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A Gesto do Conhecimento Voltada Administrao Pblica: a Cognio Situada no Contexto do Planejamento Estratgico Situacional

Ana Claudia Donner Abreu, Msc anadonnerabreu@hotmail.com ASSESC Angela Regina Heinzen Amin Helou, Msc angela.amin@uol.com.br UFSC Gerson Saiss, Msc gersonsaiss@hotmail.com ASSESC Prof. Neri dos Santos, Dr.Ing neri@egc.ufsc.br UFSC

Resumo:Este trabalho visa oferecer uma nova viso de planejamento estratgico denominado situacional que como mtodo considera a percepo da realidade de todos os atores envolvidos no contexto observado. Este mtodo de planejamento estratgico prev planejar a partir de uma realidade situada nos diferentes atores sociais, e neste sentido ancora-se no conceito de cognio situada a qual desenvolvida de forma compatvel com os postulados da gesto do conhecimento. Os procedimentos metodolgicos utilizados foram a pesquisa aplicada, bibliogrfica e documental. A partir da aplicao do mtodo de Planejamento Estratgico Situacional espera-se que os resultados aferidos permitam ao gestor pblico um conhecimento ampliado de cada uma das realidades diferentes que se apresentam. Assim a gesto pblica pode tornar-se mais efetiva. Palavras Chave: adm publica - g. conhecimento - PES - cognio situada -

1 INTRODUO
A teoria da administrao pblica envolve uma srie de perspectivas de anlise que consideram desde os aspectos pragmticos da gesto at os fins especficos da administrao pblica. Independente da concepo que se utilize para conceitu-la a gesto da administrao pblica precisa estar em sintonia com as necessidades atuais da sociedade, buscando propiciar eficincia, eficcia e efetividade na gesto do bem comum. Entre as ferramentas de gesto que podem viabilizar que a administrao pblica enfrente esse desafio, est o planejamento estratgico. Mesmo que a palavra estratgia tenha tambm inmeras compreenses ou usos, na concepo do planejamento tradicional, estratgia um plano amplo que garante que os objetivos da organizao sejam atingidos. H, entretanto, uma critica de que essa concepo reducionista no contexto da complexidade que o planejamento, e, sobretudo no setor publico. Contrapondo-se a essa concepo tradicional, surge o planejamento estratgico situacional, que como modelo considera a perspectiva de analise das inmeras situaes especficas que so vivenciadas pelos vrios atores sociais que esto interagindo em uma determinada realidade. No planejamento estratgico situacional desponta como questo central a perspectiva situacional, ou o conhecimento da situao observada pelos inmeros atores sociais que a compem. Por isso a aproximao com o conceito de cognio situada parece pertinente no que concerne ao entendimento de que o conhecimento sempre algo sempre situado. Assim, a administrao pblica pode dispor de mais uma ferramenta de gesto que pode aprofundar o nvel de conhecimento da realidade observada a partir dos mltiplos aspectos que envolvem a vida dos atores sociais, que so o objeto e o fim da administrao publica.

2 FUNDAMENTAO TERICA
2.1 ADMINISTRAO PBLICA A Administrao Pblica pode ser considerada como:
[...] um conjunto de conhecimentos e de estratgias em ao para prover os servios pblicos bem comum para o ser humano, considerado em suas mltiplas dimenses e como cidado partcipe de uma sociedade multicntrica articulada politicamente (SALM; MENEGASSO, 2009, p. 103).

Para Amato (1971), a administrao pblica a parte manifesta de um governo, e representa tanto suas relaes com os rgos legislativo e judicirio, como o conjunto das atividades envolvidas na definio e implementao de polticas pblicas. Para Gaus, White e Dumock (1951), os principais aspectos enfatizados na Administrao Pblica so: a) legais: regras, requisitos e limitaes estatutrias e constitucionais; b) institucionais: a existncia de uma esfera distinta de governo que examina a organizao e o funcionamento do Estado; e c) relacionais: a administrao pblica um meio, um instrumento que vai permitir que os problemas sociais sejam solucionados.

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De acordo com Denhardt (2011) no escopo da teoria da administrao pblica, podemse identificar algumas orientaes. Em primeiro lugar a administrao pblica foi vista como uma parte do processo governamental e, portanto, tendo afinidade com a cincia poltica. Nesta viso a teoria da organizao simplesmente uma parte de uma teoria poltica mais ampla. Em segundo lugar as organizaes pblicas foram vistas como se fossem iguais s organizaes privadas. Nesta viso, a teoria da organizao pblica constitui simplesmente parte de uma teoria organizacional mais ampla. A viso de que a administrao pblica se distingue por sua relao com o processo de governo foi sustentada por muitos dos primeiros autores do campo e continua a atrair inmeros seguidores. Nela se reconhece que o aparato burocrtico pblico no apenas um brao do governo, mas que tambm exerce um papel significativo no processo governamental e poltico (DENHARDT, 2011). Como modelo, a administrao pblica evoluiu de uma perspectiva patrimonialista para uma perspectiva burocrtica baseada nos princpios do modelo ideal de Weber (apud RAMOS, 1983), cujas caractersticas so: o exerccio do poder racional-legal; a centralizao das decises na hierarquia traduzida no princpio da unidade de comando; a estrutura piramidal do poder; as rotinas rgidas e com controle passo a passo dos processos administrativos. A burocracia, em funo das caractersticas acima, a forma mais eficiente e racional de exerccio de governo se comparada a outras formas de administrao (SCHWARTZMANN, 1987). O fato principal que a conseqncia prevista desses atributos a previsibilidade do comportamento humano e a padronizao do desempenho dos participantes, resultados que objetivam a eficincia mxima da organizao (RAMOS, 1983). Entre os contemporneos e sucessores de Weber, pode-se ver que a literatura psweberiana sobre a burocracia est marcada por uma ambigidade fundamental. De um lado, a maior parte dos autores descreve o desenvolvimento das organizaes burocrticas como um fenmeno que corresponde ao advento do mundo contemporneo e da racionalizao, e que por isso intrinsecamente superior a todas as outras formas possveis de organizao. Por outro lado, muitos autores consideram as organizaes burocrticas Leviats atravs dos quais est se preparando a escravido da raa humana. O comportamento standartizado que se deseja na estrutura burocrtica, por sua previsibilidade, supe o desenvolvimento de uma atitude rgida que desenvolve uma casta, abrindo um fosso entre o funcionrio e seu pblico (CROZIER, 1981). Para Bresser Pereira (1996) o modelo burocrtico foi tambm adotado pela necessidade de se desenvolver um tipo de administrao que estabelecesse alm de uma clara separao entre pblico e privado, outra entre o poltico e o administrador pblico. Entretanto, para ainda segundo o autor, o pressuposto da eficincia em que se baseava o modelo burocrtico no se revelou real. Nesse sentido, autores como Pinchot (1994) e Bennis (1995), afirmam que, a despeito dos resultados positivos alcanados pela burocracia na era industrial, o modelo est em declnio. Osborne e Gaebler (1992) corroboram com isso e refere-se a uma mudana na concepo da palavra burocracia que, no passado, tinha um sentido positivo por conotar racionalidade, eficincia e uma forma de estrutura organizacional. Para os autores a administrao pblica, imbuda desta viso, foi se transformando, e por meio da montagem de uma gigantesca estrutura de controle que visava proteo do

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interesse pblico, acabou por criar uma obsesso pela regulamentao do processo, ao invs de focar nos resultados obtidos. Assim, o modelo de burocracia estatal, moroso e excessivamente centralizado, mais preocupado com regras do que com resultados, com organogramas inchados e gerador de ineficincia e desperdcio, precisava ser reinventado (OSBORNE e GAEBLER, 1992). Desenvolve-se a partir disso a Nova Administrao Pblica (NAP), cujo fundamento a utilizao de um novo paradigma como modelo para relaes polticas e administrativas, com vistas construo de um novo perfil de estado - mais eficaz e melhor qualificado para a prestao de servios pblicos de qualidade e com menores custos para a sociedade. Para Paula (2007), o movimento gerencialista e a cultura do gerenciamento que era aplicado, sobretudo no setor privado, foram incorporados ao setor pblico, dando origem ao surgimento do movimento reinventando o governo, expresso utilizada por Osborne e Gaebler (1992) que define, para os autores, o escopo da NAP. Segundo Hood (1995), os princpios bsicos da NAP so: foco no cidado/cliente; orientao para resultados, incluindo o planejamento estratgico e indicadores de desempenho; nfase na transparncia e no controle social; flexibilizao da gesto; e a valorizao e desenvolvimento de pessoas. Para Ketll (2000), a NAP pode ser concebida como uma metodologia de redesenhar o papel do Estado e o seu relacionamento com o cidado, influenciando diretamente a tomada de deciso estratgica e operacional. Paula (2007), por sua vez, aponta que a NAP nascida como uma expresso reelaborada pelas perspectivas gerencialistas no conseguiu apesar de seu discurso participativo incorporar a dimenso sociopoltica no escopo da gesto. E refere-se a isso como um grande limite para a metodologia. Entretanto Denhardt (2011) argumenta que possvel se articular uma redefinio do campo da administrao pblica que inclua: (a) as perspectivas das abordagens anteriores polticas, genricas e profissionais; (b) a identificao da administrao pblica como um processo e (c) a nfase na natureza poltica desse processo. Por isso pretende-se adotar neste trabalho a concepo do autor, para quem a administrao pblica est interessada na gesto dos processos de mudana que buscam lograr os valores societrios publicamente definidos (DENHARDT, 2011. P. 30). Uma das ferramentas que podem possibilitar administrao pblica atingir esse objetivo denominada de planejamento estratgico. E sobre ela que se vai tratar a seguir. 2.2.PLANEJAMENTO A palavra planejamento vem do latim planun que quer dizer superfcie plana, e entrou na lngua inglesa no sculo XVII significando as formas, como mapas ou plantas, que eram desenhadas em superfcies planas (MINTZBERG, 2004). Planejamento pode ser conceituado como:
[...] um processo de estabelecimento de um conjunto de providencias a serem tomadas para a situao em que o futuro tende a ser diferente do passado, e onde a organizao possa ter condies e meios de agir sobre as variveis observadas, de modo que possa ter alguma influencia sobre elas (OLIVEIRA, 2004, p. 35).

Para Mintzberg (2004) existem algumas perspectivas diferentes para se referir ao planejamento: (a) pensar no futuro - levar o futuro em considerao; (b) controlar o futuro

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no apenas pensar nele, mas agir sobre ele, sancion-lo; o planejamento o projeto de um futuro desejado e das maneiras efetivas de chegar a ele; (c) tomar deciso determinao consciente de medidas destinadas a atingir os objetivos; (d) procedimento formal para produzir um resultado articulado nfase na formalizao e sistematizao do fenmeno em que se pretende aplicar o planejamento. O processo de planejar envolve, portanto, um modo de pensar sobre o futuro, desenvolvido a partir da determinao de estados desejados e a avaliao e implementao de aes que permitam que tais estados sejam alcanados. J como propsito o planejamento pode ser descrito como o desenvolvimento de processos, tcnicas e atitudes administrativas que permitem avaliar as implicaes futuras de decises presentes. O exerccio sistemtico do planejamento tende a reduzir a incerteza envolvida no processo decisrio e aumentar as possibilidades da organizao de atingir seus objetivos, desafios e metas (OLIVEIRA, 2008) Para Mintzberg (2004) as organizaes devem planejar (a) para coordenar suas atividades; (b) para assegurar que o futuro seja levado em considerao; (c) para serem racionais na ao organizacional. Assim, o planejamento pode ser entendido como um processo contnuo que envolve um conjunto complexo de decises inter-relacionadas que podem ser separadas por seus fins, meios, recursos e abrangncia. Para o escopo desse trabalho vai se analisar um tipo especfico de planejamento: o estratgico. 2.3 ESTRATGIA O termo estratgia vem do grego strategos que significa um conjunto de manobras ou esquemas utilizados para obter vantagens sobre um inimigo em combate e est relacionado com aspectos militares e com a arte da guerra (LOPES, 1998; OLIVEIRA, 2004). definido por Wright (apud MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000), como os planos da alta administrao para atingir resultados consistentes a partir das misses e objetivos da organizao. Oliveira (1997) ainda define estratgia como uma situao em que:
[...] existe uma identificada, analisada e efetiva interligao entre os fatores externos e internos da organizao, visando otimizar o processo de usufruir as oportunidades ou de evitar as ameaas ambientais perante os pontos fortes e fracos da organizao (OLIVEIRA, 1997, p. 28).

Nas organizaes, as estratgias (a) fixam a sua direo; (b) focalizam o esforo das pessoas para atingi-la e (c) provem consistncia reduzindo a ambiguidade na tomada de deciso (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) investigando sobre como as organizaes formulam suas estratgias propem a existncia de dez escolas de pensamento: (a) do design; (b) de planejamento; (c) de posicionamento; (d) empreendedora; (e) cognitiva; (f) de aprendizado; (g) de poder; (h) cultural; (i) ambiental; (j) de configurao. Para os autores, essas escolas podem ser divididas em cinco Ps. No primeiro P, a estratgia um plano, algum tipo de curso de ao conscientemente pretendida, uma diretriz, ou conjunto de diretrizes para lidar com uma situao. Como planos, as estratgias podem ser gerais ou especficas e tm duas caractersticas essenciais: so criadas antes das aes s quais vo se aplicar e so desenvolvidas consciente e propositalmente. Neste escopo, Glueck (apud MINTZBERG,

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2006, p. 217) define estratgia como um plano unificado, amplo e integrado, criado para assegurar que os objetivos bsicos da empresa sejam atingidos. No segundo P a estratgia pode ser entendida como um pretexto, uma manobra especfica para superar um oponente ou concorrente. No terceiro P o enfoque passa a ser o comportamento resultante, e a estratgia torna-se um padro, especificamente um padro em uma corrente de aes, uma consistncia no comportamento, pretendido ou no (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). No quarto P a estratgia uma posio, especificamente um meio para localizar uma organizao no ambiente. A partir dessa definio, estratgia torna-se a fora mediadora ou a combinao entre organizao e o ambiente; o contexto interno e o contexto externo. Essa definio pode ser compatvel com uma das anteriores; pode-se pr-selecionar uma posio e aspirar a ela por meio de um plano ou pretexto, e/ou ela pode ser alcanada, ou encontrada, por meio de um padro de comportamento (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). No quinto P a estratgia uma perspectiva e seu contedo consiste no apenas de uma posio escolhida, mas uma maneira fixa de olhar o mundo. Essa definio sugere, acima de tudo, que estratgia um conceito compartilhado pelos membros de uma organizao, por meio de suas intenes e/ou aes. (MINTZBERG et al. 2006). Existem nas inmeras definies de estratgia, reas gerais de concordncia: (a) a estratgia diz respeito tanto organizao quanto ao ambiente; (b) a essncia da estratgia complexa; (c) a estratgia fixa a direo da organizao; (d) a estratgia envolve questes de contedo e de processo; (e) a estratgia focaliza o esforo da organizao; (f) as estratgias no so puramente deliberadas; (g) as estratgias envolvem vrios processos de pensamento; (h) as estratgias provem consistncia organizao. (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). Considerando toda essa base conceitual, Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000, p.23) consideram que as estratgias, e o processo de administrao estratgica, podem ser vitais para as organizaes tanto por sua ausncia quanto por sua presena Por volta dos anos 60 a idia de estratgia foi transposta do mbito militar para as organizaes (CAVALCANTI, 2001). A partir de ento o termo estratgia passa a ser utilizado com freqncia no campo da administrao, onde ganha relevncia como disciplina e como um instrumento denominado planejamento estratgico. 2.4 PLANEJAMENTO ESTRATGICO Para Oliveira (2004) planejamento estratgico o processo administrativo que proporciona sustentao metodolgica para se estabelecer a melhor direo a ser seguida pela organizao otimizando sua interao com o ambiente externo. Diz respeito tanto formulao dos objetivos quanto a seleo dos cursos de ao a serem seguidos pela organizao, levando-se em conta condies internas e externas. Isso refora a colocao de Mintzberg (2004) de que uma grande suposio da literatura de planejamento estratgico de que a formao de estratgia um processo de planejamento, idealizado ou apoiado por planejadores, para planejar a fim de produzir planos (MINTZBERG, 2004, p. 41). Nas organizaes, grande parte da administrao estratgica tem enfatizado o lado racional e prescritivo do processo, enfocando os aspectos das escolas de design, do planejamento e do posicionamento. Suas premissas so de que as estratgias devem resultar

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de um processo controlado e consciente de planejamento formal, decomposto em etapas distintas e delineadas e explicitadas para que possam ser implementadas por uma ateno detalhada a objetivos, oramentos, programas e planos operacionais de vrios tipos (MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). Matus (1997) ressalta que um enfoque metodolgico sobre o planejamento uma forma de pensar e conceber o planejamento mediante o desenvolvimento de um conjunto de categorias centrais com suas interrelaes que sejam capazes de representar as relaes de direo e causa de um problema. Para o autor o planejamento pode se fundamentar em vrias teorias e diversos enfoques, segundo a natureza dos problemas e os casos de aplicao e, assim, a posio de onde se planeja as caractersticas dos lderes do processo e o contedo propositivo que orienta a ao, resultaro em distintos mtodos de planejamento. Mesmo que em princpio, toda metodologia de planejamento refira-se ao calculo que precede e preside a ao, Matus ressalta que o clculo situacional sistemtico e articulado em diferentes momentos, mais potente e eficaz que o clculo puramente tcnico definido pelo planejamento estratgico tradicional, definido na perspectiva da estratgia como plano. Por isso, corroborando com Matus (1997, p. 71) para quem a pobreza e rigidez do clculo que precede e preside a ao nos mtodos tradicionais de planejamento so deficientes e precisam ser desmontados epistemologicamente, que se vai analisar um novo mtodo de planejamento denominado Planejamento Estratgico Situacional (PES). 2.5 PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL Para Fortis (2010) ao se tentar compreender a ruptura epistemolgica proposta pela perspectiva situacional desenvolvida por Matus (1980) e concretizada pelo Planejamento Estratgico Situacional (PES), preciso se atentar para um contexto mais amplo: a substituio do pensamento formulado na modernidade aposta na capacidade racional do ser humano e no potencial transformador da tecnologia pelo pensamento ps-moderno, que manifesta dvidas sobre a objetividade e neutralidade do conhecimento; questiona teorias universalmente vlidas; nega a separao entre sujeito e objeto, procurando destacar em todos esses aspectos, sobretudo, a importncia da dimenso social da existncia. Matus (1997, p. 72) parte de uma pergunta para iniciar sua proposta: quem e onde est situado o ator que planeja?. Em sua percepo, a resposta a essa pergunta permitir demonstrar que tipo de planejamento mais se adqua ao planejamento da ao humana. Relaciona o autor ainda que no planejamento estratgico tradicional o ator que planeja est fora ou sobre a realidade planejada e nesta realidade no interage com outros atores que tambm planejam. Assim, como conseqncia pode-se inferir: (a) o sujeito diferencivel do objeto; (b) no pode haver mais de uma explicao verdadeira sobre a realidade; (c) explicar descobrir as leis que regem os objetos; (d) o poder no um recurso escasso; (e) no existe a incerteza mal definida; (f) os problemas a que se refere o plano so bem estruturados e tem soluo conhecida. Assumindo uma hiptese de base mais ampla o autor prope que o ator que planeja est dentro da realidade e ali se relaciona com outros atores que tambm planejam. Por isso as conseqncias que se podem inferir nesse caso so: (a) o sujeito no distinto do objeto; (b) h mais de uma explicao verdadeira para a realidade; (c) os atores sociais geram possibilidades em um sistema social que somente, em parte, segue leis; (d) o

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poder escasso e limita a viabilidade do deve ser; (e) a incerteza mal definida domina o sistema social; (f) o plano refere-se a problemas quase estruturados. Surge a partir dessa perspectiva um tipo de planejamento estratgico cuja caracterstica essencial o uso do conceito de situao, e que do ponto de vista prtico, prope planejar a partir das situaes. Concretiza-se como Planejamento Estratgico Situacional (PES) e referese ao intencional e reflexiva, onde o produtor da ao espera obter, conscientemente, determinados resultados numa situao de conflito ou cooperao com os outros (MATUS, 1997). De forma sinttica o que Matus (2000) pretende demonstrar que a perspectiva clssica baseada: (a) no determinismo; (b) na desconsiderao das subjetividades; (c) na compartimentalizao vertical das cincias; (d) na explicao nica da realidade atravs do diagnstico; (e) na considerao da sociedade como um objeto sem atores, incapaz de enfrentar a complexidade da realidade social ps-moderna. A ruptura que prope est alicerada em sua crtica aos modelos tradicionais de planejamento que: (a) separam o sujeito e objeto, objetivando ao planejador um ponto de vista exterior e independente; (b) presumem que a correspondncia entre realidade e os fatos pode ser representada por meio de teorias; (c) descrevem a sociedade como um fenmeno redutvel a leis que se repetem regularmente; (d) medem o desempenho da ao governamental por critrios de eficcia econmica; (e) enfatizam os diagnsticos e predies que autorizariam a formulao de prescries. Assim, o Planejamento Estratgico Situacional (PES), proposto pelo autor, surge como uma ferramenta com fundamentos tcnico metodolgicos adequados para se planejar em sistemas complexos, e est fundamentado no conceito de situao, fazendo uma articulao entre o procedimento normativo e o procedimento estratgico. Na busca pela eficcia do processo de planejamento estratgico, o mtodo se fundamenta em quatro mbitos diferenciadores, tambm chamados dos quatro momentos do PES. Sucintamente sero descritos cada um desses momentos e os elementos que os compem (MATUS, 1997): Momento explicativo a fase da avaliao situacional, que deve ser efetuada a partir da compreenso do processo de interrelao entre os problemas. Na descrio de um problema expressam-se os fatos que revelam sua existncia na percepo de inmeros atores. Esses sintomas so enumerados em um conjunto de descritores do problema que passam a ser chamados de vetor de descrio do problema (VDP) que depois sero associados aos ns crticos do problema - pontos cruciais para a eficcia do processo. Momento normativo apresenta um direcionamento que rene a situao inicial analisada e a situao qual se quer chegar situao objetivo. O vetor de descrio do problema se torna o vetor de resultados (VDR) e ir refletir a proposta do direcionamento dado a cada problema. Neste momento se constroem os cenrios situaes em que se imaginam diferentes possibilidades de ao. A sntese das possibilidades feita por uma arvore de apostas de cada problema que ser descrita com o conjunto de orientaes para a ao em cada situao descrita. O resultado ser o desenho prvio das aes que se concretizaro na montagem de um plano direcional. Momento estratgico o plano direcional ser submetido anlise estratgica a partir da identificao das diversas interaes entre os atores e das oportunidades e

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interaes que disso decorrem. A viabilidade do plano direcional passa a ser considerada tanto no aspecto poltico, quanto econmico, tecnolgico e institucional. Momento ttico operacional o momento em que o plano se converte em ao e em que acontece a mediao entre o conhecimento e ao. Ser executado por cinco mecanismos distintos: (a) gerencia por operaes; (b) oramento por programas; (c) petio e prestao de contas; (d) planejamento da conjuntura; (e) sala de situaes. Ao sugerir a realizao do planejamento a partir desta perspectiva, Matus concebeu uma epistemologia de carter situacional que tem como elementos centrais: (a) que o planejamento deve ser estudado sob a tica da teoria do jogo social e no apenas do reducionismo economicista; (b) que o planejador no est dissociado da realidade que pretende transformar evidenciando a inseparabilidade entre sujeito e objeto; (c) a necessidade de relativizar o poder explicativo das teorias cientficas, j que os modelos analticos no podem explicar toda a realidade social; (d) a critica a idia de diagnstico nico, de neutralidade do conhecimento e da verdade objetiva; (e) a percepo da natureza eminentemente interativa do jogo social (MATUS, 1984). O carter situacional proposto pelo autor parte da noo de perspectiva do ator (MATUS, 2005, p.72), que entendido como portador de interesses, vises e preconceitos no coincidentes, o que torna o planejamento um jogo social aberto, cujo resultado da interao entre os atores no pode ser conhecido a priori. A situacionalidade se torna, por isso, a essncia do planejamento. Portanto, para Matus (1993, p. 19), planejamento o calculo situacional sistemtico que relaciona o presente com o futuro e conhecimento com a ao e a situao percebida como a apreciao da realidade que enfrenta um ator a partir de sua viso do problema (MATUS, 1984, p. 181). Conhecer a realidade encontrando-se nela possuir uma explicao situacional, fazer uma reflexo de dentro, a forma de conhecer do homem de ao. A situao fala por si mesma. O significado no existe fora da ao. Ortega e Gasset (apud MATUS, 1997, p. 206), contribuindo para a formulao do conceito de situao, diz que uma idia sempre reao de um homem a uma determinada situao de sua vida. Isto , s possumos a realidade de uma idia, o que ela por inteiro, se a tomarmos como reao concreta a uma situao concreta. Ela , assim, inseparvel desta. Talvez fique ainda mais claro dizer isto: pensar dialogar com a circunstancia. Queiramos ou no, temos sempre presente e patente nossa circunstancia; por isso nos entendemos. Mas para entender o pensamento do outro, temos que nos fazer presentes em sua circunstancia. Sem isso, seria como se de um dialogo possussemos apenas o que diz um dos interlocutores A ultima parte do conceito formulado por Ortega e Gasset parece tornar evidente a diferena entre o diagnostico tradicional e a explicao situacional. O diagnstico um monlogo feito por algum no situado e fechado em sua prpria viso do mundo que o rodeia. J a apreciao situacional um dilogo entre um ator e outros atores (MATUS, 1997, p. 207). Este um ponto central para o Planejamento Estratgico Situacional (PES): no h ao a distancia, atua-se apenas no presente. Sendo assim, a explicao de uma realidade no independente de quem explica, para que explica, de que posio explica e para quem explica. Portanto, se a realidade no a mesma, no pode ter a mesma explicao por parte dos diferentes atores sociais que ocupam situaes diferentes no sistema explicado. Em funo disso o Planejamento Estratgico Situacional (PES) presume considerar uma explicao policntrica da realidade (MATUS, 1997).

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Como a ao somente concreta numa situao concreta, e a define-se com distintos significados para os diversos atores sociais (MATUS, 1997, p. 82), pretende-se analisar o conceito de cognio situada para entender como ele est presente no escopo da ao proposta pelo Planejamento Estratgico Situacional (PES). 2.6 COGNIO SITUADA O termo cognio situada surgiu nas pesquisas em educao para explicar porque os estudantes tm dificuldade para reter e generalizar o conhecimento para uma gama de situaes aparentemente adequadas. As mesmas pesquisas sugerem que o conhecimento aprendido e aplicado no contexto e como tal est situado, sendo em parte produto da atividade, do contexto, e da cultura em que foi desenvolvido e usado (BROWN, COLLINS e DUGUID, 1989, p. 38). Elsbach, Barr e Hargadon (2005) definem cognio situada como uma interao temporalmente delimitada entre indivduos ou grupos, em processo de cognio especfico, em um contexto particular e em determinado ponto no tempo. Assim, a cognio situada um quadro de percepo transitria que surge a partir da interao entre a cognio e o contexto, que por sua vez dirige a ateno, a interpretao e a ao dos indivduos. Para Hung, Looi, Seng Koh (2004) a cognio situada pode ser entendida por dois princpios. O primeiro a natureza indissocivel do contexto e da cognio. Em outras palavras, significados so percebidos como inseparveis de sua interpretao, e o conhecimento est ligado s relaes pelos quais se torna um produto. As dimenses implcitas incluem pressupostos epistemolgicos e culturais que sustentam um contexto. O segundo princpio que a cognio situada oferece sobre a natureza da cognio - isto , cada pensamento uma (re) construo, e a memria no uma memria armazenada, mas sim de processo, que em essncia representa a natureza emergente da cognio em ao. A perspectiva de cognio situada, como defendida por esses autores, considera o sistema - contexto, pessoas, cultura, linguagem, intersubjetividade - como uma coexistncia completa onde conjuntamente se definem a construo de significados. O todo no composto como entidades separadas, mas uma confluncia de fatores inseparveis que dependem um do outro para sua prpria definio e significado. Brown, Collins, Duguid (1989) discutem os pressupostos desta teoria sustentando que a cognio do conhecimento tem uma natureza situada porque partes importantes dela so implcitas ao seu contexto de atividade. A cognio de um conhecimento tem uma natureza situada porque existem partes relevantes para seu entendimento que se encontram no contexto de atividade deste conhecimento. Estas partes, no entanto, so subjacentes cultura do conhecimento e ao sistema de valores que esta cultura emprega para usar o conhecimento em diferentes situaes. Solomon (2001) afirma que a cognio sempre situada. No se pode pensar cognio sem pessoas, contextos e contingncias. Para a autora, a expresso cognio situada descrita em vrias disciplinas - marca uma ruptura com os pressupostos tradicionais em que o conhecimento considerado individual, em geral abstrato, simblico, explcito e est localizado no crebro como mediador entre inputs sensoriais e os outputs da ao. E mesmo no significando que essa viso

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tradicional deva ser descartada, preciso considerar uma outra viso, em que a cognio seja entendida como social, particular, concreta, implcita, no lingstica e distribuda. Para Solomon existem sete categorias em que o fenmeno da cognio est situado: (1) ambiente; (2) objetivos; (3) distribuio social; (4) localizao poltica; (5) ferramentas; (6) contexto histrico; (7) incorporaes individuais. Por isso a autora conclui que inmeras atividades humanas so situacionalmente determinadas, muito mais do que controladas por representaes internas e conceitualizaes. Quando se pensa a cognio no contexto organizacional, os tericos tm sugerido que indivduos e grupos usam identificveis e estveis esquemas para entender e realizar uma atividade cognitiva. Os esquemas so definidos como estruturas relativamente estveis de conhecimento para representar os elementos e a relao entre eles, mas que tambm constituem e estruturam o conhecimento identificando os elementos da situao que esto salientes descrevendo a relao causal entre eles (ELSBACH, BARR e HARGADON, 2005). Os mesmos autores, entretanto, questionam a primazia dos esquemas em aes cognitivas e referem-se s evidencias de que o contexto organizacional influencia o efeito da cognio em ao. E por isso propem um abordagem que envolva a interao entre os esquemas e o contexto organizacional com o objetivo de criar a cognio situada, isto , o entendimento e as percepes que so produtos da interao de um esquema prvio e um contexto em particular (ELSBACH, BARR e HARGADON, 2005). Assim a cognio situada reside na dualidade a interao recursiva entre como os atributos de uma situao evocam e modelam um esquema particular e como os esquemas tornam particulares os atributos de uma situao saliente. Elsbach, Barr e Hargadon (2005) concluem, ento, que: (a) a cognio situada nas organizaes transitria ou com resultados temporalmente delimitados e que isso tem implicaes nas pesquisas em nveis organizacionais de anlise; (b) a cognio importante para explicar atividades em ou por organizaes criada a partir da ao; (c) pode haver padres identificveis de interao que do origem a cognio situada nas organizaes. Por isso, ao se prestar ateno nas interaes momentneas, pode-se ter melhor entendimento da situao e recriar as condies que conduzem a uma efetiva e desejada cognio situada tal como criatividade, inovao, processo decisrio, aprendizagem e pensamento estratgico.

3 METODOLOGIA
O delineamento dos procedimentos metodolgicos que foram utilizados para alcanar os objetivos desta pesquisa foi de natureza descritiva e exploratria; a escolha de procedimentos sistemticos para a descrio e explicao dos fenmenos ser predominantemente qualitativa e quanto aos procedimentos de coleta de dados, bibliogrfica. A abordagem qualitativa se justifica, sobretudo, por ser uma forma adequada de entender a natureza de um fenmeno social. Os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de um determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais, contribuir no processo de mudana de determinado grupo, e possibilitar em maior nvel de profundidade, o entendimento das particularidades de seus comportamentos. J a pesquisa descritiva busca conhecer as diversas situaes e relaes que ocorrem na vida social, poltica, econmica e demais aspectos do comportamento humano (CERVO e BERVIAN, 1996). A pesquisa descritiva pode assumir diversas formas, entre as quais, est o estudo exploratrio que se restringe a definir os objetivos da pesquisa e buscar maiores informaes sobre os assuntos que vo ser estudados. Tais estudos realizam descries

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precisas da situao e permitem descobrir as relaes existentes entre os elementos componentes da mesma. A tcnica de pesquisa utilizada foi bibliogrfica, que permite explicar o problema a partir de referencias tericas publicadas. Ela pode ser realizada independentemente ou como parte da pesquisa descritiva. Em ambos os casos, busca conhecer ou analisar as contribuies culturais ou cientficas do passado existentes sobre um determinado assunto, tema ou problema. Constitui parte da pesquisa descritiva quando feita com intuito de recolher informaes e conhecimentos prvios acerca de um problema para o qual se procura resposta (CERVO e BERVIAN, 1996).

4 RESULTADOS E DISCUSSES
A teoria da administrao pblica est embasada em diferentes perspectivas tericas que podem ser assim sintetizadas: (a) como uma parte do processo governamental e, portanto, tendo afinidade com a cincia poltica. Nesta viso a teoria da organizao simplesmente uma parte de uma teoria poltica mais ampla; (b) as organizaes pblicas so vistas como se fossem iguais s organizaes privadas. Nesta viso, a teoria da organizao pblica constitui simplesmente parte de uma teoria organizacional mais ampla. Como modelo, a administrao pblica evoluiu de uma perspectiva patrimonialista para uma perspectiva burocrtica, baseada nos princpios do modelo ideal de Weber e depois para uma perspectiva mais gerencialista, denominada Nova Administrao Pblica (NAP), cujo fundamento a utilizao de um novo paradigma como modelo para relaes polticas e administrativas, com vistas construo de um novo perfil de Estado mais eficaz e melhor qualificado para a prestao de servios pblicos de qualidade e com menores custos para a sociedade. Entretanto, Paula (2007) aponta que a Nova Administrao Pblica (NAP), nascida como uma expresso reelaborada pelas perspectivas gerencialistas no conseguiu apesar de seu discurso participativo incorporar a dimenso sociopoltica no escopo da gesto. E referese a isso como um grande limite para a metodologia. DENHARDT (2011), por sua vez, argumenta que possvel se articular uma redefinio do campo da administrao pblica que inclua: (a) as perspectivas das abordagens anteriores polticas, genricas e profissionais; (b) a identificao da administrao pblica como um processo e (c) a nfase na natureza poltica desse processo. E assim para o escopo deste trabalho se assume a perspectiva de que a administrao pblica est interessada na gesto dos processos de mudana que buscam lograr os valores societrios publicamente definidos (DENHARDT, 2011, p. 30). Buscando concretizar o desafio que se pe a partir da nova perspectiva que colocada por Denhardt, preciso que a administrao pblica repense seus pressupostos e seus instrumentos e ferramentas. Uma dos instrumentos de que se utiliza a administrao pblica o planejamento, que envolve um modo de pensar sobre o futuro, desenvolvido a partir da determinao de estados desejados e a avaliao e implementao de aes que permitam que tais estados sejam alcanados. J como propsito o planejamento pode ser descrito como o desenvolvimento de processos, tcnicas e atitudes administrativas que permitem avaliar as implicaes futuras de decises presente.

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Um tipo especfico de planejamento o estratgico, que proporciona sustentao metodolgica para se estabelecer a melhor direo a ser seguida pela organizao otimizando sua interao com o ambiente externo. Diz respeito tanto formulao dos objetivos quanto a seleo dos cursos de ao a serem seguidos pela organizao, levando-se em conta condies internas e externas. Isso refora a colocao de Mintzberg (2004) de que uma grande suposio da literatura de planejamento estratgico de que a formao de estratgia um processo de planejamento, idealizado ou apoiado por planejadores, para planejar a fim de produzir planos (p.41). Ao mesmo tempo, o autor chama ateno para o fato de que estratgia no se refere apenas a plano porque existem pelo menos 5 perspectivas que embasam a formulao da estratgia da organizao, que so: (a) plano, (b) padro, (c) pretexto, (d) perspectiva e (e) posio. A partir desta colocao feita por Mintzberg, encontra-se no Planejamento Estratgico Situacional (PES) proposto por Matus (1997) uma alternativa. A caracterstica essencial do modelo de planejamento proposto o uso do conceito de situao, e que do ponto de vista prtico, prope planejar a partir das situaes. Refere-se ao intencional e reflexiva, onde o produtor da ao espera obter, conscientemente, determinados resultados numa situao de conflito ou cooperao com os outros (MATUS, 1997). Para Matus (1997) no h ao distncia, atua-se apenas no presente. Sendo assim, a explicao de uma realidade no independente de quem explica, para que explica, de que posio explica e para quem explica. Portanto, se a realidade no a mesma, no pode ter a mesma explicao por parte dos diferentes atores sociais que ocupam situaes diferentes no sistema. Em funo disso o Planejamento Estratgico Situacional (PES) presume considerar uma explicao policntrica da realidade. A partir desta perspectiva de planejamento, podem-se encontrar na fundamentao da cognio situada elementos importantes que a sustentam. Entendendo-se a cognio situada como um quadro de percepo transitria que surge a partir da interao entre a cognio e o contexto, que por sua vez dirige a ateno, a interpretao e a ao dos indivduos, percebe-se que h um vasto campo na rea do conhecimento que envolve a administrao pblica que pode ser explorado a partir desta nova tica. Como o planejamento estratgico situacional prev a construo do conhecimento a partir da situao, a perspectiva de que o conhecimento encontra-se na situao, pode ento lhe sustentar. Com essa premissa, a administrao e gesto pblica podem tomar o planejamento estratgico situacional como elemento ferramental principal construdo a partir do indivduo, o qual vai nortear as aes do gestor no sentido de alcanar os objetivos e os valores da sociedade, definidos por ela mesma.

5 CONSIDERAES FINAIS
A administrao pblica tem como objetivo ou finalidade ser responsvel pela gesto do bem comum. Por isso deve buscar instrumentos que lhe permitam gerir os processos de mudana que concretizem objetivos publicamente definidos. Um desses instrumentos, denominado planejamento estratgico vem sendo aplicado na gesto pblica eminentemente a partir da perspectiva de estratgia como plano. Como todo enfoque metodolgico sobre o planejamento uma forma de pensar e conceber o planejamento mediante o desenvolvimento de um conjunto de categorias centrais com suas inter-relaes que sejam capazes de representar as relaes de direo e causa de um

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problema, sugere-se que essa perspectiva para o planejamento estratgico na rea pblica seja substituda. Como alternativa tem-se o Planejamento Estratgico Situacional (PES) que tem como premissa que a explicao de uma realidade no independente de quem explica, para que explica, de que posio explica e para quem explica. Portanto, se a realidade no a mesma nas vrias situaes, no pode ter a mesma explicao por parte dos diferentes atores sociais que ocupam situaes diferentes no sistema explicado. Em funo disso o Planejamento Estratgico Situacional (PES) presume considerar uma explicao policntrica da realidade. Assim, parece pertinente que esta viso de planejamento deva ser sustentada pela idia de que o conhecimento encontra-se indissociado da realidade. Conclui-se que a perspectiva situacional do planejamento e sua ancoragem no aspecto da gesto do conhecimento, situado na cognio situada dos diferentes atores sociais, permitir ao administrador pblico uma ao mais efetiva sobre a realidade.

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