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MINISTRIO PBLICO DO ESPRITO SANTO Promotoria de Justia Geral de Anchieta

Rua Costa Pereira, n 167, Centro. CEP 29.230-000 - AnchietaES - Tel: (28) 3536.1411 - www.mpes.gov.br

EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA COMARCA DE ANCHIETAES

O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO, atravs do Promotor de Justia adiante assinado, no uso de suas atribuies constitucionais e legais, especialmente os art. 127 e 129, inciso III, ambos da Constituio da Repblica de 1988; arts. 5 da Lei n 8.429/92; e art. 25, inciso IV, a e b, da Lei n 8.625/93, vem presena de V. Exa. propor

AO CIVIL PBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C PEDIDO LIMINAR

em face de: DALVA DA MATTA IGREJA, Presidente da CMARA MUNICIPAL DE ANCHIETA, com endereo em Anchieta; DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, Chefe de Diviso de Recursos Humanos da Cmara Municipal de Anchieta, com endereo na em Anchieta/ES; INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, com endereo em Maratazes/ES. pelos fatos e fundamentos adiante expostos: 1. DOS FUNDAMENTOS DE FATO E DE DIREITO De acordo com a documentao acostada aos autos do Procedimento Preparatrio n MPES-004.12.12.232090-8, que segue anexo presente, a Cmara Municipal de Anchieta, representada pela requerida DALVA DA MATTA IGREJA, efetuou, no dia 1 de agosto de 2011, a contratao
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da empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, para a prestao de servios em segurana e medicina do trabalho. De se citar, inicialmente, que os servidores da Cmara Municipal so regidos, com exclusividade, por estatuto, no havendo que se falar em servidores celetistas, caso em que, no se vislumbra a necessidade e obrigatoriedade de elaborao e implementao de certos Programas relativos Segurana do trabalho, uma vez que so destinados quelas instituies que admitem trabalhadores como empregados, regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), conforme Normas Regulamentadoras aprovadas pela Portaria do Ministrio do Trabalho n. 3.214/78, de 08/06/78, alterada em 29/12/94 pela Portaria 24. A contratao pretendida fora materializada atravs do Processo Administrativo n 220/11, Convite n 12/2011, Contrato n 19/2011, no valor de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais), com prazo de durao de 12 (doze) meses, contados a partir de 1 de agosto de 2011. Aps denncia recebida nesta Promotoria de Justia, este rgo de execuo do Ministrio Pblico compareceu na Cmara Municipal de Anchieta, no dia 17 de maio de 2012, acompanhado de servidores efetivos da instituio, com a finalidade de obter cpia integral do processo administrativo inerente mencionada contratao, oportunidade em que fora fornecida cpia do Processo Administrativo n 220/11 acostada s fls. 13/216 do Procedimento Preparatrio n 004.12.12.232090-8. Assim que, em 17 de maio de 2012, a cpia do processo que fora entregue ao Ministrio Pblico se exauriu na fl. de n 197 (que apresenta cpia do cheque n 9205, de 14 de dezembro de 2011), conforme pode ser observado na fl. 216 do Procedimento Preparatrio. Causando estranheza, vez que j transcorria o ms de maio de 2012 e a cpia fornecida do processo administrativo no mencionava qualquer andamento processual posterior a dezembro de 2011, passou-se a requisitar documentos os quais constam do bojo do Procedimento Preparatrio que serve de base presente pea inaugural. Da anlise da documentao angariada, foram constatadas ilegalidades no procedimento licitatrio, aptas a gerar sua nulidade, bem como na execuo e liquidao das despesas relativas ao contrato, inclusive, com resultado danoso ao errio, conforme se expor a seguir:
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1.1. DA AUSNCIA DE ESPECIFICAO/DELIMITAO PRVIA DO OBJETO A SER CONTRATADO O procedimento licitatrio teve incio mediante simples determinao da requerida DALVA DA MATTA IGREJA, Presidente da Cmara de Vereadores (fl. 14 do Procedimento Preparatrio PP), cuja transcrio a que segue:
Determino que seja adotado procedimento quanto contratao de empresa para prestao de servio de segurana e medicina do trabalho, como o intuito de prevenir e orientar o servidor pblico dessa casa de leis, a adotar condutas laborais especficas quanto s atividades desempenhadas e demais procedimentos.

Ora, toda e qualquer licitao exige que a Administrao estabelea, de modo preciso e satisfatrio, as condies da disputa, o que se traduz na necessidade da chamada fase interna do procedimento licitatrio. nesta que deve restar delimitada as condies do ato convocatrio antes de traz-las ao conhecimento pblico. Na lio de Maral Justen Filho:
Isso significa que a instaurao da licitao pressupe inmeras atividades anteriores, pelas quais se definem as necessidades, identificam as convenincias e estabelecem as condies da disputa e da contratao. imperioso insistir sobre a relevncia dessa etapa interna, antecedente elaborao do ato convocatrio. Grande parte das dificuldades e quase toda a totalidade dos problemas enfrentados pela administrao ao longo da licitao e durante a execuo do contrato podem ser evitados por meio da atuao cuidadosa e diligente nessa etapa interna. A mens legis consiste precisamente em impor Administrao o dever de abster-se de licitar impensadamente, descuidadamente. Carateriza-se infrao srias aos deveres inerentes atividade administrativa a ausncia da adoo das providncias indispensveis avaliao precisa e profunda das necessidades e das solues que sero implementadas posteriormente. Todas essas atividades preliminares destinam-se a evitar surpresas, desperdcio de tempo e de recursos pblicos e incio de projetos inviveis. Por isso a administrao tem o dever de evidenciar que a deciso de iniciar o procedimento licitatrio foi antecedida de todas as diligncias necessrias a colher as informaes necessrias elaborao das condies da futura licitao. Caracteriza-se srio
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vcio quando se evidencia que a Administrao desencadeou licitao sem ter cumprido essas providncias prvias, assumindo risco de insucesso, controvrsias e litgios.1 (Grifo nosso)

Assim, deixou de se fazer constar no procedimento licitatrio deflagrado pela Cmara Municipal de Anchieta, antes da publicao do Edital, quaisquer especificaes, como a descrio dos servios, cronograma de execuo, quantitativo de servidores, risco e funes dos servidores, demonstrao da necessidade dos servios e o interesse pblico a ser atendido, informaes estas necessrias e delineadoras da contratao pretendida. A Cmara Municipal, ainda na fase interna da licitao, colheu oramentos prvios das Empresas INNOVAR Consultoria em Medicina e Segurana do Trabalho, PROTECTOr Sade ocupacional e segurana do trabalho, SMS Engenharia e JG Barbosa Comrcio e Segurana, conforme se observa s fls. 16/26 do Procedimento Preparatrio anexo. Ocorre que no havia prvia definio, por citada Casa de Leis, do objeto a ser contratado. Como mencionadas Empresas apresentaram seus oramentos, sem informaes detalhadas a cerca do objeto contratual, as quais deveriam ter sido oferecidas pela Cmara Municipal? Isto leva a crer, Excelncia, que o objeto a ser contratado, em que pese no constar do procedimento licitatrio, era de conhecimento das Empresas que apresentaram oramento e, na verdade, foi por uma ou algumas delas definido. Refora tal assertiva o fato de que a especificao do objeto, por parte da Cmara Municipal, s se fez constar no procedimento licitatrio, no Anexo III do Convite n. 12/2011, aps apresentao dos oramentos pelas Empresas. E mais, a especificao do objeto presente em mencionado anexo, exceto a troca de algumas palavras e a ordem de apresentao de seus itens, em nada dissocia da proposta de oramento apresentada pela Empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO, vencedora do certame, o que pode ser confirmado com o simples confronto das informaes presentes no oramento constante s fls. 16/17 e o Anexo III, juntado a fl. 44, ambas do Procedimento Preparatrio instaurado nesta Promotoria de Justia. 1.2. DA IMPRECISO E INSUFICINCIA DA ESPECIFICAO DO OBJETO
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JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13. ed., So Paulo: Dialtica, 2009, p. 133.

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A Lei n 8.666/93 exige, no 2 do art. 7, que as obras e servios somente podero ser licitados quando houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio. Parte da doutrina aponta que referida exigncia, em que pese a lei no fazer restrio alguma, refere-se, apenas, a obras e servios de engenharia. nesse sentido o entendimento do Mestre Maral Justen Filho, o qual, no entanto veementemente ressalva:
Mas da no se segue que a licitao possa ser instaurada sem a existncia de informaes precisas sobre a prestao a ser executada, as tcnicas a serem adotadas, os custos e tudo mais que se revelar como necessrio para identificar os direitos e obrigaes das partes. Deve-se interpretar a Lei no sentido de que qualquer tipo de servio deve ser previsto com mincia. O ato convocatrio dever fornecer os detalhamentos equivalentes quilo que se exige nas licitaes para obra e servio de engenharia. Dito de outro modo, ser imperiosa a existncia de previses e descries equivalentes quelas constantes do projeto bsico e projeto executivo, ainda que se atribua ao documento denominao diversa. E se no houver? Suponha-se que se verifica que a Administrao iniciou o procedimento licitatrio sem dispor de informaes mnimas satisfatrias para fundamentar o processo licitatrio. A hiptese extremamente grave e caracteriza no apenas a nulidade dos atos subsequentes, mas na necessidade de severa punio aos responsveis. A situao descrita caracteriza infrao a deveres essenciais e basilares que recaem sobre o administrador pblico: a prudncia, a diligncia e o compromisso com a melhor utilizao dos recursos pblicos.2 (Grifamos)

Assim, ainda que se admita, no caso que ora se leva apreciao de V. Ex., dispensada a apresentao de projeto bsico na exata acepo de seu termo, necessrio a adoo de instrumento, como o termo de referncia, por exemplo, no qual restasse configurado o adequado planejamento do que se pretendia contratar, indicando de forma detalhada o objeto e as diversas etapas, forma e prazos de sua apresentao de modo a ter-se como formular proposta compatvel com o que desejado pela administrao. Noutro dizer, a perfeita caracterizao do objeto a ser licitado
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Ob. cit., p. 200.

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que permite que as propostas apresentadas pelos licitantes sejam adequadas e exequveis, favorecendo o oferecimento de preos justos, uma vez que restariam afastados riscos influenciados pelo desconhecimento do objeto. Em que pese todo o acima exposto, o objeto contratual, frisase, que s se fez constar no procedimento aps oramento prvio das empresas, no ANEXO III do Convite n. 12/11, apresenta-se de maneira genrica e indefinida, em total contrariedade ao disposto no art. 40, inciso I, da Lei n 8.666/93, segunda a qual o Edital do certame dever conter o objeto da licitao de maneira sucinta e clara. o texto referido Anexo:
ANEXO III ESPECIFICAO DO OBJETO OBJETO: Contratao de empresa para prestao de servio de segurana e medicina do trabalho sendo: a) elaborao e coordenao do PCMSO Programa de controle mdico de sade ocupacional; b) elaborao e coordenao do PCA Programa de conservao auditiva; c) elaborao e coordenao do PPRRA Programa de preveno de riscos ambientais; d) implantao e acompanhamento da comisso interna de preveno de acidentes CIPA; e) elaborao e coordenao do LTCAT Laudo tcnico das condies do ambiente de trabalho; f) assessoria em medicina do trabalho; g) palestras e cursos relacionados a medicina e segurana do trabalho, DSTs, direo defensiva, primeiros socorros, princpio a combate a incndio, etc., sendo no mnimo de 4 palestras e dois cursos; h) realizao dos ASOs atestados de sade ocupacional (admisso, demisso, peridico, mudana de funo, retorno ao trabalho), incluindo exames complementares;

i) suporte tcnico ao setor jurdico em elaborao de quesitos e


percia tcnica na rea de segurana e medicina do trabalho;

j) controle e arquivo informatizado de absentesmo;


k) apoio na realizao da SIPAT Semana Interna de preveno de acidentes do trabalho.

Observa-se indeterminao e generalidade em todos os itens constantes do objeto da licitao. Cabe reforar: a clareza do objeto a ser licitado que permite Administrao a delimitao e o alcance do fim por ela
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colimado e todas as repercusses do vindouro contrato e, ainda, permite aos eventuais interessados o conhecimento das condies bsicas da licitao e o julgamento objetivo das propostas apresentadas. Ressaltem-se como exemplos o termo subjetivo apoio constante na alnea k, o qual no permite o entendimento e alcance do servio a ser prestado; o servio constante na alnea f, quer seja, assessoria em medicina do trabalho, dotado de impreciso e quantificao; o termo incluindo exames complementares; constante na alnea h, sem especificao de quais seriam referidos exames e, ainda o quantitativo de ASOs a serem realizados; o item inserido na alnea g, sem delimitao da carga horria das palestras e cursos, o quantitativo de servidores que iriam participar e qual a experincia exigida do palestrante, dentre outros. o ensinamento de Maral Justen Filho ao discorrer sobre o objeto da licitao:
Certamente, a descrio deve ser clara. No caso sucinto no sinnimo de obscuro. Se a descrio do objeto da licitao no for completa e perfeita, haver nulidade nos termos adiante apontados. Jurisprudncia do TCU Em sendo assim, imprescindvel que o objeto da licitao esteja adequadamente definido para que os potenciais licitantes possam definir o seu interesse no certame. Viola o princpio da publicidade e transparncia exigir que os licitantes acudam a habilitao sem que eles sequer possam, ante a impreciso do objeto, avaliar a adequao da futura contratao a sua atuao no mercado. Tal incerteza redundaria em afastar eventuais fornecedores e poderia comprometer a busca pela proposta mais vantajosa para a Administrao (Acrdo n 477/2008, Plenrio, rel. Min. Benjamin Zymler) (...) ... determinar ao ... que... adote providncias no sentido de ... atentar para a descrio clara e suficiente do objeto licitado, com vistas a evitar dvidas quanto aos servios a serem contratados e executados, observando fielmente o disposto no art. 30 da Lei n 8.666/1993, bem como os termos da Smula n 177 deste Tribunal (Acrdo n .1.162/2006, Plenrio, rel. Min. Augusto Nardes)3

Via de regra, toda a impreciso do objeto consoante acima apresentada, aliada ausncia de projeto bsico ou instrumento que lhe correspondesse, em tese, impossibilitaria a apresentao das propostas pelos
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Ob. cit., p. 518.

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licitantes. Ocorre que, no caso em apreo, as propostas apresentadas, conforme pode ser observado s fls. 106/115 do Procedimento Preparatrio, compe-se de preos to homogneos que permite inferir-se a ocorrncia de fortes indcios de direcionamento da licitao. Quer seja, como sem a exata compreenso do objeto, ante a vastido de variveis que poderiam ter que ser suportadas pela empresa vencedora do certame quando da execuo do contrato, o que, conforme j mencionado, impossibilitaria, inclusive, a apresentao das propostas, todas as licitantes conseguiram chegar a valores to homogneos? A transparncia a que est submetida o Poder Pblico quando da prtica de seus atos no se coaduna com a hiptese de se licitar um servio em que os possveis licitantes sequer soubessem inteiramente o que pretendido, ou como realiz-lo, efetiv-lo, traduzindo-se na possvel caracterizao de um contrato aleatrio, no qual s se compraz o licitante em conluio com agentes da Administrao. Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, na obra Improbidade Administrativa, assim lecionam:
A observncia do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio pressupe que o edital contenha todas as regras do procedimento, o que evitar a alterao dos critrios de julgamento e impedir a manipulao do certame em detrimento do interesse pblico, conferindo publicidade ao ato. Em razo disto, afigura-se incompatvel com a finalidade do procedimento licitatrio a publicao do edital com lacunas passveis de comprometer os prprios contornos do objeto licitado e das obrigaes que lhe so adjetas, as quais no devem ser integradas pelo administrador a seu bel-prazer. Tal circunstncia desvirtuaria a objetividade que deve reger a licitao e a prpria igualdade entre os licitantes. Identificada a lacuna ou a presena de clusulas de natureza eminentemente subjetiva, cuja amplitude variar ao sabor da interpretao que lhes for dispensada, afigura-se evidente a nulidade dos atos derivados da licitao, podendo consubstanciar a improbidade administrativa.4 (grifamos)

Conforme pode ser observado s fls. 919/925 do Procedimento Preparatrio, o Municpio de Anchieta tambm contratou a Empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO (Contrato n 140/2011) para elaborao de Programa de Preveno de Riscos de Acidentes
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GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 3. ed., rev. e ampl., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 353/354.

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(PPRA) e Programa de Controle Mdico de Sade Ocupacional (PCMSO). Ocorre que, contrariamente ao contrato celebrado pela Cmara Municipal, o Anexo I, constante fl. 924, especifica claramente o objeto contratual, apresentando descrio bsica do PPRA e do PCMSO, com todas as atividades a serem desenvolvidas pela Empresa quando da elaborao de cada programa. 1.3. DA AUSNCIA DE ESPECIFICAO DE PREOS UNITRIOS A licitao efetivada pela Cmara Municipal de Anchieta se deu atravs do tipo menor preo. O objeto da contratao para prestao de servio de segurana e medicina do trabalho foi dividido em diversos servios que constituem unidades autnomas de contratao, possveis de serem mensuradas de forma unitria. Com isso, no se pretende dizer que o tipo de licitao adotado fora incorreto. O que se quer deixar claro que, mesmo com a adoo do tipo menor preo, diante da previso de prestaes autnomas, para o controle, pela Cmara Municipal, de que os valores pagos, quando da execuo do contrato, efetivamente correspondessem aos servios prestados, necessria seria a apresentao de valores unitrios quando da entrega das propostas pelas Empresas. O Tribunal de Contas da Unio consolidou entendimento de que ambos (preo unitrio e global) devem se fazer presentes no edital, com o objetivo no s de servirem de parmetro objetivo para a administrao aferir a razoabilidade dos valores ofertados, confrontando-os com os correntes no mercado, mas tambm, no caso dos referenciais unitrios, para evitar a ocorrncia do artifcio denominado "jogo de planilhas". Cite-se, nesse sentido, a Deciso n 253/2002 e os Acrdos n 1387/2006; 3066/2008; 1693/2009 e 2301/2009, todos do Plenrio. No presente caso, o prprio Convite n 12/2011 prev, na alnea d do seu item 8.2 (fl. 38):
8.2 O Envelope n 02 PROPOSTA COMERCIAL dever ser apresentado pelos licitantes, com a formulao em papel timbrado da empresa licitante, em 01 (uma) via, datada, rubricada e assinada por quem de direito, sem emendas, rasuras ou entrelinhas, em idioma portugus, contendo as seguintes informaes: (...)

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d) Preo unitrio e total ofertado por item do objeto a ser cotado em moeda nacional, em algarismos e por extenso, com duas casas decimais aps a vrgula (R$ X,XX), j consideradas, nos mesmos, todas as despesas, inclusive tributos, mo de obra e transporte, incidentes direta ou indiretamente no fornecimento do objeto deste Edital; e) Ocorrendo discordncia entre os valores, prevalecero os descritos por extenso. Ocorrendo discordncia entre valores unitrios e total, prevalecer o valor unitrio. (Grifamos)

E continua nas alneas a e c, do item 9.5:


Sero desclassificadas propostas que:

a) no atendam s exigncias deste Edital ou imponham


condies; (...)

c) Apresentem preo, global ou unitrio, simblico, irrisrio ou de


valor zero, incompatveis com os preos de mercado, ou que apresentem preos excessivos ou inexequveis; (Grifamos)

No se verifica no procedimento licitatrio deflagrado pela Cmara Municipal de Anchieta, planilha de estimativa dos custos, consoante estabelece o art. 40, 2, inciso II, da Lei n 8.666/93. De se observar, tambm, que obrigatria a estipulao no instrumento convocatrio, conforme dispe o art. 40, inciso X, da Lei de Licitaes, de critrios de aceitabilidade dos preos unitrios e global . Quando o objeto consubstancia-se em itens, como no caso em apreo, dever da administrao analisar a aceitabilidade de ambos os preos quando da anlise propostas. Com base em qual referencial, a Cmara Municipal avaliaria se as propostas atenderiam a alnea c do item 9.5 do instrumento convocatrio? Atente-se que sua no observncia pelas licitantes, conforme Convite, era caso de desclassificao da proposta. Causando espcie, de fcil constatao quando da observao das propostas apresentas (fls. 106/116 do Procedimento Preparatrio), a total inobservncia de mencionadas regras editalcias. As quatro empresas que acudiram ao certame, silentes quanto a qualquer impugnao do ato convocatrio, to somente apresentaram o valor total, com a especificao de pagamento a ser realizado mensalmente, revelia das regras do Convite. Tal fato foi ignorado, tambm, pela Comisso de Licitao (com cinco integrantes), conforme ata de fl. 117.
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Ao se analisar as declaraes prestadas nesta Promotoria de Justia (fls. 961/969), extrai-se que todos os membros da Comisso de Licitao da Cmara Municipal foram unnimes em afirmar que passou despercebida a ausncia de descrio de preo unitrio de cada item, fato este, Excelncia, nitidamente comprometedor da lisura do certame. A inobservncia de to importante regra editalcia, no entanto, no impediu a adjudicao e homologao, pela requerida DALVA DA MATTA IGREJA (FLS. 119/120), em favor da, tambm requerida, INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO. Oportuno citar que dentre os princpios que regem a licitao, explicitados no art. 3 da Lei n 8.666/93, encontra-se o da vinculao ao instrumento convocatrio, que determina que a administrao deve observar as regras por ela prpria lanadas no instrumento convocatrio, s quais os licitantes tambm esto vinculados. No mesmo sentido a regra do art. 41 da Lei de Licitaes, segundo o qual, a administrao no pode descumprir as normas e condies do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. Colhe-se da Representao proposta pelo Ministrio Pblico de Contas deste Estado versando sobre os mesmos fatos, acostada ao Procedimento Preparatrio, em sua fl. 671, acerca da licitao levada a cabo pela Cmara Municipal:
A ausncia de planilha que expresse a composio de todos os custos unitrios e respectivos quantitativos afetou a economicidade da contratao, havendo sido realizados pagamentos por servios no prestados, levando-se esdrxula situao em que a contratada ficou disposio do rgo contratante, sem efetuar nenhuma prestao, mas recebeu regularmente a parcela mensal fixada no contrato, causa evidente de desperdcio de recursos pblicos. (...) Pagamento sem contraprestao representa prejuzo ao errio, cujo montante devendo ser ressarcido aos cofres municipais.

Encontra-se espao, ainda, para ferimento do princpio do julgamento objetivo, segundo o qual o julgamento das propostas h de ser feito de acordo com os critrios fixados no edital.

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Para o correto controle da execuo contratual e garantia do escorreito gasto dos recursos pblicos, necessrio seria o conhecimento, pela Cmara Municipal de Anchieta, dos preos unitrios de cada item do objeto constante no Anexo III do Convite. Cabvel novamente citar como exemplo, o contrato celebrado pela Empresa Innovar Consultoria em Medicina e Segurana do Trabalho, ora requerida, com o Municpio de Anchieta, o qual, em seu Anexo I (fl. 924 do Procedimento Preparatrio), no se furtou apresentao do preo unitrio de cada item do objeto contratual. Necessrio rechaar, ab initio, qualquer alegao no sentido de que uma vez adjudicado o objeto do certame Empresa que apresentou o menor valor global, restaram sanados os vcios do procedimento. 1.4. DA ADOO DO REGIME INADEQUADO E ANTIECONMICO DE EXECUO CONTRATUAL

Segundo o art. 6, inciso VIII, alneas a e b, da Lei n 8.666/93, a execuo contratual indireta, aquela em que o rgo ou entidade contrata com terceiros, pode se dar pelo regime de empreitada por preo global (quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total) ou empreitada por preo unitrio (quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas). Segundo Maral Justen Filho:
A escolha entre as duas modalidades deriva das caractersticas prprias da prestao. Muitas vezes impossvel a contratao por preo unitrio, pois impossvel fracionar o objeto contratado em unidades equivalentes. Assim, por exemplo, a contratao de um jurista para fornecer um parecer no comporta a modalidade empreitada por preo unitrio. Se, porm, o jurista for contratado para fornecer dez pareceres, seria imaginvel fixar sua remunerao em funo de cada parecer fornecido. relevante destacar que a escolha entre empreitada por preo global e por preo unitrio no envolve uma deciso discricionria da administrao.5 (Grifo nosso)

Uma vez ocorrida a diviso do objeto em parcelas autnomas, obrigatria a execuo do servio pelo regime de empreitada por preo unitrio. No entanto, o regime de execuo adotado pela Cmara Municipal foi o da empreitada por preo global. Dividido em parcelas mensais,
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Ob. cit., p. 126.

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a remunerao fora fixada adiantadamente por preo certo e total, conforme se v nas clusulas segunda e terceira do contrato 19/2011 (f. 122 do Procedimento Preparatrio), ou seja, pagamento do valor global de 75.000,00 (setenta e cinco mil reais), dividido em doze parcelas mensais de R$ 6.250,00 (seis mil duzentos e cinquenta reais). Decorre disso que, em tese, a Administrao poderia realizar pagamento por servio no executado, visto que a remunerao a ser paga mensalmente no restou vinculada ao cumprimento, pela contratada, de certa e autnoma prestao. O regime de execuo por preo unitrio que resguardaria a liquidao e pagamento de servios realmente executados. Aqui h necessidade de ser de conhecimento da Cmara Municipal de Anchieta dos valores unitrios de cada parcela do objeto contratual, o que fora ignorado. A escolha do regime inadequado de execuo contratual, de fato, afetou a economicidade da contratao. Esta deve ser observada quando da escolha do menor preo, mas, tambm deve ser mantida no decorrer da execuo contratual, o que no se observou no presente caso, uma vez que a Cmara Municipal chegou a realizar pagamentos sem a comprovao da contraprestao por parte da contratada, em claro e evidente prejuzo ao errio, o que adiante ser melhor detalhado. 1.5. DAS IRREGULARIDADES NA LIQUIDAO DAS DESPESAS E PAGAMENTO SEM CONTRAPRESTAO DE SERVIOS COM LESO AO ERRIO De se observar, em princpio, que no constam do contrato celebrado quais seriam os direitos e obrigaes das partes, em ferimento ao que dispe o art. 55, inciso VII, da Lei n 8.666/93, segundo o qual so clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam, os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os valores das multas. O contrato tambm omisso sobre cronograma para prestao dos servios contratados, o que prejudica, sobremaneira, a fiscalizao do objeto prestado e a liquidao da despesa. Quanto forma de execuo contratual, a clusula quarta do contrato apenas menciona que a contratada dever apresentar relatrio mensal do que foi executado, bem como juntar documentos referentes a todo processo de elaborao do servio, para acompanhamento da execuo do contrato, que ser fiscalizado por servidor da Cmara Municipal designado pela Presidncia, sem, contudo, ser cobrados quaisquer
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cronogramas, ordem na apresentao das prestaes, de forma que servios foram supostamente apresentados, inclusive, aps o perodo de vigncia contratual, conforme adiante se ver e outros como o PCMSO, que deveria ser elaborado e coordenado pela Empresa Contratada, apenas foi supostamente apresentado no ms de julho, ltimo ms da vigncia contratual, o que demonstra total descontrole da execuo contratual e liquidao pela Cmara Municipal. Supostamente porque, ao arrepio do art. 63, 2, inciso III, da Lei 4.320/64, no houve comprovao da prestao efetiva do servio, como ser alhures melhor detalhado . Tais fatos, no entanto, no prejudicaram a pontualidade dos pagamentos das prestaes, fato este demonstrativo de leso ao errio. Infere-se que, alm da patente ilegalidade verificada no procedimento licitatrio, o que conduz sua nulidade, resta evidente o ardil tambm aps a celebrao do contrato. Assim, Excelncia, o que ocorreram no foram meras falhas contratuais, mas omisses propositais, que tiveram como consequncia pagamento de diversas parcelas contratuais sem comprovao da contraprestao de servios. Seno vejamos: Pagamento referente nota fiscal n 0083 (fl. 141): atestada em 01 de setembro de 2011, por Margarida Maria Furtado Catarinozi Ceccon (fl. 149), apresenta como atividades desenvolvidas no ms de agosto de 2011 (fl. 139) a expresso genrica Assessoria em Medicina do Trabalho, sem qualquer descrio do que comportou tal atividade, e Laudo de Ergonomia, o qual veio aos autos s fls. 132/138. Porm este servio no consta como parte do objeto do contrato, concluindo-se que a administrao pagou (conforme se observa s fls. 150/155) por servio no abrangido pelo objeto contratual. Pagamento realizado conforme documentos de fls. 150/155. Pagamento inerente nota fiscal 0088 (f.165): atestada, por Margarida Maria Furtado Catarinozi Ceccon (f. 173), tambm apresenta como atividades desenvolvidas no ms de setembro de 2011 (f. 156), a expresso genrica Assessoria em Medicina do Trabalho sem quaisquer especificaes. Apresenta Relatrio de Anomalias, atividade esta que tambm no fazia parte do objeto contratado. A comprovao do pagamento encontrase s fls. 174/179 do Procedimento Preparatrio. 3. Pagamento relativo nota fiscal 0093 (f. 183): atestada tambm por Margarida Maria Furtado Catarinozi Ceccon (f. 182), cujo relatrio de servios prestados, que segundo clusula quarta do contrato deveria
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apresentar relatrio do que foi executado, acompanhado de documentos referentes a todo processo de elaborao do servio, se resume, conforme se v fl. 180 (atividades desenvolvidas em outubro de 2011) apresentao em tpicos: 1) Assessoria em Medicina do Trabalho e 2) Avaliaes Ambientais para elaborao do PPRA, sem, contudo, apresentar quaisquer documentos comprobatrios da Assessoria que diz prestada, bem como das avaliaes ambientais supostamente efetivadas. Ora, mais uma vez o pagamento (fls. 192/196) se dera sem comprovao dos servios prestados. Pagamento conforme nota fiscal 0098 (fl. 201), a qual apesar de ter sido atestada em 12 de dezembro de 2011 (f. 197) pelo novo gestor contratual, o Requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, tambm no est acompanhada de relatrio mensal, em desobedincia clusula quarta do contrato, constando apenas fl. 198, como atividades desenvolvidas no ms de novembro de 2011, meno Assessoria em Medicina do Trabalho e avaliaes ambientais para elaborao do PCMSO, novamente, sem especificao dos servios executados. Inobstante tais fatos, o pagamento fora efetivado conforme pode ser observado s fls. 210, 212/216. De se mencionar aqui, trecho do depoimento prestado por Margarida Maria Furtado Catarinozi Ceccon, nesta Promotoria de Justia, no dia 19 de novembro de 2012, constante s fls. 706 e 707 do Procedimento Preparatrio:
(...) que a depoente atestou somente as trs primeiras notas fiscais dos servios referentes ao contrato com a empresa Innovar; que, porm, quando lhe foi entregue a quarta nota fiscal (n 0098), acosta fl. 201, e o ofcio n 004/2011, de 01 de dezembro de 2011 (fls. 198/199), a depoente novamente estranhou a descrio dos servios mencionados, Assessoria em Medicina do Trabalho e Avaliaes Ambientais para elaborao do PCMSO, bem como que no havia nenhum relatrio, e exigiu uma maior descrio dos servios a seu chefe Jos Maurcio Rovetta e tambm ao ento controlador Geral da Cmara Adson Pinto Nogueira, para que pudesse atestar a execuo do servio, uma vez que a descrio constante no ofcio era muito vaga e a depoente no havia participado de nenhuma atividade relacionada ao contrato com a Innovar naquele ms; que passado uma semana aproximadamente, como no obteve uma resposta, a depoente encaminhou ao Controlador Geral o ofcio que ora apresenta, cuja cpia entregue para juntada aos autos, informando da impossibilidade de atestar a realizao do servio; que aps encaminhar o referido ofcio, a depoente, que ocupava naquela poca o cargo em comisso de Chefe de Recursos Humanos, foi exonerada de tal funo e em seu lugar foi
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nomeado Dhiego Henrique Alves Padovani; que a partir da a depoente no mais acompanhou a execuo do contrato e ficou sabendo que Dhiego atestou a realizao dos servios e provavelmente dos demais relacionados ao contrato com a Innovar (...) (Grifamos)

Resta evidente que, como a Sr. Margarida Maria Furtado Catarinozi Ceccon no quis compactuar com o sistema orquestrado, acabou por ser penalizada com a exonerao do cargo comissionado de Chefe de Recursos Humanos da Cmara Municipal de Anchieta/ES, sendo, em seu lugar, nomeado o requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PANDOVANI. O Ofcio a que se refere a depoente, protocolado na Cmara Municipal em 07 de dezembro de 2011, que pode ser visualizado fl. 708, possui como teor:
Prezado controlador, Em referncia a realizao dos servios descritos na nota fiscal n 0098, datada de 01 de dezembro de 2011, do contrato administrativo n 19/2011, celebrado entre esse Poder e a empresa INNOVAR Consultoria em Medicina e Segurana do Trabalho, informo que no poderei atestar, pois no acompanhei a realizao dos trabalhos descritos.

A citao acima retrata claramente a efetivao do pagamento sem a necessria comprovao da contraprestao por parte da Empresa contratada, afirmando a depoente a inexistncia de relatrio do servio prestado e que no havia participado de nenhuma atividade relacionada com o contrato com a Empresa naquele ms. Sobre sua gesto contratual DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, assim se manifesta em depoimento prestado nesta Promotoria de Justia, no dia 19 de novembro de 2012 (fls. 709/710):
(...) que o depoente atestou a execuo dos servios discriminados na nota fiscal n 0098 (fl. 201), apesar do ofcio n 004/2011, de 01 de dezembro (fls. 198/199) no ter sido acompanhado de nenhum relatrio referente aos servios ali listados... afirmando que s assinou o termo de liquidao constante fl. 197 porque os servios foram prestados; que no tinha conhecimento no sentido de que o atestado de execuo do servio deveria ser precedido de relatrio mensal (...) (Grifo nosso)

Observa-se que mesmo afirmando que o ofcio referente nota


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fiscal n 0098 no estava acompanhado de nenhum relatrio referente aos servios listados, o requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI atestou a execuo dos servios, culminando com o pagamento. Outra concluso no h de que se trata de ato praticado sob as vestes da m-f, em benefcio da Empresa contratada e com prejuzo ao errio. Ao se aceitar a afirmao do requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI de que no tinha conhecimento no sentido de que o atestado de execuo do servio deveria ser precedido de relatrio mensal, teramos, ento, um gestor contratual, responsvel por atestar a execuo dos servios, sem ser conhecedor dos termos do contrato que gerencia, em gravssimo risco lisura da execuo contratual, culminando com patente dano ao errio. Por no constar dos autos meno a outros pagamentos realizados, esta Promotoria de Justia, em 21 de maio de 2012, expediu o OF/PJGA/N 204/2012 (f. 225) solicitando Cmara Municipal planilha especificando os valores pagos Empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO nos anos de 2011 e 2012. A resposta a citado ofcio veio com o documento de f. 226. Em 31 de julho de 2012, vspera do dia de trmino do contrato, quer seja 1 de agosto de 2012, esta Promotoria de Justia expediu novo ofcio quela Casa de Leis (fl. 238) solicitando informaes e documentos sobre o cumprimento contratual. Na resposta, protocolada neste rgo Ministerial, em 13 de agosto de 2012, fora constado o seguinte: SERVIOS APRESENTADOS NA RESPOSTA COMO PRESTADOS Laudo Ergonmico Relatrio de Anomalia PCA (Programa de Conservao auditiva)/LTCAT/PPRA PCMSO Relatrio de Controle de Absentesmo Exames laboratoriais Atestados de Sade Ocupacional (ASO) DATA QUE APRESENTAM Agosto/2011 Setembro/2011 11 de maio de 2012 04 de julho de 2012 05 de agosto de 2012 27 de abril e 15 de junho 2012 06 e 07 de agosto de 2012

De se observar que o Relatrio de Anomalia que acompanha o ofcio 001/2011 (fl. 240) foi protocolado na Cmara Municipal em 30 de
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setembro de 2011. De igual forma, o Laudo Ergonmico apresenta protocolo datado de 30 de agosto de 2011 (fl. 249). Ambos, ao que se observa, constavam do Processo Administrativo n 220/11, inerente ao procedimento licitatrio em comento, inclusive possuem a numerao de pginas efetivada por servidor da Cmara Municipal. Por sua vez, as cpias da documentao apresentada s fls. 256/393, 399/607 e 613/660 (todas do Procedimento Preparatrio deste rgo Ministerial), protocoladas nesta Promotoria de Justia em 13 de agosto de 2012, aps ter expirado o prazo de execuo contratual, no apresentam numerao de pginas pela Cmara Municipal, como sendo parte integrante do Processo Administrativo 220/2011. E mais, o PCA, o LTCAT e o PPRA, supostamente datados de 11 de maio de 2012 (fls. 272, 292 e 379, respectivamente), no apresentam data de protocolo na Cmara Municipal e, conforme se ver adiante, no constam do relatrio de atividades referentes ao ms de maio de 2012, protocolado naquela Casa de Leis, em 11 de junho de 2012 (fls. 831 e 832), como atividades concludas e entregues Cmara. Tambm o PCMSO, com data de 04 de julho de 2012 (fl. 314), sem protocolo da Cmara Municipal, no consta como atividade desenvolvida no relatrio de atividades de mencionado ms constante s fls. 869 e 870, com protocolo da Cmara Municipal datado de 1 de agosto de 2012. Ainda que se admitisse que sua entrega fora realmente efetivada na data acima mencionada, tratando-se de programa que deveria se elaborado e acompanhado pela Empresa requerida, no h qualquer sentido na sua concluso no ltimo ms do prazo contratual, na eminncia de sua extino, at porque no se acompanha o que no existe. Assim, alguns programas deveriam ter sido elaborados logo nos primeiros meses da execuo contratual, tais como o PCMSO, PCA, PPRA, LTCAT, implantao da CIPA, pois constituam a maior e principal parte do objeto do contrato. O Relatrio de controle de Absentesmo, datado de 05 de agosto de 2012 (fl.393), fora do prazo de execuo contratual, tambm no consta de protocolo da Cmara Municipal. Os exames laboratoriais, datados de 27 de abril e 15 de junho de 2012 (exemplos s fls. 654, 656 e 660), constam do ofcio n 06/2012 (fl. 262), dirigido Cmara Municipal, datado de 09 de agosto de 2012,
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tambm fora do prazo contratual e sem protocolo de citada Casa de Leis. Mencionados exames, conforme se ver adiante no constam dos relatrios de atividades dos meses de abril e junho de 2012. Da mesma forma, os Atestados de Sade Ocupacional, tidos com realizados em 06 e 07 de agosto de 2012, constam do ofcio n 005/2012 (fl. 257), dirigido Cmara Municipal, tambm datado de 09 de agosto de 2012 e sem protocolo de mencionada Casa de Leis. Tudo isso com o prazo contratual j expirado. Aludida sequncia narrativa, alicerada nos autos do Procedimento Preparatrio n MPES-004.12.12.232090-8, leva a crer, Excelncia, que tais instrumentos foram confeccionados apenas e to somente para atender ao requerimento do rgo Ministerial, uma vez que no constam dos relatrios dos meses que dizem terem sido realizados, conforme adiante v ver; sua esmagadora maioria no apresenta protocolo da Cmara Municipal e nem numerao de pginas como sendo parte integrante do Processo Administrativo n 220/2011, e, ainda, alguns com datas posteriores ao prazo de execuo contratual, o que no impediu o pagamento integral do valor avenado. Nota-se, antes de 09 de agosto de 2012 j havia sido efetivado o ltimo termo de liquidao contratual, o qual data de 06 de agosto de 2012 (fl. 868). Isso significa que antes desta ltima data, o objeto contratual deveria ter sido exaurido, com todos os servios contratados, comprovadamente prestados, o que, de fato, no ocorreu. No s. s fls. 878/883 constam comprovantes relativos ao pagamento da ltima parcela contratual, com cpias de cheques datadas de 08 de agosto de 2012. Inevitvel a concluso de que fora realizado o pagamento de todo o valor contratual, antes mesmo da entrega total do objeto contratado, o que, adiante, ser ainda melhor aclarado. s fls. 402/419 constam documentos indicativos de realizao de uma palestra, sem, contudo, fazer meno data de sua realizao. Vale lembrar que o contrato previa a realizao de, no mnimo, 4 (quatro) palestras, o que no restou comprovado, com os documentos apresentados pela Cmara Municipal. Em 20 de novembro de 2012, ante o cenrio acima apresentado, novamente esta Promotoria de Justia oficiou Cmara
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Municipal (OF/PJGA/N 582/2012 fl. 715), desta vez, solicitando cpias das notas fiscais, acompanhadas das justificativas para pagamento (comprovao dos servios prestados) apresentadas pela Empresa contratada, bem como termos de liquidao ou outro documento que atestasse a execuo dos servios, todos a partir de janeiro de 2012. A partir desse ponto, Excelncia, necessrio chamar ateno para as contradies entre a resposta apresentada pela Cmara Municipal em 13 de agosto de 2012 ao OF/PJGA/N 374/2012 (fl. 238) e aquela juntada aos autos do Procedimento Preparatrio s fls. 716/883. A primeira, ante a necessidade de atender demanda Ministerial, apresenta documentos, em sua esmagadora maioria sem protocolo da Cmara Municipal e numerao de pginas integrantes do Processo Administrativo n 220/2011, demonstrando tratar-se de documentos extraprocessuais. Da segunda resposta (juntada s fls. 716/883), que, contrariamente primeira, apresenta numerao de pginas do Processo Administrativo j referido, se extrai: Pagamento referente nota fiscal n 00151 (fl. 756): atestada em 16 de maro de 2012 (fl. 772), pelo Requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, referente s atividades desenvolvidas em janeiro de 2012, constante f. 752 como sendo: Assessoria em Medicina do Trabalho, Emisso de Relatrio de Anomalia, Emisso de Relatrio de Ergonomia e Emisso de Relatrio de Luxometria. Pagamento realizado, conforme documentos de fls. 773/777. Ora, o Laudo Ergonmico fora anteriormente apresentado como justificativa para pagamento da nota fiscal 0083, em agosto de 2011, conforme acima explicitado. Em janeiro de 2012, apesar de ser apresentado com a nomenclatura Relatrio de Ergonomia, possui o mesmo teor daquele apresentado em agosto de 2011, o que se confirma com a simples comparao dos documentos de fls. 133/138 com o de fls. 731/736. Por sua vez, o Relatrio de Anomalia, tambm apresentado como atividade desenvolvida em janeiro de 2012, com a ressalva de que contm um acrscimo de contedo, fora, outrora, apresentado para justificar pagamento da nota fiscal 0088, referente a setembro de 2011. Assim, Excelncia, alm de tratar-se de instrumentos no previstos no objeto contratual (Laudo Ergonmico e Relatrio de Anomalia), foram eles utilizados duas vezes para justificar pagamentos distintos.
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Pelos servios pagos em agosto e setembro de 2011, pagou-se novamente em janeiro de 2012, o que evidencia claro prejuzo ao errio pblico. Quando da resposta ao OF/PJGA/N 374/2012 (fl. 238) protocolado neste rgo Ministerial em 13 de agosto de 2012 (aps trmino do contrato), a Cmara Municipal apresenta Laudo Ergonmico, com protocolo de 30 de agosto de 2011 (fl. 249 do Procedimento Preparatrio) e Relatrio de Anomalia, datado de setembro de 2011 (fl. 241 do Procedimento Preparatrio), sem fazer qualquer meno a citados laudo e relatrio como sendo atividades desenvolvidas pela contratada no ms de janeiro de 2012. Pagamento inerente nota fiscal n 0158 (fl. 781): referente s atividades mencionadas como desenvolvidas em fevereiro de 2012, atestada fl. 778 pelo Requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, cujo teor o que segue: Atesto a realizao dos servios descritos na nota fiscal n 158 e relatrio anexo. Mencionado relatrio o que se v s fls. 779 e 780. Novamente apresentada como servio prestado a expresso genrica Assessoria em Medicina do Trabalho, sem qualquer especificao do que consistiu tal assessoria. Apresenta ainda como atividade Avaliaes Ambientais (fase final) para elaborao do PPRA, PCMSO e LTCAT, sem, contudo especificar, apresentar dados, relatrios de mencionadas avaliaes. O que mais uma vez se observa, Excelncia, a efetivao do pagamento (fls. 790/794) sem a necessria comprovao dos servios prestados. Pagamento relativo nota fiscal n 169 (fl. 798), atestada por DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI fl. 795, cujo relatrio do que seriam as atividades desenvolvidas no ms de maro de 2012, se observa s fls. 796 e 797. Mais uma vez, de forma genrica, aparece a expresso Assessoria em Medicina do Trabalho e meno a entrevistas para concluso do PPRA, PCMSO e LTCAT. Entretanto, ausente qualquer comprovao efetiva da prestao do servio. Em que consistiram tais entrevistas, quais os questionamentos elaborados e resultados obtidos, por exemplo. O pagamento comprovado com os documentos de fls. 807/811. 4. Pagamente referente nota fiscal n 176 (fl. 816): atestada fl. 813, com base em relatrio de atividades apresentadas como desenvolvidas no ms de abril de 2012. Com exceo da alterao dos nomes de alguns servidores supostamente entrevistados, as atividades so as mesmas que constam do relatrio do ms de maro de 2012, o que se constata da simples comparao entre as fls. 796 e 814. Pagamento comprovado com documentos de fls. 825/829.

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Pagamente inerente nota fiscal n 198 (fl. 833): atestada, tambm, pelo Requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI (fl. 830). Mais uma vez, exceto a subtrao dos nomes de alguns entrevistados, as atividades apresentadas como desenvolvidas no ms de maio de 2012 (fls. 831/832) so iguais quelas referentes aos meses de maro e abril, quer seja Assessoria em Medicina do Trabalho e entrevistas para concluso do PPRA, PCMSO e LTCAT. Agora, no entanto, o entrevistado fora somente o Requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, gestor contratual. O pagamente v-se como efetivado atravs dos documentos de fls. 840/846. Nota-se que, por trs meses consecutivos, as atividades apresentadas como desenvolvidas foram as mesmas. Em maio de 2012, Excelncia, a dois meses do trmino do prazo de vigncia contratual, ainda se fazia, segundo o que o diz o relatrio, entrevistas para concluso do PPRA, PCMSO e LTCAT, instrumentos estes que deveriam ser elaborados e coordenados pela Empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO. Curioso que o relatrio das atividades desenvolvidas no ms de maio de 2012, protocolado na Cmara Municipal em 11 de junho de 2012 (conforme se v fl. 831), apenas faz meno a entrevistas para concluso do PPRA, PCMSO e LTCAT, supostamente ocorridas em 09, 10, 16 e 22 de maio de 2012. Ocorre que, conforme resposta ao ofcio de fl. 238, solicitando informaes e documentos sobre o cumprimento contratual, a Cmara Municipal apresenta PPRA e LTCAT, com data de 11 de maio de 2012 (fls. 292 e 379), sem, contudo apresentar data de protocolo na Cmara Municipal e numerao de pginas do Processo Administrativo n 220/2011. Quer seja, como que em 16 e 22 de maio se fazia entrevista para concluso de j citados instrumentos e eles foram datados como concludos em dia anterior, ou seja, 11 de maio de 2012? A contradio salta aos olhos. Segundo relatrio das atividades, em maio de 2012, o que fora realizado foram entrevistas para concluso do PPRA, PCMSO e LTCAT. Entretanto, quando, aps o trmino contratual, o Ministrio Pblico indagou sobre o cumprimento do contrato, apareceram o LTCAT e PPRA, com data de 11 de maio de 2012, ressalta-se, sem comprovao de protocolo da Cmara Municipal. Avoluma o rol de contradies o fato de que em resposta ao ofcio de fl. 238, a Cmara Municipal apresenta o PCA como atividade datada
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de 11 de maio de 2012, importa lembrar, sem protocolo de mencionada Casa de Leis. Porm, o relatrio de atividades do ms de maio de 2012 (fl. 831), este sim, com protocolado na Cmara Municipal, no faz qualquer meno entrega/concluso do PCA. Tudo conduz a aferio de que referidos instrumentos, realmente foram elaborados apenas para atender requisio Ministerial de 31 de julho de 2012. Caso contrrio, constariam do relatrio protocolado na Cmara Municipal como atividades concludas no ms de maio de 2012.

6. Pagamento relativo nota fiscal n 217 (fl. 853): com termo de liquidao fl. 847, apresentado como atividades desenvolvidas no ms de junho de 2012, novamente, Assessoria em Medicina do Trabalho e Palestra. Pagamento realizado conforme fls. 862/866.
Segundo resposta ao ofcio de fl. 238, que solicitou informaes e documentos sobre o cumprimento contratual, cuja resposta fora protocolada neste rgo Ministerial em 13 de agosto de 2012, no ms de junho de 2012, teriam sido supostamente realizados exames laboratoriais (conforme se observa, como exemplo, s fls. 521, 533, 543, 551, 555 e 565). No entanto, tais atividades no constam do relatrio de atividades de mencionado ms, apresentado s fls. 848/852. Pagamento relativo nota fiscal n 229 (fl. 871): com termo de liquidao fl. 868, apresenta como atividades desenvolvidas no ms de julho de 2012 (fls. 869 e 870), Emisso de Relatrio de Inspeo de Extintores e Emisso de Relatrio de Vistoria de Extintores. Entretanto , mencionados relatrios no foram juntados aos autos, cuja cpia fora remetida a este Parquet. Outra vez, efetivou-se pagamento, conforme pode ser observado s fls. 880/883, sem comprovao da prestao dos servios. Aqui, mais uma vez, a contradio. Segundo resposta ao ofcio de fl. 238, que solicitou informaes e documentos sobre a execuo do contrato, conforme j mencionado, protocolada neste rgo Ministerial, em 13 de agosto de 2012, fora constado que o PCMSO data de 04 de julho de 2012 (fl. 314), sem, contudo, ter recebido protocolo da Cmara Municipal. Mencionada atividade no consta do relatrio do ms de julho de 2012, apresentado s fls. 869 e 870, protocolado na Cmara Municipal. Tambm tal fato conduz concluso de que o PCMSO fora apresentado apenas para responder ao pleito desta Promotoria de Justia. O relatrio de atividades do ms de julho de 2012, que o
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ltimo ms do prazo contratual, fora protocolado na Cmara Municipal em 1 de agosto de 2012. O Relatrio de absentesmo e atestados de Sade Ocupacional, conforme quadro acima apresentado, datam, respectivamente, de 05 de agosto de 2012 e 06 e 07 de agosto de 2012 (exemplos nas fls. 641 e 645), quando j havia esgotado o prazo do contrato e apresentado seu ltimo relatrio. Isso, no entanto, no impediu a ltima liquidao das despesas (fl. 868), em de 06 de agosto de 2012, pelo gestor contratual, o requerido DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI. Por fim, ausentes informaes sobre as atividades desenvolvidas no ms de dezembro de 2011, atendendo a demanda deste rgo Ministerial, a Cmara Municipal apresentou, atravs do ofcio de fl. 934 do Procedimento Preparatrio, como atividades desenvolvidas em mencionado ms, mais uma vez a expresso genrica Assessoria em Medicina e Segurana do Trabalho e Avaliaes Ambientais para elaborao do LTCAT, sem, contudo apresentar em relatrio, discriminao, qualificao, quantificao das atividades tidas como executadas. Sem surpresas, ante a vastido de vcios j acima apresentados, houve liquidao das despesas (fl. 935), da Nota Fiscal n 138 (fl. 938) e efetivao do pagamento, conforme fls. 943/948. De suma importncia registrar que, mesmo ante a total deficincia da comprovao da prestao dos servios, pela Empresa contratada, todas as notas fiscais por ela apresentadas foram liquidadas e tiveram Nota de Pagamento, assinada pela requerida DALVA DA MATTA IGREJA, Presidente da Cmara Municipal, determinando o pagamento de todas as parcelas contratuais. Dispe o art. 62 da Lei Federal 4.320/64, que o pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. E continua em seu art. 63:
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. (...) 2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho;
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III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio. (Grifo nosso)

De grande valia citar um trecho do depoimento prestado por DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI (fls. 709/710), sobre sua gesto contratual:
(...) que pode afirmar que enquanto atuou como fiscal do referido contrato, todos os servios contratados foram prestados (...) que no se recorda se as notas fiscais apresentadas pela empresa a partir de janeiro de 2012 vinham acompanhadas do respectivo relatrio ou comprovante da execuo dos servios, mas acredita que algumas vezes sim (...)(Grifo nosso)

Ora, aps atestar/liquidar todas as notas fiscais a partir daquela de nmero 0098, at o fim da execuo contratual, tal requerido afirma que todos os servios contratados foram prestados, mas que no se recorda se as notas fiscais estavam acompanhadas dos respectivos relatrios. Tais declaraes, num suavizar de palavras, no se coadunam com o dever de moralidade e cuidado com a res pblica a que est submetido o agente pblico, devendo tal conduta ser, definitivamente, proscrita da administrao pblica. Resta configurada, assim, a total deficincia na comprovao dos servios pela requerida INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME a justificar todos os pagamentos mensais pela Cmara Municipal. Portanto, ante todo o exposto, no se pode considerar como servios efetivamente prestados Cmara Municipal de Anchieta, durante o perodo da execuo contratual, eis que ausente qualquer comprovao de sua entrega formal (protocolizada/recibada) a mencionada Casa de Leis: 1. Elaborao e coordenao do PCMSO Programa de controle mdico de sade ocupacional 2. Elaborao conservao auditiva; e coordenao do PCA Programa de

3. Elaborao e preveno de riscos ambientais;

coordenao

do

PPRA

Programa

de

4. Elaborao e coordenao do LTCAT Laudo tcnico das condies do ambiente de trabalho;


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5. Realizao dos ASOs atestados de sade ocupacional (admisso, demisso, peridico, mudana de funo, retorno ao trabalho) 6. Controle e arquivo informatizado de absentesmo; Ressalta-se que os instrumentos constantes nos nmeros 1 (um) a 4 (quatro) acima referidos no exigiam apenas elaborao, mas tambm coordenao pela empresa contratada. Como se no bastasse, observa-se, ainda: 1. Ausncia de comprovao da prestao do servio descrito na alnea d do objeto contratual, quer seja, implantao e acompanhamento da comisso interna de preveno de acidentes CIPA; Ausncia de comprovao da efetivao de, no mnimo quatro palestras e dois cursos, previstos na alnea g do objeto contratual; Ausncia de qualquer meno/comprovao de suporte tcnico ao setor jurdico em elaborao de quesitos e percia tcnica na rea de segurana e medicina do trabalho;

2.

3.

4. Ausncia de comprovao da realizao da SIPATSemana Interna de Preveno de Acidentes do Trabalho, listada na alnea k do objeto contratual.
Tudo isso, a evidenciar leso aos cofres pblicos. Reforase, mesmo sem a necessria comprovao da completude da execuo dos servios, a Cmara Municipal de Anchieta realizou todos os pagamentos Empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME. Pagamento sem contraprestao dos servios prestados representa prejuzo ao errio, cujo montante deve ser ressarcido aos cofres pblicos. 2. DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A Constituio da Repblica sanciona com severidade os atos de improbidade administrativa, ao dispor, no 4 do artigo 37, que:
Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
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forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A probidade administrativa significa honestidade no desempenho da atividade administrativa do Estado e segundo Jos Afonso da Silva consiste:
(...) no dever do funcionrio servir Administrao com honestidade, procedendo no exerccio de suas funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa uma imoralidade qualificada pelo dano ao errio e correspondente vantagem ao mprobo ou a outrem.6

A Lei n 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa), ao complementar o texto constitucional e conferir ao Ministrio Pblico legitimao para agir nos casos por ela arrolados, definiu de maneira ampla o alcance da norma, a ela sujeitando qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios (art. 2). No que concerne s condutas ora narradas, ficou evidenciado, saciedade, a prtica de ato de improbidade administrativa pelos requeridos, os quais aps um processo de licitao, com todos os adornos de nulidade j citados, como se no bastasse, dirigiram suas condutas a uma execuo contratual absolutamente maculada, culminando, conforme exaustivamente acima demonstrando, em lmpido e grave dano ao errio. Tais condutas, alm da patente ilegalidade, se revestem de inequvoca imoralidade e desapreo com a defesa do interesse pblico, configurando, sem sombra de dvida, ato de improbidade administrativa. Citadas assertivas valem no apenas para os requeridos DALVA DA MATTA IGREJA e DIEGO HENRIQUE ALVES PADOVANI, agentes pblicos por definio legal, mas tambm para a requerida INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, vez que, de acordo com o artigo 3 da Lei n 8.429/92, suas disposies so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. (grifamos)
6

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 8. ed., So Paulo: Malheiros, 1992, p. 571.

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Sobre o tema, escreve com muita propriedade o Prof. Marcelo Figueiredo:


O terceiro, o particular, aquele que no servidor ou agente pblico, segundo a lei, somente poder ser co-autor ou participante na conduta ilcita. De fato, o agente ou servidor pblico quem dispe efetivamente dos meios e condies muito mais eficazes de realizao das condutas materiais (positivas ou negativas), porquanto dele o poder de praticar o ato estatal lesivo. Isso no impede que o particular ou terceiro seja o mentor intelectual da ao de improbidade, que seja o verdadeiro gerente dos atos ilcitos. Contudo, a lei clara: as figuras para terceiros circunscrevem-se a duas aes: induzir ou concorrer. Finalmente, registre-se que, caso o terceiro seja beneficiado com a ao ilcita, incorrer nas sanes previstas na lei, salvo a perda de funo pblica, como natural, ausente tal requisito. O artigo em foco possibilita, ainda, o enquadramento de todos aqueles que possam no estar includos na definio de agente pblico dos arts. 2 e 1, pargrafo nico.7

No se pode negar que a requerida INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME concorreu para a prtica de ato de improbidade quando apresentou proposta em total desconformidade com o instrumento convocatrio e, principalmente, se furtou devida comprovao do cumprimento das prestaes contratuais e, ainda assim, recebeu os valores das parcelas acordadas, sendo, com isso beneficiada. Observa-se, tambm, que alguns servios objetos do contrato, conforme acima mencionados, a exemplo da implantao e acompanhamento da comisso interna de preveno de acidentes CIPA, sequer foram mencionados durante a execuo contratual. Nessa linha, as condutas de todos os requeridos, acima narradas, constituem atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio, previstos no art. 10, caput, da Lei n 8.429/92, os quais podem restar caracterizados por ao ou omisso, seja ela dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta mesma Lei. Outrossim,
7

todos

os

vcios

do

procedimento

licitatrio,

FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa - Comentrios Lei 8.429/92 e legislao complementar. 3. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 27.

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conforme j demonstrado saciedade, a exemplo da ausncia de especificao prvia do objeto a ser licitado; ausncia de planilha de estimativa de custos; impreciso/insuficincia da especificao do objeto contratual e ausncia da observncia da regra editalcia de apresentao, pelas licitantes, de preos unitrios por item do objeto do contrato (em total inobservncia ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio) conduzem frustrao da licitude do procedimento licitatrio, conduta esta perfeitamente atribuvel requerida DALVA DA MATTA IGREJA, Presidente da Cmara Municipal e recriminvel segundo previso do art. 10, inciso VIII, da Lei n 8.429/92. Vejamos o ensinamento de Marino Pazzaglini Filho, em sua obra Lei de Improbidade Administrativa Comentada:
Muitas vezes a frustrao da licitao decorre de vcios do Edital, tais como: (...) Omisso ou lacuna na descrio do objeto da licitao. (...) Nas fases de homologao e adjudicao, pode ocorrer improbidade administrativa por parte da autoridade competente para praticar tais atos, quando, dolosa ou culposamente, v.g., deixa de anular licitao viciada por inidoneidade do vencedor ante os documentos por ele apresentados, ou por existncia de indcios veementes de favorecimento de competidor, ou por violao do sigilo das propostas, ou por julgamento errneo da comisso de licitao, afrontando os critrios constantes no Edital, (...)8 (Grifamos)

Colhe-se da jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia:


EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAO. EDITAL COMO INSTRUMENTO VINCULATRIO DAS PARTES. ALTERAO COM DESCUMPRIMENTO DA LEI. SEGURANA CONCEDIDA. entendimento correntio na doutrina, como na jurisprudncia, que o Edital, no procedimento licitatrio, constitui lei entre as partes e instrumento de validade dos atos praticados no curso da licitao. Ao descumprir normas editalcias, a Administrao frustra a prpria razo de ser da licitao e viola os princpios que direcionam a atividade administrativa, tais como: o da legalidade, da moralidade e da isonomia (...). (STJ, MS n 5.597/DF, 1 S., Rel. Min. Demcrito Reinaldo, DJU 01.06.1998) (Grifo nosso)

PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais e de responsabilidade fiscal; legislao e jurisprudncia atualizadas . 3. ed., 2. reimpr., So Paulo: Atlas, 2007, p. 93/94.

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Importante gizar que, s regras lanadas no instrumento convocatrio no est vinculada apenas a administrao pblica, mas tambm os licitantes. Conforme j mencionado, a inobservncia de to importante regra editalcia no impediu a adjudicao e homologao, pela requerida DALVA DA MATTA IGREJA (FLS. 119/120), em favor da, tambm requerida, INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME. Assim, tambm ao art. 10, inciso VIII, da Lei n 8.429/92 se subsume a conduta da requerida INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, uma vez que, quedando-se silente, deixou de observar a regra editalcia prevista na alnea d, do item 8.2 do Convite n 12, ou seja, apresentao de preo unitrio, por item do objeto a ser cotado, concorrendo para a frustrao da licitude do procedimento licitatrio, restando, ainda, beneficiada. A apresentao de preos unitrios, aliada adoo do regime de execuo contratual sob forma de empreitada por preo unitrio conforme, tambm, j explicitado, seria o instrumento hbil para o controle, pela Cmara Municipal de Anchieta, de que os valores pagos, quando da execuo do contrato, efetivamente correspondiam aos servios prestados, o que, de fato, no ocorreu. Sem a vinculao necessidade de cumprir certa e determinada obrigao, pelo preo que lhe fosse correspondente e contratualmente determinado, restaram requerida INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME benefcios e vantagens com a liberdade de apresentar a parcela que quisesse no prazo que bem entendesse. No uso de tal liberdade, deixou de comprovar o cumprimento do objeto contratual, sem prejuzo ao regular recebimento do valor mensal fixo avenado. Por conta de tudo o que se exps, esto todos os requeridos sujeitos s sanes estabelecidas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa. 2.1. DA LESO AO ERRIO O artigo 10 da Lei da Improbidade Administrativa define as aes ou omisses, dolosas ou culposas que, a um s tempo, se constituem em ato de improbidade e representam leso ao errio pblico.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio ou apropriao,
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malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art.1 desta Lei, e notadamente: (...)

Tal dispositivo legal presume, de forma absoluta e, pois, sem admitir prova em contrrio, que a ao ou omisso de agente pblico se constitui no s em ato de improbidade como tambm em prejuzo ao errio pblico. Observe-se, ainda, que tal artigo arrola em seus incisos, de forma exemplificativa, as hipteses em que tal ocorrer, bem como em seu caput d os parmetros bsicos para que se possa proceder a outros enquadramentos no especificamente arrolados nos incisos, mas que tambm representam improbidade com leso ao patrimnio pblico. Nessa esteira, cumpre destacar que nas hipteses de violao do disposto no art. 10 e seus incisos da Lei de Improbidade Administrativa, o prejuzo ao patrimnio presumido. Defendendo esse posicionamento, assim se pronunciou Jos Jairo Gomes:
(...) Qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, pode acarretar leso ao patrimnio pblico. Portanto, as figuras arroladas no caput e nos incisos do artigo 10 tm carter meramente exemplificativo e no exaurem os comportamentos danosos ao patrimnio pblico configuradores de improbidade administrativa. Trata-se de tipo aberto. Neste particular, de se louvar o legislador, pois a criatividade dos corruptos e fraudadores algo admirvel. Sobretudo em pas como o nosso, onde a lastimvel Lei de Gerson ainda encontra multides de seguidores, onde a barganha poltica, o toma l, d c, o uma mo lava a outra, o dando que se recebe, o rouba mas faz, figuram como princpios aplaudidos e observados religiosamente por muitos. Importa ressaltar que, uma vez comprovada a ocorrncia de alguma das condutas arroladas no caput ou nos incisos do art. 10, no ser necessrio demonstrar a ocorrncia de dano efetivo ao patrimnio pblico, eis que, diante da s realizao daquelas condutas, a lei j presume a existncia de dano (...).9

Conforme j citado, a conduta de todos os requeridos se


9

GOMES, Jos Jairo. Apontamentos sobre a Improbidade Administrativa. In: Jos Adrcio Leite Sampaio et al., Improbidade Administrativa: 10 anos da Lei 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 268/269.

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enquadra no caput do art. 10 da Lei de Improbidade e, especificamente, a das requeridas DALVA DA MATTA IGREJA e INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME tambm no inciso VIII deste mesmo dispositivo legal. E mesmo que assim no fosse, ou seja, mesmo que as condutas das duas ltimas requeridas no pudessem se enquadrar em nenhum dos incisos do artigo 10 da Lei n 8.429/92, o que se admite somente para efeitos de se argumentar, tem-se que as mesmas se enquadram, sem dvida alguma, nas disposies do caput. Assim que considera o caput do art. 10 da Lei n 8.429/92, como ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio, qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje malbaratamento dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 da mesma lei. Segundo o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, malbaratar, dentre outras definies, significa desperdiar, dilapidar (patrimnio prprio ou alheio), utilizar, aplicar mal.10 Ora, no caso presente, no h dvida, os requeridos, cada qual com sua conduta, devidamente especificadas quando da narrativa dos fatos, concorreram para o malbaratamento do patrimnio pblico, ao direcionar suas condutas para que numerrio pertencente ao errio fosse gasto de forma indevida. Portanto, conclui-se que os requeridos, em evidente ato de improbidade, causaram, por presuno absoluta da Lei de Improbidade Administrativa, leso ao errio, devendo ressarcir integralmente a este o dano causado, equivalente ao montante despendido pela Cmara Municipal de Anchieta com os pagamentos realizados requerida INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, com base no Contrato Administrativo n 19/2011, nos termos do 4 do artigo 37 da Constituio Federal, e nos termos do artigo 5 da Lei n 8.429/92, segundo o qual, ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano. 2.2. DA OFENSA AOS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA Muito embora o prejuzo ao patrimnio pblico no caso vertente seja induvidoso, como j exposto, de qualquer sorte os requeridos transgrediram, tambm, as normas contidas no artigo 11 da Lei n 8.429/92,
10

HOUAISS, Antnio e VILLAR, Mauro de Salles. Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p. 1818.

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violando vrios princpios regentes da administrao pblica, notadamente os da legalidade e moralidade. Assim, sujeitar-se-iam, subsidiariamente, s sanes do artigo 12, inciso III, do diploma legal acima citado, conforme os ensinamentos de Carlos Frederico Brito dos Santos:
A importncia fundamental da modalidade de atos de improbidade administrativa esculpida no artigo 11, alm da dispensa, de efetivo dano material para a sua caracterizao, est no fato de ser a malha fina do sistema, ou seja, aquela capaz de capturar os atos ilcitos que escapam das redes lanadas pelas modalidades mais graves dos artigos 9. e 10, atravs de sua aplicao subsidiria. Da a importncia de o autor da ao de improbidade, quase sempre o Ministrio Pblico, fazer constar do pedido, subsidiariamente, ao lado das sanes decorrentes da infrao seja ao artigo 9., seja ao artigo 10, a condenao do mprobo e do terceiro, se for o caso, nas penas decorrentes da violao ao artigo 11, acautelando-se, destarte, da possibilidade de o juiz no firmar convico no sentido de acolher o pedido fundado no enriquecimento ilcito ou na de leso ao errio, diante da vedao legal ao magistrado de acolher qualquer pretenso extra petita.11

Portanto, no somente por enquadramento no art. 10, caput, para todos os requeridos e, tambm, no inciso VIII deste mesmo artigo, para as requeridas DALVA DA MATTA IGREJA e INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, como tambm por enquadramento no seu art. 11, caput, e inciso I, incorreram os requeridos na prtica de ato de improbidade administrativa. Dispe o caput do art. 11 da Lei n 8.429/92, in verbis:
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica, qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente.

Acerca do princpio da legalidade, precisa a lio de Jos dos Santos Carvalho Filho:

11

SANTOS, Carlos Frederico Brito dos. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Forense, p. 46.

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O princpio da legalidade certamente a diretriz bsica da conduta dos agentes da Administrao. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. No o sendo, a atividade ilcita.12

Contudo, no somente a legalidade serve como balizador da conduta do agente pblico. Este, alm do dever de agir, sempre, pautado na legalidade, deve agir de forma honesta, leal, sempre afastado da m-f. Nessa linha ensinam os renomados Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves:
No suficiente que o agente permanea adstrito ao princpio da legalidade, sendo necessrio que obedea tica administrativa, estabelecendo uma relao de adequao entre seu obrar e a consecuo do interesse pblico.13

Nesse prisma, Marino Pazzaglini Filho, com muita propriedade, discorre sobre o princpio da moralidade:
Em suma, o agente pblico, na prestao de atividade administrativa, tem o dever constitucional de se pautar pela tica, ou seja, sem violar a moral vigente na sociedade. E a esse dever corresponde o direito pblico subjetivo de todo o cidado ao trato tico da coisa pblica, ou seja, todo o cidado tem direito administrao honesta e moral.14

Assim, as ilegalidades do procedimento licitatrio em questo, bem como as atividades dos requeridos conducentes ausncia de comprovao dos servios prestados, sem prejuzo, contudo, do regular pagamento do valor contratual, concorrendo, deste modo, para que dinheiro pblico fosse desviado de suas reais necessidades em prol do interesse particular, evidencia o reprovvel descuido do dever de lealdade e honestidade no trato com a coisa pblica, ferindo, assim, tambm o princpio da moralidade. Houve, ainda, indubitavelmente, desvio de finalidade, o que caracteriza a improbidade administrativa, nos termos do inciso I do art. 11 da Lei n 8.429/92, o qual assim dispe:
praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra da competncia.
12

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 16. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 16. 13 Ob. cit., p. 73-74. 14 Ob. cit., p. 32.

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Ao concorrerem para o pagamento da totalidade do valor do contrato, sem a correspondente comprovao dos servios prestados, no agiram os requeridos visando o interesse pblico, escopo da norma. Sobre o desvio de poder, o saudoso Hely Lopes Meirelles traz a seguinte lio, que se amolda com perfeio conduta dos requeridos no caso sob exame:
O desvio de finalidade ou de poder se verifica quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder , assim, a violao ideolgica da lei, colimando o administrador pblico fins no queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prtica de um ato administrativo aparentemente legal.15

Concluindo, tais princpios deveriam ter sido observados pelos requeridos por imposio do caput do artigo 37 da Constituio Federal e do artigo 4 da Lei de Improbidade Administrativa, vindo, assim, a incidir perfeitamente, como j restou demonstrado, nas disposies do artigo 11, caput, e inciso I, da Lei n 8.429/92. 3. DO PEDIDO LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DOS REQUERIDOS Visando restabelecer a moralidade administrativa e garantir o ressarcimento dos prejuzos causados ao patrimnio pblico, bem como para assegurar o pagamento das multas eventualmente cominadas ao final como sano pela prtica de ato de improbidade administrativa, impe-se a decretao da indisponibilidade dos bens dos requeridos, inclusive contas bancrias pelo sistema BACEN-JUD, o que se pleiteia com fulcro no artigo 7, pargrafo nico, da Lei n 8.429/92, e tambm no poder geral de cautela. Ainda que assim no fosse, o Cdigo de Processo Civil contempla a determinao judicial de medidas cautelares inominadas, permitindo-se, pois, que se confira atuao concreta previso constitucional de indisponibilidade dos bens. Por outro lado, o artigo 942 do Cdigo Civil dispe que os bens
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 14. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 92.

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do responsvel pela ofensa ou violao do direito de outrem ficam sujeitos reparao do dano causado e, se tiver mais de um autor a ofensa, todos respondero solidariamente pela reparao, acrescentando, no seu pargrafo nico, a responsabilidade solidria dos coautores. O conjunto da legislao citada, que se ajusta com perfeio ao caso, torna indeclinvel o dever de ressarcir o dano gerado pela improbidade administrativa, ensejando a presena do fumus boni iuris, principalmente em se tratando dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei n 8.429/92, que tratam da ocorrncia de leso ao patrimnio pblico e geram, via de consequncia, o dever de ressarcimento integral do dano. E mais: quando o ato de improbidade administrativa, alm do dano ao patrimnio pblico, resulta em enriquecimento ilcito de terceiros como ocorreu no caso concreto tambm aplicvel a sano de perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos ao patrimnio dos mesmos, na forma do inciso II do art. 12 da Lei n 8.429/92. Por isso, a medida cautelar almejada mostra-se indispensvel, considerando no apenas o significativo valor do prejuzo, mas tambm a real possibilidade de dilapidao do patrimnio dos particulares e a consequente ineficcia do provimento jurisdicional principal. Consigne-se, ainda, que o direito material acha-se suficientemente demonstrado nos documentos que instruem esta inicial, o mesmo ocorrendo com a possibilidade do perigo que poder representar a demora da prestao jurisdicional final, conforme j ressaltado. Fica, assim, claramente evidenciada a necessidade de amparo judicial urgente para afastar de pronto os riscos de perecimento dos bens que representam a garantia de eficcia da sentena de mrito postulada nesta ao. Requer, ento, o Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo, em razo de tudo o quanto acima exposto, que seja decretada liminarmente a indisponibilidade dos bens dos requeridos, inclusive contas bancrias pelo sistema BACEN-JUD, em valores necessrios garantia da integral reparao do prejuzo sofrido pela Cmara Municipal de Anchieta, quer seja, R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais). Requer que esta medida seja concedida inaudita altera pars, visto ser fundado o receio de que a cincia prvia da mesma possa levar os requeridos acima indicados a dilapidarem os bens, tornando intil a cautela e,
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por consequncia, irreparvel o prejuzo que causaram ao errio. Requer, ainda, para a efetivao da indisponibilidade de bens postulada, seja oficiado Egrgia Corregedoria Geral da Justia do Estado de Esprito Santo, comunicando a indisponibilidade dos bens imveis dos requeridos, para que seja participada a todos os rgos de Registro Imobilirio do Estado de Esprito Santo, bem como ao DETRAN/ES, no que pertine a veculos registrados em nome dos requeridos. Igualmente, requer seja tal providncia tambm efetivada perante a Junta Comercial do Estado de Esprito Santo, para registro perante s eventuais sociedades comerciais que possuam cotas em nome dos requeridos, e com utilizao do sistema BACEN-JUD para bloqueio das contas bancrias em nome dos requeridos. 4. DOS PEDIDOS Ante o exposto, requer o Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo: a) seja a presente autuada e processada na forma e no rito preconizado no art. 17 da Lei n 8.429/92; b) seja dispensado o pagamento de custas, emolumentos e outros encargos, desde logo, vista do disposto no art. 18 da Lei n 7.347/85, aplicado subsidiariamente;

c) sejam as intimaes do autor feitas pessoalmente, dado o


disposto no artigo 236, 2, do Cdigo de Processo Civil e no art. 14 do Provimento n 14/99, de 08/03/99, da Corregedoria Geral da Justia do Estado do Esprito Santo, com a redao que lhe foi dada pelo Provimento n 15/99, de 14/04/99;

d) seja deferida a medida liminar de indisponibilidade


dos bens dos requeridos, acima formulada;

e) sejam intimados a Cmara Municipal de Anchieta e o


Municpio de Anchieta, na pessoa de seus representantes legais, para que, como litisconsortes necessrios, venham integrar a lide, j que, em tese, tm interesse no deslinde da causa e existe previso legal nesse sentido (art. 17, 3, da Lei n 8.429/92 e art. 6, 3, da Lei n 4.717/65);
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f)

seja determinada a notificao dos requeridos para, querendo, oferecer manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos e justificaes, dentro do prazo de quinze dias, na forma prevista no 7 do art. 17 da Lei n 8.429/92;

g) seja, aps, recebida a petio inicial, determinada a


citao dos requeridos para, querendo, contestar o presente pedido, sob pena de confisso e revelia, permitindo-se ao Oficial de Justia utilizar-se da exceo prevista no art. 172, 2, do Cdigo de Processo Civil;

h) seja, aps regular instruo, julgado procedente o


presente pedido, condenando-se os requeridos nas sanes civis previstas no art. 12, inciso II, pela prtica dos atos de improbidade administrativa descritos no artigo 10, caput, da Lei n 8.429/92 (por todos os requeridos) e, tambm, inciso VIII, deste mesmo dispositivo legal (pelas requeridas DALVA DA MATTA IGREJA e INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME) e, subsidiariamente, nas sanes civis alistadas no art. 12, inciso III, pela prtica, por todos os requeridos, dos atos de improbidade descritos no art. 11, caput, e inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa;

i)

seja declarada a nulidade do Processo Licitatrio n 12/2011 (Convite) e, por conseguinte, do Contrato Administrativo n 19/2011, celebrado entre a CMARA MUNICIPAL DE ANCHIETA e a empresa INNOVAR CONSULTORIA EM MEDICINA E SEGURANA DO TRABALHO LTDA ME, incluindo as ordens de pagamento e demais atos dele decorrentes; j) a produo de todas as provas admitidas em Direito, notadamente documental, depoimento pessoal dos requeridos, sob pena de confisso, oitiva de testemunhas, realizao de percias e inspees judiciais; k) a condenao dos requeridos ao pagamento das custas processuais e eventuais honorrios de assistente tcnico e perito judicial;

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l) aps o trnsito em julgado da sentena, sejam expedidos ofcios ao Tribunal Regional Eleitoral e ao Tribunal Superior Eleitoral, para o fim previsto no artigo 20 da Lei n 8.429/92; 5. DO VALOR DA CAUSA D-se causa o valor de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais).

Anchieta, 19 de maro de 2013.

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