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Rede de Ensino LFG Curso Preparatrio para Agente da Polcia Federal - Noes de Administrao

Noes de Administrao Mdulo III

5. Administrao Financeira e Oramentria

5.1. Oramento Pblico


O Oramento Pblico se constitui num instrumento do Governo, no sentido do mesmo elaborar seu plano de trabalho, anunciar sociedade as aes que sero realizadas, controlar a execuo dessas aes e avaliar o grau de sucesso nas suas operaes. Portanto, o oramento um plano de trabalho do Governo. um documento que contm propostas, para o perodo de um ano. um documento produzido pelo Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo, que pode inclusive alter-lo em alguns aspectos. Vejamos algumas definies j consagradas sobre o Oramento Pblico: uma lei de iniciativa do poder executivo, e aprovada pelo poder legislativo, que estima a receita e fixa a despesa da administrao governamental. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um exerccio para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exerccio seguinte (ABOP Associao Brasileira de Oramento Pblico, Glossrio de termos oramentrios e afins). A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade (Art. 2o. da Lei no 4.320/64). o ato pelo qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo perodo, e em pormenor, a execuo das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim com a arrecadao das receitas j criadas em lei (Aliomar Baleeiro). Assim, observe as caractersticas fundamentais do oramento pblico: Documento legal, elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, que pode fazer alteraes no mesmo (emendas ao oramento); Compreende um determinado perodo de tempo (doze meses, o chamado ano fiscal) e tem sua vigncia limitada a este perodo; Constitui-se num plano de trabalho do Governo nesse mesmo perodo de
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tempo, descrevendo as aes que sero executadas; Contm uma previso das diversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Pblico; Contm uma autorizao para as diversas despesas a serem realizadas, na realizao das aes previstas.

Ateno para este ponto: no tocante s despesas, o oramento apenas fixa seu limite mximo. Assim, diz-se que o oramento autorizativo. Por exemplo, se a despesa orada para um determinado municpio for igual a R$ 4 milhes no ano de 2008, isso no quer dizer que o prefeito vai gastar exatamente esse valor, pois esta cifra somente um limite. O poder executivo est autorizado, pela lei oramentria (aprovada pelo Poder Legislativo), a gastar no mximo R$ 4 milhes, mas pode gastar menos que isso. Se o prefeito fosse obrigado, pela lei oramentria, a realizar todas as despesas previstas, estaramos diante do chamado oramento impositivo. No Brasil o oramento pblico eminentemente autorizativo, pois estima as receitas e fixa limites mximos para as despesas.

5.2. Tipos de Oramento


Como instrumento legal do Estado, o Oramento Pblico vem passando por transformaes ao longo da histria. Sua evoluo no tempo pode ser descrita em dois momentos bem marcantes: o do oramento tradicional e o do oramento moderno.

a) Oramento Tradicional Enquanto instrumento formal, o oramento surgiu na Inglaterra, por volta do sculo XIX, em pleno desenvolvimento do Liberalismo Econmico. Sua principal funo era a de controle poltico, na medida em que foi uma forma pela qual o Parlamento pde limitar os poderes do Rei, no tocante criao de novos impostos. Assim, o Estado Liberal que surgia naquela poca passava a contar com um mecanismo de disciplina e controle das aes do poder executivo, visando manter o equilbrio financeiro nas contas pblicas, limitando o crescimento exagerado dos gastos e reduzindo a possibilidade de aumentos excessivos da carga tributria. No oramento tradicional, o aspecto econmico tinha posio menos importante do que o aspecto poltico. O oramento no era visto como um plano de trabalho do Governo, mas, sobretudo, como um limitador sua ao. As finanas pblicas tinham um carter neutro sobre a vida econmica. Era preciso somente mant-las
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sobre controle, para evitar que o Estado afetasse a economia de modo indesejvel. Nesse contexto, o oramento se resumia a uma relao de valores previstos discriminados pelas diversas unidades administrativas que compunham o Estado, e identificados tambm de acordo com os diversos itens de receita e de despesa.

b) Oramento Moderno No final do sculo XIX, o Estado abandonou a posio neutra da poca do Liberalismo, passando a atuar cada vez mais na vida econmica, inclusive como provedor de bens e servios. As finanas pblicas perderam seu carter neutro, uma vez que passaram a ser usadas para corrigir as distores no sistema econmico. Tal tendncia veio a se consolidar principalmente aps a grande crise de 1929, em que o Estado passou a ter um papel muito mais ativo na conduo da economia, como forma de combate s crises cclicas do capitalismo. Nos anos 30 as idias do economista ingls John Maynard Keynes passaram a predominar, defendendo a necessidade da interveno estatal no panorama econmico. O oramento pblico at ento era concebido como um mero demonstrativo de autorizaes legislativas, e dessa forma no mais atendia s necessidades dos executivos governamentais, cujas atribuies e encargos eram cada vez maiores. Nesse sentido o oramento moderno se tornou um instrumento de administrao das finanas governamentais. Assim, o oramento pblico passou a ser uma ferramenta de gesto, auxiliando o Governo nas diversas atividades do processo administrativo: programao, execuo e controle. Notadamente a partir da segunda guerra mundial o oramento pblico passou a apresentar uma feio de plano de trabalho, com cronogramas de execuo e previso dos meios de financiamento das aes. Nos anos 50, nos Estados Unidos, surgiu o Oramento de Desempenho, sendo aquele que representava os propsitos e objetivos para os quais os valores oramentrios eram fixados, os custos dos programas propostos para atingir tais objetivos, e os dados quantitativos que permitissem a mensurao das realizaes e o trabalho realizado em cada programa. Nos anos 60 a governo americano criou o PPBS Planning, Programming and Budgeting System, traduzido no Brasil como SPPO Sistema de Planejamento, Programao e Oramento. Trata-se de nova concepo do oramento, integrando o mesmo ao planejamento e gesto governamental, dando origem posteriormente ao oramento-programa. No oramento-Programa, as despesas so relacionadas no apenas de acordo com as unidades administrativas que as realizaro e de acordo com os diversos itens de gastos (tais como pessoal, material de consumo, combustveis, etc). As despesas passam a ser relacionadas tambm aos diversos programas que compem a agenda do Governo para o exerccio oramentrio. No interessa mais saber somente quem gasta e em que se gasta, mas, sobretudo, como e para que se gasta.
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Assim, podemos concluir que os elementos essenciais do oramento-programa so os seguintes: a) Objetivos e propsitos perseguidos pelo ente pblico, e para cuja consecuo so empregados os recursos oramentrios; b) Programas, isto , instrumentos de integrao dos esforos governamentais no sentido da concretizao dos objetivos pretendidos; c) Custos dos programas, mensurados atravs da identificao dos meios ou insumos (pessoal, material de consumo, equipamentos, servios de terceiros, etc) necessrios para a obteno dos resultados; d) Medidas de desempenho com a finalidade de permitir a avaliao das realizaes (produto final obtido) e os esforos despendidos na execuo dos diversos programas de governo; e) A integrao com o planejamento das atividades, na medida em que o oramento deixa de ser apenas um controle contbil e passa a funcionar tambm como instrumento de gesto.

O quadro a seguir ilustra as diferenas entre dois modelos bem distintos: o Oramento Tradicional e o Oramento-Programa:
Oramento Tradicional 1. O processo oramentrio dissociado processos de planejamento e de gesto. Oramento-Programa dos 1. O oramento se torna o elo entre o planejamento e a gesto das vrias funes da organizao.

2. A definio das dotaes oramentrias de cada 2. A definio das dotaes oramentrias d rgo tem por objetivo viabilizar a aquisio de prioridade aos custos de realizao dos programas, recursos. visando o alcance de metas e de resultados. 3. A estrutura do oramento est voltada para os 3. A estrutura do oramento d nfase aos aspectos aspectos administrativos e de planejamento como se contbeis da gesto quem gasta e o que se gasta. gasta e para que se gasta. 4. Os principais critrios para classificao de receitas 4. Os principais critrios de classificao enfatizam a e despesas so determinados em funo das unidades estrutura dos programas e as diversas funes administrativas e da natureza de cada item de receita e desempenhadas pelo Governo. despesa. 5. No h uma preocupao com sistemas de 5. Ocorre uma utilizao sistemtica de indicadores e acompanhamento e medio do trabalho, bem como padres de medio do trabalho e dos resultados dos resultados. alcanados. 6. O controle feito para verificar sobretudo a legalidade no cumprimento do oramento, ou seja, a 6. O controle enfatiza a avaliao da eficincia, da adequao da aplicao dos recursos s normas eficcia e da efetividade das aes governamentais. vigentes.

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Um comentrio adicional precisa ser feito acerca do chamado Oramento Base Zero ou Oramento por Estratgia. Trata-se de uma tcnica que pode ser usada para a elaborao do oramento, e que consiste basicamente no seguinte: A cada exerccio, ao invs do gestor ou administrador de um determinado rgo se basear no seu histrico de despesas, para apurar as necessidades do prximo ano, ele dever justificar detalhadamente todos os recursos solicitados ao rgo central de planejamento e oramento. Assim, a cada novo exerccio, o gestor deve sempre justificar os recursos solicitados, sem se basear na execuo oramentria de perodos anteriores da o nome base zero; o gestor no pode argumentar que necessita de certo montante de recursos apenas porque no ano passado foi este o montante gasto. Todos os gastos efetuados no passado devem passar por um processo crtico de reviso, dando origem a uma nova estimativa de gastos, os quais sero alocados numa escala de prioridades, de acordo com os objetivos e dos programas a serem implementados no exerccio seguinte. Em suma, a tcnica do Oramento Base Zero pretende eliminar uma memria de gastos trazida do passado, uma vez que muito comum os gestores formularem suas necessidades de recursos atravs de mtodos simplistas, tais como apenas repetir o montante gasto no ano anterior, acrescentado de certa expectativa de inflao, aumento de tarifas, reajustes contratuais, etc.

5.3. Princpios Oramentrios


Alguns princpios oramentrios so usados como referncia, orientando o gestor pblico nos processos de elaborao, execuo e controle dos oramentos. Trata-se de verdadeiras diretrizes para facilitar o processo oramentrio, no se constituindo em dogmas rgidos. So contribuies doutrinrias, resultantes da experincia internacional acumulada no mbito do Direito Financeiro, no qual se inserem as matrias relativas s Finanas Pblicas. No entanto, no caso brasileiro, a prpria legislao citada anteriormente tornou obrigatria a observncia de alguns desses princpios, como veremos a seguir.

a) Princpio da Anualidade ou Periodicidade Refere-se necessidade da limitao temporal, em geral, de um ano, para a estimativa das receitas e autorizao das despesas. Esse perodo limitado de tempo relativo vigncia do oramento denominado de exerccio financeiro. Portanto, o oramento tem sua vigncia limitada no tempo, durante um ano. No Brasil o exerccio financeiro se inicia em 1o de janeiro e termina em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Assim, o oramento s vlido para aquele ano
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especfico para o qual o mesmo foi elaborado e aprovado. A periodicidade do oramento apresenta interesse sob os seguintes aspectos: Aspecto Poltico: d a oportunidade ao Poder Legislativo de exercer uma de suas principais funes, intervindo periodicamente na atividade financeira do Estado; Aspecto Econmico: permite ajustar as finanas pblicas s variaes cclicas da conjuntura econmica, levando o Governo a atuar em situaes de recesso ou de expanso da renda nacional, ou seja, serve como um instrumento de gerenciamento macroeconmico.

b) Princpio da Universalidade De acordo com este princpio, o oramento deve conter a totalidade das receitas do Estado, sejam elas provenientes de tributos, rendas diversas, etc. Igualmente deve conter a totalidade das despesas a cargo da administrao pblica. O princpio da universalidade recomenda, portanto, que todas as receitas e despesas dos trs Poderes, seus rgos, fundos e entidades da Administrao Indireta, devem constar no Oramento uno. Essa regra considerada, pelos estudiosos das finanas pblicas, como indispensvel para o controle parlamentar sobre as finanas pblicas, uma vez que: Permite ao Poder Legislativo conhecer todas as receitas e despesas, dando previamente a autorizao para a respectiva realizao; assim como o total das despesas e a correspondente necessidade de tributos para atend-las; Impede o Poder Executivo de executar despesa sem a prvia autorizao do Poder Legislativo.

A base legal o art. 165, 5, da Constituio Federal e os artigos 2, 3 e 4 da Lei 4.320/64.

c) Princpio do Oramento Bruto Junto ao princpio da universalidade surgiu o do oramento bruto, com o mesmo objetivo de facilitar o controle financeiro pelo Legislativo. A Lei 4.320/64, em seu art. 6, dispe sobre este princpio nos seguintes termos "todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues". No 1 do mesmo artigo temos um esclarecimento sobre a aplicao do princpio: "as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva receber".

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d) Princpio da Unidade O oramento pblico uno, pois engloba todas as instituies e atividades de cada um dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. Para cada entidade da federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) deve existir um nico oramento para o exerccio financeiro correspondente. Este princpio preconiza a existncia de um s documento oramentrio, englobando todas as receitas e despesas do ente poltico, o que permite o confronto dos totais globais das receitas e despesas, para determinar a existncia de equilbrio, dficit ou supervit oramentrio. Alm disso, ao Poder Legislativo, permite uma viso global, possibilitando-lhe um melhor controle das operaes financeiras do Governo como um todo.

e) Princpio da Exclusividade As normas constantes da lei oramentria no devem conter matria estranha ao prprio oramento, ou seja, outros assuntos que extrapolem a esfera da execuo oramentria: a previso das receitas e autorizao das despesas. Segundo Giacomoni, a adoo desse princpio, na reforma constitucional de 1926, teve por objetivo acabar com as "caudas oramentrias" ou, segundo Rui Barbosa chamava, "oramentos rabilongos", que eram incluses, na lei oramentria, de dispositivos estranhos matria ou a questes financeiras. Na Constituio Federal de 1988, tal princpio encontra-se estabelecido no art. 165, 8: "a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa", excetuando-se da proibio, nos termos da lei, a autorizao para: Abertura de crditos suplementares; Contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita oramentria (ARO).

O assunto , tambm, tratado no art. 7o da Lei 4.320/64. A abertura de crditos suplementares dever estar autorizada previamente na Lei Oramentria Anual, bem como a autorizao para o ente pblico contratar operaes de ARO junto ao sistema bancrio, para atender a eventuais situaes de insuficincia de caixa, frente aos seus compromissos financeiros.

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f) Princpio da Especificao, Discriminao ou Especializao As despesas devem ser classificadas de forma detalhada, para facilitar sua anlise e compreenso. A especificao se refere no somente identificao dos recursos e dos gastos, mas tambm localizao desses dentro dos rgos da administrao pblica, nos programas, subprogramas, atividades ou projetos, e setorizados de acordo com a situao geogrfica ou regional. Indicam-se as fontes de receita, os elementos de despesa e os bens e servios que sero adquiridos e colocados disposio da coletividade. Assim, este princpio determina que as receitas e despesas sejam apresentadas de forma detalhada nos oramentos, possibilitando o conhecimento das origens dos recursos e de sua correspondente aplicao. A finalidade, alm da clareza e compreenso do oramento, facilitar a anlise e a ao fiscalizadora do Legislativo sobre as finanas pblicas. A especificao das contas das receitas e despesas na atualidade deve considerar as exigncias do controle externo e interno, do planejamento administrativo, da avaliao econmica do impacto do gasto pblico sobre a economia, dos critrios dos registros contbeis, etc. A Lei 4.320/64, no seu art. 5, dispe que "a lei oramentria no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras". No seu art. 15, estabelece que "na lei oramentria a discriminao da despesa farse-, no mnimo, por elementos", entendidos estes, como "pessoal, material, servios e obras e outros meios que se serve a administrao pblica para a consecuo de seus fins". E no seu art. 20 e pargrafo nico, determina que os investimentos sero discriminados segundo os projetos de obras e outras aplicaes, fazendo exceo para os programas especiais de trabalho cujas despesas podero ser custeadas por dotaes globais.

g) Princpio da Flexibilizao No seria possvel operacionalizar o oramento sem a flexibilizao da sua execuo, mediante ajustes que se faam necessrios para atender aos objetivos do Governo. aconselhvel que o oramento, sempre quando necessrio, possa ser modificado quanto sua despesa e orientado pela vontade de quem o aprovou. O prprio mecanismo dos crditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinrios) cumpre a finalidade de adequar o nvel de despesas s necessidades imprevistas ou subdimensionadas, alm de permitir a adaptao do oramento a situaes supervenientes, tais como calamidade pblica, guerra, etc.

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h) Princpio da Clareza O documento oramentrio deve ser elaborado de maneira bem ordenada e completa em todas as suas etapas, assegurando resultados positivos na execuo das metas estabelecidas, para que seja um instrumento eficiente e adequado ao ato de governar, administrar e executar programas e planos de desenvolvimento scioeconmico. Esse princpio complementa o da publicidade, uma vez que dita que o oramento deve ter uma linguagem clara e compreensvel, no s aos tcnicos, mas a todas as pessoas que precisam consult-lo. Nos tempos atuais, ganha cada vez mais fora a idia da Transparncia nas contas pblicas, no sentido de que o poder pblico deve buscar cada vez mais dar acesso populao s informaes pertinentes ao montante de receitas arrecadadas e a sua respectiva aplicao nas despesas pblicas distribudas nos diversos programas do oramento. A Transparncia est fortemente ligada idia da Prestao de Contas, mecanismo pelo qual a sociedade tem como cobrar resultados dos seus governantes, na gesto dos recursos pblicos. Sendo assim, o princpio da clareza nas expresses constantes da Lei Oramentria e nos seus diversos demonstrativos se coaduna com as novas exigncias da sociedade contempornea.

i) Princpio do Equilbrio Financeiro O oramento deve manter um equilbrio do ponto de vista financeiro o montante da despesa autorizada no deve ultrapassar a receita prevista para o perodo. Procura-se consolidar uma poltica econmico-financeira que produza a igualdade entre os valores de receita e despesa, evitando dessa forma eventuais dficits que obriguem a constituio de dvidas. Busca-se impedir o ciclo vicioso do endividamento pblico: Sucessivos dficits exigem um aumento contnuo da dvida pblica para o seu financiamento; O aumento da dvida acarreta maiores gastos com juros e demais encargos; O que, por sua vez, gera presses deficitrias ainda maiores, e assim por diante.

A Lei Complementar no. 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prev uma srie de mecanismos que objetivam trazer para a prpria elaborao e execuo do oramento a busca pelo equilbrio nas contas pblicas, impondo limites para as despesas diante das receitas, e sanes para os entes pblicos que desrespeitarem tais limites.

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j) Princpio da Publicidade Esse princpio determina que o contedo do oramento deve ser divulgado por veculos oficiais de comunicao para conhecimento da sociedade e para eficcia de sua validade. No caso especfico do Governo Federal, a divulgao feita atravs do Dirio Oficial da Unio. Note-se que este princpio extensivo a todos os atos oficiais da administrao pblica. Sendo assim, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual devem ser divulgadas por veculos oficiais de comunicao, como o Dirio Oficial. O mesmo princpio vale tambm para Estados e Municpios, atravs de veculos prprios. Atualmente, a publicidade do oramento envolve tambm as suas fases de elaborao, discusso legislativa, execuo e controle, utilizando meios e linguagem que facilitem a participao da sociedade. Diversos entes pblicos tm procurado implantar o chamado oramento participativo, no qual o processo de elaborao da proposta oramentria, ou seja, dos valores previstos para receita e despesa, pode contar com a participao popular. Os cidados so chamados a opinar sobre programas e aes que gostariam que constassem da Lei Oramentria Anual, propondo sugestes e manifestando as demandas de sua comunidade.

l) Princpio da Legalidade (ou da Reserva Legal) Esse princpio tem fundamento no princpio da legalidade geral, segundo o qual a Administrao Pblica se subordina aos ditames da lei, bem como de assegurar o exame e aprovao do Poder Legislativo de todos os atos relacionados ao interesse da sociedade. A Constituio Federal contm vrios dispositivos que mencionam a obrigatoriedade do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e dos oramentos serem estabelecidos por lei, bem como da prvia autorizao legislativa para que sejam modificados. A Constituio estabelece ainda que so da exclusiva iniciativa do Poder Executivo as leis que estabelecero o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais (art. 165).

m) Princpio da No-afetao das Receitas Esse princpio postula que as receitas pblicas, em geral, no podero ser reservadas ou comprometidas para atender a determinados rgos, objetivos ou gastos. A exigncia de que as receitas no sofram vinculaes mais uma questo de bomsenso administrativo, pois a princpio elas sempre so destinadas a atender s
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despesas conforme as necessidades e prioridades da coletividade. Na prtica a sua observncia foi sempre complicada, quer pela sua relao direta com a prestao de certos servios, a exemplo das taxas, quer devido a presses de determinados grupos de interesse. A Constituio Federal de 1988 estabelece, em seu art. 167, IV, que so vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas: A repartio da arrecadao dos impostos (arts. 158 e 159); A destinao de recursos para aes e servios pblicos de sade (art. 198, 2); EC 29/00; A destinao de recursos para a manuteno e o desenvolvimento do ensino (art. 212); Os recursos para realizao de atividades da administrao tributria (art. 37, III) EC 42/03; A prestao de garantias s operaes de ARO (art. 165, 8); A prestao de garantias ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos com esta (art. 167, 4);

n) Princpio da Programao Esse princpio decorrente da evoluo das funes do oramento pblico: de instrumento de autorizao e controle parlamentar para o de auxiliar s funes de administrao, planejamento e gerncia da ao governamental. O oramento tradicional, com nfase nos "meios", tinha como papel principal servir para a autorizao e fiscalizao legislativa. Na atualidade, ele vai alm, na medida em que expressa os objetivos, programas, metas e respectivos custos. Uma vez que o oramento-programa se concentra no atendimento de demandas da coletividade, as restries fiscais, decorrentes de limites socialmente aceitos para o crescimento da carga tributria, levam a administrao pblica a procurar se tornar cada vez mais eficiente no uso dos recursos escassos de que dispe, frente s crescentes demandas sociais.

5.4. Diretrizes Oramentrias


No Brasil, as principais normas jurdicas relativas ao Oramento Pblico encontramse contidas nos seguintes dispositivos legais: Constituio Federal da Repblica, de 1988, nos seus artigos 163 a 169 (Captulo II Das Finanas Pblicas);

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Lei Federal no 4.320/64 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal; Lei Complementar no 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF Estabelece Normas de Finanas Pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias; Portaria no 42/99 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Atualiza a discriminao da despesa por funes de que trata a Lei 4.320/64, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias; Portaria Interministerial no 163/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional STN e Secretaria de Oramento Federal SOF, consolidada com as Portarias 212/2001, 325/2001 e 519/2001.

A Constituio Federal de 1988 trata das funes de planejamento e oramento em vrios dos seus dispositivos, mais especificamente nos arts. 165 a 169, instituindo trs instrumentos bsicos a serem estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.
Ao instituir estes trs instrumentos, a CF/88 prev claramente a necessidade de integrao entre as funes de planejamento e oramento, exigindo a compatibilizao e a consonncia com o plano plurianual dos planos gerais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social. A novidade, na norma constitucional, a criao da LDO, com a finalidade, dentre outras, de destacar, da programao plurianual, as prioridades e metas a serem contempladas nos oramentos anuais, e orientar a sua elaborao. Quanto aos planos, a Constituio Federal concebe duas modalidades: o plano plurianual que estabelece as diretrizes, objetivos e programas governamentais para o perodo de quatro anos, orientando as programaes oramentrias anuais, e os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento cujo contedo deve est sempre em consonncia com o plano plurianual.

O Plano Plurianual PPA O Plano Plurianual o instrumento da ao governamental que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica e as despesas de capital e outras delas decorrentes e relativas aos programas de durao continuada.

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Disposies Constitucionais: Os oramentos fiscal e de investimentos das empresas devem ser compatibilizados com o PPA; O incio de qualquer investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, depender de sua prvia incluso no PPA, sob pena de crime de responsabilidade; Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o PPA e aprovados pelo Congresso Nacional ou Assemblia Legislativa.

O prazo para envio do projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo o dia 31 de agosto do primeiro exerccio do mandato do Chefe do Poder Executivo. Aprovado, o PPA vigora do segundo exerccio do mandato governamental at o primeiro exerccio do mandato subseqente. O Decreto Federal n 2.829/98 estabelece normas para a elaborao e execuo do PPA e dos Oramentos da Unio, a partir do exerccio de 2000, tendo como pressuposto bsico a produo de mudanas na Administrao Pblica pelo planejamento, com foco em aspectos tais como: viso estratgica, programas, gerenciamento, informao, avaliao e integrao.

A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO A LDO, devidamente compatibilizada com o PPA, dever conter: As metas e prioridades da Administrao Pblica, incluindo as despesas de capital, para o exerccio seguinte; Orientaes para a elaborao da Lei Oramentria Anual; Disposies sobre alteraes na Legislao Tributria; A poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; Autorizao especfica para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos ou alterao de estrutura de carreiras, bem como admisso de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista; Os limites para elaborao da proposta oramentria dos Poderes Judicirio e Legislativo.

Na Unio, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo ao Legislativo at o dia 15 de abril do exerccio anterior ao da Lei Oramentria Anual. A sesso
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legislativa ordinria no ser interrompida at que o projeto de Lei da LDO seja aprovado. Vale lembrar que, conforme a Emenda Constitucional n 50, de 14/02/2006, a sesso legislativa vai do perodo de 02 de fevereiro a 17 de julho, e de 1 de agosto a 22 de dezembro.

A Lei Oramentria Anual - LOA A composio da Lei Oramentria Anual est prevista na CF/88, art. 165, 5: Oramento fiscal, incluindo todas as receitas e despesas, referentes aos Poderes do Estado, seus fundos, rgos da administrao direta, autarquias, fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; Oramento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; Oramento da seguridade social, abrangendo todos os rgos e entidades da administrao direta ou autrquica, bem como os fundos e fundaes institudas pelo Poder Pblico, vinculados sade, previdncia e assistncia social.

Constitui matria exclusiva da lei oramentria a previso da receita e a fixao da despesa, podendo conter, ainda segundo a norma constitucional: Autorizao para abertura de crditos suplementares; Autorizao para contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita oramentria (ARO) na forma da lei.

Os oramentos fiscal e de investimentos sero compatibilizados com o PPA; tero a funo de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critrios de populao e renda per capita. As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem tero que ser compatveis com o PPA e com a LDO, para serem aprovadas. O prazo para envio do projeto da LOA ao Poder Legislativo at 31 de agosto. No prazo de trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, o Poder Executivo publicar relatrio resumido da execuo oramentria.

5.5. Ciclo do Oramento Anual


Uma vez que a cada exerccio ser preciso uma nova Lei Oramentria Anual, verifica-se que o processo oramentrio se d na forma de um verdadeiro ciclo, com quatro fases bem distintas:

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a) Elaborao da Proposta Oramentria Trata-se do momento em que cada um dos diversos rgos e entidades que compem a Administrao Pblica fazem o levantamento das suas necessidades de recursos para o exerccio seguinte, levando em considerao os programas do Governo e os objetivos de desenvolvimento econmico e social do pas. O rgo central de planejamento recebe todas estas demandas e as consolida num nico documento, compatibilizando-o com a estimativa das receitas esperadas para o prximo ano. Em seguida, redistribui a previso de gastos de acordo com os parmetros macroeconmicos, estabelecendo as quotas finais de recursos para cada rgo. Finalmente, produzido o texto do projeto da Lei Oramentria Anual, juntamente com os diversos anexos que iro detalhar todas as receitas e despesas, de acordo com classificao oramentria prpria. O projeto da LOA ento remetido ao Poder Legislativo, junto com mensagem do chefe do Poder Executivo, para aprovao.

b) Discusso e Aprovao da Lei Oramentria Ao chegar no Poder Legislativo, o projeto da LOA ser apreciado pelos congressistas, que podero propor emendas ao texto inicial, dando origem a um texto substitutivo. O projeto da LOA cumprir um rito semelhante ao das demais leis que tramitam pelo Congresso Nacional, sendo exigido apenas maioria simples para sua aprovao. A aprovao das emendas depender: Da sua compatibilidade com o PPA e a LDO; Da indicao dos recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, desde que no incidam nas dotaes para pessoal e encargos, servio da dvida, transferncias tributrias constitucionais para Estados, Distrito Federal e Municpios, e Seguridade Social; Sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses e com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Modalidades de Emendas ao projeto de lei oramentria anual: Emendas de Texto - visam fazer alteraes no texto do projeto de lei ou em seus quadros e tabelas; Emendas de Receitas so utilizadas com o objetivo de corrigir erros ou omisses, devendo trazer a fonte de receita; Emendas de Despesas - compreendem aumentos nas dotaes constantes da proposta Oramentria ou incluso de nova programao, distinguindo-se em:
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o Emendas Individuais - so de iniciativa de cada parlamentar, num mximo de 20, excludas do limite as que se destinam ao texto da lei e ao cancelamento total ou parcial de dotaes oramentrias; o Emendas Coletivas - so de iniciativa das Comisses Permanentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, das bancadas estaduais e das bancadas regionais no Congresso Nacional. Aps a devida aprovao da LOA, com ou sem emendas, o Poder Legislativo devolve para o Poder Executivo, para sano ou veto. Sendo sancionada pelo Presidente da Repblica, a LOA agora ser promulgada, e com sua publicao no Dirio Oficial da Unio, estar produzindo os seus devidos efeitos legais.

c) Execuo Oramentria Esta fase transcorre durante todo o exerccio financeiro, pois consiste na efetiva arrecadao, por parte do Governo, das diversas receitas previstas, bem como a realizao das despesas programadas para o perodo. Veremos mais adiante as diversas fases que as receitas e as despesas pblicas iro atravessar durante sua execuo.

d) Controle e Avaliao. O controle se inicia junto com a execuo do oramento, uma vez que o prprio Governo, atravs dos seus rgos de controle interno ou de controle externo, inicia a fiscalizao sobre os gestores pblicos, com relao legalidade dos procedimentos executados. No tocante avaliao, trata-se de preocupao especfica com os resultados efetivos dos programas realizados durante o ano, em termos de benefcios gerados para a populao.

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Questes de Concursos

01 - (Analista de Finanas e Controle - SFC) As metas e prioridades da Administrao Pblica Federal e a orientao sobre a elaborao oramentria constaro: a) Do oramento fiscal b) Do oramento de investimento das empresas estatais c) Do plano plurianual d) Da lei de diretrizes oramentrias e) Do oramento da seguridade social 02 - (Analista de Finanas e Controle-SFC) Assinale a opo correta: a) Os planos plurianuais so leis de iniciativa do Poder Legislativo. b) Na lei de diretrizes oramentrias incluem-se as despesas correntes e de capital para o exerccio financeiro subseqente. c) Uma lei oramentria anual no contm dispositivo estranho fixao da receita e previso da despesa. d) As condies necessrias instituio e ao funcionamento de fundos so estabelecidas em lei complementar. e) Os crditos especiais so abertos para o atendimento de despesas imprevisveis e urgentes, tais como as decorrentes de calamidade pblica. 03 - (Analista de Finanas e Controle-SFC) As despesas e receitas dos trs Poderes da Unio, as dotaes relativas aos investimentos das empresas federais e o oramento das entidades e rgos do sistema de seguridade social fazem parte do (a): a) Plano plurianual b) Lei de diretrizes oramentrias c) Lei oramentria anual d) Oramento fiscal da Unio e) Plano nacional de investimentos 04 - (PFN / ESAF) Sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso: a) Na lei de diretrizes oramentrias b) No plano plurianual c) Na lei oramentria anual d) Em crdito especial para a poca do pagamento e) No Caixa nico da Unio 05 - (TCU-ESAF) O Poder Legislativo no poder aprovar emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias, seno quando: a) Aprovadas por maioria absoluta dos congressistas. b) Compatveis com a programao plurianual. c) Tiverem parecer favorvel da Comisso Tcnica competente. d) Indicarem recursos provenientes da anulao de despesas. e) Tiverem parecer favorvel emitido pela Comisso Mista do Congresso.

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06 - (AGU-ESAF) A prescrio legal de que a lei oramentria deve conter todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas, em lei, consubstancia o princpio oramentrio da: a) Universalidade b) Unidade c) Especializao d) Uniformidade e) Anualidade 07 - (AFCE/TCU-93) Quando se diz que as receitas e despesas devem constar na lei de oramento, sem quaisquer dedues, isto decorre da aplicao do princpio: a) b) c) d) e) Da universalidade; Da exclusividade; Do oramento bruto; Da exatido; Da totalidade.

08 - (ESAF-DF) So princpios gerais da Lei de Oramento: a) b) c) d) e) Especificao, evidenciao e uniformidade. Abrangncia, centralizao e anuidade. Autorizao, universalidade e controle. Discriminao, uniformidade e centralizao. Unidade, universalidade e anualidade.

09 - (AFC-ESAF) As alteraes na legislao tributria, a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento e as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente constaro, a cada ano: a) b) c) d) e) Da lei de diretrizes oramentrias Da lei oramentria anual Do oramento fiscal da Unio Do oramento de investimento das empresas estatais Da lei sobre gesto financeira e patrimonial da Unio

10 - As previses de receitas e fixao das despesas sempre se referem a um perodo limitado de tempo. Esse enunciado definido pelo princpio da: a) Universalidade b) Anualidade c) Especificao d) Exclusividade e) N.d.a. 11 - As despesas so classificadas, como um nvel de desdobramento tal que facilite a anlise por parte das pessoas. Esse enunciado relativo ao princpio da: a) Universalidade b) Anualidade c) Especificao d) Exclusividade e) N.d.a.

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12 - O Oramento aprovado deve conter as todas as receitas e todas as despesas relativas aos Poderes da Unio, Estados e Municpios, incluindo rgos e entidades da administrao direta e indireta, bem como as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Esse enunciado defendido pelo princpio da: a) Universalidade b) Anualidade c) Especificao d) Exclusividade e) Uniformidade. 13 - O Princpio do equilbrio aquele em que: a) Todas as receitas e despesas devem estar previstas no Oramento b) Todas as receitas e despesas devem ser detalhadas para que as pessoas possam entender o Oramento c) Todas as receitas e despesas sejam previstas para um determinado perodo de tempo e que esse perodo seja igual ao ano civil d) O montante da despesa fixada no pode ultrapassar ao montante da receita prevista e) Nenhuma das anteriores. 14 - (Analista de Finanas e Controle-SFC) - As despesas e receitas dos trs Poderes da Unio e as dotaes relativas aos investimentos das empresas federais e o oramento das entidades e rgos do sistema de seguridade social fazem parte do (a): a) b) c) d) e) PPA LDO LOA Oramento fiscal da Unio Plano nacional de investimentos

15 - (Auditor-TCE-ES/ESAF/2001)- Compreender as metas e prioridades da administrao pblica, dispor sobre as alteraes da legislao tributria, e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento: a) b) c) d) e) Plano plurianual Oramento fiscal Lei de diretrizes oramentrias Oramento de investimento das empresas estatais Oramento da seguridade social

16 - (Fiscal SEFAZ / DF / 2001- FCC) - A Lei n 4.320/64, ao estabelecer que em caso de dficit, a Lei do Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura, teve em conta o princpio: a) b) c) d) e) Da anualidade Do oramento bruto Do equilbrio Da unio Da discriminao ou especializao

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(PF CESPE/2004) - Com relao ao tema oramento-programa, julgue os itens seguintes. 17 - A alocao de recursos visa consecuo de objetivos e metas (CERTO ou ERRADO?). 18 - O principal critrio de classificao utilizado o funcional-programtico (CERTO ou ERRADO?). 19 - O controle visa avaliar a qualificao tcnica dos agentes governamentais (CERTO ou ERRADO?).

20 - (Pol. Civil/PA - CESPE/2006) - O oramento pblico tem como uma de suas principais funes a de controle da atividade financeira do Estado. Para efetivao desse controle, no processo de elaborao da proposta oramentria, devem ser respeitados alguns princpios oramentrios, os quais no incluem o princpio da: a) Universalidade. b) Exclusividade. c) Anualidade. d) Tolerncia

(Perito Criminal/PF - CESPE/2004) Com base na legislao oramentria brasileira, julgue os itens subseqentes. 21 - De acordo com o calendrio vigente, o presidente da Repblica, no primeiro ano de seu mandato, governa o pas com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual aprovados pelo seu antecessor, embora no esteja impedido de propor alteraes (CERTO ou ERRADO?). 22 - As empresas estatais no-integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social sero includas no oramento de investimento das estatais somente em relao s suas novas imobilizaes financiadas com recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social (CERTO ou ERRADO?). 23 - (CESPE - ACE-TCU/2004) Institudo pela Constituio Federal de 1988, o plano plurianual, de vigncia coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (CERTO OU ERRADO?). 24 - (CESPE-ACE-TCU/2004) Considere a seguinte situao hipottica. Um parlamentar apresentou, junto a uma das casas do Congresso Nacional, projeto de lei estabelecendo que a parcela do governo federal do produto da arrecadao do imposto territorial rural (ITR) passaria a ser destinada ao financiamento do programa de reforma agrria. Nessa situao, embora seja pequeno o montante de recursos envolvidos, o projeto dever receber aprovao quanto a sua constitucionalidade (CERTO ou ERRADO?). 25 - (CESPE - ACE-TCU/2004) Os rgos do Poder Judicirio, as casas do Congresso Nacional e o Ministrio Pblico, amparados na autonomia administrativa e financeira que lhes garante a Constituio Federal, devem elaborar as respectivas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados na lei de diretrizes oramentrias e encaminh-las ao Congresso Nacional no mesmo prazo previsto para o envio do projeto de lei oramentria do Poder Executivo, ou seja, at quatro meses antes do encerramento do exerccio (CERTO ou ERRADO?).

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Gabarito
01 D 02 D 03 C 04 B 05 B 06 A 07 C 08 E 09 A 10 B 11 C 12 A 13 D 14 C 15 C 16 C 17 CERTO 18 CERTO 19 ERRADO 20 D 21 CERTO 22 ERRADO 23 ERRADO 24 ERRADO 25 ERRADO

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