novaetvetera

Revista de la Facultad de Investigacin de la ESAP - Derechos Humanos - No. 60 Primer semestre 2008

novaetvetera
Revista de la Facultad de Investigaciones de la ESAP - Derechos Humanos - No. 60 Primer semestre 2008 HONORIO MIGUEL HENRQUEZ PINEDO Director Nacional MAURICIO VILLALOBOS RODRGUEZ Subdirector Administrativo y Financiero CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE Subdirector Acadmico ANDRS FELIPE LVAREZ GRAJALES Decano de la Facultad de Investigaciones Comit editorial - ESAP (Resolucin SC No. 0799 de 2008) Andrs Felipe lvarez Grajales Jaime Meja Gutirrez Neftal David Surez Rivero Jorge Kenneth Burbano Csar Augusto Giraldo Giraldo Helga Paola Pacheco Ros Norma Constanza Calle Pinzn Comit cientfico Tito Antonio Huertas Porras Cristina Daz Roberto Obando Gustavo Palomares Fabian Pressacco Chvez Eduardo Araya Moreno Bianor Scelsa Cavalcanti Felipe Gmez Isa Jokin Alberti Bidaguren Magaly Hernndez Rodrguez Cristina Churruca Diagramacin, impresin y acabados Imprenta Nacional de Colombia Editor David Surez Rivero Coordinador edicin Jorge Enrique Fernndez P. Facultad de Investigaciones, ESAP Bogot, D. C., calle 44 No. 53-37, CAN. PBX 2202790, exts. 7230, 7232, 7060, 7346 instituto.investigaciones@esap.edu.co / www.esap.edu.co ISSN: 0123-2614 La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artculos compete exclusivamente a sus autores y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP, salvo en aquellos casos en que expresamente as lo indique.

contenido

Editorial

5 11 25 37

Pensamiento y vida
Del ciudadano al cliente: Ciudadana y derechos sociales en Amrica Latina Csar Giraldo Las reformas del Estado colombiano en la dcada de los noventa: Polticas pblicas en el campo social para el fortalecimiento del sujeto poltico? Jenny Bedoya Lima Administracin Pblica, Ciudadana y Globalizacin en Amrica Latina Edwin Alejandro Buenhombre Moreno Estado Social de Derecho? Poltica pblica en desplazamiento forzado y descentralizacion territorial Yenifer Miladys Fandio Martnez Jos Daniel Morales Martnez

47

Escritos Paralelos
Los Derechos Humanos ante el conicto modernidad y posmodernidad Pablo Guadarrama Gonzlez

59
3

novaetvetera

La agenda de la gobernanza en la cooperacin de la UE Jokin Alberdi Bidaguren

77

Otras Voces
Relaciones Internacionales El concepto de seguridad nacional en defensa del Estado, no de la Nacin Mara Catalina Monroy Hernndez Ensayo Geopoltica y Estrategia Militar: Cmo contribuyen en las lgicas de defensa nacional? Edwin Alejandro Buenhombre Moreno Jeimy Vargas Cubides

87 99 106 109

Anexos

Resea
Mauro Barberis: tica para juristas David Surez Rivero

editorial

1948-2008: En los sesenta aos de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre

La Revista Nova et Vetera llega a su sexagsima edicin, nmero signicativo si se tiene en cuenta que son sesenta los aos que se cumplen de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y otros tantos de la Declaracin Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre. La primera fue adoptada por las Naciones Unidas, constituida tres aos antes tras la derrota del rgimen de terror instaurado por el Nacionalsocialismo, el 10 de diciembre de 1948; la segunda, ocho meses antes en marzo de aquel mismo ao, por la IX Conferencia Panamericana, en la ciudad de Bogot. Ambos documentos marcaron un viraje sin precedentes en el orden jurdico internacional; para algunos, como para el lsofo en derechos humanos Michael Ignatieff, se trat de una autntica revolucin jurdica. (Ignatieff, 2003)*. De forma indita, los Estados dejaron desde entonces de ser considerados los nicos sujetos de derecho en el orden jurdico internacional, para que tambin lo fueran los individuos sin distincin alguna de sexo, raza, color de la piel, condicin social, opiniones polticas o cualquier otro rasgo capaz de servir como ndice justicador de la desigualdad. A partir de este crucial momento tendran un poder especial, expresado en los derechos all consagrados, de exigir legtimamente los compromisos manifestados en esos instrumentos cuando quiera que estos resultaran violados por algn gobierno. Aun cuando se trataba simplemente de instrumentos declarativos, que carecan de un poder vinculante, sentaban la base para un sistema de instituciones y normas que luego se desplegaran en un rgimen internacional de derechos humanos con verdadera fuerza jurdica. Es sin dudas esto lo que Ignatieff quiso expresar al destacar el carcter revolucionario que, desde el punto de vista jurdico, tena la Declaracin, pues ese mismo ao las Naciones Unidas adoptaron la Convencin contra el Genocidio, y dos aos despus la Convencin sobre el Estatuto de Refugiados (1951). Un proceso de construccin de un entramado de normas internacionales que no se detendra. En 1966 fueron adoptados dos Pactos Internacionales: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales. Si bien se trataba de un signicativo paso hacia la obligacin de los Estados en su compromiso de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos consagrados en el listado de derechos de la Declaracin Universal, se abra una brecha sutil para su exigibilidad en cabeza de las personas, por cuanto se armaba

novaetvetera

editorial
el carcter inmediato de los derechos civiles y polticos, mientras se estableca la ndole progresiva o programtica de los derechos econmicos, sociales y culturales. De igual manera, en lo que atae al sistema de proteccin para las Amricas, se adopt en 1969 la Convencin Americana de Derechos Humanos para la proteccin de los derechos civiles y polticos y, ms tarde, con el Protocolo de San Salvador, se estableca la garanta de los derechos sociales, econmicos y culturales. De esta manera el contenido nico de la Declaracin, en el que conformaban una unidad los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales, qued escindido al hacer su necesaria y fundamental entrada en el Derecho de los Tratados; esta situacin plantea una enorme cantidad de dicultades en materia de la igual exigibilidad de los derechos. Las dicultades as planteadas son de diferente naturaleza, unas metodolgicas, otras polticas. No es lugar para examinar cada una de ellas, menos an tratndose de un problema que contina promoviendo enfoques de solucin desde la teora de los derechos humanos y provocando arduas polmicas entre los profesionales de las polticas pblicas y el Derecho. Lo importante, empero, es destacar que en el orden interno de los Estados, como es el caso de Colombia, la respuesta a esta problemtica se hace acompaar de la pregunta por la ciudadana. A estas cuestiones de la relacin entre ciudadana plena, polticas pblicas y esquemas de satisfaccin de los derechos sociales se dedican los anlisis contenidos en la Seccin de Pensamiento y Vida. Los estudios aqu publicados de los profesores e investigadores Csar Giraldo (Del ciudadano al cliente: ciudadana y derechos sociales en Amrica Latina), Jenny Bedoya (Las reformas del Estado colombiano en la dcada de los noventa: polticas pblicas en el campo social para el fortalecimiento del sujeto poltico?), Edwin Alejandro Buenhombre (Administracin pblica, ciudadana y globalizacin en Amrica Latina) y Yenifer Fandio (Estado social de derecho? Poltica pblica en desplazamiento forzado y descentralizacin territorial), se emplazan acertadamente dentro de esta lnea de investigacin. Son, de esta forma, ejemplos del desarrollo acadmico de las cuestiones que la ecacia que un rgimen de derechos humanos, an por realizarse a plenitud, busca alcanzar. Entre las muchas cuestiones que el desarrollo de los derechos humanos a escala internacional ha planteado gura la relacionada con sus presupuestos loscos anclados fundamentalmente, aunque no de manera exclusiva, en el liberalismo clsico. Las tensiones implcitas en este discurso, pero tambin entre este y el orden constitutivo de la realidad social, son un asunto que en el plano losco se ha expresado como un enfrentamiento entre los paradigmas de la modernidad y la posmodernidad. Pablo Guadarrama, profesor de la Universidad Central de Las Villas (Santa Clara, Cuba) nos brinda una discusin en clave histrica losca: Los derechos humanos ante el conicto Modernidad y Posmodernidad, que abre la Seccin Escritos Paralelos. El segundo artculo que completa esta parte pertenece a Jokin Alberdi Bidaguren: La agenda de la gobernanza en la cooperacin de la Unin Europea. Alberdi es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad del pas Vasco (Euskal Herriko Unibersitatea) e investigador del Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperacin Internacional (HEGOA), actividades a las que
6

novaetvetera

editorial
une la de comprometido activista en la promocin de la paz como presidente de Gernika Gogoratuz (Centro para la investigacin de la Paz y transformacin de los conictos). La reexin de Alberdi tiene su raz en otra de las cuestiones que ha engendrado el desenvolvimiento de los derechos humanos en el mundo contemporneo; sucintamente podran enmarcarse dentro de la armacin de los valores del desarrollo y la solidaridad, que encuentran resonancia en los denominados derechos de tercera generacin. La cooperacin europea y las visiones sobre la gobernanza son el objeto de una discusin a cuyo esclarecimiento conduce el anlisis aqu emprendido. El viejo concepto de soberana nacional parece lastrar el curso de un Derecho Internacional de los Derechos Humanos y oscurecer los caminos apropiados a un concepto de seguridad humana, como lo muestran los artculos incluidos en la Seccin Otras Voces. Esta vez se abre al espacio, no menos polmico, que tiene que ver con los problemas de la seguridad. Guerra y paz podra ser un subttulo justicado a los temas que Mara Catalina Monroy (El concepto de seguridad nacional en defensa del Estado, no de la Nacin) y Edwin Alejandro Buenhombre (Geopoltica y estrategia militar: cmo contribuyen en las lgicas de defensa nacional?) auscultan con arriesgada penetracin. Sirvan estos artculos, ms que como memoria de los sesenta aos de las dos grandes Declaraciones que se festejan, como testimonio de su vitalidad.

David Surez Rivero M. A. en Filosofa Editor

Ignatieff, M. (2003). Los derechos humanos como poltica e idolatra. Barcelona: Paids. 7

novaetvetera

FROM THE CITIZEN TO THE CLIENT: CITIZENSHIP AND SOCIAL RIGHTS IN LATIN AMERICA Social citizenship implies a social debt from the State to the citizen. As the provision of the social goods is made through the market relationships, whether through privatization or the introduction of the market relationships within the State, the social right turns into a contractual right, and the citizen into a client. As the gratitude of the social good depends on the condition of poverty, we speak of an inverted citizenship since the gratitude is caused by the social failure. The liberal pact of the gradual extension of the rights is broken since the second generation rights, the social, are disassembling. The social rights are substituted by the basic needs, and the public policy toward the job is not referring anymore to the labour guaranties but to employability. Keywords: Citizenship, Social Rights, Liberalism, Citizen Client, Poverty, Employability, inverted Citizenship, Public Assistance, Equal Opportunities

Del ciudadano al cliente:

Ciudadana y derechos sociales en Amrica Latina

Csar Giraldo1

Resumen

La ciudadana social implica una deuda social del Estado con el ciudadano. En la medida en que la provisin de los bienes sociales se hace a travs de relaciones mercantiles, bien sea mediante la privatizacin o la introduccin de relaciones de mercado dentro del Estado, el derecho social se convierte en un derecho contractual, y el ciudadano en un cliente. En la medida en que la gratuidad del bien social dependa de la condicin de pobreza se habla de ciudadana invertida, porque la gratuidad la genera el fracaso social. El pacto liberal de la extensin gradual de los derechos est roto porque los derechos de segunda generacin, los sociales, se estn desmontando. Los derechos sociales son sustituidos por necesidades bsicas, y la poltica pblica hacia el trabajo ya no se reere a las garantas laborales sino a la empleabilidad. Palabras clave: Ciudadana, Derechos Sociales, Liberalismo, Ciudadano-Cliente, Pobreza, Empleabilidad, Ciudadana Invertida, Asistencia Pblica, Igualdad de Oportunidades.
Introduccin

sociales, que es la forma en que se concretan tales derechos, es realizada por agentes privados bajo la modalidad de bienes y servicios mercantiles. Los derechos sociales hoy en da son derechos de mercado, derechos contractuales, y el ciudadano se ha convertido en un cliente que debe comprar los bienes y servicios que materializan tales derechos. En el caso que no pueda comprarlos por su condicin econmica, recibir del Estado unos mnimos a travs de polticas asistencialistas.
Visin Liberal

Ciudadana es un concepto que debe ser redenido. La ciudadana hace referencia a la relacin entre los individuos que habitan un pas y el Estado que ejerce la soberana sobre dicho pas. Esa relacin implica derechos y obligaciones. El deber del ciudadano (su deuda con el Estado) consiste en respetar la autoridad poltica, cumplir la ley y pagar los impuestos. A cambio el ciudadano tiene derechos de naturaleza civil, poltica y social. Los derechos sociales son entonces deudas del Estado con el ciudadano. Esta es una de las dos ideas centrales del trabajo. La otra idea central es: dicho principio, hoy en da, est en entredicho en la medida en que la provisin de los bienes

Cuando se aborda el tema de la ciudadana en la actualidad, se toma como referente la visin liberal: la igualdad frente a la ley. Esa es una visin particular del tema, aunque es la visin ampliamente dominante. La igualdad frente a la ley no supone la igualdad en lo material, es decir, en lo econmico y en lo social. La igualdad frente a la ley en la Europa de nales del siglo XVIII, ms precisamente durante la Revolucin francesa, implic una emancipacin poltica, en el sentido de que el individuo dej de tener derechos en funcin de sus privilegios o su estatus en la sociedad feudal (pertenencia a un orden, clase, comunidad), sino que los comenz a tener como ciudadano libre e igual. Los derechos ciudadanos sustituyeron los privilegios del antiguo rgimen. Y la voluntad de los ciudadanos daba origen a la soberana popular. En las sociedades anteriores al sistema capitalista y liberal las personas no tenan el mismo estatus jurdico, no todos eran iguales frente a la ley (esclavo versus ciudadano, siervo versus seor). Eran sociedades estructuradas con un poder poltico que implicaba lazos de dependencia social. En la visin liberal la legitimidad ya no se invoca de un orden social derivado de un orden natural (creado por un poder sobrenatural), sino que emana del pueblo soberano. Sin em1

Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia.

novaetvetera

11

pensamiento y vida
bargo, dicha legitimidad da origen a un poder que no le pertenece a nadie (individuo o grupo social). (Artous, 2005: 4) Los individuos son considerados en abstraccin de su insercin concreta en el mundo material de la sociedad civil. Se trata de un individuo abstracto (pueblo soberano, voluntad general), en una comunidad imaginaria, en la cual no existen clases sociales. Todos son iguales frente a la ley2 De manera que dentro de la concepcin liberal o burguesa (Welmowicki, 2000) estaba prohibido imponer a la sociedad aquello que no estuviese contemplado en la ley, o que no estuviera decidido por los jueces con base en dicha ley. La ciudadana viene a ser una condicin jurdica que expresa una relacin de derechos y deberes y una sumisin ante la ley. De acuerdo con Rousseau, los ciudadanos estn obligados a respetar la ley que emana del Estado (el soberano), y sobre ese marco, el Estado les garantiza unos derechos; ese es el contrato social implcito. La ciudadana, ms que una manifestacin de la soberana popular, viene a ser una forma de dominacin legtima basada en la legalidad, de acuerdo con Weber. Sin embargo, la ciudadana y lo pblico son presentados como producto del bien comn. En cuanto a la ciudadana, hace referencia a la igualdad (frente a la ley), la democracia (soberana popular) y la razn. La razn, porque el poder ya no se legitima sobre la base de privilegios de origen sobrenatural, sino como el resultado de procesos polticos en los cuales los ciudadanos participan y deliberan. No obstante, el origen del concepto en el siglo XVIII se dio en los salones europeos en donde los burgueses, con algunos miembros de la aristocracia, hablaban de ciudadana. Era la burguesa la que proclamaba representar ese bien comn. Respecto a la igualdad, esta se reere a individuos, no a clases sociales. Hoy en da, se reivindica el principio de igualdad con referencia a grupos, pero denidos en categoras no econmicas. Categoras denidas sobre lo cultural, lo religioso, el gnero, las etnias, las preferencias sexuales. Pero no se hace referencia a grupos desde lo econmico porque conllevara a la connotacin de clases sociales y a plantear el tema de la igualdad material. En cuanto a lo pblico y el inters general, se seala que la esfera pblica encarna el inters general que no puede entrar en contacto con el mundo privado. Dicho inters aparece a nombre de todos, no de un sujeto en particular, con lo cual se oculta el control de lo pblico por los poderes econmicos dominantes en la sociedad. Por otra parte, la esfera pblica se encuentra separada del mundo de la necesidad porque esta ltima se circunscribe al mundo de lo privado y se realiza a travs del mercado. El mercado se reduce a lo individual privado y por tanto tambin es neutralizado respecto a los
12

poderes existentes en la sociedad. La neutralidad de lo pblico y lo privado ante el poder permite evadir preguntas, tales como: la concentracin del capital?, los conictos entre el capital y el trabajo y entre capitalistas?, y los conictos dentro del Estado? La paradoja es que a pesar de lo anterior, se invoca la intervencin de la esfera pblica cuando se presentan conictos entre capitales o entre el capital y el trabajo (Martnez, 2006).
Visin Neoliberal

El paradigma dominante en la actualidad es el de buscar la correspondencia entre la libertad poltica y la libertad econmica. Estos son los liberales libertarios al estilo Hayeck y Friedman, para quienes capitalismo y mercado son las nicas instituciones que garantizan libertad econmica y poltica. Se trata de una coordinacin de intereses privados (que es diferente de la cooperacin de la democracia republicana). Para Habermas (1991) la democracia republicana parte de la construccin de la opinin y voluntad comn y se entiende como un proceso de la razn, de la persuasin argumentativa, que busca un acuerdo de lo justo en las relaciones sociales. Por el contrario, la democracia libertaria enfatiza ms en los procesos de mercado, la competencia entre actores colectivos que actan de forma estratgica para conservar o acceder a posiciones de poder; los votos expresan preferencias de los ciudadanos, las cuales tienen un comportamiento similar al del mercado cuando el consumidor expresa sus preferencias buscando el mximo provecho. Siguiendo este principio, desde las ltimas dcadas del siglo XX se viene gestando un proceso de introduccin de relaciones mercantiles en el Estado con el argumento de profundizar el principio de libertad en las relaciones con los ciudadanos. Como dice Guerrero, se trata de construir una interfase entre el Estado y la sociedad a travs del mercado. (Guerrero, 2004a: 10). No solo el Estado debe promover la competencia del mercado, sino que adems el Estado debe introducir mecanismos de mercado en su funcionamiento. En un extremo, se pasa al sector privado la provisin de los bienes sociales y la infraestructura bsica (exoprivatizacin), en el otro, los provee el Estado pero con la introduccin de mecanismos de mercado (endoprivatizacin) (Guerrero, 2004a) Esto crea una relacin diferente del Estado con los ciudadanos, quienes vienen a adoptar la condicin de clientes y

La igualdad jurdica no aplica para una parte de la poblacin, como los nios y los ancianos, quienes necesariamente dependen de la ayuda. Como dice Tugendhat, la cuestin es cmo podemos cambiar la denicin de estas formas de dependencia de tal manera que puedan considerarse como legtimas. (Tugendhat, 2002: 38).

novaetvetera

pensamiento y vida
el derecho social se convierte en un derecho contractual (el derecho que se genera en una relacin mercantil). Desde el punto de vista del individuo, cuando se trata de una relacin de mercado la relacin est supeditada a sus preferencias en cuanto consumidor, que es diferente a una relacin de carcter poltico con el Estado, la cual est supeditada a los derechos de dicho individuo. La introduccin de los mecanismos de mercado implica la competencia entre las diferentes agencias pblicas, la cual se introduce por medio de procesos de descentralizacin, creacin de mercados internos y, la venta de bienes y servicios. El Estado deja de ser esa estructura jerarquizada en donde las relaciones entre las diferentes dependencias se basaban en el principio de subordinacin y dominacin (el modelo weberiano), y se pasa a una estructura ms horizontal en la cual los funcionarios y dependendencias tienen ms autonoma para generar valor, en la funcin de buscar clientes a quienes proveerles bienes y servicios pblicos que son fuente de recursos nancieros. Y sobre este principio la gestin es evaluada sobre indicadores de resultados, para vericar los resultados fsicos (coberturas, cumplimiento de metas, productos) con los costos y benecios nancieros. Se supone que la competencia genera eciencia. El Estado deja de ser el proveedor de los bienes y servicios sociales. Dicha provisin la hace el mercado con la venta de tales bienes, bien sea que la venta la realicen instituciones privadas o instituciones estatales. Se deja de nanciar con impuestos la provisin de tales bienes y servicios. El gobierno deja de hacer transferencias para el nanciamiento de las entidades para tales nes, y estas deben pasar a obtener sus fondos para su provisin a travs de las ventas. La gratuidad de tales bienes deja de ser un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez era la contraprestacin que el ciudadano reciba por el hecho de pagar impuestos. De manera que desaparece la relacin entre derechos y obligaciones que constituyen la ciudadana social. Ahora la gratuidad depende de ser denido pobre o excluido, en cuyo caso la persona recibe un subsidio para que pague por el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y Molina (2000) llaman la ciudadana invertida, porque es el fracaso social lo que le da el derecho a la persona de recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita un subsidio del Estado.
Evolucin de los Derechos Sociales

de Proteccin Social. Este es un proceso histrico que tiene una lectura diferente en Europa y en Amrica Latina. En cada continente existen historias nacionales. Generalizando, a riesgo de ser imprecisos, el Estado de Bienestar3 europeo de la segunda posguerra, o tambin llamado Estado de Bienestar beveredgiano, implicaba, por lo menos en el discurso, que todos los ciudadanos como tales (no por la condicin de pobres) tenan formalmente acceso a derechos sociales universales. Una parte sustancial de tales derechos se provea mediante Sistemas de Proteccin Social que combinaban la seguridad social, basados en cotizaciones, con programas universales de asistencia social, nanciados por el fondo general de impuestos. El derecho social haca parte del contrato social entre el Estado y los ciudadanos. Era un contrato que se ampliaba. Ya no solo se trataba del disfrute de las libertades civiles y jurdicas garantizadas por el Estado, sino que, adems, este ltimo asuma una deuda social con sus ciudadanos que consista en la provisin de bienes y servicios sociales. De manera que el ciudadano ya no solo pagaba impuestos para que se le garantizaran sus libertades y derechos (incluido el de la propiedad privada), sino para que adems se le proveyeran (que signica mucho ms que se le garantizaran)4 los bienes sociales: pensiones, salud, educacin, atencin materno-infantil, servicios pblicos domiciliarios, vivienda, etc. Ese contrato social ha tenido sus etapas; inicialmente el reconocimiento era con los trabajadores (modelo bismarckiano) y luego con los ciudadanos en general (modelo beveredgiano). Estos derechos sociales se dieron en el marco de un rgimen capitalista, basado en la propiedad privada y la desigualdad social que ello implicaba. No signicaba la eliminacin de las clases sociales ni el dominio de unas clases (capitalistas) sobre otras, por el contrario, signicaba su legitimacin, como lo sealara Marshall (1998) en su artculo primigenio sobre el tema. Mientras en Europa se caminaba hacia el universalismo, por la misma poca en Amrica Latina un ncleo de la fuerza laboral formal lograba acceso a la seguridad social estatal. Dicho ncleo tena acceso a un Estado de Bienestar bismarckiano. Pero la mayora de la poblacin estaba y est por fuera de dicho acceso; y para ella, el acceso a los bienes sociales ha estado mediado por prcticas clientelistas (Sa3

La construccin de la ciudadana social estuvo ligada a la construccin de los Estados de Bienestar y a los Sistemas

Cuando aqu utilizamos el concepto Estado de Bienestar hacemos referencia al Estado Providencia, no al Estado Bienestar Liberal como es el caso de los Estados Unidos. Garantizar puede hacer referencia simplemente a regular el mercado para que los privados oferten de manera adecuada los bienes y servicios sociales, que es como se ha entendido el papel del Estado frente a los derechos sociales a nales del siglo XX en Amrica Latina.

novaetvetera

13

pensamiento y vida
lama & Lautier: 253). Esto es lo que permite sealar que en dicha regin lo que existi fue un Estado de Bienestar parcelado. Sobre esto se volver ms adelante. En Latinoamrica las reformas que se vienen realizando en las dos ltimas dcadas llevan a un desmonte de los pocos derechos sociales conquistados y a una radicalizacin de las reformas del Estado hacia la introduccin de los principios de mercado. Ello se expresa mediante el desmonte de los sistemas bismarckianos, mediante la privatizacin y el recorte de los benecios, ese es el primer aspecto. El segundo tiene que ver con una multitud de programas asistencialistas focalizados y dirigidos hacia los pobres. El desmonte de los derechos a los trabajadores asegurados a los sistemas pblicos se justica con el argumento que tales trabajadores son privilegiados y, por tanto, responsables de que los recursos no estn disponibles para nanciar las ayudas a los pobres. Estamos ante la presencia del desmonte de los derechos sociales, lo que signica abandonar la utopa acerca de un proceso gradual de conquista de derechos cada vez ms amplio. Los derechos sociales son una parte constitutiva de la ciudadana moderna y han sido presentados como el complemento de los derechos civiles y polticos. En la visin de Marshall, los derechos se van adquiriendo gradualmente: en el siglo XVIII se consolidaron los civiles y en el XIX, los polticos. Estos seran los derechos de primera generacin. En el siglo XX se consolidaron los sociales que seran de segunda generacin. Para Marshall, con ello la ciudadana se habra completado (Oxhorn, 2001: 160). Siguiendo este razonamiento, para algunos el proceso gradual continuara hacia los derechos de tercera generacin, que son los de naturaleza colectiva o supranacionales. Sin embargo, se observa que se estn perdiendo los derechos de segunda generacin, los derechos sociales, de manera que la supuesta progresividad desapareci5. Los derechos civiles y polticos se otorgaron sobre el estatus de igualdad de los individuos frente al Estado, pero sin tener en cuenta el patrimonio de quienes participan en la vida poltica, de manera que tales derechos estaban inequitativamente repartidos (Bautista, 2006). Los derechos civiles eran los que hacan referencia explcita a la igualdad frente a la ley, y se convirtieron en la lucha contra los privilegios feudales y la defensa de la propiedad burguesa contra los ataques arbitrarios de los reyes y de la nobleza (Welmowicki, 2000). Tambin estos derechos, en el caso de los trabajadores, signicaban que podan vender libremente su fuerza de trabajo al precio que el mercado determinase, sin tener que recurrir a la intervencin del Estado o a las rgidas reglamentaciones gremiales que existan en el medioevo o en la colonia. Sin embargo, esa liberacin ante las reglamentaciones creaba
14

una nueva sumisin respecto a los propietarios, porque el trabajador no tena la posibilidad de negarse a vender su fuerza de trabajo, ya que de ello dependa su supervivencia. No tena la posibilidad de negociar el precio de su trabajo, porque no poda rehusarse a tomar un trabajo cuando su precio no era el conveniente. Los derechos polticos, que hacen referencia a la representacin poltica, fueron la reivindicacin de la burguesa para destronar la monarqua en el manejo del poder poltico. En particular, los asuntos scales fueron trasladados a un rgano de representacin, bien fuera Parlamento, Asamblea o Congreso. Los derechos civiles y polticos son garantizados bajo el supuesto de que los ciudadanos respeten la ley, la autoridad y los derechos de propiedad. Es decir, si el ciudadano acepta paccamente su sumisin frente al Estado (ms exactamente frente al poder poltico) este le concede libertades polticas y civiles, y respeta sus decisiones en el mercado y en su vida privada. En este caso, el Estado no se entromete en sus asuntos particulares. Esto es lo que se entiende por la libertad negativa. Sin embargo, los derechos sociales van ms all de la no intromisin del Estado. De acuerdo con Marshall, los derechos sociales suponen una invasin del contrato por el estatus, la subordinacin del precio de mercado a la justicia social, la sustitucin de la libre negociacin por la declaracin de derechos (1998: 69). En el caso de la ciudadana civil y poltica, la proteccin social se reduce al asistencialismo; se trata de un favor (no obligatorio y discrecional), y la responsabilidad de hacer frente a las contingencias descansa en el individuo. Es cuando surge la ciudadana social, dicha responsabilidad descansa en el Estado (Giraldo, 2007, captulo 1) y el cumplimiento de dicha responsabilidad est ligada a la construccin de Sistemas de Proteccin Social. Vivir protegido o protegida no es solo una conquista social o un logro de gobiernos: es exigible como imperativo de la ciudadana. (CEPAL, 2006: 14). Los derechos sociales expresados como sistemas de Seguridad Social nacieron como respuesta del Estado a los conictos obrero-patronales de mediados del siglo XIX en Europa y en Estados Unidos. El dilema era si el Estado a nombre del capital se comprometa a una guerra a muerte contra los trabajadores, o si reconoca los derechos de los trabajadores, que es lo que se hizo a nales del siglo XIX con el Estado de Bienestar bismarckiano. Nacieron los seguros sociales (pen-

El hecho de que la progresividad no fuera validada por la realidad no fue evidente para Marshall en el momento en que escribi su trabajo. l haca referencia a la experiencia europea de entonces.

novaetvetera

pensamiento y vida
siones, salud, invalidez) y una legislacin social que reconoca los derechos del trabajo. Despus de la Segunda Guerra Mundial la tendencia en Europa occidental era la de extender tales derechos a todos los ciudadanos. Esa extensin de los derechos se ampli hasta mediada la dcada del setenta, en el siglo XX, momento en el cual comienza el recorte de los derechos y se marca el n de la extensin de la ciudadana social. En la actualidad nos encontramos ante un discurso que pretende cambiar el contenido de la ciudadana, pero que en la prctica implica la desaparicin del concepto desde su visin liberal original. Los derechos ciudadanos eran deudas del Estado. A cambio, el ciudadano estaba en la obligacin de pagar impuestos y, como dice Rosanvalln, incluso a dar la vida por la Patria cuando esta se lo requiriera (Rosanvallon, 1995). Ahora se trata de deudas contractuales de mercado que el ciudadano (ahora cliente) compra. Ya no se trata del ciudadano que paga impuestos. El impuesto es una obligacin que se paga de acuerdo con la capacidad econmica, y el ciudadano reclama al Estado de acuerdo a su necesidad. No debe haber una relacin de proporcionalidad entre lo que se paga y lo que se recibe. Se trata de una relacin de sumisin basada en la legitimidad del Estado. El pago por un bien pblico es una relacin mercantil, en la cual se paga de acuerdo con lo que se consuma. En este caso no se trata de un derecho social que se le exige al Estado, y que su satisfaccin crea la ciudadana social; se trata de una mercanca y su satisfaccin crea una relacin de mercado que satisface a un cliente. Regresando al tema de los derechos sociales, no basta que los derechos estn promulgados en el marco normativo, tambin es necesario que se hagan efectivos en lo material, lo que quiere decir que tengan una alta probabilidad de cumplirse, y ello signica gasto scal. Los sistemas de pensiones, salud, educacin y servicios pblicos domiciliarios demandan recursos que deben provenir del Estado, porque los derechos sociales son una deuda del Estado con los ciudadanos. En otras palabras, no basta con la declaracin de tales derechos en la Constitucin Poltica. Si no se especican mecanismos concretos de nanciamiento simplemente tales derechos no existen. Ese es uno de los problemas con la Constitucin colombiana de 1991. Mientras que por una parte, proclama los derechos sociales, por la otra, en materia presupuestal cierra la posibilidad de nanciarlos al sealar el Estatuto Orgnico del Presupuesto (desarrollo de la Constitucin, decreto 111 de 1996) que el Presupuesto Pblico debe someterse a las necesidades de la programacin macroeconmica, de manera que el derecho social al ser gasto pblico se convierte en dcit scal, lo que atenta contra la estabilidad macroeconmica. Adems, la Constitucin le quita al poder poltico la posibilidad de utilizar el margen monetario6 de manera que cierra los espacios para el nanciamiento de los derechos sociales. No solo se trata de no acceder al margen monetario, adems el gobierno se ve obligado a utilizar la moneda que emite el sistema nanciero privado (tomando crdito de los agentes privados), y como consecuencia de ello pagar la renta nanciera que se deriva de esa operacin, lo que hace que la deuda pblica cope cada vez una porcin mayor del Presupuesto Pblico, factor adicional para la reduccin del gasto social. El gasto social se comprime para poderle pagar rentas al capital nanciero. Como seala Bautista, los programas de ajuste econmico y scal tienen efectos sobre la denicin de los derechos y la ciudadana, de manera que la discusin de lo scal est en la mdula de este debate (Bautista, 2006). El nfasis en los equilibrios macroeconmicos como eje central de la poltica pblica hace que lo social sea residual. En el discurso sobre la poltica pblica ya no se considera al Estado como proveedor de derechos sociales, sino que se privilegia la disciplina scal. Como dice Guerrero, ya no se trata de gastar sino de ganar (Guerrero, 2004: 20). No se trata de desconocer que existan restricciones nancieras para la provisin de los derechos sociales, lo que se quiere remarcar es que se privilegien los equilibrios scales sobre lo social, como viene sucediendo en Amrica Latina (CEPAL, 2006: 19). El componente scal es el instrumento principal para llevar a cabo el ajuste macroeconmico. Ello no solo se expresa en el recorte de los derechos sociales, sino de manera ms general en el desmonte de la provisin estatal de bienes y servicios sociales, y de infraestructura fsica. Para ello se promueve la privatizacin y el autonanciamiento de las entidades pblicas. En lo que tiene que ver con los derechos, a la par que se recortan los sociales se amplan formalmente los civiles y polticos (que generan una menor presin scal)7, lo cual crea la sensacin de que la ciudadana y la democracia se estn ampliando. Se invoca la democracia participativa, el control social, la eleccin popular de gobernantes locales, y se fortalece la autonoma scal de los municipios. Los derechos civiles y polticos en general no entran en la esfera de lo privatizable8. Los derechos civiles y polticos se garantizan desde el Estado, y los derechos sociales y econmicos pa6

El artculo 373 de la Constitucin poltica seala que el El legislador, en ningn caso, podr ordenar cupos de crdito (provenientes del Banco Central) a favor del Estado, lo cual quiere decir que en la prctica la ley de presupuesto de cada ao no puede disponer de los recursos de la emisin monetaria. Sobre el supuesto de que un gobierno goza de un grado aceptable de legitimidad. Parcialmente se pueden privatizar ciertas funciones de la Justicia, como es el caso de la resolucin de conictos y los registros comerciales.

novaetvetera

15

pensamiento y vida
san a la provisin privada. El Estado vuelve a su funcin de gendarme (la guarda del orden pblico y la seguridad ciudadana), y su espacio cada vez se reduce a la libertad negativa (no coaccin), mientras no existan amenazas contra el orden poltico, que no es el caso de Colombia9. Los derechos civiles y polticos, tambin, como dice Tugendhat (2002: 36-41), no solo signican proteger a los individuos de la coaccin del Estado, sino tambin de la intromisin de otros individuos (Tugendhat, 2002: 36-41). Esto signica la salvaguardia de la propiedad privada, que va ms all de la simple propiedad de una familia respecto a su vivienda y enseres, sino tambin salvaguardar la propiedad del capital y la tierra contra la intromisin de los desposedos. Los desposedos estn en condicin de ganarse la vida solamente si entran en servicio de los propietarios y se hacen as dependientes de su poder (Tugendhat, 2002: 36-37). Tambin se garantiza la propiedad sobre los medios de comunicacin, los cuales en la actualidad en Amrica Latina por lo general estn en manos de los grupos econmicos y, por tales medios, crean una corriente de opinin favorable hacia las reformas que les conviene; como resultado una negacin de la democracia10.
Ciudadana en Amrica Latina

Dicho compromiso institucional exclua al grueso de la poblacin para la cual exista una poltica asistencial de carcter residual que tomaba la forma de clientelismo (Salama, Lautier, 1995: 253). Los mecanismos asistenciales eran interpretados en trminos de favores, con los cuales se engendraba un sistema de recomendaciones y se desarrollaba un cuerpo de intermediarios en las relaciones con la administracin (Lauter, 1993: 103). Por ejemplo, el acceso a un poltico o funcionario permita que un familiar adquiriera un puesto de trabajo en la administracin, que se pavimentara una calle, que a los invasores de terrenos urbanos se les reconociera la propiedad del mismo, que a un grupo de vendedores ambulantes les asegurara un sitio de trabajo, o que el contrabando o el trco de drogas fuera tolerado. Esto es lo que Lautier llama geometra variable de la ciudadana (Lautier, 1995: 48-49). La legitimidad poltica del Estado est extremadamente ligada al verticalismo de las relaciones entre electores y elegidos porque esta reposa sobre un modo particular de distribucin de recursos estatales. Lo que existi en diferentes grados, segn los pases, fue lo que Oxhorn llama una inclusin controlada. (Oxhorn, 2001: 168-177). La sociedad civil se caracterizaba por su debilidad. Ante la ausencia de caminos institucionales para reclamar los derechos se gestaron discontinuos movimientos sociales. Cuando las demandas sociales sobrepasaron lo que las lites estuvieron dispuestas a conceder, surgieron regmenes autoritarios; y, en los casos de control social efectivo, la sociedad civil permaneci adormecida y las organizaciones obreras se prestaron para el juego corporativista. En relacin con los sectores populares, los procesos de insercin a la democracia en los pases que padecan el autoritarismo y de abandono del conicto armado estuvieron acompaados de un incremento de la criminalidad. En el intento por controlar el crimen, la apariencia del pobre empieza a ser fuente de sospecha.
9

La construccin de los derechos sociales en Amrica Latina ha tenido un desarrollo diferente respecto a Europa. Lo primero que hay que anotar es que en la regin no se construy una ciudadana social plena. Los derechos sociales muchas veces estn mejor reconocidos en la ley pero no se cumplen (Lautier, 1993: 46). La poblacin cubierta por un rgimen de seguridad social es (y ha sido) poca. Los sistemas de seguridad social se desarrollaron durante el perodo de industrializacin (aproximadamente entre 1930 y 1970) sobre la base de incorporar un ncleo de trabajadores a los sistemas de seguridad social, comenzando por los funcionarios pblicos (especialmente los militares) y continuando con los trabajadores de las ramas claves de exportacin (petrleo, metales), los transportes, servicios nancieros, y las grandes industrias modernas que abastecan el mercado interno11. En el caso de los empleados pblicos, el Estado buscaba delidad y en los dems casos se trataba de sectores que generalmente estaban sindicalizados, de manera que haba un pacto social entre el Estado y la clase obrera organizada que, si bien era una minora, tena una alta representacin poltica, y una inuencia grande sobre las organizaciones de izquierda, se converta en una fuente de legitimidad al representar formalmente los intereses de los trabajadores, aun cuando la mayora de estos no estaban representados en las organizaciones sindicales12 (Lauter, 2000: 3-5, 11-12; 1993: 98-101).
16

Aunque a comienzos del siglo XXI se observa que el dcit de legitimidad del poder poltico nacional como resultado de los procesos de privatizacin y descentralizacin ha llevado a la aparicin de programas asistenciales del orden nacional, como es el caso del Programa Oportunidades en Mxico o Familias en Accin en Colombia. Tambin ha sucedido el fenmeno contrario, ampliar los derechos sociales para negar los derechos civiles polticos. Esto se ha dado en otras circunstancias histricas, en especial, en el caso de las dictaduras militares. No sobra agregar que cada pas tiene una historia particular y que aqu se est generalizando. Una coyuntura poltica que facilit este pacto fue el hecho de que los partidos comunistas que, en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales, cambiaron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales moderados por una actitud ms permisiva como consecuencia de la poltica de Frente Popular, promovida por la Unin Sovitica, en la segunda mitad de la dcada del treinta.

10

11

12

novaetvetera

pensamiento y vida
Segn Oxhorn,
Ms que redistribuir el poder a favor de la clase obrera, como ocurri en Europa Occidental, el corporativismo en Amrica Latina institucionaliz las desigualdades de clase en trminos del acceso al Estado y a los recursos econmicos, al crear un nuevo y relativamente pequeo grupo privilegiado de obreros en los sectores populares (173).

ejemplo, es imposible lograr coherencia entre la estabilidad macroeconmica y apertura de la cuenta de capitales. No vamos a desarrollar este punto, lo que interesa aqu es que detrs de las reformas se adopta un discurso de ciudadana y de derechos que en el fondo lleva a una resignicacin del concepto de la democracia. Se abandona el discurso de la universalidad de los derechos sociales, y de la garanta de los derechos del trabajo. De hecho, el trabajo ha perdido centralidad en la denicin de los derechos sociales. El acceso a tales derechos ha estado relacionado con los Sistemas de Proteccin Social, y tales sistemas fueron creados sobre la base de los derechos ligados al trabajo. O ms exactamente, como resultado de las luchas de los trabajadores. La construccin de la ciudadana social estuvo fuertemente ligada a la centralidad que el trabajo ejerca como categora organizadora de las relaciones econmicas y sociales. En particular los sistemas de Seguridad Social, que hacen parte de la proteccin social, se crearon sobre la base de impuestos a la nmina, y la universalizacin de la proteccin social ha estado ligada a la generalizacin de la relacin salarial (Fleury, 1999: 23). El tipo de trabajo y de familia, sobre los cuales se construyeron los Estados de Bienestar, estn en crisis, y eso crea un vaco social para la construccin de la ciudadana y los derechos sociales. En la actualidad la relacin salarial se viene debilitando por la exibilizacin laboral y la precarizacin del trabajo. El fenmeno es dramtico en Amrica Latina; el limitado grado de salarizacin alcanzado se ha venido desmontando, y los benecios sociales que haban sido conquistados por los trabajadores son presentados como privilegios. Tambin se presentan cambios en la estructura familiar; el modelo de familia nuclear en la cual la fuente principal de ingreso era el salario del hombre, destinado para la crianza de los hijos y el sostenimiento de una esposa-madre, est en franca desaparicin. Paradjicamente a medida que se desmontan los derechos sociales aumenta la demanda de los hogares para atencin del cuidado de los nios por el trabajo de ambos padres, o por la existencia de hogares monoparentales. Los cambios en los hogares estn ligados con la vinculacin de la mujer a la fuerza laboral y la precarizacin del trabajo. Con la precarizacin se pierden los benecios que normalmente estaban ligados al Estado de Bienestar, y la suma de los dos factores, precarizacin y prdida de benecios, atenta contra la estabilidad de la familia tradicional (Fraser, 2000: 57). Al perderse la centralidad del trabajo en la construccin de los derechos se reivindica la atencin de las necesidades bsicas de los ms pobres, lo que ha derivado en la formu17

Esta armacin puede ser exagerada, pero seala el divorcio que se present entre el movimiento sindical organizado y las necesidades de los sectores populares. Sin embargo, el corporativismo sindical latinoamericano fue atacado a partir de las reformas del Consenso de Washington. De hecho, los sindicatos de trabajadores fueron declarados enemigos de la sociedad porque se los acus de promover privilegios y restricciones al mercado del trabajo, lo cual fue considerado como causa de la pobreza y de la crisis nanciera de los sistemas de Seguridad Social. El movimiento obrero organizado dej de ser fuente de legitimidad y fue objeto de ataque de los reformadores. Dicho movimiento se convirti, despus de las reformas, en uno de sus principales opositores. De una parte, las reformas han venido debilitando dicho movimiento y, de la otra, el gobierno busca su legitimidad en una poltica social denida sobre la base de integrar a los excluidos a travs de programas asistencialistas (Arriba, 2002).
Ciudadana Neoliberal

Lo que interesa destacar aqu es el concepto de los derechos sociales y la ciudadana hoy en da, cuando se han adoptado una serie de reformas neoliberales en la regulacin econmica e institucional del Estado en Amrica Latina, en general, y en Colombia, en particular. Atrs sealamos que estamos frente al discurso de los liberales libertarios, cuya expresin concreta en las reformas de la regin ha sido llamada el Consenso de Washington. Tales reformas invocan el discurso del mercado, en el sentido de que la libertad del mercado es el complemento de la libertad poltica, no obstante el discurso ideolgico que est detrs de las reformas. Tales reformas no se explican por dicho discurso, sino por la necesidad de establecer una regulacin nanciera, poltica e institucional que le sea favorable al capital nanciero. Esta parte fue tratada por Giraldo (2007). Dicho discurso se hace necesario para legitimar las reformas (presentarlas como producto de la razn y el inters general) y para racionalizarlas. Este ltimo punto tiene que ver con el hecho de que las reformas deben ser lo ms coherentes y consistentes en s, as esa coherencia en la prctica resulte imposible. Por

novaetvetera

pensamiento y vida
lacin de un conjunto de programas asistencialistas que signican que quien recibe la gratuidad en la provisin de los bienes pblicos sociales debe aceptar el estigma de la pobreza. Con el nimo de escapar a esa connotacin asistencialista y miserabilista Sen ha intentado ampliar el concepto de necesidades bsicas al de carencias de capacidades humanas bsicas, las cuales parten del principio no solo de las necesidades, sino tambin de las capacidades para satisfacerlas, lo cual implica variables tambin culturales y polticas. Sin embargo, este enfoque no escapa a la connotacin asistencialista; no incluye la categora derecho social, sino que la atencin se sigue dirigiendo al dbil (pobre, indigente, excluido ...) quien es un individuo (no una clase social, no un trabajador), al cual se le da un auxilio en razn a su debilidad. Incluso, el peligro es que al culturizar la pobreza las polticas de atencin a los pobres pueden alejarse del ncleo de atencin de las necesidades materiales, y ponerla en trminos de la cultura dominante (Mestrum, 2002: 37-38). De alguna manera es un enfoque parecido al que tena la Iglesia catlica cuando evangelizaba a los pobres; si en el pasado se deca que los pobres no conocan la palabra de Dios, hoy se dice que son ignorantes: carecen de capital humano. Y su ignorancia los lleva a tener muchos hijos, que es una de las causas de la pobreza, reproduciendo el crculo vicioso de la pobreza. Sin embargo, la poltica actual incluye otro elemento y es el de la utilizacin de los mecanismos de mercado. La iglesia invocaba la accin desinteresada de quienes ejercan la accin social, ahora se invoca el espritu de lucro. Los proveedores de los bienes sociales son agentes privados porque las ayudas ya no se dirigen a la oferta (nanciamiento de entidades pblicas que provean los bienes sociales), sino a la demanda, a los pobres. Los proveedores (aun si son estatales) deben competir en el mercado por los recursos porque ello lleva a la eciencia, y al competir lo deben hacer con espritu de lucro. La pregunta que surge de todo esto es: dnde queda el contrato social? Ya no se trata de un contrato entre el Estado y los ciudadanos porque las ayudas van a los pobres (no a los ciudadanos). Dnde queda la deuda del Estado si los bienes sociales se proveen va mercado? Ya no se trata de deudas sociales, sino de deudas contractuales. El contrato es entre los pobres y el Estado? Pero: quin representa a los pobres? Una de las caractersticas de los pobres es que no tienen representacin. Los representan los no pobres, porque si en el poder estuvieran representados realmente los pobres exigiran la reparticin de todas las riquezas. Lo social se dene sobre el individuo. Los pobres son individuos o familias pobres. Y las polticas se focalizan en los
18

pobres. Esta visin individualista de lo social lleva a calicar los derechos sociales conquistados por las luchas de los trabajadores como privilegios. Las luchas sociales de tales trabajadores son calicadas como grupos que se organizan para asaltar al Estado, para obtener rentas.
Poltica Social

El concepto de clases sociales es reemplazado por grupos vulnerables; se trata de llenar los dcits de ciudadana en educacin, vivienda, salud, servicios pblicos, etc. de los llamados grupos vulnerables (Sandoval Moya, 2002). La gratuidad del bien social se obtiene sobre la base del fracaso social, como se indic atrs, y la obligacin del Estado como garante de bienes sociales se reduce a los mnimos. Este enfoque viene a constituir la columna vertebral de los programas de asistencia social que se extienden sobre Amrica Latina, como por ejemplo los programas de Familias en Accin en Colombia, Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades en Mxico. Sin embargo, los promotores de los programas no proclaman el carcter asistencial de las ayudas, porque ello sera reconocer su carcter miserabilista. Invocan algo ms altruista y ms ambicioso para los pobres: disminuir su vulnerabilidad, multiplicar sus activos en especial su capital humano, empoderarlos. Sobre estos principios se edica una nueva concepcin de la poltica social: ayudas focalizadas para que los pobres salgan de su condicin, empleabilidad para que las personas puedan emplearse rpidamente cuando pierden su trabajo, reconocimiento de las diferencias para que no haya excluidos por razones de etnia, sexo, o patrones culturales y, nalmente, mercados de seguros para que los no pobres cubran sus riesgos sociales. En cuanto a la lucha contra la pobreza, se trata de que los programas vayan ms all de la satisfaccin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas. Sin embargo, el punto central es que tales programas mantienen un enfoque individualista; se trata de dar una ayuda (subsidio, asistencia) a individuos pobres para que salgan de su condicin de pobreza y se puedan integrar al mercado. Se trata de individuos (o familias) pobres a las cuales hay que dirigirles una ayuda focalizada. No se trata de programas universales que lleguen a todos, porque sera injusticable que las ayudas pblicas sean recibidas por aquellos que no sean pobres. El individualismo tambin se extiende hacia los no pobres. Para este grupo, cada individuo debe asegurarse sus riesgos sociales a travs de los mecanismos de mercado. Estos principios conguran los Sistemas de Proteccin Social actuales (neoasistenciales) que tienden hacia una explosin de programas focalizados junto con la privatizacin de los sistemas de aseguramiento.

novaetvetera

pensamiento y vida
La responsabilidad social se individualiza. Es el individuo el que debe procurarse los mecanismos de aseguramiento para enfrentar los riesgos frente a la vida. La obligacin del Estado no es la de proveer tal aseguramiento, sino la de garantizar las condiciones para que ese aseguramiento se provea con los mecanismos del mercado. Los individuos deben adquirir el aseguramiento en el mercado de seguros. Los pobres son quienes carecen de la posibilidad de proveerse tal aseguramiento, o dicho de otra forma, quienes no tienen proteccin frente a los riesgos sociales y econmicos. Esto signica que son vulnerables y seran objeto de polticas asistencialistas de proteccin social, las cuales son focalizadas y temporales. De acuerdo con el Banco Mundial (2001)
Los pobres suelen contarse entre los grupos ms vulnerables de la sociedad porque son los que estn ms expuestos a una gran variedad de riesgos. Debido a su bajo nivel de ingresos, tienen menos capacidad para ahorrar y acumular activos, lo que, a su vez, les limita la capacidad para hacer frente a una crisis cuando esta se presenta (135).

un rendimiento de dicho capital y no el resultado de la explotacin del trabajo humano. Desde el punto de vista de la Proteccin Social, la empleabilidad signica la desaparicin de la estabilidad del empleo y la destruccin de los derechos colectivos ligados al trabajo, que histricamente han sido la fuente de construccin de los sistemas de seguridad social. La empleabilidad ya no hace referencia a la solidaridad, sino a la competencia de unos contra otros en el mercado de trabajo. El concepto de competencia aqu tiene una doble acepcin. De un lado, que quienes participen en el mercado laboral tengan competencias laborales, es decir, que tengan una adecuacin y un entrenamiento para el trabajo; del otro, que compitan entre ellos. Los individuos competitivos lograrn el xito. Los fracasados, como dice Raya, quedan en una zona de exclusin [que] se identica con la ausencia de trabajo formal y la tendencia al aislamiento, pudiendo llegar a una profundizacin de la marginalidad, precipitando procesos de desaliacin y aumentando la distancia que les separa [a los excluidos] del resto de la sociedad (Raya Dez, 2004: 4). Pero no es la sociedad la responsable de articular al individuo en las relaciones sociales. La interaccin social debe responder ms a los intereses estratgicos de los individuos. El otro es importante en la medida en que permita al individuo concretar sus intereses estratgicos, y es articulado en una red. Anota Raya que Ello propiciaba una tendencia a la individualizacin de la responsabilidad y de la intervencin social. Ahora bien, detrs de la individualizacin de la responsabilidad se esconde la culpabilizacin de quienes son incapaces de insertarse (Raya Dez, 2004: 2). La atencin social se fundamenta en valores individualistas: se orienta a que el sujeto busque su identidad, la autorrealizacin, basada en la competencia (Gallardo, 2007). En este contexto de individualizacin el concepto de la igualdad es resignicado. La igualdad, inicialmente, puede ser entendida como una pequea diferencia en los ingresos o riqueza de las personas, o cmo garantizar un mnimo a los ms dbiles. Esta ltima poltica se puede expresar en igualdad de oportunidades. La primera corresponde a la igualdad horizontal, y la segunda a la vertical. En el caso de esta ltima, se trata de que los que no disponen de un capital humano mnimo puedan adquirirlo, y a partir de all poder participar en el mercado. Una vez que puedan participar, las desigualdades producidas por el mercado son creadoras. Es lo que se conoce como darwinismo social, segn el cual al igual que la seleccin natural de la especies, la competencia al premiar a los ms ecientes o ms esforzados hace que
19

La proteccin social tiene entonces dos objetivos: para las personas no pobres crear los mercados de seguros que cubrirn los riesgos sociales (Seguridad Social), y para quienes por su condicin econmica no pueden adquirir tal aseguramiento, la asistencia pblica focalizada. El objetivo de la proteccin social es garantizar (cuando se puede) el mantenimiento del ingreso monetario de las personas cuando por diferentes razones tales personas lo pierden, como por ejemplo, cuando se quedan sin trabajo, cuando se enferman, o cuando hay un fracaso econmico. Y para el mantenimiento del ingreso ya no se trata de la estabilidad laboral y, en general, las garantas al trabajo, sino de la empleabilidad. Para garantizarla hay que exibilizar el mercado del trabajo, porque los llamados derechos sociales (que son bautizados como inexibilidades) hacen el mercado laboral rgido y, por tanto, no puede alcanzar su equilibrio, lo que a su vez signica el pleno empleo. El mercado laboral en equilibrio signica que la oferta laboral es igual a la demanda, y para ello se requiere un mercado completamente exible. La empleabilidad se logra exibilizando la mano de obra, capacitando a quien no tiene empleo para que sea empleable de nuevo, o dndole acceso a crdito para generar su propio autoempleo. Se trata de que las personas tengan competencias que les permita participar del mercado de trabajo y obtener sus ingresos emplendose, lo que incluye la posibilidad del autoempleo. El ingreso es el rendimiento del capital humano que tiene la persona, de manera que el salario es

novaetvetera

pensamiento y vida
el afn de lucro permita crear riqueza social y crecimiento econmico. Ms que igualdad se preere utilizar el concepto de equidad. La cual, como dicen Miana y Rodrguez, hace referencia a la:
Imparcialidad, condiciones para el juego limpio del mercado ... Todos deben ser tratados igualmente por el Estado, pero como hay gente que ni siquiera tiene los elementos mnimos para entrar en el juego, el Estado debe proporcionarlos. ... Una igualdad reducida a la mnima expresin... obliga a que los ciudadanos paguen de su bolsillo todo lo que supera ese mnimo (Miana Blasco; Rodrguez, 2002: 53).

En la actualidad, el concepto de igualdad vertical expresado en igualdad de oportunidades se combina con el concepto de igualdad horizontal, pero extrayndole su contenido econmico. Para desarrollar esta idea es preciso anotar que la igualdad hace referencia a dos clases de injusticia: 1) La socioeconmica: explotacin, marginacin econmica, y privacin de bienes materiales indispensables; y la 2) Cultural o simblica: dominacin cultural, no reconocimiento, irrespeto. La injusticia socioeconmica se resuelve con la redistribucin, la cultural o simblica con el reconocimiento. La primera implica eliminar la diferencia y la segunda reivindicar dicha diferencia. En la prctica ambas estn combinadas, pero esta oposicin genera una tensin (Fraser, 2000: 1826). Al sustraerse en el debate de la igualdad el contenido econmico, las propuestas abogan por el reconocimiento de las diferencias no econmicas, de manera que no son consideradas las polticas redistributivas que buscan una mayor igualdad econmica, sino que se reivindica el reconocimiento combinado con el principio de la igualdad de oportunidades. Cuando el individuo adquiere las oportunidades a travs de la satisfaccin de las necesidades bsicas lo importante es que se integre al mercado: produzca, posea, compre, venda. Y no importa si ese individuo es afrodescendiente, indgena, mujer, gay, etc.
Conclusiones

por consumos (servicios pblicos, educacin, salud ...) que se ofrecen en un marco de competencia mercantil (Sandoval Moya, 2002: 5). Al reducir los derechos al consumo de bienes sociales provistos por el mercado surge la pregunta acerca de cules vendran a ser las obligaciones sociales del ciudadano, que era la contrapartida de los derechos sociales, y la fuente para la construccin de la nacin y la democracia. La gratuidad de los bienes sociales termina siendo para los incapaces, para quienes no se pueden defender en el mercado. Ante esta situacin: todava se puede hablar de ciudadano? El campo de eleccin del ciudadano se ha reducido al del consumidor: el de buscar el mejor proveedor de la mercanca social. Y el papel del Estado casi se ha reducido a promover la competencia entre tales proveedores. El Estado ha pasado de proveedor a regulador. El ciudadano, por supuesto, debe pagar por lo que reciba y ello no lo exime de su obligacin de pagar impuestos. El problema es, si los impuestos no dan origen a los derechos sociales, y por tanto, no son fuente de legitimidad del Estado para recaudar tributos, la legitimidad pretende ser restablecida con un nuevo auge de los derechos civiles y polticos. Esto se visualiz en las constituciones polticas y la legislacin en Amrica Latina de las ltimas dcadas del siglo XX: a la par que proclamaban la extensin de los derechos civiles y polticos (participacin, control ciudadano, autonoma local), a regln seguido promovan las restricciones scales que hacan que los derechos no se pudieran materializar. Este vaco de legitimidad tambin se ha intentado llenar con una explosin de programas asistencialistas, que desde los favores que se reparten por el gobierno se busca la adhesin de los grupos ms pobres de la sociedad. De manera que el pacto social que nos proponen es entre los pobres y los ricos. Es un pacto diferente al pacto entre el capital y el trabajo, sobre el cual se construyeron los Estados de Bienestar. Los pobres no son trabajadores, porque si lo fueran, dejaran de ser pobres. Sin embargo, si los pobres realmente se expresaran polticamente su reivindicacin no sera la reparticin de todas las riquezas? A qu ms pueden aspirar los desposedos? Parece ser que el discurso de la pobreza no es el discurso de los pobres, sino el de los ricos. Esa es la paradoja de las reformas actuales.
Bibliografa

El contrato social liberal est roto: la ciudadana era una relacin del individuo con el Estado, que implicaba unos deberes (respeto a la ley, pagar los impuestos) contra unos derechos: civiles, polticos y sociales. Estos ltimos en la visin liberal son deudas del Estado con el ciudadano; sin embargo, ahora que el ciudadano ha sido reducido a consumidor, los derechos sociales se transforman en demandas
20

ARRIBA GONZLEZ DE DURANA, A. (2002). El concepto de exclusin en poltica social. Obtenido de Unidad de Polticas Comparadas - Consejo Superior de Investigaciones

novaetvetera

pensamiento y vida
Cientcas (CSIC). Crdoba, Espaa: http://www.iesam.csic. es/doctrab2/dt-0201.pdf ARTOUS, A. (2005). Democracia y emancipacin social. Obtenido de http://www.rebelion.org/docs/13327.pdf BANCO MUNDIAL. (2001). Informe sobre desarrollo econmico mundial 2000-2001. Washington D. C.: Banco Mundial. BARZELAY, M. (1998). Atravesando la burocracia - Una nueva perespectiva de la administracin pblica. Mxico: FCE. BAUTISTA, J. (2006). Las Dimensiones de la Ciudadana Hacia la Interpretacin de un Debate Contemporneo. Bogot: ESAP. CARUSO ASCRATE, M. (2005). El derecho a la participacin. Marco conceptual. En AA.VV., Proyecto Tierra Incgnita: El derecho a la participacin: ordenamiento territorial, planeacin y presupuestos participativos. Bogot: Defensora del Pueblo - ASDI. CEPAL. (2006). La proteccin social de cara al futuro: acceso, nanciamiento y solidaridad. Santiago de Chile: CEPAL. FLEURY, S. (1999). Polticas sociales y ciudadana. Washington D. C.: BID (INDES). FLEURY, S., & MOLINA, C. G. (2000). Modelos de proteccin social. Washington D. C.: BID (INDES). FRASER, N. (2000). Iustitia Interrupta. Reexiones crticas desde la condicin possocialista. Bogot: Uniandes. Siglo del Hombre Editores. GALLARDO, . (2007). La desvinculacin del conicto armado. Una revisin de la literatura: del reconocimiento cultural a la cohesin social. Bogot. GIRALDO, C. (2007). Proteccin o desproteccin social? Bogot: Desde Abajo- Cesde. GUERRERO, O. 2004. El mito del nuevo management pblico. Obtenido de Revista Venezolana de Gerencia, V. 9, N. 25, Maracaibo, marzo, http://www.serbi.luz.edu.ve/pdf/ rvg/v9n25/art_02.pdf . (2004a). La nueva gerencia pblica. Mxico: Fontana. HABERMAS, J. *1991(. Tres modelos de democracia - Sobre el concepto de una poltica deliberativa. Conferencia pronunciada en el Departament de Filosoa de la Universitat de Valncia. 16 de octubre. Obtenido de: http://www.alcoberro. info/V1/habermas7.htm KYMLICKA, W., & WAYNE, N. (1996). El retorno del ciudadano. Una revisin de la produccin reciente en teora de la ciudadana. Cuadernos del CLAEH, N. 75, Montevideo, pgs. 81-112. Obtenido de: http://www.cholonautas.edu.pe/ LAUTIER, B. (2000). Les politiques sociales au Mexique et au Brsil : lassurance, lassistance, labsence. Ponencia presentada al III Congreso Latinoamericano de Sociologa del Trabajo, 17 al 20 de mayo. Buenos Aires. . (1995). Citoyennet et politiques dajustement: Quelques rexions thoriques suscites par lAmrique latine. En B. MARQUESPEREIRA, & I. BIZBERG, La citoyennet sociale en Amrique Latine. Pars: CELAIS (Universit Libre de Bruxelles), LHarmattan Editions. . (1993). Ltat-providencie en Amrique latine: utopie lgitimatrice ou moteur de dveloppement? En M. Marques- Pereira, LAmrique latine: vers la dmocratie? Bruselas: Complexe. LO VUOLO, R. (2001). Libertad, nanzas y Globalizacin. 23 de octubre. Obtenido de Conferencia, Hotel Hilton. Buenos Aires: http://www.osde.com.ar MARSHALL, T. H. (1998). Ciudadana y clase social. En T. BOTTOMORE, & T. H. MARSHALL, Ciudadana y clase social. Madrid: Alianza Editorial. MARTNEZ, E. (2006). Charla en Tertulias CESDE. 9 de marzo. CESDE, Universidad Nacional de Colombia. Bogot. MESTRUM, F. (2002). Mondialisation et pauvret: De lutilit de la pauvret dans le nouvel ordre mundial. Pars: LHarmattan. MIANA BLASCO, C. & RODRGUEZ, J. G. (2002). La educacin en el contexto neoliberal. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. OXHORN, P. (2001). Desigualdad Social, Sociedad Civil y los Lmites de la Ciudadana en Amrica Latina. Economa, Sociedad y Territorio III (9), 153-195. PIERBATTISTI, D. (2007). Trabajo. Mecanismos disciplinarios, dispositivos de poder y neoliberalismo. Revista Herramienta No. 34, marzo, http://www.herramienta.com.ar/modules.php?op=modload&name=News&le=article&sid=448&m ode=thread&order=0&thold=0 RAYA DEZ, E. (2004). Exclusin social y ciudadana: claroscuros de un concepto. Aposta, Revista de Ciencias Sociales (9).
21

novaetvetera

pensamiento y vida
ROSANVALLON, P. (1995). La nouvelle question sociale Repenser ltat providence. Pars: Seuil. SALAMA, P. & LAUTIER, B. (1995). De lhistoire de la pauvret en Europe a la pauvret dans le tiers monde. Revue Tiers Monde XXXVI (142). SANDOVAL MOYA, J. (2002). Ciudadana, gobierno de la subjetividad y polticas sociales. Revista ltima Dcada (17), 161-177. TUGENDHAT, E. (2002). Problemas. Barcelona: Gedisa. VALIER, J. (1994). Liberalismo econmico, desigualdades sociales y pobreza en los pases subdesarrollados. Obtenido de http://www.red-vertice.com/fep/ VALLARINO-BRACHO, C. (2002). Ciudadana y representacin en el pensamiento poltico de Hannah Arendt. Cuestiones Polticas (28), 11-29. VARGAS HERNNDEZ, J. (1999). Las relaciones de los fundamentos tericos entre la Nueva Economa Poltica, la Nueva Gerencia Pblica y la Nueva Poltica Social. Revista Instituciones y Desarrollo (4). VILLAVICENCIO, S., & GARCA RAGGIO, A. M. (s.f.). Nuevas cuestiones en torno a la ciudadana. Revista Sociedad. WELMOWICKI, J. (2000). El discurso de la ciudadana y la independencia de clase, septiembre. Obtenido de http:// www.marxismalive.org/zezoca1esp.html

22

novaetvetera

JENNY BEDOYA LIMA THE REFORMS OF THE COLOMBIAN STATE IN THE DECADES OF THE NINETIES: PUBLIC POLICIES IN THE SOCIAL FIELD TO STRENGTHEN THE POLITICAL SUBJECT? There have been different forms of States of Assistance in Latin America, that have not been properly Welfare States. The worries for the consequences of the structural adjustments, coming from the supranational recommendations, are concentrated in the weaker sectors before the process of globalization. The Colombian case of the decade of the nineties is characterized by the deep structural changes that report the intensication of the efforts of coverage in services such as education and health but both the indexes of unemployment and of poverty remain and are increased to the point of adding to the studies two differentiations: The poverty line and the indigence line. The action of public policy was concentrated under these circumstances, mainly, to improve the efciency and effectiveness of the resources though schemes of targeting which are insufcient, above all as pertained to the social sector. The legality of the management planning assumes effective public policies, inasmuch as they represent a solution and compensates the inequities and the social injustice. However, the perception of these policies is located, for the politicians, in the electoral eld and for the citizens in a common sense individualized. This situation leads some determinant social practices of some imaginaries about the public and the politics. There will be then, the eld of the public space possible of the collective construction of public policy, wherein the specialists of administration (designers) conux, the state actors, and the social actors in search of the public management. However, the capacity of each citizen, as political subject, is no circumscribed to the objective analysis and rational social problems, those are the immediate needs that are rst in the individual will and accentuate the social conicts.

Keywords: Citizenship, social public policies, human rights, social rights, political subject.

Las reformas del Estado colombiano en la dcada de los noventa: Polticas pblicas en el campo social para el fortalecimiento del sujeto poltico?*

Jenny Bedoya Lima1

jennybedoya@yahoo.com

Resumen

En Amrica Latina han existido diferentes formas de Estados asistencialistas que no han sido propiamente Estados de bienestar y las preocupaciones por las consecuencias de los ajustes estructurales, provenientes de las recomendaciones supranacionales, se concentran en los sectores ms dbiles ante el proceso de globalizacin. En el caso colombiano, la dcada de los noventa se caracteriza por cambios estructurales profundos que reportan la intensicacin de los esfuerzos de cobertura en servicios como la educacin y la salud, pero tanto los ndices de desempleo como los de pobreza permanecen y se incrementan al punto de haber agregado a los estudios dos diferenciaciones: la lnea de pobreza y la lnea de indigencia. En estas circunstancias, la accin de las polticas pblicas se concentr, principalmente, en mejorar la eciencia y la ecacia de los recursos a travs de esquemas de focalizacin que se hacen insucientes, sobre todo en lo que atae al sector social. La legalidad de las gestiones de planicacin supone polticas pblicas efectivas, en tanto se presentan como solucin y compensacin a las inequidades y a la injusticia social. Sin embargo, la percepcin de esas polticas se ubica, para los polticos, en el campo electoral y para los ciudadanos en el sentido comn individualizado. Situacin que lleva a unas prcticas sociales determinantes de unos imaginarios acerca de lo pblico y de lo poltico. Ser entonces, el mbito de lo pblico, el espacio posible de la construccin colectiva de la poltica pblica, en donde conuyan los especialistas de la administracin (diseado-

res), los actores estatales y los actores sociales en la bsqueda de la gestin pblica. No obstante, la capacidad de cada ciudadano, como sujeto poltico, no se circunscribe en el anlisis objetivo y racional de las problemticas sociales, son las necesidades inmediatas las que priman en la voluntad individual y acentan los conictos sociales. Palabras clave: Ciudadana, polticas pblicas sociales, derechos humanos, derechos sociales, sujeto poltico.
Introduccin

Histricamente, las concepciones de Estado han variado tanto como las sociedades en la bsqueda de su organizacin. En efecto, desde la conguracin de un orden en donde quien detenta el poder lo ejerce sin dependencia ni control (Estado absolutista), a la institucionalizacin del orden jurdico poltico que garantiza los derechos de los ciudadanos y su sometimiento a la Constitucin y a la ley, como un mecanismo de limitacin del poder (Estado liberal o de derecho),
*

Una versin anterior de este artculo se present como ponencia en el XII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica Dominicana. 30 de octubre-2 de noviembre 2007. Administradora Pblica y Especialista en Derechos Humanos de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP, Estudios terminados de la Maestra en Investigacin Social Interdisciplinaria de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas (trabajo de grado para sustentacin). Docente pregrado y posgrado. ESAP. Tutora semillero de investigacin APETH (pregrado en Administracin Pblica ESAP). Investigadora cooperante del grupo de investigacin Organizaciones y Gerencia Pblica ESAP, categora C, Colciencias.

novaetvetera

25

pensamiento y vida
se surti un proceso de estabilizacin en el que el concepto de libertad, en los mbitos civil y poltico, le dio lugar a la estatalizacin del derecho y con l se abri paso el Estado moderno. Sin que esta forma de Estado signicara que todos los sbditos adquiran tales libertades para participar en la nueva organizacin poltica, se accedi a la separacin de funciones y de poderes en el ejercicio de la autoridad sobre las personas, pero esto no involucr el bienestar de los ciudadanos en tanto el Estado excluy de su accionar la intervencin directa sobre la propiedad. En otras palabras, no regul en los mismos ciudadanos el abuso de la libertad, por lo que se dieron las desigualdades econmicas. Las sociedades de principios del siglo XX logran moldear el ejercicio de la libertad jurdico-poltica para resistir al poder poltico. Los derechos de los ciudadanos se ven contemplados en la idea de un constitucionalismo social que reivindica a los grupos socioeconmicos ms dbiles en la bsqueda de un equilibrio entre la igualdad ante la ley y la igualdad social. Implica esta igualdad la generacin de mecanismos propicios para la real y efectiva participacin de los ciudadanos en todas las dimensiones de la vida social. Es la democracia el sustento del Estado social que considera a la sociedad como el centro de la accin estatal, por lo que permite la ampliacin de la participacin poltica y el pluralismo (control vertical de los rganos de poder). Sin embargo, el avance del mercado y el peso de la modernizacin industrial recayeron sobre los obreros aanzando las diferencias sociales, por lo que el Estado hubo de convertirse en actor econmico, garante de la proteccin social en tanto asuma el compromiso de enfrentar las necesidades bsicas de los individuos de su sociedad a quienes se les reconoca derechos como los de trabajo y vivienda. Son los costos sociales de la Segunda Guerra Mundial los que denitivamente impulsan el cambio de condicin de Estado no interventor para llevarlo a responsabilizarse de desarrollar una poltica econmica favorable y adecuada para el crecimiento y el empleo, sustentada en los principios de solidaridad y justicia en el reparto de esfuerzos y el logro de resultados. Es as como el Estado social abre camino al Estado de Bienestar. Los esfuerzos del Estado se encauzan a lograr el equilibrio econmico general mediante el compromiso de los diferentes actores del proceso de desarrollo econmico. Por tanto, la prestacin de servicios pblicos de inters social, un sistema de seguridad social con cobertura total de la poblacin, la redistribucin de la riqueza, la bsqueda del pleno
26

empleo y las garantas de un nivel de vida mnimo para los trabajadores cesantes distinguen una poca de las naciones industrializadas en la que el tamao del Estado, mayor empleador, se desbord y agenci la crisis scal de mediados de la dcada de los aos setenta (s. XX). El imperativo tico de crear condiciones de justicia social qued a medio camino y el Estado hubo de dedicarse a proveer las condiciones institucionales para sobrellevar las consecuencias de los procesos de ajuste estructural de las economas. 1. La fundamentacin de las polticas pblicas Separado de las ciencias polticas y de la sociologa, el estudio de las polticas pblicas se constituy, a partir de los aos treinta del siglo XX, en una disciplina que respaldada en el mtodo cientco se apart de las ciencias sociales y de la poltica para proveer a la Administracin Pblica de procedimientos tiles y racionales. As, la realidad social, como objeto de estudio, brinda la posibilidad de la contrastacin de casos empricos bajo supuestos de racionalidad generados por los sistemas3 que emanados de aquella y soportados en mecanismos tcnicos4 explican la produccin de polticas estatales. Cabe agregar aqu que estas polticas, por su origen, tienen predeterminado el bien comn y funcionan bajo el supuesto de que solo necesitan proveerse de los medios para lograrlo, pues los procesos de decisin del Estado se encuentran transversalizados por los preceptos de la democracia, cuales son la igualdad y la libertad poltica. Siendo de esta manera, tanto la Administracin Pblica como el gobierno y el Estado se dedican a responder a las demandas y problemas sociales de manera circunstancial y discontinua por cuanto su accionar se caracteriza por la unidireccionalidad, lo que deja de lado la posibilidad de realizar gestin pblica y social5 y por ende muestra la desarticulacin de las racionalidades que circundan la poltica pblica estatal y que, sin embargo, han llevado a cabo un proceso de institucionalizacin por cuenta del ordenamiento constitucional.
3

Se hace alusin aqu a los sistemas econmico, poltico, social e institucional. Ciencia y tecnologa. Entendida como la posibilidad de lograr la coordinacin de las actividades de las organizaciones encargadas de los servicios pblicos y de la sociedad que, soportada en la administracin pblica, d respuesta a las demandas sociales. El orden social estructura las relaciones sociales en correspondencia con el conjunto de normas y reglas que, de manera particular, han establecido un ordenamiento dentro de un sistema social, generando procesos que dan lugar a instituciones y clases tanto econmicas como polticas.

4 5

novaetvetera

pensamiento y vida
1.1. La poltica pblica entre lo legal y lo legtimo Recurdese que el orden social institucionaliza al mximo los comportamientos hasta hacerlos previsibles y por lo tanto controlables, de all que la programacin, la presupuestacin, la cuanticacin y el anlisis dan buena cuenta de los objetivos en la lgica del costo-benecio proyectado para una o unas situaciones particulares diagnosticadas en la sociedad. Pero, los objetivos no siempre son claros y los actores no siempre conscientes, lo cual hace evidente la existencia de intereses sectorizados presentados como generales. En la prctica social, el uso del lenguaje respecto de las limitaciones de la informacin supera la visibilizacin del inters sectorizado y desva la atencin de los resultados hacia los problemas de la implementacin7. En este ejercicio, la ecacia simblica8 neutraliza la existencia de la crtica y genera mltiples discursos para mltiples pblicos, en tanto el contexto puede servir a una estrategia de transmisin de informacin que pretende la implantacin de cierta idea en el auditorio para constituirla en una verdad. Si se hace evidente el inters sectorizado, la sociedad podr apartarse de la institucionalidad establecida dejndola por cuenta del ordenamiento constitucional, las estructuras polticas y el capitalismo. Si, por el contrario, este inters no se visibiliza el logro de la obediencia a la ley depende del intento de racionalizar los problemas mediante la prctica gubernamental (Foucault, 1999). En los dos casos es el sujeto individualizado el que entrega en otros su poder, sin que este aparezca como legtimo. La legitimidad del poder se coloca en el centro entre gobernantes y gobernados y se reere al apoyo, por medio del cual estos ltimos coneren autoridad a determinadas personas, inuyendo en el orden y la paz de la sociedad, y en la normalidad y estabilidad del gobierno (Pinto, 2000: 214). La legalidad de las gestiones de planicacin supone polticas pblicas efectivas9, en tanto se presentan como solucin y compensacin a las inequidades y a la injusticia social. Sin embargo, la percepcin de esas polticas se ubica, para los polticos, en el campo electoral y para los ciudadanos en el sentido comn individualizado. Situacin que lleva a unas prcticas sociales determinantes de unos imaginarios10 acerca de lo pblico11 y de lo poltico. Ser entonces, el mbito de lo pblico el espacio posible de la construccin colectiva de la poltica pblica, en donde conuyan los especialistas de la administracin (diseadores), los actores estatales y los actores sociales en la bsqueda de la gestin pblica. No obstante, la capacidad de cada ciudadano, como sujeto poltico, no se circunscribe en el an6

lisis objetivo y racional de las problemticas sociales, son las necesidades inmediatas las que priman en la voluntad individual y acentan los conictos sociales. 1.2. La dinmica global Hoy en da, el tema de la poltica pblica no puede ser tratado sin dejar de incluir el de la globalizacin y es que este no es nuevo, fcilmente podemos regresar en la historia para reconocer que desde nales del siglo XIX y hasta antes de la Primera Guerra Mundial las migraciones hacia Amrica y la movilidad de capitales y de trabajo presentaban esta tendencia que, despus de la Segunda Guerra Mundial, se consolid con la aparicin de los organismos globales. A nales del siglo XX y por cuenta del n de la guerra fra se generan nuevas dinmicas que acentan la conguracin de un nuevo orden internacional (Zaki Ladi, 1999) y hacen evidente la tendencia a la homogenizacin, tanto de las instituciones como de las polticas. La estructura de las organizaciones, la prestacin de los servicios, en n el desarrollo se asoci al crecimiento econmico y por ende a la capacidad exportadora de los pases. En ese sentido, Amrica Latina se ha visto inmersa en las asimetras del orden internacional. Carente de las capacidades nancieras sucientes y, consecuentemente, cada vez ms carente de autonoma se ve sometida a las reglas del orden global. Lo que no signica ms que restricciones reejadas en la desigualdad y el desequilibrio social en cada uno de sus pases. Si bien, la propuesta estatal tiende a generar acceso en igualdad de condiciones a oportunidades como las educativas, en la prctica, el ciudadano (ahora cliente) se enfrenta
7

En materia de polticas pblicas estatales, la implementacin esta signada tambin por factores externos que ni los decidores ni los implementadores estn en capacidad de controlar, cosa que los puede distanciar de las expectativas del destinatario (Cortzar, 2005). En este caso entendida como la demostracin de inters y realizacin de acciones que sin entregar resultados puede diluir en otros factores la responsabilidad que le acompaa. Entendidas como aquellas que suman eciencia y ecacia en la gestin. El imaginario en tanto representacin colectiva, construida a partir de las prcticas sociales, recoge el simbolismo y constituye una red que da lugar al orden social. Sin embargo, este como referente nico para la sociedad genera al interior de ella conictos derivados de las relaciones que se establecen entre conocimiento y realidad. Surgido de una base privada y que tambin denota rasgos de exclusin dado que en la concepcin griega, lo pblico es la preocupacin y la virtud de asumir y problematizar un mbito propio colectivo la vida de / en la polis que trasciende los individuos y en el cual estos encuentran su mxima realizacin (Molina, 2003).

10

11

novaetvetera

27

pensamiento y vida
a situaciones de segregacin y desventaja en trminos de calidad que puede adquirir si tiene los recursos (tiene con qu jugar). Lgicamente, la crisis encuentra su asiento en el retraso institucional de los Estados frente a los procesos de globalizacin. Por una parte, los mercados necesitan marcos reguladores que slo los Estados pueden establecer12; por otra, la reestructuracin de los Estados se hizo en funcin de concentrar su capacidad en lo que efectivamente podan y deban realizar. Durante las dcadas de los ochenta y noventa del siglo XX, los Estados en Amrica Latina se dedicaron a procesos democratizadores que en aras de fortalecerse encontraron en las reformas econmicas, de corte neoliberal, la solucin a la crisis en la que se hallaban inmersos. Paulatinamente, el libre mercado empez a ser parte de su agenda. La consigna era superar los efectos de la denominada dcada perdida de los aos ochenta. Se pasaron por alto las ventajas de la experiencia previa en trminos de desarrollo productivo y se ignoraron los peligros que involucraba la nueva estrategia, tanto en materia de vulnerabilidad macroeconmica como de destruccin de capacidades productivas ya acumuladas. Tampoco se prest suciente atencin a planes alternativos de reforma, tales como los presentados en el documento Transformacin productiva con equidad de la CEPAL (1990) o las advertencias tempranas de los efectos perjudiciales de la volatilidad de los capitales internacionales y de los patrones estructurales desfavorables que pareca estar induciendo la liberalizacin comercial (Ocampo, 2004). As las cosas, Estado y ciudadano se encuentran frente al maremgnum de ofertas de los nuevos actores, el fenmeno de la globalizacin irrumpe en el escenario mundial de maneras diferentes dependiendo del mayor o menor desarrollo estatal que se haya conseguido. Y son Estados como los latinoamericanos los que se encuentran ante retos de incalculables repercusiones, no solo en el mbito econmico13 tambin en el social y cultural. 1.3. La poltica pblica social La relacin que se establece entre nacin y Estado rebasa la dimensin social y se adentra en la poltica, pues es el Estado quien regula, a travs de la fuerza (cuerpo militar y policivo), el cumplimiento de las normas en tanto que, como construccin social, debe proveer proteccin a la poblacin y esta se materializa en la poltica pblica social. Retomar el camino de lo social hace necesario recurrir a Marshall (1950), quien enuncia que la implementacin de polticas pblicas sociales debe posibilitar la existencia de
28
12

una comunidad poltica o repblica de ciudadanos libres y solidarios entre s. En el entendido de que no sera posible desterrar la desigualdad, pero s nivelar los recursos entre las clases. As vistas las polticas pblicas sociales se presentan como espacios de cierre de las brechas entre las clases sociales que, si bien se acercan, no podrn conformar una masa homognea e igualitaria, econmicamente hablando, pero s una comunidad consciente de sus necesidades y dispuesta a atenuarlas continuamente. En aras de la claridad frente al tema y siguiendo a Repetto (1998), se diferencian tres reas de poltica social: 1. La de cobertura universal, que considera los sectores bsicos de educacin y salud, en la pretensin de cubrir a la poblacin contra las contingencias sociales. 2. La asociada a la seguridad social, entendida como cobertura a la fuerza laboral y su grupo familiar, y 3. La destinada a enfrentar la pobreza, en el entendido de que considera la benecencia y la asistencia pblica orientada a la poblacin carente y ubicada por fuera del sistema de seguridad social. Tres reas, que dentro del espectro de accin del Estado se constituyen en respuesta a problemas pblicos ligados a la autoridad pblica, originando relaciones aleatorias con impactos combinados que han venido fortaleciendo su importancia en la dinmica de lo pblico, debido a que los grupos sociales menos favorecidos han hecho visibles sus necesidades, ubicndolas en una esfera ms global. Aspecto ltimo que le da un nuevo norte a los objetivos de la poltica pblica social: el gasto estatal. Diferenciado en gastos de capital social (tanto inversin social como consumo social) y gastos sociales (proyectos y servicios) (OConnor, 1973)14. Si se hace referencia a los primeros se tendrn en cuenta las acciones encaminadas a sostener y ampliar los espacios laborales: aumentar la productividad, al tiempo que se reducen los costos de la seguridad social. Los segundos, a travs de la asistencia, propician armona social y legitimidad al Estado.
Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado ecaz el desarrollo es imposible (pg. 26). Informe del Banco Mundial sobre el Estado en un Mundo en Transformacin (1997). Una economa global es una realidad nueva para la historia, distinta de una economa mundial. Una economa mundial, es decir, una economa en la que la acumulacin de capital ocurre en todo el mundo, ha existido en Occidente al menos desde el siglo XVI Una economa global es algo diferente. Es una economa con la capacidad de funcionar como una unidad en tiempo real a escala planetaria (Castells, 1998). Citado por Repetto (1998).

13

14

novaetvetera

pensamiento y vida
2. Es el ciudadano colombiano sujeto poltico? El concepto de ciudadano, al igual que el de Estado, ha variado. Desde los romanos cuando se aplicaba a los hombres libres que conformaban la civitas (asociacin poltica) hasta el ciudadano titular de la soberana, con poder para ejercer derechos polticos en tanto nacional de un Estado (Estadonacin), participante de la vida pblica, porque hace parte de una comunidad que le garantiza, adems de los derechos polticos, los derechos civiles15 y sociales (cultura), ha transcurrido la historia de la humanidad transformndose y sosteniendo en su interior constantes luchas por el poder y por la libertad de autodeterminacin. Los efectos legales que le atribuyen a una persona la condicin de ciudadano (mayora de edad y documento de identicacin) son secundarios en tanto aqu hacen presencia dos condiciones superiores, una que el Estado es garante de sus derechos y otra, que el ciudadano en s mismo, en su individualidad, asume caractersticas de zoon politikon en tanto tiene la capacidad de ser comunitario y obrar en consecuencia (libertad con otros). Entonces, puede armarse que el ciudadano empieza a adquirir su condicin a partir de la visibilidad que le otorga la comunidad y de las relaciones que establece con ella: lo pblico. Relaciones que le llevan a cimentar una vida en comn y por ende a conuir en opinin pblica16, en la construccin de un debate que reconoce un problema e intenta consensos y lneas de accin, lo cual no es otra cosa que la participacin. 2.1. El sujeto poltico Desde la lectura simblica el sujeto es aquel consciente y autorreferenciado, capaz de llevar a cabo las transformaciones necesarias al medio que le rodea, para satisfacer sus necesidades. Pero esas necesidades tienen que ver con la sociedad, con el nosotros en tanto el otro es un referente de ese medio y del control que posee sobre las esferas bsicas del poder, cuyo ejercicio se soporta en la solidaridad que dar lugar a sujetos sociales de actuacin colectiva. Es en este espacio en donde se construyen identidades e imaginarios, en donde las prcticas dan lugar a formas de vida, en donde el poder y las regulaciones se imponen por igual a gobernantes y gobernados mediante el imperio de la ley, que ha surgido en el seno de la equidad y que se acepta de manera consciente e individual para obtener los propios nes, por lo que se llega a la legitimacin bsica de la forma y de la colectividad poltica. En suma el sujeto poltico, por cuenta de su autonoma, est capacitado para obrar en la democracia los espacios en donde el ciudadano puede actuar libremente en la eleccin de los programas polticos y en la delimitacin del proceso democrtico, as como en el goce efectivo de sus derechos y la exaltacin de sus potencialidades. 2.2. La realidad social inhibe al sujeto poltico En el mbito del Estado colombiano y como producto lgico de su insercin en la globalizacin se ha hecho trnsito de la estructura de un Estado simulado benefactor (escenario clsico de las polticas pblicas), en tanto no desarroll esta gura propiamente dicha, a un Estado Social de Derecho17, en la bsqueda del equilibrio. Pero los logros en materia social an son imperceptibles, mxime cuando el conicto armado, la insuciente inversin social, las relaciones polticas y la misma inuencia de factores externos (como la deuda, las polticas internacionales y la presencia de los Estados Unidos) contribuyen a ampliar la brecha entre los pobres y los ricos18. En Colombia, como en los dems pases de Amrica Latina, los niveles de delincuencia y violencia personal se elevan y se agravan con la debilidad y arbitrariedad de las instituciones estatales cuyo comportamiento se presenta imprevisible y contradictorio... Como resulta cada vez ms evidente en muchas partes del mundo, estos grupos, marginados del debate pblico y excluidos del conjunto de la economa y la sociedad, constituyen tierra frtil para la violencia y la inestabilidad (Banco Mundial, 1997). Consecuentemente, se ha entrado en la construccin y vivencia de imaginarios sociales marcados por la individualidad. La personalizacin de intereses y la supeditacin de las clases bajas a las altas entregan un escenario confuso, en donde lo nico claro es que la necesidad sirve a la clien15

Libertad individual, libertad personal, libertad de palabra y de conciencia, derechos de propiedad, derecho de contratacin y la igualdad ante la ley. Entendida como el espacio en donde se encuentran los pblicos (colectividad dinmica y organizada en torno a un tema determinado) y se hacen evidentes las practicas, la vida social. En el supuesto de que reivindica y reconoce lo social y que adems hace regulaciones tradicionales, permite el libre juego del mercado, se obliga a garantizar el orden social, se funda en la democracia y ya no aplica directamente los recursos pues, para ello utiliza las agencias. Colombia ocupa el cuarto puesto en desigualdad social en Amrica Latina despus de Brasil, Chile y Guatemala (BM), lo que produce incrementos sustanciales en los niveles de pobreza que se acercan a la mitad de la poblacin nacional y que acentan las limitaciones en el acceso a la educacin ( menos del 20% de los colombianos estudiantes pobres tienen posibilidades de acceder a la educacin superior BID).

16

17

18

novaetvetera

29

pensamiento y vida
tela, pues cada actor poltico (partidos, movimientos, grupos creados a partir de un inters comn, grupos guerrilleros y paramilitares) se benecia de la incapacidad del ciudadano para asumir como tal y determinar su accionar en la sociedad, combatiendo, precisamente, sistemas clientelares que juegan con sus necesidades mediante la ley. Si bien es innegable el incremento en el gasto social, desde la dcada de los noventa del siglo XX (caracterizada por cambios estructurales profundos que reportan la intensicacin de los esfuerzos de cobertura en servicios como la educacin y la salud), tanto los ndices de desempleo como los de pobreza permanecen y se incrementan al punto de haber agregado a los estudios dos diferenciaciones: la lnea de pobreza y la lnea de indigencia. Las cifras sobre el gasto social en Colombia muestran que entre 1975 y 1990 avanz del 6 al 8% y a partir de la Constitucin de 1991 lleg al 15%, para nalmente ubicarse, desde 1996, en el 10% del PIB. Datos que indican que a pesar de haber casi doblado la inversin en programas sociales entre 1991 y 1996 no se super la pobreza, mucho menos en los aos siguientes. Tampoco en el tiempo posterior, por cuanto no se cuenta con programas de asistencia social sostenibles en el tiempo en trminos de nanciacin y focalizacin. (Sarmiento, 2003). Esto explicado en los compromisos polticos, puesto que los gobiernos deben generar programas sociales que se hagan evidentes de forma inmediata; por ello, a travs de los planes de desarrollo, plantean estrategias que logren la eciencia en el gasto social y mitigan los efectos negativos del ajuste scal, que al lado del pago de la deuda son las principales afecciones al nanciamiento de la poltica social. Unos y otros aspectos indican que la poltica social colombiana contina profundizando los vicios que la hacen inoperante: La dispersin de los programas y la presencia desarticulada de mltiples agentes de desarrollo, cada uno con su parcela de pobres generan un efecto perverso al hacer que la gente luche entre s por quien es ms pobre (para beneciarse de los subsidios) y no para salir de su pobreza. Adems, las bases de informacin de los sistemas de seleccin de beneciarios (Sisbn) tambin sirven a otros nes: control policial y bases electorales de los gamonales polticos (Sarmiento, 2003). La problemtica social se ha incrementado por cuenta del conicto armado, pero tambin por causa de las prcticas clientelares que desde siempre han realizado los sectores polticos (partidos). Podra decirse en ese sentido que se carece de una voluntad poltica de cambio, pues ello signicara afectar otros espacios que no todos los polticos estn dispuestos a afectar.
30

Los problemas de inequidad social auspiciados por las realidades del sector econmico dejan en el ambiente el sabor de polticas compensatorias, entendidas como aquellas acciones que buscan suplir necesidades sentidas de la poblacin desde la asistencia. Focalizados los beneciarios, se conforma el Estado con entregar subsidios nmos, resolviendo problemas de momento (el efecto) sin que se analicen y resuelvan las causas (estructura). Y, aunque el instrumento de focalizacin debera responder en su constitucin a condicionantes de tipo cultural y espacial, por ejemplo, y permitir el redireccionamiento de recursos hacia los no focalizados; mientras que desde la estructura estatal se genera inversin social, la accin de las polticas pblicas se concentra, principalmente, en mejorar la eciencia y la ecacia de los recursos que cada vez se hacen ms insucientes, sobre todo en lo que atae al sector social. 3. La cultura poltica colombiana El espacio poltico colombiano ha congurado una cultura poltica abstencionista y susceptible a las prcticas clientelares, que se ha perpetuado por cuenta de la estructura social. En efecto, en los albores de la Repblica, slo un selecto grupo de la sociedad fue investido con el ttulo de ciudadano. Continuadamente las Constituciones, mxima expresin de soberana, establecan las caractersticas y atributos que deba poseer el ciudadano: hombre mayor de 21 aos o casado, con posesin mnima de tierras, relacin comercial o dinero19 y no mantener relaciones de servidumbre. A lo anterior, se le sumaban aspectos de comportamiento que si se analizan detalladamente llenan las condiciones de un buen cristiano. Ser buen padre, buen esposo, buen hijo, se constituyen en elementos fundamentales de ese orden social que empieza a moldear la lite de la poca. De esta manera, el beodo por costumbre o quien es mendigo por profesin tiene suspendida su condicin de ciudadano. En cuanto a la participacin, era el cura prroco el llamado a dar fe de la idoneidad del ciudadano20; y el voto se llevaba a cabo en la parroquia de donde se era vecino. Siguiendo a Pareto puede armarse que la lite poltica colombiana se forj a partir de la mutacin de las relaciones sociales que dejan ver la universalidad de la desigualdad humana: la sociedad humana no es homognea: est constituida por elementos que dieren ms o menos, no so19

Recurdese que las constituciones de Colombia mantuvieron esta condicin hasta la promulgacin de la de 1886. Por ejemplo, la base mnima de dinero en la Constitucin de 1821 fue de 100 pesos. Un buen cristiano cumple con los parmetros y ritos establecidos, por lo tanto, recurre al sacramento de la confesin una vez por semana.

20

novaetvetera

pensamiento y vida
lamente por caracteres muy evidentes como el sexo, la edad, la fuerza fsica, la salud, etc., sino tambin por caracteres menos observables pero no menos importantes, como las cualidades intelectuales, morales, la actividad, el valor, etc. (1945: 100). Por consiguiente, existirn unas categorizaciones, o lo que Pareto denomina gradacin, para cada rama de la actividad humana, de manera tal que emerge la clase selecta de aquellos que tienen los ndices ms elevados en el ramo de su actividad. Puede existir una aristocracia de santos, como una aristocracia de bandidos, una aristocracia de sabios y una aristocracia de ladrones, etc La lite existe en todas las sociedades y las gobierna aun cuando el rgimen es en apariencia el de la ms perfecta democracia (Ibd.). As, el orden establecido en la naciente Repblica de Colombia fue aceptado sin prevenciones por cuanto el binomio Estado-Iglesia prevaleci por mucho tiempo en una poblacin que confesional, por conviccin y por ley, entreg en otros su autodeterminacin, que ya era producto de un acervo cultural en el cual la religin y el patriotismo se aanzaban por cuenta del proceso educativo. De esta manera, el Estado colombiano ha visto crecer su poblacin de la mano de las estructuras sociales y econmicas predominantes y excluyentes. Sin que cuente con los medios sucientes para atenderla autnomamente, y guiado por los organismos nancieros supranacionales ha visto a sus ciudadanos, solo a una parte de ellos (que de cuando en cuando entran en la tnica de los movimientos sociales para reivindicar sus derechos), reclamar mejores condiciones de vida, pero tambin, les ha visto cesar en sus reclamos por cuanto son fcilmente neutralizados por discursos electorales, por programas asistencialistas que atomizan las causas o por las mismas circunstancias sociales que no permiten fortalecer solidaridades. Por cuenta de las dinmicas incluyentes de la nueva ola democratizadora se habla de todos los ciudadanos en igualdad de condiciones ante la ley, pero en las brechas entre pobres y ricos, derivadas del efecto capitalista, esa igualdad con cara de justicia no ha encontrado realidad. Al contrario, se ha generado una competencia entre los pobres por demostrar que se es ms pobre para lograr su inclusin en los beneciarios de los programas sociales, cada vez menos capaces de resolver los problemas. La democracia contina siendo un discurso. Un discurso que ha hecho clebre la frase: yo participo, tu participas, ellos deciden!, por ello los ciudadanos han apropiado lgicas de comportamiento que parecen hacerle el juego a tales circunstancias para obtener benecios. 4. A modo de conclusin: La educacin poltica, cimiento del sujeto poltico La cotidianidad construye rdenes, percepciones de poder, identidades, solidaridades y desarraigos, que llevan de manera individual a comportamientos colectivos que construyen realidades. Por lo anterior, la educacin como subsistema de la cultura ha sido un mecanismo mediante el cual la sociedad controla (disciplina) y mantiene el orden establecido. Aconductar implica construir unos imaginarios que generan comportamientos normalizados y sumisos frente a la realidad circundante. Si se tiene presente la estructura social de la nacin colombiana, se recordar la manera como paulatinamente y de la mano de la Iglesia se accedi a los espacios de educacin, no para participar en la cotidianidad de la poltica, sino ms bien para servir a ella en los procesos electorales. Dios, Patria y Ley signaron un comportamiento ciudadano particular que produjo altos niveles faltos de autonoma y que, hoy en da se aanzan con los medios de comunicacin y la informacin que transmiten. El homo videns de Sartori enajena al hombre poltico, antes de su existencia y lo entrega al mundo del consumo, sin que siquiera haya sido consciente de su dimensin poltica. Quienes son privilegiados y se han encontrado en el espacio de la universidad se han dedicado a cualicarse en un campo del conocimiento en el que no hay lugar para la poltica, porque ese espacio es un foco de corrupcin y si llegare a haberlo ser para benecio propio, lo cual los conduce a la dinmica clientelar. Los intelectuales, carentes de su poder, han sido debidamente normalizados y sirven a la estructura; el pueblo, por la poca accesibilidad a la educacin y a fuerza de haber sido educado por la experiencia, recurre a las enseanzas interiorizadas por cuenta de la cultura en la que se ha forjado. Viviendo, los ciudadanos han aprendido a sortear las dicultades que se les presentan desde la misma estructura. Estrategias que se fraguan en pos de la subsistencia, aportan al crculo vicioso de la corrupcin e inhiben la participacin-inclusin que otorga reales derechos. No se puede armar que los ciudadanos en igual intensidad ejerzan sus deberes y derechos civiles, polticos y sociales. Unos ms que otros, dependiendo de su capacidad adquisitiva, gozan de privilegios que existiendo van en detrimento de otros ciudadanos. De esta forma, la educacin, como espacio de consolidacin de la democracia, signica generar autonoma. En otras
31

novaetvetera

pensamiento y vida
palabras, forjar sujetos polticos participativos y activos que no dejen de lado el reconocimiento del otro, como posibilidad de autorreconocimiento, y que en palabras de Lechner (1986) se tienda a la revalorizacin de la secularizacin de la poltica, al tiempo que se asuma como arte de lo posible, va a signicar la transmisin de conocimientos que permitan a cada individuo, a cada ciudadano, el anlisis de su realidad circundante y de la que en prospectiva se le presenta. Esto incluye, la no transmisin de imaginarios segn los cuales uno u otro rgimen poltico se constituyen en la panacea poltica. Se trata en cambio de conocer la historia, conocer la teora, saber quin y con qu nes se construyeron determinados discursos y conocer, adems, que existen los medios para acceder efectivamente a la participacin.
Bibliografa

GARCA DUARTE, Ricardo y SERNA Adrian. (2002). Dimensiones crticas de los ciudadanos. Problemas y desafos para la denicin de la ciudadana en el mundo contemporneo. Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas. Centro de Investigaciones y Desarrollo Cientco. GARRETN Manuel. (2001). Cambios sociales, actores y accin colectiva en Amrica Latina. CEPAL. Serie Polticas Sociales N. 56. Chile. GARSON, David. (1992). De la ciencia de polticas al anlisis de polticas: 25 aos de progreso. En Luis Aguilar Villanueva comp. El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Porra. GIRALDO, Cesar. (1997). Globalizacin Econmica y Capital Financiero. En El Estado en Amrica Latina, Hoy. Ctedra Alberto Lleras. ESAP. Bogot. GRAMSCI, Antonio. (1975). Los intelectuales y la organizacin de la Cultura. Mxico: Juan Pablos. HELD, David. (1997). La democracia y el orden global. Del Estado Moderno al gobierno cosmopolita. Barcelona: Paids. HERRERA, Martha Cecilia, et l. (2005). La construccin de cultura poltica en Colombia. Proyectos hegemnicos y resistencias culturales. Universidad Pedaggica Nacional. Bogot. JESSOP, Bob. (1999). Crisis del Estado de Bienestar. Hacia una nueva teora del Estado y sus consecuencias sociales. Siglo del Hombre Editores. Facultad de Derecho y Ciencias Polticas. Universidad Nacional de Colombia. Bogot. LADI, Zaki. (1999). Un mundo sin sentido. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. LECHNER, Norbert. (1981). El proyecto neoconservador y la democracia. En Crtica y Utopa. Buenos Aires. MARSHALL, Thomas. (1998). Citizenship and Social Class and Other Essays. Cambridge: Cambridge University Press. 1950. (Edicin Castellana, Ciudadana y clase social, Madrid: Alianza). MOLINA, Jess. (2003). La Pregunta por lo Pblico. Polmica N. 2, Ao 2. Departamento de Pregrado. ESAP. PARETO, Wilfredo. (1945). Manual de economa poltica. Buenos Aires: Atalaya. PINTO, Julio (Comp.) (2000). Introduccin a la Ciencia Poltica. Buenos Aires: Eudeba.

BANCO MUNDIAL. (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997: El Estado en un mundo en transformacin. Washington, D.C. BECK, Ulrich. (1998) Qu es la globalizacin? Falacias del globalismo, respuestas a la globalizacin, Barcelona: Paids Ibrica. BOBBIO, Norberto. (1981). Diccionario de Poltica. Editorial, Mxico: Siglo XXI. ________. (1989). Estado, gobierno y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. ________. (1992). El futuro de la democracia. Mxico: Fondo de cultura econmica. BEDOYA LIMA, Jenny. (2003). Contexto socio-poltico de Amrica Latina en la actualidad. Material de trabajo. Ncleo Estado y Poder. ESAP. ________. (2004). Amrica Latina al trmino de los aos 90: hacia dnde van las reformas? Paper de trabajo. Equipo de Investigacin sobre organizaciones y gerencia pblica. Proyecto: La transformacin del ejecutivo en Colombia el caso de los ministerios: 1991-1998. Maestra en Administracin Pblica. ESAP. CASTELLS, Manuel (1998). La Era de la Informacin, 2 Vols. Madrid: Alianza Editorial. FOUCAULT, Michel y DELEUZE, Gilles. (1972). Los intelectuales y el poder En revista LArc, N. 49, segundo trimestre. GARAY, Luis Jorge. (1999). Construccin de una nueva sociedad. Bogot: Tercer Mundo Editores.
32

novaetvetera

pensamiento y vida
RAMA, Germn W. (2001). Las polticas sociales en Amrica Latina. Seminario La teora del desarrollo en los albores del siglo XXI. Naciones Unidas. Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe. Santiago de Chile, 28-29 de agosto. RAMREZ, Patricia. (2002). Evolucin de la poltica social en la dcada de los noventa: cambios en la lgica, la intencionalidad y el proceso de hacer la poltica social: El caso de Colombia. Fundacin Corona-rea de Gestin Local y Comunitaria Bogot, Colombia. REIMERS, Fernando. (2002). Educacin, desigualdad y opciones de poltica en Amrica Latina en el siglo XXI. Revista de la Organizacin de Estados Iberoamericanos Septiembre. REPETTO, Fabin. (1998). Notas para el anlisis de las polticas sociales. Una propuesta desde el institucionalismo. En Perles Latinoamericanos N. 12, Junio 1998. SABATIER, Paul. (1998). The advocacy coalition framework: revisions and relevante for Europe. En Journal of European Public Policy No. 5, Vol 1. SARMIENTO ANZOLA, Libardo (2003). Artculo en http:// www.espaciocritico.com/articulos/ls-a05.htm . (2004). Sistema mundo capitalista. Fbrica de riqueza y miseria. Bogot: Desde Abajo. SARTORI, G. (1997). Homo Videns. Madrid: Taurus. VLEZ, Carlos Eduardo. (1996). Gasto social y desigualdad. Logros y extravos. DNP. Misin Social. Bogot.

novaetvetera

33

EDWIN ALEJANDRO BUENHOMBRE MORENO PUBLIC ADMINISTRATION, CITIZENSHIP AND GLOBALIZATION IN LATIN AMERICA (A VIEW FROM THE JOURNAL REFORM AND DEMOCRACY CLAD) In the framework of the theoretical developments given in the Reform and Democracy Magazine, of the Latin American Centre of Administration for Development (Spanish acronym CLAD) during the period between 1990 to 2004, public administration has been taken as a tool of the government for the attention of the demands of society, which with the changes coming up from globalization in the Latin American context change the panoramic of the demands since new are generated and the roll of citizenship, the state and the public administration is transformed to establish new interactions among these actors, taking into account that the roll of the collective decisions is strengthened and the civil societies begin to take new strong forms from the public eld and with greater force from the private. This in the framework of the development of Latin American public administration generates new challenges in the integration with the citizens and a greater commitment of the governments which is a road in construction.

Keywords: Public Administration, Civil Society, Social National and Global Need, Government.

Administracin Pblica, Ciudadana y Globalizacin en Amrica Latina*

(Una Mirada desde la Revista Reforma y Democracia del CLAD)**

Edwin Alejandro Buenhombre Moreno***

edwin.buenhombre@esap.edu.co alejobuen@gmail.com

No el lsofo, los ciudadanos han de tener la ltima palabra (J. Habermas, 1997)1

El debate poltico ha perdido sentido y la gente carece de acceso a una verdadera participacin W. Kymlicka y W. Norman (La Poltica 3; 1997: 17)

Resumen

En el marco de los desarrollos tericos dados en la revista Reforma y Democracia, del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD, en el periodo entre 1990 a 2004, se ha tomado la administracin pblica como un instrumento de gobierno para la atencin de las demandas de la sociedad, las cuales con los cambios que surgen con la globalizacin en el contexto latinoamericano cambian el panorama de las demandas, puesto que se generan nuevas; y, el papel de la ciudadana, el Estado y la administracin pblica se transforma para el establecimiento de nuevas interacciones entre estos actores, teniendo en cuenta que el papel de las decisiones colectivas se fortalece y las sociedades civiles empiezan a tomar formas fuertes desde el campo de lo pblico y con una mayor fuerza desde lo privado. Esto, en el marco del desarrollo de la Administracin Pblica latinoamericana genera nuevos retos en la integracin con los ciudadanos un mayor compromiso de los gobiernos, lo cual es un camino en construccin.

Este documento hace parte del resultado del semillero de investigacin REDES, su ttulo original fue Administracin Pblica y Ciudadana, concurs con el nombre de Administracin Pblica Ciudadana y Globalizacin en Amrica Latina, en el primer Congreso de Ciencias Polticas y Carreras Anes (oct. 2006), donde ocup el cuarto lugar a nivel nacional, posicionando el tema de administracin pblica como eje del segundo Congreso Nacional. Teniendo en cuenta esto, es sustancial destacar que la mayor parte de la bibliografa del documento se centra en las publicaciones de la revista Reforma y Democracia, la cual es producida por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), desde donde se realiza la revisin para encontrar un primer panorama sobre el tema de administracin pblica en Amrica Latina. Estudiante de noveno semestre de Administracin Pblica de la ESAP, sede central, form parte del semillero de investigacin REDES, sobre el tema: Administracin Pblica en Amrica Latina en el periodo entre 1994 y el 2004, en el cual fue dirigido por el profesor Alejandro Lozano Ayala y coordinado por el profesor Edwin Tapia, durante el segundo semestre del ao 2005. Citado por HOYOS VSQUEZ, Guillermo. Prlogo. En GARAY SALAMANCA, Luis Jorge. Ciudadana, lo Pblico, Democracia. Textos y Notas. Litocencoa. Santa Fe de Bogot, 2000.

**

***

novaetvetera

37

pensamiento y vida
Palabras clave: Administracin Pblica, Ciudadana, Sociedad civil, Necesidad Social Nacional y Global, Gobierno.
Planteamiento del Problema

algunas, como los encuentros sectoriales de participacin, los cabildos, el referendos, el voto, los encuentros ciudadanos, las veeduras civiles a la Administracin Pblica y al gobierno, las movilizaciones sociales, entre otros6. Este enfoque de pensamiento es trabajado en la Revista Reforma y Democracia del CLAD, desde varios autores, lo cuales pone de presente que el entender la administracin pblica como herramienta de gobierno, permite identicar su papel en el desarrollo de la reforma del Estado, la atencin de las demandas de la poblacin civil por medio de la poltica pblica, la conguracin de la democracia y el potenciamiento de la ciudadana, por medio de procesos formativos para la participacin social en la co-gestin local como parte del contrato entre Estado y sociedad: ((Caiden, 1994), (Nogueira, 1994) (Rota, 1996), (Przework, 1998), (Touraine, 2000)), entre otros. Partiendo de este contexto, es importante indagar sobre cules son las reconguraciones que se dan en las necesidades sociales y el papel de los gobiernos en su atencin? Cmo se ve el ciudadano ante estos cambios en lo local y en lo global? Cmo se recongura la ciudadana y la parti2

En el contexto de las sociedades contemporneas latinoamericanas se presentan grandes cambios o transformaciones en los procesos polticos, econmicos y sociales, donde no solo se ven afectados los Estados y los gobiernos, si no tambin, las comunidades locales por ese proceso que se denomina globalizacin2. Esto, debido a que el proceso globalizador no solo atiende a la transformacin del territorio de los Estados nacionales para la obtencin de materias primas, sino tambin a la interrelacin de los Estados y de las sociedades que son gobernadas en el mundo, lo que remite la conguracin de ciudadanas cosmopolitas es decir, la consolidacin de una ciudadana con componentes culturales3, sociales y polticos de diferentes localidades en el mundo, lo cual posibilita la construccin de una comunidad mundial de ciudadanos (Brennan, 2001). Lo anterior plantea nuevas dinmicas para el ejercicio de la ciudadana y el funcionamiento del Estado, de lo cual se ocupa la administracin pblica. Por ejemplo, en el campo de la participacin sobre las decisiones pblicas y la articulacin de programas institucionales para garantizar las demandas de la sociedad. No limitado solo a lo local, sino al cmo se potencian los espacios democrticos y de gobierno hacia lo global, debido a que se plantea como una caracterstica cultural fundamental para ser parte de esa comunidad global; la lgica del Thinks Global, Act Local Piensa Global, Acta Local (Ortiz, 2000) genera formas de interaccin entre administracin pblica y ciudadana en los diferentes escenarios locales del mundo. Ante estas dinmicas mundiales, Amrica Latina no ha sido la excepcin, prueba de esto es que desde la dcada de los noventa ha existido una tradicin de pensamiento que pone de presente una relacin importante y de reciprocidad entre la administracin pblica y la ciudadana, en la cual la Administracin Pblica se dene como un instrumento de gobierno4 que posibilita, mediante las polticas pblicas, el ejercicio de la ciudadana y sus formas de participacin ciudadana en lo local, a las cuales accede solo una parte de la sociedad entre esta seccin de la sociedad encontramos organizaciones sociales y comunales, gremios, partidos polticos, ONG, entre otros grupos, o personas que se constituyen en parte de la sociedad civil local y en lo global, por algunos individuos que se pueden considerar como cosmopolitas5. En estas formas de participacin ciudadana se pueden destacar
38

Entindase como globalizacin el proceso de acumulacin de capital que se vena dando en el mundo (Hinkelammert, 1991) desde la dcada de los ochenta, el cual se caracteriza por la apertura econmica de los mercados, la eliminacin de las fronteras territoriales para el intercambio poltico, cultural, social y econmico de los sujetos ms all de los Estados nacionales (Beck, 2000). En el marco de lo que son las ciudadanas globales y su diversicacin cultural se generan lo que Castells denomina culturas hbridas, las cuales son caracterizadas por diversas costumbres y tradiciones, pero que no determinan a un solo pueblo, sino lo que autores como McLuhan denominan la Aldea Global. La administracin pblica se dene como instrumento de gobierno, debido a que por medio de sus instituciones es la encargada de garantizar la atencin a las demandas de la sociedad, para la consolidacin de un bienestar social, brindar seguridad a la comunidad, e incluso garantizar el proceso democrtico por medio del sufragio. Vase (Caiden, 1994: 29). Estos individuos cuentan con caractersticas especcas como un inters cultural, social, poltico, medioambiental y econmico. Como se ver posteriormente. Es sustancial decir que en el marco de la administracin pblica local, la ciudadana se ve como un factor legitimador de los programas institucionales y de las estructuras democrticas que se elaboran para que el ciudadano pueda incidir en las decisiones pblicas u opine sobre las mismas, pero donde la representacin de la poblacin por medio de gobernantes es uno de los puntos ms importantes, debido a que son estos ltimos los que determinan qu tanto es lo que el ciudadano debe hacer, como lo que no puede hacer y lo coaccionan para que acate estas decisiones. Esto hace que la administracin pblica en el papel de Estado pueda garantizar el proceso democrtico por medio de la ley, que es lo que consolida la democracia y lo obligatorio para la sociedad en general. Vase (Przeworski, 1998).

novaetvetera

pensamiento y vida
cipacin ciudadana en la dcada de los noventa en Amrica Latina? Qu cambios sugieren las dinmicas de la globalizacin en la sociedad civil? Por esto, el propsito de este documento es mostrar la relacin entre la administracin pblica, como instrumento de gobierno, y la ciudadana en Latinoamrica en el periodo comprendido entre 1994 y el 2004 a partir de las reexiones sobre el tema, que resultan de los artculos de la revista del CLAD, y construir una reexin acerca de estas posturas frente a la globalizacin y la relacin entre administracin pblica y ciudadana. 1. La reconguracin del papel del gobierno frente a las demandas sociales Las bases de las formas de gobierno de los Estados nacionales surgen en el marco del pensamiento clsico liberal, donde para autores como Hobbes, Locke y Rousseau, el papel tradicional asignado al gobierno es el de ser elegido por parte de la comunidad social, en un acto de delegacin de poder natural7, para que este las represente y se encargue de las necesidades de la comunidad social, lo cual garantiza la felicidad del pueblo8 en el marco de esta felicidad el Estado asume un papel de garante de proteccin, seguridad y certeza (Bauman, 2002), esto es lo que constituye el Contrato Social (Rousseau). Teniendo en cuenta esto, se puede plantear que el papel tradicional del gobierno en cuanto a la sociedad es la atencin de lo que contemporneamente se consideran necesidades bsicas (alimentacin, salud, educacin, seguridad, vivienda, empleo), adems de la generacin de mecanismos de participacin y responsabilidad (deberes) para los ciudadanos, y que permite consultar las decisiones del gobierno a la sociedad para garantizar el contrato social entre Estado y sociedad. En suma, teniendo en cuenta que el gobierno tiene el papel de atencin de las demandas sociales y la administracin pblica, por parte de sus instituciones, debe garantizar la felicidad de la sociedad con una adecuada solucin de esas demandas por medio de las polticas pblicas. Partiendo de lo anterior, es importante sealar que con el desarrollo a plenitud de la globalizacin en Amrica Latina en la dcada de los noventa, hay una reconguracin de las demandas sociales del papel del gobierno y esencialmente de la administracin pblica con relacin a la atencin de las necesidades de los ciudadanos:
8

nacionales y de la burocracia pblica como el nico o principal distribuidor de los bienes y servicios gubernamentales. La naturaleza de la autoridad conjunta legitima e institucionalizada ha evolucionado desde la familia extendida hasta las organizaciones internacionales. La naturaleza de los objetivos comunes ha cambiado de la supervivencia, subsistencia y proteccin individual o grupal a la seguridad, el confort y el progreso a nivel mundial (Caiden, 1994: 29).

Teniendo en cuenta este planteamiento, la administracin pblica en la nueva reconguracin del papel de gobierno toma una doble funcionalidad; la primera en lo local por medio de las instituciones pblicas mediante las cuales distribuye los bienes y servicios gubernamentales, como respuesta a las demandas sociales y adems genera los espacios de participacin que garantizan los procesos democrticos en los Estados nacionales en donde, en suma a lo anteriormente expuesto, se acenta el papel de la Administracin Pblica en la dcada de los noventa, como ejecutora de las decisiones de la poltica de gobierno, la cual se dene como la relacin social que busca organizar y mantener relaciones de gobierno para la produccin de un orden social, se concentra en todos aquellos dispositivos materiales-simblicos, desplazados en la sociedad para fundar y materializar relaciones de poder tendientes a direccionar la sociedad hacia cierto orden deseado (Molina Giraldo, 2004). La segunda funcin que se le atribuye a la administracin pblica como direccin de Estado frente al proceso de globalizacin es la articulacin a organismos internacionales que se constituyen en la base de la emergente sociedad global al igual que la familia se constituye en ncleo bsico de la sociedad en el Estado-Nacin, las organizaciones internacionales son la plataforma y elemento fundamental que sostiene a la comunidad global, lo mismo que la articula7

El poder natural, que es trabajado por Locke y Hobbes es aquel que el hombre tiene en su Estado naturaleza el cual es un Estado de completa libertad para que cada uno ordene sus acciones y disponga posesiones y personas como juzgue oportuno, dentro de los limites de la ley de naturaleza, sin pedir permiso ni depender de la voluntad de ningn otro hombre. Esta ley natural es aquella que indica que todo hombre tiene una libertad igual a la de su vecino por lo tanto en el marco de la construccin de convivencia nadie disfruta en mayor medida de esta libertad. Vase, (Locke, 1994: 36). La frase con la que Locke inicia su obra: Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil es la frase Latina Salus populi suprema lex esto que signica: La felicidad del pueblo debe ser la suprema ley, esto remite a que el papel fundamental del gobierno en el Estado debe ser el garantizar esta felicidad, lo cual se logra segn Locke- por medio de la atencin de las demandas de los ciudadanos que es lo que garantiza la convivencia general de la comunidad.

Con la evolucin de la sociedad global y el rezago del reconocimiento humano respecto a la necesidad de una administracin pblica ms globalizada, su foco se muestra confuso y encasillado adems en la percepcin del Estado administrativo como instrumento de aspiraciones

novaetvetera

39

pensamiento y vida
cin de nuevas necesidades que trascienden al mbito de lo territorial y que se constituyen a la vez como elementos fundamentales para la integracin de las sociedades locales a la comunidad global9. En el marco de este nuevo papel, la administracin pblica se ve como la encargada de fortalecimiento de los procesos de gobierno, para ingresar al proceso de direccionamiento cosmopolita, lo cual proyecta una teora de gobierno mundial con su respectiva ciudadana10. Todo esto pone de presente nuevos retos a la administracin pblica, teniendo en cuenta que la reconguracin del papel del gobierno en el Estado asume la atencin de las demandas de las ciudadanas locales y las nuevas necesidades de las emergentes ciudadanas globales en el contexto latinoamericano. En resumen, el nuevo papel del gobierno frente a la sociedad y sus necesidades potencia la atencin de las demandas locales, permite articular y solventar las demandas de las ciudadanas globales con el nimo de direccionar y gerenciar los procesos de gobierno hacia una administracin pblica global. 2. Ciudadana local vs. ciudadana global y necesidad social local vs. necesidad social global La Administracin Pblica, en el campo del nuevo papel del Estado, tiene una funcin de atencin de las demandas ciudadanas en cuanto es instrumento de gobierno. Pero de la misma forma, es importante identicar que este tipo de demandas, sean locales o globales, obedece a una serie de necesidades que son requeridas por los ciudadanos, quienes tambin sufren una reconguracin en el campo de lo global, y es sustancial decir que afectan la relacin de la administracin pblica con la sociedad, debido a que se generan tensiones, donde la participacin con sus formas y mecanismos se hacen relevantes a la hora de garantizar el bienestar general de la sociedad. Es por esto que en los siguientes prrafos trataremos de identicar las caractersticas y diferencias de la ciudadana local con la ciudadana global al igual que las demandas de cada una de ellas. Lo primero a tratar es la ciudadana local y sus tipos de demandas, por lo cual es sustancial decir que la ciudadana local se dene como la relacin legal entre el individuo y el orden poltico11. (Sassen, 2003: 87-113). Pero en esta relacin legal, el individuo-ciudadano est ligado ntimamente por un lado, a la idea de derechos individuales y, por el otro, a la nocin del vnculo con la comunidad particular (Kymlicka & Norman, 1997: 5-40). En sntesis, el ciudadano local es el que est en una constante relacin con el Estado nacional, ejerce derechos, tiene deberes y participa, de acuerdo con
40

su inters inmediato de bienestar de su comunidad particular, dentro del territorio delimitado por el Estado. Teniendo en cuenta estas caractersticas, es importante sealar que las demandas del ciudadano local van encaminadas a la exigencia de derechos fundamentales, la satisfaccin de las necesidades bsicas enunciadas anteriormente, y la interaccin con el Estado, mediante mecanismos de participacin que lo constituyen como cogestor de las polticas pblicas y un actor consultivo de las decisiones de gobierno. Uno de los puntos fundamentales es el control social de la gestin de la Administracin Publica:
Relacin de control y orientacin de la ciudadana con el poder poltico del Estado y con la administracin pblica, se presenta de manera indirecta, por darse mediante la eleccin popular de representantes polticos que tienen por funcin ser cabezas o reguladores de la administracin pblica. Pero con esto, se da al tiempo el cierre de la injerencia inefectiva que puede tener la ciudadana en decisiones pblicas de aquella, por quedar en la potestad exclusiva de dichos representantes el nombramiento de las cabezas y la denicin de las orientaciones para la administracin pblica (Molina Giraldo, 2004: 26).

En suma, las demandas del ciudadano local se remiten al mbito de las necesidades bsicas que se dan en el orden de lo territorial, lo cual les genera satisfaccin a las comunidades particulares de un pas, en lo ms cercano a su contexto. Por otro lado, y como segundo punto, la ciudadana global se constituye como un fenmeno que toma algunos elementos localizados, como los espacios de participacin, pero en s misma, esta forma de ciudadana no es desterritorializada, puesto que ejerce su accin desde espacios geogrcos determinados, donde no necesariamente estn ligados al Estado-nacin12, sino a espacios de comunicacin, congresos u organizaciones civiles articuladas entre s mundialmente. En
9

En este tipo de necesidades, se enmarca el manejo de informacin cultural, poltica, social y econmica, el uso de tecnologas, el uso de la informtica, la mejora del medio ambiente, la garantizacin de los derechos humanos, el comercio entre otros. En cuanto a la teora de un gobierno mundial, Brennan seala que se compone de la federacin como de la coalicin entre Estados como una estructura representativa global. (Brennan, 2001: 155). En este caso dentro del texto de Saskia Sassen, el orden poltico se dene como el conjunto de instituciones del Estado gerenciadas por el gobierno. Saskia Sassen, a este tipo de ciudadana la denomina ciudadana desnacionalizada. (Sassen, 2003: 89).

10

11

12

novaetvetera

pensamiento y vida
este tipo de ciudadana es importante sealar que el individuo no solo atiende a las lgicas de participacin dentro de los Estados nacionales, sino que, apunta a la consolidacin de garantas polticas, culturales, sociales y econmicas con caractersticas de diferentes localidades del mundo13, lo que plantea por parte de los ciudadanos cosmopolitas una bsqueda de derechos y representatividades no solo polticas, sino de identidad y reconocimiento social para sectores excluidos como las mujeres, los negros, los judos, los indgenas, entre otros. En sntesis, el ciudadano global es aquel que no est limitado por la participacin territorial y especca garantizada por el Estado-nacional, sino que por el contrario tiene una mentalidad de decisin participativa supranacional que est encaminada a procesos de relacin, interaccin y solidaridad con otros ciudadanos del mundo. En este sentido, no atiende a una comunidad particular, sino general, globalizada, la cual es regulada por los pactos internacionales en materia de derechos humanos, medio ambiente, comercio, por una parte, y por declaraciones de la sociedad civil, denuncias internacionales, por otra. En cuanto a las demandas de este ciudadano global se articulan temticas de agendas globales, en donde algunos temas propios de estas agendas son los derechos humanos, la tecnologa; el comercio, con igualdad de oportunidades y equidad; la comunicacin en la sociedad de la informacin; el medio ambiente; el reconocimiento de actores como las mujeres, los afroamericanos, los homosexuales, adems de la conguracin del derecho a la resistencia global que desde la dcada de los noventa ha tenido la consigna: otro mundo es posible. Teniendo en cuenta lo anterior, el ciudadano global no se constituye como cogestor, en cuanto a las polticas pblicas, sino como participante-decisor de las soluciones pblicas globales, por medio de recomendaciones a los Estados o incluso con la presin social de movimientos sociales organizados de forma nacional e internacional14. Las demandas globales tienen en s mismas un patrn regulador de las relaciones de la sociedad global desde lo local, donde se pone de presente la consolidacin de propuestas locales con miras a que tengan una incidencia mundial, en contraste con la necesidad de crear nuevas formas de movilizacin interfronteriza, de radical combinacin cultural, de campaas internacionales a favor de la solidaridad cvica y de la proteccin de la fuerza de trabajo. Las dos se suponen responsablemente entre s (Brennan, 2001: 162). Teniendo en cuenta que en Amrica Latina estos dos tipos de ciudadanas se visualizan de forma conjunta, y ponen sus demandas de forma paralela en la agenda publica de la administracin del Estado, afecta el desempeo del Estado para dar respuesta a estas demandas sociales. Lo anterior, en el marco del pensamiento neoliberal que acompaa el proceso globalizador, seala que la administracin pblica se ve en la necesidad de aliviar la sobrecarga del sistema15 y aumentar su capacidad de direccin y desempeo (Nogueira, 1994: 12), para la atencin de las demandas sociales por medio de programas de atencin a la poblacin civil, y de participacin social; pero el resultado es un gran desperdicio del potencial de las formas de gobierno, ya que la administracin pblica en pocos casos toma en cuenta la participacin de los ciudadanos en la solucin de las problemticas de la agenda pblica (Rota, 1996). En sntesis, la Administracin Pblica es la encargada de la atencin y respuesta de las demandas sociales; empero, en el desarrollo de su funcin en el periodo de los noventa, presenta una gran dicultad de canalizacin de las expectativas sociales, que frena el potencial de consolidacin de participacin ciudadana local en las decisiones pblicas, por medio de encuentros ciudadanos, cabildos e incluso con la eleccin de sus representantes con el sufragio. Esto debido a que al sobrecargarse el sistema poltico, la administracin pblica intenta la estabilidad, y en este proceso, se genera una disminucin del desempeo en la atencin de las demandas de los ciudadanos por los compromisos internacionales para la generacin de un buen gobierno, competente, frente a los dems pases del mundo. Los sistemas de participacin no son potenciados fuertemente, sino de una manera paulatina, puesto que el desarrollo de las propuestas para la eleccin y representatividad se da para erigir la perspectiva y los intereses de los representantes y no los de la comunidad social, precisamente donde radica la dicultad del proceso participativo de este periodo. Sin embargo, es precisamente la administracin pblica la que se constituye como generadora de los mecanismos de
13

Algunos de los elementos que caracterizan al ciudadano global son que este tiene conocimiento sobre ms de un idioma, adems del conocimiento y manejo de las problemticas pblicas internacionales, as como la capacidad de manejar tecnologas de la informacin y la cultura poltica de diferentes contextos locales del mundo fuera del propio territorio donde se encuentre. En este aspecto en Amrica Latina este tipo de ciudadanas globales y colectivas se ven en Movimientos sociales con capacidad de decisin real, en el caso de los sin tierra de Brasil, los cocaleros de Bolivia, los piqueteros en Argentina, el EZLN en Mxico, los indgenas en Ecuador, entre otros. En este planteamiento se hace referencia al Sistema Administrativo Pblico, el cual se dene como el conjunto de instituciones del Estado que tienen la labor de atender las demandas de la sociedad.

14

15

novaetvetera

41

pensamiento y vida
participacin ciudadana que son los que posibilitan la realizacin de la democracia en una sociedad, esto teniendo en cuenta que en la medida en que el ciudadano participe de las polticas que toma el gobierno frente a las demandas de la sociedad, e incida en las decisiones pblicas, hay una consolidacin de una construccin social del bienestar comn que va mucho ms all de la norma que garantiza la democracia- a pesar de las dicultades de saturacin y sobrecarga del sistema administrativo que fueron expuestos anteriormente; es fundamental tener en cuenta que en el periodo de los noventa se ve en el anlisis de la relacin del Estado-sociedad un avance en cuanto a la consolidacin y potencial de la sociedad civil como canalizador de las reclamaciones sociales hacia las instituciones pblicas nacionales e incluso internacionales donde se puede visualizar la incidencia de las ciudadanas globales emergentes en Latinoamrica encaminadas a la consolidacin de un bienestar mundial con igualdad y equidad. 3. Sociedad civil local y sociedad civil global En el transcurrir del periodo de los noventa, el concepto de sociedad civil que se impuso despus de la cada del muro de Berln fue el hegeliano, el cual determina que la sociedad civil es el cmulo de intereses privados organizados para un n. Este tipo de sociedad civil es la que se empieza a tomar el terreno de la participacin poltica al interior del Estadonacin. Lo imperante en la sociedad civil participante de las decisiones del Estado-nacin es que su conformacin de articulaba a dos actores fundamentalmente: Los gremios y los sindicatos. Y estos ltimos eran los que articulaban las opiniones de los diferentes movimientos sociales en un pas. Esto congura un escenario de relacin entre el Estado y la sociedad para solucin de las problemticas de la agenda pblica del Estado esta denicin, la tomaremos como semejante para la sociedad civil local. En Amrica Latina, esta relacin entre Estado y sociedad y sus transformaciones a nales de los noventa, de acuerdo con Nuria Cunill (1995), se da una rearticulacin entre el estado y la sociedad, en donde las demandas de este ltimo van potenciando su oferta en el Estado y de la misma forma el Estado se ve obligado a cambiar su papel en relacin con la sociedad civil con el nimo de que esta se acerque a los canales institucionales, tratando de apoyar a la sociedad pero de la misma manera llevando la capacidad de autonoma de las instituciones, para la generacin de un desarrollo integral. En el contexto de los planteamientos de Cunill (et l., 1995), la transformacin del Estado se sustenta en la consolidacin de una nueva institucionalidad pblica, donde su funcionalidad va ligada a la realizacin plena de la
42

participacin ciudadana y el gasto pblico es canalizado en la democratizacin de la sociedad y la publicacin de las organizaciones, lo que genera un fortalecimiento de los dos actores (Estado y Sociedad). En esta mirada que hace Cunill a la relacin Estado-sociedad se deja ver cmo una de las lgicas de accin del Estado es el fortalecimiento de la sociedad civil en cuanto a la atencin de las demandas sociales y la consolidacin de una esfera pblica ampliada para la participacin de los diversos sectores de la poblacin. Pero, en esta mirada, es tambin de destacar el llamado a las instituciones pblicas y al Estado en general, en la necesidad de fortalecer el escenario administrativo pblico, con la interlocucin con esa sociedad gobernada y organizada. En suma, la administracin pblica es una plataforma fundamental de la democracia por medio de la ley16, pero tambin es la garante de la construccin de un tipo de ciudadana que tiene una posibilidad amplia de interlocucin con la instituciones para la canalizacin de sus necesidades, las cuales son interpretadas como demandas por parte del Estado para la priorizacin en las agendas pblicas, donde la debilidad del sistema es la no consolidacin de soluciones prcticas a la problemtica social donde se articulen los criterios y los consolidados de los liderazgos comunitarios, que se reejen en polticas pblicas ecaces que descongestionen la sobrecarga del sistema administrativo. En la entrada del ao 2000, Touraine seala que la debilidad en la articulacin de la participacin de la comunidad social en las respuestas a la problemtica pblica radica en que el Estado pierde gran parte de su capacidad de integrar la poblacin a travs del respeto a las leyes y decisiones, y de la imposicin de conocimientos, de normas, o de una memoria a toda una poblacin (Touraine, 2000: 15). En el desarrollo de una administracin pblica ecaz y eciente, ms all de la premisa neoliberal citada anteriormente, se empieza a consolidar como importante en el desarrollo de esta tradicin de pensamiento la relacin entre el sistema administrativo de Estado con equidad y solidaridad con la ciudadana y los diferentes sectores de la sociedad para la generacin de un desarrollo social y la consolidacin del capital social, entendido como el cmulo de cosas intangi-

16

En este apartado se seala la ley como fundamento de la democracia, teniendo en cuenta lo planteado por Przeworski, que seala La democracia es una forma de norma y por lo tanto la construccin de los espacios democrticos van encaminados a la articulacin de las opiniones e intereses comunes en un marco legal, el cual es decidido por los representantes que la poblacin ha elegido para que los gobiernen. Vase Przeworski, 1998: 9.

novaetvetera

pensamiento y vida
bles que producen desarrollo en un entorno social y poltico establecido. Con la potencia que toma la globalizacin en la dcada de los noventa en el mundo se empieza hablar en los contextos norteamericano y europeo de una sociedad postcivil esta sociedad postcivil es la que podramos asumir como sociedad global, que segn el anlisis de Michael Hardt (2002: 23-51) recongura el papel de la sociedad civil en un mundo globalizado. La sociedad civil en el marco de la organizacin de intereses privados para un n comn tiene un papel de mediacin y adiestramiento con la sociedad en general; la sociedad postcivil es aquella que tiene una posicin determinante, que abandona el papel de mediador y adiestrador y genera practicas sociales no encaminadas a la interlocucin con el Estado directamente, sino a la consolidacin de soluciones a las demandas sociales por s mismas y por medio del poder poltico, fruto de la unidad social de ciudadanos en el mundo. En Amrica Latina se dan muestras de internacionalizacin17 de las sociedades civiles, pero no una articulacin a la sociedad postcivil completa y slida, solamente se visualizan relaciones de solidaridad internacional a procesos de resistencia locales. Muestra de esta internacionalizacin es la participacin de las sociedades civiles latinoamericanas en los Foros Sociales Mundiales, constituidos como una forma de participacin internacional, al igual que la interaccin en los medios de comunicacin y las relaciones de solidaridad con ONG en el plano internacional. En resumen, en Latinoamrica existe una sociedad civil que interlocuta con el Estado, y que ha recongurado su papel de la mano con la reconguracin del papel de la Administracin Pblica, la que con su nuevo panorama tiene el propsito de fortalecimiento de la sociedad civil, para un mejor proceso de direccin o gerencia y la atencin de las demandas sociales y, en donde las sociedades civiles han generado lasos de solidaridad con los organizaciones y movimientos civiles articulados a sociedades postciviles como la europea y la norteamericana. 4. Consideraciones nales Los desarrollos temticos, tericos y analticos que se han desarrollado desde el CLAD son un insumo importante en la consolidacin de un pensamiento administrativo pblico en Amrica Latina, y aunque la denicin expuesta en este texto no es la nica que se expresa, en la trayectoria de los postulados de la Revista Reforma y Democracia, s es la que ms impera sealar a la Administracin Pblica como un instrumento de gobierno encaminado a atender la demanda de la sociedad, pero as mismo es de considerar que la Administracin Pblica, como la encargada del funcionamiento del Estado, no se puede encasillar nicamente en una lgica instrumental medio-n, sino que esta constituye la estructura fundamental del gobierno, es la potenciadora de la equidad y la amplitud de la esfera pblica; adems, es el factor determinante en la eliminacin de las desigualdades en la sociedad, por medio de la articulacin real de la participacin del ciudadano en las decisiones polticas, sociales y econmicas que lo afectan. As mismo, es sustancial decir que tomar a la Administracin Pblica como herramienta de gobierno atiende a una denicin de ciudadana como factor legitimador de las respuestas institucionales que da el gobierno, para que el ciudadano pueda ser parte de las decisiones que lo afectan y pueda generar una opinin al respecto de la atencin generada por el Estado ante las demandas fruto de la comunidad social. Es importante detallar con ocasin de la ciudadana que, aunque existen, procesos emergentes de ciudadanas globales, son pocos los, lo que tambin constituye un reto para la Administracin Pblica: consolidar ms ciudadanos globales que potencien el desarrollo de las sociedades locales, que tengan incidencias globales que posibiliten la eliminacin de las desigualdades reales en el mundo. Por otro lado, es sustancial sealar que los anlisis y las formas de consolidacin en cuanto a lo que es una ciudadana y una sociedad civil global en Amrica Latina son mnimos, al igual que la teorizacin sobre los avances de la administracin pblica latinoamericana en relacin con la que se ha dado sobre reforma del Estado por parte del CLAD. Otro de los aspectos importantes para concluir en el presente documento, es que en el desarrollo de esta tradicin de pensamiento anteriormente expuesto, se hace necesaria la consolidacin de espacios por parte de la administracin pblica que posibiliten la participacin real de las comunidades gobernadas en los asuntos de carcter pblico, ms all de tomar la participacin ciudadana como una accin meramente consultiva, en donde la ley juega el papel garante de la democracia para posibilitar desarrollos sociales en donde se incluyan a los diferentes sectores que son parte de la sociedad y otros que propenden por una articulacin global con equidad e igualdad. Pero esto an hace parte de un proceso en construccin en Amrica Latina.
Bibliografa BAUMAM, Zygmunt (2002). En busca de la poltica. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.
17

El internacionalismo pretende establecer relaciones mundiales de respeto y cooperacin basadas en la aceptacin de las diferencias existentes tanto en la forma de gobierno como culturales (Brennan, 2001: 155).

novaetvetera

43

pensamiento y vida
BECK, Uldrich (2000). Qu es la Globalizacin. Paids. MadridEspaa. BRENNAN, Timothy. (2001). Cosmopolitismo e Internacionalismo. En GOODY, Jack y Otros. 7 New Left Review. Capitalismo, Crisis y nuevo Rgimen de Crecimiento. Madrid-Espaa: Ediciones AKAL S.A. Pp.154-162. CUNILL GRAU, Nuria. (1995) La Rearticulacin de las relaciones Estado-Sociedad. En bsqueda de nuevos sentidos. En Reforma y Democracia No. 4, julio. Caracas-Venezuela, CLAD. Editorial Texto, Pp. 25-58. HARDT, Michael. (2002). La desaparicin de la Sociedad Civil. En Nova y Vetera No. 49, diciembre. Instituto de Investigaciones de la ESAP, Grupo de Derechos Humanos. Pp. 23-51. HINKELAMMER, Franz. (1991). El Capitalismo al desnudo. Bogot-Colombia: Editorial El Bho. HOYOS VSQUEZ, Guillermo. (2000). Prlogo. En GARAY SALAMANCA, Luis Jorge. Ciudadana, lo Pblico, Democracia. Textos y Notas. i-ix. Santa fe de Bogot: Litocencoa. KYMLICKA, Will y NORMAN Wayne. (1997). El retorno del ciudadano. Una revisin de la produccin reciente en teora de la ciudadana. En La Poltica. Revista de Estudios Polticos sobre el Estado y la Sociedad: Ciudadana. El debate contemporneo. Editorial Paids. Pp. 5-40. LOCKE Jhon. (1994). Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. Grandes Obras del Pensamiento. Barcelona-Espaa: Editorial Altaza. MOLINA GIRALDO, Jess Mara. (2004). Reconstruccin de la racionalidad pblica de la administracin Estatal. Cuadernillo No. 5. Serie de Documentos. Pensamiento Administrativo Pblico. Bogot-Colombia: ESAP. NOGUEIRA, Marco Aurelio. (1994). Democracia poltica, gobernabilidad y representacin. En Reforma y Democracia No. 1, enero. Caracas-Venezuela, CLAD. Editorial Texto. Pp. 27-49. ORTIZ, Renato. (2002). Cultura y Globalizacin. En Lecturas Primer Taller Nacional de Comunicacin Intersectorial. BogotColombia: Planeta Paz. PRZEWORSKI, Adam. (1998). Democracia y representacin. En Reforma y Democracia No. 10, febrero. Caracas-Venezuela, CLAD. Editorial Texto. Pp. 7-44.

ROTA, Joseph. (1996). Comunicacin, gobierno y ciudadana. En Reforma y Democracia No. 5, enero. CaracasVenezuela, CLAD. Editorial Texto. Pp. 57-74. SASSEN, Saskia. (2003). Reubicar la ciudadana. Posibilidades emergentes en la nueva geografa poltica. En Contrageografas de la Globalizacin. Gnero y Ciudadana en los circuitos transfronterizos. Madrid-Espaa: Editorial Tracantes de Sueos. Mapas. Pp. 87-113. TOURAINE, Alain. (2000). El sistema y los actores. En Reforma y Democracia No. 18, octubre. Caracas-Venezuela, CLAD. Editorial Texto. Pp. 7-25.

44

novaetvetera

YENIFER FANDIO Y JOS DANIEL MORALES MARTNEZ SOCIAL STATE, SUBJECT TO THE RULE OF LAW? PUBLIC POLICY ON THE ISSUE OF FORCED DISPLACEMENT AND TERRITORIAL DECENTRALIZATION During the last two decades, it has been applied the decentralizing process in Colombia, in which the power of decision and responsibility is transferred from the central level of the government to the departments and municipalities. In this process, the distribution of competencies among levels implies to start the specic budgetary and planning tools that render an account of those functions given to each one of the levels of the government. In this sense, a complex system has been developed in Colombia in which actions are mingled from the national, departmental and municipal level, whose main objective is to guarantee the effective enjoyment of rights through the initiation of the public policy of attention to the displaced population. However, the same constitutional court has insisted in the fact that such policy of attention has not been accompanied by the necessary budgetary effort to achieve true impact, situation that worsens in the municipalities of sixth category that do not count with enough resources to execute all those competencies assigned to them in this eld. Keywords: Forced Displacement, Public Policy, Effective Enjoyment of Rights, Human Rights, Minimum Living.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO?

Poltica pblica en desplazamiento forzado y descentralizacin territorial

Yenifer Miladys Fandio Martnez1 Jos Daniel Morales Martnez2
Resumen

Durante las dos ltimas dcadas se ha aplicado en Colombia el proceso descentralizador, en el cual se transere poder de decisin y responsabilidad desde el nivel central del gobierno hacia los departamentos y municipios. En este proceso, la distribucin de competencias entre niveles implica la puesta en marcha de instrumentos presupuestales y de planeacin especcos, que den cuenta de aquellas funciones que se le han otorgado a cada uno de los niveles de gobierno. En este sentido, se ha desarrollado en Colombia un complejo sistema en el que se entremezclan acciones desde el nivel nacional, departamental y municipal, cuyo objetivo central consiste en garantizar el goce efectivo de derechos mediante la puesta en marcha de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. No obstante, la misma Corte Constitucional ha insistido en el hecho de que tal poltica de atencin no ha sido acompaada del esfuerzo presupuestal necesario para alcanzar verdaderos impactos, situacin que se agrava en los municipios de sexta categora que no cuentan con los sucientes recursos para ejecutar todas las competencias que le fueron asignadas en este mbito. Palabras Clave: Desplazamiento forzado, poltica pblica, goce efectivo de derechos, derechos humanos, mnimo vital.
Poltica Pblica en desplazamiento forzado

del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, dado que su vida, integridad fsica, seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin del conicto armado interno (Colombia C. N., Ley 387, 1997). En este sentido, el desplazamiento forzado afecta hoy en da a la mayor parte del pas, e incluso ha generado una nueva divisin y/o caracterizacin de los municipios que a partir de dicha dinmica se convierten en receptores o expulsores segn sea el caso. Es de vital importancia recalcar cmo el 97.5%3 de los municipios en Colombia poseen poblacin recepcionada, mientras el 99.6%, poblacin expulsada, situacin que indudablemente debe ser una prioridad para el aparato estatal del pas y por tanto para los policy makers. De acuerdo con Accin Social, de los 1.045 municipios receptores de poblacin desplazada, 101 concentran el 80%, mientras que el 20% restante se ubica en Bogot, Medelln, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar. Los datos de Accin
1

Administradora Pblica, estudiante de la Maestra en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad Externado de Colombia. Asesora del proyecto de fortalecimiento a Organizaciones de poblacin en condicin de desplazamiento forzado, departamento de Cundinamarca, desarrollado por la ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados - ACNUR y la Corporacin Opcin Legal. Coautora del artculo Violencia en el contexto escolar: otra forma de maltrato infantil, publicado en la revista Nova et Vetera N 55, segundo semestre de 2005. Economista de la Universidad Nacional de Colombia y Administrador Pblico de la Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP. Estudiante de la Especializacin en Administracin Financiera en la Universidad Catlica de Colombia. Consultor en planeacin nanciera de entidades territoriales. Clculos propios sobre informacin reportada al SIPOD, Accin Social, corte septiembre 16 de 2007.

El que ama la guerra es un hombre sin lazos de familia, sin hogar y sin ley. Homero A partir de las dos ultimas dcadas del siglo XX se ha presentado en Colombia un proceso de desplazamiento forzado caracterizado porque la poblacin civil debe migrar dentro

novaetvetera

47

pensamiento y vida
Social tambin sealan que de la Poblacin Desplazada el 49.7% son hombres y el 50.3% son mujeres; el 49.1% corresponde a personas entre 0 y 17 aos, el 47.8%, entre los 18 y 65 aos, y el 3.1% sobrepasa los 66 aos. Para atender esta problemtica, el Estado colombiano ha establecido por medio de las Leyes 387 de 1997 y 1190 de 2008, as como por los decretos complementarios 2569 de 2000 y 250 de 2005, la poltica pblica que busca solucionar dicha dinmica a travs de la asignacin de competencias puntuales a los municipios, departamentos y otras entidades estatales y no estatales, as como los mecanismos y/o instrumentos por los cuales ejecutarlas, dirigindose al cumplimiento de las siguientes fases: Prevencin y proteccin. En esta fase el Estado debe realizar lo necesario para evitar el impacto de la violencia en las poblaciones donde se presenten ndices considerables de desplazamiento; asimismo, mitigar los efectos adversos de esta situacin en las personas y en sus bienes patrimoniales. Atencin humanitaria de emergencia. Las acciones de esta fase estn encaminadas a brindar atencin y proteccin a las personas en el momento inmediatamente posterior a la ocurrencia del desplazamiento con el n de garantizar condiciones de vida digna para esta poblacin, y Estabilizacin socioeconmica: implementar acciones de mediano y largo plazo por parte de los gobiernos territoriales; en esta fase deben generar condiciones de sostenibilidad socioeconmica para la poblacin en situacin de desplazamiento, garantizando que dicha poblacin pueda optar por: 1) el retorno al lugar de origen, 2) la reubicacin voluntaria en un lugar diferente a su lugar de origen, o 3) la reubicacin permanente en el sitio inicial de llegada luego de la ocurrencia del desplazamiento. A su vez dentro de esta fase se contemplan cuatro lneas estratgicas: a) Acciones humanitarias: busca poner en marcha programas de intervencin urgente y operaciones no discriminatorias de asistencia y socorro, adems de apoyar procesos para el restablecimiento de poblaciones y comunidades en riesgo o en situacin de desplazamiento; b) Desarrollo econmico local: busca fomentar las iniciativas emprendedoras de las personas y de los territorios, para proporcionar cohesin del trabajo alre48

dedor de los territorios vulnerables o vulnerados por la violencia; c) Gestin social: destinada a promover procesos colectivos de organizacin y participacin comunitaria que favorezcan el mejoramiento de la calidad de vida, el ejercicio de los derechos y deberes sociales, el bienestar de la comunidad vulnerable y desplazada, la voluntariedad y la corresponsabilidad de la sociedad en general, mediante el compromiso permanente de los actores sociales para actuar de manera concertada y tica; y d) Hbitat: a travs de la cual se busca mejorar las condiciones de vida a travs de proyectos habitacionales promovidos por los Entes Territoriales, con el apoyo de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de inters social que desarrolle el Gobierno Nacional en el mbito del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD).
Estado de cosas inconstitucional y mnimo vital

La magnitud del problema humanitario derivado de los procesos de desplazamiento forzado en Colombia y la reiterada violacin de los derechos fundamentales de la poblacin en condicin de desplazamiento demostr que haba fallas estructurales en la poltica pblica establecida en este mbito por parte del Estado colombiano. En tal sentido, la Corte Constitucional deni, por medio de la Sentencia T-025 de 2004, que con relacin al desplazamiento forzado existe un Estado de cosas inconstitucional, concepto que envuelve como condiciones existentes: la vulneracin masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un nmero signicativo de personas; la prolongada omisin de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; la adopcin de prcticas inconstitucionales, como la incorporacin de la accin de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado;

novaetvetera

pensamiento y vida
la no expedicin de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneracin de los derechos. la existencia de un problema social cuya solucin compromete la intervencin de varias entidades, requiere la adopcin de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. La existencia de un estado de cosas inconstitucional genera, por tanto, una serie de obligaciones a todas las entidades gubernamentales que buscan superar tal situacin, para tal efecto se habilitan los efectos de la tutela con el n de ordenar remedios que tengan un alcance material y temporal acorde con la magnitud de la violacin, tendiente a proteger los derechos todas las personas que se encuentran en condicin vulnerable aunque no hayan acudido directamente a la accin de tutela. En consecuencia la Corte Constitucional ha ordenado: a) Se diseen y pongan en marcha las polticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superacin del estado de cosas inconstitucional. b) Se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos. c) Se modiquen las prcticas, las fallas de organizacin y de procedimiento que resultan violatorias de la Constitucin. d) Se reforme el marco jurdico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional, y e) Se realicen los trmites administrativos, presupuestales y de contratacin que sean indispensables para superar la vulneracin de los derechos. No obstante, vale la pena resaltar que la superacin del estado de cosas inconstitucional solo se puede dar si se garantiza el derecho al mnimo vital y por tanto al goce efectivo de derechos. El derecho fundamental al mnimo vital ha sido reconocido desde 1992 en forma extendida y reiterada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como un derecho que se deriva de los principios de Estado Social de derecho, base sobre la cual se instituye el Estado colombiano. Todo esto en concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la igualdad. El derecho fundamental del mnimo vital () est destinado a solventar las necesidades bsicas de cada persona y del ncleo familiar dependiente, tales como alimentacin, vivienda, salud, educacin, recreacin, servicios pblicos domiciliarios, entre otras, prerrogativas que encuentran expresa consagracin en la Carta Poltica de 1991 y que, adems, posibilitan el mantenimiento de la dignidad del individuo como principio fundante del ordenamiento jurdico constitucional. En igual sentido, la determinacin del mnimo vital se expresa no solo desde un mbito cuantitativo, sino tambin cualitativo. De este modo, el mnimo vital no se restringe solamente a la prestacin necesaria para garantizar la supervivencia biolgica, sino que trasciende este marco para llegar hasta la cobertura satisfactoria de las necesidades bsicas mencionadas y en aras de asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales4. Vale citar que segn el artculo 2 de la Carta Magna, uno de los nes del Estado es precisamente garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; siendo responsabilidad por tanto del Estado colombiano formular las polticas y adoptar las medidas necesarias para la atencin, proteccin y estabilizacin socioecmica de los desplazados internos por la violencia; a quienes de acuerdo a la Sentencia T-025 de 2004 se les ha vulnerado: El derecho a la vida en condiciones de dignidad. Los derechos de los nios, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad. El derecho a escoger su lugar de domicilio. Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresin y de asociacin. Los derechos econmicos, sociales y culturales. El derecho a la unidad familiar. El derecho a la salud. El derecho a la integridad personal. El derecho a la seguridad personal. La libertad de circulacin por el territorio nacional. El derecho al trabajo. El derecho a una alimentacin mnima. El derecho a la educacin. El derecho a una vivienda digna. El derecho a la paz.
4

Ver al respecto la Sentencia T-552 de 2004.

novaetvetera

49

pensamiento y vida
El derecho a la personalidad jurdica. El derecho a la igualdad. Bajo este esquema resulta preponderante establecer una serie de mecanismos con los cuales tanto la poltica pblica de atencin, proteccin y estabilizacin socioecmica a la poblacin desplazada, como otras de carcter sectorial, se puedan desarrollar partiendo del nivel nacional hasta el nivel territorial.
Plan Integral nico (PIU) y sistemas de monitoreo y evaluacin a la poltica pblica en desplazamiento forzado

del Plan Integral nico (PIU), el cual se constituye como una propuesta de trabajo concertado y articulado, que busca dar atencin oportuna y de calidad a las personas en riesgo o situacin de desplazamiento por la violencia en nuestro pas y restituir los derechos que le han sido vulnerados (Unidad Tcnica Conjunta UTEC, 2007). Los Planes Integrales nicos (Cartilla Plan Integral nico, 2008) constan de: Caracterizacin territorial y poblacional. Planeacin estratgica participativa: dentro de la cual se proyectan metas a largo plazo dirigidas a una situacin deseable, especicando actores involucrados y recursos dirigidos a acciones establecidas. Seguimiento, monitoreo y evaluacin: que permite ajustar el PIU a los cambios que se presenten en el territorio, as como monitorear la ejecucin del mismo. Bajo este marco, los PIU se convierten en herramientas bsicas de planeacin, pues recogen el conjunto de estrategias, actividades, recursos y mecanismos de gestin que se formulan y concertan en el mbito regional, para responder a las diversas demandas y necesidades de la poblacin desplazada o en riesgo en el territorio. Cabe resaltar que para la elaboracin y/o formulacin del PIU se requiere la puesta en marcha de un proceso previo de concertacin en la que interlocuten todas aquellas entidades que hacen parte del SNAIPD y los representantes de la poblacin desplazada. Este proceso se lleva a cabo a travs de mesas de trabajo y comisiones temticas, de las cuales surgirn proyectos y compromisos a corto, mediano y largo plazo, tendientes a la atencin integral de la poblacin desplazada, para ser interiorizados dentro del Plan de Desarrollo que se formule en cada municipio y departamento. El PIU debe ser aprobado por los Comits Departamentales, Distritales o Municipales de atencin integral a la poblacin en riesgo o situacin de desplazamiento. Es de resaltar, por ende, que al constituirse los PIU como herramientas de planeacin sectorial, los autos 176, 177 y 178 de 2005 han establecido que es necesaria la aplicacin de una batera de indicadores de seguimiento que den cuenta de la formulacin y ejecucin de polticas pblicas en Desplazamiento Forzado, establecindolos de forma diferenciada para ancianos, indgenas, afrodescendientes, nios y mujeres cabeza de familia; sealando el mbito, la cobertura, la representatividad y la efectividad de la misma.

Hay algo tan necesario como el pan de cada da, y es la paz de cada da; la paz sin la cual el mismo pan es amargo. Amado Nervo.
Con la expedicin de la Ley 387 de 1997 se cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD), constituido por el conjunto de entidades pblicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones especcas, tendientes a la atencin integral de la poblacin desplazada. El SNAIPD funciona de acuerdo con los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralizacin y concurrencia, en los cuales se asienta la organizacin del Estado colombiano. La responsabilidad del Estado colombiano consiste en formular las polticas y adoptar las medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioecmica de los desplazados internos por la violencia. Bajo este contexto, el principio de subsidiariedad con el cual funciona el SNAIPD permite que en el momento en que la entidad territorial no pueda ejercer en forma independiente las funciones relacionadas con la atencin a la poblacin desplazada por la violencia, puede apelar a niveles superiores (el Departamento o la Nacin), para que estos la apoyen en el ejercicio de dichas funciones. Tal principio permite, en la misma direccin, establecer convenios interinstitucionales de conanciacin y asistencia tcnica con la Nacin o el departamento, como mecanismos que garanticen un manejo oportuno y eciente de todos los recursos humanos, tcnicos, administrativos y econmicos que sean indispensables para la atencin y prevencin del desplazamiento forzado por la violencia. Es precisamente bajo este esquema de cooperacin que con el Decreto 250 de 2005 se plantea en su artculo 2, el diseo
50

novaetvetera

pensamiento y vida
Por su parte, el auto 218 de 2006 estipul, con base en la necesidad de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas en estado de desplazamiento, la necesidad de establecer indicadores coherentes y efectivos como instrumentos para Medir de manera transparente conable y signicativa la efectividad de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, en relacin con dicha poltica como un todo y con cada uno de sus componentes, y Asegurar el desarrollo y ejecucin armnica y coordinada de dicha poltica. As mismo, el auto 218 orden a las distintas entidades que integran el SNAIPD (y con ello a Municipios y Departamentos) enviar un informe comn, avalado por el Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (CNAIPD), que incluyera, entre otras cosas, indicadores referentes a: La coordinacin nacional de todos los componentes de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. La coordinacin de las actividades de las entidades territoriales en desarrollo de todos los componentes de la poltica de atencin a la poblacin desplazada. Cada uno de los componentes de la poltica pblica a cargo de las entidades que conforman el SNAIPD dentro de su rea de competencia; garanta de la subsistencia mnima, apoyo para el autosostenimiento, vivienda, retornos, tierras, salud, educacin, prevencin especca, etc. Con base en lo anterior, la aplicacin de indicadores permite dar cuenta del goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, adoptar correctivos de manera oportuna frente a retrocesos o estancamientos de los programas y componentes de atencin, determinar la dimensin de la demanda especca atendida, as como el avance, retroceso o estancamiento de cada programa y componente de atencin. Es necesario tener en cuenta que Accin Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Nacional de Planeacin, presentaron el 1 de marzo de 2007 una batera de indicadores de resultado para medir el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, los cuales fueron normados a partir de los autos 109 de 2007 y 233 de 2007, y clasicados en: indicadores de goce efectivo de derechos, indicadores complementarios, e indicadores sectoriales asociados. Estos indicadores hacen nfasis en la estabilizacin socioeconmica, y cobijan los derechos a la vivienda salud, educacin, alimentacin, generacin de ingresos, identidad, a la vida, integridad personal, libertad y seguridad personal, participacin e integracin local y a la reparacin. Los procesos de seguimiento y evaluacin permiten entonces evaluar la gestin y acciones de la administracin local, as como tambin ajustar y/o replantear las metas propuestas sea por dcit o por sobredimensin de las mismas, facilitando y mejorando la gestin pblica. Igualmente, permite que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones a la comunidad en general, muchas veces organizada a travs de veeduras ciudadanas.
Situacin actual de la poltica pblica en desplazamiento forzado

Bajo el marco descentralizador, la delegacin de competencias referentes a la atencin de la poblacin en condicin de desplazamiento forzado est en manos de un gran nmero de actores que pertenecen a diferentes niveles de gobierno y que aun cuando se encuentran reunidos en el SNAIPD, no poseen vnculos de coordinacin de la poltica claros ni diferenciables. Los actores mencionados son:

INSTITUCIN Agencia Estatal para la Cooperacin Internacional y la Accin Social Ministerio Pblico Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje - Sena

NATURALEZA Pblica Pblica Pblica - Privada Pblica Nacional Autnomo Autnomo Nacional

CARCTER

novaetvetera

51

pensamiento y vida
INSTITUCIN Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos Sociedad Civil Comits Departamentales, Distritales y Municipales de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada Departamentos Distritos Municipios Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de la Proteccin Social Ministerio de Educacin Ministerio del Interior y de Justicia Ministerio de Defensa Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Instituto Colombiano de Desarrollo Rural DANSOCIAL DNP Fiscala General de la Nacin Fuerza Pblica rganos de Control Fiscal Fomipyme Banco Agrario Consejos de Poltica Social ONG nacionales e internacionales NATURALEZA Pblica Privada Nacional Independientes CARCTER

Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Pblica Privada

Descentralizado Descentralizado Descentralizado Descentralizado Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional - Descentralizado Nacional - Descentralizado Nacional Nacional Nacional - Descentralizado Nacional - Descentralizado Autnomo Nacional Nacional - Descentralizado Nacional Independientes

Es entonces a los municipios a quienes se les asigna las competencias con mayores costos presupuestales como son: el aumento de la cobertura en servicios bsicos, salud, educacin, hbitat e incorporacin en la dinmica econmi52

ca y productiva propia del lugar en el que la poblacin se ubique. En este esquema, la puesta en marcha de las competencias asignadas a las entidades territoriales partira de una

novaetvetera

pensamiento y vida
combinacin de fuentes de ingreso de distinta naturaleza y que comprende: recursos propios, de libre destinacin y con destinacin especca, recursos provenientes del Sistema General de Participaciones; de Regalas Directas y Fondo Nacional de Regalas; Crdito Externo e Interno y, nalmente, Conanciacin de entidades nacionales.

Resumen Principales Fuentes de nanciacin

Participacin en Propsito General (11.6% de los recursos) Participacin en Educacin (58.5% de los recursos) Recursos provenientes de Crdito Externo e Interno Participacin para agua potable y Saneamiento bsico (5.4% de los recursos)

Recursos provenientes de Regalas Directas y Fondo Nacional de Regalas

Participacin en Salud (24.5% de los recursos)

Sistema General de Participacin (SGP)

Recursos Propios de Libre Destinacin

Recursos Propios de Destinacin Especca FUENTES DE FINANCIACIN

Recursos provenientes de Conanciacin entidades nacionales

PLAN DE DESARROLLO
Recursos con destinacin especca

Poltica Pblica Municipal o Departamental de apoyo a la poblacin desplazada con enfoque diferencial

Recursos con los que se puede nanciar la Poltica Pblica Municipal o Departamental de apoyo a la Poblacin Desplazada con enfoque diferencial.

Sin embargo, se debe aclarar que muchos de estos recursos poseen carcter de Destinacin Especca, los cuales deben ser dirigidos a la puesta en marcha de planes, programas y proyectos del sector para el cual fue creada tal fuente; de otra parte, aquellos recursos provenientes de conanciacin dependen directamente del grado de gestin administrativa que posea el alcalde y que en gran parte de las entidades territoriales es bastante bajo. En este sentido, en municipios de sexta categora que, adems como ya se anot, concentran el 80% de la poblacin desplazada, se ha identicado que el proceso de implementacin de polticas pblicas no ha sido acompaado de las

fuentes de nanciacin necesarias para su implementacin. Situacin que ha sido sealada consistentemente por entidades tanto de carcter pblico como particular; de hecho, en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 176, 177 y 178 de 2005, la Corte Constitucional calica de insuciente el esfuerzo presupuestal para implementar las polticas de atencin a la poblacin desplazada.
El gobierno central ha destinado recursos nancieros inferiores a las necesidades de la poltica y muchas de las entidades territoriales no han destinado recursos para atender los distintos programas. La insuciencia de recursos ha afectado la mayora de los componentes de la poltica 53

novaetvetera

pensamiento y vida
y ha llevado a que las entidades que integran el SNAIPD no puedan adelantar acciones concretas adecuadas para cumplir los objetivos trazados en la poltica. Es por ello que el nivel de ejecucin de las polticas es insuciente frente a las necesidades de la poblacin desplazada y que los ndices de cobertura de sus distintos componentes son tan bajos5.

que no permiten realizar evaluaciones ex ante ni ex post y por ende no se posee informacin vericable acerca de los posibles avances en la poltica de estabilizacin socioeconmica. Teniendo en cuenta lo anteriormente descrito y basados en que el problema se puede evidenciar presupuestalmente, es necesario que todos los esfuerzos institucionales se concentren en la implementacin de un programa nanciero coherente y relacionado con las competencias asignadas a cada una de las entidades involucradas en la atencin del desplazamiento forzado. La urgencia de superar el estado de cosas inconstitucional debe por tanto signicar para el enramado institucional la implementacin de una serie de acciones que reduzcan la distancia existente entre los procesos de planeacin y presupuestacin. En tal sentido, las siguientes son una serie de alternativas de solucin que pueden ser puestas en marcha con el n de que la poltica pblica de atencin a poblacin desplazada tenga el impacto necesario:

Lo anterior genera, subsecuentemente, que organizaciones sociales, agentes humanitarios y comunidad receptora sean los principales actores involucrados en la atencin de la poblacin desplazada:
Grco 1. Porcentaje de participacin en la atencin para las familias en situacin de desplazamiento G y S sociales 10% Estado 48%

AG Humanit 42% Fuente: ENADE, CODHES.

La estimacin de costos asociados a esta competencia debe realizarse por entidades del nivel territorial en coordinacin con el nivel central, bajo mtodos tcnicos rigurosos. Las entidades territoriales deben realizar actualizaciones a las bases de informacin catastral, fuente de la imposicin gravable y por ende de ingresos propios. Debe realizarse un proceso de consolidacin de informacin, as como tambin de diseo y cumplimiento de indicadores de impacto. Asignacin de partidas presupuestales especcas, dirigidas desde el sector central al territorial, necesarias para asegurar a las familias proyectos productivos que contribuyan a su estabilizacin socioeconmica. Viabilidad nanciera al fondo nacional para la atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia (Ley 387 de 1997). Misiones de vericacin para establecer el estado de las viviendas, puestos de salud, escuelas y vas de acceso, nanciados con recursos pblicos. Reforma al Sistema General de Participaciones, incluyendo una partida especca dirigida a desplazamiento forzado.
5

Conclusiones y recomendaciones

La poltica de atencin a la poblacin desplazada que se desarrolla en Colombia ha establecido como obligacin primaria del Estado colombiano la atencin integral y diferenciada de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado; sin embargo, los resultados no han podido ser visibilizados y su impacto es relativamente bajo. Esta dinmica puede estar originada en las siguientes razones: a) la estimacin de costos asociados a esta competencia no se ha realizado bajo mtodos tcnicos rigurosos; b) no se asignan partidas presupuestales jas al cumplimiento de la competencia asignada; c) todas las entidades territoriales deben garantizar una cobertura del 100% en sectores tales como educacin, salud y saneamiento bsico, antes de poder efectuar otras inversiones con recursos provenientes de transferencias; d) las bases de informacin catastral, fuente de la imposicin gravable se encuentran desactualizadas y con errores, lo que disminuye el nivel de recaudo y por ende de ingresos propios; e) El Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) no se encuentra articulado; f) existen problemas de consolidacin de la informacin, el diseo y cumplimiento de indicadores de impacto
54

Sentencia T-025 de 2004, p. 56.

novaetvetera

pensamiento y vida
Bibliografa

BANCO DE LA REPBLICA (2004). Documentos de trabajo sobre economa regional. Descentralizacin scal y disparidades en el ingreso regional: la experiencia colombiana. Bogot.

CONSULTORA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO CODHES. (2004). Conicto armado y crisis humanitaria sostenida en Colombia: Desplazados en el limbo. . (2006). Nmero de Personas Desplazadas por Municipio de Llegada. Comparativo de llegada por trimestre e incremento o disminucin. 12 de septiembre. DECRETOS Gobierno Nacional: Decreto 250 de 2005 y 2569 de 2000.

Cartilla Plan Integral nico. (2008). Obtenido de www.vertice.gov.co

CASTRO, J. (1998). Descentralizar para pacicar. Bogot. Colombia. (2006). Auto 218. Colombia. (2007). Auto 233. Colombia. (2005). Autos 176, 177 y 178. CORTE CONSTITUCIONAL (2004). Sentencia T-025. CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA (1991) Bogot: Legis.

Derechos Humanos. (2005). Recuperado el 2008 de Observatorio septiembre: http://derechoshumanos.gov.co/observatorio indicadores/2005/septiembre/desplazamiento.pdf

LEYES DE COLOMBIA. Ley 1190 y Ley 387. Unidad Tcnica Conjunta UTEC. (2007). Plan Integral nico (PIU), febrero.

novaetvetera

55

PABLO GUADARRAMA THE HUMAN RIGHTS BEFORE THE CONFLICT BETWEEN MODERNITY AND POSTMODERNITY The political and judicial regimes prevailing anciently and in the medieval did not permit a wide deployment of individual liberties that modernity will put in a pedestal with the objective of supposedly found an eternity of a eternal society and justied by the reason, that favours the defence of the fundamental rights of the man. With this objective, the modernity was conforming an ideological apparatus, especially in liberalism, well founded philosophically that justies its political and legal proposals and decisions. The modern spirit was forged under the paradigms of equality, fraternity, liberty as long as the postmodernism emerged as the critic to the insufciencies of these paradigms. The law in the modernity was supposed to be underpinned by rationality of the arguments propitiated by a supposed democratic life, of equality and social justice that began to crack since very early when this society was revealing each more the deployment of the irrational. The consequences of the irrational discourse have been very strong and their manifestations have been embodied in multiple spheres of the contemporary spirituality and this fact has had its incidence in the recognizing and the defence of the human rights. Keywords: Human rights, modernity, post modernity, rationality, irrationalism.

Los Derechos Humanos ante el conflicto modernidad y posmodernidad

Pablo Guadarrama Gonzlez*

Resumen

Los regmenes polticos y jurdicos imperantes en la antigedad y el medioevo no permitan el amplio despliegue de libertades individuales que la modernidad se encargara despus de enaltecer con el objetivo de fundamentar la eternidad de una sociedad supuestamente perfecta y justicada por la razn, que favorecera la defensa de los derechos fundamentales del hombre. Con ese objetivo la modernidad fue conformando un aparato ideolgico especialmente en el liberalismo, bien fundamentado loscamente que justicase sus propuestas y decisiones polticas y jurdicas. El espritu moderno se forj bajo los paradigmas de la igualdad, la fraternidad, la libertad en tanto el posmodernismo emergi como la crtica a las insuciencias de esos paradogmas. El derecho en la modernidad se supona que estaba apuntalado por la racionalidad de los argumentos propiciada por una supuesta vida democrtica, de igualdad y justicia social que comenz a resquebrajarse desde muy temprano cuando esta sociedad fue revelando cada vez ms el despliegue de lo irracional. Las consecuencias del discurso irracionalista han sido muy fuertes y sus manifestaciones se han plasmado en mltiples esferas de la espiritualidad contempornea y, este hecho ha tenido su incidencia en el reconocimiento y la defensa de los derechos humanos. Palabras clave: derechos humanos, modernidad, posmodernidad, racionalidad, irracionalismo.

I. Los derechos humanos y el conflicto de la racionalidad moderna

Uno de los grandes dilemas tericos de nales del pasado siglo XX fue el supuesto agotamiento de la modernidad y con ella, del humanismo, el racionalismo, el socialismo y hasta del cristianismo (Lyotard, 1990: 11), a partir del controvertido criterio, segn el cual esta no haba cumplido plenamente sus prometidas pretensiones, especialmente el pleno despliegue de los derechos humanos. Inexorablemente se consider que la modernidad sera sustituida por una sociedad, si no superior, al menos distinta en sus principios, donde el derecho y la poltica tendran andamiajes muy diferentes e incluso contrarios a lo que hasta ese momento se consideraba el paradigma de la sociedad liberal y democrtica. Con ese objetivo se reclamaran renovados anlisis tericos sobre mltiples insatisfacciones con la modernidad, entre ellos los verdaderos alcances de los derechos humanos. A la vez, aparecieron innumerables estudios con variedad de enfoques justicativos o, por el contrario, crticos de la convocada posmodernidad. De inmediato comenzaron a aparecer propuestas de instrumentar nuevos elementos estructurales para apuntalar una presunta existente sociedad posmoderna. A nes de los ochenta e inicios de los noventa, con el desastre del socialismo real, se desat un triunfalismo neoliberal que auguraba buenos destinos al discurso voluntarista e irracionalista, revelado en su ms comn raigambre ideolgica reaccionaria1 y cuyas races haban aparecido desde media*

Ph.D. en Filosofa. Profesor de la Universidad Central de Las Villas, Santa Clara, Cuba. () all donde levanta cabeza el irracionalismo, en losofa, lleva implcita ya, por lo menos, la posibilidad de una ideologa fascista, agresivamente reaccionaria. Cundo, dnde y cmo esta posibilidad en apariencia inocente llegue a convertirse en una pavorosa realidad fascista, no puede decirlo ya la losofa. (Lukacs: 27).

novaetvetera

59

escritos paralelos
dos del siglo XIX en el ltimo Schelling, Schopenhauer, Kierkergaard y nalmente Nietzsche. Precisamente este ltimo haba sido uno de los precursores, junto con Marx, de la crtica a las insuciencias de la losofa moderna (Guadarrama, 2005) y de la propia modernidad (Guadarrama, 2002: 103), aunque por supuesto con posturas muy distantes entre s. A nes del siglo XX el irracionalismo recobr vitalidad, pues pareca corresponder muy bien con el discurso neoliberal que tomaba auge por entonces, en aparente lucha contra los totalitarismos y reivindicaba aparentemente la democracia, cuando en verdad esta atenta contra ella por la propia naturaleza de la sociedad, donde se considera que el valor supremo que debe regir las relaciones sociales es el mercado y, por tanto, el ser superior es aquel que lo controle. De manera que en el conicto entre el plano econmico y el jurdico-poltico en el capitalismo globalizado y neoliberal se hace mucho ms evidente que en los tiempos premonopolistas; y este hecho incide de manera negativa en las conquistas anteriormente alcanzadas en las luchas por los derechos humanos. Para el economista espaol Juan Francisco Martn Seco, Todo el proyecto neoliberal puede reducirse al intento del poder econmico por quitarse el yugo impuesto por el poder poltico democrtico. Su credo, si as se puede llamar, podemos sintetizarlo en siete puntos: 1) Mundializacin de la economa y aceptacin del libre cambio. 2) Mercados desregulados. En especial el mercado de trabajo. 3) Poltica monetaria intensa y restrictiva. 4) Odio a lo pblico. 5) Polticas scales regresivas. 6) Destruccin de los mecanismos de proteccin social. 7) Pretensin de hegemona en el pensamiento econmico (Daz Seco: 154). Es evidente que para esas propuestas de desregulacin de los mercados, especialmente el de trabajo, las posturas racionales pueden resultar contraproducentes o adversas a sus intereses, pues lo que se trata es de estimular el caos, el desorden, la inseguridad, la incertidumbre, al menos para los sectores cuya subsistencia depende de buenas ofertas en el mercado laboral, pues quienes tienen atesoradas sus ganancias no se preocupan mucho de manera inmediata por sus posibles vaivenes.
60

Un estado de desequilibro permanente propicia que los obreros acepten cualquier oferta salarial o condiciones de trabajo indignas, al menos para poder subsistir al da siguiente y seguir buscando alternativas mejores. Sin embargo, una atinada y responsable decisin tanto de los empresarios como de los funcionarios pblicos, que deben velar por el desarrollo de adecuadas polticas laborales, debe tener presente que cuando se establecen medidas injustas que desfavorecen a los trabajadores pueden producirse conictos y hasta explosiones sociales que a la larga afectan a toda la sociedad, incluyendo por supuesto a los propios empresarios. La modernidad desde su consolidacin invoc el triunfo de la racionalidad, el orden y progreso entre sus consignas liberales fundamentadas ideolgicamente en el liberalismo y loscamente en el positivismo (Guadarrama, 2004), especialmente en Amrica Latina. Si algo pareca diferenciar al socialismo del capitalismo era que frente a la espontaneidad fundamentada en la validez de lo irracional, el socialismo deba proponer el control racional de los recursos naturales y sociales en benecio de la sociedad por medio de la planicacin y tomando en cuenta las necesidades reales de los diferentes sectores sociales econmicamente desiguales; sin embargo, lamentablemente no siempre sucedi as y algunos experimentos de socialismo real fueron desmontados por los mismos pueblos que los haban gestado dada la alta dosis de irracionalidad que haban revelado. En denitiva, los fracasos de tales experiencias socialistas, del mismo modo que las del nazismo y el fascismo, en general, lo mismo que en Europa y Japn/y en sus rplicas de las dictaduras del Cono Sur latinoamericano, dadas sus extraordinarias violaciones de los derechos humanos, demostraron una vez ms que el irracionalismo siempre es hostil al intento de construir racionalmente una sociedad ms humana y justa. Evidentemente, en los ltimos tiempos y, sobre todo, a principios de este no menos convulso siglo XXI, tras la vorgine de la globalizacin y los desastres causados por la implementacin de polticas neoliberales, se ha ido poniendo en desuso el discurso posmodernista. Pero el hecho de su atenuacin no signica en modo alguno que no sea procedente detenerse en el anlisis terico de sus implicaciones, pues aunque tal vez no ocupe la atencin principal de los crculos intelectuales contemporneos, muchas de sus propuestas subyacen y se justicaron por determinados contenidos que posean argumentos vlidos y ncleos racionales sucientes. La modernidad desde su gestacin tuvo necesidad de desarrollar nuevas bases loscas y jurdicas, pero sobre todo

novaetvetera

escritos paralelos
para apuntalar tericamente un aparato jurdico y poltico como los derechos humanos o el Estado de derecho que ni la antigedad ni el medioevo le podan proporcionar plenamente a la sociedad, aun cuando pudiesen tomarse de manera aislada algunas conquistas anteriores. En ocasiones, parece que estos derechos tuvieran una determinacin ultraterrena, aunque no necesariamente divina, pero dan apariencia de haber descendido del cielo a la tierra2 o de presentarse como la lnea del horizonte ocenico, que mientras ms se avanza hacia ella ms distante parece situarse, aunque en verdad siempre se avance en el recorrido realizado. Si algo ha caracterizado a la modernidad es la capacidad de promover como factores favorables al progreso humano, un conjunto de acciones que concebidas como derechos ciudadanos, derechos individuales o genricamente como derechos humanos, especialmente en el plano poltico y jurdico, se han constituido en conquistas extraordinarias de la humanidad ya muy difcilmente reversibles. En verdad lo son, siempre y cuando estn acompaados del derecho a la salud, a la educacin, al trabajo, a la seguridad social, a la alimentacin, la vivienda, etc.; en n, los derechos ms elementales de la vida que le permitan a una persona, al menos el mnimo de una existencia digna; y, una vez resueltos esos problemas vitales, entonces es deseable y tambin necesario tener derecho al voto, a la palabra, a la protesta, a la reunin, al libre movimiento, etc. En los ltimos tiempos de predominio de la ideologa neoliberal se han dado algunos pasos atrs en relacin con la mayora de las conquistas alcanzadas en cuanto a muchos de estos derechos3; y, especialmente despus de la derrota del socialismo sovitico y de los pases socialistas de Europa Oriental, tom fuerza la idea de que muchas de esas conquistas sociales no podan ser sustentadas, pues iban a contracorriente de las utilitaristas concepciones prevalecientes. Por esa razn, Pablo Salvat considera Por cierto, la reimplantacin de la democracia ha sido positiva y ha signicado un retroceso en el irrespeto a los derechos humanos de las personas. Sin embargo, esta nueva situacin no puede considerarse como la realizacin plena de esos derechos. An tenemos analfabetismo, miseria, exclusiones de todo tipo, entre nosotros. Por tanto, hay que ampliar la nocin de los derechos humanos. Y los campos que pueden irradiar en el presente. Ello obliga a tener y producir una nocin ms amplia de los derechos humanos, no remitida solamente a derechos cvico-individuales, sino tambin a todo aquel conjunto de derechos que aparecen como condicin de posibilidad para la misma realizacin de aquellas prerrogativas individuales (Salvat Boloa, 2005: 136). Lo que resulta paradjico e irracional, pues se supone que el desarrollo de la democracia propiciara esos derechos y, lamentablemente, al menos en los ltimos tiempos, no ha sido as, pues la democracia se ha limitado al plano de la poltica en lugar de ampliarse al plano social, como oportunamente denunciara el destacado intelectual colombiano Antonio Garca Nossa, al considerar que el despliegue de la democracia es un problema total que no puede ser retaceado ni resuelto por partes (Garca, 1951: 5). Mxime cuando a su juicio existe una marcada contradiccin entre el capitalismo, el liberalismo4 y el logro pleno de la democracia, la que solo sera posible segn su criterio en lo que deba ser propiamente el socialismo, que no es precisamente el modelo sovitico. A la par, la burguesa tuvo necesidad de desarrollar un instrumento ms ecaz para salvaguardar sus intereses; esto es el llamado Estado de Derecho, aunque este tambin desplegara una fachada de universalidad representativa. Y con ese n, gest bases loscas ms acordes con las nuevas exigencias y hasta quizs en mayor consonancia con la tesis de Marx, segn la cual la realidad no puede ascender de los libros, sino, al revs, los libros deben ascender de la realidad, lo cual no signica minimizar el papel de los pensadores en la formulacin de modelos de sociedad, de sus leyes, rasgos, etc. Pero, en verdad, una vez constituido el nuevo proyecto poltico y social es cuando ms los analistas despliegan su actividad terica para el apuntalamiento o crtica superadora. Siempre ha sucedido as en la historia, y parece que el futuro no ha de ser muy distinto. Por tal motivo, resulta tan errneo hiperbolizar el papel de lsofos e idelogos de los nuevos proyectos de reorganizacin sociopoltica como minimizarlo. De ah que histricamente los gobernantes, desde reyes,
2

Los derechos humanos son como la democracia: solo puede avistarse si subsiste el ideal, son como la realidad: slo puede enunciarse si se mantiene la ilusin; son como el rayo: cae con la tempestad a tierra pero se forma bien arriba. Este es el espacio de la utopa, de lo que ha permitido que la humanidad transite por sobre las miserias cazando las grandezas. (Orejuela: 351). Desde hace muchos lustros se viene insistiendo en una ofensiva reaccionaria contra el Estado social y democrtico de derecho, el cual se quiere reducir al mnimo. Se pretende recuperar falsamente la sociedad civil, mediante las consignas: ms mercado, menos Estado, ms privatizaciones, menos servicios pblicos, ms justicia particular, menos derecho ocial. Esta tendencia neoconservadora resucita, en el fondo, el viejo capitalismo liberal, con otra consigna: Carlos Marx ha muerto, Viva Adam Smith! (Ortiz: 60). Aqu el problema radica en que el liberalismo persiste en montar la democracia sobre un piso de economa capitalista, considerando el capitalismo como el sistema econmico de la democracia y a la democracia como el sistema poltico del capitalismo; el problema es nada ms que formal y poltico(Garca, 1987: 5).

novaetvetera

61

escritos paralelos
presidentes o dictadores, hayan necesitado siempre tener a su alcance inmediato algn prestigioso intelectual autntico que pueda ayudarles a interpretar el mundo si desea conservarlo o transformarlo. Lo mismo Aristteles en su asesora al imperio macednico, que Voltaire al zarismo, o Fukuyama, Hungtinton, Brezezinsky o Tofer a los gobernantes estadounidenses, no han hecho ms que conrmar que la solidez de un imperio se puede tambin vaticinar no solo por las armas y el podero econmico, sino por la organicidad de los sistemas tericos que lo sustenten. En una dialctica correlacin las teoras se han apoderado de la realidad, y esta se ha aferrado a ellas en tanto faciliten su desarrollo, pero cuando lo han obstaculizado han demandado nuevas formulaciones tericas y casi siempre las han conseguido. La concepcin de un Estado de Derecho no es una excepcin, sino que fue una exigencia prctica de la consumacin de la modernidad y ha tenido su consecuente conformacin terica, pues segn plantea Elas Daz:
El Estado de Derecho es as una invencin, una construccin, un resultado histrico, una conquista ms bien lenta y gradual (tambin dual, bifronte), hecha por gentes e individuos, sectores sociales, que frente a poderes despticos o ajenos, buscaban seguridad para sus personas, sus bienes y sus propiedades, y que, a su vez, al ampliar el espectro, exigen garantas y proteccin efectiva para otras manifestaciones de su libertad; y ello, en forma tanto de positiva intervencin en los asuntos pblicos como de negativa no interferencia de los dems. (Daz: 64).

cin, etc., sino por innidad de elementos cualitativamente ms desarrollados tanto en el plano material como espiritual de una sociedad determinada, que van desde los elementos sometidos al rigor de las leyes mercantiles hasta los ms espiritualmente fecundos. Si algo ha caracterizado y diferenciado al capitalismo de las sociedades que le precedieron incluso en algunos aspectos hasta en relacin con algunas experiencias del socialismo real, ha sido la capacidad de soar con la posibilidad del innito enriquecimiento de aquellas personas consideradas exitosas, aunque su presunta suerte implique la destruccin de las posibilidades de dignicacin de otras. Los regmenes polticos y jurdicos, y hasta las normas ticas imperantes en las sociedades premodernas, no permitan un amplio despliegue de las libertades individuales que el pensamiento de la Ilustracin se encargara despus de enaltecer con el objetivo de fundamentar la supuesta eternidad de una sociedad supuestamente perfecta y justicada por la razn entindase la presunta racionalidad del mercado, que constantemente pone de maniesto la irracionalidad de su comportamiento y consecuencias. Con ese objetivo, la modernidad fue conformando un aparato ideolgico especialmente en el liberalismo, bien fundamentado loscamente, que justicase sus propuestas y decisiones polticas y jurdicas. De tal modo ha ido gestando sus lsofos e idelogos que se han encargado de conformar el aparato ideolgico, poltico y jurdico de los nuevos sistemas sociales. Ahora bien, como plantea Julio Fernndez Bult: no siempre los pensadores connotados representan las ideas polticas y jurdicas de su poca, ni tan siquiera las de una clase o un estrato social (Fernndez Bult: 3). La secularizacin de la poltica, como se evidencia en Maquiavelo, del mismo modo que se apreci en el derecho, constituy una necesidad inexorable para el despliegue de las nuevas relaciones de produccin en las que de una forma u otra no podan ignorarse o excluirse los derechos de los reales productores de los bienes: la clase obrera. Bajo el manto de una igualdad jurdica formal expresada en la condicin de ciudadano se encubri, de manera sutil, la justicacin de nuevas formas de dominacin aparentemente muy adecuadas y formuladas sobre la base de un humanismo abstracto. La modernidad, en cierto modo, se presentaba como la consumacin de las propuestas humanistas gestadas en el proceso renacentista y de descomposicin del rgimen feudal, en el que la condicin humana estaba supeditada a las voluntades de reyes, nobles y del aparato eclesistico.

Ya hoy en da le resulta a la burguesa muy difcil presumir que sus intereses representan los de toda la ciudadana en general, pues el ciclo de la revoluciones socialistas con sus xitos y fracasos puso en evidencia claramente que el capitalismo no era tampoco el mejor de los mundos posibles, como auguraban los pensadores de la Ilustracin. En verdad, las transformaciones que se iban produciendo en la esfera econmica, productiva, comercial, nanciera, etc. exigan grandes cambios en los aparatos ideolgicos que justicaran las decisivas transformaciones que se demandaban en el plano poltico y jurdico para instalar una sociedad con mayor nivel de desarrollo y progreso en todos los rdenes de la vida material y espiritual. La superioridad de una sociedad sobre otra nunca ha podido medirse en trminos absolutamente cuantitativos por simples dimensiones concretas de produccin o productividad, rentabilidad o capacidad de ahorro y consumo de la pobla62

novaetvetera

escritos paralelos
La burguesa desde su gestacin hasta nuestros das ha tratado por todos los medios de presentarse a s misma como la que ms ha luchado por la conquista y el ejercicio de los derechos humanos, al considerar que estos de un modo u otro a la larga siempre se han revertido favorablemente en su despliegue omnilateral, que le ha posibilitado ir conquistando de manera paulatina espacios antes inimaginables. Si su ambicin de poder al inicio de la modernidad se circunscriba bsicamente al dominio econmico y luego al poltico, a n de poder asegurar ambas esferas se vio precisada a controlar la produccin y el ejercicio jurdico de manera que el derecho no se convirtiera en un bumern que afectara sus propios intereses. Por ltimo, no satisfecha con haber alcanzado conquistas extraordinarias en la industria, el comercio, la ciencia y la tecnologa ya reconocidas en el siglo XIX, y a la vez en el control de las esferas bsicas de la sociedad en el plano poltico y jurdico, se lanz con fuerza extraordinaria en el pasado siglo XX, al dominio ideolgico, cultural y espiritual como nunca antes haba sido posible, gracias al manejo de medios masivos de comunicacin y a conocimientos cada vez ms profundos y precisos de la psicologa, la sociologa, la politologa, etc., que le han permitido hasta la manipulacin de las conciencias, con efectos desastrosos en ocasiones para la humanidad, como fue permitir que Hitler llegara al poder. A la burguesa no le ha bastado con aprovechar al mximo las fuerzas encantadoras que desataban las ciencias naturales, discriminadas antes de la Revolucin Industrial y luego pragmticamente impulsadas en benecio del capital. Tambin se ha dedicado a manipular los resultados de las ciencias sociales, las humanidades y hasta de la religin en provecho propio. No existe esfera de la vida contempornea, ya sea en el campo econmico, como en la sociedad poltica y la sociedad civil, desde las manifestaciones ms sutiles de la moralidad, la religiosidad o las concepciones de la justicia, donde los criterios de validez estn al margen de las formas de dominacin burguesas contemporneas. Sin embargo, sera superuo presuponer que no ha habido cambios, no solo en cuanto a la forma, sino en cuanto a algunos contenidos bsicos de la fundamentacin losca del completamiento de la modernidad. A todo este fermento ideolgico de triunfalismo contribuyeron considerablemente las crisis del socialismo con las profundas antinomias (Guadarrama: 2003) que generaron mltiples falacias, entre ellas, que la historia haba concluido y que comenzara la poca del sempiterno imperio del capitalismo y su ideologa liberal renovada. Suponer que las instituciones burguesas plantea Heinz Dieterich Steffan no son pasajeras, sino que representan el n de la evolucin humana (Fukuyama), signica caer en el absurdo de armar que la sociedad burguesa est exenta de las leyes ontolgicas del universo (Steffan, 2001: 16). Argumento este que indudablemente resulta vlido tambin para aquellos que consideraban al comunismo como el nico derrotero nal de la historia, que devendra en una aburrida sociedad de bienestar absoluto donde no habra nada que hacer, pues todos los problemas estaran resueltos y superadas todas las posibles contradicciones, lo cual implicaba una rotunda contravencin de toda concepcin dialctica de la historia. En realidad, y como considera Wallerstein:
La destruccin del muro de Berln y la subsecuente disolucin de la URSS han sido celebradas como la cada de los comunismos y el derrumbe del marxismo-leninismo como fuerza ideolgica del mundo moderno. Sin duda eso es correcto. Adems, han sido celebradas como el triunfo denitivo del liberalismo como ideologa. Esta es una percepcin totalmente equivocada de la realidad. Por el contrario, esos acontecimientos marcaron aun ms el derrumbe del liberalismo y nuestra entrada denitiva en el mundo posterior del liberalismo. (Wallerstein, 2002: 107).

El destacado socilogo norteamericano, al plantear a su vez las causas de lo que llama el colapso de la legitimidad (Wallerstein, 2002: 37) que se vive en la actualidad, considera con razn que
nuestra primera necesidad es tener claro qu es lo deciente en nuestro moderno sistema-mundo, qu es lo que provoca que un porcentaje muy alto de la poblacin mundial se encuentre encolerizada con l o que, al menos, mantenga un juicio ambivalente respecto a sus mritos sociales. (Wallerstein, 2002: 40).

No resulta difcil observar cotidianamente, sin necesidad de dedicarse a profundas investigaciones de jurisprudencia, sino simplemente ante la pantalla del televisor, tal colapso de legitimidad marcada porque el gobierno del mayor imperio que ha existido en este planeta maneja las decisiones de la Organizacin de Naciones Unidas a su antojo cuando desea otorgarle alguna muestra de formalidad o simplemente la ignora totalmente para invadir pueblos y masacrarlos, para lo cual inventa pretextos como la existencia de armas qumicas, biolgicas, nucleares, etc., pues presupone arbitrariamente que l y sus aliados son los nicos que deben poseerlas para utilizarlas a su antojo. Jams pudo imaginar Francisco de Vitoria adnde iran a parar sus valiosas contribuciones al derecho internacional y al derecho de los pueblos. Pareciera que el boleto de entrada de la modernidad a la posmodernidad tuviera como costo el abandono de la racionalidad y el predominio de la arbitrariedad jurdica en la re63

novaetvetera

escritos paralelos
lacin entre los pases capitalistas desarrollados y el mundo ex colonial. La exacerbacin de los fundamentalismos ideolgicos, religiosos y polticos ha sido un favorable caldo de cultivo para estimular el irracionalismo como base losca de actitudes irracionales en la poltica y el derecho en este mundo globalizado y presuntamente postmoderno (Guadarrama, 2006: 89-104), en el que los derechos humanos no siempre han salido bien parados.
II. La presunta superacin posmoderna de la modernidad

Ser moderno siempre ha exigido una actitud renovadora ante lo establecido y comnmente aceptado como normal o adecuado. Una actitud moderna es cuestionadora de lo existente por considerar que no ha cumplido con las exigencias de los tiempos nuevos. La posmodernidad pareci ser la insatisfaccin con la satisfaccin de la modernidad. La modernidad puede, entre otras deniciones, ser entendida como la etapa de la historia en que la civilizacin alcanza un grado de madurez tal que rinde culto a la autonoma de la razn y se cree fervientemente en su poder, lo que propicia una conanza desmedida en la ciencia y en la capacidad humana por conocer el mundo y dominar todas sus fuerzas ms recnditas, a partir del supuesto de que con el cultivo del conocimiento se logra la plena realizacin humana. De esa creencia se deriva otra, an ms nefasta: considerar que el desarrollo de la tcnica por s solo producir la innita satisfaccin humana a sus crecientes necesidades. La posmodernidad pone en entredicho tanto estas creencias como que la historia transcurra en un proceso lineal y permanentemente progresivo y ascendente. Una reconstruccin objetiva de la historia presupone necesariamente reconocer los momentos zigzagueantes, los retrocesos parciales y totales, los altibajos en el progreso humano, que conducen al discurso posmodernista a cuestionarse la validez de este todo tipo de progreso, incluyendo el de los sistemas sociales, polticos y jurdicos, lo que implica lgicamente el reconocimiento de la validez de los derechos humanos. El mundo de la modernidad exigi la secularizacin de la educacin, la poltica y el derecho. Se pens que al poner cada cosa en su sitio a partir de criterios humanistas y racionales, se permitira un mejor despliegue al hombre civilizado y laico. Pero la posmodernidad le ha jugado una mala pasada al hombre al atiborrarlo de sectas religiosas y cuasirreligiosas, como para que no olvide su ancestral impotencia ante la incertidumbre y lo inconmensurable. El espritu moderno se forj bajo los paradigmas de la igualdad, la fraternidad, la
64

libertad; el posmodernismo es la crtica a las insuciencias de esos paradogmas. El canon de la igualdad jurdica ante la ley se deshizo ante la agudeza, tal vez posmodernista, de un campesino que me comentaba en Mxico: Aqu todos somos iguales, pero algunos somos ms iguales que otros. El igualitarismo del fracasado socialismo real revel lo que Nietzsche con sus irracionales desequilibrios auguraba al considerar que con la Comuna de Pars y las pronosticadas guerras y revoluciones del siglo XX, los pilares de la modernidad quedaran resquebrajados. La fraternidad preconizada por la modernidad se puso a prueba desde la Revolucin Francesa, y se atisbaron sus lmites con los fracasos de los movimientos revolucionarios del siglo XIX. Empez a revelarse que aquella slo era ms factible de encontrar en los elementos, sectores sociales o clases cercanos entre s, en lugar de apreciarse entre los ms distantes. La posmodernidad no solo puso freno a la idea de la posible igualdad, sino a que la fraternidad incrementase sus posibilidades de vida. La libertad, como derecho humano fundamental, se ha constituido en emblema de la modernidad. La ancestral aspiracin del hombre es realizarse en todos los planos de su vida material y espiritual, y pareca que encontrara denitivamente su consumacin en la vida poltica. La posmodernidad puso de maniesto no solo los lmites de la poltica experimentada hasta el presente, sino tambin toda posible poltica. La sociedad civil se ha convertido paulatinamente en fuerza desbordante de fronteras que amenaza ahogar la esfera de la poltica, aun cuando esta reverdezca por doquier en actitud desaante. No hay modo de ser moderno sin respetar los derechos humanos y ser democrtico, aun cuando se olviden las taras griegas de esta conquista del gnero humano. La burguesa en su ascenso vertiginoso tuvo que enarbolar las banderas de la democracia y desarrollar ideas y prcticas novedosas para que estas posibilitasen echar a andar la maquinaria del capitalismo. La posmodernidad demuestra que la democracia es una utopa concreta que hay que seguir cultivando. Compartir la modernidad es sentir encanto por esos pilares de la civilizacin que Occidente ha querido monopolizar patrimonialmente. Con la posmodernidad crece el desencanto y a veces se hace apologa a lo intrascendente, porque hay aburrimiento de la trascendencia. Se pretende trascender a travs de lo intrascendente, aunque no se renuncie en modo alguno a las conquistas de la modernidad, porque renunciar a la modernidad ser siempre un injusticado suicidio del proceso civilizatorio. La modernidad es una conquista del hombre sobre s mismo, sobre sus defectos e insuciencias. La posmodernidad parece ser el triunfo del ego sobre el logos. Pero no de un ego simplemente individual, sino del ego

novaetvetera

escritos paralelos
de lites de consumo e intelectuales sobre las masas perifricas. El equilibrio, la racionalidad, la armona, el sosiego, la iluminacin se han articulado en la visin tica y esttica del hombre moderno. El arte posmoderno tiene que asimilar aquellos valores, pero como si los descalicara. Renuncia a ellos y bajo cuerda los reanima, como si fuera imposible dejar, alguna vez, de ser modernos. La racionalidad moderna quera asxiar los mitos como expresin de la infancia de la civilizacin humana que deba ser superada, pero en su lugar fueron constituyndose nuevos mitos que ahora toman nuevos aires posmodernos. El hombre no puede jams renunciar a los sueos, utopas y a la construccin de mitos. La entrada a la posmodernidad parece ser el ms grande de los ltimos tiempos. El efecto del derrumbe del socialismo real en Europa fue el caldo de cultivo para entrever que algn tipo nuevo de sociedad deba conformarse para entresacar al hombre del marasmo de los conformismos. La modernidad, contraproducentemente a su espritu originario, haba frenado en ocasiones la renovacin que siempre exige el espritu revolucionario y que anteriormente la caracterizaba. Algunos discursos posmodernistas y se hace necesario diferenciarlos porque no constituyen una masa uniforme estimulan la transformacin radical de la sociedad, pero al tener presente la procedencia primermundista de la mayor parte de los gestores de este discurso, se pueden entrever mejor las pretensiones conservadoras de muchas de sus formulaciones. La modernidad ha convertido el equilibrio armnico en presupuesto indispensable para conformar y resguardar el orden existente. La posmodernidad induce al desenfreno, justica la esquizofrenia social, siempre y cuando esta no conduzca a que la trastocacin de valores ponga en peligro las principales conquistas de la modernidad, entre las que se destacan los derechos humanos. Para ser posmoderno, consecuentemente, hay que pararse de manera adecuada sobre los cimientos bien encofrados de la modernidad. De lo contrario, se corre el riesgo de que tanto la modernidad como la posmodernidad vayan a parar al basurero de la historia, y eso no lo perdonarn los nuevos actores modernos que ya el futuro anuncia, al menos para estas tierras latinoamericanas, en medio de la bruma posmodernista. En Amrica Latina la posmodernidad an tiene muchas cuentas pendientes, cuando quizs ya en el mundo desarrollado parecen sobrar chequeras para pagar las cuentas que exige la posmodernidad. Sin embargo, dentro de ese mundo de despedidas de la modernidad hay grandes sectores sociales que han reclamado el complemento de esta. Es hora ya de asumir una actitud moderna, es decir crtica, ante la presunta posmodernidad y ms bien intentar el completamiento de las aspiraciones de la modernidad en cuanto a la realizacin, entre otras aspiraciones, de los derechos bsicos que posibilitan la mejor y progresiva humanizacin del hombre.
III. Los derechos humanos y las bases filosficas e ideolgicas del neoliberalismo

Aunque las ideas de libertad, derecho y justicia aparecen entre las ms ancestrales expresiones de la civilizacin humana, del mismo modo que existen pruebas del antiqusimo conicto, desde las primeras reexiones loscas que surgieron en diversas culturas del mundo, entre las concepciones humanistas y las alienantes, no hay dudas de que la elaboracin terica ms profunda de los conceptos de libertad, derecho y justicia, y sus mayores pretensiones de realizacin prctica han sido una conquista de la modernidad. Del mismo modo tambin que las conquistas democrticas han sido paulatinamente alcanzadas desde las primeras manifestaciones de la civilizacin hasta nuestros das, y en distintas regiones del orbe, nadie puede negar que la aceleracin que le imprime la cultura occidental al proceso civilizatorio ha sido tan signicativa que en ocasiones se le hiperboliza (Mignolo,1999: 54), y se ha llegado tambin a considerar incorrectamente que la democracia, lo mismo en su realizacin prctica que en su desarrollo terico, ha sido patrimonio exclusivo de la modernidad. En verdad, cuando se pretende circunscribir el ejercicio de la democracia y de las libertades poltico-sociales a la modernidad y fundamentalmente a la poca de las luchas de la burguesa frente al feudalismo, se es injusto con algunas expresiones culturales de otras pocas y regiones del mundo, que tambin desarrollaron prcticas e ideas democrticas. Tales interpretaciones maniqueas de la historia han pretendido concebir el triunfo del capitalismo respecto a las sociedades anteriores en trminos de blanco y negro, sin prestar debida atencin a las distintas tonalidades de grises que median entre esta sociedad y las formaciones socioeconmicas anteriores. Se ignora o subestima que la proclamada sociedad moderna y civilizada restableci las formas ms crueles de esclavitud y discriminacin racial, y de ese modo puso en entredicho la proclamada democracia y las libertades para una considerable parte de la poblacin esclavizada, que incluso en algunos pases y momentos lleg a constituir
65

novaetvetera

escritos paralelos
peligrosamente mayora. Tambin usualmente se opaca que en el feudalismo, en relacin con la sociedad esclavista anterior, se alcanzaron algunas prerrogativas para los campesinos, siervos, artesanos, funcionarios, etc. La burguesa en su ascenso vertiginoso necesitaba forjar con solidez las bases ideolgicas de sus transformaciones y posteriormente de su triunfo revolucionario, y muchos pensadores de la nueva poca se dedicaron a lograr la consolidacin del aparato terico y losco del liberalismo que deba sustentarle. Algo muy distinto sucede en la actualidad respecto al papel de la losofa en tiempos de globalizacin posmoderna. A juicio de Paul Ravelo:
As las cosas, en la medida en que la densa y plural red del capitalismo contemporneo se autoarma como historicidad del desastre, de ella se dice que no es ya pensable por la losofa, pues ya no funciona ni con capacidad de argumentacin de cognicin, ni con criterio regulativo de prescripcin tica. Hay ya factibilidad, pero no criterios universales de validez de tipo cognitivo-moral. (Ravelo, 2004: 47).

resultaran para el poder dominante muy peligrosas, y por tal consideracin fueron censuradas. Del mismo modo, al plantear Rousseau que no es, pues, tanto el entendimiento lo que establece entre los animales y el hombre la distincin especca, sino su calidad de agente libre (Rousseau, 1998: 538) estableca la condicin de la libertad como condicin bsica de la existencia humana. Aunque en otro momento se lamentaba de que el hombre ha nacido libre, y sin embargo, vive en todas partes entre cadenas. El mismo que se considera amo no deja por eso de ser menos esclavo que los dems (Rousseau, 1998: 605). Con esta declaracin el liberalismo podra posteriormente alimentarse, sin percatarse del doble lo de ella. Por esa razn en Rousseau se aliment el espritu revolucionario jacobino, y el ilustrado se torn ideolgicamente revoltoso. Las bases loscas e ideolgicas del neoliberalismo lgicamente descansan sobre los pilares del liberalismo, segn los cuales el eje central y primordial de la sociedad es el individuo, el cual debe salvaguardarse por encima de cualquier otra entidad, aun cuando esta presuma representarlo como Estado, partido, clase social, Iglesia, etc. Se parte del presupuesto de que la libertad individual debe ser protegida esencialmente para salvaguardar el derecho a la propiedad privada y que esta pueda someterse a las libres relaciones de la economa de mercado. Una interpretacin forzada de los fundamentos loscos tanto del liberalismo como de su renovacin contempornea, podra llevar a pensar que su proclamado individualismo implica necesariamente desatender cualquier tipo de compromiso y obligacin social o colectiva. Sin embargo, el asunto no es tan sencillo. Los ms preclaros pensadores de todos los tiempos, desde Aristteles, con su consideracin del hombre como zoon politikon, hasta los ilustrados modernos, han insistido siempre en que el hombre no es un ser aislado o absolutamente independiente de sus relaciones sociales (Marx: 635) y de las distintas formas de organizacin social que existen en la historia.

Ahora bien, la losofa moderna haba ido gestando en el plano epistemolgico y tico una serie de concepciones que facilitaran el desarrollo posterior de los criterios sociopolticos e ideolgicos del liberalismo. Si no se hubieran producido con antelacin los descubrimientos de la trascendencia de la subjetividad de la capacidad racional humana, de la relativa igualdad entre los hombres, del culto a la libertad en todos los planos de la actividad humana, incluyendo como es lgico hasta la libertad de creencias religiosas, etc., difcilmente hubiese podido el liberalismo cristalizar en un coherente aparato de sustentacin ideolgica de las bases econmicas, polticas y jurdicas de la sociedad capitalista, especialmente de los derechos humanos. Cuando Descartes sostena: nunca he credo que mi espritu es ms perfecto que el del vulgo y con frecuencia he llegado a desear para mi espritu cualidades que en otros he observado: rapidez en el pensamiento, imaginacin clara y distinta, memoria rme y extensa (Descartes: 4), estaba sentando en el siglo XVII algunas de las bases para la consideracin, en algn modo, de la igualdad humana y de las posibilidades que deban otorgrseles a todos, especialmente a travs de la educacin, para el libre desarrollo de sus potencialidades personales. En esa misma temprana poca de la sociedad burguesa los fundamentos polticos y jurdicos del liberalismo encontraran un fuerte antecedente en la concepcin sobre los nes del Estado de Spinoza5. Era lgico que sus ideas tan precoces en una poca tan temprana del desarrollo del capitalismo
66

De los fundamentos del Estado, anteriormente explicados, se sigue, con toda evidencia, que su n ltimo no es dominar a los hombres ni sujetarlos por el miedo y someterlos a otro, sino, por el contrario, liberarlos a todos del miedo para que vivan, en cuanto sea posible, con seguridad; esto es, para que conserven al mximo este derecho suyo natural de existir y de obrar sin dao suyo ni ajeno. El n del Estado, repito, no es convertir a los hombres de seres racionales en bestias o autmatas, sino lograr ms bien que su alma (mens) y su cuerpo desempeen sus funciones con seguridad, y que ellos se sirvan de su razn libre y que no se combatan con odios, iras o engaos, ni se ataquen con perversas intenciones. El verdadero n del Estado es, pues, la libertad. (Spinoza: 410-411).

novaetvetera

escritos paralelos
Ya desde el siglo XVIII, en la Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano proclamada por la Asamblea Nacional de Francia se expresaba claramente la preocupacin porque la realizacin de tales derechos no implicara una absolutizacin de lo individual y, por tanto, algn tipo de indiferencia por sus consecuencias sociales6. El excesivo individualismo preconizado por el neoliberalismo contemporneo, si bien tiene vasos comunicantes con la defensa de la individualidad planteada por el pensamiento liberal anterior, constituye en verdad una extralimitacin peligrosa que atenta ideolgicamente contra la necesaria cohesin social que exige cualquier sociedad civilizada. Posteriormente, uno de los padres del liberalismo decimonnico, John Stuart Mill, declaraba: La nica parte de la conducta de todo hombre de que es responsable ante la sociedad, es aquella que se relaciona con los dems. En lo que slo concierne a l mismo, su independencia debe ser absoluta. Todo individuo es soberano sobre s mismo, as como su cuerpo y su mente (Stuart Mill, 1965: 32). O sea, que si bien por un lado establece una soberana sobre la persona, toma precauciones en cuanto a que la realizacin de esta no implique en modo alguno la afectacin de otros. La preocupacin por lo social es permanente en este y otros idelogos del liberalismo. Tal vez uno de los rasgos que diferencian al neoliberalismo de su precursor el liberalismo es brindar mucha menos atencin a la interdependencia social de los individuos, al pensar de manera ilusoria que la resultante de la lucha aislada por la supervivencia de los individuos de manera espontnea siempre redundara en benecio social, algo que la experiencia histrica ha desmentido y ha sido reconocido por muchos investigadores. Debe destacarse, que incluso idelogos del liberalismo decimonnico y cultivadores del socialdarwinismo como Spencer, trataron de encontrar en el meliorismo una frmula que contribuyera a conformar conanza en la posibilidad de un mejoramiento de las condiciones de vida de los ms infortunados a travs de la educacin, de la atencin de las empresas a sus obreros y de los gobiernos a los ciudadanos, aun cuando el lsofo ingls fuese un defensor de las prerrogativas del individuo frente al Estado. Spencer consideraba que en los primeros estadios de la evolucin humana se justicaba el enfrentamiento por la supervivencia entre los individuos, tanto animales como humanos. Pero este hecho era solo comprensible durante una primera etapa de la evolucin social, y no de manera permanente, y mucho menos lgico resultara que deba tender a incrementarse en el futuro. En su lugar consideraba que la solidaridad y la cooperacin caracterizaran el rumbo del progreso humano7. Todo lo contrario propugnan los idelogos actuales del neoliberalismo, quienes vaticinan la futura guerra de todos contra todos, en la que el caverncola principio irracionalista de slvese quien pueda debe encabezar las nuevas constituciones neoliberales. Sin embargo, la historia es testaruda, y la trayectoria universal del pensamiento desde la antigedad hasta nuestros das pone de maniesto que ha habido una mayor tendencia hacia el humanismo y el racionalismo que hacia las concepciones misantrpicas e irracionalistas. La mayora de las ideologas polticas, religiosas, concepciones loscas, ticas, jurdicas ha incrementado ms su proyeccin hacia la consideracin de lo humano y lo racional como lo supremo, en lugar de denigrar de tales condiciones. Por supuesto, no dejan de existir excepciones que conrman la regla y no simplemente en el plano de las ideas, pues los campos de concentracin nazis constituyeron una prueba muy prctica y real de hasta dnde puede llegar la barbarie de algunas irracionales ideologas elitistas y racistas, como las que en la actualidad parecen reanimarse. El espritu de la modernidad tendi mucho ms hacia la concepcin de que el hombre debe ser considerado como un n en s mismo, y a la vez deba ser merecedor de todas las libertades y los derechos posibles, hasta el punto de que su enfoque unilateral condujo a un antropocentrismo cerrado y hostil a la naturaleza, amenazada hoy por la posibilidad de la hecatombe del ecocidio brutal, que la puede conducir al irracional suicidio universal, elemento este que ha propiciado en la actualidad una mayor preocupacin por los derechos en cuanto a la conservacin del medio ambiente a partir del momento en que el hombre contemporneo se percat de que antes de ir a votar a las urnas era imprescindible respirar. El pensamiento ilustrado que sirvi de base al liberalismo se caracteriz, adems de su racionalismo, por su versatilidad y pluralismo en cuanto a corrientes de pensamiento y posi6

As se plantea en su epgrafe IV. La libertad poltica consiste en poder hacer todo aquello que no cause perjuicio a los dems. El ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros lmites que aquellos necesarios para garantizar a cualquier otro hombre el libre ejercicio de los mismos derechos; y estos lmites slo pueden ser determinados por la ley (Paine: 104). Pero el que la lucha sostena Spencer, con su optimismo caracterstico haya sido necesaria, incluso en los seres dotados de sentimiento, no signica que deba existir en todos los tiempos y entre todos los seres. (...) Pero podemos suponer que una vez producidas estas sociedades (la de las cavernas, P.G.), la brutalidad, condicin necesaria para su produccin, desaparecer y la lucha intersocial, factor indispensable de la evolucin de las sociedades, no desempear en el porvenir un papel semejante al que tuvo en el pasado (Spencer: 11).

novaetvetera

67

escritos paralelos
ciones loscas e ideolgicas, como puede apreciarse ampliamente en el mbito latinoamericano (Guadarrama, 2001: 103-129). Por tal motivo, el liberalismo tambin propugn, a tono con ese ideal, el culto a la individualidad, a la libertad personal, a la creatividad, la diversidad y la riqueza de ideas polticas, jurdicas, y especialmente la conanza en el progreso humano8, etc. Durante mucho tiempo se esgrimi la acusacin de que los regmenes socialistas haban aniquilado esa creatividad y pluralismo ideolgico, e implantaban de forma totalitaria, del mismo modo que los regmenes fascistas, una ideologa nica y ocial. Ahora lo contraproducente es que los idelogos del neoliberalismo se asusten ante el pluralismo ideolgico e intenten establecer de forma universal un pensamiento nico que no admita la posibilidad de la construccin de un pensamiento alternativo. El pensamiento clsico del liberalismo intent fundamentarse en los racionales principios de los derechos humanos considerados conquistas de la modernidad. Estos derechos, adems de su carcter poltico, como libertad de reunin, de palabra, eleccin, etc., implicaban tambin otros de carcter econmico y social, como el respeto a la propiedad privada, el derecho a la educacin, a la salud, la seguridad social, etc. En este ltimo aspecto se les present a los idelogos del neoliberalismo un serio conicto. El Estado benefactor haba intentado promover los derechos sociales despus de las experiencias del socialismo del siglo XX, en que se dieron pasos signicativos en la realizacin de los tales derechos, aun cuando no siempre fuesen debidamente acompaados por mltiples circunstancias del mayor desarrollo de los derechos civiles y polticos. Pero ya desde mucho antes de que comenzara a resquebrajarse el muro de Berln, algunos idelogos del neoliberalismo comenzaron a cuestionarse la pertinencia de tales derechos sociales y han tratado por todos los medios de debilitarlos. Donde mayor impacto han tenido los efectos de las oleadas privatizadoras es en los servicios pblicos y, por tanto, en los derechos de los trabajadores; ha sido en los pases de menor desarrollo, como en Amrica Latina, con cifras impactantes de deterioro de la calidad de vida de la mayora de la poblacin (Fisk: 2000), as como el incremento del grado de explotacin de sectores marginales y usualmente discriminados, como mujeres, nios e inmigrantes9. A la hora de analizar el porqu de tales giros tan signicativos, y no solo en cuanto a los derechos y conquistas sociales de los trabajadores entre el liberalismo decimonnico y el neoliberalismo contemporneo, no se pueden desconocer las transformaciones operadas en el capitalismo en los dos ltimos siglos.
68

Era lgico que en tiempos del capitalismo premonopolista la mayor parte de las concepciones loscas e ideolgicas surgidas durante la gestacin, nacimiento y desarrollo inicial de la modernidad se correspondieran con criterios de libertad, igualdad y hasta fraternidad, proclamados, independientemente de su carcter formal, desde el siglo XVIII. De forma tal que en una poca en que los grandes monopolios industriales, nancieros y comerciales no haban desplegado an su praxis totalitaria, se podan seguir cultivando las utopas abstractas proclamadas por el liberalismo en aquella etapa premonopolista. Muy distinta sera la situacin cuando apareci el imperialismo y todas sus consecuencias monoplicas, que pusieron en crisis incluso a muchos pensadores forjados en el espritu liberal anterior, como Bertrand Russell o Enrique Jos Varona, para solo nombrar un relevante lsofo latinoamericano que transit por similar crisis ideolgica a la del pensador ingls y a la de muchos otros. Las tesis ideolgicas que se acoplaban a las transformaciones operadas en el capitalismo a principios del siglo XX ya no podan nutrirse fcilmente del racionalismo ni del positivismo, porque chocaban violentamente con la realidad socioeconmica y poltico-social, que se iba tornando cada vez ms irracional y totalitaria. El espritu laico, y en ocasiones hasta ateo, que se haba desarrollado desde la Ilustracin empez a entrar en desuso, y nuevas formas de desmo e irracionalismo comenzaron a tomar fuerza, al punto de que algunas han fortalecido el fundamentalismo religioso. Pareciera que la historia diera marcha atrs, y a principios del tercer milenio cristiano y el presunto triunfo de la posmodernidad resulta contraproducente que se escuchen convocatorias a cruzadas y a guerras santas.

...hay otro aspecto del liberalismo que aanz mucho la doctrina de la evolucin: la creencia en el progreso. Mientras el estado del mundo permita el optimismo, la evolucin fue acogida con entusiasmo por los liberales, tanto por ese motivo como porque daba nuevos argumentos contra la teologa ortodoxa. El mismo Marx, aunque sus doctrinas son en algunos aspectos predarwinianas, deseaba dedicar su libro a Darwin. (Russell: 344). Las consecuencias de la globalizacin en el marco de la ideologa neoliberal y la exibilizacin de relaciones laborales que, con el desmantelamiento progresivo de la estructura jurdica protectora del trabajo, como derecho individual y bien social, pretende la mercantilizacin sin maquillaje de ningn tipo de la mano de obra, y afectan tanto la entrada (sistemas de contratacin) como a la estancia (precariedad, desregulacin, movilidad, prdida de derechos colectivos) y a la salida (sistemas de proteccin), del llamado nunca ms apropiado mercado de trabajo. (Lpez: 171).

novaetvetera

escritos paralelos
Es algo as como que la humanidad de pronto cultivara una amnesia total de algunas de las conquistas bsicas de la modernidad entre ellas, la secularizacin de la poltica, el respeto a la soberana y la autodeterminacin de los pueblos, el derecho a ser juzgado debidamente con todas las garantas procesales, etc., y se regresara a la caverncola poca en que las normas de vida o muerte las impona el ms fuerte, como a diario muestran las noticias. El carcter demaggico de los postulados de las constituciones promulgadas en tiempos de modernidad malograda (Guadarrama, 1998: 134) fue revelado con honestidad increble por los propios propulsores del nuevo orden neoliberal que se ira imponiendo. As, Friedrich von Hayek, desde un presunto liberalismo radical que se distingue por ser muy radical en su pretensin de eliminar algunas de las conquistas de la modernidad en cuanto a derechos humanos que benecian a amplios sectores de la poblacin se plante el cuestionamiento de la validez de los derechos autnticos que se reduciran a los polticos y jurdicos, y lo que l considera como derechos falsos, es decir, los econmicos y sociales que errneamente, a su juicio, acogi la Declaracin Universal de la ONU sobre los derechos humanos. Esto pone de maniesto los niveles de cinismo que estn maniestamente expresados en la ideologa neoliberal, la cual llega a renegar hasta de propuestas elaboradas en pocas anteriores por la propia sociedad burguesa10. Indudablemente, si no se hubieran producido las revoluciones socialistas del siglo XX y el logro de algunas de las conquistas sociales que obligaron a gobiernos socialdemcratas y hasta algunos conservadores a tomar algunas medidas de benecio social, a ensayar el keynesianismo y el Estado benefactor, ante el inminente peligro de que la llama roja se extendiera ms all de la cortina de hierro, de seguro ese cinismo se hubiera manifestado mucho antes y la historia del siglo XX hubiese sido mucho ms cruel de lo que fue, al menos para grandes sectores de la poblacin en los pases desarrollados, y peor para los ms atrasados. Sin embargo, siempre resulta paradjico que muchos de los propugnadores del neoliberalismo y de la reduccin al mnimo de los benecios sociales propiciados por el Estado muy frecuentemente enven a sus hijos a estudiar a universidades pblicas europeas o en sus propios pases, y tampoco dudan de recibir los benecios de hospitales y otros servicios de salud para sus familiares, cuando estos aseguran la calidad requerida. Pero la inconsecuencia entre el discurso pblico y la vida privada de estos ejecutivos del neoliberalismo no constituye un obstculo para que continen su apologa de la omniprivatizacin11. De todo lo anterior se puede extraer la conclusin de que los derechos humanos se han convertido en un bumern que golpea en la actualidad a la ideologa neoliberal emanada de las ideas liberales. Bien es sabido que la burguesa es demcrata en tanto le conviene para mantener un statu quo favorable a sus intereses; pero cuando la democracia se convierte en un posible peligro para estos, entonces rpidamente se convierte en pinochetista e intenta golpes de Estado. La historia ha demostrado que aunque el neoliberalismo se nutri losca e ideolgicamente del liberalismo, nalmente se ha visto precisado a renunciar a muchos de sus fundamentos y formulaciones, por el carcter revolucionario de algunas de las propuestas de este ltimo. La confusin de trminos es tal que ahora los neoliberales resultan, en verdad, neoconservadores.
IV. Derechos humanos, irracionalidad y posmodernidad

El Derecho en la modernidad se supona que estaba apuntalado por la racionalidad de los argumentos propiciada por una presunta vida democrtica, de igualdad y justicia social, que comenz a resquebrajarse desde muy temprano, cuando la sociedad capitalista fue revelando cada vez ms su naturaleza irracional, la cual se expresa en muchos planos: los que ms trabajan menos disfrutan de la riqueza social; los que menos necesitan reciben proporcionalmente la mayora de los recursos materiales que ni siquiera son capaces de consumir; las mercancas son echadas al mar antes que
10

Si bien el neoliberalismo toma algunos de los principios de la tradicin liberal, las formulaciones de Hayek y la especicidad de las propuestas actuales se distancian signicativamente de algunos ideales del liberalismo y se acercan ms a perspectivas conservaduristas. (Botero: 286). A juicio de Angelo Papacchini, los derechos sociales son cuestionados por los exponentes de la corriente neoliberal con base en estos argumentos: a) carecen de justicacin racional; b) presuponen de manera equivocada que el poder estatal tiene en sus manos la posibilidad de adecuar el orden del mercado a las necesidades de los miembros del cuerpo social; c) acaban por producir el efecto opuesto al que se proponen, porque obstaculizan el crecimiento armnico de la economa, que es el nico instrumento ecaz para aumentar los recursos y disminuir la miseria; d) los fracasos o limitaciones con los que se enfrentan quienes reivindican los derechos sociales y econmicos hacen que se difunda la conviccin de que los derechos humanos, incluyendo los relativos a las libertades bsicas, no son nada serio y que se reducen a mera retrica, a simple aspiracin potica; e) las demandas ligadas con la satisfaccin de necesidades abonan el terreno para el despotismo y el terror. (Papacchini: 88).

11

novaetvetera

69

escritos paralelos
cumplir una funcin social; lo social se extingue devorado por lo privado, y sin embargo, los propietarios de lo privado no escatiman en aprovechar al mximo los benecios sociales cuando les conviene; la soberana del Estado constantemente se ve amenazada por las empresas transnacionales, pero ellas tampoco pueden prescindir de l; y el Derecho, aunque ya no se le reconoce raigambre sacrosanta, parece tener ms poder alienante en relacin con legisladores, jueces, scales, etc., que en el mismo medioevo. La irracionalidad se fue poniendo a la orden del da y evidenci desde temprano el agotamiento de una utopa abstracta: la sociedad absolutamente subordinada y manejada por el mercado. Y aunque este aparentemente se subordina a leyes, en verdad no existe nada ms irracional que el mercado mismo, pues siempre resulta manejado en ltima instancia por innumerables mecanismos extraeconmicos que ponen en tela de juicio la validez absoluta de las presuntas leyes mercantiles inexorables. El anunciado triunfo de la irracionalidad sobre el logos de la modernidad se plasm especialmente tambin en la vida jurdica contempornea, pues como plantea Arthur Kaufmann en su discurso crtico del posmodernismo en el plano jurdico, en el que a la vez justica algunas de las causales de su apogeo:
El cambio paradigmtico (Horrible dictu!) se ha anunciado ya desde hace mucho tiempo en el campo del Derecho. Que hoy se encuentre otra vez el sentimiento jurdico irracional altamente cotizado no es en verdad a causa de la hermenutica supuestamente irracional. El fundamento principal reside, completamente al contrario, en insuciencia de las teoras jurdicas puramente formal-racionales. (Kaufmann, 1992: 14-15). mo, la historia tendr un sentido: disminuir hasta donde se pueda la arbitrariedad reinante en las sociedades reales. (Mir-Quesada, 2003: 163).

No solo los obreros deberan estar preocupados por el hecho de que el irracionalismo haya ido tomando cada vez ms fuerza y poder de argumentacin en los ltimos tiempos, porque sus incidencias, que han minado el pensamiento posmoderno, pueden ser negativas y no solo para el mundo del trabajo, sino tambin para el poder del capital, y terminar nefastamente con unos y con otros. Cuando el empresario piensa slo en s y para s, puede a la larga revertirse negativamente en sus propios intereses el resultado de sus actuaciones irracionales. Por otra parte, parece que aquellas ideas de Marx y Engels formuladas en La ideologa alemana segn las cuales El burgus adopta ante las instituciones de su rgimen la misma actitud que el judo ante la ley, las viola cuantas veces puede, como est la ley, pero quiere que todos los dems las acaten (Marx y Engels, 1966: 182) mantienen plenamente su vigencia, lo nico que no solo referidas a individuos aislados, sino a grupos empresariales completos y hasta gobiernos. Las nefastas consecuencias de posturas irracionales se aprecian tambin en las instituciones pblicas que deben contribuir a fomentar la defensa de los derechos humanos cuando se observan algunos puntos crticos (Pacheco, 2005: 145) de su gestin. Ya el pasado siglo XX puso de maniesto el posible nefasto impacto de ideologas que llegan a corporizarse en Estados, gobiernos, partidos, guerras, intervenciones, injerencias, etc., germinadas sobre la base de losofas de corte irracionalista. Incluso el ecocidio universal paulatino que se est produciendo ante la mirada culpable de muchos gobiernos e instituciones internacionales puede alimentarse tambin por esa actitud indiferente ante la estimulacin del irracionalismo. Son muchas las esferas de la sociedad, tanto de la vida pblica como de la vida privada, en las que las posibles inuencias de las posturas irracionalistas se revierten contra el ser humano. Si para algunos ha sido benecioso estimular la idea de la crisis de humanismo para sentir cierta justicacin ante sus actitudes explotadoras y misantrpicas, no toman conciencia de que el cultivo de tales ideas se convierte en un poderoso bumern que puede poner en peligro su propia tranquilidad, al estimular los actos delictivos, el terrorismo y la violencia como va de solucin de conictos. Las consecuencias del discurso irracionalista han sido muy fuertes y sus manifestaciones se han plasmado en mltiples

Una actitud como esta pretende encontrar una solucin a las insuciencias de ambos discursos, tanto el moderno como el posmoderno, por sus respectivas hiperbolizaciones de lo racional o lo irracional. En ese mismo sentido, el destacado lsofo peruano Francisco Mir-Quesada se detiene a analizar las negativas consecuencias ideolgicas que puede tener un discurso irracionalista en esta esfera, y dice:
Desde luego el enfoque histrico tiene una gran importancia porque nos lleva, quermoslo o no, a enfrentarnos con el problema fundamental y eterno del pensamiento losco: la lucha a muerte entre el racionalismo y el escepticismo. El sentido de la historia depende, en ltimo trmino, de nosotros. La vida para una persona tiene el sentido que esta le quiera dar. Si adopta el escepticismo, estara aceptando que la tica y el Derecho no tienen la mayor validez. Todo dependera de la voluntad de poder de los ms fuertes, que sojuzgan a los ms dbiles, que siempre sern la inmensa mayora. En cambio, si se adopta el racionalis70

novaetvetera

escritos paralelos
esferas de la espiritualidad contempornea, desde el arte (Jameson, 1998), la educacin, la poltica y, por supuesto, el Derecho en diferentes planos, desde el derecho privado al derecho pblico, pero especialmente al derecho internacional. Nadie en ningn pas del mundo puede sentirse seguro ante posturas tan irracionales como las que resultan de las polticas de dominacin de los pases del privilegiado Grupo de los 7 u 8. Sin embargo, la poblacin de estos pases tampoco se siente segura ni satisfecha con el nivel de vida de las mayoras, y mucho menos con la prctica y los resultados de sus derechos humanos primordiales a una vida digna, especialmente en el caso de los inmigrantes. Pero por supuesto, donde ms se sienten estos efectos nocivos es en los pases otrora llamados del Tercer Mundo. Algunos, en burlesco eufemismo, consideran que este ltimo ha desaparecido, pues al extinguirse la Unin Sovitica y los pases socialistas de Europa oriental, considerados anteriormente el Segundo Mundo, ordinalmente ocuparan su lugar, y del tercero pasaran al segundo lugar. Es indudable que tanto la modernidad como la pretendida posmodernidad han contribuido notoriamente a abrir la brecha entre el nivel de vida de los pueblos antes colonizados y el de sus metrpolis, as como en la actualidad entre el de los pases dependientes y el de los centrales pases desarrollados. Esta brecha ha motivado que se considere, con cierta razn, que en alguna medida los obreros de los pases desarrollados han participado indirectamente en la explotacin a que son sometidos los de los pases atrasados. Nadie puede negar que en alguna medida esta situacin es un hecho real, del mismo modo que algunas de las conquistas laborales en materia de derechos humanos han sido ms fcilmente alcanzadas tras largas luchas en los pases desarrollados que en los atrasados. Resulta fcil demostrar que muchos derechos a pensin por accidente, enfermedad, edad, vacaciones, etc., fueron conquistados mucho antes en Europa y Norteamrica, y no precisamente en poca de gobiernos de izquierda, como los de Bismarck en Alemania, Churchill en Inglaterra o Franklin Delano Roosevelt en Estados Unidos, con el solo objetivo de evitar explosiones sociales o revoluciones de carcter socialista. Y por supuesto, estas conquistas laborales y sociales se alcanzaron mucho antes que en Amrica Latina, frica o Asia. Del mismo modo que algunos derechos que son muy comunes en los pases desarrollados, como por ejemplo el de informacin de los representantes de los trabajadores imbuido del criterio de la codireccin empresarial-sindical en pos de la conciliacin en lugar de la confrontacin12, en algunos casos se desconocen por los obreros latinoamericanos o son manipulados de formas muy diversas por las directivas empresariales mucho ms fcilmente en los pases dependientes que en los desarrollados, donde parece exigrseles mayor responsabilidad social a los empresarios. Sin embargo, tampoco se puede llegar a pensar que la clase obrera en los pases desarrollados goza de exagerados privilegios o est al margen de las luchas por mejorar sus condiciones socioeconmicas y sus derechos. Aquellos que suean idlicamente que la lucha de clases ha desaparecido y creen vivir en la panacea de los pases desarrollados se despiertan atormentados por las protestas y manifestaciones no solo de obreros, sino tambin de inmigrantes perseguidos y de todos los sectores sociales afectados por la voracidad aptrida de las empresas transnacionales, todo lo cual es observable no solo a travs de la pantalla del televisor mediante las noticias sobre tales conictos en algn pas distante, sino que en ocasiones basta asomarse al balcn de su propia cntrica casa en cualquier ciudad del mundo para percatarse de tales hechos. Si algo ha preocupado precisamente a los gobernantes de estos pases es que en las ltimas manifestaciones contra la globalizacin y las polticas neoliberales ya no participan solamente estudiantes o jvenes revoltosos, hippies, lumpen, gays, etc., como era ms comn dcadas atrs, especialmente en las marchas y protestas de los sesenta. Incluso en ocasiones la derecha norteamericana lleg a utilizar a determinados sindicatos y grupos de obreros para enfrentarse a aquellas manifestaciones. Hoy la situacin no es as y se producen alianzas estratgicas entre distintos sectores sociales marginados, de las cuales no pueden ser excluidos los obreros y empleados de los pases desarrollados o los que potencialmente de un modo inmediato lo sern, como lo demostraron las protestas contra las pretendidas nuevas leyes de empleo que intent implantar en Francia la derecha y encontr la protesta de la juventud de ese pas con tanta tradicin de lucha. Evidentemente la posmodernidad ha trado algunos cambios en las relaciones sociales y en las concepciones que las fundamentan, as como en las expresiones estticas, ticas y espirituales en general. Y lgicamente las bases los12

El problema de los derechos de informacin y consulta no hace sino relanzar el debate sobre el problema de la participacin y de la democracia industrial, en un momento en el que muy pocos son los que dudan de la necesidad de superar el modelo de la conictividad permanente y de buscar una relacin ms equilibrada entre la accin sindical propiamente reivindicativa y la de colaboracin en las decisiones de gestin econmica y social de la empresa. (Monereo: 32).

novaetvetera

71

escritos paralelos
cas sobre las cuales se ha asentado esta nueva etapa del desarrollo de la sociedad contempornea han exigido transformarse en pos de fundamentar los signicativos cambios que el capitalismo globalizado ha planteado con los desafos correspondientes. Cuando algunos al nal del pasado siglo XX creyeron que estaban presenciado los funerales de la historia, de la lucha de clases, de las ideologas, del humanismo, del socialismo, de la modernidad, del racionalismo, del progreso humano y de innidad de otras conquistas de la humanidad, como las conquistas de los derechos humanos, en su innito proceso desalienador, no imaginaron que el siglo XXI se iniciara revitalizando los derechos de los sectores menos favorecidos en foros sociales mundiales reivindicando los derechos de todos los trabajadores y ciudadanos en general, as como de grupos tnicos, mujeres, homosexuales, etc., en particular. Quienes se acostaban satisfechos porque el pndulo de la historia se haba inclinado signicativamente hacia la derecha ahora se despiertan sobresaltados al ver las nuevas fuerzas y movimientos sociales que inclinan el pndulo hacia la izquierda, en algunos lugares ms que en otros, como sucede en el mbito latinoamericano, por vas democrticas electorales como recientemente se ha observado en varios pases. Y en medio de esas luchas los pueblos reclaman nuevas elaboraciones tericas y prcticas para que en estos nuevos tiempos al irracional derecho de la fuerza se le anteponga viril y denitivamente la racional fuerza del derecho.
Bibliografa

GARCA, A. (1987). Dialctica de la democracia. Bogot. Plaza y Jans. . (1951). La democracia en la teora y la prctica. Bogot. Editorial Iqueima. GUADARRAMA, P. (2001). Humanismo en el pensamiento latinoamericano. Editorial Ciencias Sociales. La Habana; Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, Tunja. 2002: Universidad Nacional de Loja-Universidad de CuencaCasa de la Cultura Ecuatoriana. Loja. 2006. . (2002). Posturas de Nietzsche y Marx ante la modernidad. En Cuestiones de Filosofa. Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia. Tunja. GUADARRAMA, P. (1993). Antinomias de la crisis del socialismo. La Habana. Editorial Ciencias Polticas. . (1998). Humanismo, marxismo y posmodernidad. La Habana. Editorial Ciencias Sociales. . (2004). Positivismo y antipositivismo en Amrica Latina. La Habana. Editorial Ciencias Sociales. . (2006). Cultura y educacin en tiempos de globalizacin posmoderna. Bogot. Editorial Magisterio. JAMESON, F. (1998). Teora de la posmodernidad. Madrid. Trotta. KAUFMANN, A. (1992). La losoa del derecho en la posmodernidad. Bogot. Temis. LPEZ, S. (2001). Las migraciones y la globalizacin econmica neoliberal. En Nuestra Bandera. Madrid. Revista de debate poltico. Vol. 1, n.. 187. LUKACS, G. (1967). El asalto a la razn. La Habana. Editorial Estudios. LYOTARD, J. F. (1990). La condicin postmoderna. Mxico. Ediciones Rei. MART, J. (1974). Nuestra Amrica. En Obras Completas. La Habana. Editorial Ciencias Sociales. T. VI. MARX, K. y F. ENGELS (1966). La ideologa alemana. La Habana. Editora Revolucionaria. MIGNOLO, W. (1999). Pensar en los intersticios. Teora y prctica de la crtica postcolonial. Castro-Gmez, S. y otros. Bogot. Editores Pensar. Ponticia Universidad Javeriana. MIR-QUESADA, Cantuarias, F. (2003). Ratio operando. Ensayo de hermenutica jurdica. Editorial Universitaria. Lima. Universidad Ricardo Palma.

BOTERO, D. (2003). La falacia neoliberal crtica y alternativas. Bogot. Universidad Nacional de Colombia. DESCARTES, R. (1971). Discurso del mtodo. En Obras de Renato Descartes. La Habana. Editorial Ciencias Sociales. DAZ SECO, J. (1996). La farsa neoliberal. En Dilla, H., M. Monereo y J. Valds Paz (Coordinadores). Alternativas de izquierda al neoliberalismo. Madrid. Fundacin de Investigaciones Marxistas. DAZ, E. Estado de derecho. En Filosofa poltica II. Teora del Estado. Enciclopedia Iberoamericana de Filosofa. Madrid. Editorial Trotta. FERNNDEZ BULT, J. (1977). Historia de las ideas polticas y jurdicas. La Habana. Editorial Ciencias Sociales. FISK, M. (2000). Neoliberalism and the slow death of public healthcare in Mexico. En Socialismo and democracy. Vol. 14, n. 1. New York. Spring-Summer.
72

novaetvetera

escritos paralelos
MONEREO, Prez, J. L. (1992). Los derechos de informacin de los representantes de los trabajadores. Departamento de Derecho del Trabajo. Universidad de Granada. Madrid. Editorial Civitas. OREJUELA, L. (2002). Derechos humanos. La tragedia desde una lectura amable. Cali. Universidad Libre. ORTIZ, H. (2002). Derechos humanos. Editorial Gustavo Ibez. Bogot. Tercera edicin. PACHECO, P. (2005). Cultura de derechos humanos en las instituciones pblicas. En Nova et Vetera. Revista de la Escuela Superior de Administracin Pblica. Bogot. n. 54. pp. 145-146. PAINE, T. (1986). Los derechos del hombre. San Jos de Costa Rica. Universidad Autnoma de Centro Amrica. PAPACCHINI, A. (1994). Filosofa y derechos humanos. Cali. Universidad del Valle. RAVELO, P. (2004). La losofa en la era del capitalismo mundial. La Habana. Ciencias Sociales. ROUSSEAU, J. J. (1973). Cul es el origen de la desigualdad entre los hombres? Ella est autorizada por la ley natural?. En Obras escogidas de Juan Jacobo Rousseau. La Habana. Editorial Ciencias Sociales. RUSSELL, B. (1995). Historia de la losofa occidental. Madrid. Espasa Calpe. T. II. SALVAT, Boloa, P. (2005). Derechos humanos. En Pensamiento Crtico Latinoamericano. Conceptos fundamentales. Salas Astrain, R. (Coordinador). Santiago de Chile. Ediciones Universidad Catlica Silva Henrquez. SPENCER, H. (1948). Principios de sociologa. Revista de Occidente Argentina. Buenos Aires. T. II. SPINOZA, B. (1986). Tratado teolgico poltico. Madrid. Alianza Editorial. STEFFAN, H. (2001). Democracia participativa y protagonismo social. Caracas. Alcalda de Caracas. STUART, MILL, J. (1965). Sobre la libertad. Costa Rica. Universidad Autnoma de Centro Amrica. WALLERSTEIN, I. (2002). Sistema mundo y mundo sistmico. Panam. Instituto de Estudios Nacionales. Universidad de Panam.

novaetvetera

73

JOKIN ALBERDI

THE AGENDA OF GOVERNANCE IN THE EU COOPERATION The concept of Governance occupies a preeminent place in the debates about democracy and development, as well as in the agenda of international donators. However, it is a confused concept not only in terminology, but also in its content. Two perspectives are often crossed at the light of development: governance effectiveness as a minimum of the state to give cohesion to a society that is capable of making relevant economic adjustments, and governance as a need for a strong, democratic and participatory society, which sets effective and legitimate political authorities. To these two connotations is added a vision of governance associated with the conditions imposed by donors or suggest to partner countries to continue receiving aid and being part of the strategic partnerships that are being proposed. To the discussion of this last consideration is focused this article. Keywords: Governance, international cooperation, agenda of development, donor countries, European Union, human rights

La agenda de la gobernanza en la cooperacin de la UE

Jokin Alberdi Bidaguren*

Jokin.alberdi@ehu.es

Resumen

El concepto de gobernanza ocupa un lugar preeminente tanto en los debates sobre la democracia y el desarrollo como en la agenda de los donantes internacionales. Sin embargo, se trata de un concepto confuso no solo respecto a la terminologa, sino tambin a su contenido. Dos perspectivas suelen cruzarse a la luz del desarrollo: gobernanza como efectividad mnima del Estado para cohesionar una sociedad que sea capaz de realizar los ajustes econmicos pertinentes y gobernanza como necesidad de una sociedad fuerte, democrtica y participativa, que articule autoridades polticas ecaces y legtimas. A estas dos connotaciones se aade la visin de gobernanza asociada a las condiciones que los donantes imponen o sugieren a los pases socios para continuar recibiendo ayudas y formar parte de las asociaciones estratgicas que se proponen. A la discusin de esta ltima consideracin se orienta el presente artculo. Palabras Clave: Gobernanza, Cooperacin Internacional, agenda del desarrollo, pases donantes, Unin Europea, derechos humanos
1. La gobernanza en la agenda del desarrollo y la cooperacin internacional

bida de diferentes formas. Segn sea la concepcin del desarrollo y la cooperacin de la que se parta, la gobernanza puede ser entendida de una u otra manera (Graa, 2005; Hyden y Court, 2004; Gonzlez Martn, 2006). En relacin con el desarrollo, la gobernanza puede estar asociada con la efectividad mnima del Estado para cohesionar una sociedad que sea capaz de realizar los ajustes econmicos pertinentes, pero tambin hace referencia a la necesidad de una sociedad fuerte, democrtica y participativa, que articule autoridades polticas ecaces y legtimas. Tradicionalmente, estos han sido los dos enfoques sobre la gobernanza en su relacin con el desarrollo: el pensamiento neoinstitucional, que parte de la tesis de que el avance del mercado y el crecimiento econmico llegar a travs del perfeccionamiento institucional del Estado (North, 1990), y una visin ms alternativa fundamentada en las ideas del desarrollo humano, mantiene la gobernanza con la participacin, la descentralizacin en la toma de decisiones y, en denitiva, con la redistribucin del poder (PNUD, 2002). En cualquiera de estos casos, ms all del debate sobre la gobernanza como instrumento para el perfeccionamiento institucional o de la gobernanza democrtica, como objetivo de desarrollo, a este concepto tambin se le relaciona con las condiciones que los donantes imponen o sugieren a los pases socios para continuar recibiendo ayudas y formar parte de las asociaciones estratgicas que se proponen.

En las ltimas dos dcadas el concepto de gobernanza ha irrumpido en los debates sobre democracia y desarrollo, y es uno de los temas ms destacados en la agenda de los donantes internacionales. Existe una enorme confusin en torno al trmino gobernanza. Adems de terminolgica (no hay quin se aclare entre el buen gobierno, la buena gobernanza, la gobernabilidad, el mal gobierno), la confusin alcanza tambin a sus contenidos. La gobernanza como un mbito de accin de las iniciativas de desarrollo y cooperacin internacional puede ser conce-

Es miembro de HEGOA y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del Pas Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU). Este trabajo ha sido posible gracias a un proyecto de investigacin nanciado por esta Universidad (EHU 06/43) y se integra dentro del grupo consolidado de investigacin en derechos fundamentales y Unin Europea del Sistema Universitario Vasco (IT-448-07).

novaetvetera

77

escritos paralelos
En concreto, en tanto que los estados o situaciones frgiles se perciben como una amenaza para la seguridad global, en los ltimos tiempos, los actores de la cooperacin estn especialmente sensibilizados respecto a la gobernanza en contextos de transiciones democrticas y/o conicto. Desde la ayuda internacional, la gobernanza se suele entender como aquel modelo de gestin estatal que los actores de la cooperacin sugieren a los Pases en Vas de Desarrollo (PVD), especialmente a los ms inestables poltica y econmicamente. Ms recientemente, la buena gobernanza, tambin, se ha convertido en un requisito previo para que la Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD) sea efectiva en su objetivo de reducir la pobreza. Los principios recogidos en la Declaracin de Paris, en tanto que no han alterado sustancialmente el esquema en el que los donantes continan imponiendo sus prioridades y consideraciones a los gobiernos socios, se han convertido en una nueva forma de condicionalidad que, precisamente, contradice esos principios de apropiacin democrtica de los procesos de desarrollo por parte de los gobiernos de los PVD y de gestin adecuada de la AOD orientada a resultados concretos que se propugnan en esa misma Declaracin (Comit Internacional OSC, 2008). Si bien algunos autores mantienen que este tipo de asistencia y condicionalidad poltica est contribuyendo de manera positiva a las reformas polticas en los PVD (Isham, Kaufamann y Pritchet, 1997; Goldsmith, 2001; Dunning, 2004), otros se han mostrado ms cautos y han cuestionado esta relacin, sugiriendo la conveniencia de nuevas modalidades y medidas de condicionalidad positiva, que favorezcan a los gobiernos comprometidos con las reformas polticas y la buena gobernanza, y a aquellos que se apropien de sus procesos de desarrollo (Nelson y Eglington, 1992; Santiso, 2001). Desde posiciones prximas a las anteriores tambin se ha advertido que la condicionalidad negativa (sanciones, embargos, reduccin de la ayuda) solo ha tenido efecto en las democracias de baja calidad y no en los gobiernos autoritarios, que son precisamente los que ms necesitan variar su situacin en trminos de derechos humanos, democracia y gobernanza (Mayall, 2000). Por esta razn, en los ltimos tiempos, la agenda internacional tambin se est centrando en cmo se puede promover el desarrollo a travs de la AOD en estos contextos de falta de democracia. Una ltima corriente, ms crtica, insiste en el efecto perverso (o moral hazard) de la ayuda internacional en los procesos de democratizacin y reforzamiento institucional. Entre esos efectos perversos se subrayan la promocin de la co78

rrupcin por parte de los donantes y la alta dependencia de los gobiernos asistidos (Hanlon, 2002) y la instauracin de democracias excluyentes y Estados carentes de legitimidad que permiten cierta competencia poltica, pero incapaces de responder a las demandas econmicas y sociales de una mayora de la poblacin que sigue excluida del proceso de toma de decisiones (Abrahansem, 2001). En denitiva, desde estas posiciones, la promocin de la gobernanza se concibe como una excusa para inmiscuirse en la soberana de los Estados poscoloniales, y en un complemento de la liberalizacin econmica y la expansin mundial de la economa de mercado. Este trabajo trata de recoger la evolucin del concepto y la agenda de la Unin Europea en la promocin de la gobernanza en terceros pases. Adems de analizar de forma muy resumida la evolucin y los principales mecanismos de la gobernanza como poltica sectorial de la cooperacin comunitaria para el desarrollo, se tratar de relacionar este concepto con la promocin de los derechos humanos y la democracia de la UE, con la estrategia de la UE ante los Estados frgiles, y con la agenda comunitaria de la lucha contra la pobreza y la ecacia de la ayuda. En la parte nal se valorar la ecacia de la promocin de la gobernanza de la Cooperacin de la UE, y si esta aporta algn elemento novedoso y/o alternativo a los enfoques y discusiones tericas sobre la gobernanza.
2. La gobernanza como poltica sectorial de la cooperacin comunitaria al desarrollo

Antes de desarrollar esta cuestin, hay que sealar que mientras la UE exige la raticacin y el cumplimiento de los derechos humanos y unos mnimos estndares de democracia y buen gobierno a sus pases socios, la Comunidad Europea no ha raticado los principales instrumentos jurdicos internacionales de derechos humanos, tampoco parece capaz, a nivel interno, de hacer frente a su fuerte dcit democrtico ni a algunos problemas serios relacionados con su gobernanza1. Sin embargo, esto no ha sido bice para que las instituciones comunitarias hayan ido articulando una po-

La Unin, a diferencia de los Estados miembros, al carecer de personalidad jurdica plena para rmar tratados internacionales, no ha raticado los principales tratados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La falta de control popular en la toma de decisiones, el cuestionamiento del principio de igualdad poltica, la escasa participacin electoral en las elecciones al Parlamento Europeo y su peculiar estructura institucional que se debate entre el federalismo y el intergubernamentalismo evidencian ese alto dcit democrtico interno. Adems, a nales de la dcada anterior la Unin tuvo que hacer frente a diferentes escndalos de gobernanza, que incluso afectaron a la misma gestin del presupuesto destinado a la ayuda internacional.

novaetvetera

escritos paralelos
ltica de accin exterior que promueva estos objetivos entre sus pases socios. La cooperacin poltica europea con terceros pases siempre ha estado presente en la agenda de los Estados miembros de la Unin; sin embargo, no ha ocupado un lugar destacado en la agenda comunitaria hasta la institucionalizacin de la poltica comunitaria de cooperacin al desarrollo. Si bien anteriormente existan numerosos instrumentos e iniciativas de cooperacin al desarrollo, se puede armar que al inicio del nuevo milenio se comienza a articular una verdadera poltica comunitaria de Cooperacin al Desarrollo (Consejo UE: 2000, Sesin n. 2304). Tras la reforma de la Comisin en 1999, se produjo una importante transformacin del modelo institucional de la cooperacin comunitaria. La toma de decisiones a travs del procedimiento de codecisin y el consecuente incremento del papel del Parlamento Europeo, los cambios sobre la formacin encargada de estos asuntos en el Consejo de la UE (se suprime el Consejo de Desarrollo y las funciones de cooperacin son asignadas al Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores CAGRE), la nueva distribucin de funciones entre la Direccin General de Desarrollo (DG DEV) y la DG de Relaciones Exteriores (DG RELEX) en el seno de la Comisin, y, especialmente, la creacin de EuropeAid y la desconcentracin y fortalecimiento de la ayuda a las Delegaciones en los pases en Desarrollo, parecen estar facilitando el camino hacia la comunitarizacin de la AOD europea (Alberdi, 2007). Esta incipiente poltica comunitaria de Desarrollo hacia terceros pases se reformula por medio de una nueva Declaracin Conjunta que ha venido a denominarse el Consenso Europeo (European Consensus on Development, 2005), que ja las nuevas directrices de la poltica comunitaria de cooperacin al desarrollo, y su adaptacin a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la Lucha contra la Pobreza. A partir de este contexto, en los ltimos aos, se ha ido fraguando poco a poco una estrategia comunitaria de apoyo a transiciones democrticas y de promocin de los derechos humanos en terceros pases, que posteriormente ha incluido la gobernanza como parte de su poltica de desarrollo. De facto, en multitud de ocasiones, las acciones de promocin de los derechos humanos, de la democratizacin, de la prevencin de conictos, de la accin humanitaria se entrecruzan con las acciones de gobernanza, establecen sinergias que imposibilitan la distincin entre ellas. A pesar de que en los ltimos aos se estn sentando las bases de un enfoque armonizado, hay que destacar que en los debates internos de la Unin Europea la gobernanza ha estado sujeta a las confusiones terminolgicas y a los mismos vaivenes y debates conceptuales que han tenido lugar entre los principales actores de la cooperacin internacional. En las siguientes pginas se trata de arrojar algo de luz al respecto.
2.1. La evolucin de la UE en la promocin de los derechos humanos, la democracia y la buena gobernanza

En la medida que la Comunidad Econmica Europea (CEE) era un proyecto de integracin econmica, los objetivos de la promocin de los derechos humanos y los apoyos a la democratizacin y al buen gobierno de terceros pases eran cuestiones puntuales y marginales dentro de la accin exterior de las instituciones comunitarias. Adems, en los aos anteriores al n de la Guerra fra la condicionalidad para recibir ayudas o facilidades nancieras y comerciales de la CEE no estaba determinada por el hecho de respetar los derechos humanos o dotarse de un sistema poltico democrtico, sino ms bien por la condicin de aliado estratgico y el consecuente posicionamiento favorable hacia el Bloque del Oeste. Las sucesivas oleadas democratizadoras, primero en los pases del sur de Europa a nales de los 70, despus en Amrica Latina y Filipinas en el inicio de los 80, y posteriormente en el frica Subsahariana en los 90, junto al propio avance del proceso de integracin europea, posibilitaron que, de forma paulatina, se fuera conformando una estrategia comunitaria de apoyo a los procesos de transicin democrtica y al respeto de los derechos humanos de sus pases socios. Si bien en el Tratado de Roma, por el que se constituyen las Comunidades Europeas (1957), se deca que la libertad, la democracia, y el respeto por el imperio de la ley y los derechos y libertades fundamentales eran principios bsicos del proyecto de integracin europea, no va a ser hasta el ao 1993, con la rma del Tratado de Maastricht, que la Unin incorpora la promocin de la democracia y los derechos humanos como objetivo de su poltica exterior y de seguridad comn (PESC) y de su poltica de cooperacin al desarrollo (Candela, 2006). Las primeras acciones conjuntas se llevarn a cabo en Sudfrica, Rusia y Palestina, y se iniciar una lnea de trabajo en torno a las misiones de observacin electoral. El convencimiento de los principales actores internacionales de que para avanzar en el desarrollo econmico de los PVD era necesario profundizar en la democracia y el buen gobier79

novaetvetera

escritos paralelos
no2 llev a que muchos de los donantes, entre ellos la Comunidad Europea, optaran por apoyar a los gobiernos democrticos frente a los autoritarios. Las instituciones comunitarias llevaron a cabo las primeras declaraciones y programas de apoyo a procesos de democratizacin y pacicacin, pero tambin tomaron las primeras medidas coercitivas3. Con la transformacin de los pases del este de Europa y la explosin de las transiciones democrticas en el frica al sur del Sahara, se produce un aumento de las iniciativas de asistencia democrtica, en este caso vinculadas a la promocin de la economa de mercado en los antiguos pases de la rbita sovitica (programa PHARE)4 y a la necesidad de actuar en el continente africano5. Sin embargo, y en comparacin con otros actores de la cooperacin internacional, se puede armar que la UE inici tardamente su poltica de promocin de los derechos humanos y la democracia y, ms an, del buen gobierno. Algunos Estados miembros de la UE (Gran Bretaa, Francia y Alemania) comenzaron a incorporar la ortodoxia de la promocin del buen gobierno y las instituciones fuertes para garantizar el libre mercado en los primeros aos 90. Aunque no es, hasta la revisin de los acuerdos de Lom en 1995, cuando la Comunidad Europea incluye los objetivos del Buen Gobierno (reforma de la administracin pblica y la gestin responsable de los recursos principalmente) reservndose as cierto margen de discrecionalidad para imponer algunas medidas a aquellos pases ACP que no cumplieran con esos objetivos. En denitiva, el buen gobierno es concebido principalmente como un instrumento de condicionalidad poltica, que se concreta a travs de la clusula de derechos humanos, y que se impone a todos los acuerdos de asociacin y cooperacin que la UE lleva a cabo con terceros pases. Estas clusulas de promocin de la democracia y fortalecimiento del buen gobierno en los acuerdos UE-ACP y la discrepancia en torno a los objetivos de la promocin de la gobernanza fueron causa de tensin entre las instituciones comunitarias y aquellos pases miembros de la UE que haban optado por la ortodoxia neoinstitucionalista. En la Comunicacin de la Comisin COM (1998) 146 y en la posteriormente aprobada Posicin Comn en Poltica Exterior raticada por el Consejo referida al caso de frica (General Affairs Council 25/06/2001) se hicieron operativos estos conceptos de Derechos Humanos, Democracia y Buen Gobierno. La legitimidad, la legalidad y la efectividad6 se convierten as en los principales principios democrticos que la Unin debera promover fuera de sus fronteras. La gobernanza democrtica/buen gobierno se alcanza en tanto
80

se consiguen democracias formales, gobiernos legtimos y efectivos y se controla la corrupcin. En cierta medida, las instituciones comunitarias incorporaban matices a la denicin y a las prcticas de fomento del Buen Gobierno promovidas desde el Banco Mundial y secundadas por un buen nmero de los actores internacionales. Si bien los principios sealados no dieren excesivamente de los impulsados por otros agentes donantes, la Unin deja en un segundo plano el tema de la efectividad del Estado en la gestin econmica. Aquellas declaraciones iniciales de algunos Estados miembros que aludan a la promocin de las economas de mercado fueron superadas a partir de esta COM (1998) 146, y parece que otros enfoques ms alternativos sobre la gobernanza ganan algo de terreno, aunque tambin es cierto que en los ltimos tiempos se constata cierta tendencia a que estos enfoques conuyan en los objetivos de lucha contra la pobreza y ecacia de la AOD.
2.2. La UE y la promocin de la gobernanza en los Estados frgiles y fallidos

En este punto, el contenido y signicado de la gobernanza parece que cambia para las instituciones comunitarias. El
2

Esta idea tom cuerpo a partir de los debates propiciados por el Banco Mundial en torno al mal gobierno en los pases del frica Subsahariana y su efecto negativo en las reformas econmicas (WB, 1989). Posteriormente, la condicionalidad de la AOD a las reformas polticas con el n de garantizar un mayor xito de las Polticas de Ajuste Estructural se reconoce como una prctica adecuada en el Consenso de Santiago de 1998. La UE apoy la transicin democrtica chilena, los procesos de paz en Amrica Central y a los pases del Este en su transicin hacia la democracia y la economa de mercado. Tambin se gest la clusula de derechos humanos en el Acuerdo de Lom III. En cuanto a las medidas punitivas, destacan la retirada de la rma de protocolos nancieros con Turqua e Israel, la prohibicin de algunas importaciones y limitacin de las inversiones en Sudfrica y el embargo de armas y sanciones en China tras la masacre de Tiananmen. La Unin Europea plante la democratizacin de los pases del Este en tres fases. Una primera en la que se apoyaran las reformas polticoeconmicas, una segunda donde se iran estableciendo diferentes modalidades de ayuda y asociacin, y una tercera en la que se negociara la adhesin a la UE. Para el caso del frica Subsahariana, destacar la SEC (96) 332. The EU and the issue of conicts in Africa: peace-building, conict prevention and beyond. Y Review of the Common Position on human rights, democratic principles, the rule of law and good governance in Africa Luxembourg, 25 June 2001 - General Affairs Council. Ver http://europa.eu.int/comm/ external_relations/human_rights/doc/gac_africa06_01.htm La legitimidad se limita a la celebracin de las elecciones libres, mientras que la legalidad se reere a la existencia de un Estado de Derecho y del imperio de la ley, y la efectividad se asocia con la promocin de los derechos fundamentales, la independencia de los poderes legislativo y judicial, la descentralizacin institucional, los sistemas polticos libres y la transparencia e integridad de las instituciones.

novaetvetera

escritos paralelos
buen gobierno deja de concebirse exclusivamente como una pieza imprescindible para el funcionamiento mnimo de los Estados que garantice el libre mercado y la correcta aplicacin de las polticas de ajuste estructural, y pasa a asociarse ms con la problemtica de los Estados frgiles y fallidos y sus modelos de gestin estatal. Con las reformas de los Tratados Constitutivos de la Unin (msterdam, 1999 y Niza, 2001) se destacan los derechos humanos como un objetivo transversal de la accin exterior de la UE con terceros pases, y se crean y refuerzan los instrumentos de sancin para aquellos Estados miembros que no cumplan con el respeto a estos principios. Ante la violacin masiva de los derechos humanos, retrocesos democrticos, golpes de Estado, iniciacin de conictos armados, fracasos de acuerdos de paz y escasos avances en las reformas polticas en la dcada de los 90, las instituciones europeas deciden interrumpir diferentes programas de ayuda tcnica, imponer restricciones comerciales y efectuar embargos de diferente naturaleza a aproximadamente una treintena de pases7. La UE pronto constata los escasos resultados de las medidas punitivas impuestas a determinados pases que no cumplen esos estndares aceptables de democracia y derechos humanos, por lo que decide promover el dilogo, el refuerzo de capacidades y la gobernanza. Se va convenciendo de que no valen las soluciones uniformes y que es necesario un enfoque adaptado a las necesidades de cada pas. Este cuestionamiento sobre la efectividad de la clusula democrtica y de los derechos humanos y, por ende, de la condicionalidad poltica de la UE coincide con la formalizacin de la poltica de accin exterior en materia de promocin de los derechos humanos y democratizacin en terceros pases COM (2001) 2528. Las principales lneas de trabajo de esta nueva poltica se concretan a travs de seis directrices relacionadas con esta materia9. La necesidad de la coherencia entre las polticas comunitarias y de los Estados miembros, y la renovacin del dilogo poltico con los pases socios son aspectos claves en la articulacin de esta nueva poltica comunitaria. Adems, se ponen en marcha instrumentos nancieros especcos, como la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR)10; se institucionalizan los informes anuales sobre derechos humanos11, y se fragua un sistema especco de toma de decisiones en esta materia12. A esta primera concrecin de la toma de decisiones, instrumentos de promocin democrtica y de derechos humanos en terceros pases, le sigue la puesta en marcha de una poltica comunitaria de gobernanza y desarrollo para terceros pases, que no va alcanzar un enfoque armonizado hasta fechas recientes. En la COM (2003) 615 nal13 sobre Gobernanza y Desarrollo se insiste en la necesidad de denir respuestas adaptadas a los distintos contextos, priorizando el apoyo a los gobiernos comprometidos con el avance de la democratizacin
7

En esta larga lista destacan los siguientes pases: Bielorrusia, Myanmar, Burundi, Camboya, Repblica Centroafricana, China, las Comoras, Croacia, Guinea Ecuatorial, GuineaBissau, Gambia, Guatemala, Fyji, Hait, Indonesia, Costa de Marl, Kenia, Liberia, Malaui, Nigeria, Pakistn, Per, Rusia, Ruanda, Serbia, Sierra Leona, Sudn, Tayikistn, Togo, el Zaire y Zimbabue (Smith, 2003). Ver: http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/doc/com 01_252_es.pdf Las directrices hacen referencia a los siguientes temas: 1. Abolicin de la pena de muerte; 2. Dilogo con terceros pases; 3. Prevencin de la tortura y la rehabilitacin de las vctimas; 4. Derechos de la infancia y conictos armados; 5. Defensores de los derechos humanos; y 6. Promocin del derecho internacional humanitario. La creacin de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (o European Initiative for Democracy and Human Rights EIDHR) que vena a sumar los esfuerzos de diferentes lneas presupuestarias (agrupadas todas ellas en el captulo B-7-7 del presupuesto de la Unin Europea) supone la ocializacin de una poltica comunitaria en esta materia. Este programa se articul en torno a las directrices temticas anteriormente citadas, y se dirigi a las diferentes zonas geogrcas con las que se vena cooperando (ACP, MEDA, Asia, Europa, Latinoamrica y a nivel mundial). Otra particularidad es que, aproximadamente, un 80% de los fondos para la democratizacin y los derechos humanos van destinados a proyectos de ONG. Ver http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/index_en.htm. Este programa temtico se ha renovado e incluido en el marco de las futuras perspectivas nancieras previstas para los aos 2007-2013 y cuenta con un instrumento especco Reglamento (CE) N 1889/ 2006 dotado de 1.104 millones de euros para este periodo, que tiene que ser complementado con el resto de programas temticos y geogrcos de la cooperacin comunitaria. Ver http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/doc/ 2006com_23_es.pdf

10

11

Desde 1999 se emite un informe anual de la Secretara General del Consejo de la Unin Europea sobre la situacin de los derechos humanos en el mundo, que se pueden consultar en la web de la DG RELEX: http:// europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/doc/index.htm y que recoge, temtica y geogrcamente, las acciones en materia de derechos humanos y democratizacin llevadas a cabo por la Unin Europea en los ltimos aos. Si bien es el Consejo de la UE quien, en ltima instancia, toma las decisiones, estas estn orientadas por los informes peridicos sobre la situacin de los derechos humanos que elaboran los jefes de las Delegaciones de la UE en terceros pases que, a su vez, se envan al Grupo de Derechos Humanos del Consejo (COHOM), que es quien se encarga de velar por las distintas directrices aprobadas y de informar al Comit Permanente de los representantes del Consejo de la UE (COREPER) y al Comit de Poltica y Seguridad (PSC). Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003: 06 15:FIN:ES:PDF

12

13

novaetvetera

81

escritos paralelos
y el respeto a los derechos humanos y que se encuentran inmersos en situaciones de posconicto, aunque sin olvidarse de aquellos en contextos difciles (situaciones y Estados frgiles) donde se opta por priorizar la cooperacin con los sectores sociales crticos con los gobiernos no comprometidos y el apoyo a las autoridades locales14. Este ligero cambio de rumbo sobre las polticas de promocin de la gobernanza de la UE hay que situarlo en el contexto de los atentados del 11 de septiembre y la creciente relacin entre las agendas de seguridad y desarrollo, y la centralidad de los asuntos relacionados con la lucha contra el terrorismo internacional y el control de los ujos migratorios. La gobernanza en los Estados frgiles y fallidos preocupa a la Unin ya no solo por su situacin interna, sino tambin por la amenaza que puede llegar a suponer para la seguridad de los Estados miembros.
2.3. La UE y la promocin de la gobernanza en su objetivo de reducir la pobreza

Estos fondos se distribuirn a travs del denominado perl de gobernanza, que no es ms que un instrumento basado en un sencillo cuestionario sobre la situacin del pas socio orientado a facilitar el dilogo, evaluar los progresos en las reformas planicadas e identicar nuevas reas de cooperacin. Con esta nueva iniciativa de la promocin de la gobernanza se pretende dar un paso ms en la sustitucin de la condicionalidad negativa, de las sanciones y de las imposiciones, a favor de la apuesta comunitaria por un mayor dilogo poltico y una mayor apropiacin, y por fortalecer enfoques graduales adaptados a las situaciones de cada pas. Se intenta priorizar la aplicacin progresiva de enfoques participativos gubernamentales que promuevan la implicacin activa de la sociedad civil y los movimientos polticos, y la armonizacin de los enfoques de la UE con los de otros agentes internacionales, aplicando principios de complementariedad y divisin del trabajo. Sin embargo, la pretendida apropiacin democrtica y la buena gobernanza de los PVD entran en contradiccin con una condicionalidad poltica que persiste. Los Documentos Estratgicos Pas, los perles de gobernanza, las estrategias sectoriales siguen siendo formas de condicionalidad blanda, que rara vez son fruto de procesos participativos democrticos. A pesar del dilogo poltico, el refuerzo de capacidades y la promocin de la gobernanza, la Comunidad Europea y los Estados miembros de la Unin siguen imponiendo sus prioridades y consideraciones a sus pases socios.
3. Aporta algo novedoso el enfoque de gobernanza de la cooperacin de la Unin Europea?

A esa primera comunicacin sobre gobernanza y desarrollo le sigue la Comunicacin de la Comisin COM (2006) 42115, que trata de adecuar la promocin de la gobernanza en terceros pases a la revisin quinquenal de los Objetivos del Desarrollo del Milenio y a la Declaracin de Pars sobre la Ecacia de la Ayuda. En otras palabras, a la prioridad comunitaria de dilogo poltico y gobernanza para los Estados frgiles y fallidos se le suma por tanto un enfoque propobre de la gobernanza. La gobernanza se convierte en un requisito previo para que la AOD sea efectiva en su objetivo de reducir la pobreza (Gonzlez Martn, 2006). En este segundo documento de la Comisin Europea se apuesta por el dilogo poltico y la cooperacin al desarrollo para promover la gobernanza democrtica, y se considera esta como una de las principales garantas para que la AOD de la UE sea ms efectiva. La gobernanza es concebida de una manera amplia16, distinguindose entre el nivel local, nacional e internacional, y subrayndose el papel que pueden jugar las autoridades locales en la consecucin de los ODM. A los habituales instrumentos comunitarios que incluyen directa o indirectamente frmulas para promover la gobernanza en terceros pases (ayuda humanitaria, desarrollo institucional en diversos mbitos, reformas administrativas, lucha contra corrupcin, mantenimiento de la paz y la seguridad, promocin de los derechos humanos, la promocin de la sociedad civil, la promocin del comercio y el apoyo presupuestario) se le aade un nuevo instrumento especco que supone un apoyo adicional de 2.700 millones de euros para incentivar la gobernanza democrtica en los pases ACP para el periodo 2008-2013.
82

Analizada la evolucin de la gobernanza como poltica sectorial de la cooperacin de la Unin Europea, resulta oportuno realizar una somera valoracin sobre sus resultados y tratar
14

Recientemente se ha iniciado un debate para ir concretando la respuesta de la UE ante las situaciones de fragilidad COM (2007) 643 que pretende una mejor utilizacin de los distintos instrumentos de la UE en estos contextos. El apoyo a la buena gobernanza ante estas situaciones de fragilidad es un elemento central que se deber tener en cuenta en las futuras respuestas de la UE. Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2007:0643:FIN:ES:PDF Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2006/com2006_ 04 21es01.pdf La gobernanza, segn esta Comunicacin de la Comisin, tiene que ver con temas tan variados como democratizacin formal, participacin ciudadana, Estado de derecho y justicia independiente, transparencia y responsabilidad, seguridad humana, gestin de ujos migratorios, efectividad institucional, acceso a servicios socales bsicos, gestin sostenible de recursos naturales y energticos, y promocin de un desarrollo econmico sostenible y de cohesin social.

15

16

novaetvetera

escritos paralelos
de situarla en los debates generales sobre la promocin de la gobernanza en los pases en vas de desarrollo. Como advertencia inicial, hay que reconocer que es muy pronto para realizar una evaluacin de los resultados del instrumento especco de la Comunidad Europea para fomentar la gobernanza en los pases en vas de desarrollo, ya que este acaba de comenzar su andadura. Sin embargo, un conjunto de ONGD y centros de investigacin han realizado una primera evaluacin sobre el apoyo prestado por la Comunidad Europea a la buena gobernanza de terceros pases (PARTICIP 2006). A pesar de valorar positivamente los pasos dados para una denicin efectiva, y el apoyo y respeto por parte de las instituciones comunitarias a las iniciativas regionales sobre gobernanza (en concreto al Mecanismo de Evaluacin Inter Pares Africano MARP17), esta evaluacin, adems de sealar el creciente peso de la ayuda presupuestaria directa a los gobiernos del Sur como principal instrumento de fomento de la gobernanza, advierte sobre el alto desconocimiento de los contextos en los que la Comisin Europea trabaja, y la descoordinacin y la diversidad de enfoques y aproximaciones que manejan las Delegaciones de la UE en los distintos pases18. La UE en su conjunto parece insistir en la conveniencia de articular una cooperacin ms ecaz y ms adecuada a cada situacin especca, una cooperacin que se fundamenta en el dilogo y en el refuerzo de las capacidades de los pases socios, para que estos puedan dar respuestas concretas a la proteccin de los derechos humanos, la promocin de la democracia, el buen gobierno y el Estado de derecho. En un aparente intento de destacarse sobre los otros donantes, la Unin se presenta como una de las mximas valedoras del enfoque de la condicionalidad positiva frente a la negativa, del enfoque asociativo basado en el dilogo con las autoridades de los PVD y de los principios de la Declaracin de Pars, de la buena gobernanza como principal garanta de la efectividad de la ayuda para avanzar hacia el logro de los ODM, insistiendo en que no valen enfoques uniformes y son necesarias las soluciones especcas para cada pas. En realidad, este enfoque comunitario sobre la gobernanza de los PVD se inspira principalmente en las iniciativas e instrumentos de las principales agencias de cooperacin de los Estados miembros (Agencia Sueca de Desarrollo SIDA, el Departamento de Desarrollo Britnico DFID, y la GTZ alemana)19 y en los trabajos de la GOVNET del CAD/OCDE. Cada vez se tiene ms en cuenta la dimensin poltica de los procesos de desarrollo y la relacin entre la efectividad y la apropiacin democrtica, tratando de combinar los enfoques de la gobernanza entendida como desarrollo participativo con aquellos otros que se centran en la responsabilidad de las instituciones estatales frente a la ciudadana. En esta lnea se est planteando la necesidad de estudios mucho ms detallados sobre los procesos de construccin democrtica de los Estados (Tommasoli, 2005), estudios, en denitiva, de economa poltica, que tengan en cuenta la evolucin histrica y los elementos culturales, para poder llevar a cabo anlisis ms ajustados sobre las necesidades de democratizacin. A pesar de estas buenas intenciones, todava es patente la falta de coordinacin y armonizacin entre la cooperacin comunitaria y la de los Estados miembros de la UE en materia de promocin de la gobernanza. Se detecta cierta coincidencia en el rechazo a la condicionalidad negativa y en otras cuestiones como la preferencia por la nanciacin de operaciones de paz y por el apoyo a los proyectos de fomento de la cultura de los derechos humanos frente a la reconstruccin de las instituciones democrticas. Sin embargo, no hay homogeneidad ni programtica ni geogrca, ni una organizacin institucional, ni una planicacin similar entre las agencias de cooperacin de los Estados miembros en temas de gobernanza y, lo que es ms preocupante, ni posiciones compartidas slidas entre los socios europeos ante los contextos de vulneraciones graves de los derechos humanos y dcits democrticos. (Youngs, 2006)20.

17

En concreto, la Comunidad Europea y los Estados miembros se han comprometido a apoyar este mecanismo de evaluacin entre los pases africanos que trata de apoyar los esfuerzos por el cambio y la aplicacin de las reformas de gobernanza a nivel local, nacional y regional en los pases africanos. En concreto, esta evaluacin seala las siguientes barreras para la implementacin prctica de las medidas de gobernanza en el terreno: existencia de aproximaciones diferentes sobre el tema; desconocimiento de las guas y las polticas de los distintos actores; falta de visin de las estrategias a largo plazo; inexistencia de una apropiacin real de los procesos de gobernanza por los socios; falta de coordinacin, complementariedad y coherencia sobre la gobernanza que se promueve desde la Comisin; confusin sobre el rol de la Comisin como actor poltico, agencia de desarrollo y administracin donante (PARTICIP, 2006). Estas agencias se han destacado por destinar importantes montos de su AOD para proyectos de gobernanza, y en cierta medida estn siendo gua para el resto de cooperaciones de los Estados miembros y de las instituciones comunitarias. A pesar de estas crticas, en este trabajo de FRIDE se destaca cierta especializacin geogrca y temtica de los distintos donantes: Alemania, en descentralizacin y especialmente volcada con Afganistn; Suecia, en la independencia de los medios de comunicacin y trabajando en Mozambique; Dinamarca, en el combate a la corrupcin preferentemente en Asia; Francia y Espaa, en la formacin de elites estatales en el rea francfona de frica y en Amrica Latina; Reino Unido, en las estructuras nancieras para la gobernanza, con especial incidencia en Sierra Leona, Nigeria, Pakistn e Irak.

18

19

20

novaetvetera

83

escritos paralelos
En conclusin, la promocin de la gobernanza en terceros pases para la Unin se ha convertido principalmente en un objetivo para mejorar la ecacia de la AOD y por tanto contina sin ser concebida como un objetivo de desarrollo para las personas y colectividades que viven en los pases del Sur. La visin instrumental de la gobernanza, entendida como la capacidad institucional para mejorar el sector pblico y el marco legal necesario para la estabilidad del mercado, sigue imponindose a una visin nalista, que pone el nfasis de la gobernanza en el respeto a los derechos humanos, la participacin y el empoderamiento (Alcalde y Alberdi, 2005). En denitiva, la gobernanza no puede ser un elemento ms de la condicionalidad de un asociacionismo interesado entre la UE y sus los diferentes PVD que prioriza los intereses securitarios, comerciales e inversores europeos sobre el desarrollo de sus pases socios. GOLDSMITH, A. A. (2001). Foreign Aid and Statehood in Africa. International Organization 55 (1), 123-148. GONZLEZ MARTN, M. (2007). Ser como Dinamarca? Una revisin de los debates sobre gobernanza y ayuda al desarrollo. Hegoa. Cuadernos de Trabajo. 42. Bilbao, Hegoa. GRAA, F. (2005). Dilogo social y gobernanza en la era del Estado mnimo. Cinterfor/OIT, Papeles de la ocina tcnica, 16 Montevideo: Cinterfor/OIT. HANLON, J. (2002). Are donors to Mozambique promoting corruption? Paper submitted to the conference Towards a New Political Economy of Development Shefeld 3-4, July 2002. HYDEN, G.; Court, J. (2002). Governance and Development. World Governance Survey Discussion Paper. New York, United Nations University. ISHAM, J.; KAUFMANN, D.; PRITCHETT, L. (1997). Civil Liberties, Democracy and Performance of Government Projects, The World Bank Economic Review, 11, 2. MAYALL, J. (2000). Democracy and International Society. Royal Institute for International Affairs (76) 1, 61-75. NELSON, J.; EGINGTON, S. (1992). Encoring Democracy. What Role for Conditioned Aid? Washington D.C.: Overseas Development Council, Policy Essay 4. NORTH, D.C. 1990. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press. Particip, Cideal, Channel Research, South Research (2006). Thematic Evaluation of the EC Support to Good Governance. SANTISO, C. (2001). International Co-operation for Democracy and Good Governance: Moving towards a Second Generation. European Journal for Development Research, (13) 1, 154-181. SMITH, K. E. (2003). European Union foreign policy in a changing world. Cambridge, Polity. TOMMASOLI, M. (2005). Democracy building and the political dimensions. En: IDEA. Ten years of supporting Democracy Worldwide. Stockholm: IDEA. YOUNGS, R. (2006). Survey of European Democracy Promotion. Madrid: FRIDE.

Bibliografa

ABRAHAMSEN, R. (2000). Disciplining Democracy: Development Discourse and Good Governance in Africa. London, Zed Books Ltd. ALBERDI, J. (2007). El nuevo entramado jurdico-institucional de la poltica comunitaria de cooperacin al desarrollo. Revista Vasca de Administracin Pblica (79), 15-39. ALCALDE, A. R. y ALBERDI, J. (2005) Gobernabilidad y cooperacin internacional al sur del Shara. En A. CAMPOS (eds.) Ayuda, mercado y buen gobierno. Los lenguajes del desarrollo en frica en el cambio de milenio. Barcelona, Icaria, 39-69. CANDELA, M. (2006) Los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho en la accin exterior de la Unin Europea. Evolucin, actores, instrumentos y ejecucin. Madrid. Dykinson. COMIT INTERNACIONAL. OSC (2008). De Pars 2005 a Accra 2008, Podr ser la ayuda al desarrollo ecaz y responsable? Una aproximacin crtica a la agenda de la ecacia de la ayuda al desarrollo. Ver: http://www.scribd.com/ doc/2072441/DE-PARIS-2005-A-ACCRA-2008. DUNNING, T. (2004). Conditioning the Effects of Aid: Cold War Politics, Donor Credibility and Democracy in Africa, International Organization, 58.

84

novaetvetera

MARA CATALINA MONROY

THE CONCEPT OF NATIONAL SECURITY IN THE DEFENSE OF THE STATE, NOT OF THE NATION

September 11, 2001 marked a breakthrough in the foreign policy of most states in the world, especially in the security and defense policy outside the sole superpower, the United States. However, this date also transformed the literature on international relations, causing a number of conceptual problems that deserve to be revised for the sake of discipline and humanity. This is the case for the concept of national security, which does not take into account the rights, values, norms and principles of individuals, but focuses on the relevance of military doctrine, taking up again the realistic view that supposedly already the world had passed. So the object of this essay is to analyze what is the meaning of national security for the United States after Sept. 11 in order to understand its signicance and inuence on other policies such as Colombia that, despite its efforts to strengthen the protection of human rights, one could wonder, wether. What matters most, state security or the safety of the individual?

Keywords: National Security, State Security, 9 / 11, Human Rights

Relaciones Internacionales

El concepto de seguridad nacional en defensa del Estado, no de la Nacin1

Mara Catalina Monroy Hernndez2

Resumen

El 11 de septiembre de 2001 marc un quiebre en la poltica exterior de la mayora de los Estados en el mundo, en especial en la poltica de seguridad y defensa exterior de la nica potencia mundial, Estados Unidos. Sin embargo, esta fecha transform igualmente la literatura en relaciones internacionales, ocasion un sinnmero de problemas conceptuales que merecen ser revisados por el bien de la disciplina y de la humanidad. Es este el caso del concepto de la seguridad nacional, el cual no tiene en cuenta los derechos, valores, normas y principios de los individuos, sino que se enfoca en la relevancia de la doctrina militar, retomando de nuevo la visin realista que supuestamente ya el mundo haba superado. Por esto, el objeto del presente ensayo es analizar cul es el signicado de seguridad nacional para los Estados Unidos luego del 11 de septiembre, para comprender a su vez la inuencia y relevancia sobre otras polticas como la colombiana, que, pese a sus esfuerzos por fortalecer, los esfuerzos por proteger los derechos humanos, cabra sin embargo preguntarse: Frente al concepto de seguridad nacional los individuos estn o no llamados a tomar parte de esta denicin? Qu importa ms: la seguridad del Estado, o la seguridad del individuo? Palabras Clave: Seguridad Nacional, Seguridad del Estado, 9/11, Derechos Humanos

uyen las relaciones internacionales. Esto es de tal magnitud que ningn tema de la agenda internacional se escapa de ignorar la importancia de la seguridad, y ms cuando se est (o estaba) redenido hacia un enfoque ampliacionista que logre cobijar elementos ignorados por la visin reduccionista y tradicional del concepto de seguridad. El autor que en 1996 propuso redenir y ampliar el concepto de seguridad para incluir otros como cultura, valores y normas en la poltica internacional fue Peter Katzenstein3, quien se pregunt: Cmo denir mas no defender la seguridad nacional? (Katzenstein, 1996). El problema radica en que luego del 11 de septiembre este trabajo intelectual se torn irrelevante, pues los aspectos militares tpicos de la teora realista en relaciones internacionales, as como la visin acerca de la seguridad del Estado, deben primar sobre los del individuo; volvieron a entrar en el juego internacional. Por esto la importancia de estudiar el tema. Las relaciones internacionales hoy, desafortunadamente, son relaciones de seguridad entendida a travs del poder militar, factor que aleja cada vez ms el proyecto mundial de proteccin a los derechos humanos. Ahora; por qu estudiar la poltica exterior de seguridad y defensa de los Estados Unidos? No es posible entender la actual poltica exterior de seguridad y defensa del actual gobierno colombiano sin revisar primero la poltica estadounidense. Esta es la importancia de estudiar los conceptos que emplea Estados Unidos. Como arma Stephen Launay: En
1

Nuestra mejor defensa es una buena ofensa.

George W. Bush (Mann, 2005)

Denir el concepto de seguridad resulta de gran importancia para los estudiosos de las relaciones internacionales, puesto que se ha convertido en un tema de gran relevancia, especialmente en el mundo post 11 de septiembre. La seguridad se ha convertido en la arena o el escenario en el cual con-

Este artculo es producto de la investigacin doctoral Formulacin, negociacin e implementacin de la poltica exterior de Estados Unidos hacia Colombia durante el perodo 1999-2006. Internacionalista de la Universidad del Rosario y Candidata a Doctor en Estudios Polticos de la Universidad Externado de Colombia con nfasis en poltica internacional. Vase nota al nal del artculo.

novaetvetera

87

otras voces
efecto, si Estados Unidos fuera un simple Estado, las innumerables pginas que le son dedicadas no tendran razn de ser y las intervenciones internacionales salvadoras seran pocas. (Launay, 2007). Para el caso colombiano, debido al continuo rspice pollum hacia los Estados Unidos caracterstico de la poltica exterior que Colombia ha liderado por aos, especialmente por la cercana de los gobiernos de George W. Bush y lvaro Uribe Vlez frente a la lucha conjunta contra el terrorismo, es fundamental concebir que la nocin de seguridad que emplea el gobierno estadounidense es la misma que acoge la nocin de seguridad del gobierno colombiano. Por esta razn, el estudio se enfoca a la percepcin estadounidense acerca de la seguridad nacional, pues su estudio permite a los colombianos entender ms acerca de la disciplina de las relaciones internacionales y acerca de su misma poltica exterior. As mismo, un elemento esencial de anlisis: La seguridad y los derechos humanos. La gran crtica hoy es que Estados Unidos lidera una denicin de seguridad nacional sin incluir lo verdaderamente nacional, es decir, todo aquello que responde a las necesidades de los individuos en las relaciones internacionales. Dejando claro lo anterior, el presente estudio busca responder a las anteriores inquietudes a travs de un caso en particular: la seguridad y los Estados Unidos. Es este Estado el que lidera al mundo hoy en los temas de la seguridad en su afn por combatir el terrorismo. El problema: es un lder que no tiene claro qu es realmente seguridad, pues se ha dedicado ms a su defensa que a su denicin. Como consecuencia, su poltica exterior se muestra incoherente, pues resulta de una mezcla de conceptos y teoras que se contradicen debido a la imposibilidad de denir como tal su propuesta ante el mundo. Es confuso, puesto que lidera tanto una poltica de paz como una de guerra. Al igual que las polticas de Harry Truman y Ronald Reagan, nuestra aproximacin es idealista acerca de nuestras metas nacionales y realista acerca de los medios para alcanzarlas. (Bush, The National Security Strategy, 2006). He aqu la incoherencia, cuyos efectos adems traspasan las fronteras a nivel mundial. As mismo, el anlisis de la seguridad a travs de Estados Unidos permite comprobar por qu es tan difcil construir una agenda global en materia de seguridad. Es esta la conclusin a la que se llegar. Por un lado, la primera parte de este estudio presenta un anlisis acerca de la importancia de ampliar el concepto de seguridad. A travs de Peter Katzenstein es posible comprender por qu despus del 11 de septiembre el concepto de seguridad merece ser redenido debido al surgimiento de
88

nuevas amenazas. Siguiendo lo anterior, qu amenaza la seguridad de Estados Unidos? Por otra parte, se reunirn los tradicionales y los nuevos conceptos de seguridad alrededor de la poltica exterior que ejerce Estados Unidos, enfocada principalmente al perodo post 11 de septiembre. Se busca comprobar que el enfoque estadounidense frente al tema de la seguridad es de corte tradicional, retomando las percepciones reduccionistas analizadas a la luz de la teora realista, en donde el Estado y no el individuo resulta siendo el principal actor en materia de seguridad. Y por qu realista? Debido a la inuencia militar (poder fuerte) que se ejerce para contrarrestar las amenazas. Los estudios tradicionales en seguridad tienden a considerar todos los asuntos militares como asuntos propios de la seguridad. (Buzan, Waever, & De Wilde, Security, a new framework for analysis, 1998: 22). El objetivo es comprobar que Estados Unidos deende mas no dene su seguridad nacional, y esto se congura como un error, puesto que a travs de la redenicin de la seguridad Estados Unidos podra llegar a combatir sus amenazas a un menor costo (poder blando)4 y podra construir una identidad nacional (que actualmente carece) en materia de seguridad.
Por qu redefinir el concepto de seguridad?

El concepto de seguridad se muestra como una idea organizativa sobre los distintos fenmenos de la globalizacin, desplegando un programa de investigacin que va ms all de las presunciones realistas del poder militar o de los principios idealistas de la investigacin por la paz . (Orozco, 2008)
El objetivo es, como arma Orozco, ir ms all de las presunciones tradicionales en la denicin de seguridad. El concepto se estanc y en relaciones internacionales, siendo una inestable disciplina que vara con el tiempo, no es posible concebir un futuro en el estudio de la seguridad mediante la utilizacin de mecanismos obsoletos. El debate en relaciones internacionales contina siendo el mismo: Realismo versus Idealismo. En los estudios sobre seguridad sucede lo mismo. Por esta razn el estudio de Peter Katzenstein en The Culture of National Security: Norms and Identity in World

Poder blando es, segn Joseph Nye, el poder hacer que otros hagan lo que t quieres que hagan sin la utilizacin de la fuerza o la coercin apelando por el contrario a la cultura, los valores ideolgicos, las polticas y los principios de la Nacin. Esta forma de ejercer el poder, para Nye, resulta ms econmica que utilizar la fuerza militar o poder fuerte. (Nye, 2004; Brocos, 2008).

novaetvetera

otras voces
Politics se podra considerar como un reanimador de lo que denomina una ciencia atrapada en una visin reduccionista.
El planteamiento ms importante del anlisis de Katzenstein tiene que ver con la necesidad de denir mas no defender el inters nacional. A continuacin, sus principales propuestas: Realzar la importancia del contexto cultural-institucional para el anlisis en seguridad; considerar al Estado como un actor social para as realzar la importancia de la perspectiva sociolgica en el estudio de la seguridad; no desechar por completo la riqueza de los enfoques tradicionales cuyo principal referente es el Estado, sino profundizar esta nocin ampliando el marco de estudio en seguridad, dndoles cabida a la identidad, las ideas, normas, comportamiento y la cultura; profundizar en elementos que no solo afectan al Estado, sino a los individuos, al bienestar humano, al Estado, Nacin. Katzenstein es el punto de partida para el anlisis de la ampliacin del concepto de seguridad. Ahora, qu se entiende por seguridad? Si colocamos la supervivencia de las unidades colectivas y principios la poltica de amenazas existentes como el eje principal en la denicin de estudios de seguridad, tenemos las bases para aplicar el anlisis de seguridad a diversos sectores sin perder la cualidad esencial del concepto. (Buzan, Waever, & De Wilde, Security, a new framework for analysis, 1998, pg. 27). En Security, a new framework for analysis, se expone una alternativa para quienes consideran que la agenda de la seguridad no logra expandirse y de esa forma dejar atrs la visin tradicional militar-poltica del concepto de seguridad. Acerca de esta visin, los autores Barry Buzan y Ole Waever atan el concepto de seguridad con el de amenaza armando que la seguridad signica supervivencia frente a amenazas existentes, pero lo que en realidad constituye una amenaza existente no resulta igual frente a diversos sectores. En resumen, el concepto de seguridad debe redenirse debido al surgimiento de las nuevas amenazas. Los enfoques tradicionales no satisfacen las necesidades que tienen las relaciones internacionales en materia de seguridad, las cuales surgen o desaparecen a lo largo de la historia. Esta es la importancia de contextualizar los conceptos segn los acontecimientos histricos. Por ejemplo, el reto de los estudiosos de las relaciones internacionales en considerar el 11 de septiembre como una fecha de quiebre en los estudios de seguridad debido al surgimiento de las nuevas amenazas. Luego llegaron los horrorosos eventos del 11 de septiembre de 2001, donde todo lo que fue dicho cambi () en un instante; el mundo fue dividido entre dos campos opuestos e irreconciliables. (Bacevich, American Empire, The realities and consequences of U.S. diplomacy, 2002, pg. 225). Andrew Bacevich (graduado en la academia militar de Estados Unidos, profesor de la Universidad de Boston y experto en historia militar de los Estados Unidos, poltica exterior y estudios en seguridad) asegura que antes del 11 de septiembre la guerra no era un elemento central, pues los temas de la globalizacin predominaban. Luego de esa fecha, asegura, en la globalizacin, la guerra, representada mediante el poder fuerte, se convirti en una parte permanente de la vida en el siglo XXI. Como resultado, debido a la relevancia de la guerra luego del 11 de septiembre, se agudiz el inters frente a los estudios de la paz y la seguridad. Retomando a Buzan, la seguridad se dene a travs de las amenazas, las cuales nunca han faltado en el escenario internacional. Sin embargo, estas tambin se redenen, se transforman. Por ejemplo, el nal de la Guerra Fra trajo consigo un surgimiento de nuevos retos y amenazas, y as sucesivamente a lo largo de la historia. Por ejemplo: Conictos tnicos-guerras civiles, competitividad econmica, aumento del nmero de emigrantes y refugiados, amenazas al medio ambiente (bienestar nacional), aumento en la relevancia de la identidad cultural en la poltica internacional (DDHH y religin). (Ramsbotham, Woodhouse, & Miall, 2005). Esto demuestra de nuevo la importancia que tiene redenir el concepto de seguridad para que exista coherencia entre los fenmenos internacionales (la accin) y las herramientas tericas de estudio. Lo ms importante hoy es redenir o identicar las amenazas que surgieron luego del 11 de septiembre, pues a travs de estas es posible comprender la razn de ser de la nocin de seguridad nacional para los Estados Unidos, lo que ha comprometido an ms los esfuerzos encaminados a la proteccin de los Derechos Humanos a nivel mundial. Es este el orden a seguir.
Nuevas amenazas para los individuos y la proteccin de los Derechos Humanos como consecuencia de los ataques del 11 de septiembre

Los ataques terroristas del 11 de septiembre sobre los Estados Unidos proyectan una nueva luz sobre estas divisiones, resurgiendo alianzas estratgicas militares al centro de la poltica nacional elaborando debates candentes sobre el peligro de comprometer derechos humanos por seguridad nacional (). Human Development Report 2002. (Ramsbotham, Woodhouse, & Miall, 2005, pg. 249) Peter Katzenstein rompe con el tradicionalismo y la costumbre derivada en la nocin que los internacionalistas tenan
89

novaetvetera

otras voces
acerca del concepto de seguridad. Su afn estaba en alejar la visin materialista segn la cual el poder resulta de la capacidad material-militar de los Estados, por un lado, y las perspectivas sociolgicas, por el otro, profundizando en brindar explicaciones de tipo sociolgico y cultural para explicar elementos problemticos en materia de seguridad. Su propuesta: realzar la importancia del contexto cultural-institucional para el anlisis en seguridad, pues bajo este marco se producen importantes efectos polticos que condicionan la poltica internacional y afectan los asuntos de la seguridad nacional partiendo del punto de que no existe una teora de la seguridad nacional. Bajo este contexto cultural se logran enmarcar los derechos humanos. Por esto la importancia, para los estudiosos de los derechos humanos, en considerar la redenicin del concepto de seguridad. De lo contrario, no sera posible hablar de la existencia de una seguridad nacional como tal. El concepto de seguridad nacional tomar lugar en la conclusin del presente ensayo.
Las amenazas

cia o terquedad del gobierno de Bush. En n, sin profundizar en el tema, porque no es objeto del presente estudio, es necesario dejar en claro que es el terrorismo el tema central en la agenda de seguridad que lidera Estados Unidos en el mundo, y por esto en el presente estudio hace nfasis en este, pues a su vez se abandonan otros de gran importancia como son los derechos humanos y en general la seguridad humana mas no estatal. Teniendo Estados Unidos diversas necesidades de protegerse contra mltiples amenazas, por qu el afn de este pas en luchar en contra del terrorismo? La razn: vio a travs del impacto causado el da 11 de septiembre de 2001 que su hegemona poda ser destruida. (S, a travs de otro huracn producto de no reducir los gases que maltratan el medio ambiente, tambin puede ver su propio suelo destruido; sin embargo, es un tema que la no raticacin del Protocolo de Kyoto deja ver). Retomando la relevancia del terrorismo como la nica amenaza, El 9/11 marc su auge (del terrorismo) en el escenario mundial. Es esta la mayor amenaza para Estados Unidos. Si se arman con armas biolgicas, dichos terroristas pueden dejar a la nica superpotencia mundial de rodillas. (Bacevich, American Empire, The realities and consequences of U.S. diplomacy, 2002, pg. 119). Por esta razn, la agenda de seguridad debi ser transformada con urgencia; pero, el gran problema: esta agenda no fue denida, pasando as por alto otras importantes necesidades. Por el contrario, y como era de esperarse, se opt por fortalecer el enfoque militar en asuntos de seguridad retomando as los enfoques tradicionales (realismo-neoliberalismo institucional) sin tomar en cuenta los dems factores que Katzenstein describe en su estudio (valores, identidad, ideas, normas, comportamiento, cultura).
Terrorismo

Por qu se considera el 11 de septiembre como una fecha quiebre en materia de seguridad? No es posible armar que antes del 11 de septiembre no existan las amenazas de las que se habla hoy en da, despus de esa fecha. Lo que sucedi fue el fortalecimiento de dichos factores, que son considerados como amenazas por algunos y por otros no. Es este el principal eje de debate y de contradiccin en denir la seguridad, pues no es posible poner de acuerdo al mundo en torno a las amenazas que estimulan la formulacin de sus estrategias de seguridad. Para algunos autores expertos en el tema del conicto, el 11 de septiembre agudiz las siguientes amenazas: Crimen globalizado, proliferacin de armas de destruccin masiva, ideologas fanticas que conllevan al terrorismo internacional () (Ramsbotham, Woodhouse, & Miall, 2005, pg. 6). El objeto de estudio es considerar el terrorismo como la principal amenaza, pues de esta nocin Estados Unidos desarrolla toda su estrategia de seguridad, y su misma concepcin del trmino. No obstante, existen otras amenazas globales que afectan la seguridad del mundo. Una de las ms relevantes: la proteccin al medio ambiente. El mundo no puede ignorar hoy la importancia que tienen para las generaciones presente y futuras el cuidado de la capa de ozono, la reduccin de los gases de efecto invernadero para evitar el calentamiento global, entre otros. An ms, este tema tiene una directa relacin con el tema de la salud humana y la vida como tal. Basta ver las consecuencias que dej Katrina debido a la ignoran90

Ahora, qu es terrorismo? El Departamento de Estado de los Estados Unidos considera que

La actividad terrorista se reere a cualquier actividad ilegtima () e involucra lo siguiente: a. El secuestro o sabotaje de cualquier tipo de transporte. b. La detencin o amenaza de muerte o de herir a un individuo con el n de obligar a un tercero (incluye una organizacin gubernamental) para que haga o deje de hacer algn acto para la liberacin del detenido. c. El ataque violento hacia una persona protegida internacionalmente o hacia la libertad de dicha persona. d. Un asesinato. e. El uso de cualquier agente biolgico, qumico o cualquier mecanismo nuclear, explosivo, con la intencin de amenazar la seguridad de uno o ms indivi-

novaetvetera

otras voces
duos, y f. Conspirar para hacer cualquiera de los atentados mencionados. (Denicin de terrorismo por el departamento de Estado de los Estados Unidos, 2008).
La incoherente poltica exterior estadounidense.

Esta denicin, tomada luego del 11 de septiembre, demuestra el miedo y la angustia del gobierno estadounidense frente a las inmigraciones y las amenazas verbales o directas. El miedo provino de los hechos: secuestro de aviones por extranjeros que amenazan de muerte o de herir a los tripulantes y esta vez con una agravante: no exigan dinero o la liberacin de un prisionero, como en muchos casos. El ataque fue directo, y mortal. Para las Naciones Unidas el terrorismo implica Cualquier accin que tiene como intencin causar la muerte o graves heridas a civiles o no combatientes, cuando el objetivo de dicho acto, por su naturaleza o contexto, resulta en intimidar una poblacin o forzar un gobierno o una organizacin internacional para hacer o dejar de hacer alguna accin. (ONU: A more Secure World, 2004). Segn esta denicin: qu buscan los terroristas que amenazan a los Estados Unidos? Qu quieren que deje de hacer la gran potencia mundial? Se trata de una cuestin ideolgica, moral, tnica o religiosa? Bacevich arma que George W. Bush ve el problema del terrorismo a travs de un lente religioso, mas no ideolgico. (Bacevich, The New American Militarism, how Americans are seduced by war, 2007: 93). Por otro lado, en la actual Estrategia de Seguridad Nacional, el terrorismo est denido como una violencia premeditada y polticamente motivada en contra de inocentes. (Globalterrorism, 2008). As mismo, Bacevich arma que el terrorismo hoy tiene que ver con unas nuevas fuerzas tecnolgicas propias de esta era. Habla de la globalizacin conjugada con la revolucin de la tecnologa de la informacin, que ha fortalecido el potencial creativo y destructivo de cada individuo, tribu o nacin en el mundo. (Bacevich, American Empire, The realities and consequences of U.S. diplomacy, 2002, pg. 118). Esta denicin demarca al terrorismo como un poder difuso y por tal razn difcil de controlar. Sin embargo, los Estados Unidos perciben esta amenaza real, de carne y hueso con nombre e identidad propios. Por esto su afn de destruir a travs de la capacidad militar. En una primera conclusin, la duda que surge es: de qu otra forma combatir el terrorismo sino por las armas? Se tendrn que seguir comprometiendo otros importantes esfuerzos relacionados con la proteccin de los derechos humanos a causa de una amenaza que ni siquiera se puede combatir mediante el poder militar?

Incoherencia: los Estados Unidos ejercen una poltica exterior de paz, pero tambin una de guerra? Incoherencia: seguridad para el Estado o para el individuo? Incoherencia: se trata de un Estado, pero tambin un Estado Nacin?
Incoherencia nmero 1: Una poltica exterior de paz

Estados Unidos tiene una oportunidad sin precedentes para implantar las bases para una paz futura. Los ideales que han inspirado nuestra historia: libertad, democracia y dignidad humana, estn inspirando en gran medida a los individuos y naciones alrededor del mundo. Y porque las naciones libres tienden a la paz, el avance de la libertad har de Estados Unidos un lugar ms seguro.
(Bush, The National Security Strategy, 2006) La anterior afirmacin reafirma el compromiso que tiene Estados Unidos por conseguir la paz mundial a travs del fomento de sus principales valores, como la libertad, democracia y dignidad humana. La supervivencia de la libertad en nuestro pas depende cada vez ms del xito de la libertad en otros pases (). La mejor posibilidad para la paz en nuestro mundo la ofrece la diseminacin de la libertad en todo el mundo (). (Bush, discurso de posesin, 2005). Esta representa la primera aproximacin de la poltica exterior estadounidense: La visin idealista; acerca de cmo propagar los valores de la democracia, la libertad, de cmo conseguir una paz duradera y benca para el mundo entero. Lo relevante de esta teora tradicional sirve para comprender la poltica exterior de los Estados Unidos (en su primera aproximacin). Por ejemplo: Las principales creencias del liberalismo: La expansin de la democracia, los lazos econmicos globales y las organizaciones internacionales, van a fortalecer la paz. (Snyder, 2004: 59). Esto se aanza a travs de la poltica exterior estadounidense en su intento de fomentar sus valores, con el n de asegurar un entorno ms pacco. Pero la pregunta es comprender cmo llegar a aanzar esos valores y principios, es decir, despus de qu mecanismo o estrategia es posible lograr enfocar la poltica exterior en estos nes. Sin embargo, para retomar el objeto de estudio (visin realista-centralidad del Estado-relevancia del poder militar), es necesario denir la otra cara de la poltica exterior estadouni91

novaetvetera

otras voces
dense: La poltica de guerra. El profesor Jack Snyder, especialista en temas de relaciones internacionales y estudios sobre paz y guerra de la Universidad de Columbia, acerca de la teora liberal, arma: Falla en entender que los regmenes democrticos solo sobreviven si salvaguardan el poder militar y la seguridad; algunos liberales olvidaron que la transicin a la democracia es algunas veces violenta. (Snyder, 2004, pg. 59). Esta armacin fortalece la concepcin de guerra que predomina en la poltica exterior de Estados Unidos. Justica adems la visin acerca de lo necesario que es para un Estado democrtico la conservacin de un poder militar para conseguir una seguridad como tal.
Incoherencia nmero 2: Una poltica exterior de guerra

Por ltimo, el enfoque proviene de la visin reduccionista en materia de seguridad: Aquellos interesados en el Estado y en elementos tradicionales de la seguridad nacional tienden a favorecer las ya establecidas aproximaciones realistas y liberales. (Katzenstein, 1996, pg. 10). Esta es la primera incoherencia de la poltica exterior de Estados Unidos enmarcada a travs de su agenda de seguridad, pues mezcla dos visiones distintas; sin embargo, ambas pertenecen a la visin tradicional reduccionista en estudios de seguridad. Acerca del tema de seguridad, dejando en claro el enfoque tradicional por el que se rige Estados Unidos, se abre entonces el punto esencial de discusin cuya relevancia recae en el tema de los derechos humanos: seguridad del Estado, o seguridad del individuo? Finalmente, qu signica seguridad nacional?
La seguridad nacional

() aunque la guerra representa una gran maldad, posee una gran virtud: Puede resolver conictos polticos y conducir a la paz.
(Luttwak, 1999)5 Se trata pues de una poltica exterior dinmica en torno a lo militar para aanzar en primera medida su seguridad nacional y posteriormente la del mundo, la cual debe mantener un ambiente pacco para la instauracin de los principios que conducen a la democracia. Luego de esto, supuestamente el mundo tendr paz, pues algunos funcionarios del gobierno, (especialmente los neoconservadores6) aseguran que dos Estados democrticos no entrarn en guerra. El problema es, como se ha mencionado con anterioridad, cmo llegar a ese estado de paz si no es sino a travs de la guerra. () la lucha debe continuar hasta alcanzar una resolucin. La guerra trae paz solamente despus de haber culminado una fase de violencia. (Luttwak, 1999). As mismo, el mecanismo de accin lo encuentra a travs del poder militar, de la guerra. La siguiente armacin de Luttwak resume de forma clara las estrategias que despliega el gobierno de George W. Bush en un contexto post 11 de septiembre: Para seguir este camino, debemos mantener y expandir nuestra fuerza nacional para que podamos tratar con los retos y amenazas antes que estas puedan perjudicar a nuestra gente o nuestros intereses. (Bush, The National Security Strategy, 2006). Bacevich, por ejemplo, arma que Estados Unidos incluso antes del 9/11 tena una predisposicin hacia lo militar. Se habla del concepto de militarizacin de la poltica exterior estadounidense.
92

La seguridad nacional debe ser entendida por separado: Est la seguridad, que es necesario denirla en cada Estado segn sus intereses, y el concepto de nacin. Ahora: qu es nacin?, qu es Estado-Nacin? Katzenstein elabora un ejemplo cuando arma que los estados-nacin europeos se han vuelto responsables del bienestar de todas las personas, no solo de los ciudadanos que viven dentro de sus fronteras. (p. 25). El problema es que en materia de seguridad nacional, los enfoques tradicionales se olvidaron del sujo nacional, pues no tuvieron en cuenta dos elementos claves: La identidad y las normas e intereses de los individuos. Katzenstein arma adems, como se mencion con anterioridad, que el Estado es un actor social, entonces no es posible ignorar la importancia de la perspectiva sociolgica en este campo. Las sociedades internacionales y domsticas en las cuales los Estados estn inmersos moldean sus identidades de forma poderosa. (p. 23).

El autor, historiador y estratega militar y estadounidense, ha publicado diversos artculos acerca de la guerra; estrategia; historia y relaciones internacionales. Actual asesor del Centro para Estudios Internacionales y Estratgicos en Washington D.C. (Luttwak, 1999). Los neoconservadores son un pequeo grupo de intelectuales que han sido descritos como una corriente de realismo ideolgico cuyo propsito fundamental es preservar la hegemona de Estados Unidos, al igual que sus principios e intereses, a travs del fomento de los valores democrticos. Igualmente, apoyan el empleo de ataques preventivos para debilitar al enemigo y las acciones unilaterales. El factor ms relevante para el presente proyecto tiene que ver con la actual inuencia que ejercen los neoconservadores dentro de la poltica exterior y de seguridad del presidente George Bush luego del 11 de septiembre, donde lograron apoderarse del gobierno debido al temor que gener el terrorismo en este pas. (Los Neoconservadores, 2008).

novaetvetera

otras voces
Como conclusin, no es posible hacer referencia a un concepto de seguridad nacional o Estado-nacin si los individuos, sus necesidades, valores, cultura e identidad no estn siendo tenidos en cuenta. Por un lado, el Estado comprende el gobierno en un territorio especco. Por ejemplo, cuando se habla de homeland security se puede concebir como un trmino de seguridad enmarcada en un territorio. Igualmente, con aportes persuasivos a fortalecer el nacionalismo estadounidense, pues el home es nuestro hogar. Por esto la importancia de ejercer seguridad en su interior. Por otro lado, la nacin comprende e involucra a los individuos. Por esto el concepto de seguridad nacional o la seguridad del individuo. Sin embargo, en el caso de Estados Unidos, la seguridad del individuo implica la seguridad del Estado porque en cierta forma lo combinan como un todo. Se podra armar algo as como la seguridad de nuestro hogar: Amrica. Por esta razn, el enfoque reduccionista y tradicional visto a la luz del realismo implica que la seguridad y las amenazas son denidos principalmente por el gobierno que busca satisfacer los intereses del Estado. En el proceso de policy-making, a travs del modelo The sources of American foreign policy as a funnel causality (Wittkopf, Kegley, & Scott, 2003., pg. 15) de James N. Rosenau, es posible comprender la dinmica a travs de la cual se disea la poltica exterior. Los inputs recogen las demandas y necesidades de los individuos, los que, ya se mencion, son persuadidos a concebir las mismas amenazas que el Estado; las fuentes externas o el ambiente a nivel internacional, que sera en este caso el predominio o la creencia de un terrorismo internacional; de igual forma, el nivel societal, que sera entonces la percepcin que tiene el gobierno de Estados Unidos acerca del constante miedo en el cual vive la poblacin debido a las constantes amenazas; el nivel gubernamental, que sera las necesidades del gobierno o los neoconservadores para este caso, () Para los neoconservadores, la publicacin de la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos fue algo as como un sueo hecho realidad (Bacevich, The New American Militarism, how Americans are seduced by war, 2007, pg. 93). En resumen, el proceso de toma de decisiones se lleva a cabo mediante los intereses del Estado involucrando y persuadiendo a su vez a la sociedad. Esta persuasin es sinnimo del poder blando que ejerce igualmente Estados Unidos. Este es otro ejemplo de la ambivalencia existente en la poltica exterior de los Estados Unidos, pues ejercen un poder fuerte (zanahorias y garrotes) y a su vez un poder blando de persuasin. (Tambin un poder econmico, pues Joseph Nye, el mayor exponente de la teora del poder blando, arma que Estados Unidos ejerce los tres poderes, pero que debera fortalecer el poder blando). La sugerencia de Nye recae en la visin que tiene acerca de la importancia de ejercer un poder blando y no solo un poder militar o fuerte como lo ejerce actualmente Estados Unidos. Arma que es mejor atraer que forzar. (Nye, The Paradox of American Power, 2002, pg. 8). Esto forma parte de la ampliacin de la nocin de seguridad de Estados Unidos, que en la prctica acta exclusivamente a travs del poder militar. Por otro lado, en Security, a new framework for analysis, los autores arman que un tema considerado como amenaza debe poseer un contenido objetivo para entender y denir la agenda de seguridad. Arman tambin que muchos analistas construyen y destruyen los temas relevantes a la agenda de seguridad en cierta forma segn sus preferencias. Sin embargo, estos autores hablan de la importancia de indagar acerca de problemas de la seguridad que sean reales (Buzan, Waever, & De Wilde, Security, a new framework for analysis, 1998: 33), es decir, de encontrar verdaderos problemas para la seguridad; quin los designa? En este caso el gobierno de los Estados Unidos. Volviendo de nuevo al tema acerca de quin dene las amenazas y la agenda de seguridad y a favor de quin se elabora, la respuesta, como ya se mencion, est enclaustrada en las preferencias del Estado. En este caso, del gobierno estadounidense: Al hablar de este, el estudio se vuelca por completo al anlisis del realismo en el cual es el Estado el objeto de seguridad. Los autores de Security, a new framework for analysis lo conrman: El objeto referente para la seguridad por tradicin ha sido el Estado y, de una forma ms escondida, la Nacin. Para el Estado, la supervivencia trata de soberana, y para la nacin es de identidad. (Buzan, Waever, & De Wilde, Security, a new framework for analysis, 1998: 36). La crtica surge en el momento de denir qu temas merecen ser securitizados o no. Es necesario ampliar la nocin de seguridad; es un hecho que resulta ser necesario segn el anlisis de Katzenstein. Sin embargo, no tan amplio, es decir, no se trata de securitizar todos los problemas porque de lo contrario existira mayor confusin. Este es el reto: saber hasta dnde ampliar el concepto, conocer el ingrediente exacto. Por otro lado, Buzan y Weaver arman que la accin en la seguridad es dirigida por o en referencia a una colectividad. Este punto resulta como un abrebocas frente a una discusin acerca de qu es el Estado, y qu la nacin. No es posible hablar en este caso de Estados Unidos; es un Estado-Na93

novaetvetera

otras voces
cin porque habra una incoherencia en los conceptos. No obstante, es precisamente esa incoherencia la que dene la poltica exterior de Estados Unidos hoy. La relevancia de la seguridad individual yace en la red de conexiones y contradicciones entre la seguridad personal y la seguridad del Estado. (Buzan, People States and Fear, An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War era, 1991, pg. 35). As mismo, Buzan analiza el concepto de seguridad objetiva, la cual se busca para ser protegido contra el peligro y la seguridad subjetiva, por el contrario, que busca un sentimiento de seguridad. (Buzan, People States and Fear, An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War era, 1991: 36). El estudio de la seguridad para Estados Unidos se enmarca exclusivamente en el estudio objetivo de la seguridad. El gobierno hace referencia explcitamente a los peligros que amenazan al Estado. Sin embargo, utilizan un poder de persuasin para incluir en cierta forma a la nacin como tal, a pesar de que es la seguridad del Estado el principal eje de preocupacin. Al inicio de la Guerra Fra, concluyendo que el tradicional concepto de defensa nacional no bastaba para describir el gran rango y propsito de las actividades poltico-militares estadounidenses, los policymakers optaron por el concepto de seguridad nacional en reemplazo. (Bacevich, American Empire, The realities and consequences of U.S. diplomacy, 2002:121). La seguridad nacional debe implicar necesariamente la seguridad de los individuos, pues la nocin de nacin lo exige as. Para simplicar este punto, el presente estudio se ceir a lo que Buzan ha armado como la estrecha relacin que existe entre la seguridad del individuo con la del Estado, armando que son inseparables y que estn unidos. En otras palabras, como en una especie de fusin, para analizar la seguridad nacional de los Estados Unidos, es necesario concebir que se trata tanto del Estado como de los individuos, o mejor, que los individuos han sido absorbidos por la relevancia del Estado.
Conclusin: Defendiendo y no definiendo la seguridad nacional

dagando para lograr comprender mejor la razn de ser del comportamiento de algunos Estados frente al tema de seguridad, que es, como fue mencionado al inicio, el principal tema de relevancia en de las relaciones internacionales. Sin embargo, para el caso de Estados Unidos, es necesario comprender que mantiene una visin reduccionista en materia de seguridad, dominada principalmente por el poder militar. El gobierno estadounidense, dirigido por la corriente neoconservadora, se enfoca en defender su territorio frente a una posible amenaza terrorista. Este miedo se acrecent a raz de los atentados del 11 de septiembre, momento en que conrm que la nica salida al conicto y la nica forma de protegerse en contra del terrorismo era a travs del fortalecimiento del poder militar, como en la poca imperial. Se arma pues conrm que Estados Unidos histricamente ha ejercido un poder fuerte y es la principal razn por la cual goza de reconocimiento a nivel mundial. Robert Kagan asegura que Estados Unidos siempre ha sido considerado como un poder revolucionario. En su libro hace referencia a John Quince Adams, quien desde 1817 arm: El sentimiento universal de Europa en presenciar el gigantesco crecimiento de nuestra poblacin y poder es que debemos, si nos unimos, convertirnos en un muy peligroso miembro de la sociedad de naciones. (Adams, 1817). Es interesante ver que sin importar el gobierno, sea republicano o demcrata, Estados Unidos siempre ha mantenido una visin dominante frente al mundo. Por qu? Porque lo puede hacer, por esto su afn de mantener su hegemona militar. No obstante, los resultados ya no se estn viendo. El terrorismo no es un Estado, tampoco una persona, es una corriente invisible, algo as como el viento. Cmo destruir algo que no se puede ver ni percibir? El resultado es que la visin tradicional liderada por las corrientes realistas y liberales se ha convertido en obsoleta para las necesidades que tiene el mundo hoy. Es hora de que Estados Unidos ample su nocin de seguridad e identique de mejor manera las amenazas a las que est sujeto, pues esto se reejar en el hemisferio, especialmente en la poltica exterior colombiana. As mismo, el mundo hoy es algo ms complejo y tender a cambiar. Por esto, la potencia mundial debe estar alineada mejor con las necesidades colectivas del mundo. Debe prestarles mayor atencin a lo que Katzenstein ha designado como las normas, identidad y cultura de las sociedades. A travs de este estudio podr encontrar otras amenazas; por ejemplo: medio ambiente; amenazas sociales que afecten a las generaciones futuras.

Casi sin ser percibido por nadie, el poder militar se convirti en un elemento central de lo poco que qued de la identidad nacional estadounidense.
(Katzenstein, 1996:122) Katzenstein parte de la armacin de que no existe una teora como tal de la seguridad nacional. Se busca, por el contrario, profundizar en el tema; seguir investigando e in94

novaetvetera

otras voces
La visin de Estados Unidos frente a los temas de seguridad se atrap en una visin antigua que no da resultados, como era de esperarse. Este poder involucra la importancia en resaltar la proteccin de los derechos humanos; en abandonar las antiguas doctrinas de guerra por unas ms ideales hacia la construccin de una paz por medio del multilateralismo; a rescatar la cultura, las normas, los principios del ser humano. Hay que aumentar el poder blando como arma Nye, y Estados Unidos tiene con qu. Como arma tambin este autor, el poder blando es menos costoso que el poder militar o fuerte y provee mayores resultados. Ya es hora de que la historia deje sus enseanzas y castigos. En un mundo de constante conicto, en un escenario de nuevas y temibles amenazas como el terrorismo, es hora de replantear una nueva estrategia de seguridad y debe iniciarse con la redenicin de un concepto que, como arma Katzenstein, involucre los intereses y derechos de los seres humanos.
Notas parada; economa poltica, seguridad y cultura. Sus intereses se basan en temas tales como la diplomacia pblica, leyes, religin, cultura popular, el rol de sentimientos antiimperialistas, antiamericanismo, regionalismo en la poltica mundial y poltica alemana. Hoy es presidente de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica. Miembro actual de diversos comits, asociaciones y consejos, entre el ms destacado, el Consejo en Relaciones Exteriores (CFR), el cual tiene como misin promover el entendimiento de la poltica exterior y, sobre todo, el rol de los Estados Unidos en el mundo. Bibliografa

ADAMS, J. Q. (1817). Escritos. En R. Kagan, Of Paradise and Power. BACEVICH, A. J. (2002). American Empire, The realities and consequences of U.S. diplomacy. Harvard College. U. S. . (2007). The New American Militarism, how Americans are seduced by war. BROCOS, J. M. (2008). Soft Power como estrategia de dominio e imposicin cultural. Obtenido de http://www.arbil. org/93soft.htm BUSH, G. (20 de enero de 2005). Discurso de posesin. . (16 de marzo de 2006). The National Security Strategy. BUZAN, B. (1991). People States and Fear, An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War era. Longman. . Waever, O., & De Wilde, J. (1998). Security, a new framework for analysis. Lynne Riener.

Peter Katzenstein
Alemn de nacimiento, estadounidense de profesin, Peter Katzenstein naci nalizando la II Guerra Mundial, momento clave para el realismo poltico, pues se posicionaba a su vez como la perspectiva analtica dominante, debilitando en su momento al idealismo dominante. (Morgenthau en los seis principios del realismo poltica se pregunt: Cmo afectar esta poltica el poder de la Nacin?). Katzenstein creci en una ciudad devastada por la guerra, pues por tratarse de la gran ciudad portuaria alemana, Hamburgo fue bombardeada por los britnicos y estadounidenses bajo la conocida Operacin Gomorrah, 1943, que dej miles de muertos. Este factor inuy en su especial atencin en temas de seguridad, la cual l vio al inicio de su vida como un factor de capacidad militar conducido por la guerra. Realiz sus estudios universitarios7 en Estados Unidos, donde se ha destacado por su elevado perl acadmico debido a los diversos reconocimientos acadmicos que ha recibido. Politlogo, economista y literato de la Universidad de Swarthmore 1967, PhD de la Universidad de Harvard 1973, entre otros estudios realizados. Para 1996, momento en que escribi su ms reconocido libro, The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics8, era miembro de la junta de asesora editorial de la revista International Studies Quarterly (1990-1996), miembro del consejo asesor del Departamento de Poltica en la Universidad de Princeton (1993-2000) y miembro del Comit en Paz Internacional y Seguridad (1991-1997). Katzenstein hoy se desempea como profesor de estudios internacionales en la Universidad de Cornell, en la cual ejerce principalmente estudios sobre relaciones internacionales y poltica com-

Denicin de terrorismo por el departamento de Estado de los Estados Unidos. (2008). Obtenido de Acta de Inmigracin y Nacionalidad de los Estados Unidos:http:// uscis.gov/1pBin/1pext.dll/inserts/slb/slb/-1slb-22/slb 048?f=templates&fn=document-frame.htm. Globalterrorism. (2008). Obtenido de http://www.globalterrorism101.com/UTDenition.html
KATZENSTEIN, P. (1996). The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. New York: Columbia University Press. LAUNAY, S. (Septiembre-diciembre de 2007). Guerra y poltica mundial, dimensiones de la hegemona de los Estados Unidos. Revista Anlisis Poltico. IEPRI.
7

Para mayor informacin, ver Cornell University, Peter Katzensteins Prole. En http://falcon.arts.cornell.edu/Govt/faculty/katzenstein/index.html Este libro fue escogido en 1997 por la revista Choice como uno de los 10 mejores en relaciones internacionales.

novaetvetera

95

otras voces
Los Neoconservadores. (2008). Obtenido de http://www. gees.org/articulo/130
LUTTWAK, E. (Julio-agosto de 1999). Give war a chance. Foreign Affairs. MANN, M. (2005). Introduction: The new imperialism. En Incoherent Empire. Nueva York: Verso. NYE, J. (2004). Limits of American Power. En D. J. Caraley (Ed.), American Hegemony, Preventive War, Iraq, and imposing democracy. New York: Academia de Ciencia Poltica. .(2002). The Paradox of American Power. New York: Oxford. OROZCO, G. (2008). El concepto de la seguridad en la Teora de las Relaciones Internacionales. http://biblioteca.universia.net/html_bura/cha/params/id/3969915.html RAMBOSTHAM, O., Woodhouse, T., & Miall, H. (2005). Contemporary Conict Resolution (Segunda edicin). Cambridge: Polity Press. SNYDER, J. (Noviembre-diciembre de 2004). One world, rival theories. Foreign policy. WITTKOPF, E., Kegley, C. W., & Scott, J. M. (2003). American Foreign Policy (Sexta edicin ed.) Thomson.

96

novaetvetera

EDWIN ALEJANDRO BUENHOMBRE ESSAY: GEOPOLITICAL AND MILITARY STRATEGY: HOW THEY CONTRIBUTE TO THE LOGIC OF NATIONAL DEFENSE? The geopolitical and military strategy is a vital part of the logic of national defense taking into account that they permit to generate a strategic planning for the defense of sovereignty, harmony, social guarantees and to be able to reach peaceful coexistence, by actions from the geographical eld and the alignment of forces guarantors of public order, they make possible to reach a lasting peace through a political legitimacy that upholds human rights and allowing defense in the wars of international order, taking into account that the art of war tends to victory without a ght, allowing the guarantee of security of the population and the decrease of direct violence, structural and cultural development by all the armed conict, to enable the respect for human rights and an approach to the civilian population as subjects of rights before the law. Keywords: Geopolitics, Military Strategy, Democracy, War, Sovereignty, violence.

Ensayo

Geopoltica y estrategia militar: Cmo contribuyen en las lgicas de defensa nacional?

(Curso de Orientacin de la Defensa Nacional CODENAL 2008)

Edwin Alejandro Buenhombre Moreno* Jeimy Vargas Cubides*

Resumen

La geopoltica y la estrategia militar hacen parte importante de las lgicas de defensa nacional teniendo en cuenta que son las que permiten generar un planeamiento estratgico para la defensa de la soberana, la armona, las garantas sociales, para poder llegar a la convivencia pacca mediante acciones que desde el terreno geogrco y la alineacin de las fuerzas garantes del orden publico posibilitan una paz duradera. Una poltica legtima, que deenda los derechos humanos y permita la defensa en guerras de orden internacional, teniendo en cuenta que el arte de la guerra propende a la victoria sin lucha, lo cual permite la garanta de seguridad de la poblacin y la disminucin de la violencia directa, estructural y cultural por parte de todos los actores del conicto armado, para que sea posible el respeto por los derechos y un acercamiento a la poblacin civil como sujetos de derecho ante la ley. Palabras Clave: Geopoltica, Estrategia Militar, Democracia, Guerra, Soberana, violencia.
Introduccin

bre geopoltica, y apuntes sobre la estrategia militar y recomendaciones.

Aproximacin conceptual

Hablar de un enfoque de defensa nacional implica indicar a qu atiende dicho concepto, en el cual se encuentran la soberana, la democracia, la sociedad1 y la poblacin civil2; de la misma manera es sustancial identicar las amenazas, a saber: la guerra, y la violencia;3 en el marco del Estado social de derecho, para garantizar la convivencia de la sociedad y el mantenimiento de estos elementos haciendo uso de la geopoltica y la estrategia militar,4 medios para mantener

El propsito de este documento es mostrar algunos elementos de la defensa nacional en donde factores como la estrategia militar y la geopoltica se constituyen de manera importante, teniendo en cuenta que son los que posibilitan la llegada planicada e integral a la convivencia pacca, a partir del respeto de los derechos humanos y la armona en la sociedad. La hiptesis de trabajo es: la geopoltica y la estrategia militar posibilitan una planeacin estratgica y prospectiva que permite consolidar una defensa nacional integral. El desarrollo del documento reere una seccin de aproximacin conceptual, una seccin de generalidades so-

Estudiantes de dcimo semestre de Administracin Pblica de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP Sede Central. Forman parte de los Grupos de Investigacin Redes y Topos, adems de Semilleros de Investigacin Talmid y Apeth respectivamente. Es importante entender Sociedad Civil en el trmino hegeliano como el cmulo de intereses privados organizados para un n. Esto teniendo en cuenta que es la denicin manejada desde 1990 en el marco de la publicacin del texto de Francis Fukuyama El n de la historia y el ltimo hombre, en el cual hace referencia al triunfo del liberalismo (capitalismo) sobre el socialismo real que imperaba en Rusia. Por Poblacin Civil debe entenderse el nmero de personas no organizadas que conviven dentro del territorio, sujetos de derecho que hacen parte del conjunto de la ciudadana y que requieren de garantas sociales, polticas y econmicas por parte del Estado, sin necesidad de que se encuentren articulados a la Sociedad Civil. De esta manera este tipo de poblacin es protegido al igual que la Sociedad Civil por el Artculo 3, comn a los Cuatro Protocolos de Ginebra, que hacen parte del Derecho Internacional Humanitario (DIH) o Ius Bell (Derecho a la Guerra). Dentro de los estndares de la defensa nacional se encuentran ms elementos como la proteccin de los factores polticos, econmicos, sociales y militares; pero teniendo en cuenta que el desarrollo del documento versa sobre la estrategia militar y la geopoltica en la defensa nacional se articularn a los elementos que se mencionan en este apartado. El tema de la geopoltica y la estrategia militar no se tratar en este apartado, sino en los siguientes teniendo en cuenta que en ellos se desarrollar la importancia de estos factores en la defensa nacional.

novaetvetera

99

otras voces
la seguridad y la paz como una garanta del Estado hacia la sociedad. Teniendo en cuenta el contexto anterior, el propsito de esta seccin del texto es dar una aproximacin conceptual a los elementos citados y caracterizar el manejo de trminos que se tendr en el transcurso del documento, con el nimo de tener presentes salvedades de tipo conceptual que remitan a un rigor estricto el anlisis de la temtica del documento, bajo una lectura analtica y detallada de las diferentes posiciones que se tienen al respecto, frente a temas neurlgicos como democracia, violencia y terrorismo5. No obstante, es de mencionar que la reexin de los conceptos se llevar a cabo por medio de preguntas para realizar el acercamiento a la temtica.
Qu es la soberana nacional?

en cuenta que si se tiene la delidad de la poblacin no se permitir el paso de actores econmicos, polticos o blicos en ninguno de los puntos de frontera. Uno de los focos de incidencia de la soberana radica en el mantenimiento de la ley y su cumplimiento por parte de las poblaciones, y donde se ve el papel de la polica como un ejecutor de la ley desde un labor administrativa, que ejerce el control del territorio (Agambem, 2001:89-100) y mantiene la delidad de la poblacin al Estado y a su sistema poltico de representacin. Es importante indicar que en el mantenimiento de la soberana est implcito generar formas de regulacin de la opinin pblica y la satisfaccin de la sociedad para tener de la mano la legalidad y la legitimidad por parte del Estado. Sin embargo, con la puesta en marcha de la globalizacin8 se pone de presente que la soberana radica en el soberano, el que puede hacer la ley, o ser partcipe en su construccin, o estar fuera de ella para defenderla y proteger la soberana, esto es, en los casos de Estado de Excepcin. (Beck, 2000:96). Por otra parte, segn Tony Negri y Michael Hardt, la soberana en la globalizacin se da creando y manteniendo fronteras jas entre los territorios, las poblaciones y las funciones sociales, etc. Por lo tanto, la soberana es adems un excedente de cdigo, una sobrecodicacin de los ujos y funciones sociales. En otras palabras, la soberana opera a travs de las estras que traza en el campo social (Negri y Hardt, 2002: 287). Frente a este criterio es de resaltar que las lgicas de la soberana cambian en la medida que los asuntos de las agendas pblicas cambian de focos de priorizacin, pues si bien se deben proteger las fronteras de los diferentes pases cuando se trata de aperturas de la economa y los mercados, esta orientacin cambia. En sntesis hablar hoy de soberana es hablar de formas mediante las cuales el soberano, el que recibi por va electoral la representatividad del pueblo, pro-

Al hablar de soberana ligada al Estado, se parte de esbozar su signicado bsico, el cual, segn la Real Academia Espaola, es La Autoridad suprema del poder pblico6; teniendo en cuenta esta denicin, es de resaltar que la soberana est ligada a un enfoque de autoridad pblica que debe ser obedecido y respetado en el marco del derecho y por el gobierno. Esto se puede ver teniendo en cuenta que la denicin de soberana nacional dada por el mismo diccionario indica que esta reside en el pueblo y se ejerce por medio de sus rganos constitucionalmente representativos7. En este orden de ideas, al contrastar esta denicin con el artculo 3 de la Constitucin Poltica de 1991 encaja perfectamente, ya que reza de la siguiente manera: La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. (C. N. Art 3. 2007:5). Teniendo en cuenta esto, cuando se habla de proteccin de la soberana se est haciendo referencia a la proteccin de la autonoma de un pueblo al decidir su propio destino, darse su propia ley, participar en los asuntos pblicos, tener unos derechos y elegir unos representantes por medio del sufragio; en sntesis, poder darse una vida propia como nacin. En otras deniciones se hace referencia a la soberana como una caracterstica que se encuentra entre los poderes estatales, los cuales se constituyen exentos de sujecin a un poder superior y son constituidos como autoridad mxima del poder pblico nacional. (Onza, 1980:595). As, la soberana de los Estados nacionales radica en la fortaleza y unidad de su pueblo. Segn Zaki Ladi, la soberana est basada en la delidad y no en el dominio del territorio (Zaki, 1980: 214) teniendo
100

Se toman como temas neurlgicos teniendo en cuenta que se encuentran en la sensibilidad del tejido social; por lo tanto, el desarrollo que se presenta a continuacin es un anlisis terico de los conceptos de manera acadmica, en lo cual no se pretende generar afectaciones de tipo ideolgico, pero s generar controversia en el marco de las innovaciones de las temticas y las implicaciones que conllevan esos cambios. Vase Diccionario de la Real Academia Espaola, 2006: 1.340. Ibdem. Loc. cit. Entindase como globalizacin el proceso de acumulacin de capital que se venia dando en el mundo, (Hinkelammert; 1991), desde la dcada de los ochenta, el cual se caracteriza por la apertura econmica de los mercados, la eliminacin de las fronteras territoriales, para el intercambio poltico, cultural social y econmico de los sujetos ms all de los Estados nacionales. (Beck, 2000).

6 7 8

novaetvetera

otras voces
tege la autonoma de la comunidad nacional, brindndole seguridad, proteccin y atencin de sus necesidades y derechos.
Qu es democracia?

La democracia es un tema delicado, teniendo en cuenta que ha suscitado cambios importantes en el transcurso de la historia; sin embargo, es sustancial decir que la democracia es fundamentalmente la Barbie de los conceptos polticos, ya que todos pueden admirarse de ella, pueden estar en su contexto y el que se atreva a tocarla de una manera indebida es considerado como profano en el contexto social. Este argumento puede ser fuerte, pero su sustentacin es su propia justicacin. Es muy frecuente encontrar personas que confunden la creacin del trmino democracia con la aplicacin de un modelo de representacin poltica llamado de la misma manera; la diferencia radica en que la democracia es un concepto propio de los griegos de las particularidades etimolgicas (Demos) poder y (Kratos) pueblo, lo que conlleva a decir que la democracia es el poder del pueblo9, lo cual en Grecia haca referencia nicamente a los lsofos y a los jefes de comunidad denominados paterfamilia, dejando de lado a los campesinos, las mujeres, los nios y los esclavos. Nicole Loraux, frente al punto, dice lo siguiente: Sabido es que la exclusin es ms radical en Atenas que en Esparta, esta exclusin constituye un elemento estructural de la democracia tambin en otros tiempo tal como ha demostrado Genevive Fraisse (Loraux, 2004: 9). Sumado a lo anterior, Joxe plantea que se puede
tomar tambin a Grecia, como lugar para pensar el ejrcito, para pensar la guerra. Es cierto que en Grecia se cre de una manera ms explcita la ciudad como conjunto poltico, la ciudad pequea donde los ciudadanos se conocen ms o menos entre ellos y adems donde se invent la democracia; pero, tambin la democracia en relacin con su contrario, porque en Grecia haba de todo: Democracia, Aristocracia, Oligarqua, Tiranas. Ese es un conjunto de ciudades en donde se conoca el ideal de la nacin cvica, pero con varios regmenes polticos. Esta es la invencin griega, y yo creo que de todos modos, nace como la ciudad sumeria, en la idea de que hay que destruir o mantener bajo control la lgica de las lneas nobles, que son ellas las que determinan la mecnica de la venganza privada10. (Joxe, 1999: 21-22).

de la Iglesia. Con la entrada del Renacimiento se empiezan a potenciar las doctrinas liberales en las que la democracia se comienza a perlar ya no como una forma de decisin directa en el caso de los lsofos griegos, sino como un mecanismo o forma de delegacin del poder en el Estado y el establecimiento del contrato social entre Estado y la poblacin. De la misma manera, en los textos de Hobbes, Locke, y Rousseau se hace referencia al hombre como portador de la participacin ciudadana11. Con la llegada de la revolucin burguesa a Francia en 1889 y la Declaracin de los Derechos del Hombre se articulan a la democracia los principios que la constituyen como ideario: Libertad, igualdad y Resistencia a la Opresin, en lo cual es importante decir que hace una promulgacin universal de estos, pero sin tener en cuenta a las mujeres, a los esclavos ni a los campesinos de baja estirpe. En cuanto a este punto, es sustancial decir que estos principios son privilegios de pocos en la sociedad; empezando por la libertad, Bauman dice:
La libertad naci como un privilegio y as ha permanecido desde entonces; la libertad divide y separa. Separa a los mejores del resto. Obtiene su atractivo a partir de la diferencia, su presencia y ausencia, reeja, marca y cimienta el contraste entre lo alto y lo bajo, lo bueno y lo malo, lo codiciado de lo repugnante. Desde el principio, la libertad ha signicado la coexistencia de dos condiciones sociales

Este tipo de enfoque es desarrollado por autores como Robert Dahl, quien postula que la creacin del trmino democracia en el sentido del poder del pueblo denota en la consolidacin del Estado-Nacin, una incidencia importante para la consecucin del contrato social, donde es el pueblo quien delega en el Estado su poder para que este lo represente. Vase Dahl, Robert Alan. La democracia y sus crticos. Editorial Paids, Argentina. 1991. Es importante armar que el desarrollo de este autor es referencial a las implicaciones del trmino en la actualidad frente al liberalismo y su evolucin, razn por la que no est de ms decir que no se encuentra entre la referencia de las personas que hacen una evocacin errada del trmino. Es importante indicar, frente al aporte de Joxe, que la conguracin de quienes realizaban las batallas no necesariamente eran los ciudadanos los cuales prestaban la direccin de los ejrcitos, sino que a la guerra iban los guerreros y los esclavos de quienes se tena certeza de su delidad a la ciudad-Estado. Teniendo en cuenta esto se puede decir que la cuna de la democracia (Athenas) no solo era un lugar de la exclusin, sino tambin de focos de autoritarismo y desigualdad, potenciado en nombre del poder del pueblo. (La democracia). En Historia de la Guerra. En Vargas Velsquez Alejo. (Comp.). Guerra, Violencia y Terrorismo. Universidad Nacional de Colombia. Bogot, D. C., Colombia. 1999. Pgs. 21-22. Frente a este punto pueden verse los siguientes textos: Hobbes, Thomas. Leviatn: o la materia, forma y poder de una repblica eclesistica y civil. 4a. reimpresin en castellano. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 2004. Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Editorial Aguilar, Espaa. 1969. Rousseau, Jean Jacques. El contrato social. Editorial Tecnos, Colombia. 1988. Rousseau, Jean Jacques. Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres. 4a edicin. Editorial Aguilar, Argentina, 1966.

10

11

Teniendo en cuenta lo anterior, el concepto de democracia nace entre la exclusin y se sigue potenciando de la misma manera a lo largo de la Edad Media, cuando la democracia era nicamente lo que estaba de acuerdo con los preceptos

novaetvetera

101

otras voces
distintas; adquirir libertad, ser libre signicaba elevarse por encima de una condicin social inferior a otra superior (Barman, 1998: 19).

La libertad es solo un mejoramiento de la calidad de vida de alguno o el mantenimiento de esa condicin. Con la entrada del siglo XIX y la implementacin de las declaraciones de derechos humanos, la democracia se constituye como sistema de representacin poltica (Schmitt, 1971) y de participacin en los asuntos pblicos (Habermas, 1996), la cual es regulada por la ley y la Constitucin, en donde la ciudadana de hombres y mujeres se constituye en una condicin legal (Sassen, 2003:87-113). Tomando este aspecto como punto articulador, el proceso de defensa nacional en el marco de la sociedad contempornea atiende al establecimiento de los regmenes participativos, representativos y a la convivencia social para los ciudadanos. En cuanto al tema de la igualdad, es importante indicar, que hace referencia a un factor de accin legal. Abraham Lincoln deca: Todos los hombres nacen iguales, pero es la ltima vez que lo son12. Es importante indicar que esta referenciacin en el contexto de la vida poltica no se hace frente a los hombres, sino en relacin con el pueblo, debido a que se hace una doble acotacin al trmino por lo expuesto por Agamben, quien hace referencia al subconjunto: Pueblo con P mayscula como cuerpo poltico integral y, por otra, el subconjunto: pueblo con p minscula como multiplicidad fragmentaria de cuerpos menesterosos y excluidos (Agambem, 2001:31-36), es decir, unos son ms pueblo que otros, porque pueden generar mayor incidencia en la toma de decisiones que los que se tienen que preocupar por la sobrevivencia de s mismos y sus familias, por lo cual la igualdad es solo una referenciacin frente a la ley donde tanto ricos como pobres en teora13 tendran las mismas posibilidades14. En el tema de resistencia a la opresin se ha dado una discusin fuerte sobre cmo el Estado puede garantizar este derecho. En la perspectiva de Antanas Mockus15, las instituciones, de la mano con la sociedad civil, deben garantizar el ejercicio de la no-violencia; pero en contraste con el padre de la desobediencia civil, David Thoreau, se da una diferencia: este ltimo plantea que la resistencia civil no se da patrocinada por el Estado, por eso se constituye en civil, y esto, con el nimo de que se respeten las formas de accin de la sociedad y no se entre en abusos por parte del gobierno o de terceros. Para Thoreau, El mejor gobierno es el que tiene que gobernar menos16, teniendo en cuenta que el pueblo desde una conciencia poltica puede generar autorregulaciones que le facilitan al gobernante no solo gobernar, sino, hacerlo bien, y esto an es algo por construir teniendo
102

en cuenta que la poltica en Colombia se ha visto metida en la lgica de salvadores momentneos y no genera polticas duraderas que permitan superar los periodos de gobierno y garanticen estabilidad social, poltica, econmica, militar y de convivencia ciudadana. Con la entrada del siglo XIX y la implementacin de las declaraciones de derechos humanos, la democracia se constituye como sistema de representacin poltica (Schmitt, 1971) y de participacin en los asuntos pblicos (Habermas, 1996), la cual es regulada por la ley y la Constitucin, en donde la ciudadana de hombre y mujeres se constituye en una condicin legal (Sassen, 2003: 87-113). Tomando esto como punto articulador, el proceso de defensa nacional en el marco de la sociedad contempornea atiende al establecimiento de los regmenes participativos, representativos y a la convivencia social para los ciudadanos, y se puede sustentar en la posicin de Adam Przeworski, quien dice: La democracia es una forma de norma (Przeworski, 1998: 9) y por lo tanto la construccin de los espacios democrticos va encaminada a la articulacin de las opiniones e intereses comunes en un marco legal, el cual es decidido por los representantes que la poblacin ha elegido para que la gobierne. (Przeworski, 1998: 9).
Qu es guerra?

Aludir al concepto de guerra implica mencionar a autores como Sun Tzu, quien en su obra plante el Arte de la Guerra como someter al enemigo sin luchar; a Clausewitz, quien entenda la guerra como un acto de fuerza donde no hay un lmite para su aplicacin. Para l la guerra es una mera
12 13

Vase http://usuarios.lycos.es/kalcaran/newpage7.html Esto se sustenta en que dentro de la cultura occidental por la corrupcin se privilegia a las personas con mayor capital o a los que tienen incidencia en los espacios de decisin y gobierno. Esto se puede ver en los sistemas carcelarios de pases como Colombia, donde hay hacinamiento en las crceles, donde hay mayor nmero de personas de bajos recursos, mientras que a criminales que se les denomina de cuello blanco se les asigna casa por crcel. Teniendo en cuenta esto, es sustancial indicar que estos marcos de exclusin dentro de la igualdad, permiten hablar de la equidad, la cual es el garante del mismo trato frente a pesos polticos, econmicos, sociales diferentes, lo cual fue impulsado por los movimientos de derechos humanos en el mundo y por las organizaciones de mujeres a lo largo de los siglos XIX y XX. Por otro lado, es importante indicar que dentro de las formas de exclusin se encuentra la de la construccin de poltica pblica para el pueblo, pero sin el pueblo, como lo indica Sieyes. Vase Chevallier, Jean Jacques. Las grandes obras polticas: desde Maquiavelo hasta nuestros das, Temis, Colombia (1997). Mockus, Antanas. Resistencia civil y ciudadana. Disponible en http:// unperiodico.unal.edu.co/ediciones/52/10.htm Thoreau, Henry David. Desobediencia Civil. Disponible en http://thoreau.eserver.org/spanishcivil.html

14

15

16

novaetvetera

otras voces
continuacin de la poltica por otros medios. Es el territorio del azar17. Toms Hobbes y Kant estiman que no es posible evitar la guerra. Para Hobbes aquella es el resultado de los desrdenes de la naturaleza humana; cada cual recurre a la violencia para llegar a sus nes en un deseo de competicin, con un espritu de desafo y de necesidad de gloria Para Kant, la paz perpetua es impracticable, toda vez que la guerra pudiera ser conjurada si la decisin de su declaracin fuese sometida a los ciudadanos por medio del sufragio universal (Pelicier, s. f.: 293)
Qu es violencia? Generalidades sobre geopoltica

La violencia se constituye como una accin sobre una persona o bien con el rme propsito de inigir dao. Dentro de los esquemas de la violencia se encuentra una tipicacin realizada por Johan Galtung18 en la cual se establece que la violencia cuenta con tres dispositivos: uno visible y dos invisibles. El visible es la violencia de tipo directo en el cual se realiza una accin agresiva directa sobre un sujeto; este tipo de violencia es visible por medio del comportamiento.

La geopoltica tiene su origen en los planteamientos de Rudolf Kjellen20, quien en 1899 se reri al trmino como el inters general por vincular geografa y poltica, planteamiento desde el cual mencionara que la geopoltica concibe al Estado como un organismo geogrco o como un fenmeno en el espacio. (Rosales, 2005:17). Dicho pensador sera seguido por autores clsicos como S. H. Mackinder y Weiger; este ltimo conceba la geopoltica como la geografa en movimiento. Teniendo en cuenta estos avances, un punto de partida importante para la geopoltica lo dio un gegrafo Alemn, Friedrich Ratzel, cuando dijo que el Estado funciona como un organismo vivo, y como tal, necesita espacio para crecer y moverse. La metfora biolgica de Ratzel la adopt literalmente Kjelln, quien postul que las condiciones y problemas de los Estados se elevan desde su geografa; acept el Estado como Forma de Vida con derecho natural a tener espacio para crecer y acu el trmino geopoltica, que se expandi en Europa y alcanz uso mundial. Halford Mackin, un gegrafo y poltico britnico, impuls el tema geopoltico. Sus reexiones sobre la distribucin de fuerzas entre las naciones del mundo fueron bsicas. Plante el concepto de One World, un mundo, y un orden mundial basado en la regin central y regiones perifricas con menor poder. Sin embargo, su teora de poder mundial, basada de preferencia en lo territorial, perdi en parte su validez con el advenimiento de las comunicaciones instantneas, el apoyo satelital a la guerra y el podero areo. Finalmente, Karl Haushofer, un militar y gegrafo poltico alemn, identic la geopoltica con las doctrinas de dominacin mundial, al usar argumentos para justicar los reclamos internacionales de Alemania despus de su derrota en la Primera Guerra Mundial21. Teniendo en cuenta este recorrido

Violencia Directa VISIBLE

INVISIBLE

Violencia Cultural

Violencia Estructural

Dentro de los tipos de violencia invisible se encuentran la Violencia Estructural y la Violencia Cultural, la cual puede llegar a generar Violencia Directa. La Violencia Estructural es potenciada por el Estado, en donde no se provee de oportunidades a la poblacin frente a sus problemticas y demandas. La Violencia Cultural hace referencia a las maneras de ocultar la Violencia Directa y la Estructural; son las justicaciones o los aspectos como costumbres o juegos de grupo para inigir dolor a una persona; uno de los casos palpables puede ser el machismo y la agresin a la mujer, en donde uno de los argumentos es que la mujer debe ser sumisa a su marido, aunque esto en la sociedad colombiana ha cambiado en el ltimo decenio. En este aspecto es importante indicar que todas estas formas de violencia se deben tener en cuenta a la hora de establecer estrategias y formas de accin en defensa nacional19.

17 18

Clausewitz, Karl von. De la Guerra. En www.librodot.com Galtung, Johan.Violencia, guerra y su impacto sobre los efectos visibles e invisibles de la violencia. Disponible en http://them.polylog.org/5/fgj-es. htm. La imagen fue tomada del sitio de internet. La Defensa Nacional en Colombia es la integracin y accin coordinada del Poder Nacional para perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto de amenaza o agresin de carcter interno o externo que comprometa la soberana e independencia de la Nacin, su integridad territorial y el orden constitucional. (Ley sobre organizacin y funcionamiento de la seguridad y defensa nacional, N. 684-13/08/01, Art. 6). Vase Donado, Marcela. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. En www.resdal.org. Pg. 130. Politlogo sueco. Vivi entre los aos de 1864 y 1922. Mendoza Morales, Alberto. Globalizacin y Geopoltica. En www.sogeocol.edu.co/documentos/1global.pdf

19

20 21

novaetvetera

103

otras voces
conceptual, es importante mencionar que en Colombia el Instituto de Estudios Geopolticos (IEG), de la Universidad Militar Nueva Granada, alude a la Geopoltica como la ciencia que estudia la realidad geogrca desde el punto de vista poltico para establecer las inuencias mutuas y deducir la mejor forma de armonizarlas en benecio del poder nacional22. En ese sentido la Geopoltica se puede entender como un instrumento que desde la ciencia da lugar a las explicaciones de la problemtica social, las cuales en la actualidad no se limitan solo a un espacio fsico, sino que trascienden a las realidades virtuales y ciberespaciales, que han desplazado el foco de atencin de las fuentes tradicionales del poder como el espacio, el territorio y las fuerzas militares convencionales.
Apuntes sobre estrategia militar

al enemigo, y el que est golpeado no implica que est vencido. Tanto Sun Tzu en El Arte de la Guerra como Miyamoto Musashini en el Libro de los 5 anillos del poder dicen que se debe ser prudente. Salomn en sus Proverbios indica que no se debe ser presuroso para hablar: Antes de hablar, pon tu dedo en tu boca y considera. Aplicado al caso colombiano, pone de presente que aunque no se ha terminado la Guerra Irregular, en el pas se habla de victoria sobre las Farc, y esto en contraste con lo expuesto por Sun Tzu genera un foco de alarma, ya que no se debe celebrar antes de vencer al enemigo, porque se puede fastidiar la celebracin. Dentro de la estrategia militar se debe ser moderado y reexivo en las victorias de batallas y decisivo y certero en el combate; esto es parte de lo esencial que constituye la estrategia militar como un punto importante en la Defensa Nacional, ya que esta es la que posibilita la planeacin y la organizacin de los medios para garantizar la felicidad del pueblo, teniendo presente que la Defensa Nacional es la garanta del Estado para el mantenimiento del orden en la sociedad.
Recomendaciones

Para hablar de estrategia militar, es importante tomar como la opcin articuladora la propuesta por Clausewitz23, la cual establece que la estrategia militar es la continuacin de la direccin y preparacin de encuentros aislados articulados a una planicacin rigurosa de la llegada al campo de combate. La estrategia es el uso del encuentro para alcanzar el objetivo de la guerra, cuyo elemento fundamental es la razn y la objetivacin de los recursos y formas de llegar a la victoria evitando al mximo la posicin de combate como lo plantea Sun Tzu. Dentro del desarrollo de la estrategia est el mantenimiento de los valores y virtudes propios de la justicia, se lucha por resguardar la vida y la armona de la sociedad. Esto va de la mano con las doctrinas de la polica sealadas por Foucault en donde la funcin de la fuerza del Estado es garantizar la felicidad de la poblacin. (Foucault, 1998). Segn Sun Tzu, el Arte de la Guerra es el arte del engao; dentro de lo visto en el curso Codenal se puede ver que con las operaciones sicolgicas se plantean formas de engaar al enemigo para someterlo y hacer que se rinda de todas maneras. Es importante tener en cuenta que la nalidad es ganar la favorabilidad de la poblacin para obtener la victoria, como lo planteaba Mao Ts-Tung. Pero teniendo en cuenta que el n de la fuerza militar del Estado es garantizar la felicidad de la poblacin, es fundamental no descuidar la atencin de las demandas ciudadanas teniendo en cuenta que a quien se busca someter es al enemigo. Esto quiere decir que engaar al enemigo no es engaar a la poblacin ni engaarse a s mismo, teniendo en cuenta que en ningn momento en la guerra se puede bajar la guardia ni ser airoso. De acuerdo con Sun Tzu, no se puede subestimar
104

Es importante que dentro de la estrategia en defensa nacional se mejore el armamento para la adecuacin a guerras internacionales. No conarse ni conformarse con las victorias en batalla. Ser prudentes polticamente al hablar de victorias decisivas y mantenerse alerta sobre las implicaciones de mejoramiento militar de la guerrilla. Consolidar procesos tericos para fundamentacin doctrinal. En cuanto a la aplicacin de los derechos humanos, es esencial generar escenarios de acercamiento a la poblacin civil. Generar procesos administrativos que sean ecientes y ecacia.
Bibliografa

AGAMBEN, G. (2001). Medios sin n. Notas sobre la poltica. Pre-Textos. BAUMAN, Z. (1998). Libertad. Madrid: Alianza Editorial. CHEVALIER, J. J. (1997). Las grandes obras polticas: desde Maquiavelo hasta nuestros das. Bogot: Temis.
22 23

Ibd. Pg. 29. Clausewitz, Karl Von. De la Guerra. En: www.librodot.com

novaetvetera

otras voces
CLAUSEWITZ, K. V. (s. f.). De la Guerra. Obtenido de www. librodot.com CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA. (2007). Bogot: Legis. DAHL, R. A. (1991). La democracia y sus crticos. Buenos Aires: Editorial Paids. DONADO, M. (s. f.). Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. Obtenido de www.resdal.org. REAL ACADEMIA ESPAOLA. (2006). Diccionario de la Real Academia Espaola. FOUCAULT, M. (1998). Tecnologas del Yo. Buenos Aires: Paids. GALTUNG, J. (s. f.). Violencia, guerra y su impacto sobre los efectos visibles e invisibles de la violencia. Obtenido de http://them.polylog.org/5/fgj-es.htm. HABERMAS, J. (1996). Teora de la accin comunicativa: complementos y estudios previos. Mxico: Editorial REI. HOBBES, T. (2004). Leviatn: o la Materia, Forma y Poder de una Repblica Eclesistica y Civil. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. JOXE, A. (1999). Historia de la Guerra. En V. V. Alejo, Guerra, Violencia y Terrorismo. Bogot, D. C.: Universidad Nacional de Colombia. LINCON, A. (s. f.). Citas. Obtenido de http://usuarios.lycos. es/kalcaran/newpage7.html LOCKE, J. (1969). Ensayo sobre el gobierno civil. Madrid: Editorial Aguilar. LORAUX, N. (2004). Las Experiencias de Tiresias. Lo masculino y lo femenino en el mundo Griego. Barcelona: Editorial Acantilado. MENDOZA Morales, A. (s. f.). Globalizacin y Geopoltica. Obtenido de http://www.sogeocol.edu.co/documentos/1global. pdf MOCKUS, A. (s. f.). Resistencia civil y ciudadana. Obtenido de http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/52/10.htm NEGRI, T., & HART, M. (2002). Imperio. Buenos Aires : Editorial Paids. ONTZA, J. (1980). La Poltica. Madrid: Ediciones Mensajero. PLICIER, Y. La Guerra y las losofas. En Enciclopedia de la Psicologa y la Pedagoga (Vol. VI). Senmay-Lidis. PRZEWORKI, A. (1998). Democracia y representacin. Reforma y Democracia (10). RORALES ARIZA, G. (2005). Geopoltica y Geoestrategia: Liderazgo y Poder. En Ensayos sobre Defensa y Seguridad: Escuela Superior de Guerra. ROUSSEAU, J. J. (1966). Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres. Buenos Aires: Editorial Aguilar. . (1988). El contrato social. Bogot: Editorial Tecnos. SASSEN, S. (2003). Reubicar la ciudadana. Posibilidades emergentes en la nueva geografa poltica. En Contrageografas de la Globalizacin. Gnero y Ciudadana en los circuitos Transfronterizos. Madrid: Editorial Tracantes de Sueos. SCHMITT, C. (1971). Legalidad y Legitimidad. Madrid: Editorial Aguilar. THOREAU, H. D. (s.f.). Desobediencia Civil. En http://thoreau.eserver.org/spanishcivil.html ZAKI, L. (1997). Un Mundo sin Sentido. Fondo de Cultura Econmica.

novaetvetera

105

otras voces
Anexos

Anexo 1: Marco Legal Anexo 2: Tratados Internacionales Raticados por Colombia Anexos
Anexo 1: Marco Legal24 DEFENSA NACIONAL - Declaracin de estado de guerra exterior a cargo del Presidente, con aprobacin del Senado, previa rma de todos los ministros (Arts.173 y 212). - Fin esencial del Estado es defender la independencia nacional y mantener la integridad territorial (Art. 2). - Funcin del Presidente es proveer a la seguridad exterior de la Repblica (Art. 6). -Obligacin ciudadana de tomar las armas cuando las necesidades pblicas lo exijan para defender la independencia nacional (Art. 216). FUERZAS ARMADAS - Fuerzas Militares son permanentes y estn constituidas por el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area (Art. 217). - Finalidad: la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional (Art. 217). - Direccin y disposicin de Fuerza Pblica como Comandante Supremo la ejerce el Presidente (Art. 189). - Fuerza Pblica no es deliberante, no puede reunirse sin orden de autoridad legtima ni dirigir peticiones (Art. 219). - Sufragio e intervencin en actividades polticas, prohibidos para miembros de Fuerza Pblica mientras permanezcan en servicio activo (Art. 219). - Corte Marcial o Tribunal Militar, integrado por miembros de la Fuerza Pblica, conoce en caso de delitos cometidos por miembros de la fuerza en servicio activo y en relacin con el mismo servicio. Se aplica Cdigo Penal Militar (Art. 221). Prohibicin de ser congresista para quienes hubieren ejercido, como empleados pblicos, jurisdiccin o autoridad militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la eleccin (Art. 179). - Ley que reviste al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares (N 578 - 14/03/00) - Decreto 1790 de 2000. Normas de carrera del personal de ociales y subociales de las Fuerzas Militares. - Decreto 1793 de 2000. Rgimen de carrera y estatuto de personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares. - Ley de Servicio Militar Obligatorio (n. 4803/03/93) SERVICIO MILITAR - Servicio militar obligatorio (Art. 216).

Constitucin Nacional

- Ley sobre organizacin y funcionamiento de la seguridad y defensa nacional (n. 684 - 13/08/01)

Legislacin

- Decreto 1794 de 2000. Rgimen salarial y prestacional para el personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares. - Decreto 1797 de 2000. Reglamento de Rgimen Disciplinario de las Fuerzas Militares. - Decreto 1799 de 2000. Normas de evaluacin y clasicacin para el personal de ociales y subociales de las Fuerzas Militares.

24

Donado, Marcela. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. En www.resdal.org. Pg. 138.

106

novaetvetera

otras voces
Anexo 2: Tratados Internacionales Ratificados por Colombia25 Sobre Seguridad Hemisfrica

- Tratado Interamericano de Asistencia Recproca Firma: 02/09/1947 - Raticacin: 09/02/1948 - Tratado Americano de Soluciones Paccas Firma: 30/04/1948 - Raticacin: 06/11/1968
Sobre Sistema Hemisfrico

- Carta de la Organizacin de los Estados Americanos Firma: 30/04/1948 - Raticacin: 13/12/1951 - Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (Prot. de Buenos Aires) Firma: 27/02/1967 - Raticacin: 27/02/1970 - Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (Prot. de Cartagena de Indias) Firma: 05/12/1985 - Raticacin: 12/03/1987 - Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (Prot. de Washington) Firma: 14/12/1992 - Raticacin: 03/07/1996 - Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (Prot. de Managua) Firma: 10/06/1993 - Raticacin: 15/11/1996 - Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Organizacin de los Estados Americanos Raticacin: 17/06/1974
Sobre Derechos Humanos y Justicia

- Convencin Interamericana para Facilitar la Asistencia en Casos de Desastre Firma: 08/10/1992 No ratica - Convencin Interamericana sobre la Desaparicin Forzada de Personas Firma: 05/08/1994 Raticacin: 12/04/2005 - Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura Firma: 09/12/1985 - Raticacin: 02/12/1998
25

Donado, Marcela. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. En www.resdal.org. Pg. 139.

novaetvetera

107

otras voces
- Corte Penal Internacional Firma: 10/12/1998 - Raticacin: 05/08/2002 - Obligatoriedad ante la Corte Internacional de Justicia Raticacin: 30/10/1937

Sobre Armamento

- Tratado para la Proscripcin de las Armas Nucleares en Amrica Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) Firma: 14/02/1967 - Raticacin: 04/08/1972 - Tratado de no Proliferacin de Armas Nucleares Firma: 01/07/1968 - Raticacin: 08/04/1986 - Convencin para la Prohibicin de Armas Qumicas Firma: 13/01/1993 - Raticacin: 05/04/2000 - Convencin sobre la Prohibicin de Minas Antipersonales Firma: 03/12/1997 - Raticacin: 06/09/2000 - Convencin sobre el Desarrollo, Produccin y Acumulacin de Armas Txicas y Bacteriolgicas y su Destruccin Firma: 10/04/1972 - Raticacin: 19/12/1983 - Convencin sobre la Prohibicin o Restriccin del Uso de Ciertas Armas Convencionales con Excesivos Daos o Efectos Indiscriminados Firma: - Raticacin: 06/03/2000 - Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trco Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados Firma: 14/11/1997 - Raticacin: 05/02/2003 - Convencin Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales Firma: 07/06/1999 No ratica

108

novaetvetera

Mauro Barberis: tica para juristas

Traduccin de lvaro Nez Vaquero. Editorial Trotta, S. A., Madrid, 2008 [Ttulo original: Etici per giuristi. Gius. Laterza & Figli Spa, Roma-Bari, 2006]

David Surez Rivero1

tica para juristas, libro recin traducido y publicado por Editorial Trotta y en venta ahora en nuestras libreras, representa sin duda un Manual hace tiempo esperado por los estudiosos del Derecho, es decir, por los juristas de profesin, como muy bien lo indica su ttulo. Pero tambin es un texto deseosamente aguardado, sin temor a equivocarnos, por todos aquellos que se interesan por los problemas de la losofa moral, jurdica y poltica y por ese grupo nada exiguo de profesionales y activistas que se desempean en los campos anes a la poltica de los derechos humanos. No podra ser de otro modo; se asiste a una poca de cambio de paradigma en el pensamiento jurdico, una transformacin que tiene diferentes causas, entre ellas, algunas de esencia prctica, esto es, producidas por cambios que no tienen en el espacio acadmico sino su expresin ltima y ms elaborada. Desde nales de la segunda mitad del siglo XX, la crisis de los estados del bienestar (welfare states) se hizo acompaar de varios fenmenos de diferente naturaleza y simultnea manifestacin: derrumbe del socialismo real, auge del neoliberalismo, creencia eufrica en la unipolaridad poltica mundial, globalizacin, avance acelerado de un rgimen de derechos humanos en el orden internacional, nuevas guerras, nuevos actores internacionales. Ninguno de estos fenmenos, pese a su simultaneidad, guarda proximidad en cuanto a su naturaleza o signicado. Todos tienen, no obstante, una consecuencia comn: la preocupacin por los valores, por la tica que debe guiar las decisiones polticas fundamentales, que se ofrecen como respuestas o soluciones candidatas frente a un mundo desgarrado por la desigualdad, el conicto, la violencia y el escepticismo.
Si bien el mundo que surgi tras 1945, logr ocultar la diversidad tras la oposicin entre dos esquemas con pretensin hegemnica cada uno: socialismo o capitalismo; despus de 1989 la pretendida unipolaridad del mundo permiti ver la di-

versidad de intereses y proyectos que es realmente el mundo. El trasfondo liso de un universo sin escisiones polticas aparentes ha puesto de maniesto una acusada divergencia de proyectos, valores y nalidades que se resuelven conictivamente. Es lo que Bobbio, en la frase que Barberis recoge como epgrafe general del libro, denomin politesmo de los valores. Este politesmo axiolgico, cuya expresin poltica deba ser un pluralismo tico-poltico practicado dentro de los mrgenes de la tolerancia, tambin se encuentra hoy dominando el discurso del Derecho constitucional y de los Derechos Humanos internacionales. El problema principal, como lo hace notar Barbens, no solo se presenta como un conicto de valores sino como un debate en el que la ambigedad del lenguaje ocupa el lugar en el que aquellos valores se expresan. Esta ambigedad y confusin antecede y torna difcil cualquier salida posible al conicto entre valores, o disenso, como dira su autor, oscureciendo el sentido y obstaculizando el acuerdo. Teniendo a la vista este horizonte de conceptos valorativos, a travs de los cuales se expresan los principales dilemas y conictos de la prctica jurdica contempornea, Barberis establece un elenco de cinco categoras requeridas de discusin y esclarecimiento: derechos, democracia, libertad, constitucionalismo y pluralismo. El libro se divide, consecuentemente, en cinco partes que desarrollan los principales problemas axiolgicos que actualmente gobiernan la prctica jurdica: los derechos (1), la democracia (2), la libertad (y el liberalismo) (3), la constitucin (y el constitucionalismo) (4) y el pluralismo (5). Esta tica para juristas, en efecto nos dice, no propone recetas normativas, sino que analiza unos pocos conceptos valorativos con los que los juristas deben lidiar cotidianamen1

Editor de Nova et Vetera.

novaetvetera

109

resea
te: derechos, democracia, libertad y constitucionalismo, ms el mismo pluralismo tico, es decir, la tesis de la posibilidad del conicto tico. (Barberis, 2008, 12). La forma de analizar estos conceptos valorativos, o valores acuados en conceptos, que es propuesta y seguida por Barberis en su texto, consiste en contrastar las diferentes visiones que estos conceptos han tenido histricamente, pero que an se mezclan y confunden en cualquier debate contemporneo sobre el tema. Los derechos, primera parte del libro, son indiscutiblemente los primeros en rendir examen de claridad, y ello, sobre todo, porque el nuestro es realmente el tiempo de los derechos (Barberis, 2008, pg. 13). No slo los juristas hablan de derechos, sino las declaraciones constitucionales e internacionales, los lsofos morales y los polticos. Es comn ver cmo se opone una tica basada en los derechos (rights-based ethics) a otras tradicionales fundadas en virtudes, nes y deberes. Barberis se adentra en esta complejidad lexicogrca, en las reglas pragmticas del lenguaje de los derechos, con una estrategia basada en dos pasos: anlisis del lxico mismo derechos como sustantivo, derechos como adjetivo, normas que instituyen derechos y sujetos que son titulares de derechos (Barberis, 2008, epgrafes 1.1-1.3). El segundo paso consiste en el anlisis de aquellos problemas que han dominado la discusin contempornea: los fundamentos, la positivacin, las generaciones y los conictos entre derechos. (Barberis, 2008, epgrafes 1.4-1.7). La segunda categora valorativa en pasar al juicio analtico del autor es la democracia, y es lgico que as sea, como lo justica la ya familiar oposicin entre derechos y democracia. Los derechos son el lmite a la democracia, se suele decir. Pero estos son solo unos de los aristas del multifactico problema de la democracia; a simple vista, como recuerda al comienzo Barberis, ha quedado atrs la desconanza clsica frente a la democracia. Basta rememorar las clsicas inventivas de Platn y de Aristteles contra esta forma de gobierno. Sin embargo, hoy nadie se opone abiertamente a ella, aunque tal aprobacin se d slo a condicin de concebirla de los modos ms diversos e incluso opuestos e, incluso, al precio de concebirla de manera crecientemente alejada de su concepcin original de autogobierno del pueblo (Barberis, 2008, 51). Poderes independientes y controles democrticos, junto a los derechos fundamentales, son algunos de los lmites que bloquean un sentido de autogobierno absoluto. El anlisis conceptual se despliega alrededor de siete calicativos de la democracia, los mismos que han jalonado su historia: democracia directa, representativa, liberal, social, procedimental, deliberativa y constitucional. El anlisis supera la clsica y reductiva dicotoma entre demo110

cracia directa y representativa, al ofrecer cinco formas ms, las que, como aqu lo hace el autor, casi nunca aparecen contrastadas en un examen de conjunto con el n de responder a una pregunta: qu papel ocupa hoy la democracia en nuestra esfera tica? (Barberis, 2008, 51). La libertad sigue en el examen desarrollado por Barberis, ahora acompaada del liberalismo, como la doctrina, el movimiento y, por qu no?, la ideologa que sita este valor en el centro de la vida poltica, es decir, que hace de ella, la libertad, un n ltimo y criterio de evaluacin de nuestro ethos civil y frontera de un espacio econmico con vida propia. Barberis, como a todo lo largo del libro, tiene como trabajo afrontar la complejidad, no evadirla. Por eso asume los distintos conceptos de la libertad. Va ms all de su primer complejizador: Isaiah Berlin. Ya no es libertad negativa y libertad positiva, dicotoma simplicadora a n de cuentas, que tiene su raz en la oposicin entre liberalismo y democracia de fuerte predominio en el contexto de la guerra fra, sino en el rastreo histrico de la libertad. As, tres signicados son distinguidos: libertad como status, libertad como autonoma y libertad liberal, como esfera de derechos individuales oponibles no slo a los individuos, sino tambin a las mismas leyes y al mismo Estado (Barberis, 2008, 93; vanse para este aspecto los epgrafes 2.3.1-2.3.3). Tampoco el liberalismo es uno, sino tres. Hay liberalismos: el liberalism angloamericano o liberalismo de izquierda, que tiene en John Rawls su representante ms genuino; el libertarianismo o classical liberalism, o tambin liberalismo de derecha, con Friedrich von Hayek y Robert Nozick, como sus ms conspicuos doctrinantes; y el liberalismo liberal o anarcocapitalismo, con Murray Rothbard como su exponente principal. (Barberis, 2008, 96-101). Tres concepciones de constitucin y cuatro conceptos de constitucionalismo (separacin de poderes, rule of law, Estado de derecho y legalidad) son el objeto del cuarto captulo. Tambin aqu, como en los captulos anteriores, la historia conceptual y la pragmtica del lenguaje son las guas en el anlisis, para desembocar en la ltima parte del trabajo, relativa al conicto de los valores, o el enfrentamiento axiolgico: el pluralismo. Con mltiples mbitos pluralismo tico, pluralismo poltico, pluralismo cultural el desacuerdo sobre valores se expresa con dismiles redeniciones que es necesario examinar: pluralismo, relativismo, subjetivismo, politesmo y particularismo (Barberis, 2008, epgrafes 5.65.7). La parte nal de todo este trabajo, que no solamente de su ltimo captulo, tal como lo demuestra la concatenacin de los temas, se dedica a los dilemas morales. stos le permiten al autor resolver la cuestin de si el pluralismo tico es

novaetvetera

resea
ms plausible que su antpoda, el monismo tico. Los dilemas morales tomados por el autor en este juicio que corona su ensayo son los casos o problemas constitucionales. exposicin lo sitan entre los mejores ejemplos del iuspositivismo crtico (Ferrajoli), que tuvo en Bobbio un primer inspirador, y tiene hoy, en juristas como Luigi Ferrajoli, Letizia Gianformaggio, Ricardo Guastini y Massimo La Torre, una poderosa corriente de pensamiento losco-jurdico.

tica para juristas es un libro imprescindible, elegantemente escrito, didcticamente estructurado, de coherente arquitectura y amena lectura. Su rigurosa virtud analtica y clara

novaetvetera

111