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ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL: Do modelo burocrtico ao gerencial1 Jainara de Aguiar Almeida2 Jannine Camara Soares e Soares Resumo:

Este artigo tem por objetivo analisar a administrao pblica brasileira, bem como o processo de transio do modelo de administrao publica burocrtica para o modelo gerencial. Percebendo a importncia do tema para compreender o papel do Estado na sociedade atual, trazemos as caractersticas de ambos alm de seu processo de implantao e de como a partir de suas fragilidades dentro de um contexto histrico se deu a passagem de um modelo para o outro.

Palavras chaves: Reforma do Estado; Modelo Burocrtico; Modelo Gerencial

INTRODUO Em face s questes sociais, entendemos a substancial importncia de perceber as funes do Estado frente s transformaes advindas do atual meio de reproduo (capitalismo). Assim, segundo SIMES, 2009, p. 44:
(...) a administrao pblica a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para consecuo dos interesses coletivos, abrangendo as funes exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atende, concretamente, s necessidades coletivas.

Diante disso, percebemos que de suma importncia entender a transio do modelo de administrao burocrtica para o modelo gerencial a fim de entender a atual conjuntura da administrao pblica brasileira. Neste sentido concebemos este artigo mediante uma anlise da caracterizao do modelo de administrao burocrtico e posteriormente do gerencial. Entendemos a administrao burocrtica como um modelo associado burguesia industrial que visava ampliao do processo de industrializao e no
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Artigo apresentado a disciplina de Administrao e Superviso em Servio Social, ministrado pela

Prof Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa, do departamento de Servio Social da Universidade Federal do Maranho.
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Alunas do 6 Perodo do curso de Servio Social da Universidade Federal do Maranho

desenvolvimentismo, sendo esta considerada a primeira reforma nos padres de administrao pblica. Percebemos que atualmente a administrao pblica est centrada no modelo gerencial, que emergiu como resposta s questes da crise do Estado nos anos 1980, tendo como objetivo a redefinio das funes do Estado e sua caracterstica burocrtica, assumindo um papel de facilitar o ingresso da economia nacional no sistema de competio internacional. Sendo esta uma primeira tentativa. Em 1995, o ento Ministro Luis Carlos Bresser trouxe uma nova proposta de implantao do modelo de administrao gerencial, a ser analisada neste artigo. 1. CARACTERIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA E

GERENCIAL 1.1 Administrao Burocrtica Surge na segunda metade do sculo XIX, vinculada ao Estado Liberal 3, onde de acordo com PEREIRA, 1996, p. 4:
(...) foi adotada para substituir a administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos (...) esse tipo de administrao revelar-se- incompatvel com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares que surgem no sculo XIX.

Devido a estes fatores, surge a necessidade da criao de uma administrao burocrtica. Porm, para entender no que de fato consiste este modelo de administrao faz-se necessrio, a priori compreender o conceito de burocracia que segundo CHIAVENATO, 2003, p-258 significa: Uma forma de organizao humana que se baseia na racionalidade, isto , na adequao dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia possvel no alcance desses objetivos. Constituem princpios orientadores: a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, caractersticas estas que culminam no princpio do mrito profissional descrito por Max Weber. (PERREIRA, p- 4, 1996).

A burocracia brasileira, entre 1930 e 1986, estava presente na elite dirigente responsvel pela promoo da industrializao, logo ligada aos empresrios industriais. Vemos assim, que sempre esteve presente na administrao do aparelho estatal, como grupo que integra o Estado e pressiona o mesmo, influindo assim na definio de suas polticas. Mas, a partir de 1979 este quadro de industrializao entra num processo de estagnao, caracterizado por aumento da inflao e reduo da renda per capita. Marcou ainda este perodo, a questo do choque do petrleo, aumento de juros e a queda das exportaes brasileiras. Como afirma NBREGA, 2009, p. 2: O choque dos preos do petrleo entre 1973-1974 inaugurou uma longa
fase de dificuldades para a economia brasileira, expressas no prolongado quadro de restrio externa. As relaes de troca do Brasil com o resto do mundo, que haviam atingiram o seu ponto mximo em 1977, comearam a despencar isso no ocorreu em funo apenas da elevao do preo do petrleo, como se costuma noticiar, mas principalmente porque os pases centrais conseguiram impor o aumento dos preos de seus produtos numa proporo muito superior ao dos produtos exportados pela periferia.

Percebemos em meio a esses fatores que o Brasil passa por um momento de crise fiscal, ligada ao modo de interveno do Estado e a crise poltica que perpassa por trs etapas.4 Face a este contexto, notamos um ensaio de reforma em 1967 no governo de Castelo Branco, caracterizada como primeira tentativa de implementao do modelo de administrao gerencial, que visava a desburocratizao5 e

De acordo com Pereira, 1996, p. 3: A crise poltica teve trs momentos: primeiro, a crise do regime

militar uma crise de legitimidade; segundo a tentativa populista de voltar aos anos 50 uma crise de adaptao ao regime democrtico; e finalmente, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor de Mello uma crise moral.
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Os primeiros anos da Reforma Administrativa de 1967 foram desburocratizantes, no sentido que o

termo viria a adquirir anos mais tarde: a nfase na descentralizao administrativa, na delegao de competncia e no reforo da autonomia das entidades da administrao indireta, em particular das empresas estatais. (CARNEIRO, 1997, p. 3)

descentralizao. Porm, esta no teve efetividade e gera muitas dvidas se realmente pode ser considerada reforma uma vez que foi revertida. Em 1994, no governo de Fernando Henrique Cardoso, percebemos que atravs do Plano Real tem-se inicio uma estabilizao dos preos que ir resultar num avano do crescimento. Posteriormente, em 1995, surge inquietao de retornar a busca por uma segunda reforma que se denominara gerencial.
1.2 Administrao Gerencial

Surgiu na segunda metade do sculo XX, buscando meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado, sendo assim uma estratgia para reduzir custos visando tornar mais eficiente administrao dos servios que eram de responsabilidade do Estado. Tem como caractersticas principais a viso voltada para o cidado, numa busca por obteno de resultados, fazendo uso da descentralizao, do incentivo a criatividade e a inovao. Segundo Santos (1999 p. 13),
Na administrao gerencial, os resultados a serem alcanados devem ser negociados entre os formuladores da poltica pblica e a instituio encarregada de implement-la. Nesse sentido, a identificao precisa dos objetivos e metas a serem alcanados, assim como dos responsveis pelo seu atingimento em todos os nveis da organizao, justificar a celebrao do contrato de gesto.

Assim, no modelo gerencial percebemos a definio dos setores de atuao do Estado, alm de competncias e modalidades de administrao adequadas a cada setor. Esta Reforma Gerencial teve trs dimenses: institucional, cultural e de gesto. Sua realizao se utiliza de dois instrumentos: o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, e uma emenda constitucional, esta foi parte essencial da Reforma Gerencial, pois esta implicava mudanas institucionais fundamentais. Porm, o documento primordial para a reforma foi o Plano Diretor que continha o diagnstico situacional. Por se tratar de uma situao de interesse de toda a sociedade brasileira, foi necessrio a realizao de um debate nacional de enfrentamento e crtica a cultura

burocrtica, que at ento dominava a administrao pblica. Onde tambm foram acentuados alguns aspectos da reforma sendo estes, a proposta de nova estrutura do aparelho do Estado, baseada na descentralizao e a nova forma de gesto apoiada no na chamada responsabilizao atravs da gesto. Segundo Luis Carlos Bresser Pereira, 2007, p-3, mentor, juntamente com sua equipe, da Reforma Gerencial de 1995:
A soluo para os grandes problemas brasileiros no era substituir o Estado pelo mercado, como a ideologia liberal propunha, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente de regulao do mercado e de capacitao das empresas no processo competitivo internacional

Vemos que a necessidade de uma administrao pblica gerencial surge em meio a graves problemas relacionados a questes estruturais numa complexa pauta de mazelas sociais a serem solucionadas. Assim para que o Estado pudesse garantir os direitos sociais, seria necessrio o fornecimento dos respectivos servios de educao, sade, previdncia e assistncia social para que os mesmos fossem realizados com eficincia. A eficincia de tais servios tornava-se, inclusive, condio de legitimidade do Estado e de seus governantes. Percebemos que no modelo de administrao burocrtica ocorria estabilidade dos funcionrios com a inteno de proteger os funcionrios e o Estado em relao s prticas patrimonialistas6. Vemos que em muitos casos, o patrimonialismo gerava certo comodismo e ineficincia nos profissionais, alm da existncia de vnculos empregatcios ligados a questes polticas. Logo, esta caracterstica resulta na inviabilidade na implantao de uma administrao pblica eficiente.

No Brasil a extenso da estabilidade a todos os servidores pblico, ao invs de limitar apenas as carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento dessa estabilidade de uma forma tal que a ineficincia, a desmotivao, a falta de disposio para o trabalho no pudessem ser punidos coma demisso, implicaram em um forte aumento da ineficincia do servio pblico

Com a Constituio Federal de 1988, visualizamos uma quebra nessa prtica de empreguismo pblico ao pontuar a obrigatoriedade do concurso publico para ingresso em cargos pblicos.
(...) o retrocesso burocrtico da constituio de 1988 foi uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com ethos burocrtico. Foi, alm disso, uma conseqncia de uma atividade defensiva da alta burocracia, que, sentindo se acuada, injustamente acusada, defendeu se de forma irracional.

REFERENCIAS CARNEIRO, Joo Geraldo Piquet. Histrico da desburocratizao. Desburocratizao Idias Fundamentais. Braslia: Presidncia da Repblica, 1982

CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao: uma viso abrangente da moderna administrao das organizaes - 7. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. NBREGA, Leonardo Bruno Nascimento. Reflexes sobre o cenrio econmico brasileiro na dcada de 1980. Disponvel em: http://www.ebah.com.br/reflexoessobre-o-cenario-economico-brasileiro-na-decada-de-1980-doc-a24093.html Acesso: 03/06/10

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: Revista do Servio Pblico n 47. Braslia, 1996. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Burocracia pblica e reforma gerencial. In: Revista do Servio Pblico n comemorativo dos 50 anos. Braslia, 2007. SANTOS. Alba Conceio Marquez dos. A administrao pblica gerencial. Artigo apresentado para a disciplina Administrao Pblica e Governo, ministrada pelo Prof. Mestre Gilcemar Oliveira, agosto de 2003. SIMES, Carlos. Biblioteca bsica do Servio Social: Curso de direito do Servio Social. 2 ed. So Paulo: Cortez, 2009.