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Polticas Pblicas Sociais e Segurana Alimentar e Nutricional Autor: Irio Luiz Conti

Mdulo 3 - Aula 4
presentao

Nesta aula veremos o que so polticas pblicas sociais e a seguir iremos adentrar mais especificamente na Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, seus fundamentos legais e o processo de construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional .

Aula 4 - Polticas Pblicas Sociais e Segurana alimentar e Nutricional

01
OBJETIVO

TPICO

POLITICAS PBLICAS SOCIAIS E A POLTICA NACIONAL DE SAN

Compreender as Polticas Pblicas Sociais de modo geral e especificamente a Poltica Nacional de SAN.

Nas ltimas trs dcadas vivemos um processo intenso de mobilizao e participao popular que ressurgiu com a queda gradual do regime militar e a ascenso da democracia e das organizaes da sociedade civil. Esse movimento teve um momento forte que convergiu em torno da mobilizao pela Assembleia Nacional Constituinte e a promulgao da Constituio Federal de 1988. A Carta Magna foi tambm denominada de Constituio Cidad, justamente porque catalisou e incorporou um conjunto de demandas decorrentes de iniciativas populares, especialmente na rea social. O seu artigo 6 contempla o que comumente chamamos de direitos sociais como: a alimentao (EC 64/2010) , o trabalho, a moradia (2004), a sade, a educao, a previdncia social, a segurana, o lazer e a proteo maternidade e infncia. Desde ento esses direitos, j assegurados nos acordos e tratados de direitos humanos internacionais, se constituram em direitos humanos fundamentais de todos os brasileiros e brasileiras, ao mesmo tempo em que se tornaram obrigaes do Estado brasileiro. Essas obrigaes constitucionais adquirem efetividade medida que o Estado brasileiro, em todos os nveis de governo, traduz esses direitos em polticas pblicas sociais, mediante a implementao de programas e projetos concretos que garantam de modo progressivo a realizao da dignidade humana de toda populao, especialmente daqueles e daquelas que vivem sob algum grau de vulnerabilidade social. Contudo, a adoo de tais polticas por parte do Estado no ocorre de forma espontnea, mas sim, como resultado de longos anos de organizao, mobilizao e presso das organizaes e movimentos sociais no processo de construo, proposio e deliberao dessas polticas, como tambm no controle social de sua implementao, atravs do monitoramento dos programas e projetos sociais.

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O que so Polticas Pblicas Sociais?

As polticas pblicas sociais constituem um conjunto de aes governamentais que so desenvolvidas atravs de programas e projetos que devem propiciar a realizao dos direitos humanos, garantindo condies de vida digna e equnime a todas as pessoas, indistintamente. De modo ainda mais concreto, podemos dizer que so as polticas que devem assegurar populao o exerccio de sua cidadania. Entre as principais polticas encontramse aquelas voltadas educao, alimentao, sade, trabalho, habitao, assistncia social, previdncia social, justia, segurana, agricultura, saneamento e meio ambiente. Ao afirmar que as polticas pblicas sociais so aes governamentais entendemos que elas requerem a interveno do Estado, tanto na sua formulao quanto em sua implementao e avaliao, a fim de garantir certos padres de proteo social populao. Neste sentido, conformme Hfling (2009), elas no so neutras. No fundo das decises tomadas, das escolhas feitas, dos mtodos definidos para a sua implementao e dos modelos de monitoramento e avaliao aplicados, esto implcitas ou explcitas estratgias de interveno governamental. Ou seja, na implementao dessas polticas se expressa uma concepo e um contorno de Estado no interior do qual as polticas sociais ocorrem em contextos histricos especficos. O Estado aqui, na viso de Offe (1991), entendido como as instituies permanentes e estruturantes que conformam e viabilizam as aes do governo. E o governo constitui um conjunto de programas e projetos que uma parte da sociedade (partido ou aliana de partidos) apresenta para a sociedade e, ao tornarem-se vitoriosos nas eleies, passam a configurar-se em orientao poltica da ao desse governo que, por um determinado perodo, assume e desempenha as funes de Estado no nvel de governo que lhe corresponde (federal, estadual ou municipal) . Portanto, de acordo com Hfling (2009), as polticas pblicas sociais podem ser entendidas como o Estado em ao, no podendo serem reduzidas a polticas estatais, mas sim acessveis aos que delas necessitam como sujeitos de direitos. A partir dessa compreenso podemos dizer que as polticas pblicas sociais expressam uma viso de Estado que est em constante disputa. H poucos anos atrs, nos governos Collor e FHC, por exemplo, as polticas eram construdas na lgica de um movimento privatista, de corte neoliberal, que concebe as conquistas sociais como demonstrao das exigncias do prprio mercado que tende a se impor como fora absoluta. Tais polticas, para Silva (2009), ainda que sejam chamadas de polticas pblicas, por estarem ancoradas na concepo neoliberal, no so polticas sociais, porque servem a interesses restritos de grupos privados. As polticas pblicas sociais, necessariamente, devem contemplar os diferentes segmentos sociais, mas especialmente aqueles que carecem de diferentes recursos e condies para viver com dignidade. Aula 4 - Polticas Pblicas Sociais e Segurana alimentar e Nutricional

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Saiba Mais!
No atual governo essa disputa de concepes tambm est instalada, mas prevalece uma sensibilidade que se traduz em opao poltica de tornar as poticas pblicas efetivamente sociais. relativamente fcil avaliar diversas polticas pblicas sociais implementadas em mbito federal e perceber qual a concepo de Estado e de polticas sociais que sustenta tais aes e programas de interveno. Pois, vises diversificadas de sociedade, de Estado e de polticas sociais geram projetos e programas diferentes de interveno do Estado nas reas sociais. E na rea da alimentao tivemos avanos expressivos nos ltimos anos, graas mobilizao social e opo poltica do governo no sentido de colocar a Segurana Alimentar e Nutricional como uma prioridade nacional que vem sendo efetivada atravs das polticas pblicas gerais e especficas.
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POLTICA NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL


OBJETIVO

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TPICO

compreender o processo de construo da PNSAN na nossa realidade

O processo de construo da PNSAN (Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional) faz parte de inmeras conquistas na rea de SAN no Brasil, resultantes da dinmica de mobilizao dos atores sociais que caracteriza a histria recente das ltimas dcadas. O pas passou por regime autoritrio, transio para a democracia, impeachment de Presidente, abertura de mercados e, mais recentemente, por uma nova retomada do papel estratgico do Estado na economia e em outras questes fundamentais para o desenvolvimento. Esses tempos tambm foram marcados pela preocupao de intelectuais com a fome epidmica e endmica e por um crescente envolvimento de ativistas polticos e de movimentos e organizaes sociais com as lutas pela Segurana e a Soberania Alimentar. No entanto, muitas das anlises de Josu de Castro, que em 1946 denunciou o flagelo da fome como uma situao produzida pelas pessoas e no como resultado de catstrofes naturais, continuam atuais em inmeros espaos sociais e populares cujos atores buscam seus direitos. Ao a III CNSAN (Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional), ocorrida em 2007, em Fortaleza CE, enfatizar o respeito a hbitos alimentares condizentes com as culturas locais de populaes tradicionais e especficas, gerao de trabalho e renda dignos, produo ecolgica de alimentos e reforma agrria, fica evidente que a sociedade brasileira ainda enfrenta muitos desafios histricos que precisam ser enfrentados.

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Em Foco

A ATENO preocupao em relao condio de sobrevivncia da populao em situao de vulnervel foi denunciada por Josu de Castro no livro Geografia da Fome, em 1946, demonstrando que no padro de desenvolvimento do pas estava a raiz da misria e da perda da identidade cultural da populao. Josu mostrou que, assim como a fome resultante de aes humanas, a sua superao depende, eminentemente, de decises e aes polticas em todos os nveis e esferas de governos. Incompreendido em seu pas, exilou-se na Frana, aps ser cassado pelo regime militar brasileiro, em 1964, vindo a falecer em 1973, ainda no exlio. Sua contribuio ultrapassou as fronteiras nacionais e alcanou a dimenso internacional, com uma colaborao expressiva na direo da recm criada FAO , mas tambm em outros espaos que at ento relativizavam a necessidade de se tratar a situao da fome como um problema mundial a ser enfrentado conjuntamente pela comunidade de pases.

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Paralelamente ao enfraquecimento do regime militar emergiram diversos movimentos sociais, na dcada de 80, que se organizaram em torno de lutas especficas, mas tambm para reivindicar melhores condies de vida de modo mais geral. Muitos deles se articularam em torno das mobilizaes pela tica e a transparncia na poltica. Nesse contexto, Herbert de Souza, o Betinho, e outras lideranas se referenciaram nacionalmente na luta contra a fome, a misria, e pela vida. Betinho entendia que com a perda da identidade cultural ocasionada pela explorao, o xodo rural e a homogeneizao de hbitos de consumo alimentar, se perdia tambm a capacidade de agir sinergicamente. Por isso, propunha uma mobilizao social -baseada nos princpios da igualdade, diversidade, participao, liberdade e solidariedade - que pudesse contribuir para alterar e superar as mazelas histricas causadoras das injustias sociais e da fome. A primeira referncia mais institucional sobre a Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil ocorreu em 1985, em um documento do Ministrio da Sade. Naquela poca, as pessoas envolvidas com esta temtica clamavam por uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e pela criao de um Conselho de Segurana Alimentar. Tal discusso foi intensa na 8 Conferncia Nacional de Sade (8 CNS), de 1986, que definiu as diretrizes do atual sistema de sade pblico brasileiro, o Sistema nico de Sade (SUS). A 1 Conferncia de Alimentao e Nutrio foi considerada pelo Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio como um des-

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dobramento da 8 Conferncia Nacional de Sade. Propunha-se, desde ento, a criao de um Conselho de Alimentao e Nutrio e de um Sistema de Segurana Alimentar em nvel nacional e estadual. Por razes que aqui no sero analisadas, foram poucos os resultados concretos daquela 1 Conferncia. A partir de ento, algumas reas relacionadas aos alimentos, como a Vigilncia Alimentar e Nutricional e a Vigilncia Sanitria de Alimentos, foram inseridas no mbito das responsabilidades do SUS.

Complemento
Aps a primeira eleio direta para Presidente da Repblica, em 1989, na qual foi eleito Fernando Collor de Mello, foi encaminhada por algumas organizaes, entre elas, o Movimento pela tica na Poltica, do qual Betinho fazia parte, uma proposta de Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Esta propunha sistemas de produo agroalimentar, comercializao, distribuio e consumo de alimentos de forma descentralizada, diferenciada regionalmente e com aes emergenciais paralelas. A proposta, no entanto, no foi considerada por aquele Governo. Aps o impeachment de Collor, o Movimento pela tica na Poltica definiu seu foco de ao contra a fome, criando a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. No Governo seguinte, de Itamar Franco, a proposta da Poltica Nacional

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de SAN foi novamente apresentada, acompanhada de um Mapa da Fome no Brasil, tornando pblico que neste pas mais de 30 milhes de pessoas no tinham renda suficiente para se alimentar. No mesmo ano, em 1993, o Governo criou o Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA Nacional) , com a participao de 8 ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil. J no ano seguinte realizou-se a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (I CNSAN), em Braslia, com a presena de mais de dois mil delegados e delegadas. A Conferncia acentuou que a concentrao da renda e da terra so as principais determinantes da fome e que sua superao passaria por medidas estruturais de redistribuio da renda no pas. Logo a seguir, ao assumir seu mandato, o Governo de Fernando Henrique Cardoso suprimiu o CONSEA e criou o Comunidade Solidria para ocupar-se das questes relacionadas s demandas sociais, dentre elas aquelas relacionadas SAN.

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Em 1999, o Ministrio da Sade aprovou a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN), com a previso de diversas aes que alam o Estado brasileiro como reconhecedor do Direito Humano Alimentao Adequada. Durante esse perodo, diversas aes da sociedade civil se sucederam para sensibilizar a populao e desenvolver aes efetivas de superao da fome no Brasil. Em junho de 2010 o Ministrio da Sade promoveu um encontro nacional para avaliar os 10 anos de implantao da PNAN. A partir de 2003, no incio do mandato do Governo Lula, o Fome Zero foi introduzido como uma estratgia de construo e implementao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Inicialmente o Governo instituiu o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (MESA) para responder s demandas de programas nesta rea. Em 2004 o MESA foi substitudo pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que incorporou a Secretaria Nacional de SAN, a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania e a Secretaria de Assistncia Social. Concomitantemente, o CONSEA Nacional foi reativado e passou a ter uma atuao proeminente no sentido de introduzir a SAN na agenda pblica nacional e nas polticas pblicas. Naquele contexto correu a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN), em Olinda PE, em 2004. Nela foram reafirmados os princpios e os eixos da SAN, com nfase garantia do acesso aos alimentos, qualidade dos alimentos e educao alimentar, alm da necessidade do pas ter uma Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) e um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). Decorrente de um processo de mobilizao social desde a elaborao do Projeto de Lei at a presso no Congresso Nacional, em setembro de 2006 o Presidente da Repblica sancionou a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN, n. 11.346), que incorpora os princpios da legislao internacional, representa a consagrao de uma concepo abrangente e intersetorial de SAN, reafirma os princpios da Soberania Alimentar e do Direito Humano Alimentao Adequada e cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). Este Sistema ter sua gesto integrada, atravs da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN), numa compreenso de que a SAN deve ser transversal s aes das demais reas de atuao dos governos, com destaque participao social atravs do CONSEA. O captulo das Disposies Gerais expressa bem o sentido e o alcance desta lei: Esta Lei estabelece as definies, princpios, diretrizes, objetivos e composio do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN, por meio do qual o poder pblico, com a participao da sociedade civil organizada, formular e implementar polticas, planos, programas e aes com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada (LOSAN, art. 1 ).

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Importante
Na sequncia da conquista da LOSAN, as organizaes e movimentos que lutam pelo direito humano alimentao saudvel, acessvel, de qualidade, em quantidade suficiente, culturalmente adequada, de modo permanente e sustentvel, tm um novo desafio pela frente: a criao e regulamentao de LOSANs em todos os estados e municpios da federao. Neste sentido, a III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (III CNSAN), realizada em 2007, em Fortaleza CE contribuiu significativamente ao desenvolver-se em torno de trs eixos temticos: a SAN nas estratgias nacionais de desenvolvimento; a Poltica Nacional de SAN e; o Sistema Nacional de SAN. Igualmente definiu que a Poltica Nacional de SAN deve contemplar as seguintes diretrizes: promoo do acesso universal alimentao adequada e saudvel; estruturao de sistemas justos, de base agroecolgica e sustentveis de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos e; a instituio de processos permanentes de educao e capacitao em SAN e DHAA. A III Conferncia teve, ainda, o cuidado de frisar que as polticas de SAN devem ser construdas com a participao ativa e contemplar a diversidade de povos e demandas, desde agricultores familiares, trabalhadores rurais sem terra, desempregados, mulheres, jovens, negros, ndios, comunidades tradicionais, quilombolas, catadores de materiais reciclveis e tantos outros.

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Desde de 2009 o CONSEA vem desenvolvendo um intenso debate nas comisses e em plenria em torno da construo da Poltica Nacional de Segurana Alimentar (PNSAN) em estreita articulao com o processo de construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). O CONSEA participante ativo em todo processo de construo da PNSAN e do SISAN, mas a responsabilidade pela construo e implementao destes instrumentos de polticas pblicas sociais do Governo, atravs da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN, art. 10, III), constituda por representantes de 19 ministrios. Espera-se que a construo da PNSAN no mbito da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional avance para que em breve o projeto de PNSAN seja submetido aprovao nas instncias de governo.

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OBJETIVO

TPICO

O PROCESSO DE CRIAO DO SISTEMA NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL SISAN

Compreender o Sistema Nacional de Segurana alimentar e Nutricional SISAN., seus princpios, componentes e contexto de construo. Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional -SISAN

Conforme j afirmamos anteriormente, a Lei n 11.346/2006 (LOSAN) criou o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). Este Sistema ser o meio atravs do qual o poder pblico, em todas as suas esferas e com ampla participao da sociedade civil, formular um conjunto de aes do Estado para garantir a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e da Segurana Alimentar e Nutricional dos diferentes segmentos da populao. A Lei afirma que: A consecuo do direito humano alimentao adequada e da segurana alimentar e nutricional da populao far-se- por meio do SISAN, integrado por um conjunto de rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e pelas instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, afetas segurana alimentar e nutricional e que manifestem interesse em integrar o Sistema, respeitada a legislao aplicvel LOSAN, art. 7). Na sequncia, a mesma Lei (art. 8) define quatro princpios fundamentais que devero reger o SISAN: a) Universalidade e equidade no acesso alimentao adequada e saudvel a toda populao que dela necessita; b) Garantia da preservao da autonomia e do respeito dignidade das pessoas; c) Participao social em todo processo de formulao, execuo, acompanhamento, monitoramento e controle dos planos de SAN em todas as esferas de governo; d) Transparncia dos programas, das aes e dos recursos pblicos e privados, bem como dos critrios para a sua concesso. A LOSAN tambm define os diferentes rgos e instncias sociais e gestores pblicos que integram o SISAN, dentre eles, o CONSEA, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN), rgos e entidades da Unio, do Distrito Federal, dos estados, dos municpios e de instituies privadas afins SAN que queiram participar da construo do Sistema.

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Com base nestes princpios mais amplos, nas definies dos integrantes do SISAN e respeitadas as prerrogativas da CAISAN, o CONSEA exerce um papel proativo no debate sobre o processo de construo do SISAN, considerando as vises da sociedade civil, dos gestores governamentais e valorizando as contribuies provindas das experincias locais, municipais, estaduais e nacionais. Inclusive, na organizao estrutural do CONSEA Nacional foi contemplada a criao da Comisso Permanente 1, com a responsabilidade mais direta de acompanhar a Regulamentao e Institucionalizao do SISAN. Indubitavelmente, de fundamental importncia que o SISAN seja construdo, de baixo para cima, e se efetive como um sistema pblico e social intersetorial, com ampla participao social, que articule e coordene as polticas pblicas de SAN e a ao do Estado em vista do cumprimento de sua finalidade explicitada pela LOSAN, que de assegurar a realizao do DHAA. Entre os objetivos do SISAN (art. 10) podemos destacar: a) Formular e implementar o Plano e a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional; b) Estimular a integrao dos esforos e sinergias entre governo e sociedade civil em todas as fases do processo de construo e implementao do Plano e da Poltica de SAN; c) Promover a articulao entre as esferas de governos e possibilitar a gesto compartilhada e intersetorial das polticas pblicas de SAN; d) Promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da SAN no Pas. Como se trata da construo de um Sistema intersetorial (no nico), podemos imaginar quo complexa essa tarefa que envolve gestores pblicos das trs esferas de governo e os diferentes segmentos da sociedade civil em sua construo e implantao. Entre os elementos estruturais indispensveis que faro parte do SISAN e, de alguma forma, tambm vm expressos na LOSAN, esto: a) Os pressupostos, diretrizes e fundamentos do Sistema; b) Os mecanismos de organizao do Sistema e a relao entre os entes federados; c) A organizao do Sistema, com os Conseas, as Conferncias de SAN, a participao social e o controle social; d) A participao de entidades privadas no Sistema; e) A implementao do Sistema e a importncia da construo da poltica e dos planos de SAN nas diferentes esferas de governo e a intersetorialidade; As possveis portas de entrada do Sistema; A dotao oramentria para o funcionamento do Sistema; As formas de exigibilidade do DHAA; O monitoramento da implementao da LOSAN e indicadores de SAN.

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Por fim, acentuamos a importncia dos gestores pblicos e das organizaes e movimentos sociais buscarem informaes e se envolverem efetivamente desde os municpios neste processo de construo do que poderamos chamar de um dos mais ousados sistemas de polticas pblicas sociais. A qualidade e a efetividade deste Sistema residem tanto na capacidade de envolvimento dos diferentes atores governamentais e sociais no processo de construo, quanto na implementao dos planos e das polticas de SAN articulados neste Sistema. Eis uma bonita e rdua tarefa da qual no podemos nos eximir como atores sociais e gestores pblicos de polticas, programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional.

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