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Reformas da gesto pblica: a experincia internacional pode ser transferida?

Aprendendo o que funciona Neste documento, quero me remeter a algumas questes fundamentais ligadas natureza do conhecimento sobre a reforma da administrao pblica. Meu argumento principal ser o de que, em geral, o conhecimento do que funciona e do que no funciona depende muito do contexto. Isso implica dizer que uma tcnica ou estrutura organizacional bem-sucedida em um local pode fracassar em outro. Assim, no existem instrumentos genricos que possamos transferir de um local para outro, em qualquer lugar do mundo, com a confiana de que eles sempre funcionaro. Isso significa que devemos examinar cuidadosamente os contextos, como tambm os termos do intercmbio, cada vez que considerarmos tomar emprestada uma boa idia gerencial de outro lugar. A notoriedade crescente do intercmbio gerencial internacional Certa vez, quando eu estava em Helsinki em uma misso de consultoria ao governo Finlands, o ento Ministro da Administrao Pblica perguntou-me se eu achava que a Finlndia poderia copiar o modelo neozelands. At onde eu tinha conhecimento a pergunta tinha surgido sem nenhum motivo. O fato que nenhum de ns era favorvel idia, mas o importante aqui que essa pergunta deveria ter sido feita. Enquanto isso, o modelo Britnico do Next Steps para as agncias executivas havia sido exportado, inter alia, para os Pases Baixos, Tanznia, Jamaica e Japo (Pollitt et al. 2001; Pollitt e Talbot, 2003). Os alemes tomaram emprestado do governo holands local o modelo de Tilburg para aplic-lo junto s autoridades locais. As instituies de auditoria nacionais em toda a Europa Oriental trocaram informaes sobre como realizar auditorias de desempenho (Pollitt et al. 1999) e governos realizaram uma extensa troca de informao sobre contabilidade gerencial, ou ainda, a idia de transformar os servios de arrecadao de impostos em agncias autnomas, surgido de forma pioneira na Bolvia e em Gana, no final da dcada de 80, espalhou-se por no mnimo 15 pases em desenvolvimento at 2001 (Taliercio, 2003). A prpria ENAP, originalmente, deve muito instituio francesa Escola Nacional de Administrao (ENA).
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Obviamente, esse trfico internacional est longe de ser novidade. Por exemplo, h registros histricos de que at as constituies eram freqentemente copiadas. Alguns elementos da Constituio dos EUA foram levados Alemanha Ocidental, e em seguida Espanha e Hungria. No Brasil, acredito que a modernizao dos anos 30 incluiu a importao das idias gerenciais cientficas dos Estados Unidos, por meio do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP Rinne, 2001). Questes acadmicas selecionadas sobre transferncia internacional de tecnologias de gesto Apesar do atual aumento de importao e sua longa histria, pouca ateno acadmica tem sido devotada a ela (este comentrio est, somente parcialmente, detalhado no anexo Uma nota sobre a literatura). Grande parte do conhecimento sobre gesto pblica tem sido, e ainda , restrito a uma jurisdio. Ainda assim, a quantidade relativamente limitada de trabalhos produzidos sobre transferncias internacionais de tecnologias de gesto j mostra que elas so complexas e problemticas. Resumindo, o ato de importar uma tecnologia de gesto de um pas para outro arriscado e passageiro. Alguns observadores acreditam que um dos resultados mais comuns uma transferncia precipitada ou inadequada (Stone, 1999:54). Transferncias, freqentemente, resultam no fracasso ou em uma metamorfose substancial da tecnologia seja para melhor ou para pior, ela acaba se tornando algo diferente. Muitas questes interessantes podem ser levantadas a respeito desse fenmeno. Por exemplo, alguns acadmicos concentraram-se na identificao das condies que encorajam ou desencorajam a exportao de polticas da jurisdio A para a jurisdio B (incluindo um texto seminal de Rose, 1993). Outros tentaram descrever as redes institucionais que facilitam o fluxo de idias (Halligan, 1996; Premfors, 1998). Mas esses no so os aspectos que pretendo enfocar aqui. Minha preocupao principal nesta ocasio ser a questo das condies favorveis a uma transferncia bem-sucedida. Tentarei identificar algumas das variveis que provavelmente tm influncia nas chances de uma tecnologia importada cumprir ou no com as expectativas criadas por ela. Tambm inclu um anexo que oferece um exemplo detalhado da influncia de fatores contextuais. Isto parece bom ser que eu deveria ter um? Para construir nosso argumento, comecemos com uma posio ingnua. Ser que a razo pela qual no se produziu muitos trabalhos acadmicos sobre o emprstimo de tcnicas de gesto o fato disso no apresentar nenhum problema? Digamos que eu veja que meu vizinho tem um carro novo, pergunte a ele a respeito do carro, descubra que ele mais potente e mais econmico do que o meu, e v at a concessionria comprar um. Ser que esse um assunto simples assim?
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Note alguns dos pressupostos contidos nessa analogia: a tecnologia transferida relativamente simples e compreensvel (um carro); a tarefa a ser desempenhada (igualmente) simples e compreensvel (transporte de A a B); a transferncia de conhecimento no toma tempo (o vizinho e eu discutimos rapidamente sobre velocidade, consumo de combustvel, conforto e preo); nenhum pagamento est envolvido esta uma ao de boa vontade (o vizinho, com satisfao, me autoriza um curto passeio em seu carro; a partir disso, sou eu quem decido se devo ou no investir na compra daquele carro para mim); e existem basicamente duas partes envolvidas esta uma transferncia de conhecimento entre o vizinho e eu. H ainda um ltimo: ns falamos a mesma lngua, portanto, podemos facilmente trocar informaes, como tambm podemos rapidamente verificar e confirmar que realmente compartilhamos os mesmos pressupostos. Minha leitura da literatura disponvel e minha experincia no campo da pesquisa internacional e consultoria sugere fortemente que, no caso de muitas transferncias de reformas de gesto pblica, poucos ou nenhum dos pressupostos acima foram observados. Nos pargrafos a seguir, tentarei detalhar as razes para esse ponto de vista e suas conseqncias. Tecnologias de gesto simples e compreensveis As tecnologias de gesto transferidas internacionalmente so, em muitos casos, relativamente novas. So as inovaes que alcanam as manchetes, tanto no campo poltico quanto profissional, e que portanto conquistam a ateno de potenciais importadores, exportadores e empreendedores do campo da gesto. Essas tecnologias inovadoras tendem a ser menos conhecidas do que aquelas existentes h mais tempo. Os holandeses, por exemplo, comearam um processo de adoo do conceito de agncias executivas, baseando-se explicitamente no programa britnico (Next Steps), no incio da dcada de 90 quando o programa encontrava-se ainda na metade de sua primeira fase, e o conjunto de suas implicaes ainda era, possivelmente, compreendido apenas em parte. O Sistema Nacional de Sade britnico (National Health Service NHS) lanou dois grandes e caros projetos de Reengenharia de Processo (Business Process Reengineering BPR) trs anos depois dos americanos Hammer e Champy terem chegado s manchetes com o anncio de que teriam inventado uma tcnica revolucionria (Hammer e Champy, 1995). quela altura, o BPR mal estava comeando a ser criticado.
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De modo mais geral, muitas das tecnologias de gesto que tm sido objeto de recentes transferncias internacionais no so nada simples. Contabilidade gerencial, BPR, Gesto de Qualidade Total (Total Quality Management TQM), agncias autnomas, Anlise Regulatria de Impacto (Regulatory Impact Analysis RIA), avaliao cada uma delas excessivamente complexa, e tem efeitos simultneos em diferentes partes das organizaes que os adotam, como tambm, na maioria dos casos, em outras organizaes com as quais elas se relacionam. Nenhuma dessas tecnologias amplamente comercializadas um item simples, padronizado. Por exemplo, as pesquisas demonstram, de modo convincente, que o TQM no uma nica tecnologia, mas sim uma abordagem ampla, que traz consigo muitas disputas e diferenas (Kogan e Joss, 1995; Zbaracki, 1998). Da mesma forma, as agncias autnomas assumiram uma grande variedade de formas em pases diferentes (Pollitt et al. 2001; Pollitt e Talbot, 2003). A contabilidade gerencial contm em si muitas escolhas significativas, e somente um observador muito relapso concluiria que as cifras geradas pela contabilidade gerencial na Nova Zelndia poderiam ser comparadas com aquelas do Reino Unido ou da Sucia. Em seu estudo revolucionrio sobre as lies aprendidas nas polticas pblicas, Rose (1993) afirmou, de modo convincente, que quanto mais simples o modelo de causa e efeito, mais simples a transferncia tendia a ser. Os exemplos, a seguir, mostram que essa simplicidade pode ser um tanto rara. Tampouco trata-se aqui to somente de complexidade e variao. A falta de unanimidade a respeito de como tais tcnicas realmente funcionam, apesar de ser menos reconhecida, muito freqente. Como, exatamente, elas produzem os efeitos benficos que elas deveriam produzir qual a principal sequncia lgica? Uma vez trabalhei em uma avaliao de um projeto ambicioso de BPR em um grande hospital, onde um dos lderes do projeto era um entusiasta defensor e recm-chegado de um seminrio de Mike Hammer (Hammer e Champy, 1995). Cedo percebi que as expectativas de transformao variavam muito dentro do hospital. Alguns os que realmente acreditavam estavam certos de que um mapeamento rigoroso e uma reforma radical dos processos-chave iriam provocar a transformao to sonhada. A tcnica em si traria os frutos desejados. Outros apoiavam o programa, no porque acreditassem no BPR, mas porque pensavam, como em um experimento de Hawthorne, que praticamente qualquer interveno externa liberaria a capacidade produtiva de funcionrios que nunca tinham sido envolvidos to diretamente, em escala to ampla, em uma reforma gerencial. Outros ainda, incluindo alguns doutores de posio mais elevada, eram cticos com relao aos clamores do BPR, mas tinham percebido que ele traria recursos adicionais, e portanto tentavam utiliz-lo como veculo para financiar os projetos que lhes eram mais caros, que eles vinham alimentando muito antes da chegada dos consultores em gesto. Assim, todos esses grupos acreditavam que um projeto de BPR poderia ser utilizado para aumentar o desempenho do hospital, mas tinham vises fundamentalmente distintas de como e por que esse aumento se daria.
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Em resumo, a analogia da compra do carro, ou de outra tecnologia mecnica qualquer, simplesmente no funciona. Alm do mais, provvel que reformas gerenciais sejam s muito raramente cedidas de uma parte para outra. H, em geral, muito mais partes envolvidas com motivos mais complicados do que esse. Tarefas gerenciais simples e bem-compreendidas No se trata somente da complexidade no-padronizvel do bem importado, mas tambm da complexidade da tarefa e do contexto ao qual a nova tecnologia de gesto est sendo introduzida. Existem, no mnimo, duas dimenses para esta segunda fonte de complexidade. Em primeiro lugar, est a clareza (ou a falta dela) do(s) objetivo(s) imediato(s) da poltica. Em segundo lugar, est o contexto institucional e cultural no qual a poltica est sendo implementada. Cada uma dessas dimenses merece discusso. Por trs dcadas, ou mais, uma observao comum entre os estudantes do processo de polticas pblicas era de que os objetivos das polticas eram freqentemente mltiplos, conflitantes e vagos. Isso , de certa forma, tambm verdade para a reforma gerencial. Ao estudar o processo de autonomizao das agncias pblicas nos Pases Baixos, van Thiel descobriu que os polticos ofereciam uma variedade de razes para a reestruturao, mas geralmente sem especificar um objetivo nico para ela (van Thiel, 2001). comum ser verificada a ambigidade quanto ao objetivo principal ser a economia, a melhoria da qualidade de servio para o usurio ou a eficincia do servio, a partir do ponto de vista do governo. A atitude normal dos promotores da reforma afirmar que todos esses efeitos ocorrero, rejeitando ou ignorando a idia de que pode haver alguma forma de balanceamento entre eles (Pollitt e Bouckaert, 2000: captulo 6). Em tais situaes, provvel que existam diferentes opnies quanto ao sucesso da transferncia da tecnologia de gesto, porque nunca esteve totalmente claro qual deveria ter sido seu objetivo central. A segunda fonte de complexidade apresenta uma ameaa provavelmente mais direta s transferncias bem-sucedidas de tecnologias de gesto entre pases distintos. Trata-se da insero do alvo (o programa ou organizao do pas importador) em uma rede maior de relaes, e particularmente sua cultura administrativa. Klein resume bem esse ponto quando afirma que: o aprendizado da poltica (...) , em grande parte, um processo de auto-exame de reflexo a respeito das caractersticas de seu prprio pas (...) como tambm de observao da experincia de outros (Klein, 1997:1269-1270). Ignorar esse quadro maior pode levar a problemas. Radaelli, em uma anlise recente a respeito da disseminao da Regulatory Impact Analysis (RIA) por toda a Europa Oriental, observa que:
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No h dvida de que as melhores prticas e o estabelecimento de padres de comparao (benchmarking) so, de longe, mais populares do que as lies aprendidas com casos contextualizados (Radaelli, 2002:5). Ele critica fortemente a abordagem de melhores prticas, quando utilizada sem levar em considerao o contexto (ver tambm Lynn, 1996:105). A RIA, afirma Radaelli, muitas vezes tratada dessa forma, apesar do fato de que: os problemas aos quais a RIA se associa diferem muito de um pas para outro. A RIA uma tentativa de enfrentar o problema da competitividade na Austrlia. Tornou-se tambm uma soluo para o problema de competitividade no processo de liberao e integrao econmica (via NAFTA) no Mxico. E ela certamente era a soluo para o problema do enxugamento do Estado nos primrdios das avaliaes de controle de custos do Reino Unido. Esse um instrumento voltado para a meta geral de simplificao e de Estado enxuto na Alemanha. uma forma da Unio Europia tentar adaptar-se ao problema da legitimidade do seu sistema regulatrio (Radaelli, 2002:5). Algum poderia afirmar que algumas tendncias contemporneas na gesto pblica tornam a necessidade de lidar com o quadro mais geral ainda mais urgente. A emergente popularidade em muitos pases das parcerias pblicas/ privadas ou pblicas/pblicas implica que a introduo de um novo sistema de gesto para uma organizao pblica pode ter facilmente um efeito direto em outras partes interessadas. Pode-se dizer o mesmo a respeito da tendncia em voga do governo compartilhado e dos programas intersetoriais (Pollitt, 2003). Novamente, a analogia da compra do carro leva-nos a concluses errneas. Ela subestima a possibilidade de que existam vrios pontos de vista a respeito da natureza do trabalho a ser realizado, e ignora completamente a possibilidade de que o processo em questo (na analogia, dirigir do local A para B) esteja, na prtica, intimamente relacionado a uma srie de outras tarefas e processos. Transferncia de conhecimento rpida e direta Pode-se lidar com isso rapidamente. A reforma da gesto pblica , em geral, um processo de mltiplos estgios que toma um tempo considervel e envolve muitas interaes. Pode haver muita discusso acerca de uma tecnologia especfica, porm com pouca ao. Pode existir uma deciso formal de que ela seja adotada, mas sua implementao pode ser pouco entusistica ou mesmo incompetente. Ou, ao contrrio, a implementao pode ser vigorosa, e, mesmo assim, os resultados desejados podem no aparecer. Contratempos e distraes podem ocorrer em cada estgio, e por diferentes razes (Pollitt, 2001). De incio, as novas tecnologias implementadas podem parecer cheias de obstculos ocultos, mas aps alguns anos de acomodao, os
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objetivos originalmente visados podem ser gradualmente atingidos. A analogia da compra rpida de uma ferramenta, e de seu uso imediato, geralmente no se adapta mudana organizacional de larga escala. Transferncia de tecnologia de gesto Transferir tecnologia de gesto de um pas para outro tornou-se um grande negcio. Vizinhos bem-intencionados, sem outro motivo que no seja a boa vizinhana, so cada vez mais raros. O mais comum encontrarmos transferncias cobertas com consideraes de prestgio, legitimidade, exerccio de influncia ou o desejo direto e simples de receber um bom pagamento. Algumas transferncias trazem em si uma dimenso ps-colonial. Os governos das antigas colnias francesas na frica Ocidendal recebem consultoria de especialistas de Paris. Os programas de agencificao da Jamaica e da Tanznia so realizados com a substancial ajuda e orientao de Londres (Pollitt e Talbot, 2003). Outras transferncias de tecnologia a pases em desenvolvimento podem ser condicionadas a emprstimos e/ou outras formas de assistncia por parte de organizaes internacionais, tais como o Banco Mundial ou a Unio Europia. Alguns pases entre eles Austrlia, Nova Zelndia e o Reino Unido orgulhamse de estar na vanguarda da reforma gerencial, e enviam seus especialistas a pases do mundo todo. Esta pode no ser uma ligao ex-colonial, mas sim a expanso de uma comunidade particular de discurso particular, estabelecida por acordo internacional para uma posio de dominao internacional, a qual produz um dilogo desigual e menos voluntrio. Entre o incio e a metade dos anos 90, o Servio de Administrao Pblica (Public Management Service PUMA) da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), seja por acaso ou intencionalmente, assumiu o papel de porta-voz global para um modelo particular, anglo-saxo de reforma gerencial (Halligan, 1996; Pollitt e Bouckaert, 2000; Premfors, 1998). A norma tornou-se um programa continuado de mudana no estilo da New Public Management NPM, e pases que no contassem com tais programas corriam o risco de serem rotulados como lentos. H mais de 20 anos, Powell e DiMaggio propuseram uma explicao terica para a convergncia das formas organizacionais em determinados campos para um tipo comum (Powell e DiMaggio, 1991). A idia de isomorfismo institucional tem sido, desde ento, bastante utilizada para explicar as tendncias nos setores pblico e privado (por exemplo, Pollitt, 2001). interessante, para nossa atual preocupao com as transferncias internacionais, notar que nenhum dos trs mecanismos de convergncia propostos por Powell e DiMaggio envolve a simples cpia voluntria, que visa exclusivamente ao melhor desempenho. O primeiro tipo, o isomorfismo coercitivo, ocorre quando uma organizao adota uma nova forma porque alguma autoridade superior ou dominante a pressiona nesse
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sentido. A insistncia da Primeira-Ministra Thatcher de que houvesse obrigatoriamente fornecedores de servios que competissem com o governo local e o Servio Nacional de Sade seria um exemplo disso. Na arena internacional, algumas das reformas dos pases em desenvolvimento so claramente implementadas em nome de organizaes beneficentes, nacionais ou internacionais. O segundo tipo, o isomorfismo por mimetismo, ocorre quando, sob determinadas condies de incerteza a respeito do melhor caminho a se tomar, uma organizao conclui que o caminho mais seguro copiar o que foi feito por organizao aparentemente mais bem-sucedidas ou com maior status no mesmo campo. Isso deveria conferir legitimidade, mesmo que o desempenho no melhore. O fato de tentar imitar o melhor sempre uma boa defesa. O terceiro tipo, o isomorfismo normativo, acontece tipicamente quando um rgo profissional ou outras organizaes responsveis pelo estabelecimento de padres de qualidade decreta que determinados processos devam ser organizados de uma determinada forma. Os hospitais organizam um certo tratamento da mesma forma porque isso recomendado pelas academias de medicina. No mundo da gesto pblica, empresas internacionais de consultoria podem espalhar uma determinada tecnologia da mesma forma que o vento espalha sementes (Powell e DiMaggio, 1991:70). A questo a respeito da teoria do isomorfismo institucional que ela estende o leque de motivos pelos quais as transferncias internacionais podem acontecer para muito alm da simples boa-vontade ou, de fato, uma busca visando simplesmente a uma maior eficincia. Aqueles que importam a tecnologia podem no ser atores racionais ou, em determinada proporo, ser no somente atores racionais. Copiar tecnologia pode ocorrer por causa de presso externa sobre o governo importador, por parecer o caminho mais seguro de legitimar a reforma, ou simplesmente porque alguns pedaos particulares da tecnologia de gesto tenham se tornado a norma em importantes redes internacionais. A transferncia didica existe apenas um importador e um exportador Transferncias internacionais podem ser didicas, mas em geral as coisas so mais complicadas do que isso. Os governos certamente proclamam suas histrias de sucesso diretamente a outros governos, mas a crescente rede de seminrios e conferncias internacionais, em que se trocam idias a respeito da boa governana, benchmarking e melhores prticas gerenciais, inclui outros tipos de atores alm dos atuais servidores pblicos civis. Esses outros tipos incluem: os funcionrios das organizaes internacionais e supranacionais, tais como o Banco Mundial, OCDE ou Comisso Europia. Essas instituies renem representantes de governos nacionais (e s vezes locais) em fruns especialmente dedicados a aperfeioar tecnologias de gesto, e engajam-se em papis de consultoria e proselitismo;
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consultores de gesto, contratados regularmente, seja para trabalhar como conselheiros especiais em instncias especficas de transferncia tecnolgica, ou para relatar aos fruns deliberativos os ltimos acontecimentos no setor privado; servidores pblicos de altos escales, recentemente aposentados, que freqentemente encontram-se em constantes viagens para prestar consultorias a outros governos; e alguns acadmicos h um nmero reduzido, porm crescente, de acadmicos que constam dos arquivos de governos nacionais e de agncias internacionais, e que so regularmente convidados a integrar equipes de consultoria a pases importadores de tecnologia, ou, simplesmente, para atuar em seu campo de especialidade, fornecendo insumos acadmicos em seminrios ou conferncias internacionais (Talbot e Caulfield, 2002, um exemplo desse tipo de trabalho). Na prtica, a transferncia de tecnologia de gesto de um pas para outro raramente um trabalho de um nico consultor (de qualquer um dos grupos acima). Em geral, esse um esforo de equipe, com grupos compostos de uma combinao de membros das categorias descritas acima. No melhor dos cenrios, tais grupos podem constituir em interessantes locais de trabalho uma mistura frutfera de experincias e perspectivas. No pior, os diferentes motivos e estilos cognitivos dos vrios tipos de consultores pode levar a uma irritao mtua e incoerncia, ou superficialidade, das orientaes que o grupo oferece. Muitos desses grupos de trabalho tero designado uma pessoa para agir como contato na administrao da jurisdio que importa a tecnologia. Algumas equipes podem at mesmo incluir um indivduo daquele pas como membro. Esse pode ser um papel crucial. Como indicado acima, a compreenso do contexto domstico as redes institucionais locais e dependncias, e a cultura polticoadministrativa do pas hospedeiro pode ser essencial para as chances de uma transferncia bem-sucedida. pouco provvel que a implementao da TQM em uma agncia russa que emite autorizaes para conduzir veculos se parea com a implementao da TQM em um hospital sueco. Sem o conselho pertinente a respeito da situao local, mesmo a equipe mais especializada encontrar dificuldades facilmente. Porm, mesmo com tal orientao, as coisas ainda podem sair do curso. Ter a pessoa que fornece as referncias locais razes pessoais para se envolver com o trabalho? Como pode o resto da equipe ter certeza da qualidade das dicas que recebe? Em suma, transferncias internacionais de tecnologias de gesto so raramente realizadas com base em uma relao de mim para voc. Elas freqentemente envolvem representantes de diferentes organizaes ou disciplinas, unidos para um determinado propsito e que devem trabalhar juntos, como uma equipe. O acesso ao conhecimento local , em geral, vital e muitas vezes difcil. Uma transferncia desse tipo no se reduz a uma publicao em papel couchet ou a uma apresentao em powerpoint ela , em si, um processo complexo, que deve ser bem gerenciado.
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Existe um idioma comum entre aquele que importa e aquele que exporta Muitas pessoas que estudaram ou participaram de transferncias internacionais de polticas e tecnologias tm histrias para contar a respeito das confuses ou divertidos mal-entendidos surgidos porque mais de um idioma era utilizado. Palavras podem ser enganosas, e mesmo quando tudo traduzido para um s idioma, os termos-chave podem ter conotaes distintas para os indivduos que tm outra lngua materna, geralmente em funo de associaes com experincias em seu prprios pases. Quando realizava meu trabalho comparativo sobre agncias executivas, fiquei muito espantado ao perceber que, mesmo entre holandeses, suecos e finlandeses quase todos fluentes em Ingls o termo agncia despertava expectativas distintas, em geral bastante diversas umas das outras, e quase sempre muito diferentes das que possuem os britnicos, j acostumados com as agncias do tipo Next Steps. (Pollitt et al. 2001). Esta no uma questo trivial, e sua importncia ampliada pelo fato de que aquilo que se comercializa internacionalmente no a prtica em si, mas sim palavras que descrevem a prtica: Agentes encarregados das reformas podem aprender a respeito delas por meio de relatrios escritos, assistindo palestras a respeito da experincia com as reformas durante curtas visitas a determinados pases, ou ainda de maneira mais indireta quando consultores ou pesquisadores contam-lhes a respeito de mudanas ocorridas em outros lugares. Dessa forma, o que vem sendo espalhado no a prtica em si, mas sim registros dessa prtica (Sahlin-Andersson, 2001:54). Comentrios finais Em termos do panorama dominante da cincia social, estamos aparentemente no estgio no qual reconhecemos a complexidade dos temas, e desenvolvemos alguns esquemas conceituais que nos ajudaro a mapear o que, suspeitamos, ir se mostrar um conjunto de variveis independentes importantes. Elas incluem a semelhana das metas entre os pases que importam e os que exportam, a simplicidade/complexidade da tecnologia em si, a semelhana institucional entre as jurisdies, sua compatibilidade cultural, entre outros. Uma srie de estudos de caso esclarecedores destacam a importncia de um ou mais desses fatores para o sucesso ou fracasso da transferncia (ver tambm o anexo do presente documento, do qual consta um exemplo mais detalhado). O que ns ainda no temos, entretanto, uma boa quantidade de trabalhos comparativos, em que a mesma estrutura conceitual aplicada a uma srie de transferncias de gesto, para analisarmos se algumas variveis, em certas circunstncias, figuram como mais significativas do que outras. Em termos gerais, possvel que as caractersticas,
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tanto da tecnologia quanto do contexto institucional para o qual ela est sendo importada, afetaro o resultado (Manning, 2001; Pollitt, 2003), mas fazer tal afirmao nada mais do que anunciar o primeiro passo da construo de um modelo. Em nvel mais bsico, h muito trabalho a ser feito para se operacionalizar alguns dos conceitos que figuram na literatura da transferncia de polticas at o momento. A compatibilidade cultural, por exemplo, sempre mencionada, mas como fazemos para mensur-la? Que tcnicas nos possibilitam distinguir entre a situao A, em que as diferenas culturais so substanciais, mas podem ser superadas, e a situao B, em que elas so to profundas, que a transferncia em questo teria poucas chances de sucesso? Uma vez que tenhamos avanado com a operacionalizao e as comparaes sistemticas, estaremos aptos a comear a entender as freqncias relativas dos diferentes tipos de abordagem e resultados. Ser que os governos normalmente vasculham seu portiflio de arranjos gerenciais correntes, identificando reas de maior debilidade, para ento procurar pela melhor compra no mercado internacional? Ou ser que ns estamos em um mundo mais kingdoniano, em que as solues tcnicas fluem, enquanto seus advogados esperam por um problema adequado para martelar e torcem por um breve momento de ateno poltica; fora do qual, podem-se espremer a autoridade e os recursos necessrios para a ao (Kingdon, 1984, Wolman, 1992:36)? Estudos de caso de transferncia parecem revelar a existncia dos dois tipos: o comprador racional e o modelo da lata de lixo de compra por impulso, quando um problema particularmente persistente precisa de um novo ajuste de legitimidade. O que ainda no sabemos consiste em qual a distribuio entre esses dois extremos, e se de fato o crescente interesse em transferncias significa que essa distribuio est se modificando. Finalmente, deveramos retornar ao tema do conhecimento gerencial em si. muito comum o pressuposto silencioso de que gesto , no momento, um campo com tantas certezas e conhecimentos invariveis que ele pode ser intercambiado em praticamente todo tipo de fronteiras organizacionais, legais, culturais, lingsticas, topogrficas. Os pra-quedistas do Banco Mundial ou da Arthur Andersen ou ainda o Gabinete do Primeiro-Ministro do Reino Unido vo correr o mundo ajudando os governos importadores de tecnologia a construir sistemas de indicadores de desempenho, sistemas de gesto financeira ou agncias com autonomia financeira. Eles facilitaro o aprendizado, construiro redes e compartilharo as melhores prticas. Os textos oficiais fazem crer que, em princpio, quase toda tcnica pode ser transferida. Na verdade, a categoria tecnologias de gesto especficas para um determinado tempo e lugar, e que no podem ser transferidas est de fato vazia ningum nunca se refere a ela. Afinal de contas, ajustes (muitas vezes no-especificados) podem ser feitos para atender s diferenas institucionais e culturais do pas importador. As fundaes
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epistemolgicas desse conhecimento gerencial so raramente discutidas. A possibilidade de que tecnologias amplamente utilizadas possam conter falhas ou contradies fundamentais no est na agenda (embora, claro, exista uma literatura crtica paralela que questiona o status desse ramo de especializao: ver, por exemplo, Power, 1996, sobre auditoria; ou Hood e Jackson, 1991, a respeito dos princpios da administrao pblica, ou Pollitt, 2003, captulo 7, falando de dar e receber conselhos sobre gesto pblica). O discurso oficial basicamente positivo, no sentido de que os problemas, na prtica, so encarados como desafios que exigem a aplicao de uma especializao ainda maior e de uma liderana mais forte, e no como sinais apontando para uma volta e uma tentativa em outra direo. Enquanto isso, novas carreiras para os novos especialistas esto emergindo. O advento da Internet e a facilidade das viagens areas permitem que as redes profissionais sejam realmente internacionais. A construo de uma categoria de especialistas internacionais em gesto pblica e de uma rede de instituies conectadas prossegue a passos rpidos. Ao mesmo tempo, a idia de solues caseiras para os problemas locais funcionrios locais trabalhando pacientemente para melhorar suas prprias prticas comea a parecer infundada e obsoleta. No nosso mundo globalizado da gesto, pressupe-se cada vez mais que a melhor soluo est com algum l fora, precisamos somente encontr-lo. Minha mensagem final de cautela a respeito dessa maneira de olhar os fatos. Os especialistas internacionais podem conhecer a tcnica, mas eles, geralmente, sabem pouco do contexto local e das funes especficas envolvidas. Apesar disso, o conhecimento funcional e contextual pode ser mais importante para o sucesso ou o fracasso de uma reforma do que o conhecimento da tecnologia propriamente dita. Somente se combinarmos a especializao em gesto tcnica, conhecimento funcional e ateno ao contexto local, poderemos ter esperana de preencher esse hiato na implementao da reforma na gesto pblica. A combinao efetiva desses trs ramos de conhecimento , em si, uma tarefa gerencial da mais alta importncia. Uma nota sobre a literatura Como foi indicado no incio deste documento, a literatura acadmica a respeito das transferncias internacionais de tecnologia de gesto pblica muito limitada (porm crescente). Existe, no entanto, uma outra literatura, muito maior, que pode conter idias bastante relevantes. Ela inclui a transferncia de polticas em geral, (Dolowitz e March, 1996; Rose, 1993; Stone, 1999), trabalhos sobre a difuso de inovaes (Halligan, 1996; Rogers, 1995) e anlises dos modos de propagao das tendncias gerenciais (Jackson, 2001; Pollitt, 2001). Parece claro que os conhecimentos derivados da transferncia de tecnologias de gesto entre jurisdies diferentes dentro de um mesmo pas podem-se mostrar bastante relevantes para o tema ainda mais complexo das transferncias entre pases.
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Anexo

Um exemplo de influncias contextuais na seleo de uma tecnologia de gesto

Um exemplo deve ajudar a ilustrar como os fatores contextuais podem interagir para restringir os tipos de abordagem gerencial que tm chances de se mostrar eficientes. Comparemos a gesto de uma escola secundria local com a gesto de uma agncia governamental que emite habilitaes para conduzir carros e caminhes. Primeiro, com relao possibilidade de padronizao, emitir habilitaes para conduzir veculos uma atividade muito mais padronizvel do que ensinar crianas. Uma carteira de motorista muito mais parecida com outra do que uma criana se parece com outra, e a gama de possibilidades de produzir o servio (emitir carteiras de motoristas, educar crianas) muito mais vasta para a escola do que para a agncia de habilitao de condutores. Portanto, muito mais fcil definir e mensurar o processo pelo qual uma carteira de motorista emitida do que o processo pelo qual uma criana educada. O primeiro , alm disso, mais simples, no sentido de que capacitar funcionrios, em geral, deveria ser um processo muito mais curto para preparar os instrutores de direo do que os professores. Professores so profissionais que gozam de considervel poder discricionrio no processo de ensinar e lidar com cada criana. Eles tm uma longa curva de aprendizagem, na medida que lidam com novos assuntos e diferentes tipos de alunos, e, gradualmente, acumulam experincia e uma ligao sentimental com o trabalho. Aqueles que emitem autorizaes para dirigir tm uma curva de aprendizagem muito mais curta, durante a qual eles atingem o domnio total de uma tarefa muito mais simples e padronizada. Segundo, com respeito possibilidade de observao dos produtos e resultados, dificilmente pode-se perceber a mesma diferena entre os dois servios. Registrar a emisso de uma carteira (produto) simples e direta. Registrar a concluso de um processo educativo muito complexo e caro. Geralmente, fazemo-lo por meio de exames, mas muito difcil garantir que estes sejam padronizados e meam todos os aspectos do processo educacional sobre o qual cada usurio da escola atribui valores significativos (por exemplo, aptides
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matemticas, criatividade, disciplina etc.). A cultura tambm infiltra-se aqui, porque pode ser difcil garantir que qualquer exame seja justo com os estudantes de bases culturais diferentes. Assim, os exames acabaram tornando-se uma indstria, que conta com grupos de especialistas para supervisionar, elaborar arranjos para definir e padronizar as pontuaes, e com uma comunidade de pesquisadores acadmicos para investigar se e at que ponto os exames (em diferentes matrias) realmente medem o que deveriam medir, de maneira confivel e imparcial. Com relao mensurao dos resultados, ela difcil para as duas organizaes. Qual seriam os resultados finais da emisso de carteiras de motorista? Evitar que motoristas pouco preparados cheguem s ruas e provoquem acidentes? Arrecadar recursos para o Estado? Fornecer ao Estado informaes sistemticas sobre quem dirige e quem no dirige? Em cada um desses casos, a emisso de carteiras de motorista somente uma parte da equao. Por exemplo, a identificao de motoristas ilegais e pouco preparados depende mais da polcia do que da agncia que emite as licenas. As dificuldades so ainda maiores para a escola. Quais deveriam ser os resultados de longo prazo da educao? Uma populao que sabe ler, escrever e contar? Uma populao adulta que sabe distinguir o certo do errado e possui a disciplina necessria para governar seus prprios atos de maneira apropriada? Uma populao civilizada que compreende as noes de civismo e capaz de apreciar as artes e o artesanato? Uma populao domesticada que adquiriu as aptides bsicas para cozinhar e limpar e consertar seu carro e cuidar de sua prpria sade? Todas as alternativas acima? Mas como podemos medir esses resultados de longo prazo e mesmo que possamos e o faamos em que medida eles podem ser atribudos influncia da escola, e no orientao dos pais, televiso, Internet, grupo de amigos, ou outros fatores que possam interagir para influenciar uma pessoa jovem? Se passamos para o terceiro ponto relevncia poltica fica claro que carteiras de motorista so menos politicamente relevantes para a mdia (embora isso possa mudar rapidamente, caso o sistema entre em colapso e os motoristas no possam obter suas habilitaes para dirigir como o escritrio de emisso de passaportes britnico descobriu nos anos 90). A educao sempre um tema relevante, em parte porque acredita-se que ela afeta vrios aspectos de nossas vidas muito mais do que a posse de uma habilitao para conduzir. Muitos pais se interessam pela educao de seus filhos, o que obriga os polticos a tambm se interessarem por ela. No entanto, nem sempre uma escola local estar nas manchetes da imprensa, assim podemos afirmar que, na prtica, a relevncia poltica de uma nica escola mediana, ao passo que a da agncia de habilitao baixa. Em quarto lugar, o impacto das conseqncias. Nenhuma organizao tem em seu trabalho conseqncias to importantes como o Corpo de Bombeiros, um servio de ambulncia ou a central de controle de trnsito. No entanto, o impacto da
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educao enorme, apesar de diluda em um longo perodo de tempo. O sucesso ou fracasso escolar afeta definitivamente nossas chances na vida. A maioria dos pais (e das crianas tambm) est atenta a isso, e portanto tem enorme interesse no funcionamento da escola. Em comparao a isso, o funcionamento da agncia de habilitao de condutores tem muito menos conseqncias. verdade que pode ser irritante e mesmo muito inconveniente se algum com direito a uma carteira de motorista no conseguir obt-la ou precisar esperar muito para receb-la, mas isso normalmente no altera o curso de sua vida da mesma forma que a educao o faz. Nem se pode traar uma equivalncia entre os poucos minutos que perdemos preenchendo um formulrio de solicitao de carteira de motorista para dirigir com os anos da vida que passamos na escola. O Quadro 1, a seguir, resume essa situao. Quadro 1 Agncia de habilitao de Escola de Ensino Mdio condutores Possibilidade de padronizao Observao dos produtos e resultados Relevncia poltica Impacto das conseqncias alta alta (produtos) mdia (resultados) baixa (geralmente) baixo baixa mdia (produtos) baixa (resultados) mdia a alta mdio a alto

At este ponto partimos do pressuposto de que ambas as organizaes esto operando dentro de um mesmo sistema politico-administrativo e mesma cultura de servio pblico. Agora, mudemos os termos de comparao e analisemos os efeitos contextuais de diferentes sistemas e culturas. Poderamos comparar, por exemplo, uma agncia de habilitao em um pas rico e estvel da Europa Ocidental com outra de um pas mais pobre da Europa Oriental, que enfrenta a transio do regime sovitico para a democracia liberal e a economia de mercado. No pas da Europa Ocidental, existe um servio pblico estvel, e razoavelmente bem-equipado e respeitado. O nvel de corrupo baixo. As instituies e os hbitos de accoutability pblica esto bastante entrosados. A agncia de habilitao pode desfrutar de grande autonomia dentro de uma estrutura previamente definida e de um conjunto de formas de mensurao do desempenho. O ministrio e a agncia nacional de auditoria esto bem-equipados para acompanhar seu desempenho e existe um alto nvel de confiana entre essas vrias instituies. No pas em transio, porm, o contexto muito diferente. O servio pblico visto com baixssima estima. Ele ainda identificado pela opinio pblica, com a antiga burocracia sovitica. Os salrios so baixos e o treinamento
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pouco valorizado. A corrupo generalizada. Os ministrios so incapazes de planejar e executar acordos para acompanhar o desempenho e no possuem autoridade para exigi-lo. A cultura da accountability pblica pouco desenvolvida. Em tais circunstncias, conceder autonomia para uma agncia que recebe dinheiro, como o caso de uma agncia de habilitao de motoristas, pode ser uma atitude bastante arriscada. Quais so as implicncias desses detalhes contextuais para a gesto das duas organizaes? Em nome da brevidade, restringirei meus comentrios questo do carter factvel de uma abordagem NPM. E comearei com o pressuposto de que examinamos tanto a agncia de habilitao quanto a escola em uma democracia ocidental, estvel e rica. Basicamente, o argumento seria o de que uma abordagem NPM iria provavelmente (ceteris paribus) adaptar-se muito bem agncia de habilitao, mas que a escola exigiria uma abordagem diferente. Consideremos, a seguir, algumas proposies. Os produtos da agncia de habilitao podem ser facilmente padronizados, avaliados em termos de custo e mensurados. Portanto, seria possvel desenhar um sistema com um pequeno nmero de indicadores de produto e de custos, que capturariam os aspectos mais importantes do trabalho da agncia. Tal sistema poderia ser utilizado tanto para permitir que a alta gerncia orientasse a agncia e monitorasse os problemas que surgissem, quanto para os propsitos de accountability externa (para o ministrio de origem, o parlamento e o pblico). Os resultados seriam facilmente explicveis e se insatisfatrios modificveis em um curto perodo de tempo. Desse modo, o processo de gesto aconteceria sem muita interveno poltica ou interesse da imprensa assim o tempo da alta gerncia poderia ser dedicado s tarefas operacionais e ao planejamento estratgico de melhorias do sistema no futuro. Se erros individuais fossem cometidos, seria pouco provvel que as conseqncias fossem ameaadoras ou irreparveis, ou mesmo muito vultosas. Como pode ser relativamente fcil especificar e calcular os custos dos produtos, tambm seria possvel considerar a contratao externa da funo habilitadora. Ela poderia ser tratada como um pacote razoavelmente bem-entendido de atividades. As coisas so bem diferentes na escola. O nvel baixo de padronizao requer que muito tempo da gerncia, seja gasto com casos pouco usuais ou sem precedentes (o que devemos fazer com a nova menina cujos pais acabaram de chegar da Guiana e que tem forte alergia a derivados do leite? Como lidar com o menino da 4a srie cujas notas so excelentes, mas que parece estar liderando uma gangue? Qual o melhor tipo de software de matemtica a ser comprado, agora
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que o velho est chegando ao fim da sua vida til?). Esse tipo de questes exige uma discusso profissional com os funcionrios, e tem muito mais chances de ser implementado efetivamente se algum tipo de consenso for alcanado. claro que um conjunto de indicadores de desempenho (produtos resultados de provas, nvel de assiduidade das aulas etc) seria bastante til, mas dificilmente capturaria a vasta gama de metas e atividades da escola. Assim, muitos outros fatores importantes deveriam ser considerados juntamente com os resultados mensurados. Alm de tudo, mesmo os resultados padronizados necessitariam de uma considervel dose de interpretao e discusso seus significados no seriam necessariamente bvios, especialmente para os pais e para a imprensa. Por exemplo, uma queda nos resultados de matemtica deste ano pode ser atribuda sbita partida do antigo professor de matemtica aps um ataque cardaco e dificuldade em encontrar e contratar um substituto altura. Seria possvel esperar uma alterao somente temporria, porque agora um bom substituto foi encontrado e contratado. Por outro lado, os sinais de crescente violncia ou uso de drogas, embora no sejam mensurados como parte dos indicadores oficiais da escola, podem significar um problema muito mais srio, que exige a conversa com pais, alunos e funcionrios. Grandes erros ou omisses podem ter srias conseqncias, incluindo a ameaa psicolgica ou fsica das crianas, ou mesmo a perda da vida. Toda essa inconstncia deve ser enfrentada ao lado de um pblico muito mais interessado de pais, imprensa local, polticos locais e (s vezes) autoridades nacionais do que seria o caso da agncia de habilitao. Gerenciar uma escola, portanto, exige habilidade de explicao e negociao no s com colegas, mas tambm com muitos atores externos envolvidos pais, professores, imprensa local etc. A dimenso diplomtica e representativa da gerncia normalmente de grande importncia para um diretor. Uma percepo aguda de justia, compaixo ou direitos da criana no longo prazo tem, indubitavelmente, um papel muito mais proeminente do que no caso da agncia de habilitao. Em resumo, a capacidade de anlise decisria extremamente valiosa para o diretor. A gesto operacional dos processos padronizados ainda importante, mas no central, como no caso da agncia de habilitao. A pura distribuio de ordens aos subordinados, no estilo burocrtico, provavelmente criaria uma escola muito infeliz em pouco tempo. Em suma, o tipo de abordagem que levaria ao sucesso a gesto de uma dessas organizaes dificilmente serviria para a outra. Finalmente, agora podemos passar para o diferente contexto cultural de um Estado menos rico, em Estado de transio. Ao passo que as distines funcionais entre as duas organizaes ainda se aplicam, o contexto cultural e sistmico um tanto diferente. Embora em teoria fosse possvel administrar a agncia de habilitao em um estilo NPM, estabelecendo padres rgidos de mensurao de desempenho, isso seria, na prtica, muito arriscado. Portanto, antes de estabelecer um regime autnomo de trabalho, seria sbio garantir que determinadas exigncias
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fossem cumpridas. Primeiro, o ministrio deve ter a capacidade, em termos de pessoal e capacitao, de estabelecer metas e monitor-las. Segundo, os sistemas de contabilidade e auditoria devem possibilitar que o ministrio e os auditores externos detectem qualquer sinal de corrupo. Terceiro, preciso que haja alguns incentivos para encorajar os funcionrios a cumprir com suas metas se as metas forem somente cifras aleatrias constantes de documentos de planejamento, porque os funcionrios, em geral, deveriam se preocupar com elas? H, provavelmente, muitos outros pr-requisitos importantes, mas esses servem para ilustrar a questo. Tambm est claro que montar uma tal agncia e coloc-la em bom funcionamento no trabalho para poucas semanas. Uma longa preparao ser necessria para reduzir os riscos de resultados indesejados. A lio que tiramos que as tcnicas da NPM (ou de quaisquer outras tecnologias de gesto) podem funcionar, mas somente se pensadas com muito cuidado em termos de sua adequao para a funo e para o contexto administrativo e cultural.

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