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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA Bolsista Responsvel: Fernanda dos Passos Professor Orientador: Aires Jos Rover Objetivo: O seguinte resumo foi feito com o intuito de compor o trabalho - cujo tema e-Democracia - que vm sendo desenvolvido fruto da bolsa do Programa de Iniciao Cientfica (PIBIC).

Resumo do Livro

Teoria Geral da Administrao Pblica,


de Robert B. Denhardt
Sumrio Apresentao Sobre o autor Captulo I Captulo II Captulo V Captulo VI Captulo VII Captulo VIII Apndice Dirio do Administrador Referncias Bibliogrficas 02 02 02 07 09 12 15 35 36 37

Apresentao
A Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), inaugurou em Agosto de 2008 o Curso Superior de Administrao de Servios Pblicos, e para o desenvolvimento do curso de Graduao em Administrao de Servios Pblicos e de Mestrado Profissional em Administrao, foram adotados os dois livros do Denhardt: Teoria Geral de Administrao Pblica e The new public service. Dada a relevncia de sua obra para os novos cursos, os dois autores foram convidados a visitar a universidade, em maio de 2006, quando fizeram palestras, debateram ideias e trocaram experincias e impresses com os professores e com os alunos das primeiras turmas de Administrao de Servios Pblicos (da Graduao e do Mestrado). A traduo do livro Teoria Geral de Administrao Pblica foi uma decorrncia natural; servia sob medida s necessidades de contedos epistemolgicos e tericos para os alunos de Administrao de Servios Pblicos. O que o autor Denhardt nos propicia, em seu livro Teoria Geral de Administrao Pblica , uma viso vigorosa das dimenses no contempladas em grau adequado pela literatura tradicional, principalmente a nfase no governo democrtico, no interesse pblico e no papel de cidado do administrador pblico como articulador, facilitador e catalisador dos anseios dos cidados, tendo sempre em mira possibilitar a coproduo dos valores societrios publicamente definidos.

Sobre o autor
Robert B. Denhardt professor de Liderana e tica, diretor da Escola de Public Affairs da Universidade do Estado norte- americano do Arizona (EUA) e proeminente pesquisador visitante na Universidade de Delaware. Foi presidente da American S Rociety for Public Administration (ASPA) e membro da National Academy of Public Administration (NAPA). O Dr. Denhardt publicou 18 livros.

Captulo I Organizao pblica como objeto de aprendizagem


O propsito deste livro demonstrar a importncia de lidar com as organizaes pblicas de forma inteligente, mas tambm trata do modo como nosso conhecimento pode ser usado de forma compassiva com os problemas humanos, o autor destaca que as organizaes

so na verdade, produtos de aes humanas individuais, aes com sentido e significado especiais para quem nelas trabalha. Para analisar uma melhor efetividade das organizaes pblicas o livro levanta um conjunto bem bsico de questes: Como podemos desenvolver um entendimento melhor e mais sistemtico das organizaes pblicas? O que precisamos saber para que as organizaes pblicas sejam mais responsivas, isto , correspondam melhor, aos anseios pblicos? Como podemos usar o conhecimento que adquirimos de forma a melhorar a qualidade de nossas vidas?

1. Em busca de conhecimento
Segundo o autor questes levantadas no tpico acima tm, ao mesmo tempo, importncia prtica e terica. Todo profissional de administrao deve constantemente se perguntar que conhecimento ele pode gerar e de que modo ele pode aplic- lo.

1.1. Derivando a teoria da prtica


Para o autor o propsito central deste livro ser desenvolver um entendimento das organizaes pblicas que nos torne capazes de integrar teoria e prtica, reflexo e ao.

1.2. Abordagens diferentes: Caso A


Segundo o autor tanto os acadmicos como os profissionais procuraram resolver o problema da aquisio do conhecimento na administrao pblica e para entender de modo prtico as questes que eles levantaram, so ilustrados dois casos que nos mostram alguns tpicos centrais na teoria da administrao pblica. O primeiro caso ilustra a relao que existe entre a forma como vemos a vida organizacional e a forma como atuamos nas organizaes pblicas.

1.3. Abordagens diferentes: Caso B


O segundo caso ilustra novamente a conexo entre as teorias que as pessoas cultivam e as aes que elas empreendem, mas que tambm ilustra vrios outros tpicos que so centrais ao estudo das organizaes pblicas.

2. Teorias formais de Organizao Pblica


Para o autor se desejarmos refinar nossas aptides de dar respostas, com mais inteligncia e compaixo s situaes que enfrentamos enquanto membros ou usurios de organizaes pblicas, precisaremos considerar com mais cuidado as teorias implcitas que sustentamos. Uma maneira de faz- lo, evidentemente, comparar nossas prprias teorias implcitas de organizao pblica com as teorias mais explcitas desenvolvidas pelos tericos e profissionais, numa tentativa de compreender melhor o mundo organizacional em que vivemos e comparando as teorias formais de organizao pblica com as nossas prprias perspectivas, e da fazer os ajustes e refinamentos que nos tornariam capazes de entender de forma mais clara nossas prprias aes e as aes dos outros.

2.1. Por que estudar teorias formais?


Para o autor proveitoso examinar as teorias formais. As teorias formais so

desenvolvidas de uma forma mais cuidadosa, elas refletem tanto uma variedade de tpicos mais ampla do que normalmente se poderia levar em conta quanto uma agenda que d nfase aos itens que parecem mais importantes. Por esta razo, as teorias formais fornecem um marco de referncia contra o qual podemos medir nossas prprias abordagens vida organizacional. O propsito da teoria oferecer uma compreenso mais coerente e integrada de nosso mundo do que conseguiramos ter de outra forma. A teoria procura ir alm de uma simples observao dos fatos ou de uma adeso cega a certos valores e tenta fornecer interpretaes mais gerais. Ela no apenas aglutina fatos, ela extrai concluses deles; ela no apenas reconhece valores, ela os reordena. Dessa forma, as teorias acrescentam uma dimenso simblica nossa experincia.

2.2. O papel dos modelos


Segundo o autor os tericos de administrao pblica muitas vezes falam de seu trabalho como se consistisse na tarefa de desenvolver modelos de organizao ou modelos de administrao. Neste sentido, a palavra modelo no significa uma forma ideal de organizao ou um tipo de administrao, mas antes uma representao da vida real.

3. Construo de Teorias da Organizao Pblica


O autor relata que embora ainda no se tenha desenvolvido uma teoria da organizao pblica que seja completa e integrada, vrios temas muito importantes e apropriados a este estudo j foram explorados com grande detalhe. Embora este argumento venha a ser desenvolvido em todo o livro, cabe neste ponto rever algumas das formas pelas quais se viu a questo da construo da teoria da administrao pblica no passado e esboar algumas formas pelas quais se poderia desenvolver uma abordagem mais integrada., pode - se identificar pelo menos trs orientaes. Em primeiro lugar, a administrao pblica foi vista como uma parte do processo governamental e, portanto, tendo afinidade com outros estudos de cincia poltica. A teoria da organizao pblica simplesmente uma parte de uma teoria poltica mais ampla. Em segundo lugar, as organizaes pblicas foram vistas como se fossem iguais s organizaes privadas. Nesta viso, a teoria da organizao pblica constitui simplesmente parte de uma teoria organizacional ampliada. Em terceiro lugar, argumentou- se que a administrao pblica um campo profissional, muito semelhante ao direito ou medicina, que recorre a vrias perspectivas tericas para produzir impactos prticos. Nesta viso, a teoria da organizao pblica ao mesmo tempo inatingvel e indesejvel.

3.1. Administrao pblica e governo


Segundo o autor embora tenham sido vistas muitas vezes como os polos prtico e filosfico da disciplina, a administrao pblica e a teoria poltica tm heranas importantes em comum, que se baseiam em seu interesse por uma governana democrtica efetiva.

3.2. Administrao pblica e organizaes privadas


Segundo o autor, autores argumentaram que o comportamento dos indivduos dentro das organizaes e o comportamento das prprias organizaes so muito semelhantes, independentemente do tipo de organizao que se estude. Os interesses bsicos da administrao so os mesmos, quer se trate de administrar uma empresa privada ou um rgo pblico. Isto , nos dois casos, o administrador ter que lidar com questes de poder e

autoridade, com questes de comunicao e assim por diante.

3.3. Administrao pblica como profisso


Para o autor existe a viso de que a administrao pblica se v melhor como uma profisso, semelhante ao direito ou medicina, que se vale de mltiplas perspectivas tericas. De maneira semelhante, poder- se- ia argumentar que a formao para as carreiras na administrao pblica deveria seguir uma estratgia comparvel, com os educadores preocupando- se menos com o fundamento disciplinar de certas ideias e tcnicas do que com sua aplicabilidade aos problemas que os administradores enfrentam na realidade. A afirmao de que os administradores pblicos devam se valer apenas de perspectivas tericas desenvolvidas no contexto de uma disciplina acadmica tradicional, como a anlise organizacional ou a cincia poltica, significa dizer que os administradores pblicos devem buscar orientao em teorias no diretamente calibradas aos seus interesses.

4. Foco em organizaes complexas


Segundo autor para que se possa continuar a examinar o escopo das teorias da organizao pblica, importante observar duas outras tendncias, na teoria da administrao pblica, que limitaram o alcance das questes tratadas no campo. Em primeiro lugar, em sua maioria, os tericos da administrao pblica privilegiaram, em seus estudos, principalmente, as organizaes grandes e complexas, as definies dadas ao termo organizao giraram em torno de caractersticas muito claramente associadas s estruturas burocrticas tradicionais. Embora a maior parte das teorias revistas neste livro se concentre sobre organizaes grandes e complexas, a extensa gama de rgos pblicos sugere que permaneamos abertos a uma definio menos restritiva de nosso objeto. Alm disso, devemos estar conscientes de que, se assumirmos ou tomarmos os atributos das grandes estruturas burocrticas para definir as caractersticas das organizaes pblicas, poderemos, de forma inconsciente, estar perpetrando a continuao dessas estruturas.

4.1. Administrao pblica igual Administrao governamental


Em segundo lugar, em sua maioria, os tericos de administrao pblica equipararam,

em larga escala, a administrao pblica administrao governamental isto , realizao de mandatos de governo. Os estudiosos da administrao pblica se concentraram sobre as organizaes que formalmente fazem parte do governo: reparties, conselhos e comisses de nvel local, estadual e federal.

5. Redefinio do campo
Aqui o autor argumenta que podemos de fato chegar a uma teoria da organizao pblica mediante uma redefinio do campo. Para superar as restries das definies anteriores, impe- se que a abordagem alternativa contenha as seguintes caractersticas: deve tornar claras as perspectivas das abordagens anteriores ao campo polticas, genricas e profissionais; deve identificar a administrao pblica mais como um processo do que como algo que ocorre dentro de um tipo particular de estrutura (por exemplo, hierarquia); e deve enfatizar a natureza pblica deste processo, em vez de sua conexo ou ligao com sistemas formais de governo.

6. Concluso
Com estas consideraes em mente, podemos nos voltar agora para algumas foras que deram forma ao nosso entendimento do papel das organizaes pblicas na sociedade moderna. Como vimos, todos ns construmos teorias implcitas que guiam nossas aes nas organizaes pblicas

Captulo II Herana intelectual: Marx, Weber e Freud


O texto faz uma analisa da influncia dos trabalhos desses trs autores sobre as organizaes pblicas. Comeando por Marx, o autor examina seus trabalhos e compreende a conexo ntima que Marx via entre condio humana e processo de produo. Segundo Marx, o indivduo tem algumas capacidades naturais, certos poderes naturais, poderes vitais, comparveis a instintos. Ao mesmo tempo, porm, o individuo uma criatura sofredora, condicionada,

limitada e dependente de foras externas, para a sua sustentao. Segundo Marx as foras de produo parecem cobrar um modo de organizao cada vez mais complexo e opressivo, em que os indivduos sofrem alienao e despersonalizao cada vez maiores. No mbito do capitalismo burocrtico, o trabalho da pessoa incorporado produo das unidades padronizadas, que j no levam o selo ou marca do individuo. Nesse sentido, Marx afirmava que a grande massa trabalhadora no era livre, devido a um sistema burocrtico que privilegiava apenas uma pequena parte da sociedade, que era exatamente aquela que controlava os meios de produo. Weber faz uma anlise do que seria a burocracia ideal, para Weber . Todo o sistema de autoridade deve estabelecer ou assegurar uma crena em sua legitimidade, mas que isso pode ser feito de muitas maneiras diferentes. Weber identificou trs tipos puros de autoridade legitima: 1- AUTORIDADE LEGAL 2- AUTORIDADE TRADICIONAL 3- AUTORIDAE CARISMATICA Weber mostrou que se pode aplicar, igualmente bem, a organizao burocrtica a vrios contextos diferentes. Embora o termo burocracia se aplique quase sempre a rgos do governo, esta forma de organizao tambm encontrada em empresas de negocio, associaes voluntarias e at em instituies religiosas. Freud, embora tenha se concentrado, inicialmente, no papel teraputico da psicanlise, mais tarde comeou a examinar mais de perto as implicaes de seu trabalho para o entendimento dos grupos sociais e mesmo de sistemas culturais inteiros. Para Freud, em nenhuma circunstancia, a confuso do grupo mais visvel do que a relao do grupo e seu lder. Os membros do grupo desejam muito ter uma liderana, esperando encontrar algum que os ajude a lograr a espatifao de seu desejos; o lder visto como algum que pode realizar essa fantasia do grupo. Mas os lideres e os grupos funcionam em um ambiente sobre o qual eles no tem controle, de modo que o lder ser inevitavelmente forado - pelas realidades de sua prpria situao - a propor coisas que estaro tanto alm quanto aqum dos desejos do grupo.

Os grupos e as organizaes parecem muito mais importantes para o indivduo do que se poderia, inicialmente, se imaginar. Os indivduos usam os grupos e as organizaes, no somente para alcana fins preestabelecidos, mas tambm para servir como fontes diretas de satisfao de necessidades. Em sua base, a civilizao implica restrio, a exigncia de que o individuo abdique parte de sua autonomia e se submeta as restries do grupo. A mensagem central de Marx, Weber e Freud, para o nosso estudo, mais do que qualquer outra coisa, hoje, talvez de que precisamos de uma perspectiva para entender o mundo e nosso lugar nele uma perspectiva que esteja atenta, mas no se limite, ao impacto que as organizaes complexas tm em nossas vidas. Nossas sobrevivncia pessoal e coletiva depende de desenvolvermos tanto uma inteligncia bsica como um senso de compaixo, enquanto vivemos e trabalhamos numa sociedade de organizaes grandes e complexas.

Captulo 5 1. Temas do humanismo organizacional


O autor descreve como so tomadas as decises nos modelos administrativos e destaca a participao do indivduo nas organizaes. Destaca o cerceamento das liberdades decisionais em funo dos interesses do modelo organizacional posto, bem como visa enaltecer a participao do indivduo no sentido de imprimir sua autonomia enquanto decisor e, por consequncia, sedimentar uma base humanstica na organizao. Evidencia, por sua vez, quo importante a valorizao da personalidade humana no ambiente de trabalho ao citar mtodos de anlise dos modelos de administrao pblica; a exemplo do desenvolvimento organizacional (DO) e o movimento de base humanstica da Nova Administrao Pblica (NAP) Esse humanismo organizacional almejado defende estilos mais abertos e participativos de administrao resultariam, no s em trabalhadores mais satisfeitos, mas tambm em trabalhadores mais produtivos. Logo, inclui-se a participao de todos que tm contato com a organizao mesmo os participantes de nvel inferior ou os clientes. Para tanto, o estudo dos anseios do segmentos da organizao (leia-se: trabalhadores) faz-se fundamental.

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2. Personalidade e organizao

Ao pensar na personalidade do indivduo e a organizao, o autor elucidou os estudos de Argyris, autor que ganhou destaque nas relaes de troca entre a personalidade individual e as demandas da organizao com a publicao de Personality and organization (1957) atravs de estudos empricos relacionados a competncia interpessoal e a eficcia organizacional. Argyris argumentou que a tendncia das estruturas formais e as prticas de gesto tradicionais tendem a se chocar com o interesse de desenvolvimento pessoal do indivduo. Pois, inibe a tendncia natural do ser humano buscar a mudana passar de atividade para atividade. Portanto, que o novo modelo de gesto deve comear pelo entendimento das tendncias bsicas de crescimento e desenvolvimento dos indivduos e, posteriormente, tentar fundir o interesse de ambos organizao e trabalhador. Por esse processo de evoluo planejada, compreendido nos esforos da cincia comportamental, est o programa de Desenvolvimento Organizacional (DO). Que consiste na interveno de um agente externo para avaliao conjunta das atividades realizadas dentro da organizao de modo a desenvolver mtodos que auxiliem no aprendizado visando resultados de gestores e trabalhadores.

Basicamente um refinamento da teoria da aprendizagem, que implica na construo de uma relao entre instrumentalismo e crtica (aprendizagem) para a mudana

organizacional.

3. Desenvolvimento organizacional do setor pblico

Pelas vias do setor pblico,

Golembiewski, lanou em 1967 o livro

Men,

management, and morality, que entre outras leituras compreende na tentativa de integrao entre os membros nas organizaes: uma cincia comportamental. Produto de um conjunto crescente de pesquisas indica que uma sensibilidade moral pode estar associada a um produto satisfatrio e a uma satisfao do empregado. Embora o fim do autor seja ampliar a liberdade individual, Golembiewski defende a adoo de uma ordem moral externa para avaliar tanto o indivduo quanto a organizao, de modo que autonomia individual no deve ser o rbitro final do comportamento. A questo

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essencial para ele a centralizao e descentralizao nas organizaes, e que a horizontalidade descentralizao traz maior latitude moral. Fala ainda em objetividade na teoria e tica na prtica, prestando ateno s implicaes de valor no trabalho e minorando a discusso das tcnicas especficas de DO. Ele enaltece o uso de metavalores - contrastantes aos valores da administrao clssica.

Levanta questes polticas que julga inseparveis s mudanas. Ao orientar mudanas, trabalha os paradigmas existentes e acredita na criao de novos medida que outros mtodos so desenvolvidos. Assim, um trabalho desenvolvido sobre o campo da administrao pblica compreende na gesto da Nova Administrao Pblica (NAP). Portanto, antes de qualquer acordo na gesto pblica, preciso considerar suas mudanas e anomalias, a NAP.

4. A Nova Administrao Pblica (NAP)

A NAP oriunda da crena nos problemas existentes nas abordagens da administrao pblica, visa uma alternativa ampla aos padres de pesquisa e ensino. O autor, por sua vez, a entende mais como uma descoberta dos defeitos das teorias tradicionais do que como uma nova alternativa. O objetivo da NAP era formar um movimento entre os estudiosos. Tinha uma tendncia radical, mas no deixava de ser uma srie de adaptaes s demandas por relevncia, equidade e participao. Os adeptos defendiam que os administradores fizessem poltica de modo que o executivo suprisse necessidades de cunho eminentemente poltico. Fazer com que a administrao pblica se volte ao interesse de anlise das prticas polticas numa sociedade democrtica, no restringir-se aos procedimentos administrativos. Para tanto, estudar empiricamente no intuito de prescrever orientaes apropriadas sociedade. Contudo, a agenda que a Nova Administrao Pblica, na realidade, cobrava, era se tornar relevante para o sistema poltico. As criticas foram que estes cientistas no conseguiram produzir conhecimentos relevantes pois a pesquisa fora apenas quantitativa e no qualitativa comprometendo a qualidade do resultado. Em sua maior parte, os novos administracionistas pblicos pareciam interessados em reformar a cincia social positivista. Porm, Larry Kirkhart, apresentou- se como uma exceo que passou a ser vista como regra. Ele partiu do ponto de vista do existencialismo e da

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fenomenologia, de modo que esses pontos pudessem suplantar a viso tradicional. Sua defesa pela no- rotulao dos novos administradores pblicos criticados pela ento posio de gesto que examinasse as normas e valores, atuando sobre ambos como grupo fenomenolgico, deu- se, entre outros, por eles trazerem tona a salutar questo da eficincia versus a equidade e hierarquia versus participao.

5. Concluso
O trabalho dos humanistas organizacionais serviu bem para constatar as limitaes da perspectiva racional e as tcnicas desenvolvidas asseguraram certa conformidade dos trabalhadores. Contudo, ainda que os argumentos dos pensadores humanistas tenham contribudo em favor de uma administrao democrtica, seus trabalhos acabaram sucumbindo corrente predominante. No mesmo sentido caminharam os administracionistas pblicos que, apesar de levantar questes mais prementes, pouco responderam. Os trabalhos consistiram numa serie de comentrios apontando as mazelas da administrao pblica e cobrando ao para corriglos como um emaranhado manifestos. Contudo, ainda que no triunfantes, o resultado dessas correntes fomenta ainda hoje o interesse na compreenso da relao e integrao da poltica e da administrao pblica, estimulando estudos e pesquisa em funo do sentimento de incompletude no entendimento da vida nas organizaes pblicas.

Captulo VI nfase em poltica pblica e a nova gesto pblica 1. Desenvolvimento da orientao pela poltica pblica
O autor inicia o captulo demonstrando que importante o processo polticoadministrativo para as operaes governamentais, deve-se perceber que as organizaes pblicas fazem parte do processo poltico, fazendo com que a administrao no esteja separada da poltica, ela cumpre o papel de dar forma estas atravs de sua implementao, este posicionamento foi defendido pelos primeiros tericos de organizaes pblicas, colocando-se de modo crtico a ideia da dicotomia entre administrao e poltica.

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Rourke

argumenta

que

os

rgos pblicos dependiam de uma sustentao

econmica/poltica para a promoo de seu ponto de vista, para assim possurem influncia no sistema. Segundo ele, era fundamental que houvesse a responsividade desses rgos, que significa a correspondncia entre as decises dos burocratas e as preferncias da comunidade, para que assim estes rgos sejam considerados legtimos e democrticos.

2. Responsividade na poltica pblica


Redford, por sua vez, utiliza do conceito de moralidade democrtica, classificando este como um conceito valorativo centralizado no indivduo. Segundo seus princpios, os valores devem potencializar o indivduo e garantir que todos possam participar e possuir direitos fazendo parte do sistema, sendo esta participao essencial para o desenvolvimento da democracia. H duas propostas a respeito do controle da responsabilidade nas reparties pblicas, uma defende a boa formao tica e moral dos burocratas, para que eles prprios possuam princpios que garantam a legalidade e legitimidade destas instituies, constituindo a responsividade subjetiva; j a outra, sugere que devem haver meios para o controle da atividades desses burocratas, como a exigncia da representao de classe, ou at mesmo o afastamento do cargo por justa causa, gerando a responsividade objetiva. importante ressaltar que essas propostas no necessariamente precisam ser opostas entre si, sendo possvel a conciliao de ambas.

3. Eficcia na poltica pblica


Lowei preocupa-se com a eficcia e a coero nas polticas pblicas por acreditar que o principal responsvel por seu desenvolvimento no mais o legislativo, mas sim os rgos de implementao. Para isso, define o conceito de liberalismo dos grupos -de- interesse, sendo este otimista em relao ao governo e acreditando que o que bom para este, tambm para a sociedade, devendo garantir a acessibilidade da agenda poltica a todos os interessados. Em seu estudo sobre os modos de coero governamental , classifica-os em: regulatrio, redistributivo, distributivo e constitutivo. O primeiro envolve coero imediata queles que ultrapassam os limites de comportamento; o segundo implica uma coero por meio do ambiente, como atravs do tributo para beneficiar outro grupo; o terceiro envolve

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coero remota da conduta individual; e, por fim, o quarto utiliza desta coero remota aplicada ao ambiente, como na diviso proporcional do poder de representao.

4. Descoberta da implementao de polticas


Para Pressman e Wildavsky, a implementao de uma poltica se d atravs do estudo daquela na formulao desta, uma poltica no pode ser elaborada sem estudar sua viabilidade, caso contrrio, corre o risco de ficar somente no papel. J para Bardach, o problema principal no est na implementao das polticas pblicas, mas sim nas teorias polticas, econmicas e sociais, que fundamentam a criao de tais polticas. Autores como Wamsley e Zald tambm partem desse princpio.

5. Mtodo para a anlise de polticas


O movimento da anlise de poltica pblicas argumenta que esta necessria para um governo realmente eficaz, para isso defendem a racionalidade e a cincia social positiva, devendo os indivduos serem treinados para aplicao deste mtodo. Porm, h problemas com essa linha de pensamento, j que tal movimento instrumentaliza a atividade administrativa, fazendo com que esses profissionais se tornem acrticos, o que tem como consequncia a reproduo dos valores vigentes na sociedade, anulando a possibilidade de qualquer mudana.

6. A crise intelectual
Ostrom percebe que a corrente dominante da teoria de administrao pblica preocupava- se em demasia com a eficincia dos processos, o que gerou a chamada crise intelectual na administrao pblica dos EUA. Procurando solucionar esta crise, ele elabora um novo mtodo de estudo, baseado em trs elementos: o primeiro consiste no individualismo metodolgico que considera que o indivduo busca sempre o melhor para si atravs da racionalidade; a segunda est na distino entre os bens pblicos e privados, j que o primeiro, em princpio, est disponvel para o uso de todos; por fim, defende a opo de diferentes estruturas de deciso, para que os indivduos tenham amplas escolhas com base em sua racionalidade.

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Esta teoria marca um rompimento radical com a centralizao do controle da administrao-pblica, j que defende um governo descentralizado e tambm orientado pelo mercado. H, no entanto, defeitos na teoria de Ostrom o que gerou o debate acadmico com Golembiewski, este defende que a teoria de Ostrom no reflete a realidade, j que os indivduos nem sempre agem de acordo com a razo, mas tambm atravs de emoes e sentimentos, o que no garante a eficcia emprica do mtodo de Ostrom.

Captulo VII 1. Administrao Pblica e o Novo Servio Pblico


Parece que os tericos da administrao pblica no pem fim disputa em torno de seu trabalho; por isso, parece haver pouca possibilidade de se desenvolver alguma coisa que se assemelhe a um paradigma para o campo. H, de fato, um problema de identidade na teoria de administrao pblica, embora eu prefira descrev-la como crise de legitimidade, segundo a qual as bases convencionadas da teoria no refletem ou no correspondem s necessidades dos atores do campo tericos, profissionais e cidados. De fato, eu argumentaria que h uma concordncia significativa, mesmo que muitas vezes implcita, em torno da orientao considerada prpria ou justa da teoria da administrao pblica. A linha que une as teorias que, em caso contrrio, seriam dspares nasce diretamente da herana intelectual de Weber, com sua nfase na burocracia racional, e da herana poltica de Wilson, com sua nfase na dicotomia de poltica e administrao. O resultado a tentativa de construir uma teoria racional de administrao, com base num entendimento positivista do comportamento humano, para um contexto de accountability democrtica. Esta curiosa combinao de cincia social weberiana e industrialismo yankee tem diversos componentes diferentes. Em primeiro lugar, existe a viso de que o estudo prprio da administrao pblica o estudo de como operar organizaes pblicas da forma mais eficiente, isto , como alcanar objetivos dados com custo mnimo. Segundo esta viso, as metas e objetivos so determinados por funcionrios pblicos responsveis (tipicamente, legisladores) a quem os membros da burocracia prestam contas. Os meios para lograr estes fins podem variar, mas, de modo geral, a integrao das vrias subpartes da organizao requer uma estrutura hierrquica que leva a uma nica autoridade central no topo. Todo tipo

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de expediente ento usado para garantir a conformidade dos membros organizacionais a este padro racional de atividade derivado da misso da organizao. Neste esforo, a cincia chave. Diz-se que a cincia pode fornecer explicaes causais que permitiro maior controle sobre a organizao e seus membros por parte de quem tem acesso ao conhecimento e aos recursos, de quem detm posies de poder.

Em contraste com este conjunto predominante de compromissos na teoria da administrao pblica, sempre houve um contraponto no to bem compreendido de interesses pela administrao democrtica. Na ltima dcada, este interesse emergiu como uma crtica direta e especfica ao modelo racional, em todas as suas manifestaes, e como uma tentativa de levar a teoria da administrao pblica para alm de uma mera ao racional. O presente captulo examina esta nova crtica ao modelo racional, em seguida se volta para vrias perspectivas alternativas que ora comeam a ser discutidas, algumas com base na fenomenologia, outras com base na teoria social crtica e ainda outras que tm origem em outras tantas tradies intelectuais. O que talvez esteja emergindo um ponto de vista que se alimenta de uma maneira mais imediata nas tradies intelectuais do humanismo marxista, da psicanlise freudiana e da tradio poltica da democracia jeffersoniana. De uma forma sumamente importante, os tericos que se movem neste sentido colocam uma nfase muito forte na integrao da teoria e da prtica, procurando desenvolver teorias que sirvam como guias de significado para a vida em organizaes pblicas (WHITE, 1999; JUN, 2002).

1. Crtica do Modelo Racional

A teoria convencional de administrao pblica parece estar centrada no modelo racional de administrao. Mas o modelo racional e as teorias relacionadas tm vrias limitaes importantes. Neste ponto, convm resumir a nossa crtica ao modelo racional em termos de trs problemas importantes: (1) o modelo racional baseia-se numa viso estreita e restritiva da razo humana; (2) o modelo racional baseia-se num entendimento incompleto da aquisio de conhecimentos; e (3) os tericos que trabalham seguindo a tradio do modelo racional no conseguem conectar teoria e prtica de modo adequado.

1. Viso restrita da razo humana

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A primeira questo de que o modelo racional se baseia numa viso limitada e restritiva da razo humana pode ser abordada tanto de uma perspectiva histrica quanto por uma perspectiva mais imediata. A moderna teoria das organizaes, segundo Ramos, um subproduto dos processos organizacionais que surgem com o desenvolvimento de uma sociedade centrada no mercado. Para satisfazer as demandas do mercado (incluindo as demandas que so criadas artificialmente), os controladores das grandes organizaes buscam maior eficincia mediante um processo racionalizado de produo. Mas esta abordagem tem consequncias srias para o indivduo e para a sociedade. Na forma vigente de organizao, que Ramos chama de organizao economizante, a estrutura mecnica de produo, baseada na racionalidade instrumental ou tcnica, transforma o indivduo em trabalhador, o qual fica, por sua vez, sujeito a uma nova mentalidade de mercado. Mas, conforme argumenta Ramos, a expanso do mercado pode ter atingido agora um ponto de retornos decrescentes, em termos de desenvolvimento pessoal e tambm de estabilidade social. A organizao racionalizada deixa pouco espao para a auto-realizao; quando ocorre auto-realizao, ela meramente incidental ao processo de produo (o que contraria as noes de alguns tericos de relaes humanas). Alm disso, este processo nos leva cada vez mais a uma insegurana psicolgica, degradao da qualidade de vida, poluio e desperdcio dos recursos limitados do planeta (p. 23). Examinemos alguns destes pontos com mais detalhe. Se o modelo racional, de um lado, atrai nossa ateno para os meios que se fazem necessrios para atingir determinados fins, ele tambm afasta nossa ateno dos prprios fins. Ao concentrarmo-nos somente em torno da eficincia, poderemos deixar de examinar e de participar de forma plena nas decises que so importantes para ns, deixando assim, igualmente, de satisfazer nossas obrigaes democrticas. Agindo dessa forma, dificilmente estaremos facilitando a expresso dos valores societrios. Estas consideraes so de valor especial na discusso das organizaes pblicas. A distino cometida pelo modelo racional entre meios e fins relaciona-se claramente dicotomia entre poltica e administrao, em que o papel das organizaes pblicas consiste simplesmente em descobrir os meios mais eficientes para os fins politicamente dados. Mas, como vimos, a dicotomia de poltica e administrao no reflete a prtica nem enuncia de forma correta o papel da administrao numa democracia. Os membros das organizaes

pblicas carregam a responsabilidade especial de promover a democratizao do processo poltico, alm de simplesmente atuarem com eficincia.

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Os integrantes das organizaes pblicas tambm carregam a obrigao de agir com fairness, compreenso e humanidade, mas at esta obrigao se torna mais difcil, diante de uma perspectiva meramente racional, que ignora outros aspectos da vida humana como a emoo e a intuio. Diz-se que a emoo interfere no planejamento racional e na tomada de deciso; diz-se que a intuio deprecia a razo e a ordem. No entanto, a emoo e a intuio so aspectos importantes da existncia humana, como, alis, devem ser, particularmente porque estas reas de nossa experincia se conectam de forma mais clara com nossos sentimentos e nossos valores. Estes autores parecem concordar que os mecanismos de controle das organizaes complexas trivializam a interao pessoal, de tal forma que os indivduos se tornam meramente objetos a serem usados no processo de produo. Cada um se torna um instrumento a ser manipulado pelo outro na busca eficiente dos objetivos organizacionais. De um modo mais importante, todo indivduo perde o senso de auto-reflexo e auto-entendimento, que essencial criatividade e ao crescimento pessoal. Novamente,

estas preocupaes so at mais pronunciadas em organizaes pblicas do que em outras. Um problema final com o conceito de razo usado pelo modelo racional de administrao que ele omite toda preocupao com o contexto moral em que a ao pode acontecer. Como se viu anteriormente, vrios tericos observaram que a racionalizao da sociedade se tornou um processo em que as questes mais amplas de valores humanos, representadas por termos como liberdade, justia e igualdade, esto perdendo sua importncia como critrios de julgamento, sendo substitudas pelo clculo especfico de custos e benefcios, meios e fins. No entanto, se as organizaes pblicas devem cumprir sua promessa de apoiar e promover a governana democrtica, seus membros devem ter disposio para pensar em termos de questes mais amplas, como as que nos fazem capazes de estabelecer um senso de responsabilidade pessoal ou de ao mtua. Simplesmente no conseguiremos garantir um ambiente moral para nossas aes, incluindo nossas aes organizacionais, dentro de um contexto limitado apenas por uma racionalidade instrumental.

1.2. Entendimento incompleto da aquisio do conhecimento


O modelo racional parece pressupor que s existe uma maneira de se obter o verdadeiro conhecimento por intermdio da rigorosa aplicao dos mtodos da cincia positiva s relaes sociais e tcnicas nas organizaes. Para saber se este pressuposto vlido ou no, devemos ter clareza sobre os pontos fortes e fracos desta abordagem de aquisio de conhecimento.

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Vrias limitaes, prontamente observveis, do modelo positivo de cincia, foram debatidas e rediscutidas ao longo dos anos e cabe aqui pelo menos fazer uma reviso delas. Uma das crticas mais apontadas no modelo positivo de cincia diz respeito afirmao de que o comportamento humano cultural ou historicamente determinado que ele varia no espao e no tempo. Se assim fosse, o comportamento de um grupo no seria necessariamente igual ao de outro grupo, e o desenvolvimento de generalizaes amplas e aplicveis a todas as culturas em todos os tempos seria extraordinariamente difcil. Uma variante desta crtica afirma que, obviamente, os seres humanos de fato mudam seu comportamento com base em novas informaes, incluindo informaes produzidas cientificamente. Esta mudana nos padres habituais de comportamento poderia ocorrer de vrias maneiras. Por um lado, as pessoas poderiam se inclinar por um comportamento consistente com as teorias do comportamento humano. Ou, por outro lado, as pessoas poderiam deixar de agir de acordo com maneiras que aparentam contrariar a teoria. Em todo caso, a variabilidade do comportamento humano, no tempo e no espao, limita a busca da cincia positiva por enunciados definitivos e aplicveis a uma ampla gama de comportamentos humanos.

Uma segunda crtica fundamental da abordagem da cincia positiva aquisio de conhecimentos diz respeito ao papel da experincia subjetiva na vida humana. Um aspecto desta crtica enfoca os indivduos que so alvos de estudo, argumentando que as pessoas tm razes puramente subjetivas para suas aes. Segundo esta viso, os valores e as intenes dos indivduos moldam suas aes tanto quanto o fazem as influncias externas a que eles esto sujeitos. Enquanto as ltimas podem ser observadas, os primeiros no podem; dessa forma, limitada a capacidade da cincia positiva para obter uma viso completa da ao humana.

1.3. Conexo inadequada entre teoria e prtica


O aparente fosso entre teoria e prtica, entre acadmicos e profissionais, na prtica virou brincadeira, mas ele esconde uma inquietao profunda, uma insatisfao com a maneira como procuramos entender nosso trabalho e dar-lhe sentido. Infelizmente, a abordagem convencional da cincia positiva para a aquisio do conhecimento sobre organizaes pblicas oferece muito pouca ajuda; na verdade, ela talvez seja a raiz do problema.

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O que querem da teoria os profissionais? Duas coisas, imagina-se: (1) explicaes e entendimentos, com base nos quais possam moldar novas abordagens para o trabalho administrativo; e (2) um arcabouo ou esquema por meio do qual possam ver a experincia do indivduo como parte significativa de algo maior e mais importante. O modelo racional de administrao, em suas muitas variantes, tem certa capacidade de atender primeira necessidade. Quanto ao segundo ponto, o modelo racional e a cincia positiva so mais vulnerveis. De uma abordagem para aquisio de conhecimento, que procura objetificar a experincia humana, dificilmente se pode esperar que interprete o sentido desta experincia; na verdade, ela diminui sua importncia. O sentido da experincia, o valor que ela tem para ns, individualmente e como sociedade, baseia-se em nosso mundo subjetivo e intersubjetivo. Objetificar esta experincia roubar-lhe o prprio carter ou textura que a torna significativa para ns. Estas questes prticas servem bem para trazer baila o problema da teoria. Os tericos que seguem o modelo racional esto interessados em explicao, predio e controle, mas no esto necessariamente interessados em saber se suas teorias correspondem diretamente realidade. Alm disso, ao seguir o modelo da cincia positiva, o cientista baseia suas proposies tericas na observao do comportamento manifesto, do comportamento visto de fora. Mas o comportamento observado de fora pode no corresponder de forma alguma s aes intencionadas pelo indivduo. Como resultado, a teoria e a prtica ficam separadas. A dicotomia entre teoria e prtica, portanto, no um acidente, mas uma consequncia de escolhas especficas, de compromissos especficos com uma abordagem particular de aquisio do conhecimento. Felizmente, a abordagem da cincia positiva no a nica abordagem disponvel para a obteno de conhecimento (embora se tenha criado esta impresso). De fato, outras abordagens que esto sendo atualmente exploradas oferecem, entre outras coisas, a possibilidade de uma correspondncia melhor entre teoria e prtica. Trs destas abordagens sero examinadas no restante desse captulo.

2. Teoria interpretativa ou da ao
Na parte final da discusso sobre Marx, Weber e Freud, no captulo II, sugerimos que, a depender dos propsitos a serem atendidos pelo conhecimento, poder-se-ia escolher entre diferentes abordagens para a questo da obteno do conhecimento. Entre estas, a viso

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positivista vigente orienta-se para explicaes instrumentais que possibilitam a predio e, em ltima anlise, o controle dos assuntos humanos. Agora descobrimos que, em sua aplicao ao estudo das organizaes pblicas, a abordagem da cincia positiva incompleta. No s o poder explicativo do modelo racional mostrou-se limitado, mas agora nos damos conta que a simples explicao no tudo o que queremos da teoria. Ns tambm procuramos teorias que nos ajudem a compreender o sentido da ao humana e nos permitam agir com mais aptido e clareza na busca de nossos objetivos pessoais e societrios. Felizmente, h modos de pesquisa mais adequados para estes propsitos; o restante deste captulo examina dois destes esforos no campo da administrao pblica.

2.1. Razes fenomenolgicas


A teoria social interpretativa ou teoria da ao, como a denominam alguns tericos da administrao pblica tem suas razes no trabalho filosfico de Edmund Husserl, na virada do sculo 19 para o sculo 20. Husserl, um matemtico por formao, procurou uma base filosfica para a inquirio cientfica que eliminasse os pressupostos ou axiomas que fundamentavam a cincia positiva e se voltasse diretamente para um entendimento do sentido humano. Esta abordagem, chamada fenomenologia, procura suspender as definies ou caracterizaes do comportamento humano impostas pelos observadores cientficos s aes dos seres humanos a partir de fora e, em vez disso, tenta captar o sentido exato destas aes a partir do ponto de vista dos prprios atores. Neste esforo, foca-se a ateno sobre a maneira como os indivduos interpretam sua existncia de cada dia, s vezes chamada de seu mundo da- vida. Os seres humanos so percebidos, de acordo com esta viso, como seres conscientes, que agem com propsito e, assim, do sentido a suas aes.

O mundo do sentido tornou-se central para o fenomenologista e representou um rompimento crtico com as tcnicas das cincias naturais.

2.2. Um mundo intersubjetivamente compreensvel


Para o cientista social e para o estudioso da organizao pblica, talvez a contribuio mais importante da fenomenologia tenha sido o seu restabelecimento da relao entre sujeito e

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objeto

e sua elaborao

do

papel desta relao

na constituio de um mundo

intersubjetivamente compreensvel um mundo em que todos podemos compartilhar. Considerando-se que o que observvel sempre se relaciona conscincia do ator, os dois aspectos, objetivo e subjetivo, no podem jamais ser totalmente separados. E como o ato de compreender implica avaliao, o mesmo verdadeiro a respeito de fato e valor. Numa situao como esta, podemos nos relacionar um com o outro de vrios modos. Embora haja pessoas com quem no interagimos face a face e a quem tratamos de maneira meio annima, tambm h aquelas a quem reconhecemos de forma consciente e vemos como sujeito (uma relao de tu) e aquelas que estabelecem reciprocidade neste reconhecimento (constituindo, assim, uma relao de ns). O que de mxima importncia para a relao de ns que ela necessariamente envolve um reconhecimento mtuo e at uma revelao mtua de motivos. Assim, do ponto de vista fenomenolgico, no s imprpria, como tambm impossvel, a reduo instrumental dos seres humanos ao estado de objetos.

2.3. Paradigma ativo-social


Uma aplicao da fenomenologia ao campo da administrao pblica o livro Action theory for public administration (1981), de Michael Harmon. Harmon ressuscita a noo de Kuhn de paradigmas cientficos, argumentando que a administrao pblica exige hoje um novo paradigma, que seja capaz de uma teoria de valor e teoria de conhecimento diferentes daquelas que o modelo racional de administrao implica. Harmon descreve o que ele chama de paradigma alternativo com base no pressuposto de que os seres humanos so naturalmente mais ativos que passivos; e mais sociais que atomsticos. A viso ativa da natureza humana pressupe que os indivduos atribuem sentido s suas prprias atividades e, por consequncia, determinam as circunstncias que lhes so importantes. Em vez de, simplesmente, responder aos fatores do ambiente, como sugere a interpretao passiva da natureza humana, a concepo ativa sustenta que os indivduos interagem com seu ambiente numa relao recproca. Harmon argumenta que a concepo ativo-social da individualidade (self ) requer uma nova base normativa para a accountability nas organizaes pblicas. Sustentando que a administrao pblica se distingue pela tomada e legitimao de decises nas organizaes pblicas, Harmon afirma que a teoria da administrao pblica tem de lidar com a relao entre substncia e processo e entre valores individuais e coletivos (p. 5).

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Alm disso, h que se abordar a relao entre encontros individuais e valores coletivos mais amplos. Segundo Harmon, a noo de mutualidade ou comunidade a premissa normativa bsica que guia a relao face a face. Ele sugere que, em relaes caracterizadas por mutualidade, os indivduos levam em conta os desejos dos outros e esto abertos sua influncia. Enquanto, em geral, segue a noo de justia de Rawls, Harmon sustenta que a justia um subproduto natural de nossa natureza ativo-social. A questo fundamental que surge, portanto, como fortalecer os laos naturais entre as pessoas, de forma a promover uma espcie de ordem social que mais favorea os atos de liberdade individual e cooperao social do que os restrinja pela dominao (p. 83).

2.4. Reformulao da responsabilidade administrativa


Esta questo leva a uma crtica e a uma reformulao da noo clssica de responsabilidade administrativa, segundo a qual se mantm a accountability nas organizaes pblicas ao se fazer com que as aes desses rgos correspondam s intenes do legislativo. Esta viso mantm-se fiel a uma relao instrumental entre meios e fins, com os rgos administrativos sendo forados a executar a vontade do corpo dirigente. As obrigaes morais residem em algum lugar fora do indivduo e so cobradas por intermdio de vrias restries, seja pelas que so impostas de fora por lei ou regulamentao, seja pelas que so internalizadas pelos profissionais da administrao.

3. Teoria Social Crtica


A perspectiva crtica reconhece que existe certa tenso entre nossas prprias lutas e as limitaes que nos so impostas pelas condies sociais, mesmo por aquelas condies sobre as quais temos apenas uma vaga conscincia. O papel da teoria revelar estas contradies e assim nos permitir buscar nossa prpria liberdade. Conforme assinala Richard Box (2005, p. 11), a teoria crtica tem como propsito identificar as contradies entre o que e o que poderia ser, e mostrar o potencial de mudana positiva. J que este entendimento nos d a oportunidade de uma liberdade maior e a conquista do potencial humano, ele est inevitavelmente associado ao de busca das verdadeiras necessidades e anseios do indivduo.

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A perspectiva crtica foi elaborada por inmeros pensadores importantes, dos quais o mais proeminente Jrgen Habermas, que tentou a reafirmao mais completa da posio crtica (HABERMAS, 1970, 1974a, 1974b, 1975, 1979; tambm BERNSTEIN, 1976; e McCARTHY, 1978). Com base na obra de Habermas, complementada pelo trabalho de outros tericos, consideramos que vrios aspectos da abordagem crtica tm relevncia particular para o estudo das organizaes pblicas. Especificamente, examinaremos (1) a crtica da razo instrumental, (2) a cientizao da vid a poltica e a reduo da esfera pblica e (3) a relao entre conhecimento, comunicao efetiva e interesses humanos.

3.1. Crtica da razo instrumental


Os membros da Escola de Frankfurt um instituto criado, no incio da dcada de 1920, para investigar uma teoria crtica da sociedade procuraram expor as razes da dominao social na vida moderna, abrindo assim caminho para a realizao eventual da liberdade por meio da razo. Mas, nesta tarefa, eles logo se depararam com um desafio prpria razo ou, mais precisamente, com uma redefinio da base da racionalidade social (JAY, 1973). Max Horkheimer, o diretor e lder intelectual da escola, discute esta questo contrastando dois modos de raciocnio. Segundo ele, em sua maioria, os grandes sistemas filosficos supem que a razo um princpio que existe objetivamente na natureza e por cujo intermdio se pode avaliar a razoabilidade das aes de um ser humano. A razo, neste sentido, guia a escolha social e se expressa na linguagem da justia e da liberdade, da violncia e da opresso. Em contraposio a este modo de racionalidade, Horkheimer (1974, p.18) aponta para a emergncia de uma forma mais instrumental, apenas interessada nos meios mais favorveis (isto , eficientes) para a realizao de um determinado fim. Habermas amplia a crtica de Herbert Marcuse a Weber com seu exame das alternativas que se poderia propor contra uma racionalizao extensiva da sociedade. Ambos concordam que a dependncia weberiana de uma definio tcnica da racionalidade, em ltima anlise, constitui uma justificao ideolgica da extenso da dominao, mas se preocupam ainda mais com a descrio de Weber de que este resultado inevitvel. Eles argumentam, em sentido contrrio, que se pode desenvolver um cenrio alternativo, j que as instituies humanas so construdas socialmente e, portanto, podem ser reconstrudas por deciso consciente e ao efetiva. Habermas argumenta que a converso das sociedades tradicionais em sociedades capitalistas modernas, descrita pelo conceito weberiano de racionalizao, marcada por uma

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mudana na base de legitimao da sociedade. Nas sociedades tradicionais, o campo da ao racional-intencional est de tal maneira impregnado na estrutura normativa da sociedade que ele raramente ameaa a eficcia das tradies culturais. No entanto, nas sociedades capitalistas emergentes h, pela primeira vez, uma garantia de crescimento econmico permanente; por consequncia, o campo da ao racional-intencional se torna autosustentvel.

3.2. Reduo da esfera pblica


Este desenvolvimento teria implicaes importantes para o sistema poltico. Num de seus primeiros ensaios, Habermas (1974b) descreve a esfera pblica como aquela arena em que os vrios interesses existentes na sociedade se engajam num discurso sobre o estabelecimento da agenda normativa para a sociedade (ver tambm PRANGER, 1968). Em tempos recentes, a esfera pblica foi consideravelmente reduzida, a ponto de os interesses manifestados tenderem a ser os interesses dos superiores hierrquicos das empresas, dos trabalhadores e das profisses, mediados ou administrados pela mdia de massa. Esta delimitao da esfera pblica consistente com a subjugao do poder poltico ao desgnio racional-intencional. Nesta nova interpretao, a poltica orientada no sentido de eliminar as disfunes e os riscos associados produo do capital. Obviamente, a crescente preocupao do governo com a soluo de problemas tcnicos tem implicaes especiais para as noes de cidadania democrtica, pois no se precisa de discusso pblica para resolver questes tcnicas; na verdade, o envolvimento das massas pode se mostrar disfuncional. Assim, a reduo da esfera pblica redunda numa despolitizao geral da cidadania. Seu papel j no mais ajudar na escolha dos rumos sociais, mas o de eleger, ocasionalmente, grupos alternativos de pessoal de gesto, cuja funo, por sua vez, ser a de lidar em termos efetivos com os problemas que obstruem a operao serena do sistema social e econmico. O resultado uma nova conscincia em que o mundo visto em termos de tcnica.

3.3. Restabelecimento da comunicao sem distoro


Na viso crtica, porm, se restabelece a conexo entre teoria e prtica, que fora rompida, anteriormente, pela teoria tradicional. Habermas interpreta a represso, conceito

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central na psicanlise, como a privatizao da linguagem, a retirada de certos smbolos de comunicao pblica para um lugar onde eles se tornam inacessveis ao ego, mas ainda o influenciam. A resultante luta de poder ou distrbio interno afeta o indivduo, mas de um modo que no lhe consciente. Quer referindo-se ao indivduo ou sociedade, Habermas argumenta que a chave o restabelecimento da comunicao sem distoro. A ao verdadeiramente racional s pode acontecer pela remoo das restries comunicao, incluindo a restrio que com mais frequncia distorce as nossas tentativas de chegar a um consenso: a dominao. Onde os padres de comunicao so assimtricos isto , onde um participante na comunicao tem poder sobre outro ocorrem distores inevitveis, tanto na vida social quanto na psique individual. Estas distores devem ser desvendadas antes de qualquer processo de emancipao.

3.4. Anlise crtica de organizaes pblicas


Embora se tenha feito poucas tentativas explcitas para aplicar anlise crtica ao estudo das organizaes pblicas, vrias questes levantadas na literatura da teoria crtica tratam desse esforo. Da mesma forma que Weber, Habermas tambm ilustra a operao da racionalidade tcnica fazendo referncia burocracia pblica, porque a esfera da

administrao do Estado a personificao do interesse pela tcnica e eficincia, que est cada vez mais a permear a sociedade em geral. Ao mesmo tempo, como observaram tericos crticos e outros, a burocracia pblica continua a concentrar discrio e poder social de forma insacivel. Numa poca em que as intenes dos burocratas no so claramente entendidas e so at mantidas sob suspeio pelo pblico, h ampla razo para se preocupar com a legitimidade continuada do servio pblico. Hoje, at a simples presena de funcionrios pblicos suscita desconfiana em alguns e hostilidade direta em outros uma situao que implica pelo menos falta de congruncia percebida entre os interesses dos burocratas e os interesses do pblico. Mas, talvez a contradio de interesses que aparenta existir de fato se baseie em comunicaes sistematicamente distorcidas entre as vrias partes. Dar prioridade s necessidades de desenvolvimento de todos os participantes, tanto dos burocratas quanto dos usurios, significa reafirmar o compromisso com a democratizao das relaes sociais de todo tipo e enfocar as distores que impediram que as verdadeiras necessidades dos indivduos se expressassem por meio de uma ao poltica e social organizada. Numa poca em que a esfera pblica foi transformada num campo de competio

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entre interesses de grupo, a democratizao interna destes grupos, incluindo a burocracia pblica, oferece um caminho possvel para se manter um compromisso com os processos democrticos.

4. Ps-Modernismo e teoria do discurso


Recentemente, inmeros tericos importantes da administrao pblica seguiram seus colegas de outras disciplinas (desde arte e arquitetura, at sociologia e filosofia) na busca da ideia do ps-modernismo. Obviamente, o termo ps-modernismo implica uma reao contra a condio moderna, que, segundo muitos, teria vrios sculos de existncia. Mas, para outros, o ps-modernismo assumiu um sentido muito mais abrangente, incluindo no apenas uma crtica ao modernismo, mas pelo menos uma sinalizao sobre o futuro do pensamento social. O ps-modernismo significa muitas coisas para muitas pessoas em muitos nveis e, por essa razo, extremamente difcil defini- lo com preciso. Mas se h um denominador comum para os muitos sentidos e propsitos do psmodernismo, este , provavelmente, a ideia de que os indivduos e as sociedades de hoje parecem ter perdido a capacidade de representar o real. Os velhos termos, em que costumvamos nos ancorar para estabelecer a realidade, j no parecem mais funcionar. De fato, pode-se mostrar que tais termos tm falhas fatdicas, tipicamente falhas que refletem sua origem como produtos das pocas histricas, culturais e sociais em que eles, particularmente, se formaram. Em geral, os ps-modernistas sustentam que a linguagem antes constitui o mundo do que o reflete. Se o conhecimento baseia-se na linguagem, segue-se, portanto, que ele est sempre vinculado s circunstncias histricas e ao ambiente especfico em que ele surge. Em consonncia com esta viso, os ps-modernistas so particularmente crticos da tendncia recente segundo a qual os smbolos tomam o lugar daquilo que representam, se tornam eles prprios a moeda mais importante no intercmbio de pensamentos e ideia. A resposta ps-moderna a esta tendncia do modernismo desmascarar ou desconstruir as falhas que se aninham no centro de cada tendncia social, cultural ou poltica, o que se alcana quer por um exame refletido dos falsos pressupostos que esto no corao da matria ou, simplesmente, por derriso e desdm. Diz-se que as duas estratgias conseguem mais ou menos o mesmo resultado revelar a falsidade do que parece ser verdadeiro. De fato, em certo sentido, os ps-modernistas parecem afirmar que tudo falso,

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pelo menos no sentido de que no se pode provar que alguma coisa real. Para toda situao, para tudo o que se diz, h sempre um nmero sem fim de interpretaes. O ps-modernismo rejeita explicaes globalizantes, conhecidas de vrias maneiras como metadiscursos ou metanarrativas e desafia seu uso chamado fundacionalismo. Em nvel social amplo, o que as pessoas compartilham em sua maior parte simblico e, portanto, em grande parte efmero, embora ainda possa existir a possibilidade de acordo e de consenso dentro de grupos menores, bairros ou comunidades. Os ps-modernistas tendem a celebrar o pequeno, o incomum, o marginal e o diferente. Em suma, os ps-modernistas consideram o suposto progresso da era moderna com grande ceticismo. E assinalam que a exaltao do fato e da racionalidade pelo modernismo resultou em guerras mundiais, campos de concentrao, genocdio, pobreza, racismo, industrializao, burocratizao, urbanizao e muitos outros males. Para os ps-modernistas, este registro indica o fracasso do modernismo, mas, talvez de forma mais importante, indica o fracasso da busca moderna por um entendimento racional do mundo real. Assim, tudo o que aparente suspeito e deve ser questionado, especialmente se for possvel mostrar que reflete uma perspectiva de corrente dominante que poderia excluir quem no tem capacidade de manipular o simbolismo da vida moderna em benefcio prprio.

4.1. Aplicaes na administrao pblica


A posio ps-moderna exerceu fascnio em inmeros estudiosos de administrao pblica. Examinaremos aqui, brevemente, trs obras que so representativas do pensamento ps-moderno no campo. Charles Fox e Hugh Miller argumentam em Postmodern public administration (1995) que a democracia representativa norte-americana de hoje no representativa nem democrtica. Pelo contrrio, as funes supostamente legitimadoras da deliberao democrtica foram substitudas por um conjunto de smbolos que no tm referentes substanciais na experincia. Sob essas circunstncias, os sistemas burocrticos decima-para-baixo acabaram dominando o processo poltico, em detrimento do dilogo real, e o campo da administrao pblica serviu, pelo menos em parte, para dar apoio intelectual a este desenvolvimento. Fox e Miller argumentam, portanto, que o primeiro passo para superar esta condio reconhecer que construtos como a burocracia hierrquica so criados socialmente e no constituem, em termos definitivos, parte do mundo natural. De maneira semelhante, Fox e Miller sugerem que a poltica pblica no resulta de exploraes racionais de condies objetivas, mas, antes, que o discurso da poltica pblica

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inerentemente poltico.

Como alternativa, Fox e Miller sugerem a importncia do discurso

autntico, por cujo intermdio as deliberaes pblicas ocorreriam de maneira a excluir as demandas insinceras, as que so apenas auto-complacentes, as demandas das pessoas no dispostas a acompanhar o discurso e as dos free-riders. O papel do administrador pblico apoiar a criao e a manuteno do discurso autntico, por meio do qual sero ouvidos e levados em considerao os valores de uma multido de cidados pblicos. Os pontos de vista devem ser confrontados uns com os outros e as ideias podem, muito provavelmente, entrar em choque. Mas os fruns construdos em torno das normas de incluso, atenciosidade e compreenso oferecem a possibilidade de reafirmao das normas da democracia.

4.2. Variaes na teoria feminista


Estreitamente relacionadas com os esforos voltados a criar teorias de discurso para a administrao pblica esto as abordagens feministas ao campo. Em seu livro The feminist case against bureaucracy (1984), Kathy Ferguson identificou como a burocracia de tipo ideal contm, inerentemente, a conotao de gnero, refletindo os tradicionais vieses masculinos de poder e autoridade, tanto no seio da burocracia como na relao entre os cidados e as organizaes pblicas. Em oposio a esta postura, Ferguson recomenda uma nova abordagem para a organizao, em que as organizaes seriam baseadas em poder definido como energia e fora, em grupos que so estruturados, mas no vinculados personalidade de um nico indivduo, e cujas estruturas no permitam o uso do poder para dominar os outros no grupo (p. 180), assim como uma nova interpretao da cidadania, com base em processos compartilhados de conversao, deliberao e julgamento (p. 174). Vrios estudiosos argumentam que a explorao contnua do modo como pensamos sobre as relaes de gnero, em termos sociais, culturais e organizacionais, poderia proporcionar um grande insight para a reconstituio eventual das estruturas organizacionais hierrquicas.

5. O Novo Servio Pblico


Denhardt e Denhardt descreveram o Novo Servio Pblico (2003) como uma alternativa para a Nova Gesto Pblica. O Novo Servio Pblico busca sua inspirao na (1) teoria poltica democrtica (especialmente na medida em esta se preocupa com a conexo

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entre cidados e seus governos) e em (2) abordagens alternativas para a gesto e o design organizacional que tm origem numa tradio mais humanstica da teoria de administrao pblica, incluindo fenomenologia, teoria crtica e ps-modernismo.

5.1. Cidadania, comunidade e o Novo Servio Pblico


Michael Sandel, em seu livro Democracys discontents (1979), identifica duas tradies na vida poltica norte-americana. A primeira que, segundo ele, prevaleceu principalmente na histria recente descreve a relao entre Estado e cidados em termos de direitos e procedimentos. De acordo com esta viso, o governo cumpre sua responsabilidade para com os cidados, ao assegurar que haja procedimentos efetivos para garantir que o governo funcione de acordo com princpios democrticos (mediante eleies, representao, processo devido e outros instrumentos) e que os direitos dos indivduos, como o direito de livre expresso ou o direito privacidade, estejam protegidos. Ainda segundo esta viso, o papel do cidado consiste em desenvolver a capacidade de escolher as ocupaes que so consistentes com seu interesse e em respeitar o direito dos outros mesma coisa. Este ponto de vista baseia-se na filosofia do auto-interesse uma filosofia segundo a qual o governo existe apenas para mediar os interesses pessoais e coletivos especficos dos membros na sociedade, para propiciar uma arena em que os auto-interesses possam ser plenamente exercidos e adjudicados. Esta perspectiva, obviamente, fornece as bases para a economia da public choice e para a Nova Gesto Pblica. Uma viso alternativa de cidadania democrtica v o indivduo compartilhando o autogoverno de uma forma muito mais ativa. O papel do cidado enxergar alm do autointeresse, olhar para o interesse pblico mais amplo; um papel que toma uma perspectiva mais ampla e de longo prazo. Esta interpretao da cidadania democrtica, obviamente, cobra muito mais do indivduo. O que se denominou como movimento comunitariano serviu para cristalizar o pensamento acadmico e popular sobre a nossa necessidade de comunidade e as responsabilidades que nos incumbem enquanto membros de uma comunidade. O professor Amitai Etzioni comumente considerado o fundador do movimento comunitariano define a comunidade em termos de trs caractersticas: (1) uma teia de laos afetivos ou emocionais que se entrecruzam e reforam os elos entre os membros; (2) compromisso com um conjunto de valores, normas e sentidos compartilhados; e (3) um nvel relativamente elevado de responsividade (ETZIONI, 1995, p. 5). So verdadeiras comunidades aquelas que renem as

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pessoas em torno de entendimentos e compromissos mtuos com vistas satisfao de seus interesses comuns mais elementares. A seriedade dos empreendimentos da comunidade indica a importncia dos direitos bem como das responsabilidades que os membros da comunidade detm. Outro tema de relevncia para restaurar a cidadania democrtica e estabelecer um Novo Servio Pblico est ligado ao termo sociedade civil. Como demonstraram muitas pessoas, em algum lugar entre os cidados e seu governo deve existir um conjunto saudvel e ativo de instituies mediadoras, que sirvam ao mesmo tempo para dar foco aos desejos e interesses dos cidados e para proporcionar experincias que preparem melhor esses cidados para sua ao no sistema poltico mais amplo. Os grupos menores que, coletivamente, poderiam ser referidos como sociedade civil, so importantes, porque as pessoas precisam trabalhar ativamente seus interesses pessoais dentro do contexto dos interesses da comunidade. Somente aqui podem os cidados se envolver no tipo de deliberao e dilogo pessoal que a essncia, no apenas da construo da comunidade, mas da prpria democracia.

5.2. Administrao pblica no Novo Servio Pblico


Certamente, os tericos e profissionais no campo da administrao pblica captaram bem estes temas, tanto em seu entendimento da relao entre profissionais governamentais e cidados como em sua abordagem da liderana e da administrao nos rgos pblicos. Muitos enfocaram o engajamento cvico e exploraram as vrias maneiras pelas quais os membros das organizaes pblicas poderiam criar mais espaos para o dilogo e a deliberao, envolvendo tanto burocratas' como cidados. Finalmente, o Novo Servio Pblico expressa, na liderana e na gesto dos rgos pblicos, um interesse renovado pelos valores democrticos. Com esta expresso, vrios autores tentaram entrar no mago do campo da administrao pblica e remodelar sua perspectiva bsica, tradicionalmente preocupada com eficincia e desempenho, em prol de um interesse equilibrado por responsividade democrtica.

5.3. Liderana no Novo Servio Pblico

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Tema particularmente importante no desenvolvimento do Novo Servio Pblico tem sido a natureza varivel da liderana nas organizaes pblicas. Um tema que emerge

claramente que h uma mudana da forma hierrquica tradicional para um modelo de liderana compartilhada, um modelo que recebeu ateno considervel na literatura sobre administrao pblica.

Por exemplo, Jeffrey Luke (1998) examina o tipo de liderana necessrio para levantar e resolver problemas pblicos importantes, como melhorar escolas, proteger recursos naturais ou reduzir pobreza urbana. O que Luke chama de liderana catalisadora implica introduzir o problema na agenda pblica e poltica, mobilizar um conjunto diverso de pessoas em torno do problema, estimular mltiplas estratgias e alternativas de ao e sustentar a ao e manter o mpeto. David Carnavale (1995), por outro lado, examina a liderana dentro das organizaes, sugerindo que, para se construir um governo confivel, essencial que se tenha uma liderana confivel. Finalmente, a relao entre lderes, administradores e cidados se completa no livro de Terry Cooper, An ethic of citizenship for public administration (1991). Cooper argumenta que a noo da cidadania envolve, no apenas direitos, mas tambm responsabilidades; por consequncia, a pessoa que atua como cidado deve assumir um papel positivo em prol da melhoria de toda a sociedade. O cidado age em busca do bem comum e de acordo com os valores centrais do sistema poltico participao poltica, igualdade poltica e justia. Quando o cidado se torna administrador pblico, ele assume o papel de cidado administrador, no sendo apenas um cidado, mas trabalhando para a cidadania. A base tica da cidadania se torna ento a base para a postura tica do administrador pblico. Sua obrigao ltima prover bens e servios pblicos no sentido de promover o bem comum d a vida comunitria, por cujo intermdio se formam o carter e a virtude cvica.

6. Esboo do Novo Servio Pblico


Denhardt e Denhardt descreveram o Novo Servio Pblico como uma alternativa para a velha administrao pblica e a Nova Gesto Pblica. Em sua viso, h dois temas que fundamentam o Novo Servio Pblico: (1) promover a dignidade e o valor do Novo Servio Pblico, e (2) reafirmar os valores da democracia, da cidadania e do interesse pblico como valores proeminentes da administrao pblica. Partindo destes temas, eles elaboram sete princpios-chave para o Novo Servio Pblico:

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1. Servir cidados, no consumidores: os servidores pblicos no respondem meramente a demandas de consumidores, mas se concentram na construo de relaes de confiana e na colaborao com e entre os cidados. O Novo Servio Pblico procura encorajar sempre mais gente a cumprir suas responsabilidades de cidados e a fazer com que o governo seja especialmente sensvel s vozes dos cidados. O servio pblico visto como uma forma ou extenso da cidadania.

2. Perseguir o interesse pblico: os administradores pblicos tm de contribuir para a construo de uma noo coletiva, compartilhada, de interesse pblico. O objetivo no encontrar solues rpidas guiadas por decises individuais; pelo contrrio, a criao de interesses compartilhados e responsabilidade compartilhada. No Novo Servio Pblico, o administrador pblico no o rbitro solitrio do interesse pblico. Pelo contrrio, ele considerado um ator-chave dentro de um sistema mais amplo de governana, que inclui cidados, grupos, representantes eleitos e outras instituies.

3. Dar mais valor cidadania e ao servio pblico do que ao empreendedorismo: O interesse pblico melhor servido por cidados e servidores pblicos que esto comprometidos com contribuies significativas para a sociedade do que por gestores empreendedores que atuam como se o dinheiro pblico fosse seu. O papel do administrador no Novo Servio Pblico no remar ou dirigir os consumidores, mas servir os cidados.

4. Pensar estrategicamente, agir democraticamente: as polticas e programas que atendem s necessidades pblicas podem ser logrados da maneira mais efetiva e responsvel mediante esforos coletivos e processos colaborativos. A participao dos cidados no deve se restringir a dar forma s questes; ela tambm deve se estender implementao das polticas. No Novo Servio Pblico, o envolvimento dos cidados no se limita a estabelecer prioridades.

5. Reconhecer que a accountability no simples: Do ponto de vista do Novo Servio Pblico, a questo da accountability no servio pblico complexa; ela envolve um balanceamento entre normas e responsabilidades concorrentes dentro de uma teia complicada de controles externos, padres profissionais, preferncias de cidados,

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questes morais, direito pblico e, em ltima anlise, interesse pblico. Em outras palavras, os administradores pblicos so obrigados a corresponder a todas as normas, valores e preferncias concorrentes de nosso complexo sistema de governana. 6. Servir em vez de dirigir: Cada vez mais, os servidores pblicos tm que usar uma liderana baseada em valores para ajudar os cidados a articular e satisfazer seus interesses compartilhados, em vez de tentar controlar ou dirigir a sociedade para novos rumos.

7. Dar valor s pessoas, no apenas produtividade: As organizaes pblicas e as redes em que participam tm mais chance de serem bem-sucedidas em longo prazo, se operarem mediante processos de colaborao e liderana compartilhada que tenham por base o respeito a todas as pessoas. So estes valores de servir os outros, tornar o mundo melhor e mais seguro e fazer a democracia funcionar que melhor traduzem o sentido de ser um cidado a servio da comunidade.

A Nova Gesto Pblica, que passou a dominar o pensamento e a ao no campo da administrao pblica, fundamenta-se na ideia de que a melhor maneira de compreender o comportamento humano admitir que o governo e os outros atores tomam decises e empreendem aes com base em seu prprio autointeresse. Segundo esta viso, o papel do governo liberar as foras de mercado de forma a facilitar a deciso individual e a obter eficincia. Os cidados so vistos como consumidores e os problemas so tratados com o emprego de incentivos. Espera-se que os servidores pblicos sejam empreendedores de risco que realizam os melhores negcios e reduzem custos.

Em contraste, o Novo Servio Pblico sustenta que a administrao pblica deve comear com o reconhecimento de que a existncia de uma cidadania engajada e esclarecida crtica para a governana democrtica. Segundo esta viso, esta alta cidadania importante e ao mesmo tempo atingvel, porque o comportamento humano no apenas questo de autointeresse, mas tambm envolve valores, crenas e preocupao com os outros. O Novo Servio Pblico procura valores compartilhados e interesses comuns mediante amplo dilogo e engajamento de cidados. O prprio servio pblico visto como uma extenso da cidadania; ele motivado por um desejo de servir os outros e de atingir objetivos pblicos.

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7. Concluso

Com razes no humanismo organizacional e na Nova Administrao Pblica (NAP) e respaldado filosoficamente por desenvolvimentos na teoria da ao, na teoria crtica e no psmodernismo, o Novo Servio Pblico veio tomando forma por obra e graa de um grande nmero de servidores pblicos revolucionrios, que usaram ideias como as que acabamos de mencionar para promover melhorias substanciais na maneira como suas organizaes servem o pblico. Mas no corao do Novo Servio Pblico (e no mago do trabalho que estes gestores empreenderam) est o conceito de servio pblico, a ideia de que importante fazer a diferena. O trabalho destes gestores e de outros como eles tem importncia capital, porque reflete um compromisso de tornar o mundo um lugar melhor, de fazer algo com sentido, algo at mesmo significativo. o Novo Servio Pblico construdo sobre a ideia do interesse pblico, a ideia de administradores pblicos a servio dos cidados e, de fato, totalmente envolvidos com quem servem. Desta maneira, o Novo Servio Pblico proclama uma viso brilhante e poderosa para os administradores pblicos de hoje e do futuro.

Captulo VIII O Profissional como Terico


No presente captulo, o autor buscou demonstrar o quanto deve ser mtuo o interesse buscado pelo terico e pelo profissional. Todo administrador acaba por construir sua prpria teoria de forma muito pessoal o autor, como tal, buscou construir a sua prpria e so essas teorias que daro contexto e rumo para suas aes como profissional. O que difere o profissional extraordinrio do profissional comum est no senso que ele tem de si mesmo, que vem da reflexo atenta, atravs da teoria. Logo, partindo-se do ponto de vista do profissional, o problema no se este deve ou no ter interesse pela teoria, e sim como descobrir e moldar teorias que tragam nortes teis para a ao. O problema corrente est no fato de que as teorias desenvolvidas so alheias prtica e assim mesmo, passadas aos profissionais, que tentam aplic-las da maneira que julgam melhor. Os profissionais no devem desejar que os tericos sejam iguais a eles. Devem, contudo, desejar que os tericos tenham uma viso mais ampla e vejam o mundo por outro vis. Para Denhardt, a soluo para tal fato se encontra numa abordagem pessoal para a construo de teorias de ao.

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To importante quanto desenvolver a prpria teoria, o processo de aprendizagem. A teoria e a prtica esto conectadas a este processo. Construir uma teoria no significa somente aprender uma nova forma de enxergar o mundo construir, tambm, uma nova realidade. O processo de construo de uma teoria um processo de aprendizagem. Muitos estudiosos argumentam que as teorias da administrao pblica nunca correspondero exatamente prtica, justamente pela falta de credibilidade que h nesse meio atualmente. Logo, para que a administrao pblica tenha sucesso, vital que os administradores sejam capazes de mudar, de adaptar-se e de aprender, sobretudo. Aliado a isso, o processo de tomada de deciso crucial, seja ela pautada com base em anlises objetivas de dados ou com base em emoes e intuies humanas.

Apndice O Dirio do Administrador


H uma grande barreira que separa a teoria e a prtica. Aquilo que em tese parece fazer sentido, na prtica nem sempre funciona; as teorias construdas na academia, algumas vezes, pouco se parecem com a realidade do administrador pblico. H, contudo, um artifcio para auxiliar a conexo entre teoria e prtica nas organizaes pblicas: O Dirio do Administrador. O Dirio do Administrador tem por base um mtodo de aprendizado que sugere que a aprendizagem mais importante aquela que se fundamenta na experincia prpria, ainda que no se limite a ela. Refletindo sobre as nossas experincias e fazendo generalizaes a partir delas, podemos aprender boas lies sobre como as organizaes funcionam e sobre como o sujeito atua nos contextos organizacionais. Inicialmente, o Dirio do Administrador requer o foco nos processos humanos essenciais que do respaldo ao comunicao, liderana e autoridade, papis e funes dos membros, normas de grupo e crescimento de grupo, dinmica entre grupos e tomada de deciso. Alm dessa caracterizao, h ainda outra, que tem por embasamento: os modos de conhecer, os modos de decidir e os modos de agir. O Dirio do Administrador traz uma forma prtica de transpor a situao imediata e de nos envolver numa aprendizagem em longo prazo. A partir do momento em que vamos tendo conscincia do fluxo de nossas atividades, surgem novas formas de melhorar nossa aprendizagem e, assim, podemos explorar as diversas possibilidades que reservam para nossas vidas.

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Para se montar um Dirio deve-se atentar para as seguintes sees: (I) Experincia anterior, (II) reflexes e generalizaes (sobre a seo I), (III) experincia interior, (IV) reflexes e generalizaes (sobre a seo II) e um apndice. A forma de se alimentar o Dirio tambm importante. Para se trabalhar com maior eficcia, sugere-se encontrar uma hora e local com pouca ou nenhuma probabilidade de perturbao.

Referncias Bibliogrficas:
DENHARDT, Robert B. Teoria Geral da Administrao Pblica . 5.ed. Traduo de Francisco Heidemann. Florianpolis: ESAG/UDESC, 2008.