LEGITIMIDADE E DEMOCRACIA: SUBSDIOS TERICOS PARA A ANLISE DA COMUNICAO GOVERNAMENTAL LEGITIMACY AND DEMOCRACY: THEORETICAL ELEMENTS FOR GOVERNMENT

COMMUNICATION ANALYSIS Rui Belizrio Silva da Fontoura1

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RESUMO O artigo aborda quatro pontos relacionados com a fase atual do debate sobre as opes e as prticas democrticas possveis com o uso da internet, na busca de relacionar princpios tericos que subsidiem o estudo sobre o papel que as novas tecnologias da informao e da comunicao tm nos desenhos de estratgias de comunicao governamental. um trabalho eminentemente bibliogrfico e terico. So apresentadas as formas de construo da legitimidade a partir da crtica de Habermas Weber; em segundo lugar so considerados alguns tpicos sobre democracia digital e o papel da internet no aumento da participao democrtica; em seguida apresentado o conceito de governana no contexto de um governo que pretende unir a legitimidade e as interaes em rede. Dessa discusso emergem consideraes e perguntas sobre como analisar o uso da internet pela comunicao governamental, do ponto de vista da promoo de legitimidade e do incremento participao democrtica. As consideraes finais versam sobre as opes de anlise que se abrem, e sintetiza as concluses encontradas: a legitimidade um requisito fundamental da democracia, baseada na libertao do agir comunicacional no sentido de construir uma autolegislao, assentada na participao. Uma condio para que exista participao, a comunicao, e portanto um governo que comunique bem tem mais chances de obter um desempenho satisfatrio do ponto de vista da democracia. Palavras-Chave: Legitimao, Participao, Democracia Digital, Governana, Comunicao Governamental .

Rui Belizrio Silva da Fontoura, Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade Federal do Paran, bolsista CAPES, email: rui.fontoura@gmail.com 2 Orientadora: Luciana Panke, Doutora em Cincias da Comunicao (ECA/USP); Professora da Universidade Federal do Paran nos cursos de graduao em Comunicao Social (Publicidade e Propaganda e Relaes Pblicas) e do Programa de Ps-graduao em Comunicao e Sociedade. Coordenadora do Ponto Pasta Anurio de Criao Publicitria da UFPR e Vice-Presidente da Sociedade Brasileira de Profissionais e Pesquisadores de Marketing Poltico (Politicom); Pesquisadora de propaganda poltica/eleitoral e lder do grupo de pesquisa Comunicao Eleitoral, email: panke@ufpr.br

ABSTRACT This article discusses four points related to the current debate on democratic practices and the use of the Internet. Its an attempt to relate theoretical principles that support the study of new technologies of information and communication in governmental communication strategies designs. The text shows the construction of legitimacy concept made from the critique of Habermas on Weber, then are considered some topics about digital democracy and the role of the Internet in increasing democratic participation, and finally is presented the concept of governance as a way to administer the government that aims to unite the legitimacy and network interactions. This discussion leads to questions about how analyze the use of Internet communication by government, in the perspective of promoting legitimacy and increase democratic participation. The final considerations deal with the analysis options that open, and summarize the conclusions: legitimacy is a fundamental requirement for democracy. It's based on communication action in order to build self-legislation, which relies on participation. Communication is a condition for participation, and therefore a government that communicates well is more likely to obtain satisfactory performance on democratic issues. Keywords Legitimacy, Participation, Digital Democracy, Governance, Government Communication

1 INTRODUO

Analisar um fenmeno social implica na necessidade de um cuidado conceitual e na definio clara de fundamentos para a descrio precisa e abrangente dos elementos necessrios para realizar o trabalho. No caso das relaes entre internet e democracia, as opes de abordagem envolvem consideraes que devem levar em conta as inmeras questes levantadas tanto pela tradio terica e pelo aprofundamento levado a cabo pelos estudos sobre o assunto notadamente das ltimas duas dcadas, dada a prpria novidade do objeto internet quanto ainda pela prpria pragmtica e problematizao dos potenciais empricos que surgem no prprio funcionamento de uma dada sociedade real. Como a internet e as novas tecnologias podem servir comunicao de uma administrao pblica em uma democracia? A resposta dessa pergunta traz em seu bojo um cabedal de consideraes sobre as possibilidades conceituais e at sobre as tessituras epistemolgicas e metodolgicas que se apresentam, interligando vrias cincias, disciplinas e interpretaes tericas. Se a pergunta permanecer muito aberta, ou no nvel muito abstrato, corre o risco de implicar o pesquisador em uma agonia reflexiva que tende a ser infrutfera. Por outro lado, preciso cuidado ao recortar o tema de forma a no chegar a um objeto que, por ser demais especfico, acabe por produzir resultados muito efmeros, com aplicao muito restrita, ou ainda, repetitivos. Assim, o presente trabalho pretende analisar alguns pontos, buscando mais perguntas do que respostas, no intuito de contribuir para o desenvolvimento posterior de uma dissertao de mestrado que analise mais profundamente os temas em tela. Para isso, sero abordados quatro pontos: a questo da legitimidade; o papel da Internet; as definies acerca do espao de manobra dos governos e da administrao pblica; e as implicaes e perspectivas da comunicao governamental nesse contexto. As consideraes finais resumem as principais concluses encontradas, considerando as opes de anlise que podem embasar trabalhos posteriores.

2 A LEGITIMIDADE Um dos fios condutores de uma anlise que leve em conta o papel da participao na democracia a questo da legitimao, j que se percebe que os cidados no obedecem de bom grado s normas criadas pelos polticos e pelas instituies pblicas. (BLAS e IBARRA, 2006). Essa importncia se verifica na necessidade de aceitao e de justificao para que se implante uma ordem poltica ou jurdica. Um conceito muito caro ao Direito, a questo da legitimidade vem sendo tema de vrios debates jusfilosficos que, a despeito de considerarem as acepes histricas do termo que j foi referido com a efetividade da autoridade, com a conformidade com uma lei ou costume, e com a moral e a religio hoje so focados nas concepes de Max Weber, de Hans Kelsen, de Nicklas Luhmann e de Jrgen Habermas. (CELLA, 2005; SILVA & REINERT, 2012). O presente trabalho no pretende aprofundar-se e sequer contribuir para esses debates, assim como no ousa discutir as implicaes do ponto de vista do direito positivo moderno, mas necessrio esclarecer de alguma forma essas concepes a fim de se encontrar os nexos entre a comunicao e a democracia, passando, portanto, pelos conceitos de legitimidade e participao. Max Weber influenciou todas as formulaes acerca do assunto:
Apresentando a legitimidade como uma categoria central da teoria do Estado, Weber pretende responder tradicional questo: qual a razo ltima pela qual, em toda a sociedade estvel e organizada, h governantes e governados; e a relao entre uns e outros se estabelece no como uma relao de fato mas como uma relao entre o direito, por parte dos primeiros, de comandar, e o dever, por parte dos segundos, de obedecer? (BOBBIO, Norberto. Teoria geral da poltica, p. 140-141 apud CELLA, 2005).

O conceito de legitimao, para WEBER, um dos critrios que diferencia os tipos puros de dominao. A legitimidade est, assim, ligada autoridade: para que o Estado possa existir, os dominados precisam reconhecer nos dominadores uma autoridade legtima. A legitimidade a probabilidade de uma dominao ser mantida e tratada como tal, independente dos motivos especficos ou subjetivos de cada um dos

dominados. Sendo assim, a aceitao um fundamento da legitimidade, e so notrios os trs tipos legtimos de dominao descritos pelo autor: o tradicional, o carismtico e o racional. (WEBER, 1991). Nos dois primeiros tipos de dominao prevalece uma legitimao que pode ser considerada externa. No caso da legitimao tradicional existe um fundamento tico, no poltico. O poder visto como previamente vlido, algo que sempre existiu. J a legitimao pela via carismtica se confunde com a prpria pessoa de quem detm o poder, e identificada com as caractersticas pessoais tais como o herosmo, a percia, a santidade, etc. Finalmente, na dominao fundamentada na racionalidade que o conceito de legitimao passa a ser auto constitudo, partindo do princpio que as leis so criadas seguindo um procedimento pretensamente apoltico, impessoal, imparcial, eficiente e desvinculado de outros subsistemas sociais (especialmente o econmico). A crena na legalidade leva positivao do direito e a criao de um quadro administrativo que efetivamente detm o controle do Estado. Colocado de outra forma, na legitimao baseada na racionalidade a convico de que o prprio direito encerra em si mesmo as bases que justificam sua validade. A norma legislada a fonte legtima do direito e o ato de legislar esgota a gnese do direito, j que os afetados pelas leis se reconhecem como coautores dessas leis. (ADEODATO, 1989,2002; CELLA, 2005; WEBER, 1991) Dessa linha de pensamento de Weber surge uma constatao, que a despeito de ser importante, no ser aprofundada aqui: se o direito se legitima a partir de um procedimento formal especfico, cria-se uma confuso entre legitimidade e legalidade. Ou seja, existe uma autonomia do direito, que por sua vez determina a legitimidade atravs da verificao da adequao do procedimento formal pelo qual o direito produzido. Se algo foi feito de acordo com a lei, legal, e portanto legtimo. (CELLA, 2005). Dessa constatao derivam as linhas de anlise que vo desembocar tanto na teoria pura do direito de Hans Kelsen (CELLA, 2005) quanto na legitimao procedimental de Niklas Luhmann (SILVA & REINERT, 2012). Para o primeiro, existe uma cadeia ou hierarquia de normas, que encontram na norma fundamental a justificativa global de legitimidade. (CELLA, 2005) E para o segundo, de forma semelhante, existe uma predisposio para, dentro de certos limites de tolerncia, acatar

decises, mesmo que seu contedo no esteja definido, contanto que o procedimento legal seja obedecido. (SILVA & REINERT, 2012). Existe um problema fundamental com essa concepo da legitimidade baseada em uma validao procedimental: preciso pressupor a legitimidade da ordem jurdica que determina o que legal e o que no . Em outras palavras, do modo como colocada por Weber e seguida por Luhmann e Kelsen, a legitimidade racional exige um tipo de legitimidade tradicional quanto ao procedimento adotado para a criao do direito. (HABERMAS, 2003a). a que se pode compreender a contribuio de Habermas para uma formulao de legitimidade que amplia a viso baseada na racionalidade proposta por Weber e que alarga a compreenso do fenmeno, para alm de uma viso estritamente legal. Ele concebe uma teoria discursiva do direito, baseada na substituio da razo prtica pela razo comunicativa. A linguagem, usada de forma comunicativa, um meio para a integrao social. Os atos de fala so meios pelos quais um falante pretende chegar a um entendimento sobre algo com outro falante. No agir comunicativo h uma tentativa constante das pessoas, nos papis de ouvintes e de falantes, de buscar negociar interpretaes comuns, de harmonizar planos e de satisfazer condies de validade e de consenso atravs de processos de entendimento levados a cabo pela mobilizao do potencial racional da linguagem. (HABERMAS, 2003) A legitimidade est, portanto, na interseo entre o que aceito normativamente como fruto da interao simblica entre os indivduos, com aquilo que validado do ponto de vista racional considerando a autonomia privada e pblica. Algo legtimo algo que aceito e promovido como uma soluo vlida e racional para um problema, originada atravs de processos de entendimento e de negociao, orientados por uma forma de coordenao de aes. Principalmente, necessria a participao de todos os atingidos e interessados. (HABERMAS, 2003). Para alm da legitimao tradicional do procedimento levantada por Weber, Habermas identifica a necessidade de estabelecer direitos de comunicao e participao necessrios para legitimao do prprio ordenamento jurdico. Ou seja, um procedimento de criao de leis legtimo quando fornece as condies ideais de

discurso para que todos os atingidos e interessados na norma possam participar de sua elaborao. (HABERMAS, 2003, 2003a). Diante disso, quem prope as normas ao mesmo tempo seu destinatrio. As normas legtimas so portanto fruto de um consenso obtido entre cidado livres e em condio de igualdade, atravs da ao comunicativa. Tem-se, desse modo, a ideia de autolegislao, onde possvel detectar, finalmente, a prpria gnese da democracia. (BARRETO, 2012; HABERMAS, 2003). Ou seja, a institucionalizao jurdica do princpio do discurso no processo de normatizao a fora legitimadora que est na origem da democracia. Em outras palavras, a produo do direito legtimo o princpio da democracia. (HABERMAS, op. cit, p. 158).

3 O PAPEL DA INTERNET

Uma vez constatado que o fundamento da legitimidade reside na participao daqueles que sero atingidos pelas normas criadas ou aplicadas, a questo que se coloca : at que ponto o procedimento democrtico moderno consegue oferecer condies para que se cumpra esse pressuposto? O problema da participao na democracia tem inquietado diversos pesquisadores no campo da Cincia Poltica e da Comunicao. Inevitavelmente, destaca-se a abordagem sobre as consideraes acerca do potencial intrnseco da internet como propulsora da participao poltica. As novas configuraes proporcionadas pela infraestrutura tecnolgica despertam o interesse de um grande volume de estudos e publicaes das ltimas duas dcadas. (GOMES, 2005). O diagnstico mais comum que a esfera de deciso poltica est separada da esfera pblica nas experincias democrticas modernas, e que o papel da ltima em que se encontra o povo ficou reduzido escolha, de tempos em tempos, de quem vai ocupar o espao onde se tomam as decises polticas. (GOMES, op. cit.) Para se resolver esse problema, diversas propostas esto se apresentando nas ltimas dcadas:

Conhecem-se, a partir da, a renovao de modelos de democracia participativa (Pateman, 1970), as perspectivas de uma democracia forte (Barber, 1984) e, ultimamente, de democracia deliberativa 3, modelos que se multiplicaram na virada do sculo. (GOMES, op. cit., p. 216).

H uma crena bastante disseminada que sugere que a internet permite condies para que, atravs da maior interatividade, liberdade de discurso e baixo custo de acesso e publicao, se operem aumentos das prticas democrticas. Ao mesmo tempo, cticos apontam diversos problemas potenciais, como a fragmentao dos debates, a criao de condies para promover e organizar grupos avessos ao debate e insensveis s diferenas, a fraca qualidade das informaes tornadas disponveis aos usurios e a falta de interesse por parte da administrao pblica em coletar e levar em considerao as contribuies da sociedade, alm das prprias caractersticas comerciais e da dominao de grandes grupos econmicos na gerao de contedo, sem contar as ameaas privacidade dos cidados. (MARQUES, 2010). Contudo, inegvel ao menos o potencial de que as novas mdias e a internet tm para promover novas formas de participao, e que a sua existncia tm servido como inspirao para experincias efetivas levadas a cabo por governos de todo o mundo. Assim, abrigado sobre um guarda-chuva conceitual chamado democracia digital existe um conjunto de assertivas, identificadas por Gomes (op. cit.), que longe de esgotar o tema, serve como uma sntese bastante didtica da discusso sobre as potencialidades de participao civil que podem ser protagonizadas pela internet. O primeiro ponto diz respeito justamente s oportunidades de superao das deficincias da democracia liberal no estgio em que ela se encontra. A segunda assertiva demonstra que, uma vez que a democracia fundada numa ao comunicativa e mediada pela interao simblica, a internet tem o potencial de criar um novo espao de trocas simblicas, e com isso, implantar uma nova experincia democrtica fundada em uma nova noo de democracia, baseada numa relao sem intermedirios entre a esfera de deciso poltica e a esfera civil. A terceira afirmativa diz respeito aos diferentes graus de participao proporcionados pela infraestrutura tecnolgica da internet, indo da simples prestao de servios e oferta de informaes at a fuso completa entre a esfera poltica e a esfera civil, onde o pblico mesmo controlaria diretamente a deciso poltica vlida e legtima. O quarto e ltimo ponto parte do

princpio rousseauniano que requer o debate e a deliberao como as formas mais democrticas de participao e constata que difcil identificar na comunicao mediada por computadores a produo de algum efeito no processo de deciso poltica. Assim, a despeito de todas as experincias concretas, o que se encontra mais uma conversao civil no deliberativa do que propriamente algo que tenha importncia na produo da deciso poltica. (GOMES, op. cit.) Mesmo que no restem dvidas sobre o potencial da internet como impulsionadora da participao na democracia, e que as novas tecnologias de informao e comunicao podem tornar essa participao mais confortvel e acessvel, notrio que esses instrumentos so apenas mais um recurso disponvel, e que de fato no h garantias mesmo de que as causas da debilidade da participao poltica estejam ligadas dificuldades de acesso ou escassez de oportunidades de dilogo. (GOMES, op. cit.). Ao se analisar o papel da internet na democracia preciso tambm abordar o papel da comunicao, com o caminho podendo ser percorrido no sentido de compreender por que a perspectiva tecnolgica sobressaiu-se com tanta nfase na anlise da comunicao? Ou seja, preciso considerar com cautela a carga discursiva de fascinao e de esperana que permeiam Internet e s novas tecnologias. Mas de fato, essa crena cega e dogmtica nas possibilidade revolucionrias e redentoras da tcnica e do mercado so mesmo vlidas? Dominique Wolton (2003) questiona essa ideologia que prega que o aperfeioamento das tcnicas condicionador de um aprimoramento das relaes humanas e sociais. Podem ser enumeradas algumas revolues, focadas na tecnologia e no mercado, que no cumpriram suas promessas, assim como a administrao viu passar vrias ondas e modas de modelos diferentes de conduta, alguns que at acabaram contribuindo para reforar padres de distanciamento, de alienao e de controle, embora sob uma fachada de melhoria. O autor pontua, ento, que cada nova gerao tecnolgica resolve poucos problemas anteriores a ela, sendo que mais frequentemente os troca por outros ou cria novos. A interface entre a comunicao e a tecnologia tem o potencial de abrir caminhos e opes para a construo da democracia, mas questes bem mais complicadas permanecem, como os problemas do vnculo social, da comunidade

nacional ou da coabitao cultural dentro da comunidade internacional. (WOLTON, op.cit., p. 35). Mesmo se forem consideradas as diferenas intrnsecas trazidas pela tecnologia e as diferenas entre uma realidade regida pela oferta e uma lgica baseada em demanda, ainda sobra espao para se perguntar sobre o modelo e as condies necessrias para que a comunicao - no as tecnologias - contribua para a emancipao do homem. ter em conta que, de fato, o mais frequente na histria que os aspectos sociais e culturais deem um sentido tcnica, e no o contrrio. (WOLTON, op.cit.).

4 O PONTO DE VISTA DA ADMINISTRAO PBLICA

Durante o fim dos anos 80, e notadamente dos anos 90 em diante, comeou a ganhar corpo um debate terico sobre governana. um conceito novo, ainda cercado de controvrsias nas rodas acadmicas. importante comear entendendo um pouco da evoluo dos sentidos que foram sendo dados s palavras relacionadas com a administrao ao longo do tempo e do entendimento mais preciso dos conceitos. Embora em muitos casos as palavras Administrao, Gerncia, Gesto e Governana possam ser tomadas como sinnimos, existe na prtica uma diferenciao que vem acontecendo ao longo das ltimas dcadas, no intuito de expressar melhor certos conceitos. (DIAS, 2002). Assim: Administrao: trata dos aspectos gerais da organizao e do uso dos recursos (financeiros, humanos e de materiais) para atingir os objetivos. A administrao abrangente, situa-se num nvel alto e lida com questes gerais. (DIAS, 2002) Gesto: Em geral, na lngua portuguesa falada no Brasil o termo Administrao est sendo marcado como arcaico, pesado. J gesto soa mais moderno. No entendimento atual, o gestor faz tudo o que administrador faz, s que com mais criatividade e engenhosidade. A gesto lida com aspectos especficos da Administrao:

gesto de pessoas, gesto de tecnologia da informao, gesto de logstica. De certa forma, no h gesto sem administrao. (DIAS, 2002) Governana: Seria a gesto que considera tambm as necessidades de todos os interessados na organizao, no apenas buscando gerenciar recursos e obter resultados positivos, mas ainda por cima atendendo tambm a outros pblicos, que embora no diretamente relacionados com os objetivos da organizao, tambm sofrem e/ou podem causar influncia nos rumos da organizao. Essa palavra comeou a ser mais usada aps os anos 80, tanto para referir-se a uma forma especfica de governar, como tambm no mbito da administrao privada: Governana Corporativa. (KJAER, 2010). Vrios autores entendem o conceito de governana, algumas vezes explicitamente governana pblica, como uma evoluo da administrao pblica gerencial. (KJAER, 2010). A administrao pblica gerencial uma forma de administrar o Estado que parte dos objetivos aos quais o administrador pblico deve atingir. Depois, busca autonomia para a gesto de todos os recursos que forem necessrios para atingir esse objetivo. Por fim, faz o controle e a cobrana dos resultados obtidos. Se na administrao pblica burocrtica o controle a priori, isto , parte de um pressuposto de desconfiana, na administrao gerencial o controle a posteriori, ou seja, o que interessa o resultado obtido, se atendeu s necessidades e se satisfez o cidado. (BRASIL, 1995). Assim como a Administrao Pblica Burocrtica relaciona-se com a Administrao Pblica Gerencial, acontece uma relao anloga entre esta e a governana. Alm de aprofundar a descentralizao, o controle e a medio de resultados, e a busca de prestao de servios de qualidade, a governana ainda procura dar espao a outros atores alm do contribuinte e do cidado (tratado como cliente na Administrao Gerencial), como as organizaes civis, os outros pases, e mesmo as diferentes redes mundiais de interesses. Ou seja, a governana leva em considerao tambm o atendimento s necessidades de um mundo interdependente, os conflitos e as relaes que existem alm dos atores normalmente visveis, como o cidado, as empresas, as organizaes civis e instituies em geral. Ela leva em conta toda a rede possvel de relaes que pode acontecer em um mundo interconectado, sejam redes intergovernamentais, interorganizacionais ou transnacionais. Ela no apenas

visa atender ao cidado, mas tambm inclu-lo no processo decisrio. (MARTINS E MARINI, 2010). A palavra governana pode ainda referir-se simplesmente ao ato de governar. Nesse caso, poderia se confundir com o conceito de governabilidade, embora seja necessrio distingu-los. Governabilidade tem uma carga mais voltada para o presente, para o curto prazo. Pode referir-se a alianas entre partidos, e a barganhas necessrias para o desenvolvimento de aes ou polticas pontuais. J governana v de forma mais ampla o ato de governar, estendido no tempo, e mais voltada para questes institucionais. Enquanto governabilidade trata de dirigir o governo, impondo as vontades de cima para baixo, governana age no sentido de ouvir os diferentes interesses, de relacionar-se com as diferentes redes de interesses que atuam na sociedade, e a partir da busca criar meios e condies para que as mudanas aconteam. Governana tem a ver com o modo como as regras do jogo so elaboradas e constitudas, muito mais do que simplesmente cada jogada. (KJAER, 2004). O conceito de governana tambm aprofunda a Administrao Pblica Gerencial no que se refere ao controle dos resultados. Governana no se preocupa apenas em que haja medies e controles focados no resultado, mas exige ainda que sejam transparentes, imparciais e que gerem responsabilizao clara em relao a seus implementadores. Com isso, pode-se dizer que Governana mais interessada em obter legitimidade do que a Administrao Pblica Gerencial. Existe uma tenso entre as tendncias de controle e de descentralizao apresentadas pela Administrao Gerencial: quanto mais descentralizado, mais difcil o controle. A governana resolve isso ao trazer o cidado para o palco, e ao dot-lo de meios para que ele mesmo exera o controle diretamente. Governana est relacionada com o aumento da participao democrtica e uma consequncia das mudanas que comearam com a Administrao Pblica Gerencial e que esto no contexto histrico da globalizao, do aumento da noo de interdependncia, onde os relacionamentos so feitos atravs de redes e onde impera um fluxo de informaes imenso. (KJAER, 2004). O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD - define assim governana:
o exerccio da autoridade econmica, poltica e administrativa para gerenciar os assuntos de um pas em todos os nveis. Compreende

mecanismos, processos e instituies atravs das quais cidados e grupos articulam seus interesses, exercem seus direitos legais, conhecem suas obrigaes e mediam suas diferenas. (THE WORLD BANK, s/d)

A Unio Europia, no seu Livro Branco sobre Governana, define governana como:
o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do exerccio do poder, essencialmente no que se refere responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia. (COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2001, p.8)

Ainda no mbito do Livro Branco da Comunidade Europeia, encontramos uma definio bem precisa dos 5 princpios sobre os quais deva se assentar a boa governana europeia:
Abertura. Participao. Responsabilizao. Eficcia. Coerncia. (COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2001)

De fato podemos entender Governana como:

uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes. (LFFER apud KISSLER e HEIDEMANN, 2006).

A governana uma decorrncia das dificuldades e de alguns fracassos da Administrao Pblica Gerencial. Como visto, ela compartilha alguns objetivos, mas a Administrao Gerencial, mesmo sendo recente, j provou uma discusso sobre seus resultados e muitas das evolues propostas se encaixam de alguma forma no conceito de governana. O mnimo que se espera de um bom governo que todas as pessoas tenham voz e recebam um tratamento justo, honesto, equilibrado e correto. O PNUD diz que a boa governana:

, entre outras coisas, participativa, transparente e responsabilizada. tambm efetiva e equitativa. Ela promove o Estado de Direito. A boa governana assegura que as prioridades econmicas, polticas e sociais sejam baseadas em amplos consensos na sociedade e que as vozes dos mais pobres e mais vulnerveis sejam ouvidas no processo decisrio sobre a alocao dos recursos voltados para o desenvolvimento. 3 (THE WORLD BANK, s/d).

O Banco Mundial tambm refere-se boa governana como sendo um conceito que vai alm da entrega efetiva de servios pblicos. Embora isso seja claramente um indicador que aponta a boa governana e um ponto de partida til para avaliar a qualidade geral da governana, uma avaliao que aponte uma boa governana deve assentar-se ainda sobre as dimenses de:
Gesto do Setor Pblico Competitividade do Setor Privado Estrutura de Governo Participao e voz da sociedade civil Responsabilizao (THE WORLD BANK, s/d).

O Banco Mundial ainda compila e divulga os Indicadores Mundiais de Governana (WGI - Worldwide Governance Indicators), considerando o desempenho de diferentes pases nas seguintes dimenses:
Voz e Responsabilizao Estabilidade Poltica e Ausncia de Violncia Efetividade do Governo Qualidade da Regulamentao Estado de Direito Controle de Corrupo. (KAUFMANN, KRAAY e MATRUZZI, 2010)

Portanto, em resumo, a governana uma forma administrativa que os governos podem lanar mo para aumentar a participao democrtica de seus cidados, atravs tambm do uso intensivo de ferramentas tecnolgicas avanadas. 5. A COMUNICAO GOVERNAMENTAL
3 Traduo livre do autor: For example, the UNDP notes that: Good governance is, among other things, participatory, transparent and accountable. It is also effective and equitable.
And it promotes the rule of law. Good governance ensures that political, social and economic priorities are based on broad consensus in society and that the voices of the poorest and the most vulnerable are heard in decision-making over the allocation of development resources.

Ao se compreender o processo da gnese democrtica a partir do uso da razo discursiva e da busca de legitimidade racional, o papel da tecnologia e o contexto em que a administrao pblica deve operar, finalmente surgem as questes que buscam verificar como se d, na prtica, esse encurtamento entre como pensam e agem os dirigentes e o que pensam e necessitam os cidados. Alm dessas premissas, a estratgia de comunicao governamental relaciona-se com variados processos de marketing poltico, em uma situao que hoje em dia se configura no conceito de campanha permanente. Nesse ponto preciso assumir os processos reais que esto em curso, j que cada caso especfico e mesmo o momento da administrao so determinantes para as decises e aes que so efetivadas. Dependendo da esfera e do poder, do porte, da populao, ou do tempo de mandato, bem como de outros elementos que sejam relevantes, o marketing poltico vai necessitar de processos e de produtos de comunicao de acordo com cada situao. Assim, surge a diferenciao entre comunicao eleitoral, comunicao governamental, comunicao poltica, comunicao de oposio e demais categorizaes. (NOGUERA, 2001; ARTENTON, 2001; VEGA, 2001). Pelo menos quatro aspectos podem ser considerados para se verificar essas diferenas: os objetivos, as mensagens, a organizao e o ciclo temporal. A comunicao de governo caracteriza-se por ser mais perene e ter objetivos de prazo mais longo do que a comunicao eleitoral. notvel a dificuldade maior de se encontrar os objetivos para a comunicao governamental, uma vez que envolvem a construo de uma agenda a partir de relaes com mltiplos atores que valorizam de forma diferente as mesmas questes e veem os objetivos de forma distinta. As mensagens da comunicao governamental so mltiplas, diferentes em cada etapa do mandato e em cada rea de governo. O desafio relacionar essas mensagens para que gerem um discurso unificado e uma concepo singular a respeito do caminho a seguir e dos grandes problemas estruturais a serem enfrentados. No tangente organizao, a comunicao governamental precisa ser organizada de dentro, ou seja, levando em conta a comunicao interna e o alinhamento necessrio para que, independente da

fonte, no hajam contradies. Isso tambm pode significar a necessidade de obter clareza e convencimento dentro da prpria equipe ou entre reas diferentes de um mesmo governo. (NOGUERA, op.cit., ARTENTON, op.cit.). Alm desses aspectos, a comunicao de governo pode assumir funes de acordo com as necessidades e objetivos que se apresentam. Ela pode ser reativa quando a necessidade de se comunicar imposta por acontecimentos ou situaes (previstas ou imprevistas). O contrrio a comunicao proativa, que usada estrategicamente para fazer avanar uma agenda. Como vimos, a governana exige ainda a prestao de contas e a responsabilizao, evocando um tipo de comunicao relacionada com o princpio da transparncia e da publicidade. Alm disso, a comunicao governamental no pode deixar de atentar para a necessidade de escutar, criando e desobstruindo canais para que todos os interessados possam ser ouvidos. Por fim, no se pode deixar de lado o fato de que um governo democrtico comea em uma eleio e vai terminar em outra, e por isso importante nunca esquecer a comunicao eleitoral, mantendo sempre a ateno nos movimentos feitos por outras correntes polticas e/ou partidos. Claro, tudo isso tem que ser feito levando-se em conta o comportamento da opinio pblica e os processos atravs dos quais ela pode ser influenciada. (NOGUERA, op.cit.). A comunicao gera poder, e com a intensificao do uso das mdias e o advento das novas tecnologias, houve uma troca de paradigma, passando da necessidade de comunicao do poder para o imprio do que podemos chamar de poder da comunicao. Ou seja, um governante, ou uma autoridade da administrao pblica no pode crer que basta ter acesso formalmente ao seu cargo para dispor de poder: preciso estabelecer e levar a cabo estratgias de comunicao governamental e poltica para que o poder seja construdo e garantido constantemente. (NOGUERA, op.cit.).

6. CONSIDERAES FINAIS

No campo da comunicao, a questo da participao na democracia pode ser traada a partir de Habermas, com um paralelo entre a teoria da ao comunicativa at culminar na proposta de democracia deliberativa. Na busca que se coloca sobre o que seria um ideal de democracia, denota-se que a legitimidade um requisito fundamental, de forma que permita a libertao do agir comunicacional no sentido de construir uma autolegislao. Para haver legitimidade, necessrio portanto que haja participao. Uma condio para que exista participao, a comunicao. E a comunicao no pode prescindir das novas tecnologias de informao e das ferramentas tecnolgicas mais avanadas. So evidentes as ressalvas e as crticas quanto capacidade da comunicao ou especificamente, dos novos meios de comunicao e dos novos instrumentos tecnolgicos de servir sozinha como panaceia capaz de concretizar ideais democrticos, ou mesmo, de ser imune manipulao s disfunes. Mesmo assim, um governo que pretenda reforar sua legitimidade, fortalecer a democracia e por consequncia obter uma maior participao da esfera civil nas decises tomadas na esfera poltica, precisa utilizar as ferramentas tecnolgicas de comunicao, sem esquecer de levar em conta a evoluo das formas de administrao pblica, observando as prticas recomendadas para o modelo de governana. Isso desemboca num conjunto de imperativos para se executar polticas de comunicao governamental que assegurem o mximo de legitimidade, e assim, tambm o mximo de aceitao e possivelmente, de dividendos eleitorais. Em um contexto que busque a governana, o que entra em jogo a capacidade dos polticos e burocratas para escutar, desenhar objetivos e assegurar a aceitao e a compreenso deles, alm de sua boa execuo. Tudo seguindo s premissas da legalidade e da democracia, mas sobretudo criando, fortalecendo e incrementando vnculos com a sociedade civil.

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