339-regime-jur%C3%ADdicoadministrativo-administra%C3%A7%C3%A3o-publica/

Referncias:

BARROS, Wellington Pacheco. Manual de Direito Administrativo. Porto Alegre: Editora do Advogado, 2008. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os princpios fundamentais, So Paulo: Malheiros Editores, 2004. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. 58

TPICO 4) Fatos e Atos Jurdicos 4.1) Conceito e argumentaes sobre os fatos jurdicos Excelente, estamos prosperando. Chegamos ao tpico de nmero quatro da primeira unidade. Neste momento, faremos um estudo jurdico introdutrio ao imprescindvel tema contido no tpico nmero cinco que versar especificamente sobre o Ato Administrativo. Mas, antes, precisamos saber o que o ato e o fato jurdico de um ponto de vista geral para a Cincia Jurdica.

Preste Ateno

Vamos comear pelo conceito de Fato Jurdico. O fato, sob a tica do Direito, um episdio, uma ocorrncia, um evento que repercute na vida, transformando ou suprimindo situaes de relacionamento jurdico entre pessoas. O fato jurdico pode acontecer de forma espontnea, ou seja, sem a influncia presente da ao humana. Seria o caso de um acontecimento da Natureza, semelhante a um raio, contendo notvel descarga eltrica que cai e mata um banqueiro milionrio. Essa morte por evento natural abre a sucesso dos bens do falecido. Vejam que esse fato da natureza acaba por refletir no mundo jurdico. Porm quando esse fato recebe uma colaborao da mo do homem, ele deixa de ser simplesmente um fato para se tornar um ato jurdico, vez que est presente a inteno humana. Importante registrar que o ato jurdico possui previsibilidade na norma de direito do Estado. Pois dessa forma que um fato tem o condo de fazer originar um direito. Como assim? , algum poderia perguntar. Olha, sem uma passagem concreta, um lance qualquer, um caso, no possvel situar uma conexo de sentido jurdico para o ocorrido no caso concreto. No estamos com isso querendo dizer que o Direito est diminudo to drasticamente ao nvel de um simples fato. No isso. Argumentamos aqui que existem fatos com carter natural e fatos decorrentes da ao humana que o Direito outorga acepo jurdica, tanto que o prev na norma escrita. Essa a figura doutrinria do fato que se torna Fato Jurdico porque ele est previsto pela Cincia do Direito de forma objetiva. 59

Tema

extremamente

tradicional

na

Doutrina

Civilista

Brasileira,

apresentamos, a seguir, um conceito clssico de Fato Jurdico da lavra do mestre mineiro Paulo Nader: Fato Jurdico acontecimento do mundo ftico a que o Direito determina efeitos jurdicos: nascimento, roubo, testamento,

emancipao, etc. Necessariamente rene dois elementos: suporte ftico e regra de Direito. Suporte ftico o fenmeno definido na hiptese ou suposto da norma jurdica. o fato de que ocorrido, provoca a aplicao da disposio ou conseqncia da regra jurdica. Para ser jurdico indispensvel que o fato seja regulado pelo ordenamento jurdico, isto , que sofra a incidncia das normas de Direito. Os fatos jurdicos so as fontes que geram, modificam ou extinguem relaes jurdicas. (NADER 2007:317) Pois bem, esse Fato Jurdico tem capacidade de exterminar, transformar, manter, transpor ou cunhar novas relaes de carter jurdico. No se esqueam que o Fato Jurdico surge de um evento que provoca desencadeamentos no Direito, vez que o fato jurdico tem um sentido verificvel em sociedade e, mesmo tambm, ter um sentido de existncia fsicocorprea, previsto pelas normas jurdicas. Assim, ou o fato jurdico decorrer como efeito da conduta social humana, ou ter o fato um sentido estrito, pois proveniente de uma situao ftica natural. 4.2) Definio e articulaes sobre os atos jurdicos Depois de apresentarmos o Fato Jurdico, vamos falar do Ato Jurdico que uma progresso da idia jurdica do fato. Toda prtica humana pode redundar num ato material. Toda ao do homem que resulte numa consequncia expressa como a modificao, aquisio, transferncia ou extino poder ser caracterizado como Ato Jurdico. Explicando melhor: potencialmente todo ato humano que tenha repercusso econmica ou

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social ter efeitos tambm para o Direito. Assim, o ato jurdico aparece como simples presuno de implicao jurdica, estabelecida pela norma jurdica. Em se tratado da validez do Ato Jurdico, este pretende basicamente de que o autor do ato tenha capacidade jurdica (seja maior de idade). Convm lembrar tambm que a inteno deste ato jurdico no tenha ilicitudes (ilegalidades), e o fim colimado, bem ainda a forma do ato jurdico praticado no seja proibida por Lei. Enfim, o ato jurdico se origina da aspirao do homem com efeitos na dimenso jurdica.

Glossrio Ato Jurdico: prtica cotidiana decorrente das aes humanas que tero repercusso no mundo jurdico. Leia mais sobre o tema em: http://www.jusbrasil.com.br/topicos/294578/ato-juridico

4.3) Classificaes do Fato e Ato Jurdico Progredindo um pouco mais nesses entendimentos gerais sobre a Cincia do Direito vamos decodificar a idia de categorizao dos fatos. A doutrina consagra a classificao do denominado Fato Humano Involuntrio, isto , aquele em que no h inteno do autor, mas acaba ocorrendo um fato ilcito contrrio Lei. Depois temos o Fato Humano Voluntrio, onde, aqui sim, h a inteno de intervir do homem, buscando a regularidade do fato lcito, como, por exemplo, a compra de um bem. Tambm existe a classificao do fato jurdico ordinrio (no qual no concorre a pretenso humana), cujo exemplo clssico a desencarnao. Com efeito, o evento morte poder ocorrer sem a mo do homem e, claro, gerar efeitos jurdicos. Para completar tambm temos o fato jurdico extraordinrio que dotado de certo grau de fatalidade, isto , tem efeito inevitvel. Esta modalidade de Fato Jurdico se divide em caso fortuito, cuja motivao ignorada, aconteceu e causou o dano. Exemplo um pneu novo que estoura numa rodovia. A segunda verso do Fato Jurdico Extraordinrio a fora maior. Aqui temos a

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atuao das foras da Natureza

trazendo efeitos jurdicos como: furaces,

tsunamis, tornados, terremotos, vulces e outros. As possibilidades de classificao do Ato Jurdico so genericamente duas. Temos no Direito Brasileiro, inicialmente, que se pode classificar o ato jurdico na modalidade lato sensu, como sendo expressamente oriunda da pretenso humana cuja manifestao expressa. Entendam que, sem a presena do interesse do praticante do ato, no h juridicidade deste ato jurdico. Assim que sem a presena da declarao de vontade do praticante no h ato jurdico vlido. Igualmente temos outra classificao que seriam os atos jurdicos na modalidade stricto sensu. Este sentido de estrito origina-se da letra do Ordenamento Jurdico do Brasil que condiciona a pretenso jurdica do praticante do ato submetendo a letra da Lei. Isso corresponde dizer que a vontade do interessado est condicionada pelo estrito cumprimento do que determina a norma do Estado.

Sntese: Apenas para que vocs guardem as idias e fixem estes conceitos, ns falamos do Fato e do Ato Jurdico. Estas categorias conceituais so originrias do Direito Civil Brasileiro. Porm fizemos esta leitura inicial, para construirmos o entendimento do prximo tpico que versar sobre o Ato Administrativo que tambm um ato jurdico, porm praticado pela Administrao Pblica. A ttulo de resumo, o fato tudo aquilo que ocorre que interessa ao Direito porque vo repercutir com desdobramentos econmicos e jurdicos. Pode ser que no tenha a contribuio da ao humana, mas mesmo assim interessa Cincia Jurdica. E o ato jurdico, este j depende totalmente de uma prtica concreta do homem para que se consolide gerando efeitos de carter jurdico.

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Atividades de Aprendizagem:

10) Procure enumerar quantos atos jurdicos voc praticar no dia de amanh: atos com repercusso econmica sero os principais. 11) Escreva uma breve dissertao sobre a relevncia do Fato Jurdico na vida da sociedade. 12) Faa a distino entre Ato e Fato Jurdico a partir de suas prprias palavras.

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 9051/95: http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/acesso-ainformacao/garantia-de-acesso/lei_9051_1995 Lei Complementar 95/98: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp95.htm

a) Artigo sobre Ato Jurdico perfeito e Direito adquirido: http://www.gestaouniversitaria.com.br/edicoes/11-7/33-ato-juridico-perfeito-edireito-adquirido.html b) Artigo sobre o fato jurdico: http://www.sefaz.pe.gov.br/flexpub/versao1/filesdirectory/sessions572.pdf c) Artigo sobre: Fatos, Atos e Negcios Jurdicos http://www.webartigos.com/articles/11269/1/fatos-atos-e-negociosjuridicos/pagina1.html

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Referncias:

CRETELLA JR., Jos. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. NADER, Paulo. Introduo ao Estudo do Direito, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007.

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UNIDADE 2
Objetivos: A segunda unidade de nosso estudo est composto por tpicos extremamente importantes para se pensar a estruturao do Poder Pblico e sua Administrao Direta e Indireta. A partir da idia de Ato Administrativo, verificaremos como o Estado documenta seus passos, suas decises. Depois verificaremos que essas decises estatais devem ser levadas a cabo por uma prtica geral denominada de Servio Pblico. A seguir, vamos estudar as diferentes manifestaes tcnicas da descentralizao do Estado, com base nas figuras jurdicas de instituies como as Autarquias, Sociedades de economia mista, Empresas Pblicas e, por fim, o tema das Fundaes. Bom estudo a todos.

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UNIDADE 2 Elementos fundantes da Administrao Pblica: TPICO 5) Ato Administrativo 5.1) Conceito de Ato e Fato Administrativo Bem vindo unidade nmero dois. Voc venceu um tero do contedo programtico da disciplina Direito Administrativo. Minhas sinceras

congratulaes acadmicas pelo xito alcanado. Estamos iniciando os estudos do tpico nmero cinco que retrata um tema doutrinrio central para nossa matria. A introduo deste assunto foi o tpico nmero quatro. Ento, vejam s: todo livro (atualizado) que vocs abrirem versando sobre um curso ou manual de dogmtica do Direito Administrativo trar sempre o tema do Ato Administrativo. Tamanha a magnitude dele. Contudo no h unanimidade conceitual sobre o Ato Administrativo, pois os autores desenvolvem sempre uma linha muito particular de exposio desta temtica. Propomos que voc trabalhe com um conceito bem simples do Ato Administrativo como sendo: a ao de declarar de forma manifesta do Poder Pblico Estatal, com as possibilidades objetivas de: extinguir (suprimir), ceder (transferir), contrair (adquirir), abrigar (proteger), alterar (transformar), ou afirmar (declarar) vnculos jurdicos, atribuindo deveres ou direitos aos cidados contribuintes membros da sociedade. Ressalte-se que o Ato Administrativo um privilgio da autoridade pblica. De certa forma, poderamos considerar a existncia de adequada unilateralidade em sua prtica. Assim que o exerccio dessa prerrogativa institucional ser orientada pelo Princpio da Supremacia do Interesse Pblico e da Legalidade, entre outros.

Repare, aqui, a incidncia do tema (que j vimos) dos Princpios Jurdicos que regem a Administrao Pblica. Exatamente isso: no Direito Administrativo os assuntos se relacionam e entram em conexo. Ento, se o ato administrativo tem a fora de uma declarao jurdica expressa do Estado, tambm temos a existncia do denominado Fato 67

Administrativo, ou seja, todo episdio, ocorrncia, evento que tenha o potencial de refletir na dimenso da Cincia Jurdica Administrativa perante a Administrao Pblica. Evidente que esse fato para ter reconhecimento jurdico necessita ocorrer no contexto da prtica administrativa das Entidades Pblicas do Estado. Imaginem um acidente automobilstico, envolvendo um motorista de uma Secretaria de Estado no horrio laboral. um fato administrativo que repercutir do ponto de vista jurdico, quando possivelmente ser assinado um ato administrativo, autorizando a licena mdica desse funcionrio, para que ele se recupere do infortnio sofrido.Por oportuno, apresentamos um conceito de Ato Administrativo da lavra do docente Digenes Gasparini: Podemos conceituar o Ato Administrativo como sendo toda prescrio, juzo ou conhecimento, predisposto produo de efeitos jurdicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, no exerccio de suas prerrogativas e como parte interessada numa relao, estabelecida na conformidade ou na compatibilidade da lei, sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo, sindicvel pelo Judicirio. (GASPARINI 2000:55) Veja um aspecto peculiar do Ato Administrativo. Nem sempre ele dever ser praticado pelo Poder Pblico. Vez que o Estado tambm delega poderes para outras pessoas praticarem o Ato Administrativo em seu nome. o caso, por exemplo, de uma universidade particular, que pessoa jurdica privada, mas que outorga ttulos de bacharel, graduando seus alunos. Quando a universidade privada atua numa relao jurdica formalizada com o Estado, como concessionria de um servio pblico, isto , a educao de nvel superior, ela deve se orientar pelos princpios jurdicos de Direito Administrativo que regem o Estado e todo o Regime Jurdico da Administrao Pblica no tocante ao tema do ensino superior. Inegvel que o enfoque jurdico dado ao Ato Administrativo muda quando a doutrina, via de seus escritores avana em entendimentos da utilidade e flexibilidade dos institutos jurdicos. Assim com o tema sob anlise, quando 68

verificamos a existncia de prticas administrativas ora privadas, ora publicistas realizadas pelas Entidades Estatais da Administrao Pblica. Veja, que, hipoteticamente, quando a Secretaria de Segurana do Estado contrata um restaurante para fornecimento de refeies de policiais em misses especiais noturnas na cidade, a Secretaria do Estado pratica um ato administrativo de direito privado. Quando essa mesma Secretaria de Estado concede posse no servio pblico para novos policiais, ela pratica um ato administrativo de direito pblico. Assim, vamos dizer que, considerando genericamente o ato jurdico do ponto de vista da amplitude de sua prtica, no mundo da sociedade civil, poderamos afirmar que o Ato Administrativo uma classe especfica do Ato Jurdico que praticado pelo Poder Pblico Estatal. Feita esta singela distino, vejamos os requisitos tcnicos essenciais de validade jurdica do Ato Administrativo.

5.2) Requisitos de validez jurdica do Ato Administrativo Podemos comear nosso estudo desses requisitos condicionantes de plena juridicidade do Ato Administrativo pelo elemento de sua forma. Isto , como ele se apresenta concretamente. No podemos pensar na substncia do ato do Poder Pblico, ou seja, seu contedo sem olharmos como ele se expe materialmente. A forma tradicional a escrita como so os alvars, as notificaes, os decretos e as portarias. No h ato administrativo mental, vez que um pensamento do diretor de uma diviso no pode ser considerado um ato administrativo. Concordam?

Mas o diretor pode decidir por comando de voz ao telefone, determinando a um funcionrio subalterno que cumpra uma misso. O guarda de trnsito do tipo amarelinho pretensamente coordena o fluxo de uma avenida movimentada com gestos.

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Se um motorista desobedecer de forma grave um gesto, ele poder ser agraciado com uma multa daqueles utilssimos funcionrios da Prefeitura

Municipal, no verdade?

A seguir, a vez de identificarmos o quesito tcnico da finalidade do Ato Administrativo. Aqui est presente o critrio da previso geral do interesse pblico a ser satisfeito pelo ato praticado. Sem o atendimento deste fator que antevisto pelo Ordenamento Jurdico Publicista (conjunto de leis do Direito Administrativo), pode haver at uma ilicitude ante uma possvel anomalia de finalidade. que o Ato Administrativo no admite desvios de nenhuma modalidade. Lembram do principio jurdico da motivao, que o dever de fundamentar os atos?

Pois bem, para alguns atos administrativos como um indeferimento de um pedido de alvar para funcionamento de um estabelecimento comercial, h que se demonstrar o porqu da negativa, uma vez que este elemento acompanha o desgnio de validade como requisito do ato. Outro quesito do Ato Administrativo diz respeito a quem pode e deve fazer uso da funo de administrar. Estamos falando da pessoa fsica (funcionrio) ou pessoa jurdica (entidade estatal) que poder emitir o ato administrativo. Com efeito, a competncia administrativa para a prtica do ato decorre logicamente de Lei. Dessa forma, o agente pblico ao editar seu ato administrativo em nome do Estado deve ser o funcionrio certo, isto , a adequao por competncia no permite improvisos no sentido de que outro funcionrio de escalo inferior assine o ato. Sob pena de invalidez do ato, que tambm incidir possivelmente, caso a entidade pblica no seja a competente para exarar o dito ato administrativo.

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No ocioso lembr-lo que estamos examinando os pressupostos de vida til do Ato Administrativo, pois sem estes, ele no resiste a um possvel exame jurisdicional (sentena de um juiz) do Poder Judicirio para verificar sua plena validade. Ento, na continuidade, veja a importncia do pr-requisito do objeto do ato. Qual o fim buscado num ato administrativo? O que ele pretende?

Evidente que o objeto est na linha de entendimento de um fato real sobre o qual se afirma algo. O objeto retrata o efeito jurdico perseguido pelo ato administrativo. Quando um funcionrio pblico estvel exonerado como punio aferida aps o devido processo disciplinar administrativo, onde se oportunizou a ampla defesa e o contestatrio a este funcionrio, temos que o ato administrativo de exonerao tem como objeto a extino de uma relao jurdico laboral entre pessoa fsica e a Administrao Pblica. Agora perceba a presena de outro requisito de validez do ato administrativo. Versamos, neste momento, sobre a motivao. Motivar sustentar um liame de ligao entre o ato administrativo e o Ordenamento Jurdico. Um membro da sociedade que requeira algo perante o Estado, tem direito de saber qual a motivao que levou o atendimento ou no do pedido feito. A motivao um critrio de validade porque oferta ao ato a necessria transparncia da Administrao Pblica ao negar ou deferir uma solicitao no servio pblico por parte de qualquer administrado. Claro que h atos administrativos que dispensam a formalidade da motivao. Por exemplo, uma simplria e buclica certido de que os impostos pagos por uma empresa esto em dia dispensa a motivao. Isto , para que serve uma excessiva, detalhada e formalista fundamentao jurdica de Lei no ato de expedir simples certido? Igualmente no h necessidade da protocolar motivao do pedido oral de um relatrio de viagem de atividades por parte de um chefe de departamento ao seu funcionrio submetido a sua autoridade. Interessante que a doutrina em seu detalhismo profcuo ainda faz distino entre motivo e 71

motivao, para dizer que motivo diferente. Vez que o motivo seria o episdio ftico que permite o exerccio do ato administrativo. Assim, numa instaurao de processo disciplinar contra funcionrio pblico, o motivo da abertura do processo seria a mais plena e vil incompetncia funcional do agente pblico. A motivao para uma possvel exonerao ser apurada no decurso do processo.

5.3) Classificao tcnico jurdica do Ato Administrativo Conceituado o ponto sob estudo e analisada as pressuposies fundamentais da doutrina sobre o Ato Administrativo, convm agora realizar uma incurso tcnica sobre algumas possveis classificaes tradicionais para a temtica em tela, sem a pretenso de querer esgotar o assunto. Assim, para iniciar, temos atos administrativos denominados como ordinatrios, porque regem o comportamento dos funcionrios estatais e ordenam a funo pblica desempenhada pelas entidades do Estado. So ordinatrios atos administrativos como as portarias, circulares e ofcios. Tambm temos atos que expressam atos comerciais que transmitem a vontade do Estado num negcio efetuado com empresa particular, aqui so os Atos Negociais. O exemplo fica por conta de uma compra e venda de um terreno de proprietrio privado por parte do Governo do Estado. Quando esse mesmo Estado precisa punir um funcionrio que praticou alguma espcie de ilicitude ou mesmo algum administrado da sociedade que agiu contrrio ao Ordenamento Jurdico, eis que o Estado poder lanar mo de seu Ato Administrativo Punitivo como multa (para o administrado) e suspenso (para o agente pblico).

Glossrio Ordenamento Jurdico: conjunto de leis codificadas, positivadas de um dado Estado Nacional que sistematizam a estrutura de um Direito vigente. Leia mais sobre o tema em: http://www.investidura.com.br/biblioteca-juridica/resumos/teoria-dodireito/93-teroriado.html 72

Quando as entidades pblicas precisam apresentar seu juzo oficial sobre determinado tema ou mesmo certificar uma ocorrncia ftica acerca de um certo assunto, o Estado pratica o Ato Administrativo Enunciativo, como o caso de parecer, ou seja, a interpretao do Estado sobre alguma coisa ou a certido (registro de um acontecimento reconhecido pelo Estado). Tambm temos o Ato Administrativo Normativo do Estado, quando o mesmo regula de forma geral um assunto de interesse da coletividade. Regimentos, Decretos so exemplos desse poder de normatizar do Estado. Sob o ponto de vista da abrangncia do ato administrativo, tem-se o ato externo cuja implicao atingir o cidado contribuinte para alm da Entidade Pblica do Estado que o pratica. O ato expropriatrio, devidamente formalizado, visando a necessria ampliao de uma avenida para desembargar o trnsito de uma capital um ato administrativo externo, corajoso do Administrador Pblico que atinge inmeros terceiros integrantes da sociedade. Assim mesmo, o ato administrativo interno apenas desenvolve seus resultados no interior da Administrao Pblica em questo, como uma portaria de nomeao de outro funcionrio para gerenciar o almoxarifado de uma secretaria municipal.

Preste Ateno

Existem atos administrativos que mexem com a situao do status jurdico do interessado atingido pelos efeitos do ato. Explicando: temos o ato administrativo de carter restritivo que abrevia direitos de uma dada pessoa. Assim, a exonerao de um funcionrio um ato que surte o efeito restritivo. Ao contrrio senso, a doutrina nacional faz aluso ao ato administrativo de carter ampliativo, pois o mesmo amplia privilgios ou direitos do interessado como o caso do ato de nomeao para um cargo de chefia de um departamento numa entidade pblica. A criatividade para a nomenclatura tcnica dos atos administrativos por parte da doutrina consagrada realmente notvel. Mas isso decorre das situaes fticas no percurso da vida administrativa dos entes estatais. Nese sentido, 73

quando visualizamos quanto de livre arbtrio poder dispor o agente pblico no exerccio de sua atividade funcional, nos deparamos com o ato administrativo de carter vinculativo. Isto , o ato administrativo em que o funcionrio no poder se dispersar do Princpio Jurdico da Legalidade. Sua conduta no dispe de alternativas criativas, se no o estrito cumprimento da letra da lei. A liberdade concedida pela oportunidade do momento (de comprar e estocar remdios, por exemplo, numa secretaria de sade) ou a convenincia (de definir a reforma da fachada de uma escola pblica, dando ares de uma monumentalidade esttica, porm anti-econmica e desnecessria, at questionvel), eis que as mesmas no resistem diante da fora do ato vinculatrio que almeja apenas executar o que realmente essencial para o cumprimento da funo pblica. Curiosamente observando, as vantagens que detm as entidades pblicas do Estado, no exerccio de suas atribuies, vamos encontrar tambm o ato administrativo, dito de imprio.

Pois bem, ele tal que o agente pblico imbudo dessas prerrogativas, em nome do Estado, aplica unilateralmente suas pretenses governativas. A vontade da entidade pblica imposta em nome do interesse da coletividade, at porque uma secretaria de vigilncia sanitria pode praticar ato de imprio ao fechar um restaurante sob alegao de que o mesmo no tem higiene necessria para continuar a funcionar. Vamos encontrar tambm na continuidade deste discurso doutrinrio de mbito classificatrio, algumas posturas quase ingnuas como a idia do ato administrativo simples como sendo o ato proveniente apenas de uma entidade do Estado. Logicamente o ato composto decorrer do pronunciamento de duas entidades pblicas que se manifestam conjuntamente. Veja por exemplo as espetaculares operaes ambientais da polcia e da secretaria de meio ambiente na apreenso de infratores no crime ambiental. Ainda h os atos complexos que seriam por vezes as portarias interinstitucionais redigidas e firmadas por dois ou mais ministrios de Estado. Seguindo este raciocnio doutrinrio, tm-se os atos 74

denominados individuais que retratam um fim especfico para um interessado nico. Tambm possvel vislumbrar os atos administrativos de expediente que do fluncia aos procedimentos que se encontram instaurados, ou seja, as peties dos administrados que necessitam chegar a um termo e dependem, para isso, do cumprimento do expediente. Assim tambm como temos os atos administrativos genricos ou gerais que atingem a sociedade administrada como um todo.

Na sequncia, analisando a apresentao material dos atos administrativos temos algumas manifestaes tcnicas expressas, por exemplo, pelo Parecer que um documento objeto de uma opinio cientfica sobre um dado ponto de conflito ou dvida na Administrao Pblica. Quem oferta o Parecer so departamentos tcnicos como o jurdico das entidades pblicas. Depois temos tambm a chamada Ordem de Servio que no nada mais que uma deliberao, para ser cumprida por funcionrio submetido autoridade hierrquica superior. Veja que a Portaria tambm contm ordens de um Secretrio de Estado, contudo so determinaes jurdicas com ntido carter geral, ordenando comportamento profissional de funcionrios. A Portaria pode ser encaminhada mediante outro ato administrativo que o Ofcio, sendo o mesmo veculo de entendimento oficial entre autoridades da Administrao Pblica. A Portaria como ato administrativo tem o condo de determinar condutas funcionais por um Secretrio de Estado, mas, se comparada ao Decreto, constatamos a enrgica fora normatizadora superior deste ato administrativo que peculiar, por exemplo, do Governador de Estado. Agora existe o ato administrativo que de mera fluncia e impulso dos procedimentos administrativos instaurados perante a Administrao Pblica. Versamos aqui sobre o Despacho que agiliza a continuidade dos processos administrativos no expediente da entidade pblica com o fito de atingir a prestao solicitada. Sendo inclusive o Alvar apenas a materializao formal de uma autorizao ou licena do Estado.

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Realmente a Administrao Pblica tem uma ampla gama de possibilidades para seus atos administrativos praticados. Veja o caso da Homologao. Temos aqui um ato em que o Estado diz anuir dentro de um processo com um ato jurdico j exarado anteriormente. Agora, na Concesso, o Estado se transforma no poder que concede a outra pessoa, sendo at uma pessoa jurdica de direito privado a possibilidade de promover a oferta de um servio exclusivo do Estado. Como so as universidades particulares que so concessionrias do Governo Federal para prestar o servio de educao superior.

Para haver a Concesso preciso que haja a prtica de outro ato administrativo que a aprovao, cujo carter de unilateralidade expressa o consentimento do Estado.

Os atos administrativos em sua forma externa material so mltiplos e se assemelham, no entanto, guardando distines sutis. Olhe a situao do ato administrativo vivenciado pela Licena. o caso de quando o Estado autoriza determinada pessoa a exercitar uma atividade. Para construir uma casa preciso deter a licena de edificao. J a Permisso versa sobre a autorizao que o Estado concede para uma pessoa fazer uso de bem estatal sem assegurar nada, pois o simples uso no gera direitos de nenhuma espcie. Cumpre tambm mencionar como podem ser eliminados do mundo jurdico os atos administrativos. Registramos inicialmente a situao de Anulao de um ato administrativo, que significa o cancelamento de um ato por uma entidade estatal, ou mesmo quando h provocao do Poder Judicirio que numa possvel sentena pode determinar a anulao de um ato administrativo. A eliminao mencionada tambm pode se materializar no formato da Cassao que um ato administrativo que o Poder Pblico pode realizar extraindo os efeitos jurdicos de validade de uma licena para construir, possivelmente de uma empreiteira. Outra forma de amputar os efeitos de direito do ato jurdico do Estado a denominada Contraposio que simplesmente pode ser conceituada como sendo a 76

troca de um ato administrativo no lugar de outro que at ento vigorava, o qual perde sua potncia jurdica. Evidente que a forma clssica de exterminar os efeitos de um ato administrativo o seu regular esgotamento que se materializa pela total execuo de seus efeitos previamente programados na edio do ato administrativo Apontamos tambm a Renncia como um ato administrativo que provoca um recuo no uso de um privilgio caso no haja mais interesse no uso do mesmo. Podemos dizer que algum que explore comercialmente o restaurante do Congresso Nacional pode renunciar a esta concesso. Tema tambm de importncia na classificao dos atos administrativos o estudo sobre o ato administrativo de Convalidao. Trata-se de um ato que regulariza situaes de ilicitude contidas em atos praticados previamente os validando-os como se perfeitos tivessem sido desde sua gnese. Existem modalidades de Convalidao. Uma delas a Confirmao na qual o agente pblico, investido na posio de autoridade hierrquica superior da

Administrao Pblica, apenas saneia o ato de seu funcionrio subalterno, confirmando os efeitos jurdicos do ato praticado, caso o mesmo no detenha vcio ou ilicitude. Tambm temos a Ratificao, cuja caracterstica ser ato convalidatrio do mesmo agente pblico superior que perpetrou o ato administrativo. Por oportuno manifestamos a existncia da Revogao como sendo ato administrativo em que simplesmente a direo superior da entidade pblica acha por bem, valendo-se de suas prerrogativas do bom senso concernentes oportunidade e convenincia, de retirar da esfera estatal tal ato que no mais lhe interessa que se mantenha surtindo novos efeitos jurdicos. A tambm temos a Anulao como ato administrativo de cancelamento de um ato considerado ilegtimo ou ilegal, cuja atitude obrigao da Administrao Pblica, sem esperar que o Poder Judicirio venha intervir, anulando determinado ato via de sentena.

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bom lembrar que a Administrao Pblica tem como prerrogativa o poder de declarar, sempre que assim entenda, a nulidade de seus prprios atos administrativos.

importante observar que os administrados de boa f que sejam atingidos por uma revogao ou anulao no podero ter prejuzos. No entanto, asseveramos que a Administrao Pblica tem competncia para anular seus prprios atos, desde que os mesmos estejam eivados de vcios, de tal forma que os mesmos se volvam ilegais, vez que de um ato administrativo ilcito no pode haver a origem de direitos. Tambm pode a Administrao Pblica revogar seus prprios atos com base na motivao ofertada pela oportunidade e convenincia. Uma coisa que as entidades estatais devem sempre fazer respeitar o direito adquirido de quem quer que seja. Fator fundamental sobre os atos administrativos a eterna possibilidade de reviso dos mesmos por parte da magistratura. Com efeito, o Poder Judicirio tem como atribuio verificar sempre a juridicidade cumprida em suas aes por parte da Administrao Pblica, com base no Principio da Legalidade do ato administrativo praticado pelos entes estatais, mesmo que apenas tenha sido retratado pelo administrado, possivelmente atingido, apenas uma ingnua ou menos grave ameaa a direito. Outro tema, por fim, que merece uma reflexo neste tpico a diferena entre atos da administrao e o ato administrativo. Sendo que atos da Administrao o acervo de atos administrativos levados a efeito pelos rgos integrantes do Poder Executivo. Assim que os atos administrativos praticados pelos Poderes Judicirio e Legislativo no so considerados essencialmente como atos da Administrao, pois foram exarados no pelo Executivo. Vejam que a edio de uma Medida Provisria pelo Executivo tambm no puramente um ato administrativo, embora seja ato da Administrao porque uma medida provisria guarda feies de ato legislativo.

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Sntese: Prezado estudante. Muito bom! Estamos fazendo progressos nos estudos do Direito Administrativo. Agora voc possui uma noo muito melhor sobre o tema do Ato Administrativo. Evidente que importante a pesquisa complementar nos livros sugeridos para leitura de aprimoramento dos conceitos e institutos jurdicos. Vale recordar sobre a estrutura do ato administrativo de que so mostras unilaterais e reais da atuao do Poder Estatal praticadas no cotidiano do desempenho da funo pblica administrativa, materializados via de ordens no gerenciamento da mquina burocrtica que se desenvolvem a partir do Ordenamento Jurdico do Estado. H um total acatamento da Legislao vigente para a prtica do ato administrativo. Interessante registrar que a doutrina faz uma distino entre atos da Administrao e atos administrativos, cuja prtica deste ltimo pode se dar em todas as entidades pblicas da Administrao e entre os Poderes do Estado constitudo, isto , os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo podem praticar com base no Principio da Legalidade os atos administrativos de sua competncia especfica. Entretanto, os atos da Administrao so aquelas determinaes que fluem do Poder Executivo como prticas governamentais, visando prestao eficaz do servio pblico.

Atividades de Aprendizagem:

13) Ilustre o conceito de fato administrativo a partir de uma experincia que vivenciou ao longo de sua vida ou que algum da sua famlia vivenciou. 14) Investigue a legislao concernente ao tema estudado neste tpico. 15) Faa uma tabela comparativa em que apresente as principais

caractersticas e diferenas ato administrativo e fato administrativo.

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Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de assistir a vdeo-aula sobre o Direito Pblico e Privado. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 4717/65 - http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L4717.htm a) Artigo sobre os Atos da Administrao Pblica: http://www.tce.rs.gov.br/artigos/pdf/admpub.pdf b) Veja a evoluo das leis que tematizam o Ato Administrativo ao longo do tempo: http://www.google.com.br/archivesearch?q=legisla%C3%A7%C3%A3o+ato+ad ministrativ&hl=pt-BR&um=1&scoring=t&lr=lang_pt c) VIDEO AULA sobre o Ato Administrativo: http://www.youtube.com/watch?v=ECZKljIrGHc http://www.youtube.com/watch?v=d1VFu5LTMT8 http://www.youtube.com/watch?v=bh5vOkJ-LFA

Referncias:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. FREIRE, Elias. Direito Administrativo. Editora Impetus, 2007. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, So Paulo Editora: Saraiva, 2000. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009.

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TPICO 6) Servio Pblico 6.1) Noo conceitual e princpios do Servio Pblico. Bem, estamos aqui carssimo estudante, comeando um novo tpico da segunda unidade. A esta altura dos estudos, voc j se encontrou muito bem ambientado com os temas que envolvem a Cincia Jurdica e suas relaes como o Estado. Portanto, vamos l. No esmorea. Mantenha-se altivo e perseverante nas leituras complementares, nas pesquisas por novos stios na Internet, acerca destes campos temticos que vamos apresentar.

Olhem s: se existe um assunto no Direito Administrativo que materializa por excelncia a atividade publicista das entidades estatais perante a sociedade, este assunto o Servio Pblico. Inegvel que vamos encontrar muitas pessoas de direito privado exercendo atividades de prestao do servio pblico, mas estas pessoas ocupam papel de coadjuvantes neste processo. No h como dissociar a idia de Governo Federal, Governo Estadual e Governo Municipal da grande matriz produtora de satisfao coletiva que deve ser o Servio Pblico. Para falar um pouco da referncia de nossa opinio sobre o servio pblico faamos aluso ao texto da nossa Lei Maior. Exatamente, os comandos fundamentais esto na Constituio Federal. Ela prope a diviso de essncia em nosso Direito Brasileiro entre duas grandes matrizes jurdicas: o Direito Privado e o Direito Pblico. A bem da verdade, o Estado sob o ponto de vista constitucional, tem o dever de proporcionar um servio pblico de qualidade para promover o contentamento da coletividade em vrios assuntos como segurana pblica, sade, educao entre outros. Essas imputaes, leiam-se atribuies, elencadas como obrigaes da Administrao Pblica, so atividades jurdicas que so reflexos concretos do denominado Estado do bem estar social. 81

Veja voc que o texto constitucional caracteriza, identificando com perfeita clareza, quais so as aes e atividades que podemos, aos olhos do Direito, considerar como a prestao do servio pblico. Sem dvida, a Carta Magna realiza a distino de atividades reservadas aos particulares da iniciativa privada, dizendo quais so tarefas estatais que contaro com o dever-poder que municiar a Administrao Pblica para seu eficaz cumprimento. A doutrina nacional estimula o estudo do servio pblico, dividindo-o em duas feies distintas. Uma de mbito formal, a partir da qual se menciona centralmente o elemento jurdico que o cerne do servio pblico em questo. Nesse mbito formal, estamos falando da influncia especfica do Direito Administrativo e suas regras jurdicas, leis, regime tcnico e princpios que influenciam positivamente a prestao do servio sob anlise. Assim que estamos discorrendo precipuamente de servios que so regidos pelo Direito Pblico, com pouca ou quase nenhuma participao de um regime jurdico aplicvel iniciativa econmica particular. Sob esta leitura formalista do servio pblico verificamos que sua fonte capital o texto da Constituio Federal, sendo esta o mecanismo jurdico nuclear para definir se o servio em anlise ser considerado pblico ou no. Para minutar o mbito material da prestao do servio pblico, tem-se o que realmente ser realizado na prtica. Isto , est em anlise se o servio realmente obtm serventia e proveito objetivo, gerando benefcio ao cidado contribuinte que o necessita para satisfao do interesse da coletividade. Nada impede que novas atividades de prestao pblica sejam elencadas no quadro geral de obrigaes do Estado. Para isso, h necessidade de incluso material das mesmas no direito positivo, levando-se em considerao a pretenso de atendimento de um anseio pblico imediato. A prestao do servio pblico algo to especial para o Estado, que tal atividade deve permanecer protegida da explorao econmica proporcionada pela empresa privada.

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Observe que os servios pblicos esto basicamente colocados num patamar que jamais sero objeto de negcio, isto , trata-se de prtica no comercializvel. Se o servio pblico especial para o Estado, imaginem para a Sociedade. , nesse sentido, que as tarefas estatais consideradas integrantes do servio pblico permanecem distantes da explorao mercadolgica e, assim, beneficiam a coletividade. Nenhuma pessoa fsica poder desafiar os ditames do texto constitucional, pois os princpios jurdicos ali estipulados vedam quaisquer anseios ou metas mesmo que de pessoas jurdicas de direito privado, no sentido de querer comercializar alguma das modalidades de prestao do servio pblico. E mesmo as entidades estatais que compem a Administrao Pblica esto expressamente proibidas de negociarem qualquer tipo de servio pblico. Tamanha a preocupao com esse aspecto que h um regime jurdico especial para o servio pblico, o qual se encontra orientado pelo texto da Carta Magna. Assim, o servio pblico em seus institutos jurdicos est regido normas prprias do Estado, sem espao algum para regras privatistas. Afinal, a quem pertence a competncia para prestao de servios pblicos, em especial no Distrito Federal?

Esta uma questo doutrinria fundante que pode ser respondida da seguinte forma:
Indubitvel que a prestao de servios pblicos da competncia privativa do Estado, que pode prest-los atravs da Administrao direta ou indireta. Sendo federativo o regime constitucional brasileiro, so competentes para a prestao de servios pblicos a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios. Os servios da competncia da Unio e dos Municpios so explcitos, vindo claramente definidos no texto constitucional e na legislao ordinria, enquanto os de competncia dos Estados e do Distrito Federal so remanescentes, cabendo ao Distrito Federal a execuo, tambm, dos servios de competncia dos Municpios. (BRAZ, 1999 :370)

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Com base nesse fator, a prestao do servio pblico implica definio de competncias administrativas bem definidas, obrigaes claras e bem articuladas cujos princpios gerais a legislao infraconstitucional trata de detalhar. O servio pblico enquadra-se no fator do denominado poderdever do Estado para no deixar perecer o interesse do cidado. 6.1.1) Princpios Jurdicos do Direito Administrativo incidentes sobre a prtica do Servio Pblico Falando um pouco dos princpios de Direito Administrativo que regem o Servio Pblico, temos o denominado princpio jurdico da transparncia que determina a obrigatoriedade de ampla divulgao ao cidado contribuinte de como esto sendo prestados os servios pblicos, possibilidades de recepo da sociedade e como esto sendos gerido as verbas estatais para a boa prestao do servio pblico. Alm disso, podemos mencionar o Princpio Jurdico do Controle Administrativo que orienta sobre a necessidade de um comando rigoroso e diligente para um ajustado prestamento do servio pblico. No discurso do rigor e da eficcia no cumprimento do servio, o mesmo dever ser acessvel, sem discriminao de espcie alguma a toda coletividade. o que determina o Princpio Jurdico da Universalidade. Se forem universais os servios pblicos os mesmos no podem agredir o direito do contribuinte. Assim que, diante do Princpio Jurdico da Continuidade no Estado, no se toleram greves, suspenses, pendncias ou obstrues do dever de prestar o servio pblico. Mesmo porque qualquer deciso tcnica, em sentido contrrio, dever merecer a devida fundamentao tcnica com referncia a interrupo do servio pblico. Eis a regra imposta pelo Princpio Jurdico da Motivao.

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Preste Ateno Nenhuma autoridade administrativa superior do Estado poder se escusar de exercitar a prestao do servio pblico. No h justificativas para quebrar este comprometimento das entidades estatais. o que determina o Princpio Jurdico da Obrigatoriedade Estatal de prestar o Servio Pblico. Assim mesmo, o servio apresentado pela Administrao Pblica est proibida de fazer qualquer discernimento que venha a ser considerado discriminatrio para com a sociedade. Esta a direo concedida pelo Princpio Jurdico da Impessoalidade. Quanto aos custos cobrados na prestao do servio pblico, tais valores devem ser amenos tanto quanto possvel, para possibilitar o ingresso dos cidados interessados em beneficiar-se com o servio pblico prestado. O que potencialmente pode coroar de xito o servio pblico e governar sua prestao a certeza de que a coletividade seja plenamente atendida. Isto demonstra a fora do Princpio Jurdico da Supremacia do Interesse Pblico. Justamente para atingir este formidvel comando ora exposto que o Poder Pblico dever realizar as adaptaes necessrias, adequando os predicados do servio pblico, sempre pensando em possibilidades contemporneas diante das tecnologias dispostas para aperfeioar o servio. Este o sentido geral do Princpio Jurdico da Adaptabilidade, que faz com o Estado esteja sempre dinmico e produtivo, planejando inovaes benficas para o servio pblico. 6.1.2) Aspectos gerais da permisso e concesso no Servio Pblico Para efeitos comparativos e de anlise sempre bom contarmos com conceitos jurdicos a fim de formarmos nossa prpria convico sobre temas jurdicos. Pois bem, poderamos operar com uma noo de Servio Pblico como sendo toda atividade ou prtica ofertada pelo Estado via de seus organismos, sempre regidos por regras jurdicas precisas, com objetivo de atender imperativos e justos anseios da sociedade em um largo leque de servios possveis.

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Constitucionalmente o Servio Pblico deve ser prestado por intermdio de duas formas definidas: ou o servio pblico ofertar-se- pelo Estado como permisso ou o servio pblico assumir o formato de concesso.

Comeando com a Permisso, o que se entende por este instituto jurdico?

Podemos compreend-lo como uma prerrogativa que a Administrao Pblica tem para autorizar, transferindo a uma outra pessoa a possibilidade de prestar uma determinada modalidade de servio pblico. Aqui claro que a pessoa jurdica que assume tal servio, o far por pagamento feito pelo administrado beneficiado. De qualquer forma, a Permisso autorizada de forma unilateral pelo Estado, podendo este rever sua deciso, retirando tal permisso a qualquer momento.

Quais seriam os fatores distintivos da Permisso na prtica?

Primeiro que a pessoa jurdica que assume a prestao do servio, autorizada pelo governo, est submissa autoridade fiscalizatria da entidade pblica, alm das condies prvias estipuladas. Segundo que a pessoa jurdica responsvel deve prestar o servio pblico com todos os riscos inerentes a sua execuo. Terceiro o fator contido na precariedade desta permisso que pode sofrer cancelamento sem maiores explicaes do Estado, quando o mesmo pode invocar o famoso princpio da supremacia do interesse pblico. Quarto seria a caracterstica de que a Permisso s concedida ao permissionrio pelo Estado, aps transparente e bem divulgado procedimento de licitao, o qual veremos em alguns tpicos adiante. Visto em linhas gerais o instituto da Permisso, passemos outra modalidade de prestao do Servio Pblico que a Concesso. No difere nos 86

aspectos principais do primeiro, pois a oferta desta prestao sob responsabilidade especfica de pessoa que receba a atribuio do Poder Pblico, o qual poder modificar a situao de concesso. Mesmo assim, estamos diante de uma relao de contrato que traz algumas garantias, como por exemplo, a contraprestao pelo servio praticado com base em tarifas pagas pelo contribuinte beneficirio. Assim, sua principal caracterstica a existncia de um pacto contratual de vontades entre Estado e a pessoa que assume tal incumbncia, a qual no est to fragilizada como na precariedade da permisso.

6.2) Algumas caractersticas essenciais do Servio Pblico

Na prtica, o que o Servio Pblico, se no atividades que o Estado oferta de forma direta sociedade segundo critrios especficos de preciso e obrigatoriedade?

Existe um carter de reserva estatal para determinados servios pblicos que devem ser prestados. Essa exclusividade da Administrao Pblica est consoante adiantamos, na oferta da segurana pblica por parte do aparelho da polcia militar do Estado, alm de planejamento e execuo de estratgias pblicas visando garantir a sade da coletividade. Sem obstruo desse entendimento majoritrio da doutrina, tm-se tambm servios de imediata utilidade social que pode ser visto nos meios de transporte urbano (nibus, metr, balsas etc.) que o Poder Pblico pode transferir s empresas habilitadas no ramo. Sem contar essa avalanche do Neoliberalismo e da Globalizao que, como doutrina poltica aplicada por alguns governos, resolveu aderir a uma febre de privatizao de vrios servios fundamentais para o cidado contribuinte como as companhias eltricas estatais, iniciativa pblica nas telecomunicaes.

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Convm lembrar que o tema do leilo das hidreltricas brasileiras est relacionado Segurana Nacional. Agora, que fique claro que as empresas pblicas que tratam do fornecimento de gua no podero ser delegadas para a iniciativa privada assim de mo beijada, uma vez que gua patrimnio da coletividade, bem universal da civilizao cujo fornecimento uma responsabilidade inerente ao Estado.

Tomara que o Estado mantenha estudos srios de viabilidade do servio pblico a partir de coeficientes da economia e tcnica jurdica, os quais daro manuteno utilidade pblica dentro de uma proposta formal oficializada perante a sociedade. Pois, a pretexto de se livrar de encargos, o Estado no deve simplesmente entregar servios pblicos estratgicos na mo da iniciativa privada. No pode haver dvidas quanto ao fato de que o servio pblico distingue-se notavelmente de todos os demais servios de carter corriqueiro prestados perante a comunidade. Se no, como comparar o servio de um garom num restaurante privado por mais sofisticado que o mesmo seja, com a atividade de um mdico cardiologista no planto de um hospital pblico? Prepondera o carter universal da necessidade de bem atender de forma pblica o cidado contribuinte. A transferncia de servios pblicos para empresas particulares deve ser feita com muita cautela e responsabilidade pela Administrao Pblica. Deve ser obedecido o que prescreve o Ordenamento Jurdico para execuo destas delegaes, dado que determinadas funes no podem ser cumpridas pela iniciativa particular com base na complexidade da mesma, como o caso da segurana pblica. Porm, a legislao assumiu conceitualmente a existncia de servios essenciais, assim como o fornecimento de combustveis, gua, gs, trfego areo, servios de bancos, energia eltrica, tratamento de rede de esgoto,gs.

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6.3) Inovaes contidas no denominado Terceiro Setor e suas Entidades Paraestatais At o presente momento de nossos estudos estivemos diante de uma leitura absolutamente voltada para o paradigma tradicional do Direito Administrativo. Vez que nessa interpretao prepondera a figura do Estado e seus entes, rgos, pessoas, agentes, normas, princpios, doutrina. Esse Direito Administrativo vive a supremacia de uma diviso clssica do direito em duas reas fundamentais, a saber: o Pblico (representado pelo fenmeno estatal) e o Privado (representado pela iniciativa de pessoas fsicas e jurdicas de carter particular). Em verdade, essa dicotomia essencial do Direito Administrativo se dobra a inovaes que extrapolam a tradio das tendncias comerciais regidas pela iniciativa privada e o poder regulador geral conduzido pelas entidades de iniciativa pblica. Mesmo agora, leis de mercado, marchas e contramarchas econmicas, prerrogativas estatais conseguiram se harmonizar. Contudo essa dicotomia entre privado e pblico, pblico e privado est abrindo espao para novas tendncias em propostas institucionais hbridas, que no so tecnicamente originrias do Estado, nem mesmo pertencem claramente iniciativa privada. As novas modalidades governativas nos remetem para instituies que atuam sem metas do lucro imediato, porm prestam servios notveis de carter social. Estas novas instituies admitidas pela prpria Administrao Pblica so comumente chamadas de Entidades Paraestatais. Pois atuam de forma metaestatal na assistncia das tarefas a serem cumpridas pelo Estado, colocadas em situao especial denominada de Terceiro Setor, que no o pblico (primeiro setor), nem o privado (segundo setor). Tais Entidades Paraestatais foram recepcionadas por uma nova ordem doutrinria e legal no interior do Direito Administrativo, pois tais instituies juridicamente esto habilidades para prestarem o servio pblico, auxiliando assim o Estado.

Muito bem, mas o que seriam essas entidades Paraestatais?

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Conceitualmente poderamos dizer que so organizaes registradas em cartrio notarial do Estado, que obedecem s leis de carter publicista aplicveis espcie, sem contudo serem classificadas como entidades pertencentes ao Estado, ainda que sejam pessoas jurdicas regidas pelo Direito Privado na forma da lei. Certo, mas se no pertencem iniciativa pblica nem a privada, o que essas instituies podem realizar? A est a inovao do denominado Terceiro Setor, pois estas Entidades Paraestatais so consideradas colaboradoras, operando como reforo da funo pblica do Estado, verdadeira parceria de auxlio no adimplemento (satisfao) do servio pblico para a sociedade. O diferencial realmente concentra-se na ausncia de proveito pecunirio, uma vez que estas organizaes no visam lucro e trabalham dentro do vis jurdico privado perante o Estado. Podemos agora fazer breve aluso sobre quais so as modalidades classificadas como entidades paraestatais existentes no chamado terceiro setor. Comecemos pelas organizaes empresariais, que como marca maior deste novo segmento doutrinrio integrante do Direito

Administrativo, no pertencem ao Estado. Estamos versando sobre as Empresas de Controle do Poder Pblico. Embora parea antagnica esta considerao, o caso de organizao privada em que a Administrao Pblica assume o comando financeiro e empresarial da instituio particular junto bolsa de valores. Assim, o Estado tornar-se-ia o acionista majoritrio de uma empresa privada, que no se equipara a uma sociedade de economia mista, muito menos a uma empresa pblica. Para comprar bens tal Empresa de Controle do Poder Pblico, considerada empresa paraestatal do terceiro setor precisa licitar, isto , executar o procedimento administrativo da licitao e contratar devidamente a aquisio conforme legislao aplicvel espcie. A seguir, podemos examinar outra entidade paraestatal do terceiro setor. Existem setores que o Estado j admite ser gerenciado por tais instituies. Tratase das reas da sade, pesquisa cientfica, preservao ambiental e at o ensino. Nessas reas a Administrao Pblica vem admitindo a interveno de instituies

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de direito privado que ofertem seus servios sem a meta do lucro, porm atuam a partir de contratos de gesto.

Estamos falando da denominada Organizao Social que necessita angariar o benefcio de ser reconhecida pelo Governo como entidade de utilidade pblica

Claro que h requisitos especficos como a exigncia de que estas Organizaes Sociais detenham um conselho de administrao superior. Quem compe esse rgo deliberativo? Logicamente, aqui, entra a figura dos agentes pblicos da Administrao Estatal que representem o Estado, alm de membros da sociedade de visvel competncia para representar os anseios da coletividade.

Contudo, devemos ressaltar que diante do fato de que houve uma proliferao absurda dessas organizaes sociais, que se beneficiam do uso de equipamento estatal (prdios e, por vezes funcionrios pblicos), alm de receber polpudos valores em repasses de dinheiro pblico, observa-se na doutrina que tais iniciativas, por mais brilhantes que sejam, tm sido alvo de contundentes questionamentos, pois vrias iniciativas inescrupulosas maquiadas de sociais para o desenvolvimento da educao e cidadania. Na verdade tem servido para lavar dinheiro pblico com o prestgio apenas de algumas mentes astutas a servio de seus prprios interesses particulares. Da que a revogao dos contratos de gesto poder ser feita a qualquer momento, dada a precariedade de sua natureza jurdica frgil frente ao Estado.

Outra modalidade autorizada de empresa paraestatal do terceiro setor so organizaes estruturadas na forma de institutos cooperativos ou entidades associativas. Estamos diante das assim conceituadas entidades de apoio que tambm podem sofrer registro oficial como fundaes. Tais entidades ditas de apoio so controladas juridicamente pelas normas de direito privado. Mais uma 91

vez estamos diante de uma entidade privada que se serve estrutura pblica, a partir de seus equipamentos, aparatos estruturais. Funcionam tais entidades de apoio junto s universidades para apoiar o desenvolvimento de pesquisas tecnolgicas. Nesta categoria das prestadoras paraestatais de servio pblico esto classificadas iniciativas empresariais que no buscam o fim do lucro, porm absorvem boa quantidade de dinheiro pblico para o custeio de suas atividades, tidas como de relevncia social. Exemplos podemos ver nos denominados Servios Sociais Autnomos, mas que dependem de verbas estatais como o caso do Servio Social da Indstria, Servio Social do Comrcio, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial que so entidades de natureza jurdica privada. Sua vida profissional e existncia institucional dependem sempre de relaes jurdicas expressas em convnios com o Estado. A abertura do Legislador Ptrio para a institucionalizao desses aparelhamentos paraestatais foi to grande que h organizaes absolutamente assemelhadas umas s outras. Este o caso das chamadas Organizaes Sociais j declinadas que ficam muito prximas conceitualmente falando das denominadas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. As primeiras so autorizadas a funcionar pelo Estado tendo por objetivo fazer com que o Estado saia dessa funo pblica. No que se refere s segundas a Administrao Pblica no abandonar tal atividade. Pelo contrrio tais organizaes sob anlise apenas vem para maximizar a promoo de certas e definidas intenes e metas estatais. Assim as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico detm personalidade jurdica de direito privado sem objetivar o lucro. Alis, percebam que ningum aqui nesta rea pretende lucrar coisa alguma, s exclusivamente beneficiar a sociedade com a prestao de um servio pblico autorizado pelo Estado. Glossrio Legislador Ptrio: tal expresso tcnica tradicional da literatura jurdica do Direito Brasileiro diz respeito s casas do Congresso Nacional. A Cmara dos Deputados 92

Federais e o Senado. So as duas instituies que compem na esfera federal o Legislador Ptrio Nacional. Tambm se pode verificar o vernculo legislador em mbito estadual e municipal. Para maiores detalhes possvel consultar o site: http://www.legislador.com.br/ A lista das entidades paraestatais do terceiro setor tambm abrange os chamados Conselhos Profissionais que so organizaes concebidas para administrar, ordenar, fiscalizar e desenvolver as atividades profissionais nos mais diversos campos tcnicos do trabalho humano. Com efeito, temos aqui ordens como dos advogados do Brasil, conselhos de odontologia, farmcia, instituies de economistas e contadores etc. Evidente que estas entidades possuem

personalidade jurdica, porm de regime privado. Parte da doutrina, apoiada em decises dos tribunais superiores do pas, acabou criando uma nomenclatura inovadora considerando essas ordens como autarquias especiais que no fazem parte do Estado. Para finalizar este tema, gostaria de sugerir nossa filiao a uma parte dos doutrinadores do Direito Administrativo Brasileiro que percebem essas instituies paraestatais como a porta aberta para a prtica de aes no mnimo preocupantes, para no dizer ilcitas com verbas pblicas. Uma vez que este campo dos servios pblicos tem atrado uma parcela de empresrios um tanto quanto preocupados com o lucro, esquecendo da qualidade dos servios a serem prestados. Advogamos a dvida num setor em que o Estado tem se afastado paulatinamente de suas inerentes obrigaes constitucionais de ofertar atividades elementares como polticas de saneamento, sade e educao

Sntese: Bem amigo estudante, verifica-se dentro do tema do Servio Pblico que o Poder de Polcia existe com uma funo primordial que restringir interesses privados em prol dos benefcios pblicos. O Estado deve efetivar o controle permanente sobre a gesto de servios. Evidente que o particular pode prestar o

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servio pblico por delegao da autoridade constituda, mas sempre precedido de processo licitatrio. Convm lembrar que o primeiro setor o governo, que responsvel pelas questes sociais. O segundo setor o privado, responsvel pelas questes individuais. Com a falncia do Estado, o setor privado comeou a ajudar nas questes sociais, atravs das inmeras instituies que compem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor constitudo por organizaes sem fins lucrativos e no governamentais que tm como objetivo gerar servios de carter pblico.

Atividades de Aprendizagem:

16) sabido que hoje tem havido uma grande procura pelo ingresso no servio pblico, resultando na indstria dos concursos, em pessoas que abandonam suas carreiras na iniciativa privada para se dedicar jornada de estudos para concursos e etc. Por que ser que isso tem acontecido? Quais so as vantagens de trabalhar no servio pblico? O que pensa sobre essa situao? 17) Cite um exemplo regional de organizao do terceiro setor e investigue quais so as contribuies que ela tem ofertado ao seu pblico algo. Ainda sobre essa organizao, analise quais so seus deveres diante da sociedade. 18) Investigue a legislao concernente ao tema estudado neste tpico

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de assistir vdeo-aula sobre os temas do Servio Pblico e Terceiro Setor.

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Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 9074/95: http://www.poupenergia.com.br/pdf/Lei%20Aneel%209074-1995.pdf a) Servio Pblico no Brasil: http://www.oabpr.org.br/revistaeletronica/artigos/1-6.pdf b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://www.celc.com.br/comentarios/pdf/11.pdf b.2) http://www.ambito-juridico.com.br/pdfsGerados/artigos/793.pdf c) Legislao especfica sobre o tema: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L8112cons.htm d) Informaes tcnicas sobre o Terceiro Setor: http://books.google.com.br/books?id=GsYhtMYXT70C&pg=PA149&lpg=PA149 &dq=Terceiro+Setor&source=bl&ots=tONE2CxW6T&sig=_YnVOoK9np7KrYBiX_ ofiZuBiVE&hl=ptBR&ei=n5VgSvGxIdGptgfnpqTUDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum= 9 http://www.mapa.org.br/ http://www.rets.org.br/rets/servlet/newstorm.notitia.apresentacao.ServletDeSe cao

Referncias:

BRAZ, Petrnio. Manual de Direito Administrativo, Leme SP: LED Editora de Direito, 1999. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Direito Administrativo. MP Editora, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. 95

TPICO 7) Autarquias 7.1) Rudimentos basais sobre o tema da Descentralizao Administrativa Aqui estamos em um novo tpico da segunda unidade. Informamos que estamos passando da metade deste curso introdutrio ao Direito Administrativo. Portanto, nimo e coragem! Vamos trabalhar um novo assunto relacionado aos procedimentos de administrao do Estado. Historicamente, no incio da era contempornea quando os Estados Nacionais eram jovens naes medianamente populosas, havia relativa ordem para bem administrar o interesse pblico e prestar a sociedade um servio compatvel com a demanda existente, por exemplo, na aurora do sculo XIX. Nos dias atuais deste conturbado sculo XXI a situao de complexidade aumentou demasiadamente e as organizaes pblicas do Estado passam por percalos que limitam gravemente a capacidade de atendimento aos crescentes pleitos sociais por segurana, sade, alimentao, trabalho, educao, entre outros. As administraes estatais em todos os cinco continentes, com algum grau de variao regional e dificuldades particularizadas, tm sido foradas a pensar e desenvolver inovadoras estratgias tcnicas, visando dar vazo a propostas que retirem o Estado de uma situao letrgica como so as polticas de descentralizao do Estado. Por exemplo, com o advento da Proclamao da Repblica do Brasil cimentou-se uma descentralizao poltica muito importante nas quais os entes federados, isto , os Estados membros da Unio passaram a promover tarefas administrativas especficas, desafogando, assim, o Governo Central, materializado pela Presidncia da Repblica. Essa descentralizao poltica continua irradiando efeitos quando os governos estaduais repassam verbas e misses institucionais definidas para os municpios do interior, no sentido de que estes cumpram atribuies de forma mais prxima dos cidados nas cidades mais longnquas e afastadas das capitais dos entes federados. Dessa forma a descentralizao apresenta-se como um instituto jurdico presente na vida nacional desde h muito tempo, apresentando-se em modalidades diversas. Cabe entendermos a noo de descentralizao como sendo

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o repartir de aladas, ou seja, a diviso racional de afazeres de um ente ou pessoa fsica para outra pessoa jurdica ou agente pblico que esteja sobrecarregado. Particularmente acerca de nossa temtica central poderamos discorrer conceitualmente sobre a descentralizao administrativa como sendo

determinadas e precisas polticas de repasse de funes entre uma entidade pblica principal e um rgo administrativo submetido autoridade jurdica do primeiro. Assim, o exerccio no cumprimento dessas tarefas pblicas apenas detm importncia tcnica de seu cumprimento a partir do controle e fiscalizao da entidade estatal principal. Contribui para o esclarecimento sobre o tema da descentralizao, o notvel magistrado e publicista catarinense Cludio Eduardo Regis de Figueiredo e Silva, em sua obra de recomendvel leitura: Para compreenso dos processos de descentralizao e demais transformaes promovidas pela administrao gerencial,

imprescindvel um estudo prvio, ainda que breve, do instituto da delegao de poder, h muito utilizado no Direito Administrativo e aqui definido como sendo a transferncia da capacidade decisria de nveis superiores da organizao para os nveis inferiores. (REGIS DE FIGUEIREDO E SILVA, 2008:69) Elencando as possibilidades classificatrias do instituto jurdico da descentralizao na Administrao Pblica, vamos encontrar, por exemplo, a tcnica em que a Entidade do Estado permanece na titularidade de poder ofertar o servio pblico. No entanto, disponibiliza seu exerccio a uma determinada instituio particular, provida de personalidade jurdica privada, mediante a assinatura de contrato administrativo. o que se chama de Descentralizao por Colaborao, onde a empresa privada celebra a inteno de contribuir com o Estado na prestao de determinado servio pblico. Outra tcnica publicista aplicvel na descentralizao se verifica na situao concreta em que o Estado institui uma nova entidade. Ou seja, os Estados federados, os Municpios e a Unio esto autorizados pelo Ordenamento Jurdico 97

do Direito Administrativo a constituir uma empresa pblica ou privada, por exemplo, que planejar e executar a prestao de um servio pblico sociedade. Aqui estamos diante da denominada descentralizao de servios. Tambm temos a figura do rgo estatal de um municpio, por exemplo, que tem sua competncia delimitada numa circunscrio clara feita pelos limites da municipalidade. Aqui, tal instituio estatal municiada de registro pblico especfico em cartrio notarial, para atender o desempenho de fixado servio pblico abrangendo rea fsica pr-estabelecida. A doutrina do Direito Administrativo denomina esta modalidade de descentralizao geogrfica. Se fssemos mencionar um breve relato sobre a natureza jurdica da descentralizao, poderamos recordar primeiramente a distino entre

instituies da administrao direta (ligadas diretamente ao Poder Executivo) e administrao indireta (as organizaes estatais subsidirias que atuam de forma acessria). Pois bem, os Ministrios como da Justia, Agricultura, Relaes

Exteriores fazem parte da administrao direta do Estado. Contudo, determinadas fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista compem o quadro de organismos pertencentes administrao pblica indireta, bem como o relevante tema das Autarquias (que ser tratado logo a seguir), alm das empresas que atuam na permisso e concesso de autorizados servios estatais. Dessa maneira, a mencionada modalidade de fundao ter natureza jurdica priva ou pblica, consoante os destinos planejados de sua constituio. A autarquia, j podemos adiantar, que sua personalidade jurdica direito pblico. As sociedades de economia mista tem ntido perfil jurdico de direito privado. Agora preciso que faamos uma reflexo sobre algumas caractersticas comuns entre estas instituies que compem o quadro de descentralizao da Administrao Pblica indireta. Pois bem, uma primeira leitura sobre fatores comumente encontrados entre elas que elas no dispem de arbtrio para demarcao ou transformao de seu escopo pr-fixado. Na verdade, o que ocorre que a norma instituidora da organizao estatal deve fixar sua meta especfica. Ao depois, como uma decorrncia lgica, evidente que a institucionalizao dessas 98

entidades somente pode dar-se motivada por autorizao expressa do Ordenamento Jurdico, com lei exclusiva para tanto. Em continuidade destas linhas aproximativas entre as instituies que se agregam descentralizao da administrao pblica temos um fator

extremamente significativo expresso na ausncia do interesse lucrativo para o exerccio do servio pblico. Integram essas entidades os agentes pblicos que faro parte da equipe destes rgos estatais da administrao indireta. Desnecessrio reafirmar que estas organizaes descentralizadas apresentam capacidade jurdica, decorrendo da o auto-gerenciamento de bens mveis e imveis, contas bancrias, enfim deveres e direitos intrnsecos lei.

bom lembrar que estas entidades descentralizadas se submetem fora fiscalizatria geral do Poder Pblico, caso pairem possveis ambigidades se tais organizaes estatais esto realmente desempenhando a contento suas obrigaes institucionais.

O discurso tcnico sobre a estruturao destas entidades pblicas e privadas descentralizadas to bem articulado, para que as mesmas no possam ter a alternativa de promoverem um ato administrativo de auto eliminao. Uma vez que somente o Ordenamento Jurdico as cria, s a norma estatal finaliza suas vidas funcionais teis.

Preste Ateno Neste momento podemos entabular um comentrio sobre as fundaes e as autarquias, pois estas instituies dotadas de personalidade de direito pblico so prestigiadas com semelhantes nus jurdicos (leiam-se restries) e imunidades (leiam-se tambm prerrogativas) outorgadas s entidades pblicas que se agrupam na administrao pblica, ao passo que as empresas estatais como representantes dos rgos dotados de personalidade jurdica de direito privado

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apenas recebem as imunidades legais, sujeitando-se inteiramente aos nus previstos no Ordenamento Jurdico. H tambm que diferenciar as instituies sob o ponto de vista dos seus respectivos quadros funcionais de pessoas, vez que as entidades de direito pblico oriundas de Lei, tm seus funcionrios estatutrios providos da estabilidade funcional. J as organizaes de direito privado autorizadas por Lei, embora pertencentes ao Estado, possuem empregados que no gozam do privilgio da estabilidade funcional, nem da segurana estatutria, pois so registrados pela CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social. 7.2) Conhecimentos instrutrios iniciais sobre Autarquias Fizemos alguns ligeiros apontamentos sobre as autarquias como instituies ligadas descentralizao da Administrao Pblica. De sorte que as Autarquias, conceitualmente falando, possuem uma competncia muito especial: a de auto-gerenciamento de sua atividade administrativa, porm rendem-se ao poder fiscal de rgos superiores do Estado segundo ditames legais. Evidente tratar-se de organizaes estatais dotadas de personalidade jurdica de direito pblico.Buscando consolidar nossa prvia postura conceitual, chamamos colao os ensinamentos da Professora Irene Patrcia Nohara sobre o ponto aqui apresentado. Para esta moderna doutrinadora brasileira: O conceito legal de autarquia encontra-se no art. 5., I, do Decreto-Lei n. 200, in verbis: Servio autnomo criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor

funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Note-se que este conceito no faz aluso natureza jurdica pblica, caracterstica essencial desta pessoa integrante da Administrao Indireta. Ressalte-se tambm que, se as autarquias explorarem atividades econmicas, o que fenmeno menos freqente na atualidade, elas se submetero ao regime das empresas privadas. (NOHARA 2006:120)

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Pois bem, exemplificando estas instituies que se dotam de restries e prerrogativas, elevando-se ao patamar da Administrao Pblica, temos o Instituto Nacional de Seguridade Social, Ordem dos Advogados do Brasil e Banco Central, entre outros. Inegvel a autonomia e independncia dessas instituies acima declinadas. O Banco Central possui essa capacidade de auto-administrao, contudo submete-se ao poder de controle do Poder Executivo Superior, isto a Presidncia da Repblica. So organismos que assumem o exerccio de prticas caracteristicamente pblicas e efetivam a descentralizao da Administrao Pblica. Em continuidade desta breve anlise do paradigma Banco Central como autarquia tpica, verificamos a necessria autonomia administrativa e econmica para efetivo cumprimento de suas aes prticas peculiares, colocando-se como parte do Estado. O controle e fiscalizao da atividade bancria nacional de to vital importncia que tal organizao precisa da autonomia definida por lei para agir com a liberdade que suas atividades exigem. Enfim, eis a figura jurdica da autarquia como representante legtima do planejamento descentralizador do Estado. 7.3) Caracterizao geral sobre o instituto jurdico das Autarquias Agora vamos realizar um estudo sobre quais so os fatores que caracterizam a relevante figura administrativa das Autarquias. Pois ento, trata-se de instituies definidas expressamente em sua criao por diplomas legais (leis) exclusivos. Veja um dado interessante: caso Administrao Pblica Federal leia-se o Poder Executivo, que o Governo Federal tenha feito o planejamento para desenvolver polticas estratgicas inovadoras, em diversas reas prioritrias, o Poder Pblico Federal poder instituir 15 novas autarquias atravs da publicao de quinze novos diplomas legais. Porm, se a eficcia esperada no for atingida pelas autarquias recm criadas, as mesmas podero ser eliminadas via de uma exclusiva e singular lei ordinria. Atente para o fato que as autarquias se notabilizam pela independncia gerencial de sua prpria estrutura administrativa interna, bem ainda a 101

organizao de suas contas e economia, contando com bens mveis e imveis especficos prprios. Por serem instituies dotadas de personalidade jurdica com base no direito pblico elas operam com capital de ordem estatal. Outra caracterstica marcante que as autarquias gozam de privilgios quanto a imunizaes totais acerca da cobrana de impostos por parte do Estado. Digna de nota outra qualidade de suas caractersticas, referente ao prestgio de ser enquadrada como integrante da denominada Fazenda Pblica. Assim, ela se defende processualmente em juzo literalmente contando seus prazos jurdicos de forma igual ao Poder Pblico. Uma coisa absolutamente marcante para delineamento das Autarquias o fato de que, comparada as autarquias, no existe qualquer grau de dependncia entre elas, nem mesmo divises para categorizar poder de umas sobre as outras. Com efeito, cabe a Administrao Pblica Direta efetuar a necessria fiscalizao sobre a conduta funcional das autarquias.

Glossrio Fazenda Pblica: a idia encartada nesta expresso pode representar o Errio Estatal, ou seja, o Tesouro do Estado. Tambm pode ser compreendido como o acervo de bens pblicos do Estado, isto , da Federao, dos Estados-Membros e Municpios. Para estudar o assunto sugere-se acessar o seguinte link: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4211 Falamos aqui da autonomia das Autarquias, que as mesmas cuidam de suas contas e gerenciam a administrao prpria de seus interesses. Em verdade, todos os negcios jurdicos efetuados: compra e venda, aluguis e outros so de inteiro encargo destas Autarquias. Relaes contratuais firmadas devem ser honradas na forma da lei. Entendemos que o Poder Pblico no pode ser envolvido em negcios arriscados que resultaram danosos ao patrimnio dessas autarquias. Outros exemplos de autarquias a que nos referimos seria o IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis, alm do INCRA

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Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria autarquias estas sempre presentes em todas as unidades da Federao. As autarquias constituem excelente materializao do processo

descentralizador do Estado. Exatamente porque, quando o Poder Pblico projeta expandir a prestao de um servio, ampliando a oferta do mesmo para a sociedade, ele tem a faculdade de optar pela criao de uma autarquia que possa proporcionar com eficcia tal servio. A descentralizao assim ocorre por intermdio das autarquias que desafogam a Administrao Pblica em suas inmeras tarefas administrativas. O fato de as autarquias serem capacitadas como pessoas jurdicas autnomas faz com que elas tenham competncia para responder por seus prprios atos cometidos e possveis reflexos processuais. Isto , na medida em que as autarquias podem celebrar contratos que gerem vnculos obrigacionais e, na medida em que elas podem ingressar mediante ao prpria para proteger determinado direito, ento temos aqui a consagrao de sua autonomia jurdica diante da entidade estatal que a criou. Por fim, vale a pena observar que as tarefas institucionais para as quais as autarquias esto autorizadas por lei a funcionar no podem ser alargadas de per si, isto , ao livre alvedrio de sua diretoria interna. H verdadeiro obstculo jurdico de carter legal para que a autarquia no extrapole suas competncias especficas.

Sntese: Carssimo acadmico veja que chegamos ao final de mais um tpico da segunda unidade. Mantenha-se perseverante, de acordo? Aqui, neste texto lido, observamos algumas reflexes representativas da idia de descentralizao a partir da idia de um conglomerado de tcnicas para repartio de competncias estatais visando dotar de autonomicidade pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica Indireta. As autarquias fazem parte dessas instituies pblicas descentralizadas. 103

Tambm vislumbramos que as Autarquias so pessoas dotadas de personalidade jurdica de Direito Pblico, sempre surgidas com base em lei criada especificamente para esse objetivo. Uma particularidade caracterstica dessas entidades autrquicas sua auto-suficincia econmica e administrativa, pois ela se autogere. Nota-se que h um coletivo de particularidades que as define, vez que so autnomas para desenvolverem suas prticas prprias no servio pblico descentralizado, porm jamais atuando em atividades de carter financeiro. O patrimnio que formaliza a massa de seus bens no pode ser objeto de penhora jurisdicional, nem mesmo podem ser vendidos sem autorizao.

Atividades de Aprendizagem:

19) Entreviste um conselheiro do Conselho Regional de Administrao sobre as autarquias e pea para que ele te descreva como se d o funcionamento administrativo desta modalidade de instituio descentralizada no que concerne administrao do dinheiro (formas de arrecadao, uso do mesmo e auditorias que acontecem na autarquia), mandato dos conselheiros e formas de ingresso dos seus integrantes. 20) Pesquise os autores selecionados nas obras sugeridas neste tpico e procure descrever as principais caractersticas de uma autarquia e opine sobre esta forma de administrao. 21) Investigue a legislao concernente ao tema estudado neste tpico realizando uma pesquisa minuciosa na Internet.

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Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Emenda constitucional n. 19/98: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm

a) Textos e legislao sobre Administrao Pblica: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D785.htm c) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://www.tvjustica.jus.br/documentos/Curso%20de%20Direito%20Administra tivo%201%20-%20Fabiano%20Mendes.pdf b.2) http://recantodasletras.uol.com.br/textosjuridicos/430601 d) As autarquias no contexto classificatrio da Administrao do Estado:

http://64.233.163.132/search?q=cache:nOg77zUNIWAJ:www.marcusbittencourt.c om.br/html/roteiro/administra_publica.asp+autarquia+conceito&cd=19&hl=ptBR&ct=clnk&gl=br

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Referncias:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. MADEIRA, Jos Maria Pinheiro et all. Casos Concretos de Direito

Administrativo. Editora Campus, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. NOHARA, Irene Patrcia. Direito Administrativo Srie Leituras Jurdicas. So Paulo: Editora Atlas, 2008. REGIS DE FIGUEIREDO E SILVA, Cludio Eduardo. Administrao Gerencial & A Reforma Administrativa no Brasil, Curitiba: Editora Juru, 2008.

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TPICO 8) Sociedade de economia mista 8.1) Noes gerais sobre a sociedade de economia mista

Dando continuidade a estes elementos essenciais de formao da Administrao Pblica, seguimos investigando, neste oitavo tpico da segunda unidade, do ponto de vista doutrinrio, as diversas modalidades de descentralizao que o Estado pode lanar mo com o escopo, isto , objetivando estruturar diversificadas tticas de melhor prestar o servio pblico a sociedade. Desta feita, aps o exame das autarquias, passaremos a estudar um novo modelo descentralizador do Poder Pblico que so as sociedades de economia mista. Parece-nos oportuno registrar aqui um conceito sobre o instituto jurdico versado, desta feita da lavra do mestre Jos dos Santos Carvalho Filho. Este doutrinador assim se pronuncia: Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra a explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de servios pblicos. [...] As sociedades de economia mista tem personalidade jurdica de direito privado, o que neste aspecto, as torna diferentes das autarquias, qualificadas como pessoas jurdicas de direito pblico. preciso ter em conta, porm o objetivo que inspirou o Estado a criar esse tipo de pessoas de natureza empresarial. Como os rgos estatais se encontram presos a uma infinita quantidade de controles, o que provoca sensvel lentido nas atividades que

desempenha essas pessoas administrativas, tendo personalidade de direito privado, embora sob a direo institucional do Estado,

possibilitam maior versatilidade em sua atuao, quando voltadas para atividades econmicas. O Estado, atravs delas, se afasta um pouco de seu pedestal como Poder/bem estar social para assemelhar-se, de certa maneira, a um empresrio, que precisa de celeridade e eficincia para atingir seus objetivos.(CARVALHO FILHO, 2007: 438) 107

Diante desta manifestao doutrinria poderamos tambm inicialmente promover uma proposta de conceitu-las? Veja voc que se trata de organizaes estatais que possuem personalidade jurdica, no entanto, em sua criao, so registradas como pessoas jurdicas de direito privado, cujo capital constitutivo est integrado por outros entes particulares e o Estado tambm se encontra associado contribuindo financeiramente para a formao desse capital. Tais sociedades de economia mista so estabelecidas tendo como tarefa bsica o exerccio de aes de carter econmico, visando atingir a satisfao da coletividade.

8.2) Breve comparao entre distintos institutos Para melhor deslinde didtico sobre as particularidades conceituais das sociedades de economia mista, vamos discorrer um pouco sobre uma comparao possvel entre dois institutos muito assemelhados. Eis que o instituto sob comentrio, por vezes, confunde-se com a empresa pblica. Contudo, se formos atentar para a questo da forma de constituio das sociedades de economia mista veremos que s lhes so permitidas existirem enquanto sociedade annima. Ao passo que a empresa pblica difere devido a grande liberdade outorgada pelo Ordenamento Jurdico. Gostaria agora que nos valssemos da docente Irene Patrcia Nohara uma vez mais, desta feita, sobre o tema ora enfrentado nesta interttulo. Para ela:

So basicamente dois aspectos que diferenciam a empresa pblica da sociedade de economia mista: 1) o capital: que na empresa pblica integralmente pblico e, na sociedade de economia mista, misto, isto , integralizado por dinheiro que vem tanto da iniciativa privada como do Poder Pblico; e 2) a forma societria: enquanto a empresa pblica pode adotar qualquer configurao societria admitida em direito (v.g. [= verbi gratia = por exemplo,], S.A., Ltda., etc.), e at figurino indito, a sociedade de economia mista s pode adotar a forma de sociedade annima. (NOHARA, 2008:130)

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Na seara destas diferenciaes, se observarmos a distino sobre qual o foro competente para conhecer de causas contra, isto , qual a justia que tem competncia para julgar processos em desfavor das sociedades de economia mista de mbito federal, verificaremos que os juzes federais dos Estados devero presidir as causas. Quanto s empresas pblicas federais o foro competente tambm dar-se- de forma igual. Finalmente verificando tema j relatado referente ao capital constitutivo, as empresas pblicas somente podem se efetivar, a partir de dinheiro pblico. Porm, consoante j verificado, as sociedades de economia mista sero institudas mediante dinheiro privado e dinheiro pblico.

8.3) Fatores caracterizantes de sua estrutura Como de costume apresentaremos algumas caractersticas marcantes desta entidade descentralizada pelo Estado que o instituto jurdico das sociedades de economia mista. Muito bem, para a concepo jurdica destas sociedades necessrio que o Poder Executivo conte com expressa e definida autorizao do Poder Legislativo. Vimos tambm que caracteristicamente o fim colimado pelas sociedades de economia mista so as atividades de porte econmico. Olhem s uma coisa importante: devido ao seu carter notadamente didtico existem obras dignas de serem examinadas pelos estudantes no pedaggico e eficaz sistema de perguntas e respostas que beneficia os alunos que necessitam de uma informao rpida e concentrada. Esse o caso de um livro j indicado na bibliografia deste trabalho. Assim, sobre as sociedades de economia mista, a pesquisadora Eliana Raposo Maltinti, assim se manifesta: 105) Quais as caractersticas das sociedades de economia mista? a) para que sejam criadas, necessitam de autorizao legislativa (inicial do chefe do Poder Executivo); b) constitudas por capital misto; c) detm personalidade jurdica de direito privado; d) somente admitem a forma de sociedade annima; e) possuem capacidade de auto-administrao; f) gozam de autonomia financeira; 109

g) possuem patrimnio prprio; h) criadas para a prestao de servio pblico ou para a explorao de atividade econmica; i) sujeitam-se a controle ou tutela, por parte do ente que as criou: no se trata de hierarquia ou subordinao. (MALTINTI 2008:52)

Compartilhando dos ensinamento acima, de fato, o regime jurdico destas sociedades, para falar de sua forma, so sempre as sociedades annimas. Quanto a personalidade estas sociedades so pessoas jurdicas de direito privado. Com efeito, o Poder Pblico ter pleno controle acionrio das mesmas, ainda que haja expressiva participao da iniciativa privada em seu capital constitutivo. So exemplos de sociedades de economia mista no Brasil organizaes de explorao mineral como a Petrobrs, instituies bancrias como o Banco do Brasil e entidades ligadas rea energtica como a Eletrobrs.

Glossrio

sociedades annimas: modalidade de associao econmica pertencente ao Direito Comercial onde seus membros efetivam suas participaes a partir de suas cotas como acionistas. Para maiores entendimentos, acesse o seguinte link: http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/886/Sociedade-AnonimaConceito-e-caracteristicas

Sntese: Dileto amigo estudante, eis o fim de mais um tpico. No desanime. Estamos progredindo rumo reta final da unidade nmero dois. Neste tpico aprendemos alguns fatores componentes das Sociedades de economia mista. Importante que vocs fixem determinados detalhes. Evidente que se trata de pessoas jurdicas de direito privado. Seu advento institucional somente se d por autorizao especfica de diploma legal (lei) com este fim. Na organizao dessas 110

instituies outro elemento caracterizante fundamental o capital de constituio deve ser de natureza pblica, tendo por base uma natureza jurdica de sociedades annimas. Para todos os efeitos do ponto de vista do Direito, tais instituies so formadas para atuar em atividades colimando aes mercantis, ento pertencendo denominada Administrao Pblica Indireta. Atividades de Aprendizagem:

22) Cite um exemplo de empresa de economia mista de sua regio e destaque na sua estrutura as caractersticas desta forma de administrao. 23) Elabore uma tabela comparativa entre os conceitos de desconcentrao e descentralizao tpicos da economia mista. 24) Investigue a legislao concernente ao tema estudado neste tpico, realizando uma pesquisa minuciosa na Internet.

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de assistir a vdeo - aula sobre o tema deste tpico. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 6404/76: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6404consol.htm

a) Empresas de Economia Mista: http://www.cidmarconi.adv.br/popup_artigo%205.htm b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2031 111

b.2) http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=334 c) VIDEO AULA sobre a Sociedade de Economia Mista: http://www.youtube.com/watch?v=GrJTPCtYDew

Referncias:

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo coleo Estudos

Direcionados. So Paulo: Editora Saraiva, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. NOHARA, Irene Patrcia. Direito Administrativo Srie Leituras Jurdicas. So Paulo: Editora Atlas, 2008.

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TPICO 9) Empresas Pblicas 9.1) Exame conceitual do instituto A seguir, conheceremos nova iniciativa tcnica do Poder Pblico em descentralizar a mquina administrativa estatal. Sabemos, pelos tpicos antecedentes desta unidade dois, que o Estado est autorizado pela Carta Magna a estabelecer inovadores empreendimentos com ntido perfil comercial atuando em prticas econmicas da seara privatista. J tivemos oportunidade de identificar rudimentos jurdicos sobre a sociedade de economia mista. Agora a vez de outra entidade descentralizada: a Administrao Pblica. Interessante apontar que o Estado tem essa capacidade constitucionalizada de criar estabelecimentos industriais e mesmo rede de bancos. Ento, o lucro um desgnio almejado pelo Estado, sem qualquer sofrimento de conscincia, concorda? Prova disso o instituto jurdico da empresa pblica. Ao dar incio ao tema da empresa pblica, convm ressaltarmos as palavras introdutrias do mestre Dwight Cerqueira Ronzani sobre o tpico ora enfrentado: A empresa pblica igualmente tem origem na doutrina italiana do Estado empresrio conforme posta pelo fascismo, a partir da dcada de vinte. Traduz um complexo mercantil onde se inserem bens e pessoas ao qual se consagra a personalidade jurdica de Direito Privado, at porque atua no mercado privado, norteando-se segundo as regras do mesmo. [...] O Direito Brasileiro conhece basicamente nesse terreno duas modalidades: a empresa pblica unipessoal, em que o Poder Pblico participa do capital social, integralmente, por uma das Pessoas Polticas, e a empresa pblica pluripessoal, quando a Pessoa Poltica reserva-se a maioria das quotas do capital social, cujo remanescente ver-se- integralizado por entidades governamentais e da Administrao Indireta no desnaturando assim a publicizao do capital. [...] A empresa pblica recebe superviso da entidade matriz, que indicar seus dirigentes segundo as regas legais. Seus gestores so tidos como autoridades e funcionrios pblicos, especialmente para o fim de responsabilizao penal. (RONZANI 2003: 54)

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Exatamente por esses valores doutrinrios acima expostos, uma apreciao conceitual mnima desse rentvel aparelho estatal tem que considerar o carter de direito privado da pessoa jurdica dessa empresa pblica. Evidente que sua concepo no mundo dos negcios ocorre apenas mediante a fora de Lei. Digno de comentrio o fato de que qualquer entidade estatal tanto da administrao pblica indireta, como a direta podem integralizar valores para formao do capital da empresa pblica. Como adiantamos em tpico anterior, na empresa pblica, somente recursos estatais formam esse capital constitutivo. Curioso aqui assinalar que a empresa pblica, embora esteja totalmente caracterizada como instituio lucrativa de feies exteriores particulares em suas atividades, busca a vantagem da multiplicao de bens e valores em prol do interesse pblico. Ou estar a empresa pblica realmente destinada a facilitar qualificados servios pblicos para a coletividade.

9.2) Informaes distintivas gerais Percorramos ento alguns dos elementos que corporificam a empresa pblica. Eis aqui uma instituio jurdica do Estado que no desfruta de possveis privilgios ou imunidades quanto aos vnculos laborais encetados, muito menos vnculos tributaristas. A razo disto encontra-se no fato de sua pessoa jurdica ser de direito privado. De forma antagnica a organizao de seu capital constituidor eminentemente pblico, sem qualquer contribuio da iniciativa privada. Manifestamos, por expresso, cabimento de que h necessidade de ordem legal para criao das empresas pblicas. Dando prosseguimento idia destas caracterizaes do estabelecimento jurdico estatal em comento, tem-se que tais empresas podero laborar como concessionrias de servio pblico, se o objeto de seu funcionamento for a prtica de atender a sociedade de forma substitutiva da Administrao Pblica. Contudo, via de regra as empresas pblicas so voltadas para aes comerciais que deem lucratividade.

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Preste Ateno

Particularidade destacvel tambm o fato de que se versa acerca de organizao pertencente ao Poder Pblico que, apesar de seu regime jurdico privado, as empresas pblicas, para contratar funcionrios, devem realizar concurso pblico, seus agentes membros no podem aglomerar (acumular) cargos pblicos e para adquirir equipamentos, bens e fornecimento de material, devem sempre exercitar o procedimento licitatrio. Isto corresponde a uma simbiose entre novas privatistas e publicistas convivendo no interior da Empresa Pblica. Tecnicamente podemos conceber frente ao Direito Administrativo no Brasil a modalidade de empresa pblica cujo capital foi constitudo por uma multiplicidade de entidades estatais da Administrao Pblica, da que tal empresa pblica reportar hierarquicamente a essas entidades criadoras associadas. Ao contrrio senso, temos empresa pblica que apenas um nico rgo do Estado contribuiu para a formao do seu capital, ou seja, a Unio. Neste caso h ento uma nica pessoa pblica proprietria da empresa pblica em questo.

9.3) Operacionalidade da empresa pblica frente ao Estado Brasileiro Para encerrar este nono tpico pertencente segunda unidade, onde continuamos tratando do enfoque descentralizante da Administrao Pblica, desta feita analisando esta iniciativa empresarial do Estado faamos nova incurso introdutria ao tema desta entidade jurdica dentro da organizao de nossa Repblica. Pois bem, gerenciar uma empresa pblica brasileira exercer cargo de confiana do Chefe do Poder Executivo Federal. Em outras palavras, a diretoria administrativa destas empresas so sempre formadas por funcionrios de carreira da prpria empresa, entretanto so nomeados pelo Presidente da Repblica. O ingresso funcional nas empresas pblicas do Brasil feito mediante concurso, contudo alm desses funcionrios efetivos tais instituies podem contar 115

com trabalhadores oriundos de empresas terceirizadas, desenvolvendo atividades como informtica, limpeza, segurana. Tambm se tem a figura dos vnculos contratuais temporrios como o caso dos estagirios. No Brasil, sob o ponto de vista constitucional tem-se que o denominado relevante interesse coletivo preside a iniciativa do Estado Nacional para criao de empresas pblicas, dado que se trata de explorao direta de atividade econmica pelo Poder Pblico.

Glossrio Concurso pblico: trata-se de certame onde o Estado busca selecionar por meio de provas e avaliao de ttulos de qualificao profissional, o melhor de candidatos que se apresentam para laborar dentro dos quadros do funcionalismo pblico das entidades estatais brasileiras. Para melhores reflexes sobre este assunto, acesse o link: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=390 Assim que as empresas estatais podero se dedicar inclusive a oferta de servios pblicos de carter industrial ou atividades de importncia para a sociedade. o que faz a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos. Ou ainda a empresa estatal dedicar-se- a atividade do ramo financeiro como faz o BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, alm da Caixa Econmica Federal. De qualquer forma, as empresas pblicas so obrigadas a seguir os princpios jurdicos aplicados Administrao Pblica em geral em busca de constituir servios de elevada qualidade profissional.

Sntese: Estimado estudante, coragem! Findamos mais uma caminhada ao longo do tpico de nmero nove pertencente segunda unidade desta disciplina de Direito Administrativo. Aqui observamos que do ponto de vista conceitual as empresas pblicas como sendo pessoas dotadas de personalidade jurdica na modalidade de direito privado. De acordo com as demais entidades pblicas somente podem ser 116

criadas com fundamento em expressa ordem legislativa. Tendo em vista a ampla gama de possibilidades para organizao do regime jurdico societrio, tem-se que o capital desta entidade do Estado deve ser necessariamente todo de carter pblico. Com base no fato de que a empresa pblica de iniciativa criativa da Unio e seu capital exclusivamente montado pela mesma, no se admite a empresa pblica se no com patrimnio todo prprio. Sua misso precpua desenvolver prticas empresariais definidas pelo Governo, considerando seu planejamento estratgico e aes definidas para mandatos governamentais.

Atividades de Aprendizagem:

25) Defina empresa pblica com suas palavras, tendo por base as leituras complementares realizadas e exemplifique uma empresa deste tipo descrevendo uma de sua regio. 26) Qual o papel do Estado na operacionalidade da empresa pblica? Qual a sua opinio sobre isso? 27) Investigue e faa um resumo de toda a legislao concernente ao tema estudado neste tpico.

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet em busca destes textos sugeridos para leitura, alm de assistir a vdeoaula a seguir: Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Decreto Lei n. 900/69: http://www.viajuridica.com.br/downloads/900-69.doc

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a) Texto doutrinrio sobre Empresas Pblicas: http://www.direitopublico.com.br/pdf_13/DIALOGO-JURIDICO-13-ABRILMAIO-2002-CELSO-ANTONIO-BANDEIRA-MELLO.pdf http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/ 28553/28109 b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://www.franca.unesp.br/artigos/Thiago_Nogueira.pdf b.2) http://www.cebc.org.br/sites/500/521/00000447.pdf c) VIDEO AULA: http://www.youtube.com/watch?v=GrJTPCtYDew

Referncias:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo coleo Estudos

Direcionados. So Paulo: Editora Saraiva, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo Concreto. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2003.

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TPICO 10) Fundaes Pblicas 10.1) Conceito sob leitura doutrinria Carssimo estudante, chegamos ao dcimo tpico da segunda unidade. o derradeiro tema a ser tratado nesta unidade. Coragem e disciplina em vossos estudos pois caminhamos para a etapa final deste curso. Ento vamos tratar das fundaes pblicas. Versamos aqui sobre entidades capacitadas como pessoas jurdicas de direito pblico, cuja meta fundamental satisfazer determinado escopo geral da sociedade. Para o exerccio desse mister no colimaro a lucratividade, mas haver o exerccio da autonomia interna de sua administrao para gerir seus bens mveis e imveis, isto , o acervo que compreende o seu respectivo patrimnio. O Estado como instituidor da fundao pblica contribuir com recursos provenientes do Errio Estatal, tamanha a importncia das reas que as fundaes pblicas podero atuar, a saber: pesquisa cientficoacadmica, projetos e aes culturais em geral alm de programas de formao voltados para a educao. Faamos aqui um destaque doutrina defendida por mestres doutrinadores como o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto acerca do tpico sob anlise: So as entidades paraestatais que revestem a forma de fundaes, sendo portanto, pessoas jurdicas de direito privado, nas quais, recursos total ou parcialmente pblicos so personificiadso e afetados a atividades especficas imprprias do Estado, notadamente no campo do ordenamento social, por delegao legal. [...] A fundao pblica por definio da legislao a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividade que no exija execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia

administrativa, patrimnio prprio, gerido pelos respectivos rgo de direo e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes, lamentando-se o emprego legal da empresso funcionamento custeado, to pouco precisa, que mais soa como um jargo tecnocrata, inadequadamente inserido. (MOREIRA NETO 2006:264)

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Compartilhando dos saberes acima apresentados, tambm com referncia ao processo de criao das fundaes pblicas h plena liberdade de institu-las por parte de iniciativa legal do Poder Pblico, mais especificamente do Executivo, ainda que haja um juzo crtico de admisso feito por parte do Poder Legislativo. Estamos versando aqui sobre instituies pblicas que integram a denominada Administrao Pblica Indireta. Uma fundao possvel sempre de ser instituda quando se imputa a um determinado e bem definido acervo patrimonial a personalizao jurdica, isto , o registro pblico conveniente. Naturalmente que essa massa patrimonial definida dever mover-se a partir de um fim em prol da sociedade. Glossrio Imputar: trata-se de expresso presente na Dogmtica Doutrinria do Direito Brasileiro, vez que verbo aplicado com grande frequncia pela linguagem jurdica para expressar o atribuir determinada caracterstica. Veja uma teoria jurdica sobre o imputar no link: http://www.advogado.adv.br/artigos/2003/cleutonbarrachisilva/teoriadaimput acaoobjetiva.htm 10.2) Informes sobre suas caractersticas Quais seriam os fatores distintivos mais significantes das Fundaes Pblicas? Esses informes nos remetem possibilidade de que estas entidades estatais alm de metas educativas e culturais, podem tambm desenvolver planos e atividades para enfrentar problemas relacionados a social assistncia, inclusive a preocupante temtica meio-ambiental e a sade coletiva. Como j havamos exposto acerca das entidades da Administrao Pblica Indireta, as mesmas podem ser criadas pelo Estado sempre com fundamento em uma autorizao legal exclusiva para aquele ato administrativo, porm para suprimi-las do universo jurdico h necessidade de um comando legislativo, o qual no precisa ser especial como para sua criao.

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Recorramos uma vez mais aos ensinamentos doutrinrios da mestra paulista Maria Sylvia Zanella Di Pietro quanto ao tema das fundaes. Para ela: Como a Constituio no faz distino quanto personalidade jurdica, tem-se que entender que todos os seus dispositivos que se referem s fundaes abrangem todas, independentemente da

personalidade jurdica, pblica ou privada. Tambm importante assinalar que, quando a Administrao Pblica cria fundao de direito privado, ela se submete ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico, podendo essas normas derrogatrias constar da prpria Constituio, de leis ordinrias e complementares federais e da prpria lei singular, tambm federal, que tenham fundamento na Constituio e nas leis federais, j que os Estados, no podendo legislar sobre Direito Civil, no podem estabelecer normas que o derroguem. (DI PIETRO 2009:440)

Alm destas reflexes da doutrinadora acima apresentado, outro informe importante que a fundao pblica, no advento de sua criao, necessita de um estoque decidido de bens mveis e imveis, os quais sofrero necessariamente o apontamento pblico no Cartrio de Registro Civil de Pessoas Jurdicas. Quanto personalizao jurdica dessas instituies, convm recordar que a Carta Constitucional aproximou do ponto de vista do Direito as j estudadas autarquias e as fundaes pblicas, ora em anlise. Sendo que tais fundaes podem ser registradas tanto como de carter privado quanto com carter pblico. Resulta que as fundaes pblicas, autarquias e empresas pblicas com referncia a sua personalidade jurdica de direito pblico esto muito prximas. 10.3) Exemplificaes no Estado Nacional Importante destacar que, ainda que as fundaes pblicas possuam autonomia administrativa, contudo elas no podem colimar a lucratividade. Muito embora em razo dos atendimentos e atividades desenvolvidas possam redundar em acmulo de receitas e valores. So arqutipos de fundaes pblicas o 121

Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, a Fundao Universidade Federal de Mato Grosso, a Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, a Fundao Oswaldo Cruz, entre outras. Para encerrar este tpico, destacamos que as fundaes pblicas, no obstante sejam constitudas em expressiva parte com recursos federais da Unio, possuem tais entidades direo administrativa prpria a fim de bem administrar o patrimnio especfico e planejar de forma autnoma a execuo dos objetivos tcnicos destes organismos estatais. Muito bem, encerramos com este assunto a segunda unidade. Parabns! Vamos inaugurar a derradeira unidade desta disciplina de Direito Administrativo. nimo e vamos em frente!

Sntese: Caro acadmico, eis aqui a ltima sntese da unidade 2. Aqui fizemos um estudo sobre as fundaes pblicas como integrantes da Administrao do Estado. Importante lembrar que versamos sobre instituio que se caracteriza por sua massa patrimonial, isto , o acervo de bens que se organizam, buscando atingir um fim certo e especfico. claro que deve haver um escopo social, ou seja, uma utilidade que prestigie toda a sociedade. Assim que o Ordenamento Legal acaba por conceder autonomia a esse conjunto de bens que desenvolvem uma existncia caracterstica no mundo jurdico. Em verdade, podemos operar conceitualmente com trs modalidades de fundaes, a saber: a) fundaes de direito pblico que so criadas pelo Estado e tambm so denominadas como autarquias fundacionais, b) fundaes de direito privado que podem normalmente ser constitudas pelo prprio Estado e c) fundaes privadas que so criadas especificamente por entidades privadas, isto , pessoas particulares tambm detm a liberdade de criar esse tipo de fundao.

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Atividades de Aprendizagem: 28) Valendo-se da pesquisa na Internet, construa uma lista com ao menos 10 Fundaes no Brasil. 29) Visite uma Fundao (pode ser uma visita in loco ou visita virtual) e a descreva quanto a: sua estrutura operacional, seu produto e seu pblico alvo. 30) Investigue na Internet a legislao concernente ao tema estudado neste tpico.

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Decreto n. 2487/98: http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/109361/decreto-2487-98

a) http://www.juspodivm.com.br/i/a/%7BC24F9A9D-AE90-4F93-99ECCA2083094BFF%7D_fundacoes-publicas-breves-comentarios.pdf b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://br.answers.yahoo.com/question/index?qid=20080214111656AAh7sbq b.2) http://ead2.fgv.br/ls5/centro_rec/pag/verbetes/fundacao_publica.htm c) Observe este conjunto de slides sobre o tema em estudo: http://www.idisa.org.br/site/download/Fundacoesreflexaojuridica.ppt

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Referncias:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. MARINELA, Fernanda. Leituras Complementares de Direito Administrativo. Editora Juspodium, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006.

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UNIDADE 3
Objetivos: A presente unidade operar com conhecimentos especficos sobre elementos que informam os quadros do funcionalismo pblico do Estado Brasileiro. Depois iremos desenvolver estudos introdutrios sobre as tcnicas de licitar e contratar a aquisio de servios, bens e equipamentos por parte do Poder Pblico. A seguir, faremos breve incurso sobre o tema dos ilcitos praticados contra a Administrao Pblica, sendo estes contedos muito importantes para uma reflexo final de nosso curso.

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UNIDADE 3 Contratao e Delitos no Direito Administrativo: TPICO 11) Funcionrio Pblico 11.1) Breves noes de apresentao da temtica timo! Chegamos etapa final de nossas atividades de estudo introdutrio, envolvendo o Direito Administrativo do Brasil. Esta terceira unidade a derradeira e tratar de assuntos importantes, cujo foco principal a apresentao geral de como o Estado adquire bens, licitando e contratando suas aquisies, inclusive de servios. Bem, mas vamos comear com uma reflexo inicial sobre a temtica do Funcionalismo Pblico. Primeiramente quem pode contratar funcionrios como parte do seu corpo profissional so os Estados federados, os Municpios e a Unio, bem ainda o Distrito Federal. Funcionrio Pblico o agente pblico que atua dentro do servio pblico desenvolvendo atividades tcnicas para uma ampla gama de entidades governamentais. Em geral, so pessoas triadas pela seleo imposta por fora do concurso pblico para ocuparem os cargos pblicos estatais. Modernamente adota-se a nomenclatura geral funcionrio pblico, para indicar o que parte dos doutrinadores ainda denominam de servidores pblicos. De qualquer forma trata-se de entes humanos que pactuam labutar no servio pblico para as organizaes estatais da Administrao Pblica Direta e Indireta estimuladas por contraprestao fixada no exerccio de relao laboral determinada. Dentro desses vnculos profissionais de carter trabalhista vamos encontrar as pessoas fsicas que so selecionadas via da execuo de concurso pblico. Contudo sero submetidas relao laboral regida pela Consolidao das Leis do Trabalho. Importante ofertar relevo a um conceito doutrinal sobre funcionrio pblico de autoria de eminente autor brasileiro, o festejado professor Jos Cretella Jnior: Em sentido amplo, funcionrio pblico todo aquele que, mesmo em carter transitrio, exerce cargo, emprego ou funo pblica. Em sentido estrito, funcionrio pblico toda fsica titularizada que, em carter permanente, exerce cargo pblico, criado por lei. Qual a natureza jurdica do vnculo que une o funcionrio ao Estado? Para explicar a natureza do 127

vinculum jris que une o funcionrio pblico ao Estado diversas teorias foram estruturadas. [...] Entretanto, apenas duas posies ainda mereceriam anlise mais demorada, ou seja, as posies estatutria e contratual pblica. Segundo os adeptos da primeira corrente a natureza estatutria da funo pblica ponto pacfico, no se admitindo, de maneira alguma, para explicar a relao funcional, nem mesmo a explicao que propende para a natureza contratual daquela relao, embora pblica. No Brasil, a doutrina e a jurisprudncia dos ltimos tempos inclinam-se para a tese da natureza estatutria da relao de funo pblica. (CRETELLA JNIOR 2002:326) No percurso de exposio deste raciocnio tambm vamos observar outra modalidade de funcionrio pblico que o denominado servidor estatutrio. Este tambm triunfa no exame do concurso de carter pblico, no entanto, suas garantias laborais so maiores porque ir trabalhar sob a tutela de deveres profissionais e direitos decorrentes de liame estatutrio com o Poder Pblico. A competncia de contratar do Estado se ampliou para alm do funcionrio estatutrio e celetista para abrigar tambm o pacto de trabalho com pessoas que sero contratadas a ttulo precrio em situao extraordinria. a figura do funcionrio temporrio que passa apenas por uma seleo curricular e entrevista, sem as galas e formalidades do certame profissional pblico. 11.2) Diferenciao entre cargo, emprego, funo no Poder Pblico H que se enfrentar aqui tambm algumas definies tcnicas essenciais para o entendimento dos institutos jurdicos afetos ao funcionrio pblico.

Por exemplo, o que significa o conceito de emprego pblico?

Esta expresso determina que certa pessoa fsica esteja exercitando um conjunto de atribuies funcionais, porm no se trata de prtica funcional em 128

cargo pblico. O emprego pblico um vnculo especfico de natureza celetista. Outro conceito importante aqui o de funo pblica.

Preste Ateno

Isto , versa-se acerca de atividade profissional exercitada por funcionrio temporrio. Assim a funo pblica no se caracteriza como emprego nem cargo. Pois, muitas vezes, essa contratao a ttulo precrio feita tambm para trabalhar em funo gratificada cujo vnculo concretado com base na fidcia (confiana) de gabinete. Importante salientar que essas pessoas fsicas contratadas

temporariamente no podero ser falsamente prestigiadas com o que os jornais srios deste pas h muito tempo j chamam de Trens da Alegria, quando funcionrios sem concurso e sem estabilidade, simplesmente so efetivados em cargos pblicos por razes inconcebveis dentro do Direito Administrativo. Em continuidade temos a figura tcnica do Cargo Pblico cuja especificidade a designao ofertada ao grupo mais rudimentar de postos de trabalho dentro do Estado. Tal cargo pblico pressupe a existncia de obrigaes tcnico-profissionais e direitos outorgados ao funcionrio que ocupar o cargo. Assim, de uma maneira geral, temos a funo exercida pelos temporrios, o emprego desempenhado pelos celetistas e o cargo preenchido pelos estatutrios. Detalhando um pouco mais a situao do tema em comento, vejam que quando a Administrao Pblica Direta ou Indireta pode contratar ainda que via de concurso um novo funcionrio por meio da Consolidao das Leis do Trabalho, e esse vnculo contratual tende a acarretar um efeito de segurana jurdica para o empregado dado que haver a aquisio de direitos laborais com efeitos a contar da data da pactuao laboral entre a entidade pblica e o novo servidor. Observem a importncia vinculativa da CLT no universo jurdico do Poder Pblico.

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Glossrio

Consolidao das Leis do Trabalho: trata-se de um das mais importantes leis brasileiras de carter social, pois ela disciplina todas as implicaes relativas ao vnculo jurdico de natureza trabalhista em nosso pas. Para aprofundar-se, visite este link e conhea o diploma legal em comento: http://www.areaseg.com/nrindex/clt.html Alm do vnculo empregatcio onde o Poder Pblico registra a atividade laboral na CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social, temos tambm o funcionrio pblico que mantm outro tipo de vnculo empregatcio com a Administrao Direta e Indireta do Estado. Eis o quadro de funcionrios estveis que passaram por concurso pblico, ainda que determinada ala da doutrina administrativista avalie que hoje o Estado no pode mais garantir a intocabilidade do original regime de trabalho de carter estatutrio. uma simples temeridade desestabilizar funcionrios pblicos da base do quadro funcional e ofertar imunidades e prestgio apenas para uma elite superior de servidores mais graduados do Estado. O Estado deve honrar para todos seus funcionrios pblicos a mesma quantidade de segurana jurdica expressa em garantias e tutelas legais. Em suma, o Estado pode empregar seus funcionrios pela gide da Administrao Pblica onde o agente estatal obrigado a seguir os princpios da moralidade administrativa, da impessoalidade, da legalidade, da eficincia e da publicidade, sempre motivando os atos administrativos praticados. Recordam-se do princpio jurdico da motivao? Ou o Poder Pblico contratar seus funcionrios pela gide da sistemtica trabalhista celetista onde prepondera o contrato de trabalho tradicional com obrigaes recprocas para o Estado como padro e seus empregados.

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11.3) Particularidades legais sobre o funcionalismo pblico Um documento legal fundamental a Constituio Federal. A partir dela assistimos irradiar todo o efeito de legalidade que o Poder Pblico deve cumprir de forma obrigatria e disciplinada. Assim que h normas pontuais em nossa Carta Poltica que regem a vida funcional do agente pblico. Por exemplo e para iniciar este interttulo: qual a modalidade oficial de ingresso no servio pblico? Sem dvida que o concurso pblico, cujo prazo para expirar seus jurdicos efeitos de dois anos com possvel prorrogao de igual prazo. Hoje em dia o Estado Brasileiro equiparou estrangeiros a cidados nacionais quanto ao direito de pleitear o ingresso nos quadros do funcionalismo pblico. Assim imigrantes de outras naes podem vir a conquistar acesso s funes, empregos e cargos no Poder Pblico Nacional, tanto quanto brasileiros natos. Na sequncia desta investigao das caractersticas legais dos funcionrios pblicos brasileiros, vejamos a figura do agente pblico estvel. Essa estabilidade funcional, outra inquestionvel adquirida aps o cumprimento do estgio probatrio de 03 anos, onde o funcionrio exerce suas funes de forma ininterrupta. certo que o funcionrio pblico estvel tambm pode ser exonerado da entidade estatal onde labore. Basta que ele seja julgado culpado em processo administrativo onde ele possa se defender plenamente. Tambm poder deixar o Poder Pblico o funcionrio que for condenado por sentena que no caiba mais recurso proferida por juiz togado. Nestas peculiaridades dogmticas sobre o funcionalismo pblico,

aproveitamos a oportunidade do tema para observar a partir da lio de J. Wilson Granjeiro que o funcionrio pblico tem direito petio:

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direito

de

petio

da

lei

vem

regulamentar

preceito

constitucional que, em estrita obedincia ao poder hierrquico, deve ser encaminhado autoridade competente por intermdio da autoridade a que o servidor estiver imediatamente subordinado. O requerimento, instrumento adequado formalizao, da petio, deve se apresentar com os seguintes elementos: configurao do direito de petio; a quem ser dirigido o pedido; exposio do contedo pedido (ou situao de fato); fundamentao do pedido; anexos (declaraes, certides, etc.) (GRAJEIRO 2002: 260) Particularidade digna de nota em nosso modesto curso para

administradores o fato de que a flexibilizao legislativa proporcionada por inmeras emendas constitucionais nossa Carta Magna autoriza em nossos dias uma convivncia entre o sistema de funcionrios contratados pelo regime celetista e o sistema de funcionalismo estatutrio. Isto ocorreu porque o Legislador (Congresso Nacional) extinguiu o regime jurdico nico para o funcionalismo pblico do pas. No lugar dessa padronizao estabeleceu-se a faculdade nsita a todo e qualquer Poder Pblico (municipal ou estadual) de instalar seu prprio sistema laboral: ou contrato trabalhista pela CLT ou funcionrio estatutrio. Embora a Unio mantenha a unidade proporcionada pelo regime de funcionrios estveis e estatutrios. Ainda que no esteja regulamentada por lei federal, a greve figura constitucionalmente como um direito do funcionrio pblico brasileiro que tambm tem seu direito de associao sindical franqueada. Acol do direito de greve outro assunto polmico o tema da cumulao de empregos, funes e cargos contraprestados pecuniariamente no servio pblico nacional. Polmico porque este assunto sempre enseja os movimentos denuncistas de funcionrios (por inveja, vingana ou simples desiquilibrio) contra outros servidores. O certo que h proibio certamente quando os horrios da jornada semanal guardar incompatibilidade no exerccio do cargo de tcnico, mais um de professor. Por exemplo, se h um mdico exercendo dois cargos de profissional da sade: pois se 132

h coerncia e cumprimento no atendimento nos horrios, no haver qualquer irregularidade.

Sntese: Amigo discente, o final do curso se aproxima. Esta antepenltima sntese temtica. Alegre-se. Neste tpico tratamos um pouco de abordar a idia de como se organizam as relaes laborais entre o Poder Pblico e os cidados que para a Administrao Pblica optam por prestar servios como funcionrios pblicos. A relao empregatcia deste fulcrada (fundamentada) em legislao, sendo o caso de funcionrio estatutrio. Tanto que aps o lapso temporal de trs anos h a efetivao no quadro de funcionrios do Estado com o final do estgio probatrio.

Atividades de Aprendizagem: 31) Compare a dinmica do sistema de funcionamento do vnculo empregatcio do servio pblico com o vnculo empregatcio do funcionrio da empresa privada. 32) Descreva quais so as formas de ingresso no funcionalismo pblico? Sobre elas, critique como se d a convivncia entre os servidores pblicos e seus colegas que trabalham nos setor, mas por outros vnculos empregatcios. 33) Investigue a legislao, em especial a Lei n. 8.112/90 concernente ao tema estudado neste tpico.

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Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de assistir a vdeo - aula sobre o assunto do tpico. Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 8112/90: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm

a) http://www.jusbrasil.com.br/topicos/297599/funcionario-publico http://www.jusbrasil.com.br/topicos/367602/funcionario-publico-federal b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=358 b.2) http://www.aleam.gov.br/documentos/Estatuto.pdf c) VIDEO AULA: Sistema funcional: estabilidade, vitaliciedade, remunerao. http://www.youtube.com/watch?v=E9aInI88XV8

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Referncias:

CRETELLA JR., Jos. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2002. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. GRANJEIRO, J. Wilson. Direito Administrativo. Braslia: Editora Vestcon, 2002. MORAES, Alexandre de. Direito Administrativo Constitucional. So Paulo: Editora Atlas, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009.

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TPICO 12) Licitao e Contrato Administrativo 12.1) Conceitos e distines doutrinrias sobre o ato licitatrio Estimado estudante, congratulaes! Estamos no penltimo tpico do nosso curso de introduo ao Direito Administrativo para administradores. Vamos em frente com bastante nimo. Agora vamos analisar um tema deveras destacvel que a Licitao frente ao Poder Pblico Estatal. Mas do que se trata conceitualmente? O Estado (Unio, Unidades Federadas e Municpios) em suas inmeras atividades para cumprir a grande tarefa concernente prestao do servio pblico precisa comprar bens durveis, equipamentos tecnolgicos, at mesmo bens perecveis como alimentos. Alm disso, o Poder Pblico precisa, por vezes edificar, obras novas ou realizar ampliaes prediais. Assim que o Estado se vale do conjunto de atos administrativos procedimentais denominados de Licitao. Por meio dela as entidades pblicas expedem uma espcie de convite com ampla divulgao para que empresas competidoras pautadas na igualdade possam ofertar suas propostas que podero compreender no s bens, como tambm servios terceirizados de assistncia tcnica, informtica, servios gerais de limpeza, entre outros. Uma abordagem dogmtico-doutrinria sempre eficaz a proveniente do mestre Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem: Pode-se conceituar licitao da seguinte maneira: o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou servios, outorgar concesses, permisses de obra, servio ou de uso exclusivo de bem pblico, segundo condies por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentao de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em funo de parmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados. A licitao visa alcanar duplo objetivo: proporcionar s entidades governamentais possibilidades de realizarem o negcio mais vantajoso (pois a instaurao de competio entre ofertantes preordena-se a isto) e assegurar aos administrados ensejo de

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disputarem a participao nos negcios que as pessoas governamentais pretendam realizar com os particulares. Destarte, atendem-se trs exigncias pblicas impostergveis: proteo aos interesses pblicos e recursos governamentais ao se procurar a oferta mais satisfatria; respeito aos princpios da isonomia e impessoalidade (previstos nos arts. 5 e 37, caput) pela abertura de disputa do certame; e, finalmente, obedincia aos reclamos de probidade administrativa, imposta pelos arts. 37, caput e 85, V, da Carta Magna Brasileira. (MELLO 2007: 507). H uma vasta lista de possibilidades para a prtica de atos administrativos que podem ser objeto de licitao tais como: vendas de equipamentos usados conhecidos como alienaes, contratao de servios, incluso os de carter de divulgao, prolongado aluguel predial ou de aparelhos necessrios em determinada atividade especialmente programada. Obviamente que existem conjecturas factuais previstas em lei que acabam por escusar ou inexigir a licitao. No obstante esses imperativos que surgem no percurso da atividade pblica em benefcio da sociedade, a regra geral que todo ato licitatrio dever redundar na assinatura de um ato administrativo contratual com a empresa competidora que se sagrou vencedora no processo da licitao. Portanto, quando o Poder Pblico procede consecuo dos atos licitatrios, ele est cumprindo o dever constitucional para efetuar o servio pblico, sempre observando de forma crtica as qualidades intrnsecas da empresa competidora licitante no sentido de verificar se ela detm a compatibilidade de preos adequados, a envergadura econmica almejada, a idoneidade do bem ofertado na licitao e, finalmente a habilidade tcnica desejvel. Quando falamos em Poder Pblico como instituio obrigada a licitar, voc deve pensar nas entidades estatais que compem a Administrao Pblica Direta (Ministrios, Secretarias da Unio, dos Governos Estaduais e Municpios) e Administrao Indireta. Ento aqui se encontram inclusas sociedades da economia mista, empresas pblicas, autarquias, fundaes pblicas.

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claro que o processo de licitao deve obedecer a determinados vetores fundamentais da moralidade na Administrao Pblica. Falamos aqui dos princpios jurdicos que voc j tive oportunidade de estudar por mais de uma vez. Apesar disso, o que ocorre que nesta esfera eles sofrem uma interpretao mais concentrada no objeto essencial do procedimento da licitao. Veja, por exemplo, o caso do Princpio Jurdico do denominado Julgamento Objetivo. Diante do mesmo a entidade pblica licitante deve respeitar com grande disciplina o inteiro teor do ato de divulgao licitatrio. No h espao para apreciaes pessoais por parte da comisso tcnica de licitao. Esta comisso deve vincular-se plenamente s

regras e condies previamente estipuladas. Pois assim que se buscar aferir o melhor negcio possvel para o Errio Pblico. Ao depois vem uma srie de princpios j plenamente conhecidos dos estudantes. Este o caso do Principio da Igualdade na Licitao que determina serem as empresas concorrentes todas tratadas da mesma forma, tendo acesso a informaes, documentos pblicos e a cordialidade da comisso nos encontros e reunies necessrios. Alis, o acesso informao a idia do Princpio Jurdico da Publicidade, segundo o qual todos os passos do processo devem ser revelados com exposio dos cabais estgios da licitao. At poderamos dispensar o discurso sobre o Princpio da Moralidade Administrativa, todavia ele que deve orientar a postura do administrador pblico na licitao em busca do cumprimento da probidade neste processo, dando exemplo no trato com o dinheiro pblico, os bons costumes no gerenciamento do interesse da coletividade. Nesta conta tambm somam valores jurdicos proclamados como o princpio da legalidade. A velha e boa Lei igualmente incide sobre o processo licitatrio, porquanto esta talvez seja uma das nicas garantias da empresa 138

licitante participante de que haver tica neste conjunto de aes visando a aquisio pelo Estado. Ao lado da Legalidade vem outro princpio jurdico que disciplina a finalidade lcita dos agentes pblicos membros da comisso de licitao. Mencionamos do mesmo modo a impessoalidade da comisso que no pode comprometer os resultados licitatrios esperados. Prosseguindo sobre o tema da Licitao, cabe agora realizar um pequeno esboo terico sobre a tipologia licitatria que se fixa a partir do valor estimado para o processo em tela. Pois bem, temos o tipo de licitao em que h necessidade de um cadastramento prvio das empresas competidoras. Mencionamos aqui a Tomada de Preos que um tipo de licitao em que os concorrentes devem fazer provas de pr-requisitos legais dias antes do recebimento das propostas dos adversrios na licitao. A seguir podemos falar do tipo de licitao em que os concorrentes trazem propostas de valores redigidas e tambm fazem lances orais na reunio pblica em presena da comisso licitante. Este o Prego onde se materializa um verdadeiro embate muito rpido antes da abertura dos envelopes entre os participantes em busca de se sagrarem vencedores e poderem prover o bem objeto da licitao. A licitao tambm pode ser efetivada de uma forma mais simples onde as empresas competidoras entram em debate para efetuar a proposta do servio ou objeto a ser licitado. Conquanto que aqui na Concorrncia, elas possam provar de antemo serem detentoras das habilidades tcnicas necessrias e expressas no ato convocatrio chamado de edital. Mais simples que a concorrncia ainda o Convite como forma de licitao, j que, nesta ocasio, o Poder Pblico opta por trs empresas j cadastradas ou no que venham a ser convidadas livremente pela entidade pblica licitante. Um requisito comum a todos os participantes que as empresas sejam especificamente do ramo comercial objeto da licitao.

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Glossrio

Caput: significa cabea do artigo da norma jurdica, isto o comando geral que se origina no incio de cada dispositivo de lei, depois temos os incisos, alneas, e pargrafos. Para maiores informaes acesse: http://br.answers.yahoo.com/question/index?qid=20060802101521AAyHtMx 12.2) Definies tcnicas acerca do ato de contratao Aps o exame de noes prvias acerca do instituto jurdico da licitao que o procedimento de verificao das melhores condies para que o Poder Pblico possa de forma econmica e eficaz celebrar pactos de interesse para adquirir produtos, servios e edificar obras. Adentramos ao estudo de outro instituto que vem logo aps o ato administrativo de licitar, que a contratao do objeto licitado. Assim que o Contrato Administrativo tem a gala de ser regido pelo direito pblico, muito embora quem contrate com as entidades estatais sejam empresas privadas ou mesmo pblicas, sendo inclusive possveis contratados pessoas fsicas. O ato administrativo de celebrar a contratao administrativa de aquisio de bens, servios ou consolidar a empreitada de obra de importncia pblica uma celebrao de pretenses jurdicas lcitas do contratante (Estado) e contratado (em geral a pessoa vencedora da licitao), onde ficam expressas os direitos e deveres de ambas as partes decorrentes do acordo de vontades promovido. O ato administrativo contratual da Administrao Pblica possui um enfoque personalssimo. Isto quer dizer que ningum pode lograr xito numa Licitao, assinar o pacto administrativo com Poder Pblico e depois subcontratar algum para cumprir o pactuado. Afortunadamente podemos aqui ofertar destaque a uma importante lio conceitual do professor Alexandre Mazza. Para este estudioso do Direito Administrativo Brasileiro:

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Contratos administrativos so aqueles celebrados entre o Estado e particulares, sob os princpios e regras do Direito Administrativo, (ex.: concesso de servios pblicos). A competncia para editar leis sobre contratos administrativos concorrente (art. 22, XXVII da CF). Os contratos administrativos tm caractersticas singulares que conferem ao Poder Pblico a possibilidade de alterar, em favor do interesse pblico, e dentro de certos limites, os termos do contrato. Trata-se das chamadas clusulas exorbitantes. So elas: a) alterao unilateral na extenso do objeto contratado: o art. 65 pargrafo 1. da Lei n. 8666/93 permite que a Administrao aumente ou diminua em at 25% o objeto contratado, b) extino unilateral do contrato: Administrao facultado, diante de razes de interesse pblico, revogar

unilateralmente o contrato, c) continuidade na prestao: o art. 78, inc. XV da Lei n. 8666/93 obriga o contratado a continuar executando o contrato durante 90 dias, mesmo que a Administrao interrompa o pagamento. (MAZZA 2009: 119) De fato, e com base neste precioso ensinamento, o contrato administrativo redigido formalmente vez que um documento pblico. Quem venceu a licitao no est obrigado a assinar o contrato, tendo em vista que este consensual, no entanto assinado, o mesmo gerar nus aos seus celebrantes devido s obrigaes inerentes como cumprimento de prazos na entrega de bens teis alm de produtos durveis ou a necessria qualidade dos servios acordados. As obras executadas devem guardar uma compatibilidade mxima com os gastos efetuados. O Poder Pblico, ao celebrar o contrato, deve acatar o interesse da coletividade no bom uso de verbas estatais. No se admitem outras combinaes que no as que constem expressamente na letra do contrato pblico. Existem alguns fatores que expressam bem o teor do ato administrativo contratual. Por exemplo, as entidades pblicas que celebram contratos redigem as clusulas contratuais sempre orientadas pelas leis que regem o tema das aquisies de bens, obras e servios. Contudo, a empresa que venceu a licitao no tem qualquer influncia no procedimento de confeco do contrato. De igual 141

forma as empresas competidoras que triunfam no ato licitatrio precisam demonstrar a boa f de suas virtudes contidas em seus documentos habilitatrios na prtica, isto , na hora de executar integralmente o contedo do contrato sem uso de subterfgios como a passagem fracionada do encargo para outra empresa. Do mesmo modo o Poder Pblico tambm tem a faculdade de contratar com pessoas jurdicas de direito privado a permisso para explorar determinados servios por empresas particulares. Isto no pode afastar o fato de que o contrato administrativo ambiciona o contentamento irremedivel em primeiro plano da coletividade. Vejam vocs que o Estado mantm uma situao de dominao diante do particular quando deseja firmar relaes contratuais. Isso se deve legitimidade que a Administrao Pblica desfruta em razo de sua misso em benefcio da sociedade. Em razo dessa superioridade da Administrao Pblica a mesma pode quase tudo quando contrata. Vez que o Estado pode dissolver uma relao contratual alegando prtica de ilicitude por parte da empresa contratada. Tambm pode o Estado distribuir punies aos contratados desde que haja execuo errnea do pactuado. Evidente que tudo isso provm do poder geral de viglia do Poder Pblico sobre o cumprimento do pactuado. Bem, mas para evitar o vexame que editais de licitao no chamem a ateno de nenhuma empresa competidora interessada, o Estado precisa respeitar as pessoas jurdicas de direito privado, na medida em que deveria gerar uma indenizao para as empresas contratadas que tiveram desfeito sua relao contratual com a Administrao Pblica, sem concorrncia de culpa da empresa licitada. Diante das variantes possveis de contratar por parte do Estado, examinemos alguns tipos mais cotidianos. Por vezes o Estado autoriza pessoa jurdica ou fsica de direito privado a executar especificada prtica mediante relao contratual. s vezes um contrato de permisso (concesso) que tolera a utilizao de determinado bem pblico, por exemplo, para a programao de uma temporada de atividades artsticas. Tambm pode ser a autorizao para explorar 142

um servio pblico como o transporte intermunicipal. J dissemos aqui que o Estado para ofertar o servio pblico de qualidade tem que comprar bens durveis e deteriorveis. Nessa lista entra muita coisa que vai de remdios, carros, equipamentos e mesmo alimentos perecveis. Esse o famoso contrato de fornecimento que o Poder Pblico precisa celebrar. Outro contrato importante o destinado melhoria predial no tocante edificao de novas estruturas fsicas e mesmo o alargamento de prdio estatal. Mais alm deste pacto de vontades tem-se que tambm o Poder Pblico necessita da prestao de servios gerais de limpeza, segurana e viglia vinte e quatro horas ao acervo patrimonial fsico, assistncia tcnica na frota de veculos, no sistema de informtica, entre outros. Tudo isso possvel pelo contrato de prestao de servios, a partir do qual as entidades pblicas satisfazem suas necessidades vitais ainda que terceirizando suas atividades internas. Fazendo aluso durabilidade ou no da relao contratual entre o Poder Pblico e as pessoas jurdicas de direito privado que com ele se conectam via do acordo de vontades, verifica-se que o contrato pblico possui virtudes para prorrogabilidade tanto no estgio de desempenho, quanto no estgio de finalizao das atividades contratadas. Importante lembrar que um contrato somente perdura no tempo caso haja alguma dotao capacitada no oramento geral da entidade pblica em questo, uma vez que muito delicado firmar um contrato administrativo caracterizando-o pela indeterminao de seu tempo de vigncia. 12.3) Procedimentos Administrativos para licitar e contratar A palavra procedimento designa um conjunto de atos e prticas ordenadas de forma a alcanar um objetivo planificado e esperado. Existem variadas formas procedimentais no Direito para se obter um fim desejado. No caso da licitao h um procedimento adequado para ser seguido. Em primeiro lugar, preciso que a autoridade hierrquica superior da entidade pblica que ir licitar promova o ato administrativo, designando por portaria a comisso tcnica licitatria, a qual ser

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composta, em geral, por 03 funcionrios pblicos que conheam de legislao administrativa e tenham experincia na aquisio de bens tcnicos. Tal comisso tcnica licitatria documenta os atos do procedimento de licitao, pois recebe as propostas das empresas competidoras, registra valores, aprecia meritoriamente os preos indicados e classifica as mais vantajosas para o Poder Pblico. Alm de manter atualizado o arquivo contendo o assentamento cadastral das principais empresas participantes. Assim que a comisso poder ter um carter constante quando haja muita matria a ser licitada ou em casos espordicos ter a comisso um carter transitrio. Todos os atos da comisso so registrados nas atas de reunies e os membros comissrios licitantes necessitam sempre fundamentar suas decises, assim como a tomada de posio individual quando houver um tema polmico. O ato administrativo de designao da comisso tem validade normalmente para doze meses de atividades, evitando assim vcios e ilegalidades por parte de uma comisso licitatria ao tratar da tipologia de licitar como o convite, tomada de preo e concorrncia. O tema em anlise merece as luzes doutrinrias do culto docente Digenes Gasparini. Para este pesquisador do ato licitatrio pelo Poder Pblico: A licitao, como procedimento administrativo compreende uma srie de atividades e a prtica de um conjunto de atos tendentes, uma e outra, a alcanar um s resultado, ou seja, a escolha da melhor proposta para o contrato ou ato de interesse da pessoa licitante. Essas diversas atividade e atos costumam ser agrupados pela doutrina em duas partes, uma interna e outra externa. Quanto parte externa e no que respeita denominao e quantidade de suas fases e ao trmino do procedimento, no esto acordes os autores, conforme retratado por Adilson Abreu Dallari. Para ns o procedimento licitatrio tem, efetivamente, essas duas partes. A interna destinada a firmar a inteno da entidade licitante e a obter certas informaes necessrias consolidao da licitao. Nessa parte, abre-se o processo de licitao, determina-se o seu objeto, estabelecem-se as suas

condies, estima-se a eventual despesa e decide-se pela modalidade 144

adequada, verifica-se a existncia de recursos oramentrios, obtm-se a autorizao de abertura e a aprovao do instrumento convocatrio por manifestao da assessoria jurdica. preparatria da segunda parte, ou da licitao propriamente dita. Esta se destina a selecionar a melhor proposta celebrao do ato ou contrato desejado pela Administrao Pblica. , especialmente na concorrncia, dividida nas seguintes fases: a) abertura; b) habilitao; c) classificao; d) julgamento. Observe-se que uma ou outra dessas fases no existe em todas as modalidades de licitao. No convite e no leilo no h a fase de habilitao e, se exigida no leilo, muito simples. Ademais, nem sempre acontecem nessa ordem, pois na tomada de preos a habilitao prvia. (GASPARINI 2000:462) Pois bem, diante desta rica lio doutrinria, observem que a direo superior do rgo estatal a responsvel por determinar o que comprar e qual a quantidade de bens a serem licitados sempre atendendo as demandas das sees funcionais. O passo seguinte o departamento de planejamento realizar a quantificao definindo quais so os preos praticados no mercado formal e compar-los s verbas pblicas disponveis a serem empregadas no procedimento licitatrio. Formalizado o clculo de anlise entre os preos encontrados e a receita favorvel ao ato de compra, procede-se ao preparo do edital da modalidade de licitao cabvel na oportunidade. Note que, no caso do prego, os funcionrios membros da comisso licitatria devem estar atentos ao recebimento dos denominados lances orais, alm das propostas redigidas formalmente antes da categorizao de preos indicados e o julgamento final. O que se busca no conjunto de atos procedimentais administrativos de carter licitatrio pelo Poder Pblico via de sua comisso tcnica de licitao assume algumas feies possveis. Por exemplo, pode que a entidade pblica deseje adquirir equipamentos tecnolgicos de ltima gerao para renovar um laboratrio inteiro de radiologia num hospital pblico. Ora, o que vai informar a conduta administrativa da comisso licitante exatamente a mais perfeita tcnica. Primeiro que a reforma de um laboratrio de anlises clnico radiolgicas 145

pressupe a participao de profissionais mdicos experimentados, realizando a superviso do planejamento, alm da atividade de engenheiros civis que vo conduzir a organizao e dimensionamento do espao fsico. Uma licitao que almeja a boa tcnica sempre conter o trabalho intelectual de nvel superior com base em clculos, comando, inspeo e estudo com plano de idias. Como se pode ver, trata-se de um assunto complexo que envolver a busca da mais sublime tcnica cuja proposta vencedora ser a mais benfica e conveniente para o Estado. Tambm o rgo pblico que desencadeia os atos licitatrios para aquisio de bens, servios e contratao de obras pode estar interessado na simbiose perfeita entre preo, o valor e a tcnica envolvida na proposta da empresa concorrente. A comisso pblica licitante ento julgar os competidores, atribuindo seu julgamento de mrito observando a destreza das propostas em harmonizarem esses dois fatores. Notem que uma aquisio envolvendo tecnologia nem sempre o caminho mais vivel ateno apenas ao menor preo. Que adianta um escritrio de engenharia de produo de um rgo da Administrao Pblica montado com computadores superados? Preste Ateno

No podemos deixar de incluir o famigerado menor preo como critrio que do mesmo modo serve como orientao da comisso licitante. Mas insistimos uma vez mais: nem sempre a caneta mais barata, o giz de quadro negro com preo mais em conta, o grampeador e o perfurador de valor irrisrio s para falar em produtos banais podero trazer a qualidade objetivada na prestao do servio pblico. H que se pensar na vida til do bem e se ele tem real serventia cumprindo de forma eficaz a sua funo. De toda forma, o menor preo orienta a conduta licitatria nas entidades pblicas principalmente para aquisio de servios em linhas gerais. Fica aqui a reflexo do dito popular de que o barato, s vezes acaba saindo caro. 146

Agora vejamos uma breve fala sobre os atos administrativos do procedimento de contratao depois de encerrada validamente a licitao com o revelar de uma empresa concorrente vencedora. J sabemos que os contratos administrativos exigem a formalidade do registro por escrito. Pois bem, passado o estgio licitatrio vem o ato administrativo de autorizao do chefe administrativo hierrquico superior, para promover a redao do acordo de vontades que dever ser precedido de uma fundamentao tcnica.

Sntese: Prezado estudante, observamos aqui que a Licitao feita pelo Poder Pblico nada mais que um procedimento administrativo no qual uma entidade estatal promove legalmente a opo, ou seja, a escolha diante da necessidade de aquisio de um produto ou servio, valendo-se ento da oferta dotada de maior quantidade de convenincias lcitas e vantajosas para a Administrao Pblica. Estamos diante de um conjunto de atos administrativos harmnicos e organizados cuja caracterstica primordial a consecuo temporal rigorosa na forma escrita obedecendo prescrio de lei. Quanto ao contrato administrativo, trata-se como vimos de um pacto de vontades entre o Poder Pblico e determinadas pessoas jurdicas de direito privado, tendo em vista interesse recproco de vincular-se a obrigaes jurdicas, muitas vezes oriundas ou resultantes do processo licitatrio. H, com efeito, uma ampla liberdade do Estado de contratar com particulares, desde que o objeto do acordo de vontades seja lcito e atenda a legislao especfica cabvel espcie.

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Atividades de Aprendizagem: 34) Quais so as formas de administrao que precisam lanar mo da licitao? Por que precisam desse mecanismo? 35) Investigue a legislao concernente ao tema estudado neste tpico. 36) Crie um modelo de processo licitao e outro de contrato administrativo, seguindo as especificaes definidas pela legislao vigente sobre o tema.

Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de estudar os slides: Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Decreto n. 6204/2007: http://www.licitacao.net/legislacao/decreto_6204_07.htm a)Legislao aplicvel espcie: http://www.edutec.net/Leis/Gerais/lcc.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L8666cons.htm b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://www.cadterc.sp.gov.br/Maio-2001/CURSO%20fundap1%202001.pdf b.2) http://www.valeriacordeiro.pro.br/cursos/penalidades_admpublica_minbj24h.p df c) Veja srie de slides sobre o tema enfocado: https://acessoseguro.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/dialogo_publico/dial ogo_seminarios/seminarios_2005/02_licitacoes_e_contratos_1.ppt#269,5,I. Conceitos Preliminares

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Referncias:

CRETELLA JR., Jos. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, So Paulo Editora: Saraiva, 2000. MAZZA, Alexandre. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Saraiva, 2009. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Editora Malheiros, 2009. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009.

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TPICO 13) Crimes contra a Administrao 13.1) O recorte geral temtico: dos atos ilcitos praticados por servidor Ilustre amigo estudante, que alegria! Chegamos ao ltimo tpico deste mdico curso de Direito Administrativo para administradores. E vamos tratar de um assunto que est na ordem do dia para o Estado Brasileiro. Ou seja, a sua sobrevivncia enquanto ente fundamental da idia de Repblica. Muitas so as teses nesta Era Ps Moderna acerca do colapso do Estado Nacional que no d mais conta de suas tarefas histricas frente sociedade. Debate-se muito no

universo acadmico sobre o fracasso das estruturas governamentais da Administrao Pblica. Quais seriam os motivos deste verdadeiro esgotamento funcional das entidades estatais que compem o Poder Pblico? Convido-o derradeiramente para esta reflexo. Devemos sempre recordar que em matria da grande fico que o Estado, a mesma se concretiza em suas aes e prticas por intermdio de seus agentes, seus funcionrios.

Mas quem so eles? Qual a formao tica dos mesmos? Onde esto os objetivos desse funcionalismo da Administrao Pblica Direta e Indireta? Como o Estado poder combater as mazelas de seus integrantes?

O caminho basilar a legislao que tutele o prprio corpo do Poder Pblico: seu patrimnio, sua integridade moral, suas atividades na prestao do servio pblico digno e eficaz. Se atentarmos para o Cdigo Penal Brasileiro vamos encontrar um captulo inteiro dedicado aos crimes praticados contra a Administrao Pblica. Ali esto encartadas normas tcnicas prevendo o comportamento antijurdico, ou seja, ilcitos tanto de cidados civis como de funcionrios pblicos de carreira do prprio Estado. Por exemplo, o crime de prevaricao previsto textualmente na Lei Penal do Brasil, trata de ato ilcito prprio de agente pblico, no qual, ante as evidncias de prtica delituosa no ambiente de trabalho da entidade pblica, 150

aquele funcionrio que tem o dever de apurar o fato considerado crime se omite, se cala ou mesmo apenas demora em tomar atitude. Neste caso, o agente pblico responsvel por tomar atitude oficialmente em nome do Poder Pblico no o faz, com fundamento em julgamento seu particular, at por vezes atendendo interesse estratgico, pois se encontra tambm envolvido. Eis um exemplo de delito funcional.

13.2) Iniciando uma leitura sobre a tipologia geral dos atos ilcitos contra a Administrao Como j deu pra perceber, vamos, agora, apresentando algumas situaes tpicas do ato antijurdico, portanto, previsto no Ordenamento Penal do pais, como atos dotados de ilicitude praticados contra as entidades estatais e rgos que compem a Administrao Pblica. Interessante anotar aqui que entre os crimes prprios do funcionrio pblico tambm se encontram o da denominada advocacia

administrativa, o qual cometido quando o funcionrio passa a buscar a defesa febril e intransigente de interesses pessoais de outrem, um particular estranho a uma instituio pblica, evidente que em contraprestao de algum benefcio pecunirio ou no, mas irregular de qualquer forma. Esto, nessa classificao dos delitos funcionais, o agente pblico que some do ambiente de trabalho, e abandona a funo. Da mesma forma, aquele servidor pblico que pratica o crime de violar sigilo funcional sobre temas tcnicos, pesquisas cientficas, estratgias administrativas que sero colocadas em prtica e que so tratados reservadamente no recinto profissional de trabalho. Aqui devemos incluir o sigilo licitatrio acerca de propostas feitas pelas empresas concorrentes. Uma outra modalidade de ilcito contra a Administrao Pblica o praticado por funcionrio que ocupa cargo de chefia e deveria tomar a iniciativa de investigao sobre provveis fatos antijurdicos cometidos por algum outro 151

funcionrio, mas, por alguma razo desconhecida, se estabelece uma inrcia, a denominada condescendncia funcional, pois nem o agente pblico superior quele que deveria apurar no recebe notcia do fato ilcito praticado a ser apurado. Caminhando um pouco mais neste raciocnio do Legislador Penal Ptrio (Congresso Nacional) acerca da tipologia criminal de atos ilcitos perpetrveis contra o Poder Pblico, claro que haveria de se prever tambm que o dinheiro pblico pudesse ser apropriado indevidamente com base em equvoco de funcionrio pblico que recebe tal dinheiro em qualquer quantia, vultoso ou ordinrio. Pois este crime existe e se aperfeioa, consumando-se quando o funcionrio realmente constata o recebimento materialmente, recebendo o valor. Interessante que h um delito contra a Administrao Pblica bem semelhante que o de manipulao de valores pecunirios pblicos dando destino divergente daquele que a Legislao determina. Ao depois se criam subterfgios tcnico-lingusticos justificadores para determinadas transferncias de verbas estatais do pblico para o privado. Por suposto que qualquer administrador pblico deve se cercar de todas as morais cautelas acerca do verdadeiro fim a ser aplicado ao dinheiro pblico com fundamento nas diretrizes legais de ordem financeira das entidades estatais. Na sequncia, outro delito que diz muito sobre a responsabilidade profissional do funcionrio pblico o fato antijurdico referente perda de papis oficiais do Estado. Imaginem a situao de um funcionrio pblico que tem sob sua f (responsabilidade) um documento institucional importante e o perde, rasga, inutiliza. ou no um ato ilcito? Lgico que sim. o tal negcio de quem exerce funo, cargo ou emprego pblico mesmo que sem receber salrio ou apenas contratado por tempo determinado de servio est sujeito aos tipos penais na qualidade de funcionrio pblico. Isso se aplica tambm aos agentes pblicos que exercem cargo de chefia com funo gratificada nas instituies da Administrao Pblica Direta e Indireta. 152

Fatos antijurdicos como prticas ilcitas em desfavor do Poder Pblico tm desdobramentos em vrias situaes. Vejam outro exemplo espelhado no caso de um agente pblico que cobra ou exige determinadas vantagens que podem ser de carter pecunirio ou no, utilizando-se indevidamente de sua funo pblica. No Brasil tal ilcito denominado pela Dogmtica Penal de concusso. Ela se materializa na solicitao de vantagem fazendo uso de sua posio de comando a partir da atividade estatal que exerce. Outro ilcito assemelhado o lance de no exigir, mas apenas consentir o recebimento. Aqui, o funcionrio pblico simula que ingnuo e apenas embolsa a vantagem indevida. O delito pode ser perpetrado na funo pblica at quando o agente pblico infrator recebe uma proposta de vantagem ilcita para no praticar determinado ato administrativo que deveria efetuar em razo de suas responsabilidades profissionais diante do Estado. Tem crime contra o Estado de diversas modalidades. Desde o mais complexos, difceis de detectar e constituir provas, at os mais inocentes e bsicos. Esse o caso do ato ilcito do agente pblico que se apodera, se apropria de determinado valor, at bem mvel ou dinheiro em espcie que pertena ao Poder Pblico. No caso a funo exercida a chave para o funcionrio estatal agir na consumao do delito, quando poder conspirar para o desfecho favorvel na subtrao do bem objeto de interesse e de sua cobia. A situao delituosa tambm engloba a histria do uso prolongado de determinado bem, dando a entender que proprietrio daquele bem.

13.3) Revisando algumas leituras sobre o discurso da punibilidade do Estado contra os crimes administrativos Ao encerrar este derradeiro tpico apenas retomamos o discurso do que representa a estrutura da Administrao Pblica para a Repblica. Tal acervo de organismos constitudos colimam o atendimento das obrigaes inerentes ao Estado. As entidades que integram a Administrao Pblica so verdadeiros 153

equipamentos montados para contentamento dos imperativos sociais. Sob o ponto de vista funcional suas prticas dependem para existir materialmente da atuao de seus integrantes humanos. Aqui est o problema sobre a vigilncia que deve ser realizada sobre a prtica dos delitos funcionais tendo como sujeitos ativos os agentes pblicos integrantes do Estado. Somente haver o crime de funcionrio pblico, dito prprio, caso haja ao ou omisso caracteristicamente promovida por servidor do Estado. Caso no haja a presena deste agente estatal, no se pode falar em crime funcional. Atentemos para o universo de formao da Administrao Pblica que est composto por instituies como as fundaes estatais pelo Poder Pblico, empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e demais entidades dos poderes. Observem que o Ordenamento Jurdico Penal Brasileiro faz aluso tcnica a determinadas classificaes de delitos penais contra o Poder Pblico, a saber: Existe aluso a crimes empreendidos por privados contra a

Administrao Pblica estrangeira, Lei 10.467, de 11/06/02, delitos atentados contra a Administrao da Justia, atos antijurdicos perpetrados em desfavor das Finanas Pblicas Lei 10.028/2000, aes delituosas por particulares contra a Administrao Pblica Nacional, delitos praticados por agentes pblicos contra a Administrao Pblica genericamente considerada. No aludido diploma legal penal vamos encontrar uma ampla gama de aes delituosas que merecem ateno numa pesquisa mais aprofundada, tais como: abandono de funo, violao de sigilo funcional, corrupo passiva e muito mais. Todos merecem estudo cuidado, uma vez que corporificam agresses contra o Errio Pblico da Nao.

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Sntese: Neste tpico registramos algumas reflexes sobre a conduta do funcionalismo pblico diante da mquina administrativa e burocrtica do Estado Brasileiro. Impressiona a diversidade dos possveis delitos contra o Errio Pblico e a coerncia da doutrina e legislao em tratar do assunto com clareza e disciplina, pois para manter-se qualquer Repblica motivada pela descncia e respeito coisa pblica necessita expurgar os maus exemplos dentro de seus quadros funcionais. Da a importncia vital deste tema tratado.

Atividades de Aprendizagem:

37) Leia um jornal de periodicidade diria nacional que foi publicado essa semana, selecione uma matria especifica que considera que houve um crime contra a Administrao pblica, a partir desta matria, responda aos itens a seguir:

a) Transcreva o crime contra a administrao e fundamente o porque desse ato ter sido considerado ilcito por voc. b) Defina qual a tipologia desse ato ilcito, apresentando suas principais caractersticas. c) Investigue em outras formas da mdia quais so as possveis punies que o Estado pode imputar (atribuir) ao criminoso. d) Investigue a legislao concernente ao tema estudado neste tpico.

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Saber mais:

Procure acessar estes endereos de stios na Internet e faa uma cpia desses textos sugeridos para leitura, alm de assistir as vdeos aula propostas: Pesquisa Prvia e leitura obrigatria: Lei n. 10028/2000: http://app1.sefaz.mt.gov.br/Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81bed2760c6b 84256710004d3940/70666d0974e4e75b04256dbf0050ed5a?OpenDocument a) Crimes contra a Administrao Pblica: http://www.jusbrasil.com.br/noticias/1042644/dos-crimes-contra-aadministracao-publica b) Atividade de Pesquisa Doutrinria e Atualidades Tcnicas. b.1) http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-7-JULHODESVIO%20DE%20PODER-ADILSON%20DALLARI.pdf b.2) http://recantodasletras.uol.com.br/textosjuridicos/723400 c) VIDEO AULA sobre situaes delitivas contra a Administrao Pblica: http://www.youtube.com/watch?v=SgeP8avPJ-Q&feature=related http://www.youtube.com/watch?v=OYneK1Z3IKE http://www.youtube.com/results?search_type=search_playlists&search_query=a tos+il%C3%ADcitos&uni=1

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