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Luiz Incio Lula da Silva Presidente da Repblica Federativa do Brasil Jos Alencar Gomes da Silva Vice-Presidente da Repblica Patrus

Ananias de Sousa Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome Arlete Avelar Sampaio Secretria Executiva

SUAS: CONFIGURANDO OS EIXOS DE MUDANA


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Volume 1

Braslia, 2008

Expediente: Esta uma publicao tcnica da Secretaria Nacional de Assistncia Social. Secretria Nacional de Assistncia Social: Ana Lgia Gomes; Diretora do Departamento de Gesto do SUAS: Simone Aparecida Albuquerque; Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica: Aid Canado Almeida; Diretora do Departamento de Proteo Social Especial: Valeria Maria de Massarani Gonelli; Diretora do Departamento de Benefcios Assistenciais: Maria Jos de Freitas; Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social: Fernando Antnio Brando.

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Esta uma publicao da Secretaria Nacional de Assistncia Social - SNAS O presente caderno foi produzido como objeto do contrato n AS-1022/2006, Projeto 914 BRA3026 MESA, Controle UNESCO: 2793, celebrado com o Instituto de Estudos Especiais (IEE) da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Ficha Tcnica Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP Reitora: Maura Pardini Bicudo Veras Diretora IEE-PUCSP: Mariangela Belfiore Wanderley Equipe de pesquisa e elaborao: Raquel Raichelis (coord.), Maria Luiza Mestriner, Rosangela Dias Oliveira da Paz e Vnia Nery. Tiragem: 40.000 exemplares Edio e Impresso: Prol Editora e Grfica Ltda Projeto grfico, capa e diagramao: Daniel Tavares Coordenao da publicao: Renato Francisco dos Santos Paula Agosto/2008 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria Nacional de Assistncia Social Esplanada dos Ministrios, Bloco C, 6 andar, sala 646 CEP: 70.054-900 Braslia DF Telefones (61) 3433-1370 / 1371 http://www.mds.gov.br Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Biblioteca. Seo de Processos Tcnicos TEM

ISBN: 978-85-60700-06-6 Brasil. CapacitaSuas Volume 1 (2008) SUAS: Configurando os Eixos de Mudana / Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Instituto de Estudos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia: MDS, 2008, 136 p.

Apresentao
Desde que foi criado, em janeiro de 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS tem promovido, de forma solidria com as demais esferas de governo, a consolidao de uma ampla rede de proteo e promoo social, integrando suas reas de Assistncia Social, de Renda de Cidadania e de Segurana Alimentar e Nutricional e buscando a articulao com outras polticas setoriais, visando plena incluso social da populao, principalmente de seus segmentos em situao de maior vulnerabilidade. Nosso compromisso consolidar as polticas de proteo e promoo social no mbito das polticas pblicas garantidoras de direitos, regulamentadas com padres de qualidade, critrios republicanos de alocao de recursos, transparncia e controle social. Mais do que superar a fome e a misria um patamar mnimo obrigatrio de dignidade humana necessrio garantir a todos e a todas as oportunidades para desenvolverem plenamente suas capacidades e, assim, viverem de forma digna e autnoma. No campo da Assistncia Social, rompemos com um modelo socioassistencial que, ao contrrio de legitimar direitos, reforava a subalternidade e a dependncia dos usurios de servios sociais em relao s aes estatais e de filantropia privada. A estruturao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS um importante passo nessa direo. Contudo, para consolidar-se como tal, ainda necessrio que avancemos no amplo pacto estabelecido entre gestores, tcnicos, trabalhadores, conselheiros e usurios pela implementao do SUAS em todo o territrio nacional, assimilando seus novos conceitos e mecanismos de gesto. Para isso, o MDS, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social e em parceria com suas demais secretarias, vem implementando inmeras aes de capacitao pautadas, sobretudo, pela incorporao dos novos conhecimentos gerados com a reviso do status de nossas polticas. Os trs volumes iniciais da coleo CapacitaSuas expressam nosso esforo em compartilhar com os agentes pblicos e sociais envolvidos com essa poltica, e tambm com o conjunto da sociedade brasileira, novas referncias conceituais e tcnicas que garantam a sustentabilidade do SUAS e a materializao da assistncia social como poltica pblica no
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campo dos direitos sociais. Alimentam, tambm, as diretrizes relativas aos princpios da gesto do trabalho e da educao permanente descritas na Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH), aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social por meio da Resoluo CNAS n 269/2006. Reafirmamos, assim, nosso compromisso de desenvolver polticas sociais que articulem formao e processo de trabalho com vistas melhoria da qualidade da prestao de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais entendidos como elementos fundamentais na construo de uma sociedade mais justa, fraterna e igualitria.

Patrus Ananias Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome

SUAS e a capacitao: qualificando o dilogo


Em todas as Conferncias de Assistncia Social e tambm em outros espaos, a temtica dos recursos humanos tem sido apontada como condio prioritria para o desenvolvimento da poltica pblica, uma vez que o cenrio social revela constantes transformaes no mundo do trabalho com implicaes diretas na vida de toda sociedade, sobretudo aos segmentos em situaes de risco e vulnerabilidades sociais e pessoais. A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em janeiro de 2004, insere-se em um contexto de requalificao do setor pblico no Brasil, investindo na mquina administrativa estatal, nos servidores pblicos e no espao prprio para a gesto de polticas sociais relevantes como Assistncia Social, Transferncia de Renda e Segurana Alimentar e Nutricional. No campo da assistncia social, estamos concebendo a reconfigurao da gesto do trabalho e a formao dos trabalhadores como rea estratgica e prioritria, tendo como iniciativa de maior vulto a publicao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS), aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em dezembro de 2006. Para subsidiar o debate em torno das questes afetas ao novo modelo socioassistencial proposto pelo SUAS, o MDS tem investido em diversas aes de capacitao sustentadas pela produo de material tcnico-institucional como forma de qualificar o Sistema nico valorizando a formao de seus recursos humanos. Alm da produo prpria, coordenada no mbito da gesto do SUAS pela rea de gesto do trabalho e educao permanente, h que se destacar as profcuas parcerias realizadas com centros produtores e difusores de conhecimento como institutos de pesquisa e universidades. A produo, em trs volumes, que ora apresentamos, inaugura a srie CapacitaSuas , que tem como objetivo central subsidiar os processos de implementao da poltica, formao e capacitao dos quadros que compreendem a gesto da rea de Assistncia Social, bem como fornecer elementos para aprofundar o debate sobre a experincia dos sistemas em implementao nas diferentes esferas de governo. O Volume 1 apresenta inicialmente o papel estratgico do Estado no SUAS por meio da discusso da revalorizao da gesto estatal da assistncia social em contraposio aos programas e aes assistenciais pautadas em relaes clientelistas e paternalistas, apontando-se a gesto do trabalho e a construo da identidade dos trabalhadores enquanto elementos de superao para tal
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realidade. Para tanto, as matrizes conceituais que compreendem a PNAS e o SUAS tambm precisam ser discutidas, uma vez que introduzem mudanas significativas quanto ao referencial conceitual, repercutindo na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na Assistncia Social. O Volume 2 evidencia a gesto do SUAS nos municpios e estados, e a articulao entre os entes federativos pautados pelas novas matrizes conceituais e organizativas, trazendo ao debate a descentralizao, os nveis de gesto e as responsabilidades dos entes federativos, a articulao interinstitucional e da rede socioassistencial, alm do planejamento, monitoramento e avaliao. Essas questes implicam desafios para os entes federativos: a construo de uma nova cultura institucional e a pactuao de responsabilidades a serem construdas coletivamente. O Volume 3 aborda um dos principais instrumentos de gesto da poltica que so os Planos de Assistncia Social, ratificando sua importncia estratgica e chamando a ateno para a necessidade urgente da aquisio de novos patamares tcnicos que configurem a elaborao de planos com qualidade compatveis com as necessidades do pblico atendido pela poltica.
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Como um bnus de toda esta discusso, os volumes ainda trazem reexes individuais de importantes parceiros na construo e consolidao do Sistema nico. Sendo assim, no Volume 1, Maria Carmelita Yazbek brinda a edio com o texto Estado, polticas sociais e a implementao do SUAS, acompanhada, no Volume 2, por Marcia Maria Biondi Pinheiro tratando dos Desaos do Controle Social no ps-SUAS, e Flvio Jos Rodrigues de Castro com Os CRAS nos Planos de Assistncia Social: descentralizao e integrao, completando a trilogia. Os trs primeiros volumes da coleo CapacitaSuas foram produzidos em parceria com o Instituto de Estudos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (IEE-PUC.SP) e com o Programa das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO). Entendemos que a coleo amplia o debate sobre a Poltica de Assistncia Social entre seus diversos atores trabalhadores, gestores, conselheiros, professores, estudantes, movimentos sociais -, e contribui com a consolidao de uma poltica pblica comprometida com a justia social e a construo de processos democrticos.

Ana Lgia Gomes Secretria Nacional de Assistncia Social

Formao pr-SUAS: rumo consolidao da Poltica Nacional de Capacitao


Os itens 12 a 16 das Diretrizes para a Poltica Nacional de Capacitao para o SUAS que constam na NOB/RH-SUAS apontam que: A capacitao no mbito do SUAS deve estimular a criao de escolas de governo e parcerias com instituies de ensino, organismos governamentais e no-governamentais; A capacitao no mbito do SUAS deve estabelecer mecanismos de parcerias entre as instituies de ensino e a gesto do Sistema; A capacitao no mbito do SUAS deve procurar ampliar a discusso com os Fruns dos diferentes segmentos das Instituies de Ensino Superior IES, favorecendo a articulao para a construo e consolidao da Poltica Nacional de Capacitao; A capacitao no mbito do SUAS deve incentivar a produo e publicao de pesquisas acerca dos resultados das capacitaes realizadas, visando a criar uma fonte de consultas e dar visibilidade s capacitaes; A capacitao no mbito do SUAS deve incentivar a produo e publicao pelos trabalhadores da Assistncia Social de artigos e monografias sobre a Poltica de Assistncia Social.
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Somadas as demais Diretrizes da Norma, estes cinco itens atestam, exatamente, o significado desses trs volumes iniciais da coleo CapacitaSuas. Construdos em parceria com a equipe do Instituto de Estudos Especiais IEE da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, os volumes resultam de uma primeira aproximao no cumprimento das Diretrizes apresentadas e ratificam o compromisso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em coloc-las em prtica. Desde que o SUAS foi criado e a capacitao posta como um de seus elementos estruturantes, evidencia-se a ausncia de debates e interlocues sistemticos, qualificados e propositivos com os organismos gestores e produtores de conhecimento na sociedade brasileira. Referimos-nos especificamente s universidades e organizaes de pesquisa e fomento pesquisa. Historicamente, a concepo de assistncia social como conjunto de aes emergenciais, pontuais, sem efetividade e afetas ao campo da benemerncia e filantropia impediu que a poltica fosse reconhecida como campo que produz conhecimentos ao se defrontar com riscos e vulnerabilidades sociais e pessoais ancorados na realidade de milhes de brasileiros. Atualmente, tal realidade vem se transformando. A arquitetura institucional do SUAS possibilita o estabelecimento de espaos de gesto voltados para a qualificao da atuao tcnica sustentada por um conhecimento preciso da realidade, e, que sendo assim, orienta a interveno antecedida por planejamento e racionalidade. o caso da vigilncia social, definida no Plano Nacional Decenal da Assistn-

cia Social como o desenvolvimento da capacidade e de meios de gesto para conhecer a presena das formas de riscos e vulnerabilidade social da populao e dos territrios e seus agravos [...] permite produzir e sistematizar informaes quali-quantitativas voltadas a expanso, qualicao, alcance e cobertura da proteo social e para a organizao e gesto do sistema pblico. dando vida e oferecendo dinmica aos dados e informaes do Sistema de Vigilncia Social (e tambm da RedeSUAS) que estamos criando no Brasil um clima de formao pr-SUAS. Ou seja, a exemplo do que j fizemos, e continuaremos a fazer, com o IEE-PUC/SP, em reconhecimento a sua histrica expertise na rea, pretendemos avanar na instituio de parcerias, nas trs esferas de governo, com instituies de ensino superior, escolas de governo, rgos de pesquisa, entre outros alargando o debate sobre ensino da poltica de assistncia social, tanto nos cursos formais de graduao e ps-graduao como naqueles que surgem a pretexto da implementao especfica de servios, programas, projetos ou benefcios. Pretendemos incentivar a expanso do conhecimento produzido em alguns poucos rgos de excelncia no estudo da assistncia social para o restante do pas. Nossa expectativa que a capacitao acompanhe a velocidade da implementao do Sistema que caminha rumo universalizao da proteo social bsica e a crescente cobertura da proteo social especial de mdia e alta complexidade. Por isso mesmo, reafirmamos que no por acaso que estes volumes produzidos em novembro de 2006 pelo IEE puderam, somente agora, ser partilhados com o grande pblico. Foram muitos debates, aprimoramentos, atualizaes e, por fim, a incluso de reexes que se complementam ao trabalho desenvolvido inicialmente sob a coordenao da Prof Dr Raquel Raichelis, propiciando estudos avanados neste que se constitui agora como uma das principais publicaes tcnicas da SNAS voltadas capacitao para o SUAS. Nesse sentido, agradecemos as contribuies de Maria Carmelita Yazbek, Marcia Maria Biondi Pinheiro e Flavio Jos Rodrigues de Castro que elaboraram suas reexes expondo o que h, at agora, de mais atual no Sistema. Ainda, importante que se diga, que a coleo CapacitaSuas foi concebida para ser no apenas um veculo transmissor das diretrizes que fundamentam a estruturao do SUAS, mas tambm um espao para a reexo crtica sobre seus elementos constitutivos, e, sobretudo, material operativo capaz de ser utilizado no dia-a-dia dos diferentes atores que compem a rea da assistncia social. Por isso, contempla desde informaes objetivas sobre os Sistemas de Informao (Volume 1), passando pelo que h de mais atualizado em termos de legislao no SUAS (Volume 2) at orientaes sobre a elaborao dos Planos de Assistncia Social e estruturao dos CRAS (Volume 3). assim que esperamos estar marcando mais um gol nessa difcil partida que a construo de uma poltica de direitos, dever do Estado, que contribua com a construo de novos rumos civilizatrios em nosso pas.

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Renato Francisco dos Santos Paula Coordenador-Geral de Apoio s Instncias do SUAS

SUMRIO
Apresentao .......................................................................................................... 5 SUAS e a Capacitao: Qualificando o dilogo ..... ...................................... 7 Formao pr-SUAS: rumo consolidao da Poltica Nacional de Capacitao ................................................................... 9 Introduo ............................................................................................................13 1. SUAS: O Papel Estratgico do Estado .....................................................14 1.1. A centralidade da gesto estatal no SUAS .................................................21 1.2. A gesto do trabalho no SUAS ....................................................................28 1.3. Desafios para a construo de uma nova identidade dos trabalhadores da assistncia social................................................................33 2. SUAS: Matrizes Conceituais ..... ..................................................................38 2.1. Sistema Pblico de Proteo Social ............................................................41 2.2. A proteo social no mbito da assistncia social ....................................44 2.3. Territrio e territorializao dos servios socioassistenciais ....................... 53 2.4. A matricialidade familiar ................................................................................ 58 2.5. Mudanas no financiamento e na gesto da informao ......................... 62 2.6. O usurio do SUAS e o exerccio do controle social ................................ 67 Referncias Bibliogrficas ............................................................................... 73 Leitura Complementar ..................................................................................... 77 Estado, Polticas Sociais e Implementao do SUAS
Maria Carmelita Yazbek .............................................................................................. 79

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Introduo .............................................................................................................79 1. Estado e Polticas Sociais: uma aproximao conceitual ................... 82 1.1 Estado de Bem Estar Social e as Polticas Sociais ......................................86 1.2 A Poltica Social no Brasil .............................................................................89

2. A Assistncia Social Brasileira no mbito da Seguridade Social ..... 94 2.1 - A Poltica Nacional de Assistncia Social e o SUAS ................................96 3. O Sistema nico de Assistncia Social ...................................................99 3.1 Antecedentes Histricos do SUAS ...............................................................99 4. Conceito e Bases da Organizao dos SUAS .................................... 109 Consideraes Finais ..................................................................................... 127 Bibliografia Recomendada ..... ...................................................................... 131

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Introduo
A Assistncia Social vive um momento privilegiado de aquisies e transformaes, especialmente a partir de 2004, com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS, e com a Norma Operacional Bsica que regula o Sistema nico de Assistncia Social - NOB-SUAS/2005. Os esforos da rea se voltam agora para a consolidao desta nova institucionalidade pblica da assistncia social, visando aprofundar os processos de descentralizao e cooperao federativa, introduzindo novas matrizes conceituais, padronizando sistemas de organizao e gesto das protees sociais bsica e especial, criando novo padro de financiamento, na perspectiva de integrar as esferas de governo em torno de um projeto nacional de assistncia social como campo de direito de cidadania, pblico e democrtico, respeitadas as diversidades regionais e locais. No intuito de colaborar para o xito desse movimento reformador da assistncia social, o presente texto tem como objetivo subsidiar a reexo de gestores, trabalhadores de rgos governamentais e de entidades de assistncia social, conselheiros e demais operadores envolvidos com a tarefa de conferir visibilidade e concretude aos princpios e diretrizes da poltica pblica de assistncia social. O presente volume analisa inicialmente o papel estratgico do Estado no mbito do SUAS, enfatizando a necessidade de revalorizao da gesto estatal da assistncia social, frente trajetria histrica de fragmentaes e descontinuidades que impediram a sua constituio como poltica pblica. Problematiza tambm as dificuldades para a construo de uma nova identidade da assistncia social, debatendo e polemizando os desafios que se colocam para a necessria expanso e qualificao dos quadros profissionais e tambm para responder aos novos requerimentos visando o aperfeioamento da gesto e da regulao do trabalho na rea. Em um segundo bloco, o texto busca apresentar, de modo sistemtico, as principais matrizes conceituais que fundamentam o SUAS como sistema
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pblico de proteo social, enfatizando aquelas categorias que introduzem mudanas significativas nos fundamentos terico-metodolgicos, na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes. As questes relacionadas ao padro de financiamento e gesto da informao so objeto de anlise circunstanciada, assim como se dedica especial ateno s possibilidades e desafios para atribuir maior centralidade participao dos usurios e ao exerccio democrtico do controle social do SUAS, em todos os espaos em que se organizam e desenvolvem os servios socioassistenciais.

1. SUAS: O Papel Estratgico do Estado


A assistncia social, tal como a conhecemos hoje, fruto de um longo processo que se desenvolve na sociedade brasileira. Se formos recuar mais no tempo, encontraremos o pesado legado de uma rea que no foi concebida como campo de definio poltica dentro do universo das polticas sociais, constituindo-se num mix de aes dispersas e descontnuas de rgos governamentais e de entidades assistenciais que, gravitando em torno do Estado, construram relaes ambguas e contraditrias. De um lado, o governo federal operava sua poltica atravs de agncias prprias instaladas nos diversos estados da federao, por meio de programas padronizados que no se articulavam com as diretrizes polticas dos estados e municpios onde se desenvolviam. Por outro, grande parte dos programas e aes de assistncia social era operada por meio de convnios com entidades beneficentes e filantrpicas, que acessavam o fundo pblico atravs de relaes personalistas e clientelistas, construdas de longa data com o Estado, com base na regulao caso a caso, distante de padres tcnicos e ao largo de mecanismos de controle social. Dando um salto nesse longo percurso que marcou a assistncia social como no-poltica, permanentemente identificada pelo seu simulacro o assistencialismo a Constituio de 1988 e a Lei Orgnica de Assistncia Social

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Loas (1993) que alteraram o panorama da assistncia social, definindo um arcabouo legal e conceitual que institui um novo paradigma a partir de sua inscrio no trip da Seguridade Social, juntamente com a Sade e a Previdncia Social. Contudo, em que pese o avano constitucional da incorporao do conceito de seguridade social como esfera do direito de cidadania, preciso ter presente o contexto poltico em que esse processo ocorreu, com os conhecidos constrangimentos econmicos e o ambiente sociopoltico em que a Loas foi implementada. A reforma do Estado nos anos de 1990 afetou a definio do conjunto das polticas pblicas e os ciclos dos programas governamentais, limitando resultados e introduzindo obstculos ao exerccio da gesto democrtica e do controle social. O modelo de ajuste neoliberal, que orientou a poltica econmica e o processo de reestruturao das polticas sociais, condicionou a sua definio no momento mais crucial, ou seja, aquele relacionado tramitao da legislao complementar, da formulao das leis orgnicas e da regulamentao de grande parte dos artigos constitucionais que dependiam de legislao infraconstitucional. A Constituio brasileira navegou contra o institudo quando da sua definio e aprovao, que ocorreram em um contexto de esgotamento da agenda universalista antes mesmo dela ser implantada no Brasil, em funo do ciclo de reformas conservadoras em curso no cenrio internacional, de crise do Estado do Bem Estar Social e do avano do iderio neoliberal de reforma gerencial do Estado. A fragilidade da Constituio Federal se expressa pela incompletude normativa, que por sua vez resultado de um processo duramente negociado e pactuado pelas foras polticas organizadas no processo constituinte. As reas que, como a sade, acumularam forte coalizo de apoio, conseguiram uma definio mais clara das regras de universalizao, hierarquizao e regionalizao que deveriam pautar a Poltica de Sade e a implantao do Sistema nico de Sade.

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O mesmo no aconteceu com a assistncia social que, de fato, iniciou o seu movimento mobilizador a partir da LOAS, com pouca tradio de interlocuo poltica, caudatria de forte legado vinculado filantropia e benemerncia, cercada de imprecises conceituais, com uma frgil institucionalidade e arco de alianas polticas a ser construdo no processo.

Apesar da relevncia de integrar a Seguridade Social brasileira, a Poltica de Assistncia Social encontra na Carta Constitucional marcos regulatrios excessivamente genricos para orientar as definies e o desenho de sua implementao.

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Ao mesmo tempo, as questes que alcanaram maior preciso no texto constitucional, resultaram em regulamentaes ultra-minimalistas e restritivas, como foi o caso do Benefcio de Prestao Continuada - BPC, que definiu a concesso do benefcio a partir do corte de renda de do salrio mnimo e idade mnima de 70 anos1. Tambm a Loas no avanou na definio de regras e padres que pudessem orientar a ordenao do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, enfrentando um difcil embate at a sua aprovao, aps um complexo processo de negociaes, pactuaes e vetos. A partir da, o reordenamento institucional da assistncia social, assim como das demais polticas sociais, se desenvolveu em um ambiente poltico--institucional de avano do iderio neoliberal dos anos de 1990, de reduo dos rgos estatais, desgaste da burocracia pblica, cortes nos gastos sociais, privatizao de empresas e servios pblicos, restrio e imploso da legitimidade dos direitos e da esfera pblica.
1. Embora a idade mnima estivesse estipulada para 70 anos, o conjunto de mobilizaes travadas contra tais critrios conseguiu que na primeira edio da Loas o artigo 38 sasse com a seguinte redao: A idade prevista no art. 20 desta Lei reduzir-se-, respectivamente, para 67 (sessenta e sete) e 65 (sessenta e cinco) anos aps 24 (vinte e quatro) e 48 (quarenta e oito) meses do incio da concesso. Posteriormente, a Lei n 9.720, de 30 de novembro de 1998, fixou a idade mnima para a concesso do benefcio em 67 (sessenta e sete anos) e eliminou a prevista reduo para 65 (sessenta e cinco anos) passando o artigo 38 a vigorar com a seguinte redao: A idade prevista no art. 20 desta Lei reduzir-se- para 67 (sessenta e sete anos) a partir de 1 de janeiro de 1998. O processo contnuo de mobilizao do segmento de idosos, de trabalhadores e de outros movimentos sociais, levou a aprovao da Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003, o Estatuto do Idoso, que recupera a inteno inicial da Lei e reduz a idade do beneficirio idoso para 65 (sessenta e cinco) anos a partir de 02/01/2004.

No caso da assistncia social, a difusa reorganizao ministerial, extino e remanejamento de rgos da administrao federal, bem como a criao do Programa Comunidade Solidria, vieram reiterar o paralelismo e a tradio de fragmentao e superposio existente na rea, alm de reforar a sua associao ao campo do solidarismo voluntrio e do primeiro-damismo, dissociando a poltica de assistncia social do leito da cidadania e dos direitos sociais, em franca oposio aos dispositivos definidos pela Constituio Federal e pela LOAS. Desde ento, a assistncia social vive um movimento reformador continuado, porm de alcance restrito, em permanente tenso e convivncia com uma pesada herana, permanecendo com enormes dificuldades para constituir-se como poltica e realizar-se como pblica (Raichelis, 1998:269). No entanto, como lembra Sposati (2006:102), a proposta de instituir um sistema nico da assistncia social no recente e desde a I Conferncia Nacional de Assistncia Social de novembro de 1995, foram expressas manifestaes e deliberaes pela institucionalizao do SUAS sem, contudo, encontrar eco em aes normativas consentneas. somente a partir de 2004, com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS e em 2005, com a regulao do Sistema nico de Assistncia Social NOB-SUAS, tornou-se possvel a retomada do movimento reformador, agora dirigido para a (re) definio do conjunto de regulaes necessrias para fazer funcionar a assistncia social como um sistema nacional. Foi nesse contexto que, em janeiro de 2004, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, responsvel pelas polticas nacionais de assistncia social com nfase na integrao entre servios e benefcios socioassistenciais e as aes de segurana alimentar e nutricional. Pelas repercusses e manifestaes recolhidas nos vrios momentos de encontro e debate sobre as novas diretrizes e normativas da poltica pblica de

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assistncia social e a receptividade de estados e municpios, possvel constatar um relativo consenso em torno da oportunidade de efetivao do SUAS, o que no quer dizer que no haja polmicas e distintas interpretaes sobre as bases conceituais e regulatrias nas quais se assenta.

A PNAS e o SUAS introduzem mudanas profundas nas referncias conceituais, na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na rea.

Reafirmam-se os princpios e diretrizes contidos na LOAS, entre os quais a prioridade de atendimento a necessidades humanas e sociais, a universalizao dos direitos sociais e do acesso a benefcios e servios de qualidade a todos os que necessitarem, o respeito dignidade do cidado, sua autonomia, o direito convivncia familiar e comunitria, igualdade de direitos e dimenso pblica no atendimento.
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Mantm-se, tambm, as diretrizes de descentralizao poltico-administrativa, a participao popular, a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social. Alm disso, h redefinies relevantes do marco terico da assistncia social, com incorporaes da matricialidade familiar, da dimenso socioterritorial, de uma renovada concepo do significado dos servios socioassistenciais e dos modos de estruturao hierarquizada das protees bsica e especial, com nveis diferenciados de complexidade. Nesse novo contexto, uma questo central que se destaca a posio demandada ao gestor pblico, que passa a ser responsvel pela poltica de assistncia social na sua totalidade, incluindo a rede socioassistencial, agora sob novas bases de regulao2.

2. A referncia aqui regulamentao do Art. 3 da Loas conduzida pelo CNAS, que define o que entidade de assistncia social, contribuindo para aclarar e especificar as caractersticas dessas instituies e os contedos prprios da assistncia social a elas atribudos. Para aprofundamento do tema consultar o Decreto de Lei n 6.308, de 14 de dezembro de 2007.

A implantao de equipamentos pblico-estatais, como os Centros de Referncia de Assistncia Social - CRAS e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Socisl - CREAS, nos territrios de vulnerabilidade social, para alm da relao de proximidade territorial dos servios, programas e benefcios socioassistenciais com a realidade da vida cotidiana e das necessidades sociais do cidado, sinaliza de modo inequvoco a direo mais profunda da mudana. a presena do Estado no territrio que ganha visibilidade social, comprometendo-o com o atendimento de demandas e direitos da populao. Ao mesmo tempo, a existncia de uma rede territorializada de servios de proteo social , certamente, um fator indutor da demanda que tende a se ampliar, considerando o grave quadro social brasileiro revelado pelos altos ndices de pobreza, vulnerabilidade social e destituio e violao de direitos. Tal processo vem exigindo maior volume de investimentos financeiros, materiais e de recursos humanos, para dimensionar necessidades, organizar informaes, realizar diagnsticos dos territrios e promover a universalizao dos servios socioassistenciais. Em termos da evoluo do oramento federal do MDS no perodo 2003-2007, a tabela a seguir revela a curva ascendente no montante de recursos destinados assistncia social, com um nvel de execuo oramentria, em torno de 97%.

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Na mesma direo pode-se observar, no prximo grfico, a velocidade com que esto sendo implantados os Centros de Referncia de Assistncia Social em todo o pas, entre 2003-2006, o que vem exigindo dos entes federados nveis crescentes de investimentos e pactuao para fazer frente s necessidades de estruturao dos servios sociaoassistenciais e aperfeioamento continuado dos nveis de gesto do SUAS.

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So, portanto, complexos e diversificados os requerimentos que se colocam para a consolidao institucional da PNAS e do SUAS em todo territrio nacional, diante das mudanas que esto se processando velozmente no padro de organizao, gesto, desenho e financiamento. As exigncias especficas para a estruturao dos servios de proteo social da assistncia social, bem como os fluxos entre a proteo bsica e a proteo especial e as funes de vigilncia e defesa social e institucional, trazem novos desafios e mais amplas responsabilidades para o gestor pblico e para a rede socioassistencial.

Assim, a implicao mais direta da implantao do SUAS a necessidade de proviso dos rgos gestores com pessoal prprio gerando a cultura pblica e de responsabilidade por resultados e por garantia de direitos na assistncia social. O gestor pblico da assistncia social deixa de ser operador indireto da poltica e passa a ter que exercer a responsabilidade de Estado. (Sposati, 2006:99) Trs elementos merecem ser destacados nas mudanas desencadeadas a partir do SUAS: a centralidade da gesto estatal, as novas requisies voltadas gesto do trabalho e o desafio para a construo de uma nova identidade dos trabalhadores da assistncia social.

1.1. A centralidade da gesto estatal no SUAS


O processo de formulao e gesto de polticas pblicas , ao mesmo tempo, um movimento dinmico e complexo, que envolve estruturas e sujeitos que interagem e trazem diferentes aportes a respeito das prioridades e das decises a serem tomadas.
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A implantao de um sistema de gesto para o funcionamento da assistncia social requer nova leitura e organizao das aes a serem desenvolvidas. A lgica de operao de um sistema envolve a definio de processos e uxos, exigindo conexes entre todos os seus elementos componentes. O grande desafio considerar o sistema como um todo, o que significa que uma parte, por mais significativa, no pode representar a totalidade. Essa perspectiva exige uma (nova) relao entre servios, benefcios, programas e projetos para, de modo articulado, fazer frente s demandas sociais concentradas nos territrios de vida e de trabalho da populao efetiva e potencial da assistncia social. Como poltica de proteo social, a assistncia social tem um campo prprio de atenes e proviso social: articula uma rede de seguranas contra riscos pessoais e sociais a indivduos, famlias e coletividades, viabilizando um conjunto de servios, programas, benefcios e transferncias de recursos materiais e monetrios, que devem ser planejados, monitorados e avaliados continuamente.

por isso que a noo de sistema idia-fora na construo do SUAS.

Conceber o SUAS enquanto um sistema pblico de proteo social significa ir alm da articulao ou integrao de agentes e aes, exigindo-se a adoo de uma perspectiva de totalidade da ao pblica, para superar a fragmentao e a sobreposio das aes governamentais.

Um sistema uma configurao pblica permanente, no transitria, que no pode estar sujeita a alteraes substantivas a cada mudana de governo. O SUAS demanda organicidade interna, articulaes com outras polticas pblicas, exige marcos regulatrios e investimentos financeiros, materiais, humanos e de manuteno, continuados e previsveis. Para realizar essas tarefas no mbito da assistncia social destaca-se o papel do Estado, do gestor pblico e do comando nico nas trs esferas de poder como requisitos indispensveis. A implantao da PNAS e do SUAS pede um Estado presente, ativo, dirigente, um novo Estado para o social e um modo renovado de fazer poltica pblica. Em consonncia com a LOAS, o SUAS atribui instncia central de governo a responsabilidade pela criao de condies polticas, institucionais, gerenciais, de recursos humanos e financeiros para a sua efetiva implantao e adequado funcionamento. Ao inscrever as atenes da assistncia social no campo pblico e no campo dos direitos humanos e sociais, a atual PNAS e sua regulamentao propem a construo de um Estado responsvel, dirigente e democrtico, nas instncias central e subnacionais, em contraponto ao Estado mnimo. Requerem, assim, um Estado forte na regulao, coordenao e execuo da poltica sem, contudo, esvaziar a riqueza democrtica do compartilhamento

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das decises e aes com a sociedade civil e com a rede socioassistencial, e a presena do controle social da poltica pblica. Um Estado que se faz o principal agente construtor e implementador da racionalidade poltica e das bases operacionais necessrias realizao das aes da assistncia social, mas penetrado por uma sociedade civil igualmente forte, ativa e responsvel, que se coloque como parceira crtica e propositiva. Um Estado com identidade definida - de Estado dedicado ao social e por ele controlado, ainda que num contexto de economia de mercado. Que use de sua autoridade formal nos processos de deciso, mas que o faa com base em valores precisos, concretizando a mediao dos conitos e das diferenas e as relaes de reciprocidade entre os vrios atores da poltica. Que seja executor e ao mesmo tempo propulsor e indutor de parcerias capazes de integrar e complementar as aes pblicas, na construo de uma poltica orgnica que promova efetivamente a eqidade e a justia social. E, finalmente, um Estado dotado de um sistema de gesto gil, com a introduo de inovadoras tecnologias de informao e gerenciamento, que confiram competncia tcnica e transparncia poltica relao com os usurios e com a sociedade. Da a relevncia dos processos de redesenho e reordenamento institucional dos rgos gestores da poltica de assistncia social da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, para o desempenho das funes essenciais a eles atribudas pela NOB-SUAS. Nesse sentido, a constituio de uma pasta especfica da assistncia social, com comando nico em cada instncia de governo, condio fundamental para a implantao do SUAS. O conceito de sistema pblico de assistncia social expande significativamente as atribuies dos trs entes federativos em termos de co-financiamento, ampliao da cobertura e melhoria da qualidade dos servios ofertados. Demanda tambm a construo e a consolidao de mecanismos e instrumentos institucionais de gesto e controle das aes implementadas, com visibilidade e transparncia pblicas, como garantia de atendimento populao usuria pela via do direito social.
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A construo da identidade da assistncia social e sua configurao como sistema estatal integrado, tem que ter centralidade bem definida no rgo gestor prprio e nico por instncia de governo. Estruturas paralelas que corram tangenciando as esferas estatais s dividem, pulverizam, dispersam e diluem a responsabilidade e o dever do Estado, obstaculizando a garantia dos direitos socioassistenciais populao. O gestor governamental convocado, portanto, a desempenhar um papel estratgico na conduo do Sistema nico de Assistncia Social. Ao gestor pblico, responsvel pelo comando nico, so delegadas as funes de articulao, planejamento, coordenao, negociao, monitoramento e avaliao dos servios socioassistenciais desenvolvidos, em sintonia com as instncias federativas que integram o sistema de operao e de controle social.

A presena do comando nico na gesto da assistncia social exige, de modo especial nesse contexto de consolidao do SUAS, o enfrentamento de prticas persistentes como o duplo comando e o primeirodamismo, que ainda se encontram presentes na rea.
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Os dados do lbum de Fotografia da Gesto da Assistncia Social, apresentados na V Conferncia Nacional de Assistncia Social, revelaram que mais de 40% dos municpios brasileiros ainda tm primeirasdamas na gesto da assistncia social, muitas delas presidindo tambm os Conselhos Municipais; situao similar se reproduz no mbito dos estados, que ainda convivem tambm com os fundos de solidariedade que operam em paralelo aos fundos de assistncia social, passando ao largo do controle social dos conselhos. Na perspectiva da cidadania e dos direitos a serem viabilizados pela poltica de assistncia social, a presena das aes de assistncia social dirigidas pelas primeiras damas, em paralelismo com as de governo, caminha na contramo da dimenso pblica e republicana requerida pelo padro de regulao institudo pelo SUAS. O estatuto de poltica pblica de seguridade social conferido assistncia social pela Constituio Federal e pela LOAS requer universalizao de direitos,

transparncia oramentria e controle social, a serem assegurados pelo comando nico nas trs esferas de governo. A assistncia social vive um momento poltico singular com a implantao do SUAS em todo o territrio nacional, que precisa ser devidamente apropriado por todos os sujeitos envolvidos. Est em questo no apenas sua face propriamente pblica, mas sua capacidade de constituir-se como poltica de Estado e de direito do cidado. Nesse sentido, no possvel abdicar das tarefas estritamente estatais que a conduo desse processo requer, o que supe a valorizao e o fortalecimento do gestor pblico e dos instrumentos postos sua disposio para exercer capacidade de liderana e de concertao no comando nico do SUAS nas trs esferas de governo. Tal processo envolve partilha entre instncias de poder e relaes complexas e conituosas que precisam ser negociadas a cada passo. O desenho geral da PNAS, composto por instncias de pactuao como a Comisso Intergestores Tripartite CIT e as Comisses Intergestores Bipartite CIBs, e instncias de controle social como Conselhos e Conferncias nos trs nveis, cria condies para uma gesto conjunta que no comporta tutelas nem subordinaes, mas construo compartilhada do SUAS. Essa costura poltica no campo da assistncia social desafiadora, pela magnitude das mudanas que esto sendo processadas, pelas complexas questes polticas a serem equacionadas e pela heterogeneidade de sujeitos e realidades envolvidos, agravadas ainda pela herana de frgil institucionalizao, baixa capacidade tcnica de gesto e um intrincado sistema de articulaes pblico-privado. Esse complexo ordenamento transversaliza a poltica de assistncia social em nvel nacional e exige no apenas definio clara de competncias, mas tambm a criao de um desenho prprio de gesto do SUAS em cada uma das esferas de governo. A concepo de Estado ativo para o social vai exigir a gesto intergovernamental, num novo sistema de ordenao, distribuindo com unidade as funes e competncias das vrias instncias.

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A natureza pblica da assistncia social a coloca como poltica compartilhada internamente no mbito do Estado, mediante um conjunto de funes concorrentes, dependentes, portanto, da complementaridade de competncias entre as trs esferas de governo, todas com importncia equivalente e expresses concretas do Estado brasileiro. Tal relao no hierarquiza, portanto, as esferas entre si, a no ser quando por falta de exclusividade de competncia, elas disciplinarem a mesma matria, caso em que a Unio ter primazia sobre o Estado-membro e este sobre o municpio. (IPEA apud Potyara Pereira,1996:81). fundamental que o sistema de relaes a ser reconstrudo confronte o modo fragmentado e concorrente, que estabelece apenas identidade formal e burocrtica a cada esfera. Como coloca Sposati (2006:103), o sistema at ento adotado pela assistncia social foi mais um modo separatista do que aglutinador, que revelou o predomnio do entendimento neoliberal do Estado como mnimo. Assim teve-se uma Unio enfraquecida nas suas atribuies, os estados esvaziados nas suas competncias e os municpios responsabilizados, mas no reconhecidos como entes federativos. As exigncias por um novo estatuto das relaes intergovernamentais, sob a prevalncia da regulao pblica, necessitam redistribuir as competncias na direo do comprometimento do Estado para garantia de um sistema de seguranas sociais e direitos aos usurios com efetivao de resultados. Neste sentido, a regulao federal, pactuada com as instncias subnacionais, tem sido fundamental para favorecer a interlocuo pblica e os processos de negociao. Com diretrizes definidas numa nova linguagem institucional mais equalizada, com a fixao de nveis bsicos de cobertura para benefcios, servios e aes, com a padronizao de nomenclatura, contedos e modos de funcionamento para todo o territrio, tm-se as bases fundamentais para uma gesto de coresponsabilizao do Estado nas trs esferas de poder.

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Tal reordenamento, no se limitando normatizao presente, supe um processo amplo de regulao a ser protagonizado pelas vrias instncias. Os municpios e estados, como entes autnomos que assumem parcela pondervel de responsabilidade pela execuo direta das aes e provises, podem desenvolver importante protagonismo, atuando qualificadamente nas instncias de negociao e pactuao CIBs, CIT, Fruns de Secretrios Estaduais e Municipais de Assistncia Social, e tambm na estruturao do SUAS em cada localidade experimentando formas inovadoras de gesto e implantao de servios e programas, promovendo estudos, pesquisas e diagnsticos sobre territrios e usurios. A construo efetiva do SUAS vai depender da vinculao bem pactuada do municpio no seu prprio estado, pois na medida deste avano obter-se- uma regulao consentnea, e a necessria unidade entre as trs instncias federativas. Ser neste processo, tambm, que, a esfera estadual poder fortalecer sua liderana, dando maior apoio aos municpios nos processos de habilitao, ampliando percentuais prprios do oramento, estabelecendo novos desenhos de gesto estadual e conduzindo arranjos intermunicipais inovadores, especialmente para a estruturao dos CREAS e dos servios e equipamentos de proteo social especial, de mdia e alta complexidade. Diferentemente dos municpios, que a despeito dos equvocos da municipalizao, conseguiram implantar experincias inovadoras na gesto da poltica de assistncia social que foram referncia para a definio do SUAS, os estados, via de regra, atuaram mais nos repasses das transferncias federais para os municpios e no como protagonistas na conduo dos processos de implementao. Coloca-se, pois, o desafio de redefinir em novas bases a presena poltica dos governos estaduais na gesto do SUAS, a partir das definies j constantes do marco regulatrio em vigor. Valendo-se, pois, de determinao, talento e criatividade, Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios devem ser capazes de compatibilizar um arco de foras polticas no encaminhamento de decises e escolhas, que fortaleam a

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direo poltica e a responsabilidade estatal no mbito da assistncia social, a partir das diretrizes e orientaes da PNAS. importante salientar que a premissa da gesto descentralizada no pode significar a anulao ou enfraquecimento do nvel central de governo, como muitos analistas do federalismo brasileiro vm alertando.

A descentralizao da assistncia social para estados e municpios supe e requer coordenao estratgica assumida pelo nvel central, capaz de articular e organizar o sistema de gesto, com regras claras e pactuadas que garantam organicidade s aes em todos os nveis.

Por isso, a regulao do SUAS e sua concreta implantao em nvel nacional supe um Estado que recupere protagonismo poltico e reconstrua as bases de legitimidade social diante da populao, recusando qualquer padro minimalista na obteno dos requisitos necessrios para sua operacionalizao.
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O reordenamento requerido pelo SUAS supe, portanto, um conjunto de condies de efetivao: que o nvel federal tenha uma proposta clara, com regras e procedimentos estabelecidos de forma transparente na arena poltica e negociados de forma a garantir a adeso dos nveis subnacionais; que defina incentivos capazes de induzir uma atuao mais autnoma e estratgias de gesto compartilhada; que considere, com centralidade, a necessidade de preparao tcnica e institucional dos rgos subnacionais para que possam, de fato e de forma competente, assumir as novas atribuies e exercer o novo papel previsto na constituio do sistema de assistncia social. (Lima, 2004:91/92)

1.2. A gesto do trabalho no SUAS


Pensar na adoo de sistemas inovadores de gesto, que contemplem o paradigma da constituio do direito socioassistencial, requer a reestruturao e revitalizao dos quadros profissionais, nas vrias esferas de governo, com destaque para os municpios e estados, instncias responsveis pela concretizao da poltica de assistncia social.

Para que se processe a revalorizao da poltica pblica de assistncia social diante da sociedade e dos cidados, requisito essencial a tomada de conscincia de que, assim como no se faz poltica pblica sem recursos, sem financiamento continuado e previsvel, no se opera a poltica sem quadros profissionais estveis e qualificados para o exerccio de suas funes.

Para isso preciso enfrentar o complexo desgaste da imagem social do servidor pblico, associada ao processo de satanizao do Estado e disseminao de valores de exaltao do mercado e desnecessidade do pblico. Nessa mesma trilha, difunde-se a viso de inoperncia do Estado, de inchao da mquina pblica e desperdcio dos recursos pblicos pela burocracia governamental. A dinmica de desconstruo do Estado e de tudo que estatal ganhou fora no Brasil nos anos de 1990, atingindo diretamente a imagem do servidor pblico junto populao, quando instaurou-se um clima poltico e ideolgico desfavorvel valorizao e expanso da fora de trabalho na administrao pblica. Com a reforma neoliberal do Estado, privatizao e desmonte de servios e organismos estatais, observou-se um abandono de investimentos na renovao, formao e educao continuada dos recursos humanos, o que redundou em prejuzo significativo na motivao do funcionalismo, com rebatimentos quantitativos e qualitativos na prestao de servios pblicos. A questo dos recursos humanos um desafio para toda a administrao pblica, mas assume caractersticas especficas na assistncia social, pela sua tradio de no-poltica, sustentada em estruturas institucionais improvisadas e reduzido investimento na formao de quadros profissionais permanentes e qualificados para efetivar aes que rompam com a subalternidade que historicamente marcou o trabalho e os trabalhadores dessa rea. Muitos municpios e estados tm ainda sua mquina marcada pela inrcia, pouco afetada pelas mudanas que se fazem necessrias. A tradio

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administrativa estatal de promover a conciliao para realizar as transies exigidas pelas inovaes, tem levado a que setores e servios acabem se conformando num conjunto de partes muitas vezes dspares, desarticuladas, conduzidas por projetos particularistas descomprometidos com o interesse pblico. Acresce-se a isso a realidade da maioria dos municpios brasileiros que, sendo de pequeno porte, conta com estruturas institucionais reduzidas, modelos interventivos precrios e rotinas tcnicas e administrativas incipientes, pouco estimulando o desenvolvimento tcnico dos seus recursos humanos. Neste contexto, a adeso e a incorporao das novas diretrizes da PNAS ficam na dependncia de um forte investimento na poltica de pessoal. A poltica de recursos humanos constitui eixo estruturante do SUAS, ao lado da descentralizao, do financiamento e do controle social. A dialtica continuidade/ruptura presente nos processos de mudana depende acima de tudo que se jogue luz sobre os sujeitos, que fazem com que esses processos ganhem sentido. Principalmente nas dinmicas polticas em que a mudana impulsionada por um movimento orgnico que no s relativiza bastante a reproduo do passado, como tambm d origem a uma estrutura global toda nova. (Nogueira,1998:265) Como nenhuma alterao se faz do nada, mas sempre retm e mantm parte das experincias vividas e dos valores acumulados, o nvel de adoo das novas proposituras fica na dependncia das opes dos gestores e equipes que conduzem o reordenamento de suas polticas nos estados e municpios. Na reconstruo do sistema de gesto preciso, ento, reconhecer nos ritos de passagem quais os valores, traos e dimenses de prticas so mantidos e qual o peso especfico que tero na ordenao do presente e do futuro da poltica. preciso identificar e analisar a natureza e a relao entre o descartado, o preservado e o incorporado. H passagens sob o signo da ruptura e passagens que se do entrelaando acordos e compromissos orientados por uma envolvente mecnica de conciliao, sob o signo do conservadorismo.

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Se se considerar que a assistncia social apresenta uma trajetria de modernizao conservadora, sem rompimento expressivo com o passado, em vista de fatores que se atualizam e retornam com grande fora de reproduo e manuteno o assistencialismo, o clientelismo, o patrimonialismo, o primeirodamismo preciso enfrentar com determinao esse momento histrico de possibilidades de criao do novo, atravs de uma cuidadosa poltica de construo de adeses e alianas que possa vencer resistncias que, na defesa do institudo, impeam o instituinte. importante analisar ainda que esta poltica agrega um universo bastante diversificado desde funcionrios da rede estatal e da rede pblico-privada com vrias reas e nveis de formao - at conselheiros, representantes de organizaes no governamentais, lideranas de instituies, movimentos sociais e comunitrios, que via de regra no possuem os mesmos recursos cognitivos, polticos e institucionais. Tais quadros se disseminam com grande discrepncia pela realidade heterognea de estados e municpios, em pastas administrativas especficas de assistncia social, com amplo quadro de recursos humanos, e tambm, o que mais freqente, em pequenas equipes vinculadas a um conjunto amplo de polticas e programas, atendendo simultneamente demandas as mais variadas.

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De maneira geral, bastante grande a defasagem tcnica e poltica dos quadros da assistncia social, quer em quantidade ou em qualidade, em vista do ausente processo de atualizao e educao continuada.

Assim, um cuidadoso movimento dialgico para o estabelecimento de acordos nos espaos estatais evita que a preservao e o apego a relaes institucionais e estruturas tradicionais dificultem a implantao das novas diretrizes e procedimentos, levando a que se coloque novamente remendo novo em tecido velho. O reforo desta ateno se faz essencialmente com a abertura de possibilidades de reconfigurao dos quadros tcnicos na direo de sua profissionalizao e/ou capacitao.

Nesse sentido, merece destaque, pelo significado que assume para a consolidao do SUAS, a aprovao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos NOB-RH/SUAS (2006), representando um primeiro esforo de pactuao federativa para definir mecanismos reguladores das relaes entre gestores, trabalhadores e prestadores de servios socioassistenciais no campo da gesto pblica do trabalho na assistncia social, tendo em vista sua valorizao e qualificao. As definies e iniciativas j desencadeadas na rea federal precisam ser reforadas significativamente pelas governanas estaduais e dependem do fortalecimento dessas parcerias. Estas instncias tm papel fundamental no estmulo ampliao e formao continuada de quadros, matria prima bsica constituio de um sistema pblico de gesto da assistncia social. Tem sido positiva a mobilizao dos estados neste sentido. No entanto, importante, que estas iniciativas sejam de fato formativas, com base numa metodologia dialgica e participativa. A propagao de cursos aligeirados no alcana os resultados esperados nem responde s necessidades do tempo presente no mbito do SUAS.

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Uma poltica de pessoal bem equacionada deve definir a equipe multiprofissional bsica para servios e programas, natureza e nmero de profissionais adequados, plano de carreira, cargos e salrios, condies de trabalho necessrias a uma atuao qualificada e um sistema de capacitao e educao permanente, envolvendo tambm as organizaes da sociedade civil e os conselhos gestores.

O financiamento deve ser garantido oramentariamente, independente do cofinanciamento federal, prevendo no s os custos salariais, mas despesas com capacitao e outros recursos para sua permanente requalificao.

1.3. Desafios para a construo de uma nova identidade dos trabalhadores da assistncia social
A questo do trabalho na assistncia social ganha maior complexidade pelos estigmas que a associaram historicamente caridade e benemerncia, impregnando inclusive as representaes dos prprios trabalhadores da rea. De modo mais abrangente, os diferentes profissionais responsveis pelos programas, projetos, servios e benefcios nas equipes mulitdisciplinares, compostas por assistentes sociais, psiclogos, educadores, socilogos, entre outros, no desenvolveram referncias de pertencimento a partir das quais pudessem se identificar enquanto trabalhadores da assistncia social. Contudo, dada a importncia estratgica dos quadros tcnicos para a implantao do SUAS, preciso reetir sobre as implicaes desse processo no estgio atual de transio em que se encontra a assistncia social.
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O que est em questo a re-significao da identidade de trabalhador da assistncia social, referenciada em princpios ticos, polticos e tcnicos, qualificada para assumir o protagonismo que a implantao do SUAS requer.

preciso, pois, enfrentar o desafio de construir e consolidar o perfil desse trabalhador, que incorpore a dimenso de interesse pblico associado sua funo, comprometido com relaes democrticas, com a afirmao de direitos e com processos emancipatrios da populao. Mais ainda, tal processo requer a agregao e o domnio de novos conhecimentos cientficos e tecnolgicos, para enfrentar as exigncias requeridas pelo aparato tcnico e institucional a ser colocado em operao. O momento de redefinio das formas de gesto do trabalho na assistncia social, de negociao e pactuao de mecanismos permanentes de qualificao

e progresso na carreira, da adoo de sistemas de avaliao continuada que coloquem o tema da capacitao dos trabalhadores como questo estratgica a ser enfrentada.

Quanto mais qualificados os servidores pblicos, menos sujeitos a manipulao e mais preparados para enfrentar os jogos de presso poltica e de cooptao nos espaos institucionais, conferindo maior qualidade ao trabalho realizado.

A questo dos recursos humanos adquire destaque especial, pois alm de redundar na qualidade dos servios socioassistenciais, constitui a tecnologia bsica do SUAS. Por ser uma rea de prestao de servios pblicos cuja mediao principal o prprio profissional, o trabalho da assistncia social est fortemente apoiado no conhecimento e na formao tcnica e poltica do seu quadro de pessoal. Diferentemente da sade, por exemplo, cujo trabalho profissional exercido por mltiplos agentes e trabalhadores de diferentes nveis de escolaridade, o trabalho na assistncia social basicamente exercido por profissionais de nvel universitrio, responsveis pela produo de repostas qualificadas s necessidades sociais dos usurios. Como analisa Sposati (2006:104): Recursos humanos na gesto da assistncia social matria prima e processo de trabalho fundamental. A assistncia social no opera por tecnologias substitutivas do trabalho humano . Mesmo em reas de uso intensivo de tecnologia de ponta, como a sade, pesquisas vm revelando que a sua incorporao no dispensa o trabalho humano de investigao, avaliao e deciso. No substitui os cuidados, bem como para a utilizao de qualquer equipamento preciso deciso humana, programao para funcionamento, definio de parmetros e avaliao constante das informaes fornecidas pelos equipamentos. (Pires,1998:241) Tambm estudiosos das transformaes contemporneas dos processos e relaes de trabalho apontam para a complexa interpenetrao entre ativi-

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dades laborativas e o conhecimento cientifico e tecnolgico, destacando que mesmo aquelas atividades que internalizam intensivamente sofisticada tecnologia hard, no dispensam a atividade humana. Concluem que no mundo da tecnocincia, a produo de conhecimentos torna-se um elemento essencial da produo de bens e servios, e a capacidade dos trabalhadores ampliarem seus saberes torna-se uma caracterstica do trabalho em geral: cada vez mais o trabalhador apresenta-se como fora inteligente, de resoluo de problemas inesperados (Vincent apud Antunes, 2000:13)

O trabalho na assistncia social totalmente dependente da inteligncia e do saber da fora de trabalho humana.

Por mais que a gesto da assistncia social esteja incorporando tecnologias de informao e comunicao, e esse um processo que tem avanado enormemente com a implantao da Rede SUAS3, embora ainda tenha muito a caminhar, o ncleo duro das atividades depende das dimenses tcnicas, ticas e polticas do trabalho desempenhado por seus profissionais. O diagnstico das gestes municipais e estaduais apresentados na V Conferncia Nacional de Assistncia Social (2005) revelou a defasagem tecno-poltica da fora de trabalho da assistncia social. Alm de pouca em quantidade, e frgil, em qualidade, essa fora est desgastada pelo tempo e pelo ausente processo de requalificao. (Sposati, 2006:104) O histrico de ativismo na assistncia social, de exigncia de respostas imediatistas s sempre urgentes demandas dos usurios, tem exercido forte presso sobre os seus trabalhadores. O agravamento das vulnerabilidades sociais e da precariedade de vida e de trabalho dos demandantes dos servios socioassistenciais tambm amplia a fragilizao das respostas profissionais dos trabalhadores da assistncia social, invariavelmente emergenciais e insuficientes diante da premncia da necessidade e da precariedade das solues.

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3. Sistema Nacional de Informaes da Assitncia Social.

Tambm os parcos recursos e insumos que, via de regra, so colocados disposio dos trabalhadores, foram construindo uma marca de subalternidade e de respostas improvisadas sem a necessria reexo individual e coletiva que o trabalho nesse campo requer. A descontinuidade dos programas e servios pouco enraizados na institucionalidade pblica, tambm marca o trabalho da assistncia social, que sofre diretamente com a transio das elites dirigentes, em uma rea historicamente sujeita a manipulaes personalistas e moeda de troca poltica. necessrio, contudo, balizar essa anlise com o movimento mais geral das mudanas do trabalho, que incidem nos problemas atuais de gesto e regulao do trabalho na administrao pblica. As transformaes em curso no mundo do trabalho atingem intensamente o conjunto dos trabalhadores das esferas pblica e privada e os vnculos que estabelecem, expressas pelo grande crescimento das formas exveis e precrias de trabalho informal, parcial, temporrio, terceirizado sem o direito s garantias derivadas do trabalho assalariado com carteira assinada.

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A implantao do SUAS exige novas formas de gesto do trabalho e certamente a ampliao do nmero de trabalhadores condio essencial, ao lado de processos continuados de formao e qualificao.

Coloca-se, pois, a urgncia da ampliao de pactos de gesto do trabalho a serem negociados entre os diferentes interlocutores (estatais e organizaes profissionais), no sentido de implantar uma poltica comprometida com a ampliao do quadro de profissionais, realizao de concurso pblico, definio de carreira, condies de trabalho, perfis das equipes, remunerao compatvel, etc. Estudos realizados por Passos Nogueira (2006) sobre a gesto e regulao do trabalho no mbito do Sistema nico de Sade - SUS apresentam um quadro grave de desregulamentao das relaes de trabalho no setor pblico, agravado pela incapacidade do Estado em fazer cumprir os requisitos consti-

tucionais do concurso pblico e de aplicao universal de um regime jurdico nico do trabalho. Segundo o autor, esta tendncia desviante em relao ao fundamento legal do trabalho na administrao pblica afetou no s aos estados e municpios, como tambm ao prprio governo federal. Proliferaram desde ento, diversos tipos de contratos de trabalho esprio, alguns deles mediados por cooperativas, fundaes privadas, ONGs. (Passos Nogueira, 2006:151) O autor constata tambm que em grande parte o crescimento do Programa de Sade da Famlia foi baseado nessas formas precrias de contratao. Chama ateno, ainda, que a despeito dos resultados importantes que a expanso dos servios hospitalares, de sade da famlia, de vigilncia sanitria produziu para a populao, o nus desse processo no pode recair no aumento da precarizao do trabalho dos seus profissionais, criando maior instabilidade nos servios pblicos. Diante desse quadro, inegvel que a gesto do trabalho no SUAS torna-se tarefa prioritria e estratgica, considerando ainda as metas de expanso do sistema e as tenses decorrentes das presses por aumento da demanda que j se fazem sentir. Relevante tambm a considerao da face gerencial do SUAS e a necessidade de incorporar tecnologias de gesto, no sentido de melhorar a performance do seus processos de trabalho e dos resultados alcanados. A adoo de sistemas de planejamento e gesto de servios e programas fundamental para a poltica pblica que pretende ser eficiente e democrtica, envolvendo distintas reas disciplinares, alm de iniciativas intersetoriais e interinstitucionais.
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Os quadros tcnicos e administrativos precisam estar qualificados e preparados para formular, implementar, monitorar e avaliar as polticas pblicas, em especial para enfrentar o desafio atual de consolidar o SUAS.

Processos de monitoramento e avaliao das polticas pblicas so ferramentas indispensveis gesto governamental, exigindo-se dos gestores pblicos da assistncia social o compromisso com a direo do processo de inovao organizacional, como sujeitos ativos da mudana que est sendo requisitada. Da a necessidade de implantar estratgias de negociao permanente para dirimir conitos e estabelecer acordos com os diversos segmentos da fora de trabalho. Um dado significativo citado por Passos Nogueira (2206:161), demonstra que, ao menos na esfera federal, est em curso, desde 2003, um processo de recomposio dos seus quadros. Mas, preciso considerar que o grau de responsabilidade pelos servios pblicos relativamente maior nos estados e municpios, em decorrncia do processo de descentralizao. Portanto, para essas esferas tambm est posto o desafio de implantao de uma poltica de recursos humanos e de gesto do trabalho que responda s necessidades do atual estgio de consolidao do SUAS em todo o territrio nacional.
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2. SUAS: Matrizes Conceituais


Neste item busca-se compreender o novo desenho e a lgica de estruturao do SUAS, no contexto das principais mudanas que esto no horizonte da Poltica de Assistncia Social. Para essa compreenso importante comparar as novas definies com o perodo anterior, mais especificamente, aps a Constituio de 1988 e a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (1993). No se pretende uma avaliao desse processo, mas numa breve retrospectiva, registrar as transformaes mais relevantes. A principal referncia para a reexo sobre o Sistema nico de Assistncia Social sua insero na Seguridade Social. Boschetti (2005:10) revela que em nosso Pas, a seguridade social condicionada e limitada pela condio do mercado de trabalho no Brasil, visto que apenas a sade incorporou o princpio da universalidade, enquanto a previdncia destina-se apenas aos contri-

buintes e a assistncia restrita aos pobres em situaes de extrema pobreza e indigncia. Esse modelo limitado, no instituiu um sistema amplo e articulado de garantia de direitos. Um rpido retrospecto de 1993-2004 registra alguns marcos dos processos e formatos polticos da Assistncia Social, anteriores PNAS e ao SUAS: 1988 Constituio Federal: mudana de paradigma Consagrou a concepo de SEGURIDADE SOCIAL como Poltica Pblica de Proteo Social, poltica de direitos, de responsabilidade estatal, composta pelo trip Sade, Previdncia e Assistncia Social4. A Constituio de 1988 estabeleceu o princpio da descentralizao e da participao local rompendo com a centralidade federal. No marco constitucional, a Assistncia Social, integrante da Seguridade Social, concebida como poltica pblica, no contributiva5, de direo universal, de responsabilidade estatal, como direito de cidadania, com potencialidade de ampliar os direitos sociais aos cidados, de acordo com suas necessidades, a partir da condio inerente de ser de direitos. Essa mudana de paradigma rompe com a histrica concepo de filantropia, benemerncia e caridade, onde a assistncia social concebida como uma ajuda ou favor, ocasional e emergencial. 1993 - Lei Orgnica da Assistncia Social Loas6 Afirma os novos paradigmas da Poltica de Assistncia Social: garantia de cidadania, proteo social, carter no contributivo, necessria integrao entre o econmico e o social, primazia da responsabilidade do Estado na universalizao de direitos e de acessos aos servios.
4. Segundo a Constituio Federal, 1988, art. 194: A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. 5. A Assistncia Social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social. Constituio Federal, 1988, Art. 203. 6. Lei Federal n 8.742, de 07 de dezembro de 1993.

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Estabelece um novo desenho institucional e o controle social: comando nico, descentralizao, planos e fundos de assistncia social e a criao de conselhos de gesto e controle social em todas as esferas de poder. 1994 2003 - Construo do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social Nesse perodo, desencadeia-se um amplo processo nacional de construo do sistema descentralizado e participativo, com a implantao dos conselhos paritrios e deliberativos, fundos e planos nos trs nveis de governo; realizam-se conferncias nacionais, estaduais e municipais; e, observa-se a organizao da sociedade civil atravs da constituio de fruns municipais, estaduais e nacional de assistncia social.7 Foram extintas a LBA Legio Brasileira de Assistncia e a FCBIA Fundao Brasileira para a Infncia e a Adolescncia, que operavam numa lgica anterior a Constituio e a Loas.
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Do ponto de vista do desenho da gesto, a principal mudana nacional foi a exigncia de implantao de Conselhos, Planos e Fundos de Assistncia Social, nos trs nveis de governo, enquanto instrumentos bsicos da descentralizao e democratizao, que possibilitam o acesso ao financiamento pblico.

Ainda que a implementao desses instrumentos tenha sido limitada, a definio legal e as normatizaes afirmam diretrizes e princpios relevantes: a apresentao de planos de assistncia social operou uma mudana importante, ao exigir do gestor planejamento e avaliao sistemticas e contnuas de suas aes; a constituio de fundos de assistncia social pautou a exigncia de oramento governamental para a implementao das aes e, parte os limites de recursos, vem produzindo mudanas na cultura do financiamento da assistncia social, que historicamento tem sido se constitudo a partir das sobras de recursos financeiros de outras reas; os
7. Registra-se tambm nesse perodo a relevante contribuio das universidades brasileiras na realizao de avaliaes, estudos, pesquisas e capacitaes de gestores e tcnicos que atuam na rea.

conselhos de assistncia social apontam para a democratizao da gesto, buscando romper com o modelo autoritrio de deciso centralizada e unilateral e possibilitando a participao das organizaes e entidades de assistncia social, apesar de se constatar a baixa participao dos usurios.8 So marcos desse perodo a 1 Poltica Nacional de Assistncia Social (1998) e as Normas Operacionais Bsicas, NOB 1 (1998) e NOB 2 (1999), que reafirmaram os princpios e diretrizes da LOAS; delimitaram as competncias prprias de cada nvel de governo; criaram as comisses intergestores para debater aspectos da gesto compartilhada da Unio com estados e municpios, de carter consultivo, com representantes dos nveis de governo (na esfera federal, a Comisso Intergestores Tripartite CIT e na esfera estadual as Comisses Intergestores Bipartite - CIBs); e, ainda, estabeleceram regras e mecanismos de financiamento para servios, programas e projetos e os repasses do fundo nacional para os fundos estaduais e municipais, de acordo com a srie histrica.9

A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003, deliberou pela implantao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS no sentido de consolidar o sistema descentralizado e participativo da assistncia social.

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2.1. Sistema Pblico de Proteo Social


Em 2004 aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS a nova Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS, consolidando princpios, diretrizes, objetivos e aes da assistncia social, em particular a Proteo Social Bsica e Especial, e propondo a necessidade de construo do SUAS. na PNAS que so definidas as bases para o novo modelo de gesto da poltica pblica de assistncia social o SUAS, aprovado em 2005.

8. Durante esses anos pesquisas e estudos tm analisado os avanos e limites dos conselhos. A V Conferncia Nacional de Assistncia Social, ao apresentar o subsdio lbum de fotografia, revelou a interferncia do poder executivo na escolha da representao da sociedade civil e a baixa representatividade dos usurios. 9. Os servios de ao continuada, que eram conveniados pela antiga LBA foram denominados srie histrica.

A PNAS/2004 e a NOB-SUAS/2005 significam um novo patamar para uma Poltica de Estado na rea da Assistncia Social, o que implica enraizamento institucional que garanta permanncia, continuidade e consolidao dos acmulos obtidos. Busca implementar um sistema pblico que institua um modo de gesto compartilhada, o co-financiamento, a cooperao tcnica entre os trs entes federativos, hierarquizando as aes, uniformizando conceitos no sentido da classificao dos servios especficos de assistncia social e estabelecendo o lugar prprio da rede socioassistencial.

O SUAS um modelo de gesto para todo territrio nacional, que articula a ao dos trs entes governamentais atravs do estabelecimento de novos pactos federativos para a poltica de assistncia social e para a sua articulao com as demais polticas sociais no mbito da proteo social brasileira. Como observa Sposati, o SUAS no um programa e sim uma nova ordenao da gesto da assistncia social como poltica pblica. A grande novidade do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS de instaurar em todo o territrio brasileiro um mesmo regime geral de gesto e alcance da poltica brasileira de assistncia social com a perspectiva de responder universalidade de um direito de cidadania. (Sposati, 2006:111) Na PNAS so definidas as bases do novo modelo de gesto em todo territrio nacional, como um sistema de regulao e organizao do atendimento s necessidades sociais, por meio de um conjunto articulado de servios continuados, benefcios, programas e projetos. A NOB-SUAS define com maior detalhamento as particularidades desse sistema de ateno hierarquizado a partir de nveis de proteo social e de complexidade diferenciados, o que introduz novas lgicas de organizao, gesto e proviso no campo das aes continuadas de assistncia social. Dentre os elementos essenciais dessa nova formulao da poltica de assistncia social, destacam-se:

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a ateno diferenciada segundo nveis de proteo social bsica e especial (de alta e mdia complexidade), objetivando o atendimento de necessidades sociais, rompendo-se com a lgica da ateno s carncias dos necessitados; o territrio como base de organizao do sistema, cujos servios devem obedecer a lgica de proximidade do cidado e localizar-se naqueles territrios de incidncia de vulnerabilidades e riscos sociais para a populao; o trabalho com famlias como princpio matricial e ordenador das aes pblicas e privadas desenvolvidas pela poltica de assistncia social; a gesto compartilhada com reconhecimento das responsabilidades estritamente estatais; a definio clara de competncias tcnico-polticas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com a participao da sociedade civil; o m da relao convenial entre os entes federados; o co-nanciamento das trs esferas de governo pautado em pisos de proteo bsica e especial por meio de repasses fundo a fundo; a estruturao de sistemas de informao para apoiar o planejamento, a gesto, o monitoramento e a avaliao das aes implementadas; a criao de bases slidas para a construo de uma poltica nacional de recursos humanos, de capacitao e planos de gesto de mdia e longo prazos (como por exemplo, o Plano Nacional Decenal da Assistncia Social).
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A implementao do SUAS exige um efetivo pacto federativo, que resulte em unidade e organicidade das aes pblicas, consideradas as diversidades regionais e os portes dos municpios.

O SUAS define, regula, padroniza, organiza a hierarquia, os vnculos, responsabilidades e competncias dos diferentes entes governamentais; os servios, benefcios e seus programas e projetos de carter permanente ou eventual; o modo de financiamento de benefcios, programas e projetos; as terminologias e nomenclaturas utilizadas; o lugar da rede de servios socioassistenciais, como dito alhures. O Sistema nico de Assistncia Social parte da compreenso da matricialidade scio-familiar, da descentralizao poltico-administrativa e da territorializao, reafirmando novas bases para a relao entre Estado e sociedade civil e para o financiamento e controle social da poltica. Destaca, ainda, o desafio da participao dos usurios e usurias nos conselhos de assistncia social e a necessria poltica de regulao e gesto do trabalho e de monitoramento e avaliao.

A assistncia social vive uma transio paradigmtica, que introduz novos conceitos e parmetros, que se desdobram em mudanas na gesto, no financiamento e no controle social.
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Essas alteraes esto em processo de implementao, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios esto enfrentando uma transio na qual h muitos desafios, mas tambm oportunidades de criao e inovao, que dependem da intensificao do debate, do enfrentamento de resistncias e da necessria conquista de adeses e formao de consensos para que se tenha um SUAS com reconhecimento pblico e legitimidade social. importante destacar a dimenso de gradualismo (Lima, 2004:89), decorrente dos arranjos polticos e institucionais para viabilizarem a consolidao do SUAS a partir de aproximaes sucessivas que garantam avanos cumulativos e socializados com todos os agentes envolvidos.

2.2. A proteo social no mbito da assistncia social


Em uma perspectiva abrangente, a proteo social refere-se s aes voltadas para resguardar os cidados contra riscos pessoais e sociais inerentes aos

ciclos de vida e/ou atender necessidades sociais geradas em diferentes momentos e contextos histricos relacionadas a uma multiplicidade de situaes conjunturais e estruturais, individuais ou coletivas. So diversos os fatores que configuram situaes de risco e vulnerabilidade social: a ausncia ou precariedade de renda; o desemprego e o trabalho informal e inseguro; o acesso frgil ou inexistente aos servios sociais pblicos; a perda ou fragilizao de vnculos de pertencimento e de relaes sciofamiliares; as mais diversas discriminaes e preconceitos a que esto sujeitos indivduos, famlias, coletividades, grupos e classes sociais.

A desigualdade social e a pobreza inerentes sociedade capitalista contempornea, engendram diferentes modalidades de desproteo social que exigem ateno estatal para o seu enfrentamento.

Nesse sentido, proteo social um sistema pblico da maior relevncia e as aes neste campo envolvem a participao de um amplo leque de polticas sociais que iro compor sistemas de seguridade social mais ou menos abrangentes, dependendo das conquistas realizadas pelas sociedades concretas em que esto inseridos. A insero da assistncia social na seguridade social brasileira aponta para seu carter de poltica de proteo social articulada a outras polticas do campo social e econmico, que devem manter entre si relaes de completude e articulao, voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida.

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A proteo social no mbito da assistncia social tem por direo o desenvolvimento humano e social e os direitos de cidadania, e seus servios, programas, projetos e benefcios devem estar articulados com as demais polticas sociais para efetivamente se constituir um sistema pblico.

Segundo a NOB/SUAS (2005:90-93), a proteo social a ser operada pela assistncia social envolve a garantia de um conjunto de seguranas dinamicamente articuladas: segurana de acolhida: provida por meio da oferta pblica de espaos e servios adequados para a realizao de aes de recepo, escuta profissional qualificada, informao, referncia, concesso de benefcios, aquisies materiais, sociais e educativas. Supe abordagem em territrios de incidncia de situaes de risco, bem como a oferta de uma rede de servios e de locais de permanncia de indivduos e famlias sob curta, mdia ou longa durao; segurana social de renda: complementar poltica de emprego e renda e se efetiva mediante a concesso de bolsas-auxlios financeiros sob determinadas circunstncias, com presena ou no de contrato de compromissos; e por meio da concesso de benefcios continuados para cidados no includos no sistema contributivo de seguridade social, que apresentem vulnerabilidades decorrentes do ciclo de vida e/ou incapacidade para a vida independente e para o trabalho; segurana de convvio: realiza-se por meio da oferta pblica de servios continuados e de trabalho socioeducativo que garantam a construo, restaurao e fortalecimento de laos de pertencimento e vnculos sociais de natureza geracional, intergeracional, familiar, de vizinhana, societrios. A defesa do direito convivncia familiar, que deve ser apoiada para que possa se concretizar, no restringe o estmulo a sociabilidades grupais e coletivas que ampliem as formas de participao social e o exerccio da cidadania. Ao contrrio, a segurana de convvio busca romper com a polaridade individual/coletivo, fazendo com que os atendimentos possam transitar do pessoal ao social, estimulando indivduos e famlias a se inserirem em redes sociais que fortaleam o reconhecimento de pautas comuns e a luta em torno de direitos coletivos; a segurana de desenvolvimento da autonomia: exige aes profissionais que visem o desenvolvimento de capacidades e habilidades para que indivduos e grupos possam ter condies de exercitar escolhas, conquis-

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tar maiores possibilidades de independncia pessoal, superar vicissitudes e contingncias que impedem seu protagonismo social e poltico. O mais adequado seria referir-se a processos de autonomizao, considerando a complexidade e a processualidade das dinmicas que interferem nas aquisies e conquistas de graus de responsabilidade e liberdade dos cidados, que s se concretizam se apoiadas nas certezas de provises estatais, proteo social pblica e direitos assegurados. a segurana de benefcios materiais ou em pecnia: garantia de acesso proviso estatal, em carter provisrio, de benefcios eventuais para indivduos e famlias expostas a riscos e vulnerabilidades circunstanciais, de emergncia ou calamidade pblica.

O SUAS, como um novo ordenamento da poltica de assistncia social, configurou a Proteo Social em duas modalidades Bsica e Especial - conforme a natureza e a complexidade envolvidas, partindo do pressuposto de que as necessidades sociais so diversas e complexas, exigindo respostas pblicas diferenciadas.

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A Proteo Social Bsica engloba as aes preventivas, de convivncia, socializao, insero e acolhida, voltadas prioritariamente para as famlias e indivduos em situao de vulnerabilidade social, visando desenvolver potencialidades, aquisies e fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Nessa modalidade, esto includos os servios, programas e projetos, locais de acolhimento, convivncia e socializao e os benefcios de prestao continuada, eventuais e outras formas de tranferncia de renda como, por exemplo, os benefcios pagos pelo Programa Bolsa Famlia. A realizao dessas atenes se concretiza nos Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS. A Proteo Social Especial refere-se a programas e servios mais especializados, dirigidos s famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social. H duas modalidades de proteo social especial, mdia complexidade e alta complexidade.

Para a Proteo Especial de Mdia Complexidade so considerados os servios que ofertam atendimentos s famlias e indivduos com seus direitos violados em maior grau que os de proteo bsica, cujos vnculos familiar e comunitrio, embora fragilizados, no foram rompidos. Os servios de acolhida, escuta, atendimento psicossocial a indivduos, grupos e famlias, referncia e contra-referncia com a rede socioassistencial, com as demais polticas sociais e com as instituies que compem o Sistema de Garantias de Direitos so realizados nos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social CREAS. A Proteo Especial de Alta Complexidade prev assistncia integral (moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido) a famlias e indivduos que se encontram sem referncia e/ou sob ameaa, necessitando a sua retirada do ncleo familiar ou comunitrio. (PNAS, 2004:37). Outro eixo importante na mudana de paradigmas que o SUAS introduz refere-se concepo de servios.
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A redefinio dos servios socioassistenciais busca romper com sua organizao a partir dos segmentos sociais a serem atendidos (criana, adolescente, pessoas com deficincia, idosos) para estrutur-los em redes de proteo social capazes de assegurar um amplo conjunto de seguranas sociais.

A implantao do Sistema nico de Assistncia Social exige um redimensionamento dos servios socioassistenciais, que assumem papel relevante no conjunto de provises a serem garantidas. Tal reexo ganha centralidade na anlise dos novos paradigmas e conceitos da PNAS, no interior de um sistema pblico de proteo social que tm nos servios continuados no contributivos seu eixo estruturador. A expanso dos servios sociais na sociedade capitalista contempornea expressa a complexificao das relaes sociais, com o agravamento da questo social e ampliao das necessidades de reproduo social dos trabalhadores e de suas famlias.

conhecida tambm a estreita relao entre pobreza e acesso a servios pblicos. Para alm da insuficincia ou ausncia de renda, a pobreza ainda maior quando a proviso dos servios pblicos precria e as famlias no contam com redes de proteo social pblica que viabilizem o acesso a servios sociais bsicos e de infra-estrutura urbana. As vulnerabilidades sociais se agravam tambm pela degradao do meio ambiente, que potencializa os riscos socioambientais para o conjunto da populao, com srios rebatimentos nas condies de sade, especialmente para as famlias pobres com dificuldades de incluso no meio urbano e limitado acesso e usufruto dos equipamentos de uso coletivo. Essa condio de pobreza e vulnerabilidade associada, pois, a um quadro de necessidades sociais no satisfeitas, geradoras de dificuldades materiais, relacionais, culturais que exigem cada vez mais a superao de aes pontuais e fragmentadas, bem como a adoo de padres de ateno que combinem multidimensionalidade, intersetorialidade e maleabilidade na oferta de servios. No caso da assistncia social, a necessidade de organizao dos servios est colocada na Loas, que os define como as atividades continuadas que visem melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as necessidades bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas nessa lei. (LOAS, 1993, Art.23) Os servios socioassistenciais envolvem a produo de aes continuadas e por tempo indeterminado, dirigidas a situaes identificadas e monitoradas nos territrios em que se encontra a populao demandante.

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O papel estratgico desempenhado pelos servios na assistncia social representa um avano em relao s formas descontnuas, improvisadas, eventuais e no geradoras de direitos que as provises nesse campo tiveram historicamente.

Os servios devem assumir tambm um novo lugar na proteo social, bsica e especial, e no podem autonomizar-se de programas, benefcios e projetos, nem das dimenses de vigilncia social e defesa de direitos. Produzir servios que resultem em mudanas concretas nas condies de vida das pessoas exige estrutura de funcionamento e qualificao dos trabalhadores responsveis pela sua oferta. A organizao dos servios socioassistenciais envolve processamento de informaes, interaes individuais e coletivas, trocas interpessoais entre mediadores e usurios. Os servios constituem a parte mais substantiva da ateno socioassistencial (Muniz, 2005), a mediao mais prxima da poltica com o seu pblico destinatrio. Em funo disso, preciso que estejam claramente definidos e especificados, em termos da natureza, contedos, tipologia, tamanho da cobertura e custo financeiro, o que vem sendo construdo de forma pactuada no mbito das definies requeridas implantao do SUAS nos Estados, Distrito Federal e Municpios.10
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Alm da Proteo Social, a PNAS definiu duas outras importantes funes da assistncia social - a Vigilncia Social e a Defesa Social e Institucional - que se interrelacionam e se complementam no sistema descentralizado e participativo, constituindo as referncias centrais para a organizao dos servios socioassistenciais. Vigilncia Social No mbito da assistncia social, a vigilncia social consiste na localizao, conhecimento e monitoramento das formas de vulnerabilidade social da populao presentes nos diferentes territrios.

10. A partir do estabelecido na NOB/SUAS, o governo federal expediu uma srie de portarias voltadas para a definio dos servios e aes continuadas a serem co-financiadas com estados e municpios, vinculados aos pisos de proteo social bsica e especial. Cf. Portaria n. 440, de 23 de agosto de 2005 e Portaria n. 442, de 26 de agosto de 2005.

O objetivo central da vigilncia social conhecer o cotidiano da vida dos usurios da poltica de assistncia social, detectando situaes de precarizao, vulnerabilidade e risco social que ameaam cidados e suas famlias. De acordo com a PNAS (2004), essa funo da Assistncia Social deve produzir, sistematizar informaes, construir indicadores e ndices territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco que incidem sobre famlias/pessoas nos diferentes ciclos de vida; identificar indivduos com reduo da capacidade pessoal, com deficincia ou em abandono; identificar a incidncia de crianas e adultos vtimas de explorao, de violncia e de ameaas; identificar vtimas de preconceito por etnia, gnero e orientao sexual, identificar a incidncia de vtimas de apartao social que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existncia; e tambm exercer vigilncia sobre os padres de servios de assistncia social, em especial aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residncias, semi-residncias, moradias provisrias para os diversos segmentos etrios. Os indicadores devem mensurar no territrio as situaes de riscos sociais e violao de direitos. (PNAS, 2004) A vigilncia social mecanismo essencial para a preveno do risco, do quase risco e das situaes de vulnerabilidade social existentes nos territrios e micro-territrios, pois por meio do conhecimento das situaes concretas que o SUAS pode alcanar a efetividade dos servios socioassistenciais ofertados populao atendida. Defesa Social e Institucional A garantia de direitos e de condies dignas de vida configura um horizonte para a assistncia social concebida como Seguridade Social. Os direitos sociais devem estar presentes em todo o processo de implementao dos benefcios, servios, programas e projetos socioassistenciais. A perspectiva do SUAS a da acessibilidade, autonomia, sustentabilidade e protagonismo, no submetendo em nenhuma hiptese o usurio a relaes de tutela e subalternizao.

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Afirmar o novo estatuto da assistncia social inserir programas, projetos, servios e benefcios no campo das necessidades humanas e dos direitos.

Como afirma Paiva (2006:21) aquilo que no direito social favor, benesse, ao abnegada, doao, enfim, a repavimentao dos percursos que pretendem comprimir o espao pblico, transfigur-lo em oposio ordem democrtica. A implantao do SUAS cria oportunidades para re-signicao da assistncia social no campo dos direitos. A assistncia social no um fenmeno dado, mas um campo de construo histrica de sujeitos e processos sociais que deve resultar em avanos na preservao e conquista de novos direitos. A defesa dos direitos socioassistenciais consubstancia a efetiva possibilidade de conhecimento e acesso dos usurios aos seus direitos e sua fruio, bem como os benefcios assistenciais concretizam direitos no campo da assistncia social. Os cidados precisam contar com locais onde possam se manifestar quanto violao de seus direitos. Esses locais devem arbitrar sobre a manifestao da violao, e, se procedente, adotadas medidas e procedimentos que retratem o processo de violao a que o cidado tenha sido submetido. (NOB-SUAS, 2005) Os principais mecanismos e espaos de defesa de direitos, previstos na NOBSUAS so: ouvidorias, centros de referncia, centros de apoio scio-jurdico, conselhos de direitos, entre outros. Os espaos de defesa social configuram-se como pblicos e devem ser objeto de discusso e construo nas diferentes esferas de governo, assegurando o direito a ter direitos e o direito de reclamar direitos, acessando todos os mecanismos do sistema de garantia de direitos existentes na sociedade.

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Para tanto, preciso ativar a participao crtica daqueles que demandam a proteo social, reconhec-los como interlocutores e sujeitos legtimos de necessidades sociais e direitos, a serem explicitados nos espaos pblicos aonde se realiza a gesto do SUAS, nos trs nveis de governo, tendo em vista a sua ampliao e democratizao.

2.3. Territrio e territorializao dos servios socioassistenciais


A perspectiva territorial incorporada pelo SUAS representa outra mudana paradigmtica de relevncia. As aes pblicas da rea da assistncia social devem ser planejadas territorialmente tendo em vista a superao da fragmentao, o alcance da universalidade de cobertura, a possibilidade de planejar e monitorar a rede de servios, realizar a vigilncia social das excluses e estigmatizaes presentes nos territrios de maior incidncia de vulnerabilidade e carecimentos. O territrio a base de organizao do SUAS, mas necessrio elucidar que o territrio representa muito mais do que o espao geogrfico. Assim, o municpio pode ser considerado um territrio, mas com mltiplos espaos intra-urbanos que expressam diferentes arranjos e configuraes socioterritoriais. Os territrios so espaos de vida, de relaes, de trocas, de construo e desconstruo de vnculos cotidianos, de disputas, contradies e conitos, de expectativas e de sonhos, que revelam os significados atribudos pelos diferentes sujeitos. tambm o terreno das polticas pblicas, onde se concretizam as manifestaes da questo social e se criam os tensionamentos e as possibilidades para seu enfrentamento. Koga e Nakano (2005), dois estudiosos da questo territorial, afirmam que preciso compreender que os diferentes segmentos da populao podem apresentar configuraes muito distintas a depender do lugar/ lugares onde se encontram, onde se concretizam como sujeitos coletivos de aes poltico-territoriais, onde se fazem realidade e onde acontecem como vida (Koga e Nakano, 2005:74).

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Considerando as profundas discrepncias e desigualdades sociais de um pas de porte continental como o Brasil, com os seus 5.564 municpios, constitui um equvoco pretender homogeneizar realidades to diversas, como se observa na adoo de certas classificaes que medem graus de pobreza e indigncia das populaes, sem considerar a diversidade das realidades municipais, a comear pela populacional, e as que se manifestam em distintas escalas inter e intra-regionais, inter e intra-urbanas. Um dado relevante a considerar que desse conjunto de mais de 5 mil municpios brasileiros, cerca de 4 mil so classificados como de pequeno porte, com menos de 20 mil habitantes, segundo o Censo-IBGE de 2000. Ou seja, 20% do total da populao brasileira vivem/residem nestes municpios. Apesar dos altssimos nveis de urbanizao do territrio brasileiro, no caso desse grande conjunto de municpios de pequeno porte, preciso considerar ainda o recorte rural presente nessas realidades municipais, o que cria a necessidade de diferentes desenhos de polticas pblicas e a considerao de peculiaridades a serem identificadas no planejamento e na alocao territorial de servios e equipamentos. No outro extremo, tambm as cidades metropolitanas, com seus altos ndices de concentrao populacional ( 20%), possuem configuraes especficas que devem ser tratadas a partir de outros critrios de abordagem. Nesse sentido, a anlise sobre as desigualdades socioterritoriais intraurbanas e as diferenciaes internas so fundamentais para orientar respostas das polticas pblicas. [...] Nas cidades metropolitanas, os baixos nmeros percentuais ganham dimenses grandiosas quando vistos em termos absolutos. Nesses contextos, os ndices mdios nada dizem sobre as imensas disparidades que marcam o cotidiano de seus moradores. (Koga e Nakano, 2005:72) No que se refere s desigualdades socioterritoriais, tambm as questes tnicoraciais assumem forte relevncia e precisam ser consideradas quando se trata de conhecer a diversidade territorial e scio-cultural que caracteriza a socieda-

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de brasileira. A presena de comunidades tradicionais como os quilombolas, grupos indgenas, populaes de pescadores e ribeirinhas espalhadas por todas as regies brasileiras, adiciona maior complexidade ao estudo e planejamento de servios e equipamentos, pois so muitas as dificuldades de mapeamento e conhecimento dessas comunidades em termos de localizao territorial, diversidade cultural, necessidades sociais a serem atendidas. preciso, pois, ampliar os espaos de debate e participao dessas comunidades, para que a poltica pblica de assistncia social possa ser feita com elas e no para elas. A compreenso que incorpora a dimenso territorial das polticas pblicas reafirma a presena de mltiplos fatores sociais, econmicos, culturais nos diversos territrios, que levam o indivduo, a famlia e as coletividades a serem expostos a agravos e vulnerabilidades sociais de diferentes naturezas e magnitudes. Desdobra-se para as polticas pblicas, e em particular para a poltica de assistncia social, a necessidade de compreender as particularidades de cada territrio e incorporar a abordagem territorial na formulao, implementao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas. Para tanto, fundamental pensar as potencialidades ativas dos territrios na constituio de processos e relaes sociais e de poder (Koga e Nakano, 2005:68)

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No SUAS, o princpio da territorializao da rede socioassistencial baseia-se na oferta capilar de servios, a partir da lgica de proximidade do cidado e na localizao dos servios nos territrios com incidncia de vulnerabilidades e riscos sociais e pessoais para a populao.

Com esses parmetros, os servios socioassistenciais podem ser direcionados a reas territoriais prioritrias, a partir de um padro nacional de cobertura que respeita a diversidade das condies locais e a dinmica de suas inter-relaes. Nesse contexto, importante reetir sobre a noo de risco social e diferenci-la das teses que intitulam a sociedade moderna como sociedade do risco, em funo do alto grau de incerteza que comanda o futuro da civilizao.

Para Castel (2005:61), um risco no sentido prprio da palavra um acontecimento previsvel, cujas chances de que ele possa acontecer e o custo dos prejuzos que trar podem ser previamente avaliados. Portanto, para a localizao dos servios socioasssistenciais nos territrios vulnerveis, necessrio identificar os riscos a que esto expostos os grupos que ali vivem e organizar servios e programas que possam preven-los, evitando que se instalem, ou atenu-los, no caso de j terem provocado agravos ou seqelas individuais e sociais. O dimensionamento dos riscos e das vulnerabilidades, como condies prioritrias na assistncia social, no retira a preocupao com o desenvolvimento da ateno ao quase risco ou com a descoberta de iniciativas inibidoras da presena ou do agravamento da vulnerabilidade. S assim a assistncia social, como poltica pblica, alcanar sua efetividade. (Sposati, 2006) No se trata, portanto, de uma imprevisibilidade a que todos os cidados de uma sociedade esto sujeitos, que gera um sentimento de impotncia e uma inao atual da sensibilidade aos riscos [que] faz da segurana uma busca sem fim e sempre frustrada (Castel, 2005:60) Trata-se dos riscos a que esto expostos indivduos, famlias, coletividades e classes sociais que se encontram fora do alcance da rede de segurana propiciada pela proteo social pblica e que, por isso, se encontram em situaes de pobreza e risco social gerados por uma cadeia complexa de fatores.

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Sendo uma obrigao do Estado social de direito e do conjunto das polticas pblicas, a proteo social particularmente um dever da Assistncia Social a todos os que dela necessitarem e que se encontram fora dos canais correntes da proteo pblica: o trabalho, os servios sociais pblicos e as redes scio-relacionais.

Os territrios, no sendo homogneos, desafiam a criatividade dos profissionais e gestores pblicos. Demandam estruturas operacionais que comportem e

atribuam graus de complexidade e exibilidade aos servios socioassistenciais, garantindo, ao mesmo tempo, uma identidade pblica, inclusive pela adoo de nomenclatura comum (tipificao), para que possam ganhar visibilidade social em todo o territrio nacional. preciso, pois, analisar a existncia de distintos recortes territoriais, os limites de um territrio em termos da acessibilidade dos servios para determinados grupos ou comunidades com diferentes inseres e mobilidade espacial, os micro-territrios dentro de um grande territrio, a questo regional. So processos que envolvem novas articulaes intra e inter-municipais, exigindo estratgias diferenciadas de interveno poltico-administrativa, especialmente dos governos estaduais junto a municpios limtrofes, para o estabelecimento de consrcios e outras modalidades de arranjos urbanos e rurais, na direo da regionalizao de equipamentos, servios e atendiment os. A perspectiva territorializada dos servios e benefcios da assistncia social representa, portanto, mudana importante a ser adequadamente apropriada. Com o princpio da territorializao h mlitplos ganhos para a gesto e especialmente para a populao usuria. Os servios, sendo implementados prximos ao cidado, podem antecipar respostas s suas necessidades e facilitar o acesso, em uma perspectiva de proteo social pr-ativa. Mas para tanto, devero ser organizados a partir do conhecimento do territrio, de seus recursos, de sua populao, das relaes sociais e de classes da identificao das demandas sociais, das suas carncias, mas tambm das potencialidades locais e regionais que esses territrios contm. A dimenso territorial implica tratar a cidade e seus territrios como cho da poltica pblica (Koga e Ramos, 2004:56), o que significa um deslocamento para alm da setorialidade adotada tradicionalmente, no sentido de abranger o trabalho em rede dos servios pblicos e privados que se organizam nos territrios onde as diversas comunidades vivem e tecem seu cotidiano.
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2.4. A matricialidade familiar


H algumas dcadas a famlia brasileira est em processo de mudana, particularmente no que se refere a sua composio e relaes internas e externas, tendo em vista as transformaes polticas, econmicas e culturais que o pas e o mundo capitalista vm atravessando. Em geral, esse processo de transformaes, incorporado muito lentamente pela legislao e pelas polticas pblicas, parte da dinmica das relaes cotidianas. Na PNAS e no SUAS, a matricialidade familiar significa que o foco da proteo social est na famlia, princpio ordenador das aes a serem desenvolvidas pelo poder pblico. Mas, como diz a NOB-SUAS, no existe famlia enquanto modelo idealizado e sim famlias resultantes de uma pluralidade de arranjos e rearranjos estabelecidos pelos integrantes dessas famlias. Nesse sentido, a famlia concebida como ncleo afetivo, vinculada por laos consangneos, de aliana ou afinidade, onde os vnculos circunscrevem obrigaes recprocas e mtuas, organizadas em torno de relaes de gerao e de gnero (NOB-SUAS, 2005).
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No entanto, como observa Mioto (2004:47), o consenso existente sobre as transformaes da famlia concentra-se apenas nos aspectos referentes sua estrutura e composio, pois as expectativas sociais sobre suas tarefas e obrigaes continuam preservadas. Em outras palavras:

Apesar das grandes transformaes sociais e seus impactos nos arranjos e composies familiares contemporneas, observa-se a permanncia de velhos padres e expectativas quanto ao seu funcionamento e desempenho dos papis paterno e materno, independente do lugar social que ocupam no sistema de classes e de estratificao social. Isto particularmente relevante no contexto das polticas sociais que deslocam a abordagem do indivduo para a famlia, por que isto cria a necessidade de outras definies e explicitaes que decorrem da concepo da famlia como portadora de direitos.

Perguntas do tipo - o que uma famlia? De que famlia est se falando? Quem corporifica a famlia para efeito de insero nos programas e benefcios? -so fundamentais no desenho das polticas sociais que tem a famlia como matriz de abordagem. (Fonseca, 2004:13) Considerando a centralidade e o protagonismo que as famlias assumem no SUAS, estas questes ganham relevncia tambm para as aes socioeducativas propostas.

No basta constatar as transformaes por que passam as famlias, se persistirem abordagens conservadoras e disciplinadoras no trabalho profissional que se realiza.

O reforo da abordagem familiar no contexto das polticas sociais, tendncia que se observa no apenas na assistncia social requer, portanto, cuidados redobrados para que no se produzam regresses conservadoras no trato com as famlias, nem se ampliem ainda mais as presses sobre as inmeras responsabilizaes que devem assumir, especialmente no caso das famlias pobres. Se considerarmos, por exemplo, a grande incidncia de famlias chefiadas por mulheres11, o conceito de chefia familiar deveria ser mais elstico e no compreender apenas as situaes em que o chefe masculino est ausente, mas tambm os casos em que a mulher a provedora econmica da famlia, independente da presena ou no do cnjuge masculino. Nesse contexto, importa destacar que as famlias que dependem exclusivamente do trabalho feminino so mais vulnerveis em funo da segregao da mulher a atividades de baixa remunerao e a alta incidncia de trabalho informal e precrio que caracteriza sua insero no mercado de trabalho.

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11. importante no desconhecer a polmica em torno do conceito de chefia familiar por trazer implcito um sistema patriarcal de poder e a idia de que no existiriam conitos em relao alocao de recursos entre os membros do domiclio. No entanto, em funo da generalizao, mantm-se o uso daquela expresso. Para aprofundamento dessa anlise, consultar Carvalho, 1998.

Como essas famlias so geralmente compostas por mulheres com filhos pequenos, grande a tendncia de que a baixa e incerta remunerao feminina favoream a insero precoce das crianas no trabalho, afastando-as da escola e ampliando os riscos e vulnerabilidades a que so expostas. Por todas essas razes, as famlias que dependem do trabalho feminino, chefiadas, via de regra, por jovens mes solteiras, vivas ou mulheres separadas dependem cada vez mais das polticas pblicas e do apoio da rede de servios de proteo social. No entanto, necessrio que programas e servios sejam estruturados e direcionados para as mulheres expostas a maior vulnerabilidade, na dupla condio de mulher e chefe de famlia. Organizar o SUAS a partir da matricialidade familiar implica, portanto, considerar o incremento do nmero de mulheres chefes de famlia a partir de distintos ngulos, muitas vezes contraditrios: 60

de um lado, o reconhecimento da crescente participao da mulher no mercado de trabalho e na vida pblica, mas por outro, a incorporao da mulher a atividades subalternas e de baixa remunerao; a expresso das crescentes responsabilidades assumidas pelas mulheres no custeio das despesas domsticas e cuidados com os filhos, o que lhes faculta certo poder, mas tambm a sobrecarga que dificulta a construo da autonomia das mulheres, especialmente em condies de extrema pobreza; a expresso das novas relaes de gnero, mas ao mesmo tempo a disseminao no mbito dos programas sociais, da viso da mulher como boa gestora da pobreza porque essa mulher capaz de, com pouqussima renda, se virar para garantir uma socializao menos rebelde ou menos problemtica das pessoas em torno da sua famlia. (Godinho, 2004:19)

Portanto, as diferentes configuraes familiares, as famlias monoparentais associadas feminizao da pobreza; a forte presena de avs que compartilham a mesma casa, produzindo a convivncia de trs geraes - conlongevidade segundo alguns autores (Campos, 2004:83); as formas familiares

em transio decorrentes do desemprego masculino adulto; as famlias sem descendncia ou compostas por casais homossexuais, entre outras, compem um leque de questes a serem consideradas no trabalho socioeducativo com famlias e na capacitao dos profissionais responsveis pelos programas e servios no mbito do SUAS. Considerando essas reexes, conclui-se que a famlia pertence a um espao da vida privada, mas estabelece relaes, ao mesmo tempo conitivas e complementares, com o Estado, mercado, organizaes da sociedade civil, igrejas, associaes, movimentos sociais. Por ser historicamente determinada, no possvel definir um padro de famlia12. Assim, as transformaes societrias, as mudanas no mundo do trabalho, as relaes econmicas e sociais nas quais se insere, os valores e as formas de sociabilidade existentes, impactam e fragilizam as famlias de modos e intensidades diferenciadas, de acordo com a classe social e com as posies ocupadas no sistema de estratificao social.
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A partir das questes apresentadas, dois importantes cuidados devem ser tomados no trabalho social com famlias: no responsabilizar as famlias pelos seus problemas, dificuldades e condies de vulnerabilidade social, a fim de no reforar vitimizaes descoladas dos fatores estruturantes que condicionam/determinam as situaes por elas vivenciadas, rompendo-se com a noo de que responsabilidade dos indivduos superar as dificuldades criadas pelos efeitos perversos das polticas econmicas adotadas; no perder a perspectiva societria no trabalho que busca organizar atores sociais e sociabilidades coletivas para a participao social e para a luta por direitos e transformaes concretas nas condies de vida das famlias.

12. Segundo Paula (2008:31) A Famlia, ento, seria nessa perspectiva uma unidade social com determinado grau de complexidade situada na base da sociedade.

A perspectiva da matricialidade familiar no mbito do SUAS deve, pois, considerar a famlia em sua dimenso de vida privada e pblica, sem hipertrofiar a ateno ao desenvolvimento interno dela ou ao seu protagonismo social, mas articul-las, de modo a capacit-la a se tornar um espao de ressonncia dos interesses e necessidades coletivas e de mobilizao participao social (Sawaya, 2004: 22)

2.5. Mudanas no financiamento e na gesto da informao


No h dvida alguma sobre o papel central do nanciamento para garantir a institucionalidade da poltica pblica, sendo o oramento e sua execuo peas chaves do planejamento e na gesto das aes pblicas.

O oramento a expresso de escolhas polticas que definem prioridades de gesto e as possibilidades efetivas de sua concretizao.

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Nos marcos da cultura burocrtica, a tendncia conceber o oramento como uma pea meramente tcnica a que acessam apenas os especialistas. Dessa forma, uma questo que essencialmente poltica transformada em problema tcnico, na linguagem de poucos. Instala-se, assim, o que Marilena Chau denominou discurso competente [...] que se confunde com a linguagem institucionalmente permitida ou autorizada, isto , um discurso no qual os interlocutores j foram previamente reconhecidos como tendo o direito de falar e ouvir, no qual os lugares e as circunstncias j foram predeterminados para que seja permitido falar e ouvir e, enfim, no qual o contedo e a forma j foram autorizados segundo os cnones de sua prpria competncia. (Chau, 1989:7).

Considerando a tradio clientelista da assistncia social e seu histrico uso como moeda de troca poltica, a questo do oramento pblico nesta rea ganha dimenso efetivamente prioritria.

Em decorrncia, pode-se observar que no campo do financiamento que residem os principais esforos e desafios para a democratizao dos procedimentos oramentrios, a partir da incorporao de mecanismos de transparncia, debate pblico entre as trs esferas de governo, pactuao de prioridades, critrios de partilha e transferncia, participao e controle social. A exigncia de cumprimento do Art. 30 da Loas, que condicionou durante os primeiros anos de estruturao da poltica de assistncia social, a transferncia de recursos federais a estados, Distrito Federal e municpios existncia de Conselho, Fundo e Plano constituiu etapa importante e necessria na construo do sistema descentralizado e participativo da assistncia social, embora no suficiente hoje para garantir a qualidade da gesto do SUAS.

O SUAS institui uma forma de financiamento inovadora que busca cada vez mais estabelecer a relao orgnica entre gesto, controle social e financiamento.
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Para isso, rompeu-se com a lgica de financiamento dos servios mediante relao convenial entre entes federados, baseada em valores per capita. Instalou-se em seu lugar o co-financiamento, pautado em pisos de proteo social bsica e especial e em repasses fundo a fundo, de forma regular e automtica a partir de planos de ao e de prestao de contas. Tambm so definidos incentivos, de modo a promover a progressiva ampliao de responsabilidades dos municpios e estados, associada maior participao na partilha de recursos federais. O ponto central a ser destacado que esse deslocamento da lgica do financiamento da assistncia social permite viabilizar o atendimento das necessidades sociais efetivamente identificadas nos territrios dos municpios brasileiros, segundo sua natureza, complexidade do servio e situao concreta a que se destina. Tambm os fundos de assistncia social so redefinidos como unidades oramentrias de co-financiamento da poltica de assistncia social nas trs ins-

tncias de governo. A NOB/SUAS concebe que a instituio dos fundos caracteriza uma forma de gesto transparente e racionalizadora de recursos, que contribui para o fortalecimento e visibilidade da Assistncia Social no interior da Administrao, bem como para o controle social de toda a execuo financeira. (NOB/SUAS, 2005:129) Destaque especial deve ser dado ao co-financiamento, respeitando-se a autonomia dos entes federados e suas realidades especficas, colocandoos na condio de protagonistas na definio de questes fundamentais, como critrios de partilha e de transferncias, de mecanismos para a efetivao dos repasses de recursos e da possibilidade de aes de referncia regional.

O co-financiamento da assistncia social rompe com o modelo de programas impostos de cima para baixo e abre a possibilidade para o desenvolvimento de aes regionalizadas, respeitando-se as diversidades e peculiaridades locais.
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O grande desafio , pois, fazer a gesto financeira da assistncia social de modo gil e desburocratizado nas trs esferas de governo, mediante mecanismos de transferncia e sistemas informatizados que viabilizem os recursos com rapidez, permitindo maior exibilidade e autonomia dos municpios e estados para definio das formas de aplicao, segundo as necessidades das realidades locais, estaduais e regionais. Para que ocorra de fato a radicalizao democrtica nos processos e prticas da assistncia social, a questo da informao e de sua disseminao por todo o sistema fundamental e estratgica. E nesse campo h um avano considervel a ser reconhecido, diante da frgil cultura pblica e das acanhadas prticas de gesto da informao, de monitoramento e avaliao das aes at ento desenvolvidas.

A PNAS explcita ao advogar a urgncia do incremento de estratgias que promovam a associao entre os instrumentos e condies tecnolgicas de produo, armazenamento e disseminao de dados e informaes com os procedimentos democrticos de gesto, financiamento e controle social. (...) O que se pretende claramente com tal deliberao a implantao de polticas articuladas de informao, monitoramento e avaliao que realmente promovam novos patamares de desenvolvimento da poltica de assistncia social no Brasil, das aes realizadas e da utilizao de recursos, favorecendo a participao, o controle social e uma gesto otimizada da poltica. Desenhados de modo a fortalecer a democratizao da informao, na amplitude de circunstncias que perfazem a poltica de assistncia social, estas polticas e as aes resultantes devero pautar-se principalmente na criao de sistemas de informao, que sero base estruturante e produto do Sistema nico de Assistncia Social, e na integrao das bases de dados de interesse para o campo socioassistencial, com a definio de indicadores especficos de poltica pblica (PNAS, 2004:56). Enfatizar a importncia do novo modelo de gesto, que incorpore os avanos tecnolgicos da inteligncia informacional e os sofisticados recursos e ferramentas postos disposio hoje, no deve obscurecer o fato de que so meios que devem estar a servio da ampliao do conhecimento e da criao de melhores condies para a tomada de decises que favoream a transparncia e a resolutividade da ao pblica. A REDE SUAS o Sistema Nacional de Informao da Assistncia Social includa pela NOB/SUAS como instrumento de gesto, j faz parte do cotidiano dos gestores e operadores da poltica de assistncia social. Depende, contudo, para o seu pleno desenvolvimento, de processos de modernizao administrativa e de condies infra-estruturais e tcnicas a serem criadas e permanentemente aperfeioadas nas trs instncias governamentais, assim como junto s organizaes que compem a rede socioassistencial.

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A Rede SUAS est organizada em trs subsistemas: transaes financeiras, suporte gerencial e controle social, que permitem a gesto articulada entre as esferas de governo, conforme quadro sinttico apresentado a seguir: Em funo da complexidade e dimenso da Rede, sua arquitetura lgica foi planejada para ser desenvolvida em etapas, razo pela qual nem todos os sistemas esto em operao. Mas o que est em funcionamento, atravs de mltiplos aplicativos, j indito no campo da assistncia social, oferecendo ferramentas para a integrao entre as bases de dados existentes nas trs esferas de governo e a realizao de procedimentos de

avaliao e monitoramento, dando suporte necessrio tanto gesto quanto operao, contribuindo para o aperfeioamento da gesto democrtica da informao no mbito do Sistema nico de Assistncia Social.

2.6. O usurio do SUAS e o exerccio do controle social


Quem so os usurios da assistncia social? Segundo a PNAS, so os cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social13. (PNAS, 2004) Observa-se que a PNAS ampliou significativamente o conceito de usurio da assistncia social, se compararmos com a definio de beneficirios presente na LOAS. Os usurios da assistncia social so cidados e sujeitos de direitos. Sendo assim, rejeita-se a noo de carente, necessitado e a tutela sobre os usurios, e assume-se a perspectiva, de estmulo ao desenvolvimento da autonomia dos indivduos, famlias, coletividades e o respeito s suas formas prprias de organizao coletiva e de interveno social e poltica. Os usurios da assistncia social tradicionalmente so as populaes empobrecidas, vulnerabilizadas no s do ponto de vista material mas tambm de sua cida67

13. Sem dvida a instituio do SUAS revigorou, sobretudo, no mbito do Servio Social, o debate sobre as implicaes de algumas categorias conceituais utilizadas com maior freqncia nos estudos e nas intervenes afetas ao campo da pobreza e da desigualdade. Os conceitos de vulnerabilidade e risco social so os melhores exemplos disso. No mbito do prprio Sistema, diversos espaos de debate e interlocuo com gestores, tcnicos, conselheiros, usurios e intelectuais da rea tem sido promovidos com vistas a aprofundar e aprimorar as referncias conceituais presentes na PNAS.

dania, o que as afastou da possibilidade de usufruir plenamente dos direitos civis, polticos e sociais. Assim, de um lado, a situao material que aprisiona os setores sociais empobrecidos na luta cotidiana e imediata pela vida leva-os a adotar diferentes estratgias de sobrevivncia [...]. De outro, os chamados grupos vulnerveis tornam-se ainda mais vulnerveis com as prticas de outros agentes sociais e institucionais, num amplo espectro de mediadores governamentais e privados, incapazes de reconhecer suas formas prprias de associao e resgatar da as possbilidades de estimular seu (auto) reconhecimento social como portadores de direitos e no apenas receptculos das benesses da caridade estatal ou privada. (Raichelis, 1998:281) A Poltica de Assistncia Social em vigor definiu como um dos grandes desafios a criao de instrumentos e mecanismos que venham a garantir a efetiva participao dos usurios enquanto sujeitos de direitos e no como cidados sub-representados nos espaos pblicos.
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O SUAS considera o cidado e a famlia no como objeto de interveno, mas como sujeito protagonista da rede de aes e servios; abre espaos e oportunidades para o exerccio da cidadania ativa no campo social, atuando sob o princpio da reciprocidade baseada na identidade e reconhecimento concreto; sustenta a auto-organizao do cidado e da famlia no desenvolvimento da funo pblica. (NOB-SUAS, 2005)

Assim sendo, a participao dos usurios precisa ser alargada para envolver a multiplicidade de espaos nos quais ocorrem relaes e provises de assistncia social.

fundamental criar novas possibilidades de participao e interveno coletiva dos usurios nas unidades pblicas de proteo social, como os CRAS e CREAS, no mbito dos servios socioassistenciais que ali se realizam, definindo espaos e estratgias que fortaleam o seu protagonismo na avaliao da ao pblica e dos modos de gesto que o SUAS vm adotando na dinmica territorial.

A participao popular nesses espaos pblicos requisito para o estabelecimento de novas relaes entre gestores, trabalhadores e usurios, e para dinamizar e democratizar a interlocuo no mbito da gesto do SUAS, irrigando o cotidiano dos servios socioassistenciais com a presena fortalecida daqueles em nome dos quais a assistncia social busca reconhecimento e legitimidade. Uma agenda prioritria na implantao do SUAS refere-se, pois, construo de metodologias de trabalho social estimuladoras do protagonismo dos sujeitos, no como mero ritual participacionista, mas como potencializao das aes emancipatrias coletivas associadas ao desenvolvimento de relaes personalizadas de (re) construo de novos projetos de vida dos indivduos e famlias expostos aos processos de reproduo dos mecanismos que originaram sua condio de pobreza e de subalternizao socioculturais. (Paiva, 2006:9, grifos da autora) Novas possibilidades de participao se abrem nos territrios de proximidade dos servios em relao a usurios e organizaes populares.
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Para alm das formas institudas, preciso estimular novas modalidades de expresso individual e coletiva dos usurios, em espaos que sejam mais permeveis e menos formalizados, capazes de constiturem canais mais diretos de ao popular.

As comisses de bairro, os conselhos de gesto de servios e programas, os ncleos comunitrios e grupos de cidadania, entre tantas outras formas de organizao, esto se desenvolvendo nos municpios por todo o Pas e precisam ser avaliadas e socializadas. Um dos elementos constitutivos de espaos efetivamente pblicos a sua ocupao por sujeitos sociais capazes de tornar legtimas suas representaes e de participar dos processos de deliberao como mediadores de demandas coletivas.

A NOB-SUAS insere os Conselhos e as Conferncias em um novo patamar, ao valorizar a participao popular na definio de necessidades e prioridades, bem como as alianas entre sociedade civil e representao governamental para a construo de pautas e propostas. Destaca-se a importncia da articulao entre os conselhos de polticas sociais e de defesa de direitos, para o enfrentamento da fragmentao poltica e para a construo de uma agenda comum em nvel nacional.

O exerccio do controle social nos Conselhos, embora no seja o nico espao no qual este se realiza, uma das instncias priorizadas pela PNAS.

Em decorrncia, novas exigncias so colocadas com demandas mais complexas para os conselheiros, requerendo maior capacitao tcnica, poltica e tica para acompanhamento da implantao do SUAS.
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O controle social a ser realizado pelos Conselhos volta-se, entre outras tarefas, para: zelar pelos padres de qualidade dos servios socioassistenciais, definir nova interlocuo pblica com a rede de entidades de assistncia social, fiscalizar recursos e execuo oramentria, garantir a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e a arbitragem dos interesses em jogo, alm do acompanhamento da implementao daquelas decises, segundo critrios pactuados.(Raichelis, 1998:41) H uma Agenda SUAS em execuo pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Os Conselhos, Conferncias, Fruns e demais espaos pblicos da assistncia social tm um papel poltico relevante no sentido de interferir na definio dessa agenda, nas suas prioridades e contedos, a partir da representatividade de segmentos da sociedade civil na interlocuo com o rgo gestor e demais instncias governamentais.

A ampliao da participao dos usurios continua sendo um dos grandes desafios a serem enfrentados para a democratizao da poltica pblica de assistncia social.

O estmulo ao envolvimento dos usurios deve avanar na direo de conferir maior visibilidade e transparncia s suas reivindicaes e expectativas, mediante presena ativa e direta, devolvendo a palavra e a ao aos sujeitos de direitos da assistncia social, o que significa fortalecer canais de vocalizao e participao, garantindo suporte para as representaes populares, que via de regra, no contam com recursos materiais e de poder para viabiliz-las. importante reconhecer que, a despeito dos limites e dos inmeros desafios, a incorporao de estratgias democratizadoras no mbito da gesto, do financiamento e do controle social vem contribuindo para instituir a esfera pblica, em uma rea de baixa visibilidade como poltica social de garantia de direitos de cidadania. O momento atual requer o reconhecimento do caminho percorrido, a permanente avaliao crtica e o fortalecimento da experincia acumulada, de modo a responder aos novos desafios, sem abrir mo da perspectiva universalizadora da poltica de assistncia social, tornando a gesto do SUAS um espao de tensionamento de demandas sociais, de ampliao de direitos e de radicalizao democrtica.
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LEITURA COMPLEMENTAR

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Estado, Polticas Sociais e Implementao do SUAS


Maria Carmelita Yazbek*

Introduo
Este texto tem como objetivo contribuir para a compreenso do processo de constituio e desenvolvimento das Polticas Sociais na sociedade capitalista contempornea, particularizando, o caso brasileiro e as polticas de natureza socioassistencial, que, impulsionadas pela Constituio de 1988 vm alcanando centralidade na agenda social do pas. Entendemos que, um processo de qualificao e aprimoramento de tcnicos e gestores da rea de Assistncia Social exige que esta poltica seja apreendida em um contexto mais abrangente, como uma das polticas sociais do Estado Moderno. A compreenso da Assistncia Social como rea de Poltica de Estado coloca o desafio de conceb-la em interao com o conjunto das polticas sociais e com as caractersticas do Estado Social que as opera. Assim, um primeiro eixo de anlise a ser desenvolvido, refere-se ao enquadramento desta Poltica Social na contemporaneidade, enquanto poltica pblica de responsabilidade estatal. Nesta perspectiva a anlise da Poltica Social associa-se busca de elucidao da natureza e papel do Estado, tomado como instncia onde se projeta (pressiona e pressionada por formas e intensidades diferenciadas) a complexidade de interesses societais, com inuncia nos compromissos de polticas pblicas configuradas em cada conjuntura. Desse modo, Estado e Poltica Social so, pois tomados como campos cuja dinmica e interrelao compem um pilar analtico de referncia. (Rodrigues, F.1999:15-16) Estudar a Assistncia Social na realidade brasileira, a partir desta referncia, supe desvelar suas particulares relaes com o campo da proviso social estatal, inscrevendo-a no contexto mais amplo do desenvolvimento da Poltica

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* Professora no programa de estudos ps-graduados em Servio Social na PUC-SP.

Social no Estado brasileiro, em seu movimento histrico e poltico. A abordagem histrica reveladora da interao de um conjunto muito rico de determinaes econmicas, polticas e culturais (Behring e Boschetti, 2006:25) que vem permeando o desempenho da Poltica Social no pas nas ltimas dcadas. Nesta abordagem, no podemos deixar de observar em primeiro lugar, que o Estado brasileiro, como outros na Amrica Latina, se construiu como um importante aliado da burguesia, atendendo lgica de expanso do capitalismo e nesse sentido, as emergentes Polticas Sociais no pas, devem ser apreendidas no movimento geral e nas configuraes particulares desse Estado. Nesta perspectiva, o que pode ser constatado que a Poltica Social estatal surge a partir de relaes sociais, que peculiarizaram a sociedade brasileira nos anos 30 do sculo passado, representando uma estratgia de gesto social da fora de trabalho. Nas dcadas seguintes, as intervenes do Estado mantiveram essa caracterstica, modificando-se casusticamente, em face da correlao das foras sociais, em diferentes conjunturas. (cf. Vieira, 1983) Em seu percurso histrico a Poltica Social brasileira vai encontrar na Constituio de 1988 uma inovao: a definio de um sistema de Seguridade Social para o pas, colocando-se como desafio a construo de uma Seguridade Social universal, solidria, democrtica e sob a primazia da responsabilidade do Estado. A Seguridade Social brasileira por definio constitucional integrada pelas polticas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social e supe que os cidados tenham acesso a um conjunto de certezas e seguranas que cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de vulnerabilidades sociais. Para a Assistncia Social, com esta incluso no mbito da Seguridade Social tem incio a construo de um tempo novo. Como poltica social pblica, comea seu percurso para o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Cabe lembrar que a Assistncia Social, como poltica de Proteo Social1, inserida na Seguridade Social, vem avanando muitssimo no pas, ao longo dos ltimos anos, nos quais foram e vem sendo, construdos mecanismos viabilizadores da construo de direitos sociais da populao usuria dessa Poltica, conjunto em que se destacam a Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS e o Sistema nico de Assistncia Social - SUAS.
1. O conceito de Proteo Social envolve formas mais ou menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. (Di Giovanni, 1998:10) contra riscos inerentes vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos histricos e relacionadas com mltiplas situaes de dependncia (Viana e Levcovitz, 2005: 17) , portanto, um conceito amplo que supe o compartilhamento de situaes de risco e solidariedade social e nesse sentido pode ser desenvolvida por uma pluralidade de atores pblicos e privados.

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Este conjunto, sem dvida, vem criando uma nova arquitetura institucional e tico-poltica para a Assistncia Social brasileira. A partir dessa arquitetura e das mediaes que a tecem podemos efetivamente, realizar, na esfera pblica, direitos concernentes Assistncia Social. No podemos, no entanto, esquecer que, por sua vinculao histrica com o trabalho filantrpico, voluntrio e solidrio a Assistncia Social brasileira carrega uma pesada herana assistencialista que se consubstanciou a partir da matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura poltica do pas, sobretudo no trato com as classes subalternas. (Yazbek, 2007, 6 ed.) Isso significa que, apesar dos inegveis avanos, permanecem na Assistncia Social brasileira, concepes e prticas assistencialistas, clientelistas, primeiro damistas e patrimonialistas. Dcadas de clientelismo consolidaram neste pas uma cultura tuteladora que no tem favorecido o protagonismo nem a emancipao dos usurios das Polticas Sociais e especialmente da Assistncia Social aos mais pobres em nossa sociedade. Este texto est organizado em trs partes: Em uma primeira parte desenvolve uma reexo histrico conceitual sobre a relao Estado / Polticas Sociais, destacando a emergncia do Estado de Bem Estar Social e a trajetria das Polticas Sociais no Brasil. Em sua segunda parte apresenta a Poltica de Assistncia Social em seu movimento de constituio como poltica pblica. Finalizando o texto apresenta-se o SUAS retomando seus antecedentes histricos, seus principais conceitos e bases organizativas: a) a matricialidade scio familiar; b) seu processo de descentralizao poltico-administrativa e a dimenso da territorializao; c) a questo do financiamento partilhado entre os entes federados;d) o fortalecimento da relao democrtica entre estado e sociedade civil; e) a valorizao da presena do controle social; f) a qualificao dos recursos humanos e g) a informao, monitoramento, avaliao e sistematizao de resultados.
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1. Estado e Polticas Sociais: uma aproximao conceitual


Estudos sobre as polticas sociais, particularmente na periferia capitalista (Behring e Boschetti, 2006; Sposati, 1988; Vieira, 1983 e 2004;) apontam que elas so estruturalmente condicionadas pelas caractersticas polticas e econmicas do Estado e de um modo geral, as teorias explicativas sobre a poltica social no dissociam em sua anlise a forma como se constitui a sociedade capitalista e os conitos e contradies que decorrem do processo de acumulao, nem as formas pelas quais as sociedades organizaram respostas para enfrentar as questes geradas pelas desigualdades sociais, econmicas, culturais e polticas. (Chiachio: 2006:13) Nesta perspectiva a Poltica Social ser abordada como modalidade de interveno do Estado no mbito do atendimento das necessidades sociais bsicas dos cidados, respondendo a interesses diversos, ou seja, a Poltica Social expressa relaes, conitos e contradies que resultam da desigualdade estrutural do capitalismo. Interesses que no so neutros ou igualitrios e que reproduzem desigual e contraditoriamente relaes sociais, na medida em que o Estado no pode ser autonomizado em relao sociedade e as polticas sociais so intervenes condicionadas pelo contexto histrico em que emergem. O papel do Estado s pode ser objeto de anlise se referido a uma sociedade concreta e dinmica contraditria das relaes entre as classes sociais nessa sociedade. nesse sentido que o Estado concebido como uma relao de foras, como uma arena de conitos. Relao assimtrica e desigual que interfere tanto na viabilizao da acumulao, como na reproduo social das classes subalternas. Na sociedade capitalista o Estado perpassado pelas contradies do sistema e assim sendo, objetivado em instituies, com suas polticas, programas e projetos, apia e organiza a reproduo das relaes sociais, assumindo o papel de regulador e fiador dessas relaes. A forma de organizao desse Estado e suas caractersticas tero pois, um papel determinante na emergncia e expanso da proviso estatal face aos interesses dos membros de uma sociedade. Desse modo, as polticas sociais pblicas s podem ser pensadas politicamente, sempre referidas a relaes sociais concretas e como parte das respostas

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que o Estado oferece s expresses da questo social, situando-se no confronto de interesses de grupos e classes sociais. Ao colocar a questo social como referncia para o desenvolvimento das polticas sociais, estou colocando em questo a disputa pela riqueza socialmente construda em nossa sociedade. Questo que se reformula e se redefine, mas permanece substantivamente a mesma por se tratar de uma questo estrutural que no se resolve numa formao econmico social por natureza excludente (Yazbek, 2001:33) A questo social se expressa pelo conjunto de desigualdades sociais engendradas pelas relaes sociais constitutivas do capitalismo contemporneo. Sua gnese pode ser situada na segunda metade do sculo XIX quando os trabalhadores reagem explorao de seu trabalho. Como sabemos, no incio da Revoluo Industrial, especialmente na Inglaterra, mas tambm na Frana vai ocorrer uma pauperizao massiva desses primeiros trabalhadores das concentraes industriais. A expresso questo social surge ento, na Europa Ocidental na terceira dcada do sculo XIX (1830) para dar conta de um fenmeno que resultava dos primrdios da industrializao: tratava-se do fenmeno do pauperismo2. Sem dvida, o empobrecimento desse primeiro proletariado, constitudo por uma populao utuante, miservel, cortada de seus vnculos rurais vai ser uma caracterstica imediata do iniciante processo de industrializao. Como observa Bresciani (1982:25-37) sobre a Inglaterra de meados do sculo XIX: As pssimas condies de moradia e a superpopulao so duas anotaes constantes sobre os bairros operrios londrinos... a instabilidade do mercado de trabalho acentua a extrema explorao do trabalhador e fora-o a residir no centro da cidade, prximo aos lugares onde sua busca de emprego ocasional se faz possvel a cada manh. Nessas reas, a superpopulao acelera e piora as condies sanitrias das moradias.

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2. Castel assinala alguns autores como E. Burete e A.Villeneuve-Bargemont que a utilizam.

Obviamente, esse primeiro proletariado vai aos poucos se organizando como classe, como movimento operrio, com suas lutas, e alcanando melhores condies de trabalho e proteo social. Nesse sentido, a questo social expresso do processo de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. (Iamamoto, 1995:77 10 ed.) Atravs de seu protagonismo e ao organizada, os trabalhadores e suas famlias ascendem esfera pblica, colocando suas reivindicaes na agenda das prioridades polticas. As desigualdades sociais no apenas so reconhecidas, como reclamam a interveno dos poderes polticos na regulao pblica das condies de vida e trabalho da classe trabalhadora. O Estado envolve-se progressivamente, numa abordagem pblica da questo, criando novos mecanismos de interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e outros esquemas de proteo social. Estes mecanismos so institucionalizados no mbito da ao do Estado como complementares ao mercado, configurando a Poltica Social nas sociedades industrializadas e de democracia liberal.
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Robert Castel (2000) vai afirmar que a partir desse reconhecimento, que se constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, que vai do predomnio do pensamento liberal e da consolidao da sociedade salarial (meados do sculo XIX, at a 3 dcada do sculo XX) s perspectivas keynesianas e social democratas que propem um Estado intervencionista no campo social e econmico. Do ponto de vista histrico a questo social vincula-se estreitamente questo da explorao do trabalho... organizao e mobilizao da classe trabalhadora na luta pela apropriao da riqueza social. A industrializao, violenta e crescente, engendrou importantes ncleos de populao no s instvel e em situao de pobreza , mas tambm miservel do ponto de vista material e moral... dessa forma, vincula-se necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operria e seu ingresso no mundo da poltica. (Pastorini: 2004:110) O que se quer destacar, que o capitalismo monopolista pelas suas dinmicas e contradies, cria condies tais que o Estado por ele capturado, ao buscar

legitimao poltica atravs do jogo democrtico, permevel a demandas das classes subalternas, que podem fazer incidir nele seus interesses e suas reivindicaes imediatas. (Netto, 2001: 29) Dessa forma, a Poltica Social Pblica permite aos cidados acessar recursos, bens e servios sociais necessrios, sob mltiplos aspectos e dimenses da vida: social, econmico, cultural, poltico, ambiental entre outros. nesse sentido que as polticas pblicas devem estar voltadas para a realizao de direitos, necessidades e potencialidades dos cidados de um Estado. Para Jaccoud (2008:3), as polticas sociais fazem parte de um conjunto de iniciativas pblicas, com o objetivo de realizar, fora da esfera privada, o acesso a bens, servios e renda. Seus objetivos so amplos e complexos, podendo organizar-se no apenas para a cobertura de riscos sociais, mas tambm para a equalizao de oportunidades, o enfrentamento das situaes de destituio e pobreza, o combate s desigualdades sociais e a melhoria das condies sociais da populao.
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Ainda para a autora (2008:10) a abordagem das polticas sociais sob a tica da cidadania deve ter como referncia a construo de padres de igualdade nos quais os direitos constituem a medida da poltica. Nesse sentido, combater a pobreza e a desigualdade fora da referncia a direitos abrir espao para medidas de gesto da pobreza. Na mesma direo afirma Fleury (1994) que sob a gide do conceito de cidadania, as polticas sociais desenvolvem planos, projetos e programas direcionados concretizao de direitos sociais reconhecidos em uma dada sociedade, como constitutivos da condio de cidadania, gerando uma pauta de direitos e deveres entre aqueles aos quais se atribui a condio de cidados e seu Estado. Vieira (2004) mostra ainda que as formas de governo e de organizao do Estado expressam nas suas polticas sociais, o reconhecimento de direitos, da cidadania e da justia. Afirma: sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica quando consegue traduzir-se nisto (2004:59). Com-

plementa: na realidade, no existe direito sem sua realizao. Do contrrio, os direitos e a poltica social continuaro presa da letra da lei irrealizada.

1.1 Estado de Bem Estar Social e as Polticas Sociais


No contexto de expanso da Poltica Social na sociedade moderna, cabe um especial destaque s experincias histricas que configuraram o denominado Estado de Bem Estar Social particularmente na Europa Ocidental. Nos anos recentes, de acordo com Silva, (2004) o Estado de Bem Estar Social vem sendo objeto de muitos estudos, sob diferentes aspectos como seus condicionantes histricos, seus fundamentos, suas caractersticas, sua capacidade de enfrentar a questo da desigualdade, constitutiva do capitalismo e suas contradies. Nas duas ltimas dcadas ampliou-se o debate e o acervo bibliogrfico sobre essa temtica (com destaque para os ingleses e europeus de um modo geral), foram criadas tipologias sobre possveis modelos de EBES. E, nos anos mais recentes cresceram as indagaes sobre a compatibilidade entre BES e as relaes que se estabelecem entre Estado, sociedade e mercado nos novos marcos da acumulao capitalista. H consenso que o EBES define-se, de modo geral, pela responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padro mnimo de vida para todos os cidados, como questo de direito social, atravs de um conjunto de servios provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espcie. Trata-se da interveno do Estado no processo de reproduo e distribuio da riqueza, para garantir o bem estar dos cidados. (Silva, 2004:56) No sculo XX, a partir da crise econmica de 1929, com a quebra da bolsa de New York, e seguindo as idias de Keynes, que defendeu uma maior interveno do Estado na regulao das relaes econmicas e sociais, ampliam-se as polticas sociais. Efetivamente, com os impactos sociais da crise econmica o governo norte americano, buscando evitar que a fome e a misria deteriorassem definitivamente a sociedade (Costa, 2006:56) inicia a experincia histrica de um Estado intervencionista que vai efetivar um pacto entre interesses do capital e dos trabalhadores: o chamado consenso ps-guerra. Nesse sentido as polticas keynesianas buscam gerar pleno emprego, criar polticas e servios sociais tendo em vista a

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criao de demanda e ampliao do mercado de consumo. Desse ponto de vista, Keynes lana o papel regulador do Estado que busca a modernizao da economia, criando condies para seu desenvolvimento e pleno emprego. O Estado interventor propunha-se reduzir a irracionalidade da economia, tendo pois um papel de administrador positivo do progresso. Neste percurso veio no s suscitar o investimento na solidariedade, tendo passado mesmo a ser responsvel por ela. Dessa forma, aps a 2 Guerra Mundial o Estado de Bem Estar Social consolida-se no continente europeu. O Plano Beveridge (1942) na Inglaterra serviu de base para o sistema de proteo social britnico e de vrios pases europeus. A referncia conceitual desse sistema foi a noo de Seguridade Social entendida como um conjunto de programas de proteo contra a doena, o desemprego, a morte do provedor da famlia, a velhice, a dependncia por algum tipo de deficincia, os acidentes ou contingncias sociais. De modo geral, o Estado de Bem Estar Social pode ser caracterizado pela responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padro mnimo de vida para todos os cidados, como questo de direito social, atravs de um conjunto de servios provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espcie. Para Ian Gough (1982) o Estado de Bem Estar Social interfere na reproduo social da fora de trabalho, tanto do ponto de vista da prestao de servios sociais, como no mbito da legislao social, controlando a populao no ativa nas sociedades capitalistas. Para Mishra (1995) so os seguintes os princpios que estruturaram o Welfare State inspirado no Plano Berveridge: a) responsabilidade estatal na manuteno das condies de vida dos cidados por meio de aes em trs direes: elevado nvel de emprego, prestao de servios sociais universais como sade, educao, segurana social, habitao e um conjunto de servios pessoais; b) universalidade dos servios sociais, c) implantao de uma rede de segurana de servios de assistncia social. Esping Andersen (1991) apresenta trs tipos de Welfare State: liberal (EUA, Canad e Austrlia com polticas focalizadas - mnimas aos comprovadamente

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pobres); conservador corporativista inspirado no modelo bismarkiano (Frana, Alemanha e Itlia) com direitos ligados ao status social; e o social democrata com polticas universais, com direitos estendidos classe mdia (pases escandinavos). Para Sonia Draibe (NEPP - UNICAMP) trata-se de sistemas nacionais pblicos, ou estatalmente regulados de educao, sade, previdncia social, integrao e substituio de renda, assistncia social e habitao, evolvendo tambm polticas de salrio e emprego e a organizao e produo de bens e servio coletivos. Um aspecto de consenso entre analistas diversos a ligao entre as Polticas de Bem Estar Social e a necessidade de gesto das contradies resultantes do prprio modo de desenvolvimento da sociedade capitalista. Nesse sentido, o Estado social corresponde a um tipo de estado adequado s determinaes econmicas no qual a Poltica Social corresponde ao reconhecimento de direitos sociais que so corretivos de uma estrutura de desigualdade.
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Nos anos 70 do sculo XX, surgem persistentes dvidas quanto viabilidade econmica do Estado de Bem Estar universalista, com inuncia beveridgiana e keynesiana. Isso porque a articulao: trabalho, direitos e proteo social que configurou os padres de regulao scio-estatal do Welfare State, passa por mudanas. So mudanas que se explicam nos marcos de reestruturao do processo de acumulao do capital globalizado, que altera as relaes de trabalho, produz o desemprego e a eliminao de postos de trabalho. Essas mudanas vem sendo implementadas por meio de uma reverso poltica conservadora, assentada no iderio neoliberal que erodiu as bases dos sistemas de proteo social e redirecionou as intervenes do Estado no mbito da produo e distribuio da riqueza social. Na interveno do Estado observa-se a prevalncia de polticas de insero focalizadas e seletivas para as populaes mais pobres (os invalidados pela conjuntura), em detrimento de polticas universalizadas para todos os cidados. O que se constata que h um denominador comum na maior parte das anlises sobre as mudanas no Estado de Bem Estar Social: o paradigma da

excluso passou a prevalecer sobre o da luta de classes e das desigualdades constitutivas do capitalismo; a nova realidade definida como ps-industrial, ps-trabalho, ps-moderna, etc. (Cf. Pastorini, 2004). importante ressaltar que sob a crise do Welfare State se radica tambm a crise do pensamento igualitrio e democrtico (Schons, 1995:4). Crise resultante do renascimento dos ideais liberais, que se confronta com prticas igualitrias e que traz no seu bojo propostas reducionistas na esfera da Proteo Social. (Yazbek, 1995: 11) Apesar dessas mudanas, no pertinente afirmar que o Estado de Bem Estar Social, na maior parte do pases, tenha sido desmontado. O que se observa, sob a inuncia do neoliberalismo, a emergncia de polticas sociais de nova gerao que tm como objetivo a eqidade. (Draibe, 1998)

1.2 A Poltica Social no Brasil


No caso brasileiro, podemos encontrar em 1923 com a Lei Eloi Chaves, uma legislao precursora de um sistema pblico de proteo social com as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs). Mas, na primeira metade dos anos de 1930, que a questo social se inscreve no pensamento dominante como legtima, expressando o processo de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado (Iamamoto, 1995; 77 10 ed.) Neste perodo, so criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) na lgica do seguro social e nesta dcada situamos a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), o Salrio Mnimo, a valorizao da sade do trabalhador e outras medidas de cunho social, embora com carter controlador e paternalista. Progressivamente, o Estado amplia sua abordagem pblica da questo, criando novos mecanismos de interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e outros esquemas de proteo social como atividades educacionais e servios sanitrios, entre outros.
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Pela via da Poltica Social e de seus benefcios o Estado busca, portanto, manter a estabilidade, diminuindo desigualdades e garantindo direitos sociais, embora o pas no alcance a institucionalidade de um Estado de Bem Estar Social. Em sntese, o Estado brasileiro buscou administrar a questo social desenvolvendo polticas e agncias de poder estatal nos mais diversos setores da vida nacional, privilegiando a via do Seguro Social. No pas, aos poucos, com o desenvolvimento dos processos de urbanizao e industrializao e com a emergncia da classe operria e de suas reivindicaes e mobilizaes, que se expandem a partir dos anos 1930, nos espaos das cidades, a questo social passa a ser o fator impulsionador de medidas estatais de proteo ao trabalhador e sua famlia. Considerada legtima pelo Estado a questo social circunscreve um terreno de disputa pelos bens socialmente construdos e est na base das primeiras polticas sociais no pas. A partir do Estado Novo3 as polticas sociais se desenvolvem, de forma crescente como resposta s necessidades do processo de industrializao.
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A Constituio de 1937 vai criar uma dualizao entre ateno previdenciria para os trabalhadores formais, predominantemente os trabalhadores da indstria, que so transformados em sujeitos coletivos pelo sindicato e os informais que so enquadrados como pobres, dependentes das instituies sociais, dissolvidos em atenes individualizadas e no organizadas. (Mestriner, 2001:105). Assim, se para a emergente classe operria brasileira, as aes no campo da proteo social se redefinem como parte de um pacto entre as classes sociais, para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou desempregado restam as obras sociais e filantrpicas que mantm-se responsveis pela assistncia e segregao dos mais pobres, com atendimento fragmentado por segmentos populacionais atendidos. O isolamento dos desajustados em espaos educativos e corretivos constitua estratgia segura para a manuteno pacfica da parte sadia da sociedade. (Adorno,1990:9). A proposta era de psicologizar as aes junto aos segmentos empobrecidos da sociedade, realizando a reforma
3. Getlio Vargas - 1937-1945.

social e moral dos indivduos pobres. A ao filantrpica nesse perodo vai efetivar-se como reao questo social sob a perspectiva da doutrina social da Igreja. (Cf. Yazbek, 2005). Do ponto de vista estatal, a ateno para esses segmentos vai basear-se numa lgica de benemerncia, dependente de critrios de mrito e caracterizada pela insuficincia e precariedade moldando a cultura de que para os pobres qualquer coisa basta. Dessa forma o Estado no apenas incentiva a benemerncia, mas passa a ser responsvel por ela, regulando-a atravs do Conselho Nacional de Servio Social - CNSS (criado em 1938) mantendo a ateno aos pobres sem a definio de uma poltica e no acompanhando os ganhos trabalhistas e previdencirios, restritos a poucas categorias. (cf. Mestriner, 2001). Em 1942 o governo brasileiro criou a Legio Brasileira de Assistncia LBA, a primeira instituio de abrangncia nacional de Assistncia Social, para atender s famlias dos expedicionrios brasileiros. Terminada a guerra a LBA se volta para a Assistncia maternidade e infncia, iniciando a poltica de convnios com instituies sociais no mbito da filantropia e da benemerncia. Caracterizada por aes paternalistas e de prestao de auxlios emergenciais e paliativos misria vai interferir junto aos segmentos mais pobres da sociedade mobilizando a sociedade civil e o trabalho feminino. Essa modalidade de interveno est na raiz da relao simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai estabelecer com a Filantropia e com a benemerncia (cf. Mestriner, 2001)4. O carter dessa relao nunca foi claro e a histrica inexistncia de fronteiras entre o pblico e o privado na constituio da sociedade brasileira vai compor a tessitura bsica dessa relao que continuamente repe tradies clientelistas e assistencialistas seculares. Portanto, o que se observa que historicamente a ateno pobreza pela Assistncia Social pblica vai se estruturando acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil.
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4. Para a autora Assistncia Social, Filantropia e Benemerncia tem sido tratadas no Brasil como irms siamesas, substitutas umas da outras (Mestriner: 2001:14).

Com o tempo as velhas formas de socorrer os pobres gestadas na filantropia e na benemerncia evoluem (por exemplo na LBA), passando desde a arrecadao de fundos para a manuteno de instituies carentes, auxlio econmico, amparo e apoio famlia, orientao maternal, campanhas de higiene, fornecimento de filtros, assistncia mdico odontolgica, manuteno de creches e orfanatos, lactrios, concesso de instrumentos de trabalho etc at programas explicitamente anunciados como de combate pobreza. Assim, no mbito da Assistncia Social so desenvolvidas polticas para a infncia e para a adolescncia, para idosos, para necessitados e grupos vulnerveis. O pobre, trabalhador eventual e destitudo, o usurio dessas polticas pelas quais visto como indivduo necessitado, e muitas vezes como pessoa acomodada, passiva em relao sua prpria condio, dependente de ajuda, no cidado enfim. Sua figura desenhada em negativo. (Cf Telles, 1999) Nos anos 80 (a dcada perdida para a CEPAL) com a ampliao da desigualdade na distribuio de renda a pobreza vai se converter em tema central na agenda social, quer por sua crescente visibilidade, pois a dcada deixou um aumento considervel do nmero absoluto de pobres, quer pelas presses de democratizao que caracterizaram a transio. Tratava-se de uma conjuntura econmica dramtica, dominada pela distncia entre minorias abastadas e massas miserveis. Permanecem as antinomias entre pobreza e cidadania. sempre oportuno lembrar que, nos anos 90 a somatria de extorses que configurou um novo perfil para a questo social brasileira, particularmente pela via da vulnerabilizao do trabalho, conviveu com a eroso do sistema pblico de proteo social, caracterizada por uma perspectiva de retrao dos investimentos pblicos no campo social, seu reordenamento e pela crescente subordinao das polticas sociais s polticas de ajuste da economia, com suas restries aos gastos pblicos e sua perspectiva privatizadora. (Cf. Yazbek, 2005). nesse contexto, e na contra mo das transformaes que ocorrem na ordem econmica internacional mundializada que o Brasil vai instituir constitucionalmente em 1988, seu sistema de Seguridade Social.

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Na contra mo porque as transformaes estruturais do capitalismo contemporneo, que atingem duramente o trabalho assalariado e as relaes de trabalho, alcanam os sistemas de proteo social e a poltica social, encolhendo as responsabilidades pblicas e valorizando as virtudes da regulao pelo mercado. Efetivamente, uma retomada analtica das polticas sociais brasileiras no final do milnio, apesar da Constituio de 1988 revela sua direo compensatria e seletiva, centrada em situaes limites em termos de sobrevivncia e seu direcionamento aos mais pobres dos pobres, incapazes de competir no mercado. Nesse sentido as polticas acabam sendo o lugar do no direito e da no cidadania [] lugar a que o indivduo tem acesso, no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela est excludo (Telles, 2001:95) Cabe lembrar, neste contexto, o grande crescimento do Terceiro Setor, recolocando em cena prticas filantrpicas e de benemerncia como expresso da transferncia sociedade de respostas s seqelas da questo social. O enfrentamento da desigualdade passa a ser tarefa da sociedade ou de uma ao estatal errtica e tmida, caracterizada pela defesa de alternativas privatistas, que envolvem a famlia, as organizaes sociais e a comunidade em geral. O iderio da sociedade solidria como base do setor privado e no mercantil de proviso social parece revelar a edificao de um sistema misto de proteo social que concilia iniciativas do Estado e do terceiro setor. Sabemos que a presena do setor privado na proviso social no uma novidade na trajetria das polticas sociais brasileiras, bastando lembrar que a primeira Santa Casa de Misericrdia foi criada em Santos (So Paulo) em 1543, dando incio presena do setor privado nesse campo. Assim, podemos afirmar que a filantropia no Brasil est enraizada em nossa histria trazendo em seu bojo o trabalho voluntrio. Mas, inegavelmente nos anos mais recentes esta presena, alm de se diversificar em relao s tradicionais prticas solidrias, vem assumindo uma posio de crescente relevncia na Proteo Social do pas. Em sntese, as transformaes societrias resultantes das mudanas nas relaes entre capital e trabalho, do avano do neoliberalismo enquanto paradigma poltico
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e econmico globalizado vo trazer para o iniciante e incipiente campo da Seguridade Social brasileira profundos paradoxos. Pois, se de um lado o Estado brasileiro aponta constitucionalmente para o reconhecimento de direitos, por outro se insere num contexto de ajustamento a essa nova ordem capitalista internacional. A Constituio de 1988, em seu artigo 194, define a Seguridade Social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Nesse sentido, a Seguridade emerge como um sistema de cobertura de diferentes contingncias sociais. No entanto, a legislao que regulamentou a Seguridade estabeleceu caminhos diversos e especficos para as reas que a constituem no pas, e dessa forma no garantiu a efetivao concreta de um sistema de Seguridade Social....Progressivamente, efetivou-se a segmentao das reas ... e do ponto de vista da estrutura administrativa, portanto, a seguridade no tem existncia formal. Pode-se tambm afirmar sua inexistncia formal do ponto de vista do financiamento. (Vianna, 2005:92-93)
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No entanto, apesar da obscuridade a que foi relegada a Seguridade Social brasileira, sua concepo fundamenta, legitima e permite ampliar a proteo social no pas. Isso porque sabemos que escapa s polticas sociais, s suas capacidades, desenhos e objetivos reverter nveis to elevados de desigualdade, como os encontrados no Brasil, mas sabemos tambm que as polticas sociais respondem a necessidades e direitos concretos de seus usurios. Nesse sentido a constituio da Seguridade Social brasileira traz sem dvida inovaes no campo das Polticas Sociais Inclusivas particularmente para a Assistncia Social.

2. A Assistncia Social Brasileira no mbito da Seguridade Social


Com a Constituio de 1988, tem incio o processo de construo de uma nova matriz para a Assistncia Social brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social Loas em dezembro de 1993, como poltica social pblica, a assistncia social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal.

A insero na Seguridade aponta tambm para seu carter de poltica de Proteo Social articulada a outras polticas do campo social voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida. Desse modo, a assistncia social configura-se como possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de seus usurios, espao de seu protagonismo e exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para os servios, programas e projetos sob sua responsabilidade. A LOAS inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no contributivo, (independentemente de contribuio Seguridade e para alm dos interesses do mercado), ao apontar a necessria integrao entre o econmico e o social e ao apresentar novo desenho institucional para a assistncia social. Como poltica de Estado passa a ser um espao para a defesa e ateno dos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais empobrecidos da sociedade, configurando-se tambm, como estratgia fundamental no combate pobreza, discriminao e subalternidade econmica, cultural e poltica em que vive grande parte da populao brasileira. Assim, cabe Assistncia Social aes, preveno e provimento de um conjunto de garantias ou seguranas que cubram, reduzam ou previnam excluses, riscos e vulnerabilidades sociais, (Sposati, 1995) bem como atendam s necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usurios. (Cf. Yazbek, 2004). Sem dvida, uma mudana substantiva na concepo da assistncia social, um avano que permite sua passagem do assistencialismo e de sua tradio de no poltica para o campo da poltica pblica. Para a implementao dessa mudana fundamental, a Assistncia Social no pode ser pensada isoladamente, mas na relao com outras polticas sociais e em conformidade com seu marco legal no qual est garantida a descentralizao com a primazia do Estado, o comando nico em cada esfera governamental e a gesto compartilhada com a sociedade civil pelos Conselhos, Conferncias e Fruns, em seu planejamento e controle. (Cf. Yazbek, 2005) Essas garantias se efetivam pela construo do que Mishra denomina de rede

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de segurana da rede de Segurana, ou seja, um conjunto de programas, projetos, servios e benefcios voltados proteo social e ao atendimento de necessidades da populao usuria dessa poltica. Em geral caracterizada por sua heterogeneidade essa rede de segurana (constituda pelos rgos governamentais e por entidades da sociedade civil) opera servios voltados ao atendimento de um vastssimo conjunto de necessidades particularmente dos segmentos mais vulnerveis da sociedade: atende famlias, idosos, crianas, adolescentes e jovens, desempregados, portadores de deficincia, migrantes, moradores de rua, portadores do HIV, dependentes de drogas, vitimas de violncia e outros. Arrecada e doa alimentos, alfabetiza adultos, protege testemunhas, defende direitos humanos e a cidadania, atende suicidas, adolescentes grvidas, rfos, combate a violncia, cria empreendimentos auto gestionados, cuida de creches, de atendimento mdico domiciliar e de outras iniciativas que compem o complexo e diversificado campo da Assistncia Social populao. Dessa forma a Assistncia Social como campo de efetivao de direitos , (ou deveria ser) poltica estratgica, no contributiva, voltada para a construo e provimento de mnimos sociais de incluso5 e para a universalizao de direitos, buscando romper com a tradio clientelista e assistencialista que historicamente permeia a rea onde sempre foi vista como prtica secundria, em geral adstrita s atividades do planto social, de atenes em emergncias e distribuio de auxlios financeiros.

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2.1 A Poltica Nacional de Assistncia Social e o SUAS


Em outubro de 2004, atendendo ao cumprimento das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia, realizada em Braslia em dezembro de 2003, o CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social aprovou, aps amplo debate coletivo, a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS em vigor, que apresenta o (re) desenho desta poltica, na perspectiva de implementao do SUAS Sistema nico de Assistncia Social que est voltado articulao em todo o territrio nacional das responsabilidades, vnculos e hierarquias, do

5. Para Sposati (1997:10, grifos da autora) propor mnimos sociais estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir para todos os seus cidados. Trata-se de definir o patamar de dignidade abaixo do qual nenhum cidao deveria estar.

sistema de servios, benefcios e aes de assistncia social, de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico sob critrio de universalidade e de ao em rede hierarquizada e em articulao com a sociedade civil. O SUAS introduz uma concepo de sistema orgnico, onde a articulao entre as trs esferas de governo constitui-se em elemento fundamental. De acordo com a PNAS a gesto proposta por esta Poltica se pauta no pacto federativo, no qual devem ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso das aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na Loas e Norma Operacional Bsica6, a partir das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestores Tripartite e Bipartites CIT e CIBs), as quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos instrumentos de gesto e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social. (PNAS, 2004:10) O SUAS constitudo pelo conjunto de servios, programas, projetos e benefcios no mbito da assistncia social prestados diretamente ou atravs de convnios com organizaes sem fins lucrativos , por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais da administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder pblico. Muitos vm sendo os desafios para a construo e gesto desse Sistema que renova a Assistncia Social brasileira. Vivemos hoje na Assistncia Social um momento decisivo para a sua concretizao num patamar de prioridade como poltica pblica de proteo social, direcionada realizao dos interesses das classes subalternizadas em nossa sociedade. isso que Gramsci denomina de hegemonia. Estou afirmando a necessria construo de hegemonia dos interesses de nossos usurios, na conduo do processo de construo de direitos no apenas como questo tcnica, mas como questo essencialmente poltica, lugar de contradies e resistncias. Trata-se, pois, de um processo contraditrio, um momento onde mais uma

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6. A NOB em vigncia a editada no ano de 2005, com base na Poltica Nacional de Assistncia Social.

vez, na histria brasileira esto em disputa os sentidos dessa poltica. Os rumos e a politizao dessa construo e da gesto do Sistema que permitiro que o SUAS se coloque (ou no) na perspectiva de forjar formas de resistncia e defesa da cidadania dos excludos, ou apenas reiterar prticas conservadoras e assistencialistas. Os riscos maiores que enfrentamos nessa disputa, so no sentido de que as aes permaneam no plano do assistencialismo e do dever moral e humanitrio e no se realizem como direito. Melhor colocando: para uma avaliao da atual PNAS e do SUAS em implementao preciso que se busque explicitar em que medida essas inegveis conquistas vem permitindo ou no, pelo controle democrtico que a sociedade for capaz de organizar e exercer no mbito da poltica de Assistncia Social, a construo de direitos e a instaurao (ainda que contraditria) de formas inovadoras e efetivas para polticas de incluso social (como o caso do SUAS) e para a Seguridade Social brasileira. Estou falando do desafio de construir parmetros pblicos que reinventem a poltica no reconhecimento dos direitos como medida de negociao e deliberao de polticas que afetam a vida de todos (Telles, 1998:13) No pode haver outra medida... Mesmo em aes de parceria entre pblico e privado devem ser atribudos contedo e forma pblica aos servios ofertados. Essas aes so Pblicas porque: envolvem interesses coletivos; tem a universalidade como perspectiva; tem uma visibilidade pblica: transparncia; envolvem o controle social; envolvem a democratizao e a participao de seus usurios. (Cf. Raichelis, 1998)

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O Estado o garantidor do cumprimento dos direitos, responsvel pela formulao das polticas pblicas e que expressa as relaes de foras presentes no seu interior ou fora dele. Isso exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garan-

tia de direitos e de acesso para os servios, programas e projetos sob sua responsabilidade.

3. O Sistema nico de Assistncia Social


3.1 Antecedentes Histricos do SUAS
Como vimos anteriormente, o ano de 1988 inaugura um perodo importante da histria brasileira. Neste ano promulgada a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, que reconhece a assistncia social como dever de Estado no campo da Seguridade Social e no mais como poltica complementar, de carter subsidirio s demais polticas. bom lembrar que a noo de Seguridade supe que os cidados tenham acesso a um conjunto de certezas e seguranas que cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de vulnerabilidades pessoais e sociais. Assim como a CF-88, tambm a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, denominada Lei Orgnica da Assistncia Social, a Loas, ao regulamentar os preceitos constitucionais sobre a assistncia social a reafirma como poltica de Seguridade Social no campo dos direitos sociais. Apesar da alterao do antigo paradigma conservador e assistencialista estabelecida pela Constituio e pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) para demarcar a assistncia social como direito social no mbito da Seguridade Social ao lado da Sade e da Previdncia, os anos 90 do sculo XX apresentam um cenrio de grandes mudanas no que diz respeito ao papel do Estado. A reforma do Estado, como conhecido o processo de mudanas que se desenrolou a partir desta dcada teve forte carter neoliberal7 e caracterizou-se principalmente por medidas de ajuste na economia, com severas restries aos gastos pblicos em especial na rea social e privatizaes de empresas e organizaes estatais. Tratou-se de um contexto no qual foram encolhidas as responsabilidades estatais na regulao das polticas pblicas e valorizadas as virtudes da regulao pelo mercado.
7. H um nmero muito grande de definies sobre o conceito de neoliberalismo. Vrios autores j trataram e ainda tratam do tema. Para o nosso entendimento basta destacar alguns aspectos que o caracterizam e esto presentes em diversas definies, como: valorizao crescente do mercado, privatizaes, restrio de direitos sociais e questionamento dos sistemas pblicos de proteo social como o clssico Estado de Bem Estar Social, tudo isto amparado pela idia da constituio de um Estado com maior capacidade gerencial-regulatria.

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O enfrentamento da pobreza e da desigualdade, no contexto neoliberal, passa a ser tarefa da solidariedade da sociedade ou de uma ao estatal aleatria e tmida, caracterizada pela defesa de alternativas privatistas, que envolvem as organizaes sociais e a comunidade em geral. Recoloca-se em cena prticas filantrpicas e de benemerncia, ganhando relevncia aes do denominado Terceiro Setor (no governamental e no lucrativo), como expresso da transferncia sociedade de respostas s seqelas da questo social8. Vale lembrar que a questo social circunscreve um terreno de disputas, pois diz respeito desigualdade econmica, poltica e social entre as classes na sociedade de mercado, envolvendo a luta pelo usufruto de bens e servios socialmente construdos, por direitos sociais e pela cidadania. nessa conjuntura de crescente subordinao das polticas sociais s polticas de ajuste da economia, na contra-mo das transformaes que ocorrem na ordem econmica internacional mundializada que o Brasil vai instituir aps o processo iniciado em 1988, seu sistema de Seguridade Social. E porque afirmamos que foi na contra-mo? Porque o estabelecimento da Seguridade Social brasileira como rea composta pela integrao e articulao entre sade, previdncia social e assistncia social abriu as portas para que fossem criadas as bases para a construo de um sistema de proteo social que se ancoraria sob duas vertentes: a proteo social contributiva (aquela que exige a contrapartida dos rendimentos do trabalho assalariado para sua garantia, institucionalizada no Brasil pela Previdncia Social) e a proteo social no contributiva (que assegura suas protees especficas para todos os cidados que dela necessitem. As polticas que melhor representam essa vertente de proteo so a sade [pblica] e a assistncia social). Ou seja, enquanto o mundo vivia um processo de enxugamento do investimento pblico estatal na rea social, o Brasil instituiu seu sistema de Seguridade tendo a concepo da cidadania como pano de fundo. Contudo, a traduo desta cidadania pautada na CF-88 em direitos alcanveis pela populao no foi conquistada de modo rpido e fcil. Se tomarmos apenas o exemplo da poltica de assistncia social veremos que aps a promulgao da constituio um amplo processo de debates e lutas no
8. Para maior aprofundamento sobre o tema ver: MONTAO, Carlos. Terceiro Setor e Questo Social: crtica ao padro emergente de interveno social. So Paulo: Cortez, 2002.

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interior da sociedade foram travados para que aquilo que consta na constituio tivesse sua regulamentao. Com isso, cinco anos aps a Carta Constitucional, em 7 de dezembro de 1993 foi aprovada a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), que regulamentou os artigos 203 e 204 da Constituio e tornou possvel a assistncia social como um dever do Estado e um direito de cidadania, sem a necessidade de contribuio prvia. Em 42 artigos a referida Lei dispe sobre a organizao da Assistncia Social, no que diz respeito dentre outros assuntos: i) ii) iii) iv) v) aos seus princpios e diretrizes; forma de organizao e gesto das aes; s competncias das esferas de governo; ao carter e composio das instncias deliberativas; instituio e competncias do Conselho Nacional de Assistncia Social; vi) s competncias do rgo nacional gestor da PNAS; vii) ao conceito de benefcios, servios, programas e projetos; viii) ao financiamento da poltica. A concepo de Assistncia Social contida na LOAS visa assegurar benefcios continuados e eventuais, programas, projetos e servios socioassistenciais para enfrentar as condies de vulnerabilidades que fragilizam a resistncia do cidado e da famlia ao processo de excluso sociocultural, dedicando-se ao fomento de aes impulsionadoras do desenvolvimento de potencialidades essenciais conquista da autonomia9. Apesar da conjuntura adversa, ps Constituio de 1988 e ps LOAS, tendo em vista os impactos das mudanas do ordenamento econmico mundial sobre as condies de vida das populaes dos pases em desenvolvimento,

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9. LOPES, Mrcia Helena Carvalho. O tempo do SUAS. In Revista Servio Social e Sociedade n. 87. So Paulo: Cortez, 2006, p.77.

destacando-se o Brasil entre eles, a assistncia social brasileira inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Nesse sentido, pode-se afirmar que a LOAS estabeleceu uma nova matriz para a assistncia social brasileira, iniciando um processo que tem como perspectiva torn-la visvel como poltica pblica e direito dos que dela necessitarem. Um primeiro passo em direo a este fim foi a criao e instalao de conselhos deliberativos e paritrios nas esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal de governo. A insero na Seguridade Social aponta tambm para seu carter de poltica de Proteo Social10, como vimos antes, articulada a outras polticas do campo social voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida. Desse modo, a assistncia social configura-se como possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de seus usurios e espao de ampliao de seu protagonismo. Mas, assim como a regulamentao da constituio foi conquistada com muita mobilizao, tambm a efetividade da Loas tem sido conquistada por meio de muitos debates e pactuaes polticas que envolvem todo o conjunto da sociedade. A tarefa de consolidar a Assistncia Social como poltica pblica de direitos tem aspectos muito peculiares que dificultam a empreitada. Ou seja, necessrio romper com a idia do direito como favor ou ajuda emergencial prestada sem regularidade e atravs de um processo de centralismo decisrio; romper tambm com a lgica de que a assistncia social sobrevive apenas com os recursos residuais do investimento pblico (servios pobres para pobres!) e ainda: romper com o uso dos recursos sociais de maneira clientelista e patrimonialista.

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10. Tambm sobre o conceito de proteo social h diversos entendimentos. A abrangncia da definio de Di Giovanni pode nos ser bastante til como exemplo. Em seu entendimento, por Proteo Social entendem-se as formas s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o infortnio, as privaes. Incluo neste conceito, tambm tanto as formas seletivas de distribuio e redistribuio de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na vida social. Incluo, ainda, os princpios reguladores e as normas que,com o intuito de proteo, fazem parte da vida das coletividades (Di Giovanni, 1998:10)

Nesta direo, em 1997 foi editada uma Norma Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB) que buscou dar concretude aos princpios e diretrizes da Loas. Esta Norma: i) conceitua o Sistema Descentralizado e Participativo, ii) amplia o mbito das competncias dos governos Federal, municipais, do Distrito Federal e estaduais e, iii) institui a exigncia de Conselho, Fundo e Plano Municipal de Assistncia Social para o municpio estar habilitado a receber recursos federais. Da em diante acelera-se o processo de conformao das bases do Sistema Descentralizado e Participativo. Em 1998, a nova edio da NOB: i) diferencia servios, programas e projetos; ii) amplia as atribuies dos Conselhos de Assistncia Social; iii) cria os espaos de negociao e pactuao: as Comisses Intergestores Bipartites (CIBs), que renem representaes de gestores estaduais e municipais e Tripartite (CIT), que rene representaes dos gestores municipais, estaduais e federal da assistncia social. Em 2003 , o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), convocou e realizou, extraordinariamente, a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, atravs da Portaria n. 262, de 12 de agosto de 2003, com a finalidade de avaliar a situao atual da assistncia social e propor novas diretrizes para o seu aperfeioamento. A IV Conferncia fortaleceu o reconhecimento da gesto democrtica e descentralizada da assistncia social recomendada pela Loas, em busca de um modelo de gesto a ser consolidado na implantao de um sistema descentralizado e participativo de Assistncia Social, que passou a ser chamado de Sistema nico da Assistncia Social - SUAS. Em 2004, a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), e em seu mbito, a instituio da Secretaria Nacional de As-

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sistncia Social (SNAS), aceleraram e fortaleceram o processo de construo do SUAS, numa relao compartilhada com a CIT e o CNAS. Em dezembro deste mesmo ano, aps ampla mobilizao nacional, o CNAS editou a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004). Tal documento apresenta as bases e referncias necessrias para a implantao e gesto do SUAS em todo o territrio nacional. A PNAS/2004, na perspectiva do SUAS, introduz mudanas profundas nas referencias conceituais, na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na rea11: No novo modelo socioassistencial, reafirmada a primazia do papel do Estado como principal agente construtor e implementador das bases operacionais necessrias realizao dos servios socioassistenciais. Desta forma o Estado passa a reconhecer e legitimar os instrumentos de participao popular na conduo da poltica pblica de assistncia social. A perspectiva a de um Estado dotado de um sistema de gesto moderno, que utilize as inovaes tecnolgicas de gesto social e informao em busca de competncia tcnica e transparncia poltica. Na conduo do SUAS, o agente pblico desempenha um papel estratgico, sendo o principal responsvel pelas funes de execuo, articulao, planejamento, coordenao, negociao, monitoramento e avaliao dos servios desenvolvidos em consonncia com sistema nacional unificado de gesto. A valorizao do gestor pblico com a implantao do SUAS, em todo territrio nacional, est pautada no pressuposto de que a assistncia social poltica pblica de Estado e de direito de cidadania. O comando nico nas trs esferas de governo define a organizao e estruturao da Poltica pblica de Assistncia Social e legitimado pelas instncias de pactuao e de negociao (CIT e CIBs); reconhecendo assim a importncia de espaos como o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (Fonseas) e o Colegiado Nacional de

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11. Esta e as demais assertivas sobre o SUAS, presentes nesse texto, reiteram as construes elaboradas pelo Instituto de Estudos Especiais da PUC-SP (IEE. PUC.CP) para a coleo CapacitaSuas.

Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas). Sob o controle social dos conselhos nos trs nveis de governo, fica ento possibilitada uma gesto compartilhada. Tal modelo de gesto exige definio clara de competncias em cada uma das esferas de governo, num processo integrado de cooperao e complementaridade, garantindo unidade e continuidade na oferta dos servios socioassistenciais. Com a PNAS, e o processo democrtico de pactuaes com as instncias acima citadas, na perspectiva do SUAS, foi possvel orientar as definies e o desenho de regulaes necessrias para fazer funcionar a assistncia social como um sistema nacional, como podemos observar nas regulamentaes emitidos no ano de 2004: Decreto n. 5.003/04, que restituiu autonomia sociedade civil no processo de escolha de seus representantes no Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS; Decreto n. 5.074/04, que reordena a Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS luz das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social; Lei n. 10.954/04, que extingue a exigncia da Certido Negativa de Dbitos CND para repasses de recursos federais da assistncia social para Estados e Municpios; Decreto n. 5.085/04, que transforma em aes de carter continuado os Servios de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e os Servios de Atendimento Integral s Famlias;

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Em 2005, o MDS apresenta uma proposta preliminar para a NOB/SUAS, em evento que reuniu 1200 participantes (gestores, conselheiros, tcnicos, intelectuais entre outros) de todo o Brasil, em Curitiba (PR). O texto foi debatido em seminrios municipais, no Distrito Federal e estaduais, com representao do MDS e do CNAS, e sua verso final foi aprovada no dia 15 de julho, em reunio ordinria do Conselho Nacional de Assistncia Social. A partir desta data, inicia um novo tramite da poltica pblica de assistncia social, conforme preconizado na LOAS. Observa-se neste perodo um intenso processo de regulamentaes das aes que vo consolidar o novo modelo de organizao e gesto da poltica de assistncia social:

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Portaria n. 385, de 26 de julho de 2005 (MDS) - Estabelece regras complementares de transio e expanso dos servios socioassistenciais co-financiados pelo governo federal, no mbito do Sistema nico da Assistncia Social SUAS para o exerccio de 2005; Portaria n. 440, de 23 de agosto de 2005 (MDS) - Regulamenta os Pisos de Proteo Social Especial estabelecidos pela NOB/SUAS, sua composio e as aes que financiam; Resoluo n1, de 24 de agosto de 2005 (CIT) - Publica a relao de municpios contemplados na partilha de recursos/2005, por unidade da federao e repasse mensal de recursos financeiros, referente a servios da Proteo Social Bsica Piso Bsico Fixo; Resoluo n. 2, de 24 de agosto de 2005 (CIT) - Publica a expanso do PETI 2005 contendo as metas disponibilizadas para cada estado e disponvel para o pagamento aos municpios e define procedimentos; Portaria n. 442, de 26 de agosto de 2005 (MDS) - Regulamenta os Pisos de Proteo Social Bsica estabelecidos na NOB/SUAS, sua composio e aes que financiam; Portaria n. 459, de 09 de setembro de 2005, que dispe sobre a forma de repasse dos recursos do co-financiamento federal das aes continuadas da assistncia social e sua prestao de contas, por meio do SUAS Web, no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS; Resoluo n. 2, de 24 de agosto de 2005 (CIT) - Publica a expanso do PETI 2005 contendo as metas disponibilizadas para cada estado e disponvel para o pagamento aos municpios e define procedimentos; Resoluo n. 3, de 29 de agosto de 2005 (CIT) - Define instrumento de identificao dos municpios e localidades brasileiros onde ocorrem o fenmeno da explorao e sexual comercial de crianas e adolescentes e Indica a possibilidade da estruturao de Servios Regionais Especializados de Assistncia Social; Edital MDS/PNUD de 31/08/05 publicado em 02/09/2005 no DOU - Qualificao de Parceiros para a Implementao de Projetos de Incluso Produtiva; Resoluo n. 4, de 16 de setembro de 2005 (CIT) - Trata dos Critrios de Partilha de recursos e expanso/2005 para a Proteo

Social Bsica e enfrentamento ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes. Resoluo CNAS n. 191, de 10 de novembro de 2005, que institui orientao para regulamentao do art. 3 da LOAS. Portaria n. 566, de 14 de novembro de 2005, que estabelece regras complementares para financiamento de projetos de incluso produtiva, destinados populao em situao de rua em processo de restabelecimento dos vnculos familiares e/ou comunitrios; Portaria n. 666, de 28 de dezembro de 2005, que disciplina a integrao entre o Programa Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; Decreto n 5550/2005: Integrao do FNAS estrutura da SNAS como Diretoria Executiva; Guia de orientao tcnica SUAS n 1/Proteo social bsica de assistncia social e Guia de orientao n. 1 : Centro de Referncia Especializado de assistncia social CREAS; Instruo Normativa n 01, de 06 maro de 2006, que estabelece os procedimentos a serem adotados na apurao do saldo real e dos valores a serem reprogramados, deduzidos ou devolvidos pelos Estados, Municpios e Distrito Federal, na prestao de contas dos recursos do co-financiamento federal das aes continuadas da assistncia social de 2005 e d outras providncias; Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS 01, de 14 de maro de 2006 Insero no Cadnico das famlias beneficirias do PETI ou em situao de trabalho infantil; Decreto n 6.307/07, que dispe sobre os benefcios eventuais de que trata o art. 22 da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993; Decreto n 6.214/07, que regulamenta o benefcio de prestao continuada da assistncia social devido pessoa com deficincia e ao idoso de que trata a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003, acresce pargrafo ao art. 162 do Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, e d outras providncias; Decreto n 6.308/07, que dispe sobre as entidades e organizaes de assistncia social de que trata o art. 3o da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e d outras providncias;

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Portaria Normativa Interministerial n 18/07, que cria o Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social - BPC/LOAS, com prioridade para aquelas na faixa etria de zero a dezoito anos e d outras providncias; Portaria MDS n 350/07, que dispe sobre a celebrao do Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados e do Distrito Federal no contexto do Sistema nico da Assistncia Social - SUAS, do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico; Portaria MDS n 351/07, que dispe sobre a adeso dos Estados e do Distrito Federal ao Sistema nico de Assistncia Social SUAS e d outras providncias; Portaria MDS n 460/07, que dispe sobre os Pisos Bsicos Fixo e de Transio, altera a Portaria MDS/GM n 442, de 26 de agosto de 2005, e estabelece critrios e procedimentos relativos ao repasse de recursos financeiros referentes aos Pisos de Alta Complexidade I e Fixo de Mdia Complexidade, no mbito do SUAS. Instruo Operacional SNAS/MDS n 01/07, em conjunto com o Manual do Usurio (Anexo), estabelecem procedimentos e orientaes para a utilizao do Sistema de Controle e Acompanhamento das Aes ofertadas pelo Servio Socioeducativo do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - SISPETI, que consiste em um mdulo do aplicativo SUASWEB, integrante da Rede SUAS. Portaria MDS n 176/08, dispe sobre o Piso Bsico Varivel estabelecido pela Norma Operacional Bsica - NOB/ SUAS e o critrio de partilha dos recursos federais para o Projovem Adolescente, de que trata a Medida Provisria n 411, de 28 de dezembro de 2007. Instruo Operacional n 03/08, que dispe sobre a forma e os procedimentos para a adeso de Municpios e do Distrito Federal ao ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo no ano de 2008, em conformidade com o artigo 11 da Medida Provisria n 411, de 28 de dezembro de 2007.

4. Conceito e Bases da Organizao dos SUAS


Os principais eixos que orientam a implementao do novo modelo socioassistencial so: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l) precedncia da gesto pblica da poltica; alcance de direitos socioassistenciais pelos usurios; matricialidade sociofamiliar; territorializao; descentralizao poltico-administrativa e reordenamento institucional; financiamento partilhado entre os entes federados; fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; articulao da rede socioassistencial; valorizao da presena do controle social; participao popular/cidado usurio; qualificao de recursos humanos; informao, monitoramento, avaliao e sistematizao de resultados.
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A implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) uma verdadeira revoluo na assistncia social brasileira. Fruto de quase duas dcadas de debates o Sistema coloca em prtica os preceitos da Constituio de 1988, que integra a Assistncia Social Seguridade Social, juntamente com Sade e Previdncia Social. Nesta nova concepo as diversas aes e iniciativas de atendimento populao deixam o campo do voluntarismo e passam a operar sob a estrutura de uma poltica pblica de Estado. De mero favor, de prtica assistencialista e tuteladora a assistncia social, seus servios e benefcios passam para um campo novo, o campo dos direitos de cidadania. Marcada, portanto, pelo carter civilizatrio presente na consagrao de direitos sociais. A Assistncia Social exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob responsabilidade do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para esses servios, programas, projetos e benefcios.

Este desenho inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no contributivo, (independentemente de contribuio Seguridade Social e para alm dos interesses do mercado), ao apontar a necessria integrao entre o econmico e o social e ao apresentar novo desenho institucional para a assistncia social. Inova, tambm, ao fortalecer a participao da populao e o exerccio do controle da sociedade na gesto e execuo das polticas. A universalizao dos direitos sociais um dos princpios deste novo modelo socioassistencial. Neste contexto, a assistncia social, a partir do princpio da intersetorialidade, propicia o acesso a pessoas em situao de vulnerabilidade pessoal e/ou social, s demais polticas setoriais, uma vez que busca garantir seguranas para seus usurios: segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia); de acolhida e; de convvio ou convivncia familiar e comunitria. Estas seriam as condies fundamentais para tornar o usurio do servio socioassistencial alcanvel pelas demais polticas.
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Por sua vez, como um sistema de gesto, este arranjo institucional prope pela primeira vez na histria do Pas, sob a primazia da responsabilidade do Estado, a organizao em todo o territrio nacional de servios socioassistenciais destinados a milhes de brasileiros, em todas as faixas etrias, com a participao e a mobilizao da sociedade civil nos processos de implantao e implementao do Sistema. O SUAS, pactuado nacionalmente e deliberado pelo CNAS, prev uma organizao participativa e descentralizada da assistncia social, com servios voltados para o fortalecimento da famlia, sem, no entanto sobrecarreg-la, mas ao contrrio protegendo-a e apoiando-a. Baseado em critrios e procedimentos transparentes, o SUAS altera fundamentalmente operaes como o repasse de recursos federais para estados, municpios e Distrito Federal, a prestao de contas e a maneira como os servios e os entes federados esto hoje organizados do ponto de vista da gesto de recursos. Como se pode concluir, o SUAS promove uma mudana de contedo e de gesto da poltica pblica de assistncia social, ao materializar o contedo da

Loas, e definir os conceitos e as bases que vo orientar a estruturao do sistema nos estados, no Distrito Federal e nos municpios, os quais sero aqui destacados por serem de fundamental importncia para a compreenso do novo modelo socioassistencial. Em outras palavras, o SUAS oferece concretude Poltica Pblica de Assistncia Social na perspectiva de construir os direitos de seus usurios e sua insero na sociedade. Alm da precedncia da gesto pblica da poltica e do alcance de direitos socioassistenciais pelos usurios h entre as bases constitutivas do SUAS, alguns conceitos diretivos que lhe do fora e sustentabilidade, dentre os quais destacam-se: a) Matricialidade sociofamiliar O reconhecimento da importncia da famlia como unidade/referncia no mbito da poltica pblica de assistncia social fundamenta-se na idia de que esta o espao primeiro de proteo e socializao dos indivduos e que, para que cumpra com tais funes, precisa ser protegida. O formato de famlia que se fala na poltica de assistncia social compreende relaes estabelecidas por laos consangneos, afetivos e/ou de solidariedade. Nos ltimos anos com as mudanas ocorridas na sociedade contempornea, decorrentes dos processos econmicos, polticos e culturais alterou-se, tambm, a organizao das famlias. Para muitas delas estas transformaes as colocaram em situao de vulnerabilidade e em processos de excluso social. Da o papel fundamental da assistncia social no fortalecimento e autonomia destas famlias, enquanto sujeitos coletivos, pois se entende que as condies de vida dependem menos da situao especfica do indivduo que daquela que caracteriza sua famlia, sua comunidade e a sociedade onde se insere. A responsabilidade do Estado na proteo famlia est expressa no artigo 226 da Constituio Federal de 1988 que a reconhece como base da sociedade e como sujeito de direitos. Assim como o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069 de 13/07/1990), a Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei n 8.742 de 7/9/1993) e o Estatuto do Idoso (Lei 8.842 de 4/1/1994) dentre outras legislaes reiteram essa posio.

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A compreenso deste conceito de fundamental importncia para gestores, tcnicos e conselheiros da assistncia social posto que a organizao e a prestao dos servios nos territrios bem como a formulao da poltica pblica de Assistncia Social so pautadas nas necessidades das famlias, seus membros e dos indivduos que as compem e, ainda, das comunidades, grupos e classe social em que se inserem. A unidade de medida famlia referenciada a referncia, por exemplo, para a instituio dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) nos municpios. O CRAS uma unidade pblica estatal localizada em reas de maior vulnerabilidade social. Conta com uma equipe de referncia composta por profissionais de nvel superior, alm do pessoal de apoio administrativo, dependendo do porte do municpio, conforme estabelecido na NOB-RH/SUAS. Os CRAS tambm organizam e gerenciam a rede de servios socioassistenciais presentes no territrio de sua abrangncia. Esta rede articulada pela equipe do CRAS, compreendendo todos os servios socioassistenciais, governamentais ou no, ofertados em seu territrio de abrangncia. Por isto mesmo, como j foi dito, a PNAS estabelece como unidade de medida a famlia referenciada.12 O objetivo de se ter a famlia como referncia prevenir o risco social e/ou pessoal, visando o fortalecimento dos vnculos familiares, comunitrios e societrios, e promovendo a incluso das famlias e dos cidados nas polticas pblicas, na vida em comunidade e em sociedade. Os CRAS foram concebidos como a principal porta de entrada para o atendimento social nos diversos territrios. O objetivo que ele seja um local to conhecido em uma comunidade como um centro de sade ou uma escola. Alm dos CRAS (que oferta o principal servio da proteo social bsica, o PAIF) os servios de Proteo Social Bsica devem ser operacionalizados por meio de:
12. Para melhor compreenso do que seja famlia referenciada podemos dizer, segundo a NOB/SUAS, que famlia referenciada aquela que vive em reas caracterizadas como de vulnerabilidade, definidas a partir de indicadores estabelecidos por rgo federal, pactuados e deliberados. Esta unidade de referncia foi escolhida em razo da metodologia de fortalecimento do convvio familiar, do desenvolvimento da qualidade de vida da famlia na comunidade e no territrio onde vive.

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Rede de servios scioeducativos direcionados para grupos geracionais, intergeracionais, grupos de interesse, entre outros; Benefcios eventuais Transferncia de renda condicionada ou no condicionada; Benefcios de Prestao Continuada; Servios e projetos de capacitao e insero produtiva.

Para fins de partilha dos recursos da Assistncia Social entre Estados e municpios para a Proteo Social Bsica, a NOB/SUAS estabelece o nmero mnimo de Centros de Referencia de Assistncia Social (CRAS) de acordo com o porte do municpio e, ainda dimenses de territrio, definidos por um nmero mximo de famlias nele referenciadas, a saber: Para municpios de Pequeno Porte I (at 20.000 habitantes/5.000 famlias) mnimo de 1 CRAS para at 2.500 famlias referenciadas; Para municpios de Pequeno Porte II (de 20.000 habitantes at 50.000 habitantes/5.000 a 10.000 famlias) mnimo de 1 CRAS para at 3.500 famlias referenciadas; Para municpios de Mdio Porte (de 50.001 habitantes at 100.000 habitantes/de 10.000 a 25.000 famlias) mnimo de 2 CRAS cada um para at 5.000 famlias referenciadas; Para municpios de Grande Porte (de 100.001 habitantes at 900.000 habitantes/25.000 a 250.000 famlias) mnimo de 4 CRAS para at 5.000 famlias referenciadas; Para Metrpoles mais de 900.000 habitantes/ mais de 250.000 famlias mnimo de 8 CRAS, cada um para at 5.000 famlias referenciadas.

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Por fim, os servios socioassistenciais ofertados so pautados pelas configuraes contraditrias das relaes conitantes entre as classes sociais que condicionam e interferem na vida de todos os sujeitos sociais. Interferncias claramente sentidas nas questes de idade, rendimentos, gnero, aspectos raciais e culturais e outros que orientam a estruturao das relaes sociais e econmicas que as famlias e os indivduos estabelecem ou na qual esto inseridos. desta forma que se materializam os princpios da PNAS da universalizao dos direitos sociais e da igualdade de direitos no acesso ao atendimento.

b) Descentralizao poltico-administrativa e Territorializao Uma das mudanas na forma de gesto da poltica pblica de assistncia social desde a Constituio Federal de 1988 decorre do princpio da descentralizao poltico-administrativa na organizao das aes governamentais nesta rea. Tal diretriz est disposta no artigo 204 da Constituio Federal e reafirmada pelo artigo 6 da LOAS. Outro princpio que rege a atuao dos agentes pblicos nesta poltica a autonomia administrativa dos entes federados (estados, municpios e Distrito Federal) na organizao dos seus servios (art. 8 da LOAS) conforme sua necessidade. A traduo destes preceitos na poltica de assistncia social se expressa na definio de co-responsabilidades para cada esfera de governo na realizao da poltica, cabendo:
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coordenao e edio de normas de carter geral esfera federal; aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a coordenao e execuo dos servios socioassistenciais em suas respectivas esferas; a todas as esferas de governo a responsabilidade pelo co-financiamento, o monitoramento e a avaliao; proviso da educao permanente dos profissionais de co-responsabilidade dos Estados e do Governo Federal; e sistematizao das informaes na rea de co-responsabilidade de todos.

Cabe lembrar que o sistema constitudo tambm por entidades e organizaes de assistncia social e por um conjunto de instncias de pactuao e deliberao, compostas pelos diversos setores envolvidos na rea. A descentralizao da poltica, como j vimos, expressa, tambm, pela exigncia da efetiva consolidao dos conselhos, planos e fundos da assistncia social em cada esfera de governo, lembrando que um requisito mnimo para adeso gesto inicial do SUAS. Outro aspecto importante e que se relaciona a descentralizao so s caractersticas socioterritoriais de cada localidade. Para alm de ser definido como um espao geogrfico, o territrio guarda caractersticas sociais, culturais e identit-

rias de sua populao, isto , um conjunto de elementos que mostram e revelam a complexidade da dinmica social e econmica das cidades que, por vezes, tambm representam em menor escala as desigualdades existentes nas regies brasileiras. O territrio lugar de vida e relaes. Neste sentido, para a organizao dos servios socioassistenciais de proteo social bsica estabeleceu-se, no mbito do novo modelo socioassistencial, o nmero de famlias/habitante referenciadas no territrio para organizao dos servios. O nmero de famlia referenciada depende do porte demogrfico associado aos indicadores socioterritoriais disponveis a partir dos dados censitrios do IBGE13. Os governos estaduais tm um papel fundamental ao estruturar seu sistema estadual de Assistncia Social. A insero dos governos estaduais no Sistema considera, dentre outros aspectos, a grande diversidade e especificidade, em seu mbito, em especial no apoio as metrpoles pelo grau de complexidade existente nas regies metropolitanas ou naqueles municpios que ainda no tm a capacidade de gesto da poltica pblica de assistncia social na sua localidade. Esta participao, da esfera estadual, pode se efetivar entre outros aspectos por: prestao direta atravs de servios de referncia regional (atravs de Unidades de Referncia Regional); assessoramento tcnico e financeiro aos municpios na estruturao e implantao de seus Sistemas Municipais de Assistncia Social; coordenao do processo de acompanhamento, monitoramento e avaliao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) no mbito do Estado; promoo, implantao e co-financiamento de consrcios intermunicipais de proteo social especial de mdia e alta complexidade, pactuadas nas CIBs e deliberadas nos CEAS; instalao e coordenao do sistema estadual de monitoramento e avaliao das aes de Assistncia Social em mbito estadual e regional; elaborao da poltica de recursos humanos, com a implantao da carreira especfica para os servidores da rea da Assistncia Social;
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13. O processo de pactuao e instituio do SUAS buscou estabelecer critrios que dessem eqidade para a partilha de recursos e a estruturao dos servios.

desenvolvimento e co-financiamento de programas de capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de servios; co-financiamento em mbito estadual de benefcios eventuais.

c) Financiamento partilhado entre os entes federados De acordo com a Constituio Federal, o financiamento da Seguridade Social concretizado por toda a sociedade por meio dos recursos provenientes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das contribuies sociais. No SUAS a unidade gestora do financiamento so os Fundos de Assistncia Social nas trs esferas de governo. O financiamento de benefcios no mbito federal se d de forma direta aos seus destinatrios e o co-financiamento da rede socioassistencial mediante aporte prprio e repasse de recursos fundo-a-fundo. Desde setembro de 2005, o repasse de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos estaduais, municipais e do Distrito Federal j tem sido efetuado seguindo o novo sistema de gesto, com aporte do aplicativo SISFAF (ver item g deste tpico). Antes do SUAS, as transferncias do Fundo Nacional de Assistncia Social s ocorriam depois de vencidos vrios obstculos burocrticos. Para receber o recurso, o municpio deveria formatar um projeto a ser encaminhado para o rgo estadual de sua unidade federativa, que por sua vez o repassava ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Cabia equipe tcnica do rgo gestor da poltica de assistncia social no nvel federal examinar os milhares de projetos para ento iniciar o processo de repasse de verbas. O repasse das remessas seguintes dependia da anlise por parte dos estados dos relatrios trimestrais, que eram repassados pelos municpios e da anlise por parte da Unio, dos relatrios semestrais elaborados pelos estados para o Ministrio ou rgo congnere gestor da poltica. Com o relatrio semestral em mos o referido rgo gestor liberava os recursos. Tal procedimento, ainda que corresse sem contratempos poderia resultar em atraso no repasse, podendo suspender temporariamente o servio ofertado populao. Reala-se, que esta nova modalidade de financiamento rompe com a relao convenial entre a Unio e as entidades socioassistenciais, fortalecendo a cooperao federativa e propiciando

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aos municpios maior capacidade e autonomia na organizao da sua rede. Outro aspecto importante acerca do financiamento da poltica a utilizao de critrios de partilha de recursos. O novo Sistema adota indicadores como, por exemplo, a Taxa de Vulnerabilidade Social para determinar como ser a distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social. Esta taxa leva em considerao informaes sociais, econmicas e demogrficas de todo territrio brasileiro. Ela feita levando em considerao as caractersticas como condies de moradia, renda familiar, idade e situao escolar de filhos, receita e porte do municpio. Tambm se considera o quanto alocado de recursos prprios para a Assistncia Social. Os critrios de partilha so pactuados nas comisses intergestores e deliberados nos conselhos de assistncia social, instncias fundamentais de pactuao e deliberao da poltica nas definies afetas ao financiamento dos servios, programas, projetos e benefcios que compem o SUAS. O financiamento tem como base as informaes socioterritoriais apontadas pelo Sistema Nacional de Informaes de Assistncia Social, a Rede SUAS, que abrange as demandas e prioridades especficas com base nas caractersticas socioterritoriais, a capacidade de gesto, de atendimento e de arrecadao de cada municpio e de complexidade dos servios. Agora, os municpios tm autonomia para organizar sua rede de proteo social e so fiscalizados, principalmente, pelos respectivos conselhos de Assistncia Social. Para esta finalidade, o Sistema introduz o Relatrio Anual de Gesto que simplifica e dinamiza o processo de prestao de contas. Com estas medidas, o Ministrio consegue efetuar repasses mensais automticos e contnuos. Desta forma, o atendimento ao usurio no comprometido. d) Fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil Conforme j visto dois princpios fundamentais regem a gesto das aes na rea da assistncia social. So eles a descentralizao poltico administrativa e a participao de organizaes representativas da sociedade civil nos conselhos paritrios em todos os nveis. So instncias de controle, deliberao e fiscalizao dos servios socioassistenciais.

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Esta mudana significativa no mbito da poltica de assistncia social e, conseqentemente, na organizao do SUAS, pois as entidades e organizaes da sociedade civil assumem a posio de co-gestores dos servios. Alm, claro, de serem prestadoras complementares de servios socioassistenciais. Este novo status impe desafios tanto para os governos quanto para as entidades e organizaes. Ao primeiro cabe, em seu mbito, executar os servios socioassistenciais, articular e integrar as redes de proteo social em seu territrio, visando a otimizao do gasto dos recursos pblicos, transformando assim os servios existentes em poltica pblica e marcando a primazia do estado na gesto da poltica. e) Valorizao da presena do controle social O controle social um instrumento de efetivao da participao popular na gesto poltico administrativo-financeira e tcnico-operativa com carter democrtico e descentralizado.
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Na conformao do SUAS, os espaos privilegiados de participao no controle social so as conferncias e os conselhos. O espao das Conferncias aquele em que se avalia a situao da assistncia social e se definem as diretrizes para a poltica. Outro espao fundamental de dilogo entre a sociedade civil e o governo o Conselho de Assistncia Social. Os Conselhos so organismos pblicos, compostos por representantes dos governos, dos trabalhadores, da sociedade civil e dos usurios e tem um papel importante nas deliberaes sobre os rumos da poltica em cada esfera de governo e tambm na fiscalizao da execuo dos servios socioassistenciais. Alm disto, a liberao dos recursos para os entes federados passa necessariamente pela aprovao dos planos de gesto por parte dos conselhos. Estes planos so inseridos no SUAS-Web (um dos aplicativos da REDE-SUAS, que veremos melhor no subitem g deste tpico). Nota-se ento que os planos se configuram como um dos mais importantes instrumentos de gesto o SUAS. neste espao, tambm, que se aprova o Plano Municipal de Assistncia Social e se definem os usos dos recursos dos fundos.

fundamental uma compreenso clara do papel dos conselhos para que se tenha mais eficcia e efetividade na organizao do SUAS. Estes resultados sero tambm alcanados, quanto mais estreitas forem s relaes entre os conselhos das diferentes esferas de governo, isto , federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais. Por outro lado h que se fortalecer o protagonismo dos usurios na representao poltica no mbito dos conselhos rompendo-se com relaes clientelistas e paternalistas e alando assim os principais beneficirios da poltica condio de sujeitos coletivos, sujeitos polticos e co-gestores dos servios socioassistenciais. Tal qualificao passa por processos de formao tcnica e poltica que deve atingir a todos os atores que interagem na conformao da poltica. Estas aes podem ser desenvolvidas atravs de seminrios, assemblias em comunidades, enfim eventos temticos que contribuam para aproximar a discusso da poltica aos seus principais beneficirios. Outra forma proposta de participao na gesto da poltica pode ser a criao de ouvidorias, por meio da qual o direito assistncia social possa se tornar reclamvel para os cidados brasileiros. f) Qualificao dos recursos humanos O novo modelo socioassistencial, instaurado pelo SUAS, impe uma srie de mudanas poltica de recursos humanos na rea da assistncia social. Nos ltimos anos, com o aumento da complexidade das questes sociais novos atores vm surgindo no cenrio de atuao dos tcnicos da assistncia social. A nova poltica pretende regulamentar estas funes ou ocupaes no sentido de qualificar a interveno social dos trabalhadores. Por outro lado a nova forma de gerir a poltica exige dos trabalhadores uma compreenso do que representam as mudanas de contedo e de gesto instauradas com a Loas/1993 com a PNAS/2004 e com o SUAS em 2005. Por exemplo, a compreenso da assistncia social como um direito e no como benesse ou caridade crucial para a mudana no agir do profissional que atua com a populao. Nesta nova concepo os profissionais devem superar a viso de que so viabilizadores de programas para a de viabilizadores de direitos.

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Os aspectos relativos gesto tambm exigem dos gestores pblicos a ampliao da compreenso da assistncia como uma poltica pblica de Seguridade Social. Os princpios da descentralizao poltico administrativa e as formas de financiamento da poltica exigem dos gestores e tcnicos o conhecimento desta diversidade de atores e organismos que interagem na conformao dos servios socioassistenciais, sejam eles especficos da assistncia social ou relativos s demais polticas sociais (educao, sade, cultura, lazer, habitao, etc.) em todas as esferas de governo e entre elas. Tais providncias contribuiro para a ampliao da capacidade de gesto dos envolvidos. Outros contedos importantes que podem compor o cardpio de temas de processos de formao continuada versam sobre as novas demandas de grupos sociais por direitos especficos no sentido de se aprofundar a pluralidade das necessidades apresentadas por cada segmento e sobre formas de ao cooperativa entre polticas e instncias de governo. g) Informao, monitoramento, avaliao e sistematizao de resultados
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A efetiva adeso, por parte das trs esferas de governo, e consolidao do SUAS no pode prescindir da existncia de um sistema de monitoramento, avaliao e de informao da poltica pblica de assistncia social. Esta tarefa deve ser empreendida de forma coletiva envolvendo os estados, o Distrito Federal, os municpios e a Unio. Isto compreende a definio de formas de mensurao da eficincia e da eficcia dos servios socioassistenciais previstos nos planos de assistncia social; o acompanhamento; a realizao de estudos, pesquisas e diagnsticos, dentre outras aes que possam qualificar os servios e dar mais consistncia poltica. O Sistema Nacional de Informao da poltica pblica de Assistncia social, a REDE-SUAS uma iniciativa da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), e est sendo desenvolvido em alinhamento com os escopos e estratgias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), visando, fundamentalmente, proporcionar condies para o atendimento dos objetivos da PNAS/2004. A REDE SUAS a traduo de uma concepo diferenciada sobre como se deve tratar dados e informao na rea socioassistencial.

Seu projeto investe em possibilidades concretas para a gerao de processos e produtos que ocasionem alteraes substantivas nos modelos institucionais de gesto e, sobretudo, para o alcance, para a resolutividade e para a visibilidade da ao da poltica. Em outras palavras, com a construo desse sistema, reconhecem-se as amplas possibilidades de conjugao dos avanos tecnolgicos na rea da informao e da poltica pblica na direo da realizao da cidadania, da implantao do direito social e do seu reconhecimento como dever do estado. A REDE SUAS, como suporte essencial gesto da poltica de assistncia social em todo o territrio nacional, alcana todos os setores, profissionais e instncias envolvidos na operacionalizao dessa poltica, favorecendo o controle social e, sobretudo, o acesso do usurio ao direito. Est estruturada em hierarquia e mdulos que atendem a dois subsistemas relacionados e realizados em etapas: o Grupo de Suporte Gerencial e Apoio Deciso, essencial para a organizao e administrao da poltica pblica de assistncia social sob a tica do SUAS e para o campo decisrio, incluindo a rea do controle social; e o Grupo Transacional, que responde s necessidades do processamento de transaes financeiras da poltica pblica de assistncia social, cuja operao vinculada s operaes internas da Secretaria Nacional de Assistncia Social, com destaque para a Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Assistncia Social. As etapas de desenvolvimento da REDE SUAS seguem a referncia da NOB/ SUAS. A primeira etapa aprovisiona o suporte gesto, ao monitoramento e avaliao de programas, servios, projetos e benefcios de Assistncia Social, e contempla, tambm, gestores, tcnicos, conselheiros, entidades, usurios e sociedade civil, sendo constituda pelo desenvolvimento/adequao e implantao de aplicativos/mdulos. A segunda etapa se refere ao desenvolvimento de funes mais apropriadas gesto local da poltica de assistncia social, envolvendo registro eletrnico de usurios, sistema de registro de operaes, gesto eletrnica de documentos, entre outras funcionalidades. A REDE SUAS abrange, assim, as condies para a gesto, o monitoramento e a avaliao de programas, servios, projetos e benefcios da rea da Assistncia Social, fundamentado em arquitetura que contemple todos os setores da pol-

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tica. Como sistema multicomposto alimentado por subsistemas e aplicativos dinamicamente inter-relacionados em uma nica base de dados corporativa. Esquematicamente, pode-se destacar os aplicativos que sustentam as operaes ligadas ao primeiro grupo, o Grupo de Suporte Gerencial e Apoio Deciso: O SUASWEB se destaca como o ambiente de funcionalidades central de gesto desenvolvido para atender os requisitos do novo modelo de gesto do SUAS e as novas regras trazidas por este. Hoje est composto pelo Plano de Ao Anual do co-financiamento federal, do Demonstrativo Sinttico da Execuo Fsico Financeiro, de informaes essenciais para gestores como saldos, contas corrente, extrato de repasses de recursos contendo ordem bancria, data do pagamento, entre outros. Alm disso, faculta duas funcionalidades de extrema importncia para a gesto municipal: o acesso a informaes cadastrais de todos os beneficirios do BPC por municpio e o sistema de freqncia mensal de beneficirios do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI nas aes socioeducativas (conhecidas jornada ampliada). O SUASWEB aberto para o preenchimento por parte dos gestores e para a aprovao do Plano e Demonstrativo pelo Conselho de Assistncia, que inclusive possui senha prpria. Desenvolvido pela Coordenao Geral de Informtica do MDS e seus resultados expressam sua importncia no contexto de implantao do SUAS: 8,5 milhes de registros, 99.4 % dos planos e mais de 90% dos Demonstrativos de Execuo Fsico financeiro em 2006, 11.600 senhas distribudas (rgo gestores, fundos, conselhos, rgos de controle, centros de pesquisas, consultores e outros rgos) e apresenta cerca de 2.000 acessos dirios. O SUASWEB um sistema incremental e, com tal, vem sofrendo alteraes e elaboraes progressivas: a partir de 2007 compor o SUASWEB um mdulo gerencial para a automatizao de processos e uxos internos SNAS. O GeoSUAS - Sistema de Georreferenciamento e Geoprocessamento do SUAS o sistema aberto populao desenvolvido com a finalidade de subsidiar a tomada de decises no processo de gesto da poltica nacional de assistncia social e resulta da integrao de dados e mapas, servindo de base para a construo de indicadores. Aborda os aspectos de recuperao e cruzamento de informaes

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a respeito das aes e programas mantidos pelo MDS e variveis socioeconmicas, ampliando a possibilidade de utilizar-se de operaes geoprocessadas para a tomada de decises. composto de mais de 25 milhes de registros de indicadores sociais e econmicos e variveis da poltica de assistncia social, o sistema de georeferenciamento da Poltica de Assistncia Social aberto para consulta pblica. O sistema possibilita integrar, processar e transformar o dado de cada territrio, tornando-se essencial para quem formula e produz a poltica pblica de Assistncia Social na perspectiva do SUAS. A ferramenta possibilita cruzar informaes de todos os municpios e construir indicadores conforme a necessidade do territrio de atuao, chegando at a escala municipal. O InfoSUAS - Sistema de Informaes de Repasses de Recursos o sistema com acesso aberto ao pblico que disponibiliza informaes sobre a cobertura e o detalhamento dos valores transferidos para os municpios, organizados por eixo de proteo social e por tipo de interveno, por ano, municpio, estado ou regio. um sistema-espelho das operaes do SUASWEB e dos sistemas de gesto financeira, como o SISFAF e SIAORC. Esse aplicativo tem se demonstrado fundamental para a ao de controle social e para assegurar visibilidade e transparncia gesto da poltica. Est sendo projetado como incremento para esse sistema a apresentao dos dados realizados pelo SISCON, no que se refere ao repasse financeiro por meio de convnios. O CadSUAS - Cadastro Nacional do Sistema nico de Assistncia Social o sistema que comporta todas as informaes cadastrais de prefeituras, rgo gestor, fundo e conselho municipal, rede de entidades executoras de servios socioassistenciais e que possuem ou solicitam registro e Certificado ou Registro no CNAS e, finalmente, informaes cadastrais dos trabalhadores do SUAS em todo o territrio nacional. O cadastro observar o aspecto coorporativo entre os aplicativos da REDE SUAS entregando os dados requisitados por todos os sistemas da REDE SUAS. Caracteriza-se, tambm, como um aplicativo especfico de consulta da sociedade. O SigSUAS - Sistema de Gesto do SUAS o sistema que tem como objetivo a recuperao, junto aos estados e municpios, de dados detalhados sobre a execuo fsica e financeira praticada por estes. Neste sistema, os gestores

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municipais e estaduais podero administrar e informar as diferentes modalidades de execuo direta e transferncias para a rede executora do SUAS, pblica e privada, com dados vinculados ao atendimento da rede. Esses dados subsidiaro a emisso de relatrios consolidados anuais para aprovao junto aos conselhos municipais, CNAS e o MDS e resultar no relatrio de gesto. O sistema facilita a comunicao entre tcnicos, servios e gerncia de programas, permitindo ser utilizado em diferentes locais e plataformas. Possui uma interface baseada em representaes grficas e utiliza o ambiente Internet WWW para permitir um acesso amigvel aos usurios. O SICNASweb - Sistema de Informao do Conselho Nacional de Assistncia Social o sistema desenvolvido para o processamento das operaes referentes ao CNAS que substituir o SICNAS. Compe-se de vrios mdulos e ainda de um sistema de consulta web que permite o acompanhamento da tramitao dos processos de registro e certificao de entidades e impresso de certides para interessados. O sistema web para consulta est em funcionamento desde o 2 semestre de 2006.
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Os aplicativos que viabilizam o processamento das transaes (com sistemas dedicados ao uso do Fundo Nacional de Assistncia Social), so destacados abaixo: O SISFAF - Sistema de Transferncias Fundo a Fundo o sistema que agiliza e moderniza os procedimentos de repasses de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos municipais e estaduais. Operacionaliza os repasses por intermdio de transferncias automatizadas de arquivos para o SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal). Em 2006, o sistema possua cerca de 3.500 milhes registros e a pertinncia de realizar os repasses at o dia 10 de cada ms, conforme legislao pertinente, Toda a base de dados desse sistema reete-se no sistema INFOSUAS, garantindo maior transparncia de repasses dos recursos do Governo Federal para os estados, Distrito Federal e municpios. O SIAORC - Sistema de Acompanhamento Oramentrio do SUAS o sistema especfico para gesto oramentria do recurso gerido pelo Fundo Na-

cional de Assistncia Social. O sistema interage com o SISFAF e alimentado pelos dados exportados do SIAFI que, aps o devido tratamento, so atualizados tanto no SIAFI como no SISFAF. Outras informaes sobre o sistema foram notificadas em item especfico. O SISCON - Sistema de Gesto de Convnios o sistema da Rede SUAS, responsvel pelo gerenciamento de convnios, acompanhando todo trmite dessa ao, desde a habilitao, preenchimento dos planos de trabalho, formalizao do convnio, at a prestao de contas. O sistema conta com um mdulo de pr-projeto (SISCONweb) disponibilizado na internet, para o envio dos dados do convnio pretendido pelos estados e municpios; um mdulo cliente-servidor, para a administrao dos processos pela SNAS e DEFNAS; e um mdulo parlamentar, disponibilizado pela internet para a administrao de emendas parlamentares. A REDE SUAS um sistema de informao capaz de contribuir na tarefa de redimensionar a cultura de gesto at ento vivenciada, compreendendo que os novos ndices de agilidade e transparncia so imperativos para a construo da PNAS/2004 e ineditamente criam uma ferramenta de gesto coletiva para o desenvolvimento da poltica pblica de assistncia social.

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Consideraes Finais
Este texto buscou contribuir para a compreenso das polticas sociais pblicas na sociedade capitalista, particularizando o caso brasileiro e enfatizando a anlise da Assistncia Social como poltica de Estado aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a conseqente arquitetura do Sistema que conforma o SUAS. Para isso, desenvolveu, em uma primeira parte, uma abordagem histrico conceitual acerca da Poltica Social na sociedade capitalista, enfocando a relao Estado / Polticas Sociais e destacando a emergncia do estado de Bem Estar Social no contexto europeu e a trajetria das Polticas Sociais no Brasil. Na seqncia apresentou a Assistncia Social Brasileira em seu movimento histrico e em sua constituio como poltica pblica. Finalmente o texto apresenta com maiores detalhes o Sistema nico de Assistncia Social SUAS, retomando seus antecedentes histricos e seus principais conceitos e bases organizativas. O SUAS um sistema em construo e nesse sentido, atende a uma dimenso de realizao dos direitos sociais das classes subalternas em nossa sociedade. Obviamente h muito para construir e a luta pela construo democrtica do Sistema, supe a gesto competente da poltica, bem como dos interesses, demandas e necessidades da populao usuria da Assistncia Social e dos recursos humanos que trabalham na Assistncia Social. Passa tambm pela articulao de servios, programas e benefcios dessa poltica bem como do financiamento e da alocao de recursos, considerando o direito igualdade de condies de seus usurios. Supe a clara definio das relaes pblico/privado na construo da Rede socioassistencial; a expanso e multiplicao dos mecanismos participativos numa sociedade na qual ainda preciso vencer resistncias resultantes da pesada herana da matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura poltica do pas, sobretudo no trato com as classes subalternas. (Yazbek, 2006, 5 ed)

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Desafios, compromissos e responsabilidades, so inmeros e o SUAS os carregar por muito tempo: atribuir centralidade aos usurios da Assistncia Social. Considero que pouco conhecemos e respeitamos esses usurios, temos dificuldades em trabalhar com eles numa direo social emancipatria, no apenas do ponto de vista individual, mas coletivo, sendo necessrio o desenvolvimento de novos desenhos para trabalhar com famlias; qualificar Recursos Humanos para o SUAS, CRAS, CREAS; democratizar os Conselhos, os mecanismos de participao e o controle social, tendo como perspectiva facilitar a representao dos usurios; construir mecanismos e estratgias de resistncia cultura poltica conservadora, (inclusive nossa prpria); ampliar a comunicao; aperfeioar e desenvolver capacidades no sentido de elaborar diagnsticos de vulnerabilidade dos municpios; estabelecer mecanismos de monitoramento e avaliao da poltica; ampliar o financiamento e estabelecer padres de qualidade e de custeio dos servios; contribuir para a construo de uma cultura do direito e da cidadania entendendo que o agir tecnolgico ato poltico; consolidar o Suas como sistema de poltica pblica, criando uma base social de sujeitos e servios que lhe dem sustentabilidade, para que possa atravessar perodos de distintos governos.

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Estes desafios nos interpelam diretamente quando investimos na construo de uma cidadania ampliada. Sabemos que as polticas de Assistncia Social, como as demais polticas no mbito da gesto estatal da reproduo da fora de trabalho, buscam responder a interesses contraditrios, engendrados por diferentes instncias da sociedade, e assim no se configuram como simples produto dos interesses dos de cima, mas como espao onde tambm esto presentes os interesses dos subalternizados da sociedade (Yazbek, 1995: 9).

Temos no processo de sua gesto um papel de politizar e dar visibilidade aos interesses da populao usuria da assistncia social no pas, sabendo que no basta a alta qualidade tcnica de nosso trabalho, pois corremos o risco de sermos bons gestores despolitizados14. Tarefa difcil construir o poltico na poltica social. Construir hegemonia. Constru-la supe criar uma cultura que torne indeclinveis as questes propostas pela populao com a qual trabalhamos, que nos comprometa e responsabilize, mais que isso nos obrigue ao compromisso com seus projetos emancipatrios. Para isso necessrio que nos desvencilhemos de certas determinaes e de condicionamentos impostos pela realidade mesma em que estamos inseridos e de algum modo limitados. Estamos no olho do furaco... E, embora saibamos que no podemos deslocar a questo do mbito estrutural da sociedade capitalista, tendo presente que a poltica social no altera questes estruturais; pelo contrrio, muitas vezes as oculta... no podemos duvidar das virtualidades possveis dessas polticas. Elas podem ser possibilidade de construo de direitos e iniciativas de contra-desmanche de uma ordem injusta e desigual. Nesse sentido, a gesto democrtica de um sistema como o SUAS, atende a uma dimenso das lutas das classes subalternas em seu conjunto, numa perspectiva emancipatria em que o processo de democratizao das relaes Estado/Sociedade coloca-se como uma das principais mediaes (Abreu, 2002:129).

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14. O que se est em questo, a busca constante pela exata medida entre a evoluo tcnica-operativa e a conseqente profissionalizao dos quadros dirigentes e operadores da poltica de assistncia social e a politizao necessria que permeia desde a concepo at a defesa intransigente dos direitos daqueles que utilizam os servios, mas tambm, a prpria poltica para a mediao entre as classes e entre estas e o Estado. A busca pela qualificao tcnica aliada a politizao constitutiva da poltica evidente nesse momento de implantao e implementao do SUAS, o que um avano, mas tambm um risco.

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Contriburam na formulao deste texto: Renato Francisco dos Santos Paula SNAS/MDS Rosimeire de Souza - IBAM