Factorii determinanti ai deficitului bugetar

Studiu de caz: Uniunea Europeana, Romania

Rezumat Articolul prezent a are drept obiectiv invetarierea factorilor determinanti care au impact asupra deficitului bugetar, accentuand diversele teorii vehiculate pe acest subiect si realizeaza o radiografie a situatiei deficitelor bugetare inregistrate la nivelul Uniunii Europene. Se mentioneaza teoriile conform carora un deficit este sustenabil si se propun modalitati de diminuare a deficitului. Finalul articolului pune focus pe cazul Romaniei, punctand particularitatile prezentate de acest indicatori.

NOTIUNI CONCEPTUALE
Deficitul bugetar depirea cheltuielilor bugetare asupra veniturilor bugetare este un fenomen financiar, cu care pe parcursul istoriei s-au confruntat absolut toate rile lumii. Cel mai utilizat indicator de msurare a deficitului l constituie soldul bugetar convenional care cuprinde totaliatatea resurselor utilizate de ctre guvern pentru finanarea acelei pri a cheltuielilor ce a rmas neacoperit de veniturile guvernamentale. Auerbach, Gokhale i Kotlikoff (1994) considerau c deficitul bugetar constituie un indicator cu o utilitate limitat n privina evalurii politicilor fiscale i bugetare avnd n vedere, pe de o parte faptul c aceste politici sunt dinamice i nu pot fi analizate pe baza unor indicatori pe termen scurt (aa cum rezult din mrimea deficitelor bugetare), iar, pe de alt parte, orice mrime a deficitului bugetar nu poate surprinde povara indus de politicile publice asupra generaiilor viitoare. 1 Inainte de a analiza factorii care stau la baza generarii deficitului bugetar, se impune necesitatea inventarierii unor teorii2, pentru a se seta cadrul de analiza al acestui concept. Teoria clasica a deficitului bugetar demonstreaz un impact negativ asupra economiei (prin reducerea venitului national) i conditiile generatiilor urmatoare, care vor suporta o presiune fiscala mai mare pentru plata datoriei publice. Introducea in bugetul public a unor cheltuieli mai mari dect veniturile curente este un impediment politica cu efecte multiple. Creterea datoriei publice interne ca efect al finantarii deficitului bugetar din mprumuturile publice poate cauza o crestere a retie bobanzii la banci, care are un efect negativ asupra solicitarii unor credite pentru investitii i a inflaiei.
1

Auerbach, A.J.; Gokhale, J.; Kotlikoff, L.J. (1994), Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy, Journal of Economic Perspectives, Vol.8, No.1 (Winter 1994), pp.73-94, pag.74.
2

 Teoria traditionala sustine c o reducere a deficitului bugetar va ajuta economia n mod semnificativ pe timp lung. Aceast teorie se bazeaz pe urmtoarele ipoteze. n cazul n care se inregistreaza un deficit bugetar, guvernul cheltuieste mai mult dect incaseaza iar economiile naionale scad, la fel si investitiile. n mod similar,scaderea investiiilor este nsoit de creste a ratei interne a dobanzii, care determina scadea exportului net. Rezultatul acestei ipoteze ne arata ca deficitul duce la o scadere a economiei pe termen lung. Teoria economica actuala sugereaz c rezonabili mprumuturi publice ntr-o ar n curs de dezvoltare nu afecteaza creterie economica. Daca resursele mprumutate sunt folosite n scopuri productive, rambursarea datoriilor acumulate ar trebui s fie posibila. n cazul in care datoria publice ridica riscul incapacitatii tarii de nerambursare care descurajeaza investiiile i stopeaza creterea economic. Teoria indatorarii excesive a fost definit de Jeffrey Sachs, care a sugerat c plata datorata de creditori deinute acioneaz ca o descurajare fiscala pentru producie i exist un prag dincolo de care orice cretere a datoriei genereaz o reducere semnificativ a investiiilor, ce determina ca in viitor capacitatea de rambursare sa scada. Inflatia este generate de existenta unui deficit bugetar, adic in econonie se gaseste o cantitate mai mare de resurse monetare. Daca deficitul bugetar este acoperit prin emisiune monetar, impactul asupra inflaiei va fi mult mai puternic. Banca centrala are ca obiectiv principal limitarea inflaiei, autoritilor monetare or sa ia msurile de cretere dobnzii de referin, care poate atrage operatiuni speculative, ceea ce duce la consolidarea monedei naionale si la descurajarea exporturilor. Prin urmare, o alt consecin a deficitului bugetar este apariia deficitului de cont curent. Van Wijnbergen (1991) demonstreaz, pe baza unor modele teoretice, care este impactul deficitului bugetar asupra inflaiei, ns prin prisma teoriei inflaioniste a balanei de pli, iar Buffie (1991) relev existena unei posibile legturi indirecte ntre deficitul bugetar i inflaie. Hoelscher (1986) aprecia faptul c inflaia erodeaz mrimea real a datoriei publice guvernamentale i, prin urmare, aceasta poate reprezenta un transfer de avere de la creditori (deintorii de titluri de stat) la debitori (autoritile publice), fapt ce ar imprima reducerea mrimii deficitului bugetar. Teoria moderna a deficitul bugetar consider c acest dezechilibru nu are numai efecte negative. O alta teorie afirma ca un viitor mai puin prosper este posibil doar daca este o consecin a perioadei in care deficitul bugetar este ridicat. Daca rata creterii economice este mai mare decat rata datoriilor, deficitul bugetar va fi acoperit de o crestere economica viitoare, realizata diin resursele generale. Aceast abordare a deficitului bugetar poate fi ilustrata prin comparatia rata de dobnda medie a datoria publice cu rata medie de cretere economic. Existena unor deficite substaniale nu semnific, n mod obligatoriu, o situaie nefavorabil. Boskin (1987) exemplific acest aspect cu cazul Japoniei, care, la jumtatea anilor 80, se confrunta cu deficite ridicate, ns, n realitate poziia sa investiional net era favorabil. Efectele deficitului guvernamental sunt extrem de complexe:

 n modelele intergeneraionale deficitul guvernamental duce la o reducere a ratei de economisire i a ratei de cretere (Alogoskoufis, Rodrick, 1991). n modele cu orizont nelimitat efectul deficitului depinde de variabilele ce trebuie s fie ajustate n viitor pentru compensare (Chamley, 1986). Dac un deficit ridicat n prezent va fi compensat n viitor de un nivel mai ridicat al taxelor i impozitelor, rata de cretere se va diminua. Dac un deficit ridicat n prezent va fi compensat n viitor de un nivel mai ridicat al taxelor i impozitelor, rata de cretere se va diminua. Politica fiscal poate exercita efecte macroeconomice importante, mai ales pe termen scurt, utilizarea diferitelor instrumente conducnd la rezultate difereniate (Engen Skinner, 1992). Astfel, o schimbare n cheltuielile bugetare determin o cretere a ponderii sectorului public din economie, pe cnd o scdere a ratei de impozitare va face ca venitul disponibil permanent s creasc, ducnd la creterea cheltuielilor de consum, implicit la dezvoltarea sectorului privat al economiei. Alegerea ntre cele dou instrumente se va realiza n funcie de beneficiile sociale scontate a se obine dintr-un consum mai mare sau din mai multe produse n servicii ce sunt orientate ctre sectorul public. Un alt element care mai poate fi luat n considerare este alegerea consumatorilor de a crete cheltuielile de consum sau de a economisi, n urma creterii venitului datorat unei reduceri a ratei fiscalitii. Dac opteaz pentru cea de-a doua opiune, efectul imediat asupra produciei este puin sesizabil, urmnd a se manifesta pe termen lung prin transformarea economiilor n investiii. Aceast difereniere nu apare n cazul modificrii cheltuielilor bugetare, efectul fiind imediat resimit n cererea agregat, respectiv n nivelul produciei. Diferenierea dintre cele dou instrumente ale politicii fiscale este relevat i de caracterul schimbrilor. Astfel, o schimbare permanent n rata fiscalitii conduce la un efect mult mai puternic dect n cazul unei schimbri temporare ce ar putea fi compensat de fluctuaiile economiei. n ceea ce privete modificrile cheltuielilor bugetare, caracterul temporar al acestora are un impact mult mai puternic.

FACTORI DETERMINANTI AI DEFICITULUI BUGETAR

Apariia deficitul bugetar este determinat de mai multe motive, printre care pot fi evideniate urmtoarele: descreterea produciei sociale; chetuieli exagerate n realizarea programelor sociale aprobate; creterea sectorului economiei tenebre; majorarea cheltuielilor marginale n cadrul produciei sociale; emisiuni necondiionate a banilor. Printre factorii enumerai o importan deosebit o au micorarea produciei sociale i creterea sectorului economiei tenebre. Se pot considera 3 factori structurali determinanti ai deficitului: 1. F actorii politici, incluzand instabilitatea politica, fragmentarea guvernamentala si institutiile politice

2. P olarizare sociala ca inegalitatea in venituri si diviziunile etnice 3. F actori institutionali ca proceduri si legi bugetare, eficienta birocratica si democratie. Numeroase studii axate pe problematica deficitului bugetar a generat concluzii conform carora s-au identificat variabile importante in explicarea diferentelor intre tari cu privire la sectorul deficitelor. Adancimea financiara, inegalitatea veniturilor, asasinatele, marimea cabinetului si centralizarea autoritatii in procesul decizional bugetar se gasesc printre determinanti semnificativi ai deficitului public. Fluctuaiile activitii economice (ciclurile economice) exercit o influen considerabil asupra mrimii deficitelor bugetare. n acest sens, Dornbusch i Fischer (1990) au evideniat faptul c n perioada 1980-1983 deficitele mari nregistrate n Statele Unite ale Americii s-au datorat recesiunii economice. Ei au relevat faptul c o scdere cu un procent a creterii PNB conduce la o reducere a bazei de impozitare i, respectiv, a veniturilor guvernamentale cu aproximativ 50 de miliarde de dolari pe an. Tot n contextul ciclurilor economice, se analizeaz i legtura dintre rata omajului i mrimea deficitului bugetar. Reducerea gradului de ocupare a forei de munc n perioadele de recesiune economic determin sporirea cheltuielilor bugetare pentru securitate social, n special a indemnizaiilor de omaj, fapt care conduce la creterea deficitului bugetar. Astfel, Dornbusch i Fischer (1990) au evideniat, pe cazul Statelor Unite ale Americii, la nivelul anului 1989, c o cretere cu un procent a omajului genereaz o cretere de 1,04 procente a deficitului. Influena semnificativ, direct exercitat de omaj asupra deficitului bugetar au relevat i Roubini i Sachs (1989), respectiv Hallerberg i von Hagen (1997). Referitor la relaia dintre deficitul bugetar i rata dobnzii, aceasta este analizat, n special, prin prisma efectului de crowding-out i a impactului asupra pieelor financiare (Friedman, 1984; Feldstein, 1986; Hoelscher, 1986). Aceste studii demonstreaz, pe baza modelelor teoretice de tip IS-LM, faptul c finanarea deficitului bugetar determin creterea ratelor dobnzii pe termen lung i conduce la reducerea rentabilitii aciunilor pe pieele de capital. Dai i Philippon (2005) au identificat o relaie direct ntre deficitul bugetar i ratele dobnzilor pe termen lung pe baza unei serii de date din perioada 1970-2003. Cei doi au evideniat faptul c o cretere de un punct procentual a deficitului pe o perioad de 3 ani va conduce la o cretere a ratelor dobnzii pe 10 ani cu 0,40-0,50 puncte procentuale. n strns legtur cu poteniala influen exercitat de inflaie i rata dobnzii asupra mrimii deficitului se poate analiza i impactul pe care l poate avea cursul de schimb. Devereux (1995) subliniaz faptul c, dei opinia general este aceea c deficitul bugetar determin aprecierea cursului valutar real, n economiile mici, previziunile pesimiste referitoare la mrimea deficitului conduc la o depreciere a ratei reale de schimb. Clarida i Prendergast (1999) relev faptul c un oc de natur expansionist al politicii fiscale determin o apreciere a ratei reale de schimb.

Studierea factorilor instituionali a cptat amploare datorit faptului c tot mai muli autori consider c diferenele existente ntre state cu privire la ritmul de cretere economic, la cel de acumulare a datoriei publice etc. pot fi explicate prin intermediul unor elemente precum: sistemul electoral, tipul de organizare statal, procesul decizional public, proceduri bugetare etc. care sunt circumscrii conceptului de factori instituionali (Acemoglu, Johnson i Robinson, 2004). Polarizarea sociala este importanta in explicarea diferentelor intre tari la nivelul rezultatului fiscal, polarizarea sociala este importanta in explicarea diferentelor in rezultatele fiscale dintre tari, dar efectele acesteia pot fi mult mai pronuntate sau reprimate depinzind in mare parte de structurile politice si institutionale prin care polarizarea sociala este pusa in legatura cu procesul politic fiscal. O comparatie la nivelul magnitudinii efectelor implicate de existenta unui deficit ridicat genereaza rezultate interesante. De exemplu ,o micsorare in inegaliatatea veniturilor cu 10 puncte a indicatorului Gini, este asociata cu o scadere de 1.9% a PIB-ului. O reducere in cabinetul guvernamental cu 10 ministri produce un efect similar asupra deficitului. Cunoscand gradul de dificultate al imbunatarii distributiei venitului pe termen scurt, reducerea deficitului poate fi obtinuta usor, prin reducerea marimii guvernului. S-a constat o puternica legatura intre factorii sociopolitici si factori institutionali in determinarea veniturilor fiscale .Efectele asupra deficitul public a variabilelor sociopolitice au tendinta de a fi mai mici in tarile cu structuri institutionale mai puternic definite, conturate. Dimpotriva, polarizarea sociopolitica exercita presiuni foarte puternice asupra deficitelor in conetxtul unor institutii slabe. Instabilitatea politica sugereaza faptul ca daca realegerea este un lucru putin probabil atunci actualul guvern are mai multe sanse sa lase un stoc mare de datorie publica. Pusi in fata nesigurantei unei realegi, actualul guvern poate sa esueze sa internalizeze costurile deficitului aditional deoarece aceste costuri vor fi suportate de guvernul succesor care poate fi controlat de diferitele preferinte ale opozitiei. Deficitele publice, in consecinta, se constata ca sunt mai mari in tarile cu schimbari frecvente de guvern. Edwards , Tabellini si Roubini(1991) considera ca instabilitatea politica influentata de frecventa schimbarilor de guvern duce la un puternic deficit guvernamental in tarile in dezvoltare din paleta studiata. Totusi, Grilli (1991) nu a gasit nici un argument pentru aceasta teorie in analiza pe care a intreprins-o asupra celor 18 tari din OECD. Alesina si Perotti (1996) gasesc dovezi care intaresc teoria conform careia inegalitatea venitului mareste instabilitatea politica. Intr-o societate cu o inegalitate a venitului foarte mare se remarca faptul ca stimulentii sunt mai mari pentru ca anuminte grupuri sa se organizeze in activitati in afara pietei si in afara posturilor normale de reprezentatii politice pentru a atrage resursele atribuite altor organizatii. In acest caz, unele variatii ale deficitelor publice, capturate de masurile instabilitatii sociopolitice reflecta doar partial efectele inegalitatii veniturilor. Fragmentarea guvernului pune in evidenta conflictul distributional printe diferitele partide politice, care este de obicei asociata cu slabiciunile guvernului cum ar fi coalitia si minoritatea guvernamentala. Coalitia guvernelor poate intarzia necesarele reglari fiscale dupa crestea deficitelor cauzate de adversarii politici deoarece partidele politice intampina dificultati in distributia ajustarilor

(Alesina and Drazen 1991). De aceea, slabiciunile guvernului necesita ca datoria publica sa fie o sursa reziduala de fonduri care doar reflecta inabilitatea guvernului de-a reduce cheltuielile si de a mari taxele. Roubini and Sachs(1989), Grilli(1991) si Alesina (1997) prezinta dovezi pentru a aduce argumentele pentru guvernul slab.Roubini and Sachs (1989) sustin ca in studiul celor 15 OECD tari marimea si frecventa deficitelor bugetare sunt cele mai mari acolo unde exista o multitudine de coalitii guvernamentale.Cu toate acestea, Edin si Ohlsson(1991) sustin ca acest rezultat este in principal datorat minoritati guvernamentale. De Hann si Sturm(1994,1997) sustin exact contrariul. Un numr mare al partidelor reprezentate n Parlament poate conduce la presiuni exercitate asupra politicilor fiscale i bugetare, n funcie de grupurile de interese. In lucrari focalizate pe aceeasi tematica, Weingast (1981) si Velasco(1999) vad deficitele sau cheltuieli exagerate ca si rezultate ale poolingului. Conform acestei vizuni, deficitul poate fi generat de faptul ca decidentii politici nu reusesc sa internalizeze costul total al cheltuililor, sa-l acopere prin inflowurile de venituri rezultate din colectarea de taxe. Aceasta lipsa de coordonare poate sa fie mai mare cand sunt multi participanti in luarea unei decizii, ceea ce se traduce prin fragmentare dimensionala (Kontopoulos si Perotti,1999). Cu toate acestea ,relatia teoretica dintre numarul de decidenti politici si venitul fiscal nu este o functie monotona. De exemplu, Tornell and Lane(1998) arata ca supraexploatarea unei resurse comune este maxima in scenariul existentei a doar doua grupuri. Aceasta scade cand numarul de grupuri creste deoarece din puterea fiecarui grup de a exploata activul comun scade pe masura ce fiecare grup adopta aceasta strategie. In mod evident, aceasta eroare de coordonare nu este slabiciune guvernamentala. Poate insa fi asociata cu alta lipsa a unei puternice conduceri unitare in coalitia guvernamentala sau existent unui grup puternic de interese. Regimul politic si legile electorale sunt in relatie cu politicile comparative. Persson si Tabellini(1999) studiaza cum institutiile politice afecteaza marimea cheltuielilor guvernamentale. Desi nu se concentrau pe explicarea deficitelor fiscale, ei au descoperit ca alegeri majoritare conduc catre o redistributie mai mica si guverne mai mici. Regimele parlamentare tind sa creeze deficite mai mari sub legi proportionale decat sub legi majoritare daca aceste variabile sunt constante. Aceasta poate fi explicata prin ipoteza lui Tsebeli conform careia instabilitatea regimului este asociata cu un numar mai mare de jucatori veto carora le lipseste coeziunea ideologica (Tsebelis, 1995). Potrivit acestei ipoteze, se asteapta ca mai multi jucatori veto sa poate fi asociati cu deficite fiscale mai mari. Regula majoritatii tinde sa aiba doua coordonate, si prin urmare, numai un jucator veto in regimul parlamentar. Prin contrast, sitemul parlamentar proportional tinde sa aiba un numar mai mare de jucatori veto. Aceasta poate determina regimurile parlamentare proportionale sa genereze deficite mai ridicate. Structura guvernului (Roubini i Sachs, 1989; Hallerberg i von Hagen, 1997; Volkerink i da Haan, 2000; Perotti i Kontopoulos, 2002; Granados, 2003; Woo, 2003) este un factor explicativ al deficitului bugetar. Se pot avea n vedere, att structura din punctul de vedere al orientrii partidelor care compun cabinetul guvernamental, ct i din punctul de vedere al numrului de partide. Se apreciaz c n cazul guvernelor alctuite preponderent din reprezentani ai partidelor de orientare socialist, atunci se aloc un procent mai ridicat cheltuielilor publice i prin urmare mrimea deficitelor buegtare va fi mai mare dect n cazul unei structuri alctuite din partide cu orientare de dreapta, iar guvernele mono-partitice sunt mult mai determinate n aplicarea politicilor de finane publice, chiar dac aceasta presupun msuri mai puin populare.

Inegalitatea veniturilor a fost mentionata de mult timp ca o importanta sursa de conflict social, care poate conduce la politici fiscale populiste si performanta macroeconomica redusa. Alesina si Rodick(1994), pe de o parte, si Persson si Tabellini(1994), pe de alta, sugereaza ca poate fi tendinta majoritatii sa voteze pentru o larga redistributie a cheltuielilor intr-o tara democratica cu un venit distribuit inegal. Woo(1999) dezvolta un model de deficit fiscal in care preferintele polarizarii joaca un rol crucial in evolutia deficitului fiscal. Intr-o societate foarte polarizata, decidentii politici sunt stimulati sa insiste pe cheltuieli mari destinate sectorului lor preferat, conducand astfel la mari deficite. Acest model demonstreaza empiric ca deficitele fiscale sunt mai mari in tarile cu o societate foarte polarizata( masurata prin venituri inegale). Utilizand teoria neoclasica a datoriei drept reper (de exemplu modelul de reducere a taxelor dezvoltat de Baro (1979)), trebuie sa ne asteptam sa vedem deficitul fiscal crescand atunci cand cheltuielile guvernamentale sunt crescute temporar sau cand rezultatul este scazut temporar. In orice caz , aceasta predictie este greu de armonizat cu realitatea unui deficit mare datorita variatilor largi intre tari. Roubini si Sachs(1989), Grilli (1991), Edin si Ohlsson(1991), De Haan si Sturm (1994,1997), Alesina (1997), discuta caracteristicile politice si institutionale ale tarilor OECD, ca de exemplu tipul de regime guvernamentale, structura partidelor si gradul de stabilitate al sistemului politic. Roubini(1991) si Tabellini(1991) isi indreapta atentia spre gradul de instabilitate politica in relatie cu deficitul bugetar in tariile in curs de dezvoltare. Von Hagen (1992), von Hagen si Harden (1994), Hallerberg si von Hagen (1999) studiaza institutii bugetare din Uniunea Europeana, in timp ce Alesina (1999) abordeaza procedurile bugetare din America Latina, iar Lao-Araya(1996) studiaza tarile din Asia. Rezultatele studiului lui Hagen relev faptul c o cretere cu un punct procentual a dinamicii PIB antreneaz o reducere a deficitului bugetar cu 0,90 puncte procentuale. Multe tari OECD au acumulat rapid datorii guvernamentale cum ar fi deficit mare incepand cu mijlocul anilor 1970 pana nu demult, desi insa acolo a fost o mare variatie in marimea deficitului public. La inceputul anilor 1990, deficitul public in cazul tarile OECD fluctua de la 17.2% din PIB in Grecia si 10.2% in Italia pana la un surplus de 4.6% in Suedia. Aceasta caracteristica este in principiu adevarata in tarile in curs de dezvoltare. In 1990, deficitul public al Perului a fost 8.1% din PIB, si al Zambiei in contrast cu al Koreii de 0.7%. Fasano i Wang (2002) apreciaz faptul c n cazul existenei unei relaii bidirecionale de cauzalitate ntre veniturile i cheltuielile bugetare atunci este demonstrat ipoteza de sincronizare fiscal, n sensul c, pe perioade mai lungi, deciziile privind cheltuielile sunt adoptate n funcie de cele privind mrimea i dinamica veniturilor. Spre deosebire, n cazul n care este evideniat ipoteza venituri-cheltuieli, adic relaia de cauzalitate se manifest dinspre venituri spre cheltuieli, atunci nivelul cheltuielilor se ajusteaz n funcie de cel al veniturilor, iar n cazul n care relaia de cauzalitate se manifest n cellalt sens (ipoteza cheltuieli-venituri), atunci dinamica cheltuielilor va fi cea care va imprima modificri la nivelul veniturilor. Aplicarea testelor Granger3 adaptate particularitilor economiei romneti conduce la concluzia c veniturile bugetare sunt cele care imprim dinamica cheltuielilor bugetare, fapt care relev, totodat,
3

Analiza Relaiei De Cauzalitate Dintre Veniturile i Cheltuielile Bugetului General Consolidat Al Romniei, Andreea Stoian

i existena unor mecanisme de corectare a dezechilibrelor bugetului general consolidat pe termen lung. n principiu, testul Granger este un test destul de slab pentru demonstrarea exogeneitii unei variabile (Enders, W, 1995). Corelaia dintre dinamica celor dou variabile are o semnificaie important att n ceea ce privete identificarea i explicarea dezechilibrelor bugetului public, ct i n ceea ce privete aspecte referitoare la sustenabilitatea politicilor fiscale i bugetare promovate de autoritile guvernamentale. In ceea ce privete mrimea deficitului bugetar exist mecanisme care corecteaz eventualele decalaje foarte mari dintre veniturile i cheltuielile bugetare. Cu toate acestea, se impune pruden n ceea ce privete politicile de finane publice, prin prisma sustenabilitii pe termen lung a acestora, prin prisma episoadelor de ajustare fiscal i bugetare anticipate pe parcursul acestei lucrri i prin prisma efectelor pe care le pot avea asupra generaiilor viitoare. Veniturile sunt cele care cauzeaz dinamica cheltuielilor bugetare, acestea ajustndu-se n funcie de dinamica veniturilor bugetare. Veniturile bugetare se estimeaz cel mai bine pe baza valorilor din perioadele anterioare rezultatele obinute si confirm faptul c n ceea ce privete mrimea deficitului bugetar exist mecanisme care corecteaz eventualele decalaje foarte mari dintre veniturile i cheltuielile bugetare. Cu toate acestea, se impune pruden n ceea ce privete politicile de finane publice, prin prisma sustenabilitii pe termen lung a acestora, prin prisma episoadelor de ajustare fiscal i bugetare anticipate i prin prisma efectelor pe care le pot avea asupra generaiilor viitoare.

IMPACTUL POLITICII FISCALE SI BUGETARE ASUPRA DEFICITULUI BUGETAR

Politica fiscal i bugetar reprezint mai mult o prioritate politic dect una economic, este o concluzie la care a ajuns Fabriyia, Moly (2006) n urma analizelor econometrice realizate n perioada 1997-2003 pentru Romnia, Bulgaria, Lituania, Letonia, Estonia, Polonia, Ungaria, Republica Ceh, Slovacia i Slovenia. Dahan (1998) analizeaz, pe baza unui model teoretic de tip IS-LM, impactul pe care l are asupra deficitului bugetar, politica fiscal. Astfel, el apreciaz c majoritatea efectelor unei politici monetare restrictive, propagate prin diferite canale de transmisie (rata dobnzii, emisiune monetar etc.), conduc la creterea deficitului bugetar, dei, pe termen scurt, determin o reducere a datoriei publice. Autorul evideniaz c, n condiiile n care este promovat o politic monetar restrictiv caracterizat de rate ridicate ale dobnzilor, economia se poate situa pe panta descendent a ciclului economic, iar guvernul, n ncercarea de a readuce produsul intern brut la nivelul iniial, va promova o politic bugetar expansionist, ceea ce va avea ca efect creterea deficitului bugetar. Aceasta se va corobora i cu faptul c ncetinirea creterii PIB, din cauza politicii monetare restrictive, ve genera i reducerea veniturilor bugetare de natur fiscal, fapt care va conduce, pe termen scurt, la nrutirea deficitului bugetar. Consecinta negativa a datoriei guvernamentale ridicate si a deficitelor datorate inflatiei, dar si a relatiilor dintre politica monetara si fiscala sunt problemele centrale ale dezbaterii politicii macroeconomice. Din dezbaterea prezenta, rezulta ca independenta bancii centrale este o necesitate, dar nu si conditie suficienta pentru asigurarea stabilitatii preturilor. Finantele publice nesustenabile pot pune presiune pe autoritatile monetare sa usureze povara a datoriilor guvernamentale acumulate.

In literatura economica, se stie ca o conduita a politici monetare orietanta spre stabilitate este foarte mult favorizata de sunetul politicilor fiscale. Un rezultat obtinut, prin contributia lui Sargent and Wallace (1981), este acela ca problemele politcii fiscale pentru stabilitatea preturilor, de cand deficitele ridicate si datoria guvernamentale ridicata pot sa forteze banca centrala sa emita bani pentru a asigura solvabilitatea. Intr-un model de echilibru general, Aiyagari si Gertler (1985) au studiat efectele inflatiei ale deficitelor curente publice ridicate care se prevedeau a fi finantate prin crearea de banii in viitor. Intr-un model stocastic monetar, Leeper (1991) arata ca efectele ploticii monetare asupra preturilor depind de regula fiscala adoptata de guvern. Politica fiscal poate exercita efecte macroeconomice importante, mai ales pe termen scurt, utilizarea diferitelor instrumente conducnd la rezultate difereniate (Engen Skinner, 1992). Astfel, o schimbare n cheltuielile bugetare determin o cretere a ponderii sectorului public din economie, pe cnd o scdere a ratei de impozitare va face ca venitul disponibil permanent s creasc, ducnd la creterea cheltuielilor de consum, implicit la dezvoltarea sectorului privat al economiei. Alegerea ntre cele dou instrumente se va realiza n funcie de beneficiile sociale scontate a se obine dintr-un consum mai mare sau din mai multe produse n servicii ce sunt orientate ctre sectorul public. Un alt element care mai poate fi luat n considerare este alegerea consumatorilor de a crete cheltuielile de consum sau de a economisi, n urma creterii venitului datorat unei reduceri a ratei fiscalitii. Dac opteaz pentru cea de-a doua opiune, efectul imediat asupra produciei este puin sesizabil, urmnd a se manifesta pe termen lung prin transformarea economiilor n investiii. Aceast difereniere nu apare n cazul modificrii cheltuielilor bugetare, efectul fiind imediat resimit n cererea agregat, respectiv n nivelul produciei. Diferenierea dintre cele dou instrumente ale politicii fiscale este relevat i de caracterul schimbrilor. Astfel, o schimbare permanent n rata fiscalitii conduce la un efect mult mai puternic dect n cazul unei schimbri temporare ce ar putea fi compensat de fluctuaiile economiei. n ceea ce privete modificrile cheltuielilor bugetare, caracterul temporar al acestora are un impact mult mai puternic. Mai recent, potrivit lui Woodford (1994, 1995) si Sims (1994), teoria fiscala a nivelului pretului (FTPL) a devenit extrem de folosita ca scheletul teoretic capabil sa identifice conditiile in care dinamica inflatiei este determinata de politica fiscala. Teoria fiscala a nivelului pretului face distinctie intre regimul fiscal Ricardian si non-Ricardian, in terminologia luiWoodford (1995): in primul caz, speranta nominala este asigurata de politica monetara si nivelul pretului este determinat pe piata monetara, in timp ce in al doilea caz politica fiscala serveste la determinarea nivelului pretului. Din acest punct de vedere, teoria fiscala a nivelului pretului arata cum in perioada de timp nivelul pretului este determinat de nevoia fiscala de solvabilitate si asigura un suport rational teoretic al ideii ca respectul criteriilor fiscale, definit in Tratatul Maastricht si in SGP, este necesar pentru stabilitatea preturilor.( aceasta teorie a fost studiata de Buiter (2002) si McCallum (2001).) Efectele deficitelor fiscale asupra dinamicii preturilor depind de marimea nivelului datoriei publice. Aceste rezultate sunt derivate in contextual unei perioade de timp discrete a lui Yaari (1965) Blanchard (1985) suprapunerea rezultatelor (OLG) modelului cu bani, acumulare de capital si preturi flexibile. Modelul contine date trimestriale din zona euro. Consecintele inflationiste ale dilatarilor fiscale si calitatea evaluarii efectelor de avere sunt luate in considerare in analize de simulare. Simularile au scos la iveala ca efectele bunastarii ridicate sunt raspunsul nivelului preturilor. Politcile fiscale de expansiune produc diferente positive ale nivelului pretului ce depind de marimea ratei datoriei. Aceste rezultate sunt consistente impreuna cu rezultatele empirice ale lui Canova si Pappa (2006), care au observat ca raspunsurile la modificarile cheltuielilor publice sunt mai mari si mai persistente in tarile caracterizate de o rata ridicata a datoriei in PIB, in cazul Belgiei si Italiei.

Acest articol furnizeaza un rationament viitor din punct de vedere al politicilor fiscale care ar trebui sa fie disciplinate prin reguli explicite bazate pe marimea datoriei publice nationale in conformitate cu propunerile reformate ale SGP. Stabilitatea si pactul de crestere impun limitari asupra marimii datoriei publice si a deficitului bugetar in fiecare tara din EMU4. Constrangeri asupra politici fiscale sunt considerate de factorii de decizie politica a fi necesari pentru salvgardare credibilitatii ECB si sa asigure o inflatie modearata. In absenta limitarii politicii fiscale, presiunile pot sa creasca pentru a finanta deficitele bugetare cu seignorage si a datoriei publice in moneda. Rezultatele sugereaza ca efectele averii/bunastarii maresc raspunsul nivelului pretului la variabile fiscale. Economiile cu o rata a datoriei publice ridicata si cu o ajustare fiscala redusa/inceata experimenteaza deviatii mai mari ale nivelului pretului de la trend dupa o expansiune fiscala.5 Cunoscand aceste interdependente, exista o nevoie puternica de reguli fiscale pentru a limita deficitul bugetar national pentru a asigura o conduita autonoma a politicii monetare. Intr-o uniune monetara, aceste riscuri sunt exacerbate datorita problemelor de hazard moral care pot sa apara. Preocuparea continu pentru efectele creterii deficitelor bugetare i a gradului de ndatorare a rilor au condus la necesitatea stabilirii unor restricii de ordin fiscal menite s asigure convergena rilor membre ale Uniunii Europene. Aceste criterii urmresc ntrirea disciplinei bugetare n scopul evitrii deficitelor excesive. Relatia dintre buget si deficitul extern6 poate sa difere pe termen scurt si pe termen lung si depinde de proprietatile pe termen lung ale seriilor implicate. S-a ajuns la aceasta concluzie cu diferite sublinieri intr-un numar de explicatii intertemporare ale evolutiei contului curent. Pentru moment, Normandin (1999), folosind o versiune usor de utilizat a modelului lui Blanchard (1985), arata ca gradul de persistenta al deficitului bugetar influenteaza soliditatea relatiei deficitelor pereche: modelul durabil al deficitului bugetar determina o asteptare a consumatorului reprezentativ ca deficitul public curent sa fie urmat de deficite viitoare, apoi de potentiale reduceri de taxe, conducand astfel consumatorul spre finantarea consumul curent crescut prin deficitul de cont curent. Kraay si Ventura (2002), intr-un scenariu diferit, arata ca relatia dintre stocul de economii national (de exemplu acele fonduri implicate de schimbare politici fiscale) si evolutia contului curent este mai puternic definita pe termen lung decat pe termen scurt. De regul, un dezechilibru temporar manifestat la nivelul contului curent se datoreaz fie reducerii economiilor private, fie reducerii economiilor din sectorul public, adic deficitelor bugetare (Roubini i Wachtel, 1998). Aceasta este o relatie cauzala care pleaca de la buget la deficitul extern, relatie indicata de majoritatea modelelor macroeconomice standard. O legatura cauzala directa intre deficitul public si cel de cont curent, confirmata intr-un numar de modele, de la modelul economiei deschise clasice (Mankiw 2002) la modelele de generare a suprapunerilor micro ( a se vedea Obstfeld si Rogoff 1995). Milesi- Ferretti i Razin (1996) relev c intenstitatea legturii dintre cei doi indicatori depinde i de gradul de dezvoltare i de reglementare a pieelor financiare.

4 5

Government decits, wealth effects and the price level in an optimizing euro-model, Barbara Annicchiarico, 2006 Structural breaks and the twin deficits hypothesis, Alberto Bagnai, 2006, Springer Link

65

SUSTENABILITATEA DEFICITULUI BUGETAR

Asigurarea unei dezvoltri sustenabile presupune, concomitent, dezvoltare economic, social i protecia mediului nconjurtor, iar politicile fiscale i bugetare, datorit caracterului lor redistributiv, influeneaz dezvoltarea sustenabil prin efectele manifestate asupra creterii economice sau a investiiilor n capitalul uman.7

Blanchard (1990) definea politicile fiscale i bugetare sustenabile ca fiind acele politici care nu conduc la creterea exploziv a gradului de ndatorare a statului, sau n urma crora nu se adopt msuri de cretere a impozitrii, de reducere drastic a cheltuielilor publice, de monetizare a deficitului bugetar sau de repudiere a datoriei publice. Pornind de la aceast abordare, se poate interpreta c un grad de ndatorare de 30% poate releva promovarea unor politici sustenabile, n timp ce un grad de ndatorare de 90% este apreciat ca fiind nesustenabil. Sustenabilitatea nu poate fi apreciat doar din perspectiva mrimii stocului de datorie public acumulat. Chiar cu un grad de ndatorare de 20%, politicile fiscale i bugetare pot fi nesustenabile dac, de exemplu, statul respectiv nu are capacitatea de a-i achita obligaiile aferente contractrii mprumuturilor publice, deci dac nu este solvabil. Trebuie luat in calcul impactul pe care instrumentele politicii fiscale i bugetare l-au avut n cadrul procesului de convergen real. Astfel, un nivel ridicat al impozitrii (att al celei directe, ct i al celei indirecte) este asociat cu un ritm de cretere mai sczut (fapt demonstrat de valoarea negativ i semnificativ statistic a coeficienilor estimai). Impactul cheltuielilor bugetare este unul negativ, explicat prin ineficiena utilizrii acestora n rile considerate n analiz. S-a impus monitorizarea mrimii soldului bugetar i a stocului de datorie public, astfel nct s se ncadreze n limitele prevzute n Tratatul de la Maastricht n anul 1992 i completate prin Pactul de stabilitate i cretere economic adoptat n anul 1997. Cele dou documente prevd mecanisme speciale de coordonare a politicilor fiscale i bugetare care presupun ntocmirea unor programe de stabilitate ce au ca obiective reechilibrarea, pe termen scurt, sau nregistrarea unui surplus bugetar, pe termen lung.
7

Gupta, S., Keen, M., Clements, D., Fletcher, K., de Mello, L., Mani, M. (2002), Fiscal Dimensions of Sustainable Development

Meninerea deficitului bugetar la un nivel prudent ar asigura i sustenabilitatea politicii fiscale. Aceasta din urm, mpreun cu sustenabilitatea extern i procesul de dezinflaie reprezint premisele unei creteri economice durabile a oricrei ri. Blanchard (1990) susinea c sustenabilitatea poate fi asigurat i prin politici fiscale i bugetare care s nu genereze creterea accelerat a gradului de ndatorare, majorarea presiunii fiscale, reducerea semnificativ a cheltuielilor bugetare, monetizarea deficitului bugetar sau repudierea datoriei publice. Crizele financiare, precum i datoriile excesiv acumulate de rile n curs de dezvoltare i slab dezvoltate, mai ales, au influenat n sens negativ investiiile, riscul de ar, bugetele publice i generaiile prezente i viitoare.

IMPACTUL DEFICITULUI ECONOMICI

BUGETAR

ASUPRA

PARAMETRILOR

Analiza impactului deficitului bugetar asupra economiei urmrete, n principal efectele exercitate asupra unor variabile precum rata dobnzii, investiii, producia naional. De asemenea, Ball i Mankiw (1995) semnalau faptul c studiile realizate n acest sens i-au ndreptat atenia ctre impactul deficitelor publice asupra economiilor, investiiilor, balanei comerciale, ratei dobnzii, cursului de schimb i, respectiv creterii economice pe termen lung. O parte dintre aceste efecte se manifest pe termen scurt i, n cazul n care nu sunt atenuate la timp genereaz efectele pe termen lung care afecteaz bunstarea indivizilor. S- au fost identificate trei canale prin care deficitele publice pot afecta bunstarea indivizilor, astfel8: 1) reducerea ratei de impozitare are efecte reale asupra bunstrii deoarece o parte a poverii generat de refinnaarea datoriei publice va fi suportat de generaiile viitoare, generaiile curente contribuind la cheltuielile generaiilor viitoare prin creterea consumului curent, reducerea formrii capitalului i, prin urmare, prin creterea ratei dobnzii i reducerea salariilor reale. Finanarea prin datorie public, va genera n viitor, impozite suplimentare care vor afecta contribuabilii, direct, prin reducerea venitului disponibil, i, indirect, prin pierderile de utilitate generate impozitele care distorsioneaz activitatea economic. 2) deficitele publice influneaz n mod semnificativ consumul curent datorit capcanei lichiditii. 3) ratele sczute ale impozitrii la momentul actual presupun rate de impozitare ridicat n viitor, fapt care sugereaz lipsa unei uniformitii a impozitrii (tax smoothing). Impactul deficitului bugetar asupra economiei a fost analizat prin prisma a trei abordri teoretice, astfel (a se vedea n acest sens, Bernheim, 1989; Inman, 1990): Conform teoriei neoclasice, deficitele bugetare afecteaz n mod negativ economiile naionale i rata de acumulare a capitalului n sectorul privat din urmtoarele considerente: pe de o parte, deficitele bugetare conduc la creterea consumului pe termen lung, iar, n cazul n care
8

Romer, D. (1988), What Are the Costs of Excessive Deficits?, NBER Macroeconomic Annual 1988

economia opereaz n condiii de ocupare total a forei de munc, creterea consumului va determina reducerea economiilor, iar, pe de alt parte, finanarea acestor deficite pe baza emisiunii titlurilor de stat va genera sporirea ratei dobnzii, ce va avea ca efect reducerea ratei de acumulare a capitalului n sectorul privat. Conform teoriei keynesiene, majoritatea populaiei consum cea mai mare parte a venitului disponibil, iar o reducere temporar a gradului de impozitare va avea efecte pozitive imediate i semnificative asupra cererii agregate. n cazul n care economia nu opereaz n condiii de ocupare total a forei de munc, aceast msur va conduce la creterea nivelului venitului naional. Conform teoriei ricardiene, finanarea deficitelor bugetare prin contractarea datoriei publice vor conduce la o atitudine indiferent a indivizilor vis-a-vis de alternativa aleas de decidenii publici, deoarece, consumul este o funcie ce depinde de volumul resurselor la nivelul tuturor generaiilor, motiv pentru care, n cazul n care finanarea deficitului ar presupune o cretere a ratei fiscalitii, aceasta nu ar afecta resursele tuturor generaiilor. Se apreciaz c rile cu o rat ridicat a economisirii pe plan intern i cu piee de capital dezvoltate pot absorbi efectele deficitelor bugetare mai uor, n caz contrar chiar un deficit bugetar relativ sczut poate fi destabilizator. Grossman (1982) considera c deficitele bugetare nu au nici o influen asupra politicii monetare, inflaiei sau activitii eocnomice, n general, ci principalul efect este cel redistributiv, de alocare a resurselor ntre consum i investiii. Ball i Mankiw (1995) considerau c, privite sub acest aspect, deficitele bugetare conduc la o situaie din care unii indivizi ctig i alii pierd, ns suma tuturor acestor ctiguri i pierderi este egal cu zero i, prin urmare, nu se poate aprecia cu exactitate dac deficitele publice pot fi considerate bune sau rele. Este necesar sa se ia n considerare i ipoteza neutralitii deficitelor (echivalena ricardian ) Spre deosebire de cele exprimate anterior, Romer (1988) aprecia costul deficitelor bugetare excesive ca fiind relativ ridicat, chiar dac efectele redistributive ntre generaiile prezente i cele viitoare ale deficitelor i efectele asupra consumului sunt reduse La elaborarea strategiei de diminuare a deficitului bugetar este necesar s se considere urmtoarele alternative: echilibrul bugetului i depirea cheltuielilor bugetare asupra veniturilor bugetare nu trebuie analizate n calitate de componente inalienabile a unei economii cu dezvoltare dinamic. Experiena internaional demonstreaz c la anumite etape de dezvoltare a societii, n condiii specifice pentru fiecare stat, este justificat pe deplin deficitul bugetar. mrimea deficitului bugetar, conform experienei internaionale, nu trebuie s depeasc limita prestabilit n cuantum de 2-3% din produsul intern brut. Prezena deficitului, ce depete limitele stabilite, necesit aplicarea anumitor msuri care ar conduce la diminuarea, ct mai rapid, a deficitului; pentru acoperirea deficitului bugetar se pot aplica diverse forme ale creditului de stat (att intern ct i extern). Creterea, n continuu, a masei monetare care nu corespunde cantitii mrfurilor i serviciilor n circulaie, trebuie privit ca o modalitate ce ncalc legea circulaiei monetare, i, din aceste considerente, este inadmisibil. Deficitul poate fi acoperit doar n baz de mprumut prin lansarea pe piaa financiar a hrtiilor de valoare de stat; pentru depirea deficitului bugetar este nevoie de tratarea economiei, cci fr de asigurarea dinamismului n dezvoltarea acesteea i a eficienei reale nu va fi posibil atingerea

stabilitii financiare a rii, fiind, totui, nsoite de cele mai progresivemsuri economice de remediere. n programul msurilor concrete de diminuare a deficitului bugetar trebuie incluse i realizate urmtoarele msuri, care pe de o parte ar stimula fluxul disponibilitilor bneti n fondul bugetar al rii, pe de alt parte ar contribui la micorarea cheltuielilor de stat. Practica internaional, n ceea ce privete diminurea deficitului bugetar, aplic pe larg atragerea n ar a capitalului strin. Prin intermediul acestuia simultan se soluioneaz mai multe probleme, nu doar probleme cu caracter fiscal ci i cele cu caracter economic: se extinde baza de producere a mrfurilor i serviciilor; apar noi contribuabili (respectiv, se majoreaz fluxul veniturilor n buget); se amelioreaz situaia balanei de pli.

STUDIU DE CAZ: UNIUNEA EUROPEANA

Evoluia gradului de ndatorare i a deficitului bugetar la nivelul Uniunii Economice i Monetare9

Sursa: Public Finances in EMU 2005, 2006, 2007. Criteriile fiscale de convergen se refer la deficitul bugetar, ce nu trebuie s depeasc 3% din PIB, precum i la datoria public, ce este limitat la 60% din PIB. Acestea, mpreun cu criteriile privind rata dobnzii, inflaia i cursul de schimb au scopul de a asigura stabilitatea preurilor i o dezvoltare economic durabil la nivelul rilor membre ale Uniunii Europene, precum i de a evita tensiunile dintre aceste state. Totodat, Pactul de Stabilitate i Cretere (PSC) a completat aceste cerine pentru a asigura disciplina bugetar n statele membre. Potrivit PSC, rile membre ale UEM trebuie s aplice toate msurile astfel nct s nregistreze un excedent bugetar sau un buget echilibrat. Aceste msuri, ce urmresc evitarea deficitului excesiv la nivelul UEM, se regsesc n programele de stabilitate elaborate de fiecare ar din zona euro. Urmrind evoluia deficitului bugetar la nivelul UEM remarcm faptul c nivelul cerut de 3% din PIB a fost respectat doar n perioada 1997-2002, respectiv 2004-2008. Spre deosebire de soldul bugetar, gradul de ndatorare a respectat pragul de 60% din PIB doar n perioada 1990-1991. Ca urmare, avnd n vedere definirea sustenabilitii datoriei publice pe baza criteriilor de convergen fiscal, putem spune c doar n anii 1990 i 1991 am avut o politic fiscal sustenabil la nivelul rilor membre ale UEM. Evoluiile comparative ale deficitului bugetar i ale gradului de ndatorare n rile membre ale UEM, precum i din celelalte state membre ale UE sunt prezentate n figurile de mai jos. Evoluia deficitului bugetar la nivelul rilor membre ale UEM

Emilia Mioara Cmpeanu, Analiza sustenabilitii datoriei publice n uniunea economic i monetar, 2008

Sursa: Public Finances in EMU 2005, 2006, 2007. Urmrind n ce msur este ndeplinit criteriul fiscal privind deficitul bugetar n rile membre ale UEM, constatm urmtoarele: (i) Luxembourg, cu un deficit bugetar ce a variat de la 4,7% la 0,6%, i Irlanda, cu un sold bugetar cuprins ntre -2,2% i 0,9%, respect limita; (ii) Spania nregistreaz un sold bugetar ce respect pragul n perioada 1999-2008, cnd de la -1,2% ajunge la 1,2%; (iii) n Austria, n perioada 1997-2008, deficitul bugetar a sczut de la -2% la -0,9%; (iv) Italia a nregistrat progrese importante ce au condus la un deficit bugetar de -2,2%, n anul 2008, fa de -11%, n anul 1990; (v) Grecia respect limita doar n ultimii 2 ani, cnd deficitul bugetar a ajuns la -2.9%, respectiv -2,5% de la -15,9%. Evoluia deficitului bugetar la nivelul celorlalte ri membre ale UE

Ponderea datoriei publice in PIB a inregistrat un trend descendent intre anii 1997-2007. Daca in anul 1997 era de 68,5% , in anul 2007 scade pana la 58,7 % cu aproximativ 14,3 puncte procentuale. Valori foarte ridicate ale acestui indicator, de peste 100% s-au inregistrat in Belgia in primii 6 ani ai perioadei analizate, iar in Luxemburg, datoria publica se afla in jurul valorii de 7% din PIB.

Datoria publica a fost evaluata la valoarea sa de piata, datoria externa convertindu-se in moneda nationala, folosind cursul publicat de Banca Centrala Europeana.
1996 1 9 9 7 6 8 . 5 6 8 . 6 6 9 . 9 1 2 2 . 3 1 0 5 . 1 1 3 . 1 6 5 . 2 5 9 . 7 6 . 2 6 4 . 3 1 0 8 . 2 1 9 9 8 6 6 . 5 6 6 . 8 6 8 . 1 1 1 7 . 1 7 9 . 6 1 5 6 0 . 8 6 0 . 3 5 . 5 5 3 . 6 1 0 5 . 8 1 9 9 9 6 5 . 9 6 6 . 1 6 7 . 2 1 1 3 . 6 7 9 . 3 1 6 . 4 5 7 . 4 6 0 . 9 6 4 8 . 5 1 0 5 . 2 2 0 0 0 6 1 . 9 6 2 6 3 . 2 1 0 8 7 4 . 3 1 8 . 5 5 1 . 5 5 9 . 7 5 . 2 3 7 . 8 1 0 3 2 0 0 1 6 1 6 1 . 1 6 2 . 2 1 0 6 . 5 6 7 . 3 2 5 . 1 4 8 . 7 5 8 . 8 4 . 8 3 5 . 5 1 0 3 . 6 2 0 0 2 6 0 . 3 6 0 . 5 6 1 . 6 1 0 4 5 3 . 6 2 8 . 5 4 8 . 3 6 0 . 3 5 . 7 3 2 . 2 1 0 1 2 0 0 3 6 1 . 8 6 2 6 3 9 8 . 7 4 5 . 9 3 0 . 1 4 5 . 8 6 3 . 8 5 . 6 3 1 . 1 9 7 . 9 2 0 0 4 6 2 . 2 6 2 . 4 6 3 . 2 9 4 . 3 3 7 . 9 3 0 . 4 4 3 . 8 6 5 . 6 5 2 9 . 4 9 8 . 6 2 0 0 5 6 2 . 7 6 3 . 1 6 4 . 1 9 2 . 1 2 9 . 2 2 9 . 8 3 6 . 4 6 7 . 8 4 . 5 2 7 . 3 9 8 . 8 2 0 0 6 6 1 . 3 6 1 . 8 6 2 . 8 8 7 . 8 2 2 . 7 2 9 . 6 3 0 . 5 6 7 . 6 4 . 3 2 4 . 7 9 5 . 9 2 0 0 7 5 8 . 7 5 9 . 3 6 0 . 4 8 3 . 9 1 8 . 2 2 8 . 9 2 6 . 2 6 5 . 1 3 . 5 2 4 . 8 9 4 . 8

EU 27

EU 25

EU 15

Belgium

127

Bulgaria

Czech Republic Denmark

12.5

69.2

Germany

58.4

Estonia Ireland

7.4 73.5

Greece

111.3

Spain

67.4

France

58

Italy

120.9

Cyprus

6 6 . 1 5 9 . 2 1 1 8 . 1 :

Latvia

13.9

Lithuania

14.3

Luxembo urg Hungary

7.4 73.7

1 1 . 1 1 5 . 6 7 . 4 6 4 4 8 . 4 6 8 . 2 6 4 . 4 4 2 . 9 5 6 . 1 1 5 . 2

6 4 . 1 5 9 . 4 1 1 4 . 9 5 8 . 6 9 . 6 1 6 . 6 7 . 1 6 2 5 3 . 4 6 5 . 7 6 4 . 8 3 8 . 9 5 2 . 1 1 6 . 6

Malta

40.1

Netherlan ds Austria

74.1

68.3

Poland

43.4

Portugal

59.9

Romania

11.1

6 2 . 3 5 8 . 9 1 1 3 . 7 5 8 . 9 1 2 . 5 2 2 . 8 6 . 4 6 1 . 1 5 7 . 1 6 1 . 1 6 7 . 2 3 9 . 6 5 1 . 4 2 1 . 9

5 9 . 3 5 7 . 3 1 0 9 5 8 . 8 1 2 . 3 2 3 . 7 6 . 2 5 4 . 3 5 5 . 9 5 3 . 8 6 6 . 5 3 6 . 8 5 0 . 5 2 2 . 6

5 5 . 5 5 6 . 9 1 0 8 . 8 6 0 . 7 1 4 2 3 . 1 6 . 3 5 2 . 1 6 2 . 1 5 0 . 7 6 7 . 1 3 7 . 6 5 2 . 9 2 6

5 2 . 5 5 8 . 8 1 0 6 6 4 . 7 1 3 . 5 2 2 . 3 6 . 3 5 5 . 7 6 0 . 1 5 0 . 5 6 6 . 5 4 2 . 2 5 5 . 6 2 5

4 8 . 7 6 2 . 9 1 0 4 . 4 6 8 . 9 1 4 . 6 2 1 . 1 6 . 1 5 8 6 9 . 3 5 2 6 5 . 5 4 7 . 1 5 6 . 9 2 1 . 5

4 6 . 2 6 4 . 9 1 0 4 7 0 . 2 1 4 . 9 1 9 . 4 6 . 3 5 9 . 4 7 2 . 1 5 2 . 4 6 4 . 8 4 5 . 7 5 8 . 3 1 8 . 8

4 3 6 6 . 4 1 0 5 . 9 6 9 . 1 1 2 . 4 1 8 . 4 6 . 1 6 1 . 7 6 9 . 9 5 1 . 8 6 3 . 7 4 7 . 1 6 3 . 6 1 5 . 8

3 9 . 6 6 3 . 6 1 0 6 . 9 6 4 . 6 1 0 . 7 1 8 6 . 6 6 5 . 6 6 3 . 8 4 7 . 4 6 2 4 7 . 7 6 4 . 7 1 2 . 4

3 6 . 2 6 3 . 9 1 0 4 . 1 5 9 . 5 9 . 5 1 7 7 6 5 . 8 6 2 . 2 4 5 . 7 5 9 . 5 4 4 . 9 6 3 . 6 1 2 . 9

Slovenia

Slovakia

31.1

Finland

56.9

Sweden

73

3 3 . 8 5 3 . 8 7 1 4 9 . 8 :

United Kingdom Croatia

3 4 . 5 4 8 . 2 6 9 . 1 4 6 . 7 :

4 7 . 8 4 5 . 5 6 4 . 8 4 3 . 7 :

5 0 . 3 4 3 . 8 5 3 . 6 4 1 :

2 6 . 8 4 8 . 9 4 2 . 3 5 4 . 4 3 7 . 7 :

2 8 4 3 . 4 4 1 . 3 5 2 . 6 3 7 . 5 4 0 9 3

Turkey

Norway

1 0 4 . 4 2 9 . 2

2 7 . 5 4 2 . 4 4 4 . 3 5 2 . 3 3 8 . 7 4 0 . 9 8 5 . 1 4 4 . 3

2 7 . 2 4 1 . 4 4 4 . 1 5 1 . 2 4 0 . 6 4 3 . 2 5 9 . 2 4 5 . 6

2 7 3 4 . 2 4 1 . 3 5 0 . 9 4 2 . 3 4 3 . 7 5 2 . 3 4 3 . 7

2 6 . 7 3 0 . 4 3 9 . 2 4 5 . 9 4 3 . 4 4 0 . 8 4 6 . 1 5 4 . 9

2 3 . 4 2 9 . 4 3 5 . 1 4 0 . 4 4 4 . 2 3 7 . 7 3 8 . 8 5 2

3 6 . 1

Source: Eurostat Indicatori ai bugetului public in UE 27( datoria publica si balanta fiscala)

Evolutia datoriei publice guvernamentale si balanta publica pentru UE27 (% din PIB)

geo\time Euro area Euro area (16 countries) Euro area (15 countries) Euro area (13 countries) Euro area (12 countries) EU (27 countries) EU (25 countries) EU (15 countries) Belgium Bulgaria Czech Republic Denmark Germany Estonia Ireland Greece Spain France Italy Cyprus Latvia Lithuania Luxembourg Hungary Malta Netherlands Austria Poland Portugal Romania Slovenia Slovakia

1996 -4.2 -4.3 -4.2 -4.2 -4.2 : -4.2 -4.2 -3.9 : -3.3 -1.9 -3.3 -0.4 -0.1 : -4.8 -4.0 -7.0 : -0.4 -3.3 1.2 -4.7 -8.0 -1.9 -4.0 -4.9 -4.5 -3.7 -1.2 -9.9

1997 -2.7 -2.7 -2.7 -2.7 -2.7 -2.6 -2.6 -2.6 -2.2 : -3.8 -0.5 -2.6 2.2 1.1 : -3.4 -3.3 -2.7 : 1.2 11.9 3.7 -6.2 -7.7 -1.2 -1.8 -4.6 -3.5 -4.5 -2.4 -6.3

1998 -2.2 -2.3 -2.3 -2.3 -2.3 -1.9 -1.9 -1.8 -0.9 : -5.0 0.1 -2.2 -0.7 2.4 : -3.2 -2.6 -2.8 -4.1 0.0 -3.1 3.4 -8.2 -9.9 -0.9 -2.4 -4.3 -3.4 -3.2 -2.5 -5.3

1999 -1.3 -1.4 -1.4 -1.4 -1.4 -1 -0.9 -0.8 -0.6 : -3.7 1.5 -1.5 -3.5 2.7 : -1.4 -1.8 -1.7 -4.3 -3.9 -2.8 3.4 -5.5 -7.7 0.4 -2.3 -2.3 -2.8 -4.5 -3.1 -7.4

2000 0.1 0 0 0 0 0.6 0.6 0.8 0 : -3.7 2.4 1.3 -0.2 4.7 -3.7 -1 -1.5 -0.8 -2.3 -2.8 -3.2 6 -2.9 -6.2 2 -1.7 -3 -2.9 -4.4 -3.7 -

2001 -1.8 -1.9 -1.8 -1.8 -1.8 -1.4 -1.4 -1.2 0.5 : -5.7 1.5 -2.8 -0.1 0.9 -4.5 -0.6 -1.5 -3.1 -2.2 -2.1 -3.6 6.1 -4 -6.4 -0.2 0 -5.1 -4.3 -3.5 -4 -6.5

2002 -2.5 -2.6 -2.5 -2.5 -2.5 -2.5 -2.5 -2.3 0 -0.8 -6.8 0.3 -3.7 0.3 -0.4 -4.7 -0.5 -3.1 -2.9 -4.4 -2.3 -1.9 2.1 -8.9 -5.5 -2.1 -0.7 -5 -2.8 -2 -2.5 -8.2

2003 -3.1 -3.1 -3.1 -3.1 -3.1 -3.1 -3.1 -3 0.1 -0.3 -6.6 0.1 -4 1.7 0.4 -5.7 -0.2 -4.1 -3.5 -6.5 -1.6 -1.3 0.5 -7.2 -9.9 -3.1 -1.4 -6.3 -2.9 -1.5 -2.7 -2.7

2004 -2.9 -2.9 -2.9 -2.9 -2.9 -2.9 -2.9 -2.8 -0.2 1.6 -3 2 -3.8 1.7 1.4 -7.5 -0.3 -3.6 -3.5 -4.1 -1 -1.5 -1.2 -6.4 -4.7 -1.7 -4.4 -5.7 -3.4 -1.2 -2.2 -2.3

2005 -2.5 -2.5 -2.5 -2.5 -2.5 -2.4 -2.5 -2.4 -2.6 1.9 -3.6 5.2 -3.3 1.5 1.7 -5.1 1 -2.9 -4.3 -2.4 -0.4 -0.5 -0.1 -7.8 -2.8 -0.3 -1.5 -4.3 -6.1 -1.2 -1.4 -2.8

2 -1

-1

-1

-1

-1

-1

-1

-1 0 3 -2 5 -1 2 3 -2 2 -2 -3 -1 -0

-0 1 -9 -2 0 -1 -3 -3 -2 -1 -3

Finland Sweden United Kingdom Croatia Turkey Norway

-3.5 -3.2 -4.3 : : :

-1.2 -1.5 -2.2 : : :

1.7 1.1 -0.1 : : :

1.6 1.3 0.9 : : :

12.3 6.9 3.7 3.6 : : :

5 1.6 0.5 : -33 13.5

4.1 -1.2 -2 -4.1 12.9 9.3

2.6 -0.9 -3.3 -4.5 11.3 7.3

2.4 0.8 -3.4 -4.3 -4.5 11.1

2.9 2.4 -3.4 -4 -0.6 15.1

4 2 -2 -2

-0 1

Source of Data: Eurostat, 2009

- graficul

-a s introd tabel n 2007, deficitul guvernamental ale ambelor zone euro (EU15) i UE-27 a sczut comparativ cu anul 2006, n timp ce datoria guvernamentala a crescut n termeni absolui. n zona euro, deficitul public a sczut de la 1,3% din PIB n 2006 la 0,8% la 2007, iar n UE-27 a scazut de la 1,4% la 0,9%. n zona euro ponderea datoriei publice in PIB a sczut de la 62,8% la sfritul anului 2006 la 60,4% la sfritul anului 2007,iar n UE-27 de la 61.3% la 58.7%. n anul 2007 cele mai mari ponderi ale deficitului bugetar n PIB, au fost nregistrate de ctre Ungaria (-5,0%), Grecia (-3,5%), Regatul Unit al Marii Britanii (-2,8%), Frana (-2,7%), Portugalia (-2,6%) i Romnia (-2,6%). Douasprezece state membre au nregistrat un excedent bugetar n 2007: Finlanda (5.3%), Danemarca (+4,9%), Suedia (+3,6%), Cipru (+3,5%), Luxemburg (+3,2%), Estonia (+2,7% ), Spania (+2,2%), Slovenia (+0,5%), Olanda (+0,3%), Irlanda (+0,2%), Bulgaria (+0,1%) i Letonia (+0,1%). n total, 16 state membre nregistreaz un surplus bugetar raportat la PIB, n 2007, comparativ cu anul 2006, i 11 state membre o nrutire. La sfritul anului 2007, cele mai mici rate ale datoriei publice n PIB au fost nregistrate n Estonia (3,5%), Luxemburg (7,0%), Letonia (9,5%) i Romnia (12,9%). Opt state membre au avut rata datoriei publice mai mare de 60% din PIB n 2007: Italia (104,1%), Grecia (98,8%), Belgia (83,9%), Ungaria (65,8%), Germania (65,1%), Frana (63,9% ), Portugalia (63,6%) i Malta (62,2%). n 2007, cheltuielile bugetare din zona euro au fost aproximativ a 46,1% din PIB, i ponderea veniturilor bugetare de 45.5% din PIB. Cifrele pentru UE-27 au fost 45,8% i 45,0% din PIB. n ambele zone,valoarea cheltuielilor bugetare a sczut n 2006 i 2007, n timp ce veniturile bugetare au inregistrat o rata de crestere mai lenta. Regatul Unit al Marii Britanii: n anul 2007, Banca Angliei a fcut un mprumut de 26.93 miliarde (1,9% din PIB) pentru Banca Northern Rock, n contextul unei operaiunea de salvare. Acordand imprumutul rata datoriei publice ar fi de 46,1% din PIB la sfritul anului 2007 i de 44,9% din PIB la sfritul anului 2008. mprumutul pentru Banca Northern Rock nu are nici un impact direct asupra deficitului bugetar britanic in 2007. Belgia: Revizuirea excedentui bugetar la un deficit bugetar in 2004 i la o cretere a deficitului bugetar in 2005 i 2007 se datoreaz n principal reclasificarii capitalului injectat in capital transferat. Belgia, membr a Uniunii Europene din 1957, a nregistrat ncepnd din anul 1980 i pn n anul 1997, deficite bugetare mai mari de 3%, maximul fiind de 15,7%, n anul 1981.Incepnd din anul 2000, Belgia a nregistrat multe cazuri de echilibru bugetar i chiar surplus. Bulgaria: Cauza scderii excedentului bugetar, in anul 2007, este datorata noilor informatii cu privire la o anularea datoriilor fa de Irac. Germania: Se observa o transformare a excedentui bugetar intr-un deficit bugetar, aferenta anului 2007, ca urmare a unei garantii cu IKB (Deutsche Industriebank AG). Grecia: Cauza creterii deficitului bugetar pentru 2006 i 2007 se datoreaz modificarii impozitelor, asigurrilor sociale, modificri n balana de trezorerie, schimbri n nregistrarea tranzaciilor cu bugetul UE i o mai bun acoperire a organismelor non-guvernamentale.

 Italia: In 2004-2006 se remarca o uoar cretere a deficitului, care a fost remediate printr-o reducere a deficitului din 2007, datorata reclasificarii partidelor guvernamentale ale administraiei publice, ajustrilor de interes i pentru consolidarea fluxurile dintre subsectoare. Media deficitelor bugetare n perioada 1980-2006 a fost de 7,6% din PIB, sitund Italia pe locul al II-lea. Chiar i dup anul 2000, anul crerii Uniunii Monetar Europene, Italia a nregistrat sistematic deficite de peste 3%. Malta: Scderea deficitului bugetar in 2006, se datoreaz unei schimbri n modul de nregistrare a impozitelor la timp ajustate n funcie de numerar. Austria: Creterea deficitului bugetar in anul 2004 se datoreaz reclasificarii aportului de capital n cile ferate din Austria ca un transfer de capital. Slovacia: In anul 2007 scderea deficitului se datoreaz unei schimbari, privind anularea datoriilor asumate de Slovacia catre Republica Ceh,in perioada 1999-2007 precum i modificarea cotelor de impozitare. n cifre generale, bugetul pentru anul 2009 se ridic la 133,8 miliarde EUR n credite de angajament. Aceasta corespunde unei cres ,teri de 2,5 % n compara ie cu 2008 s , i reprezint 1,03 % din VNB comunitar. O marj de 3,2 miliarde EUR rmne sub plafonul cheltuielilor din cadrul financiar. n ceea ce priveste creditele de plat, bugetul 2009 este stabilitla 116,1 miliarde EUR sau 0,89 % din VNB. Aceasta reprezint o crestere de 0,3 % n compara ie cu 2008 si las o marj de 7,8 milioane EUR sub plafonul pentru credite de plat. n climatul economic actual, obiectivele complementare de competitivitate si coeziune pentru crestere economic si ocuparea for ei de munc trebuie urmrite cu vigoare, iar cea mai mare parte din buget 45 % sau 60,2 miliarde EUR va fi consacrat acestor obiective. Competitivitatea va fi stimulat prin sprijinul sporit pentru programul-cadru de cercetare (+ 10,9 %), programul-cadru pentru inovare si cercetare (+ 22,2 %) si nv area de-a lungul vie ii (+ 6,5 %). Cheltuielile pentru politica structural si de coeziune se vor ridica la 48,4 miliarde EUR. O sum de 56,1 miliarde EUR va fi direc ionat pentru conservarea si gestionarea resurselor naturale ale Uniunii, un accent sporit fiind pus pe abordarea preocuprilor privind mediul prin Life+ (+ 18,8 %) si pe promovarea dezvoltrii rurale durabile (+ 2,6 %). n plus fa de promovarea dezvoltrii economice si protejarea resurselor naturale, Uniunea European caut, de asemenea, s rspund preocuprilor cet enilor n domeniul libert ii, securit ii si justi iei. n bugetul 2009, vor fi disponibile n acest scop 863,9milioane EUR, o sum suplimentar de 651,0 milioane EUR fiind alocat pentru programe n domeniul cet eniei, precum sprijinul pentru tineret si cultur. Uniunea European va pstra un rol central ca actor global, bugetul pentru ac iuni externe crescnd cu 7,3 %, pn la valoarea de 8,1 miliarde EUR. Sprijinul pentru procesul de pace n Orientul Mijlociu si promovarea stabilit ii n Kosovo rmn elemente-cheie ale politici externe a UE. n cadrul negocierilor privind bugetul 2009, s-a asigurat o finan are n favoarea unei Facilit ii pentru alimente n valoare de 1 miliard EUR, care vizeaz furnizarea unui rspuns rapid la cres ,terea pre urilor alimentelor n rile n curs de dezvoltare. Facilitateaseva baza n mare msur pe organiza ii interna ionale si regionale pentru punerea sa n aplicare, avnd ca obiectiv sprijinirea agriculturii n rile n curs de dezvoltare s , i cres ,terea nivelului produc iei. Cea mai mare parte 568 de milioane EUR va fi finan at din bugetul 2009. Costurile referitoare la administra ia tuturor institu iilor UE se ridic la 7,7 miliarde EUR.

n ceea ce priveste Comisia, bugetul 2009 prevede ultima trans , a celor 250 de posturi noi ca urmare a aderrii Bulgariei s , i Romniei n 2007. Transa final de compensa ii bugetare n valoare de 209,1 milioane EUR va fi disponibil n 2009 pentru a asigura men inerea de ctre Bulgaria si Romnia a unui sold bugetar pozitiv n anii imediat urmtori aderrii lor la Uniunea European.

Deficitului bugetului de perspective in Romania10

Albu i Pelinescu (2000) au evideniat impactul ciclurilor politice asupra mrimii deficitului bugetar n Romnia, n sensul c s-a constatat o acumulare mai rapid a datoriei publice n perioadele electorale. Stoian (2004), analiznd factorii determinani ai deficitului bugetului de stat al Romniei, a evideniat faptul c singurele elemente care exercit o influen semnificativ asupra mrimii deficitului sunt omajul i procedurile bugetare de alocare a cheltuielilor publice, n timp ce, rata dobnzii, inflaia, dinamica produsului intern brut i ciclurile electorale nu au avut un impact semnificativ asupra mrimii deficitului bugetului de stat. Budina i Wijnbergen (2000) au evideniat c n Romnia, deficitul bugetar a exercitat o influen semnificativ asupra mrimii inflaiei. Att momentul 1990, care a marcat desprinderea de vechiul regim politic, ct i momentul 2007, care marcheaz trecerea ctre un sistem economic competitiv, au necesitat eforturi considerabile n ceea ce privete procesul de reform i fundamentarea unor baze solide care s asigure condiiile corespunztoare dezvoltrii unei economii funcionale.

10

Prvu Daniela , Budget Deficit Perspectives In Romania, 2008

Sursa: Analiznd evoluia deficitului bugetului general consolidat se poate aprecia faptul c acesta a fost inut sub control de ctre autoritile publice. Avnd n vedere faptul c principalul obiectiv al politicii monetare a Bncii Naionale a Romniei a fost acela de diminuare a inflaiei se explic dimensiunea redus a deficitului. Pe de alt parte, ns, analiznd aceast evoluie n contextul procesului de tranziie i al reformelor, se poate aprecia c nivelul deficitului bugetar al Romniei a fost relativ sczut n comparaie cu dezechilibrele bugetare nregistrate n alte state central i est europene aflate n aceeai situaie politic i economic cu cea a rii noastre. Dei la acest nceput de an 2009 criza economic global bate la ua Romniei, guvernul are puine

mijloace la dispoziie s-o opreasc. Politica fiscal a ultimilor ani de cretere economic a fost complet imprevizibil, adncind dezechilibrele macro, n timp ce reformele structurale rmase pe agend au fost lsate la o parte. n continuare statul contribuie cu aproape 30% n PIB, din cauz c privatizrile s-au oprit practic n ultima vreme, iar Romnia e pe ultimul loc ntre noile state membre UE la capitolul tranziie spre economia de pia, depit uneori i de Bulgaria (dup unii indicatori BERD). Am ratat ocazia de a face consolidare fiscal i reformarea profund a modului n care se construiesc bugetele pe vremea cnd economia duduia; am reuit n schimb s ajungem la un deficit de aproape 5% din PIB n condiiile unei creteri economice de aproape 8%. Unul din mesajele principale ale acestui raport SAR pe 2009 este urmtorul: e o iluzie s credem c politica fiscal n 2009 va fi un instrument eficace de combatere a crizei. n cel mai bun caz, putem spera ca ea s nu funcioneze ca o frn atunci cnd economia va fi n convalescen. Pe scenariul pesimist, ns, nevoia de acoperire a unor cheltuieli publice absurde i ineficiente pgubete sectorul productiv i de bruma de lichiditi care s-ar mai gsi pe piaa financiar. Pentru a vedea de ce lucrurile stau aa, trebuie neles nti cum de s-a ajuns aici. Din pcate, calitatea procesului bugetar e foarte departe de ce s-ar putea numi un model de bun practic. Cum statul are nc o asemenea pondere n economie, impactul unor politici proaste de gestionare a banului public e mult amplificat. Deficienele apar peste tot: n capacitatea de a face un program coerent, att la Ministerul de Finane ct i n ministerele de resort; veniturile i cheltuielile sunt imprevizibile; apare frecvent tentaia de alocare a unor felii importante de buget pentru msuri sociale luate din senin, pentru salarii n sectorul bugetar, pentru pensii, fr o analiz a impactului financiar asupra celorlalte programe sau pe termen lung. n plus, cum bugetele sunt de fapt declaraii publice privind politicile guvernului, modul n care s-a construit politica fiscal n ultimii ani spune multe i despre calitatea actului guvernrii n Romnia. Analiza prilor care au funcionat prost n politica fiscal ne-ar fi util, chiar n criz, din dou motive. n primul rnd, ne putem formula ateptri realiste asupra a ce poate face concret guvernul n lunile care vin. n al doilea rnd i poate chiar mai important criza e n sine o oportunitate pentru o reform forat, dar rapid, a finanelor noastre publice, la fel cum falimentul economiei romneti n a doua jumtate a anilor 90 a declanat tranziia spre economia de pia. Desigur, dac nu suntem ateni se poate ntmpla i invers: criza economic poate fi un pretext excelent pentru proast guvernare,pentru proliferarea excepiilor de lareguli i legi, a politicilor opace i generatoare de corupie. n principal, SAR recomand s fie analizate i corectate urmtoarele deficiene care se manifest cronic n politica fiscal romneasc. Volatilitatea bugetar n Romnia

E puin probabil c poi folosi politica fiscal pentru a combate criza, cnd pn acum n-ai avut nici mcar atta control asupra finanelor statului ct s poi face un buget anual previzibil. n Romnia avem, de regul, un buget aprobat iniial, trei-atru rectificri i execuia final. Sigur c rectificrile bugetare sunt permise tocmai pentru a asigura o oarecare flexibilitate, ns mrimea variaiilor (vezi

2006), frecvena amendamentelor i faptul c unele rectificri au loc nc din martie (2008) spune multe despre capacitatea guvernului de a ntocmi i pune n practic o strategie coerent. Dei niciodat n-a excelat la acest capitol, pe baza cifrelor din ultimii ani se poate spune c Romnia a ajuns ara din UE cu cel mai slab mecanism de programare bugetar, proiectele i prognozele fiind tot mai deprtate de realitate i pierzndu-i valoarea de int real de politici. Toate acestea se ntmpl n condiiile n care formal Romnia s-a angajat fa de UE s-i mbunteasc capacitatea de a face programe, pentru a ajunge rapid din urm celelalte ri ca standard economic i ca infrastructur, inclusiv accesnd bani europeni. Din 2003 ca pilot i 2006 integral n Romnia se folosete programarea multianual: bugetele se fac pe un an, cu proiecii pe urmtorii trei. Logica e simpl: dac vrei s ai o strategie coerent de politic public, ai nevoie de o strategie de ale crei linii generale s te ii i s explici abaterile, atunci cnd acestea apar. La fel, exist i un program de convergen (ctre zona Euro) care se bazeaz pe aceleai principii. n realitate, la noi programarea multianual este o pur formalitate, chiar dup cei cinci ani de cnd teoretic se aplic. Dac bugetele se fac ntr-adevr dup programele propuse de ministerele de resort, totui nu exist o reconciliere formal ntre bugetul pe anul n curs i prognozele fcute n anii anteriori. Aadar, se poate face orice modificare, fr a fi nevoie de justificri explicaii, ceea ce anuleaz orice valoare predictiv a agendei multianuale. Acest aspect simplu este tocmai cheia pentru o reform de mbuntire a calitii programelor i cheltuielilor publice n Romnia. Dac abaterile fa de programele anilor anteriori ar trebui explicate, un ordonator de credite bugetare n-ar mai putea primi alocri fr s-i pun la punct o strategie valabil pe civa ani. Strategiile vor putea fi ajustate, desigur, ns nu ar trebui s mai vedem volatilitatea de azi: chiar enevoie s avem o strategie de transport pe civa ani n loc de cinci strategii de autostrzi ntr-un an. Modificrile sunt posibile, dar trebuie motivate, impactul lor bugetar trebuie calculat, iar cei care fac modificrile la rndul lor s fie inui responsabili de deciziile pe care le iau. E greu de grezut c rectificrile de genul celor pe care le-am vzut n ultimii ani s-ar putea mpca cu o programare bugetar multianual adevrat sau cu un program de convergen. Mai curnd, Romnia este o ar n care politica public strategic se face pe genunchi, la ntmplare sau dup inspiraii de moment. Convergena, atta ct a fost, ctre zona economic a Uniunii Europene i ctre zona monedei Euro, s-a datorat mai curnd unei evoluii naturale a economiei n nite ani buni de cretere, aa cum un curent favorabil poart din ntmplare o barc n direcia corect n timp ce echipajul doarme sau vslete aiurea, n contratimp. La vreme de criz, acest scenariu de aciune nu mai este suficient. Deficienele n capacitatea de a face programe apar att la Ministerul de Finane ct i la ministerele de resort. Finanele au supraestimat semnificativ i repetat veniturile la buget n ultimii ani, ca i capacitatea ministerelor de resort de a folosi banii alocai pentru cheltuielile de capital. Este improbabil ca aceasta s reflecte (doar) o lips de capacitate tehnic a aparatului. Mai curnd, a fost probabil vorba de un imperativ politic: acela de a crea un spaiu bugetar fictiv, pentru a mri astfel artificial flexibilitatea i marja de decizie discreionar a celor care urmau s aloce fondurile. La rndul lor, ministerele de resort fac bugete ntr-un departament, strategiile n altul, iar cele dou nu comunic unul cu cellalt. n etapa de pregtire a bugetului, acesta se plimb de la ministerele de resort la Ministerul de Finane i napoi, ns nu pentru ajustri de finee, ci pentru reduceri masive: ca exemplu, OECD a calculat n 2005 c, dac Ministerul de Finane ar aproba integral solicitrile iniiale ale ordonatorilor de credite deficitul ar depi 22% din PIB n fiecare an. Acest lucru nseamn de fapt c ministerele de resort privesc plafoanele de cheltuieli transmise de la Finane ca pe un punct de pornire pentru negocieri, mai curnd dect ca inte reale de politic macro. tiind din anii trecui cum funcioneaz negocierile, au tot interesul s cear mai muli bani dect suma de care

au n realitate nevoie (cum e cazul cu strategiile n sectorul rutier i feroviar, de care SAR a scris ntr-un raport anteriors-ar aproba e solicitrile ministerelor, deficitul ar fi 22% din PIB Pentru a nruti i mai mult situaia, de cele mai multe ori strategiile sectoriale pentru care se solicit finanare sunt liste maximale de programe fr prioriti. Problema e agravat de absena unei entiti guvernamentale competente, sub autoritatea premierului, capabil s asigure unitatea i consecvena programelor i strategiilor care in de diverse ministere i s verifice punerea lor n aplicare simultan, pentru a face o legtur real cu programul de guvernare. Nici unul dintre partidele care s-au aflat la guvernare n ultima vreme n-au dat prea mare atenie unei astfel de instituii: un astfel de rol a fost jucat de Cancelaria Primului Ministru (atunci cnd la guvernare s-a aflat un singur partid) sau de un vicepremier cu rol mai mult formal (n guvernele de coaliie). Pentru a rezuma, n ciuda angajamentului oficial al guvernului de a aplica programarea bugetar multianual, n UE-27 mai exist doar 6 state care se bazeaz mai puin pe acest sistem dect Romnia; i dup un raport FMI, Romnia e pe locul 7 din 10 noi state membre UE n ceea ce privete calitatea procedurilor bugetare (n faa Ungariei, Slovaciei i Bulgariei) Ca o consecin a celor de mai sus, un alt indicator de slab calitate a programrii bugetare este faptul c cheltuielile de capital sunt supraestimate n fiecare an (Fig 1). Cu alte cuvinte, banii alocai iniial pentru investiii nu pot fi absorbii la timp, din diverse motive care in de capacitatea sistemului de a executa proiecte complexe. Lucrul acesta se vede din ntrzierile n proiecte de lucrri publice, de unde i discuia (evident, simplist i bazat pe date interpretate eronat, dar care exprim o frustrare real existent n opinia public) cu cei patru kilometri de autostrad realizai n mandatul trecut, pe care am auzit-o de attea ori n ultima perioad. Regularitatea cu care se manifest acest fenomen, bine surprins de Fig. 1, constituie un avertisment pentru noul guvern, care i-a propus inta ambiioas de a cheltui 20% din buget pe investiii publice. Comparat cu cifrele din Fig. 1, asta se traduce printr-un 6.8% din PIB, adic cu peste o treime mai mult dect cei 5% din PIB programai n 2008, nivel oricum nerealizat. Fr mari eforturi de reform instituional i atenie politic acordat zi de zi acestui ncepnd cu anul 2005, guvernatorii au fost preocupati in legatura cu schimbarea principalelor caracteristici ale bugetului: promovarea politicilor fiscal bugetare; reducerea taxelor la buget, prin reducerea contribuiilor de asigurri sociale; direcionarea fondurilor la politicile prioritare: educaie, sntate, asigurri sociale, transport, infrastructur, dezvoltarea regional, agricultura, cercetare-inovare,aprare nationala. Prin Programul de Convergen 2006-2009, autoritile publice din Romnia au fcut un angajament de a suporta reducerea deficitului bugetar, prin mbuntirea veniturilor i creterea eficienei Cheltuielile bugetului. n consecin, veniturile vor arta o tendin de cretere, ca urmare a implementarii unor msuri privind colectarea i administrarea impozitelor, cum ar fi piaa imobiliar, agricultura, mediul i intreprinderile cu capital de stat de majoritate. Avnd n vedere creterea cheltuielilor bugetare la o rat mai mare dect creterea veniturilor i, n ciuda unei creterii economice semnificative, Romnia sa confruntat cu creterea deficitului bugetar n ultima vreme. In comparative cu tarile din UE restrictia de 3 % din PIB este realizabila deoarece exista o crestere sustenabila si riguroasa. Romania nu poate sa indeplineasca conditii Tratatului de la Maastricht, mentinerea unui deficit bugetar redus este o politica macroeconomica buna, darn u poate suporta o

crestere sustenabila. In cazul Romaniei o recomandare vanita de la BNR pentru a limita deficitul bugetar, se refera la calitatea dezvoltarii, structurii cheltuielilor bugetare si evitarea cresterii acestora in diferite perioade. Este cunoscut faptul c la nceputul anilor 80, multe dintre statele membre ale OCDE s-au confruntat cu deficite bugetare substaniale i cu acumularea unor stocuri ridicate de datorie public, pe fondul unor crize manifestate la nivel internaional (vezi criza petrolului) i al construirii statului bunstrii. De aceea, cazurile de dezechilibru al finanelor publice semnalate n aceste state este argumentat prin prisma faptelor menionate anterior. Avnd n vedere toate aceste aspecte, evoluia deficitului bugetar al Romniei n perioada 1990-2006 poate fi apreciat ca fiind o evoluie normal prin prisma evenimentelor pe care ara noastr le-a experimentat i prin prisma cazurilor similare precedente constatate la nivel internaional. Mai mult dect att, contextul economic i politic din Romnia era propice manifestrii unor dezechilibre bugetare i mai ample. De altfel, se consider c preul reformei derulate ntr-un anumit stat, ntr-o anumit perioad, este reprezentat de mrimea deficitelor bugetare. Viitoarele provocri se circumscriu ideii de sustenabilitate a politicilor fiscale i bugetare n vederea meninerii deficitului n limitele prevzute prin Tratatul de la Maastricht. Pentru a asigura o crestere economica sustenabila sunt recomandate urmatoarele actiuni: reduce riscul unui deficit excesiv, prin stabilirea de obiective mai ambiioase de buget n viitor; mbuntirea cheltuielilor publice, de planificare i performan; limitarea cresterii cheltuielilor publice; ntrirea politicilor fiscale; continuarea reformelor structurale; adoptarea politicilor pentru eliminarea presiunile inflationiste.

ANEXA
Raportarea nivelurilor deficitului/excedentului si datoriei si previziunea datelor asociate
Stat Membru:ROMANIA Date exprimate in RON (milioane unitati moneda nationala) Data:22.10.2008 Necesarul net (-)/ Capacitatea neta (+) Administratii publice - Administratia centrala - Administratiile Statelor federale - Administratiile locale - Administratiile de securitate sociala Datoria bruta consolidata a administratiilor publice Nivel la valoarea nominala neachitata la sfirsitul anului Pe categorii: Numerar si depozite Titluri altele decit actiuni, exclusiv produse financiare derivate Pe termen scurt Pe termen lung Imprumuturi Pe termen scurt Pe termen lung Cheltuielile admministratiilor publice Formarea bruta de capital fix Dobinda (consolidata) - Dobinda (consolidata) Produsul intern brut la preturile pietei Anul 2004 final 2005 final 2006 final 2007 semifinal 10465. 7 13837. 4 -926.4 4298.1 2008 planifi cat 14199. 5 12707. 93 -2039.7 548.1

3015.1 2713.8 -484.3 183

3544.1 3703.7 -71.7 231.3

7646.2 11344. 5 25.2 3673.1

46356. 8 1334.4 18273 6156.4 12116. 6 26749. 4 192.8 26556. 6

45625. 8 2930.5 14176. 7 0 14176. 7 28518. 6 94 28424. 6

42583. 4 4015.6 12076. 4 0 12076. 4 26491. 4 28.60 26462. 8 17673. 7 2825.5 2825. 5 34465 0.6

52292. 3 4699.6 17859. 3 1696.8 16162. 5 29733. 4 372.3 29361. 1 23231. 1 3142.1 3142. 1 40470 8.8

60334. 5

7474.6 3537.1 3537. 1 24646 8.8

11168 3167.1 3167. 1 28817 6.1

36500 3898.3 3898.3 505000

Tabelul cuprinde un sumar al celor mai importanti indicatori: necesarul net/capacitatea nea de finantare pentru sectorul administratiei publice si subsectoarele acestuia; datoria sectorului administratiei publice detaliata pe instrumente; dobanzile care trebuie platite de administratia publica; formarea bruta de capital fix a administratiei publice si produsul intern brut.

Stat Membru: ROMANIA Datele sunt n milioane lei Data:22.10.2008 Deficitul administraiei publice centrale (buget de stat) (conturi publice, rugm specificai dac bilanul este exprimat n baz cash) Operaiuni financiare incluse n deficit Imprumuturi,a cordate (+) mprumuturi, rambursate (-) Achiziii de titluri (+) Vnzri de titluri (-) Alte operaiuni financiare (+/-) Din care: 1 Din care: 2 Diferena dintre dobnda pltit (+) i accruat (EDP D41)(-) Alte sume primit (+) Din care: 1 Din care: 2 Din care: 3 de

Anul 200 4 fina l 187 8 200 5 fina l 218 2.9 2006 final 1053 7.5 2007 semifinal 1538 8.9 2008 planifi cat Bugetul de stat in baza cash aprobat de Parlament.

10519

283 6.8 13. 9 -7.1 0 0 283 0 283 0

206 1.5 9.3 -6.1 0 0 205 8.3 205 8.3

3048. 8 4.1 -1.8 0 0 3046. 5 3046. 5

2176 3.7 -4.4 0 0 2176. 7 2114. 9 61.8

2811.2 9.3 -4 0 0 2805.9 2620.2 185.7 Rambursri de credite interne i externe din bugetul de stat Plati cash pentru titlurile de despagubire mprumuturi acordate (din bugetul de stat si credite externe) Incasri din rambursarea mprumuturilor acordate

280 .6 328 .9 87. 9 62. 4 203

310 737 .1 543 .1 63. 2 -

48.8 1063. 2 124.4 180.4 154.5

-48.2 2733. 2 2571. 8 193.1 -75.7

26.2 319 368 0 -49 Sume de incasat din taxe si contributii sociale Restituiri din finantarea bugetara a anilor precedenti Licente telefonie mobila

Din care: 4 Alte sume de pltit (-) Din care: 1 Din care: 2 Capacitatea (-)/Necesarul (-) de finanare al altor instituii care nu sunt parte a administraiei publice centrale Capacitatea (-)/Necesarul (-) de finanare ale altor institutii ale administraiei publice centrale Din care: 1

.5 99. 9 587 .5

65. 3 196 .1 332 6.7

603.9 1674. 9

44.6 1223. 2

Accrual pentru echipamente militare -1006 Datorii ale institutiilor publice catre alte sectoare

466 .3 161

195 7.7 59. 4

2485. 5 460.3

1951. 3 0

1257.3 0

Deficit/excedent al altor instituii din administraia public central Fondul de risc Instituii publice finanate parial sau integral din venituri proprii subordonate ministerelor Bugetul Trezoreriei Statului Agenii de privatizare Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale Metrorex Administratia fluviala Dunarea de Jos Galati Venituri proprii ale ministerelor Fondul Proprietatea

Din care: 2 Din care: 3 Din care: 4 Din care: 5 Din care: 6 Din care: 7 Din care: 8 Din care: 9 Alte ajustri (+/-) (rugm detaliai)

847 .6 192 .6 170 .3 104 3 49. 3 17. 9 70. 5 0 360 0

119 2.6 70. 1 374 .4 21. 7 19. 9 1 258 .4 0 326 0.4

771.1 252.6 710.4 69.2 55.8 0.2 1015. 9 70.6 5778. 4

1190. 9 182.5 -20.9 3.2 -8.7 -16.3 320.5 300.1 4038. 2

1337.7 0 -283.6 103.5 -5.2 0.2 9.7 95

-5597 Datoria asumat (Valoarea nominal a tilurilor de stat emise pentru credite neperformante preluate de la Bancorex) Ajustri din credite garantate preluate la datoria public

Din care: 1 Din care: 2

36. 7 175 .8

-12 409 .2

-3.4 122.9

0 198

0 0

Din care: 3 Din care: 4 Din care: 5 Din care: 6 Din care: 7 Din care: 8 Din care: 9 Din care: 10 Capacitatea (-)/Necesarul (-) de finanare (EDP B.9) al administraiei publice centrale (S.1311)

215 .4 112 .6 M 384 3 -2.9

270 .2 246 .4 M 270 8.9 11. 6 35. 7 12. 1 118 .9

241 1446. 4 M 1944. 5 -1.2 2203. 9 1.7 298.8

217.7 895.5 759.8 2559. 7 -2.2 233.2 -3.5

0 -2898 0 -2673 -6.1 -19.57 0

Influente din rambursari de imprumuturi Titluri de despagubiri ale Fondului Proprietatea Titluri de despagubiri Dacia Imprumuturi externe ale bugetului de stat Imprumuturi interne Anulare datorii externe Ajutoare externe gestionate de Ministerul Economiei si Finantelor Cheltuieli din incasarile din privatizare

4.8

271 4

370 3.7

11,34 4.5

13,83 7.4

12708