LAS POLTICAS EDUCATIVAS EN ARGENTINA: HERENCIAS DE LOS 90, CONTRADICCIONES Y TENDENCIAS DE NUEVO SIGNO*

M F** N G***

RESUMEN: El artculo analiza las polticas educativas en Argentina a partir del ao 2003, en el marco de las contradicciones en las orientaciones socio-econmicas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambio respecto de las polticas hegemnicas de la dcada de los 90. El anlisis se divide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de las polticas educativas durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracterizadas por transformaciones importantes a nivel de la legislacin y menores avances en trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El segundo perodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las polticas destinadas a la inclusin social. Palabras clave: Polticas educativas. Derecho a la educacin. Estado. Reforma educativa. Desigualdad.

E A: 1990,
ABSTRACT: This paper analyzes the education policies in Argentina from 2003 onwards, amidst socio-economical guideline contradictions in a dynamics of continuity and change in the policies that used to prevail in the 1990s. Such analysis is divided into two periods: The rst one is the Nestor Kirchner administration (2002-2007), whose characteristics were transformations at the level of legislation and minor advances in terms of concrete policies to guarantee their enforcement; the second one is the current Cristina Fernndez de Kirchner administration (2007-2011), whose policies are directed towards social inclusion. Key words: Education policies. Right to education. State. Education reform. Inequalities.

Este trabajo se inscribe dentro del Proyecto de investigacin F112, Los modos de construccin de la poltica pblica en el campo educativo, con sede en el Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Buenos Aires (), Argentina. Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin, profesora e investigadora de la Universidad de Buenos Aires (). E-mail: mfeldfeb@lo.uba.ar Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin, profesora e investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento () y de la . E-mail: gluzn@yahoo.com.ar

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P A: 1990,
RSUM: cet article analyse les politiques dducation en Argentine partir de 2003 dans le cadre des contradictions des orientations socioconomiques et de tendances aussi bien la continuit quau changement des politiques hgmoniques des annes 1990. Cee analyse est divise en deux priodes: la premire est celle du gouvernement Nestor Kirchner (2002-2007), caractris par des transformations au niveau lgal mais peu de progrs en termes de politiques concrtes pour garantir leur application ; la seconde est celle des politiques actuelles du gouvernement Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011) qui rvle des progrs vers linclusion sociale. Mots-cls: Politiques dducation. Droit lducation. tat. Rforme de lenseignement. Ingalits.

Introduccin
mrica Latina est atravesando por una coyuntura compleja y contradictoria en la que convergen gobiernos de nuevo signo con otros que continan aplicando polticas de corte neoliberal vinculadas con el modelo del Consenso de Washington. Las consecuencias de los procesos de reforma del Estado y de aplicacin de las polticas derivadas del modelo neoliberal, han sido similares en casi todos los pases de la regin en trminos de primaca del sector nanciero de la economa, polarizacin social, profundizacin de la pobreza y crecimiento del desempleo; y disolucin de los lazos de integracin ciudadana fundados en polticas de aspiracin universal, entre otras. En forma esquemtica podemos sealar la presencia de tres tipos de Estado en Amrica Latina: los neoliberales, donde Mxico constituye uno de los ejemplos emblemticos; los pases que buscan refundar el Estado como Bolivia, Ecuador y Venezuela y los estados que recomponen capacidad regulatoria y de inversin, como en los casos de Brasil y Argentina (Sader, 2008). El denominador comn de los gobiernos de nuevo signo en la regin es la relativamente amplia oposicin al consenso poltico reformista de los 90 y la recuperacin de la centralidad del Estado en la implementacin de polticas ms inclusivas (Moreira et al., 2008). Sin embargo, estas polticas siguen conviviendo con viejas modalidades de intervencin estatal. En el caso de la Argentina, una profunda crisis no slo econmica sino tambin poltica culmin con la renuncia del Presidente Fernando De La Ra en diciembre de 2001.1 El perodo de recuperacin que se inicia luego de las elecciones presidenciales del 2003 ha sido objeto de anlisis e interpretaciones encontradas entre aquellos que plantean que no hay cambios sustantivos en la matriz de redistribucin social a pesar de las mejoras en el nivel de ocupacin y en los salarios (Basualdo, 2008; Bonnet, 2008), y los que sostienen que se est en condiciones de transitar hacia un nuevo patrn

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de acumulacin (Tenewicki, 2007). Entre unos y otros, los anlisis que consideran que no hay ni continuidad lineal ni ruptura radical (Svampa, 2007). Algunos estudios destacan la recuperacin del poder poltico frente a la lgica economicista de los 90 pero se observa una escasa eciencia administrativa para fortalecer la poltica pblica a largo plazo (Aronskind, en prensa); otros la recuperacin del papel del Estado en la implementacin de polticas sociales hacia la ciudadana aunque sin superar los mecanismos de control propios de los modelos asistencialistas (Hintze y Costa, 2010). En este trabajo, nos proponemos analizar las poltica educativa a partir del 2003 en el marco de profundas contradicciones en las orientaciones socio-econmicas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambio respecto de las polticas hegemnicas de la dcada de los 90. El anlisis se divide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de las polticas educativas durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracterizadas por transformaciones importantes a nivel de la legislacin y menores avances en trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El segundo perodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las polticas destinadas a la inclusin social. Recuperaremos en primera instancia en forma esquemtica las principales caractersticas de los 90 para luego identicar la presencia de polticas de viejo y nuevo signo en el campo educativo en la Argentina.

La transformacin educativa de los 90

El proceso de transformacin educativa desarrollado durante la dcada de los 90 se inscribe en el proceso de reforma del Estado y de descentralizacin, privatizacin y desregulacin de los servicios sociales, encontrando puntos de coincidencia con los procesos de reforma estructural que se implementaron en casi todos los pases de Amrica Latina. Los cambios en la regulacin estatal direccionaron, en buena medida, las reformas implementadas. El neoliberalismo argentino se caracteriz ms que por la construccin de un Estado mnimo, por un proceso de reingeniera estatal bajo la retrica de lograr un Estado eciente que no interera en la eciencia del mercado ; ms que un vaciamiento o achicamiento del Estado, se trat de su reorientacin e institucionalizacin en un sentido especco: el de la limitacin administrativa del poder del demos en el proceso de conguracin de la poltica pblica (Morresi, 2007). La recentralizacin en trminos de regulacin poltica fue una caracterstica distintiva del accionar estatal en los 90, limitando la soberana de las jurisdicciones en la denicin de polticas.

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Estos cambios fueron desplazando la responsabilidad del Estado hacia las instituciones y los sujetos en el marco de las nuevas orientaciones de las polticas sociales. La poltica social del modelo del Estado de Bienestar Keynesiano de aspiracin universalista y, de acuerdo con la legislacin, con derechos accesibles para todos los ciudadanos experiment una reorientacin vinculada con la focalizacin en grupos meta y la lucha contra la pobreza (Stahl, 1994). El Presidente Menem (1989-1999) llev a cabo durante sus dos presidencias una reforma de carcter fundacional tendiente a expandir el sistema educativo sobre nuevas bases.2 La autodenominada transformacin educativa busc establecer nuevos criterios de gestin en el funcionamiento del sistema basados en los principios de autonoma y responsabilidad individual por los resultados educativos. Los cambios tambin estuvieron destinados a la contencin de los sectores socialmente excluidos (Feldfeber, 2003). La legislacin constituy uno de los instrumentos fundamentales que apuntal la reforma. Entre las principales bases que orientaron la transformacin encontramos la Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario (n. 24.049, sancionada en 1991 y promulgada en 1992) mediante la cual se transrieron las instituciones de dependencia nacional hacia las provincias y la Ciudad de Buenos Aires; la Ley Federal de Educacin () (n. 24.195, 1993) que fue la primera ley nacional que abarc todo el sistema educativo y el Pacto Federal educativo (suscripto en 1994 y convertido en Ley n. 24.856 en 1997) como herramienta para concertar federalmente las acciones y los recursos para la implementacin de la . Tambin se sancion la Ley de Educacin Superior (n. 24.521, 1995) que plasma un modelo de estado evaluador asociado a la lgica de mercado y se modic, en la Reforma Constitucional de 1994, la clusula acerca de las leyes de organizacin y de base del sistema educativo que debe sancionar el Congreso que incluye juntos los principios de gratuidad y equidad3 (art. 75, inc. 19). La introdujo profundas transformaciones en la organizacin del sistema, estableci una nueva estructura acadmica y extendi a 10 aos la obligatoriedad escolar. En funcin de la ley se denieron Contenidos Bsicos Comunes y se implement un Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad. Tambin se establecieron mecanismos de acreditacin y evaluacin de las instituciones de educacin superior. El papel del Estado se presenta en forma ambigua: en algunos aspectos aparece como principal e indelegable y en otros como subsidiario o secundario otorgando un rol importante a las familias, la Iglesia y el sector privado. Por otro, concentra las funciones de control en manos del gobierno central. Esto se deriva tanto del importante rol del en el logro de los consensos para la implementacin de la Ley como de las funciones que se le asignan en el texto de la Ley a este Ministerio sin escuelas (Paviglianiti, 1993). La Ley incluy a la educacin privada dentro del concepto de lo pblico, diferenciando por el tipo de gestin: educacin pblica de gestin estatal y

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educacin pblica de gestin privada (Feldfeber, 2003). En materia docente las polticas estuvieron centradas, luego de la transferencia de las Instituciones de Formacin Docente de dependencia nacional a los estados subnacionales, en las demandas de profesionalizacin y autonoma y en la discusin de nuevos criterios para denir la carrera laboral de los docentes. Para compensar las desigualdades se desarrollaron polticas asistenciales y compensatorias a travs del Plan Social Educativo (). Las polticas focalizadas compensatorias constituyen un ejemplo paradigmtico de esta forma de intervencin estatal. Se proponen compensar las desigualdades de origen de los estudiantes concentrando los recursos en la poblacin objetivo: los ms pobres entre los pobres. Estas polticas se fundaron en el principio de equidad, concebida como no dar lo mismo a quienes no son iguales, y se convirtieron en la estrategia de combate a la pobreza a travs de las distintas lneas de accin desarrolladas desde el que funcion desde 1993 hasta 1999 y que incluy entre sus iniciativas: infraestructura escolar; material didctico, tiles escolares, estmulo a las iniciativas escolares y becas para estudiantes cuyas condiciones econmicas ponan en riesgo la continuidad de los estudios. El oper centralizadamente, ya que la denicin de prioridades y lneas de accin se hicieron en el Ministerio Nacional, mientras que las provincias se limitaron a seleccionar las escuelas que deban entrar a los distintos programas que lo componan perdiendo soberana en la denicin de la poltica hacia sus escuelas (Gluz, 2009), a la vez que las escuelas perdan autonoma en denir sus propios proyectos que quedaron condicionados a las directivas del programa acerca del destino de los recursos (Duschastzky y Redondo, 2000). Este modo de hacer poltica, implic un cambio de los modelos de prestacin de aspiracin universal basados en la reciprocidad que supone la educacin como derecho y que se haba expresado a lo largo de la historia del sistema educativo nacional en la progresiva expansin de una educacin comn. La implementacin de la reforma de los 90 redeni el rol docente del Estado, traslad la responsabilidad a las jurisdicciones a la par que recentraliz mecanismos de control en manos del gobierno nacional; profundiz las diferencias entre las jurisdicciones y las tendencias a la fragmentacin del sistema; agudiz los irresueltos problemas del federalismo; deslegitim el saber de los docentes frente al saber de los expertos y coloc a los estudiantes en condicin de pobreza en el lugar de sujetos asistidos.

La poltica del gobierno del Presidente Nstor Kirchner (2003-2007)

Despus de la crisis de nes de 2001 y principios de 2002 y de un perodo de transicin caracterizado por la inestabilidad institucional, la mega-devaluacin de la moneda (con la consecuente baja del salario real), el aumento del desempleo y la

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instalacin de la protesta social en las calles, el gobierno de Nstor Kirchner implement una poltica econmica centrada en la recuperacin del mercado interno y del empleo. El ncleo central de esta estrategia fue la poltica cambiaria, que consisti en mantener un tipo de cambio real alto, que sirvi a la vez para proteger a la industria nacional de la competencia externa y a impulsar las exportaciones. Esta poltica potenci el crecimiento econmico (que en el perodo 2003-2007 fue de un 40%), ayudado por un cambio de precios relativos favorable a los productos de exportacin del pas, que permiti contar por primera vez en dcadas, con supervit externo y scal conjuntos. Luego del default declarado en 2002, el peso de la deuda pblica se redujo signicativamente, pasando del 139,1% del en 2003 al 51% del en 2007. Este resultado estuvo inuido por un lado, por la renegociacin que se llev a cabo en 2005, y por otro por efecto del fuerte crecimiento de la economa. El crecimiento de las reservas tambin permiti saldar la deuda pendiente con el en 2005 y ampliar de este modo el margen de la autonoma en la determinacin de las polticas internas. El crecimiento de la economa fue motorizado fundamentalmente por el sector productivo, a diferencia del crecimiento vinculado al sector nanciero y de servicios no transables que caracteriz a la dcada del 90 (Aronskind, en prensa). No obstante, persisten los debates sobre la continuidad, con algunos retoques, del modelo econmico impuesto desde la ltima dictadura militar (Tenewicki, 2007). Los impactos sobre la reduccin de la pobreza fueron importantes, fundamentalmente por la disminucin del desempleo, y potenciados por algunas de las polticas gubernamentales, como la recuperacin de las convenciones colectivas de trabajo como instrumento de negociacin salarial, la recomposicin de los ingresos de los jubilados, la incorporacin de 2 millones de beneciarios al sistema jubilatorio, entre otras. Tambin contribuy la progresiva implementacin de planes que promovieron formas asociativas y autogestivas de trabajo, sustentados en la concepcin del trabajo como mecanismo de inclusin. Sin embargo, estas polticas an permanecieron ligadas a los patrones asistenciales de la dcada anterior (Hintze, 2006). A partir del ao 2003 se revierte la tendencia al aumento de la desigualdad, sin embargo la reduccin de la brecha entre los sectores ms ricos y ms pobres de la poblacin apenas se ubica en los niveles que tena a mediados de los 90, lejos de la distribucin de la riqueza que en los 70 colocaban al pas entre los ms igualitarios de Amrica Latina. En el 2007, en un contexto de alto crecimiento, comenzaron a surgir las presiones inacionarias, que no se haban producido anteriormente debido a que exista una importante capacidad ociosa en casi todos los sectores productivos. La estrategia del gobierno de intervenir el Instituto Nacional de Estadstica y Censos () y de alterar las mediciones del ndice de Precios al Consumidor (), no slo no ayud a

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controlar la inacin, sino que gener desconanza en las estadsticas ociales y una proliferacin de mediciones alternativas de consultoras privadas que alimentaron las expectativas inacionarias. Asimismo, resta credibilidad a las mediciones sobre la pobreza y sobre la mejora en las condiciones de vida de la poblacin. El rea en que se produjeron cambios ms signicativos fue la de los derechos humanos. El gobierno asumi como poltica de Estado la condena a la violacin de los derechos humanos durante la ltima dictadura militar (1976-1983), impuls la derogacin de las Leyes de Punto Final y de Obediencia Debida, sancionadas bajo presin militar durante el gobierno de Ral Alfonsn, y los indultos decretados por Carlos Menem, reabri las causas para que pudieran ser juzgados quienes haban sido indultados y descabez la cpula militar. Tambin se produjo el recambio de la Corte Suprema de Justicia. Como veremos, las ambigedades evidenciadas en el campo de las polticas sociales y econmicas del perodo tambin se expresaron en el campo educativo.

La poltica educativa del perodo y las transformaciones en el plano legislativo

La legislacin constituy el instrumento privilegiado para orientar las polticas educativas del perodo 2003-2007. En un primer momento a travs de las leyes se busc paliar algunas de las consecuencias ms nefastas de la implementacin de la . Sin embargo, en algunos casos, hubo ausencia de polticas para materializar los principios contenidos en las leyes, y en otros, la propia dinmica de funcionamiento del particular federalismo en nuestro pas, no logr generar las condiciones necesarias garantizar el efectivo cumplimiento de las mismas. En un segundo momento la derogacin de la y la sancin de una nueva Ley Nacional de Educacin constituy un punto de quiebre relevante respecto de lo que fue la ley emblemtica de los 90. Durante el perodo 2003-2007 se sancionaron las siguientes leyes:4 Ley de Garanta del salario docente y 180 das de clase (n. 25.864, ao 2003). Fa un ciclo lectivo anual mnimo de 180 das efectivos de clase, para los establecimientos educativos de todo el pas y estipula que en caso de incumplimiento, los gobiernos provinciales debern adoptar las medidas necesarias a n de compensar los das de clase perdidos. Contempla la posibilidad de asistencia nanciera del Poder Ejecutivo Nacional para las jurisdicciones provinciales que no pudieran saldar las deudas salariales del personal docente, con el n de garantizar la continuidad de la actividad educativa. Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (n. 25.919, ao 2004), que prorrog por el trmino de 5 aos o hasta la aprobacin de una Ley de

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Financiamiento Educativo Integral el fondo creado en 1988 para otorgar aumentos salariales a travs de una suma ja para todos los docentes del pas, luego de que la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina () lograra mediante la protesta en la carpa blanca nacionalizar la discusin sobre el nanciamiento educativo. Ley de Educacin Tcnico Profesional (n. 26.058, ao 2005), que regula y ordena la Educacin Tcnico Profesional en el nivel medio y superior no universitario y la Formacin Profesional. Se propone entre sus objetivos estructurar una poltica nacional y federal, integral, jerarquizada y armnica en la consolidacin de la Educacin Tcnico Profesional, rea que fue totalmente relegada en la .5 Ley de Financiamiento Educativo (n. 26.075, ao 2005) estableci el incremento de la inversin en educacin, ciencia y tecnologa en forma progresiva, hasta alcanzar en el ao 2010 una participacin del 6% en el en funcin de objetivos establecidos como destino de las inversiones.6 La Ley busc incrementar la participacin relativa de la Nacin en el presupuesto consolidado destinado a educacin. La ley cre el Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente, para contribuir a compensar las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales se evale que, a pesar del esfuerzo nanciero y de las mejoras de la eciencia en la asignacin de los recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades. Ley Nacional de Educacin Sexual Integral (n. 26.150, ao 2006), que establece que todos los estudiantes tienen derecho a recibir educacin sexual integral en los establecimientos educativos pblicos, de gestin estatal y privada de las jurisdicciones nacional, provincial, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y municipal. Ley de Educacin Nacional (n. 26.206, ao 2006). Por ltimo, nos detendremos por su alcance y centralidad en la Ley de Educacin Nacional (). La derogacin de la y su sustitucin por una nueva Ley de Educacin Nacional constituy un acto simblico de cambio del rumbo y expresin en el campo educativo del quiebre del consenso reformista de los 90. Sin embargo, la ley evidencia tanto elementos de ruptura como continuidades con lo establecido en la reforma de la dcada de los 90. Estas tendencias encontradas se expresan tanto en el proceso previo a la denicin de la ley como en su articulado nal. En trminos de procedimientos, aunque no constituye la expresin de un consenso social amplio, incorpor al dilogo a distintos sectores sociales, entre ellos a

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los sindicatos docentes. Sin embargo, aunque se present ocialmente como una estrategia de participacin, el mecanismo de consulta ha sido cuestionado en tanto no se generaron las condiciones en trminos de espacios, tiempos y circulacin de informacin y tampoco se denieron los procedimientos a travs de los cuales las diferentes opiniones fueron ponderadas e incorporadas a la propuesta nal (Feldfeber, 2006). Efecto probablemente de las limitaciones del proceso de consulta, pero tambin de las histricas relaciones de poder entre Estado, Iglesia y otras corporaciones, muchas de las deniciones sobre la educacin pblica de los 90 perduran en el texto de ley junto con otras que expresan sentidos contrapuestos. El primer aspecto a destacar es la conceptualizacin de la educacin como bien pblico y como derecho social y la centralidad del Estado en la garanta de este derecho. Estos principios se yuxtaponen con la formulacin de la educacin como un derecho personal y con el rol de la familia como agente natural y primario de la educacin tal como lo estableca la de 1993. Otro aspecto central se vincula con la necesidad de establecer una estructura acadmica comn. La Ley de Educacin Nacional modica nuevamente la estructura de niveles y ciclos que haba sido reformada con la e implementada de modo dispar en cada una de las provincias. Vuelve a los niveles de educacin primaria y secundaria (en lugar de la Educacin General Bsica y el Polimodal) pero sin lograr unicar la duracin de cada uno de estos dos niveles, postergando a futuro esta cuestin central que se vincula con la unicacin del sistema. Como ejemplo, la Provincia de Buenos Aires que concentra aproximadamente el 40% de la matrcula del pas cuenta con una educacin primaria de 6 aos y una secundaria de igual duracin; mientras que su vecina Ciudad de Buenos Aires, tiene una escuela primaria de 7 aos y una secundaria de 5 aos, lo que genera dicultades en la equiparacin entre las trayectorias escolares de los estudiantes de estas jurisdicciones. No menos polmica resulta la cuestin del federalismo, si bien, el conjunto de las leyes sancionadas en el perodo incluyen en mayor o menor medida aspectos relativos a la gestin federal de la educacin dotando de un mayor protagonismo al Estado nacional en lo relativo a la direccionalidad de la poltica educativa y, a los intentos de integracin del sistema, persisten los problemas vinculados con la articulacin de las polticas nacionales y jurisdiccionales para garantizar el derecho a la educacin. Problema que trasciende el campo educativo y se vincula, entre otras cuestiones, con el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Hay que recordar que, la federalizacin del sistema de la dcada de los 90 no signic su democratizacin ni la superacin de las desigualdades entre las jurisdicciones. Sin desconocer que se trata de un sistema federal, la cre el Consejo Federal de Educacin () que reemplaz al Consejo Federal de Cultura y Educacin. Al igual que el anterior Consejo es el organismo de concertacin, acuerdo y

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coordinacin de la poltica educativa nacional, que debe asegurar la unidad y articulacin del Sistema Educativo Nacional. Est presidido por el Ministro de Educacin e integrado por las autoridades responsables de la conduccin educativa de cada jurisdiccin y tres representantes del Consejo de Universidades. A diferencia de lo que suceda anteriormente, la ley estableci que las resoluciones del sern de cumplimiento obligatorio, cuando la asamblea as lo disponga, de acuerdo con la reglamentacin que la misma establezca para estos casos. Sin embargo no queda claro si este principio que permite al Consejo tomar decisiones de carcter vinculante para dotar de unidad al sistema, puede entrar en contradiccin con la autonoma de las provincias para denir las polticas para las escuelas que se encuentran bajo su jurisdiccin. Novick de Senn Gonzalez (2008) considera que la idea de una ley nacional proporciona un sentido de integracin social y busca reforzar el sentido de nacionalidad que estaba ausente en la del ao 2003. En lo que respecta las polticas de formacin docente, la cre el Instituto Nacional de Formacin Docente () como organismo regulador nacional responsable de impulsar polticas de fortalecimiento que articule los niveles nacional, jurisdiccional e institucional. Cuenta con el asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por representantes del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, del , del Consejo de Universidades, del sector gremial, de la educacin de gestin privada y del mbito acadmico. Se extendi a cuatro aos la duracin de la formacin inicial y se estableci la capacitacin gratuita como obligacin del Estado hacia el sistema pblico de educacin. En las propuestas para el sector docente observamos un desplazamiento discursivo desde las polticas basadas en los imperativos de la profesionalizacin de los 90 hacia modelos de desarrollo profesional de los docentes. Sin embargo, queda el interrogante de si se trata slo de un cambio de lenguaje o si estamos asistiendo a nuevos modos de denir e implementar las polticas para y con los docentes (Feldfeber, 2010). Por ltimo, uno de los temas a nuestro juicio ms sensibles, es el haber sostenido la concepcin de que todas las escuelas son pblicas, centrando las diferencias en la gestin: estatal o privada (Feldfeber, 2003). Sobre la base de esa denicin, se incorporan dos nuevos tipos de gestin: las escuelas de gestin social y cooperativa, reconociendo de este modo las experiencias educativas que desde la crisis estn desarrollando distintas organizaciones de la sociedad, incluidos los nuevos movimientos sociales (Gluz, 2008). En lo que respecta a las polticas en materia de educacin superior, si bien existe cierto consenso generalizado acerca de la necesidad de derogar la cuestionada Ley de Educacin Superior sancionada en 1995, no podemos armar que se haya instalado una nueva agenda que de cuenta de una ruptura signicativa respecto de

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la agenda reformista instalada en los 90 en torno al modelo del estado evaluador. Los trabajos de Chiroleu (2006) y Suasnabar (2005) sealan que a pesar de ciertos avances, como por ejemplo el incremento del presupuesto en ciencia y tecnologa, hay una inercia o continuidad de la agenda de los 90 y una ausencia de una poltica integral en materia de educacin superior.

Las polticas socio-educativas y las crticas al asistencialismo

Las polticas hacia los sectores ms vulnerables en el campo escolar expresaron cambios fundamentalmente en los discursos acerca de la relacin entre pobreza y educacin. El primero de ellos es el desplazamiento de la preocupacin por la equidad a una mayor preocupacin por la inclusin, la igualdad y la necesidad de reinstalar polticas de inspiracin universal. Se establecieron as becas estudiantiles destinadas a la poblacin no escolarizada para que reingrese al sistema junto con propuestas institucionales de acompaamiento a travs del Programa Nacional de Inclusin Escolar y sus componentes Volver a estudiar y Todos a la escuela.7 No obstante, junto con estas nuevas becas se mantuvieron las becas del de carcter focalizado y meritocrtico, destinadas a un cupo de estudiantes en condicin de vulnerabilidad. La misma ambigedad caracteriz al Programa Integral para la Igualdad Educativa (), que reemplaz al como intervencin hacia las escuelas que atendan a la poblacin de mayor vulnerabilidad y que confront con el discurso de la carencia de los estudiantes enfatizando las condiciones de enseanza y partiendo de la idea de que todos pueden aprender. Se deni como una propuesta transversal que buscaba sostener polticas comunes para todo el nivel. Sin embargo, junto a estos cambios, mantuvieron mecanismos de intervencin propios de los 90, como la modalidad de organizacin por programa, con un equipo especco, con rituales y prcticas propias, que establecieron una identidad diferente a la de las escuelas comunes: el ser escuelas (Gluz y Chiara, 2007). Otro cambio que se expres en el pero tambin en otras polticas como en las de formacin docente, fue la construccin, an incipiente, de una dinmica de trabajo ms federal frente a las intervenciones directas sobre las provincias o sobre las escuelas tpicas de los aos 90 (Gluz, 2009). Uno de los propsitos del fue fortalecer el acompaamiento al trabajo que venan desarrollando las jurisdicciones de modo de no imponer un nico esquema de trabajo. Sin embargo, no hubo una poltica activa en trminos de mejorar la tecno-burocracia provincial. El resultado fue que aquellas menos dependientes econmica y profesionalmente de la nacin pudieron apropiarse de las orientaciones nacionales redenindolas en funcin de las problemticas propias del nivel priorizadas por la gestin provincial; mientras que en aquellas provincias con altos ndices de vulnerabilidad y que por lo tanto

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contaban con una mayor cantidad de escuelas , con menor presupuesto provincial para el desarrollo de lneas propias de actuacin, equipos regulares ms reducidos y con menor capacidad de gestin estatal, adoptaron los lineamientos nacionales sin variaciones y sin redenir la relacin con el nivel central prevaleciente en los 90 (Gluz y Chiara, 2007). En sntesis, las transformaciones en la poltica educativa del perodo muestran importantes avances y no pocas ambigedades. Los cambios legislativos y en la poltica nacional permitieron un incremento aunque an insuciente de la inversin educativa, el establecimiento de un piso salarial docente en todo el pas, un intento de recuperar polticas de inspiracin universal y una mayor preocupacin por la articulacin del sistema educativo federal. No obstante, no se avanz en la discusin respecto de qu es lo pblico en educacin sosteniendo la denicin de las escuelas en funcin del tipo de gestin (estatal, privada, social y cooperativa), continuaron con modalidades de intervencin por programas hacia los sectores en condicin de pobreza superponiendo objetivos universales y particulares y no se han logrado articular polticas que ayuden a resolver los problemas de larga data vinculados con la gestin federal de la educacin y con la fragmentacin del sistema.

Las actuales polticas del Gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner

Cristina Fernndez de Kirchner, primera mujer presidenta electa por el voto popular, asume en diciembre de 2007, recibiendo el bastn de mando por parte de su esposo, el ex presidente Nstor Kirchner. Al poco tiempo de asumir cre el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, cuya misin es orientar la ciencia, la tecnologa y la innovacin al fortalecimiento de un nuevo modelo productivo que genere mayor inclusin social y mejore la competitividad de la economa Argentina, bajo el paradigma del conocimiento como eje del desarrollo. En el ao 2008 se sancion la Ley n. 26.241 que transform en poltica de Estado el Programa de repatriacin y vinculacin con cientcos argentinos que residen en el exterior (Races). En su primer ao de gobierno, que se plante como profundizacin del rumbo iniciado en el 2003, nacionaliz la aerolnea de bandera que haba sido privatizada en los `90. Una de las decisiones de mayor envergadura fue la re-estatizacin del sistema jubilatorio, poniendo n al sistema de capitalizacin individual administrado por empresas privadas que funcion desde el gobierno de Carlos Menem. En trminos legislativos, logr la aprobacin de la Ley de Servicios Audiovisuales en reemplazo de la ley vigente desde la ltima dictadura militar y la Ley de

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Matrimonio igualitario que permite el matrimonio entre personas del mismo sexo. Ambas iniciativas signicaron y signican duros enfrentamientos con importantes grupos econmicos de los medios de comunicacin y con la jerarqua eclesistica. Los enfrentamientos con la fraccin agraria del poder econmico, cuando el gobierno intent imponer retenciones mviles a la renta extraordinaria del sector sojero, generaron uno de los conictos ms serios que vivi el pas luego de la crisis del 2001 y que termin con una derrota del gobierno en el parlamento (Aronskind, en prensa). A nes del 2009, retomando los debates instalados por el Frente Nacional contra la pobreza, la presidenta estableci por decreto del (n. 1.602/09) la Asignacin Universal por Ho (). Se trata de una poltica que otorga una prestacin no contributiva a los sectores desempleados y a los empleados precarios similar a la que reciben los hos de los trabajadores formales. Si bien no se trata de una poltica estrictamente universal, puesto que slo apunta a aquellos sectores que no perciben la asignacin por medio del rgimen contributivo, el diseo del mismo avanza en una propuesta ms inclusiva. Quedan excluidos del benecio los trabajadores del sector informal que perciben ingresos mensuales que superen al Salario Mnimo Vital y Mvil vigente. A diferencia de los planes y programas asistenciales de las dcadas anteriores, la se integra dentro del conjunto de las polticas de seguridad social. Un aspecto destacado de la en el caso argentino es su magnitud ya que supera tanto en trminos relativos como en prestacin por hogar a todos los restantes programas de transferencias condicionadas de ingreso de la regin en Amrica Latina (representa actualmente 0,6% del y se prev que llegue al 0,8% del cuando se logre la meta de 4.000.000 de nios) (Agis et. al., 2010). En el decreto de la se reconoce que la medida no implica el n de la pobreza pero si ofrece una respuesta reparadora a una poblacin que ha sido castigada por las polticas econmicas de corte neoliberal y que la clave para una solucin estructural del tema de la pobreza se vincula con el crecimiento econmico y con la creacin constante de puestos de trabajo. El impacto de esta medida en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin es difcil de evaluar por los problemas, anteriormente mencionamos, en la medicin por parte del de variables tan centrales como el nivel de pobreza y la inacin.

Polticas sociales y escolarizacin

La est sujeta a condicionalidades sanitarias y educativas: los beneciarios deben presentar los certicados requeridos de vacunacin y asistencia escolar que se vuelcan en una libreta especca, sujeta a estrictas normas de seguridad y

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que permiten el seguimiento de la trayectoria escolar de cada ho de beneciario. A diferencia del salario familiar que perciben los trabajadores formales, esta forma de seguimiento entra en contradiccin con los principios de corte ms universal que se pretenden establecer y corre el riesgo de instalar a los beneciarios en una relacin de tutela y estigmatizacin ms afn al asistencialismo neoliberal que a los derechos ciudadanos. De este modo, acceso a la asignacin familiar e inclusin escolar se articulan, aunque an tensionados entre la lgica del derecho y la asistencia social a travs de mecanismos de control a los beneciarios. A diferencia de lo que suceda en los planes asistenciales anteriores, en los que la condicionalidad educativa recaa en la responsabilidad de los beneciarios, se establece una mesa interministerial de la que participa el Ministerio de Educacin que se compromete a garantizar los procesos de inclusin escolar necesarios para que puedan cumplir con dicha condicionalidad. En este sentido, el en diciembre de 2009 resolvi que a los nes de acompaar la efectiva implementacin de la las autoridades educativas elaborarn una agenda de trabajo para generar las medidas pedaggicas y socioeducativas que posibiliten que todos los nios y jvenes cumplimenten la educacin obligatoria y, a la vez, logren una experiencia escolar valiosa que les permita el ejercicio pleno de su ciudadana y el acceso a los bienes culturales disponibles (Resolucin n. 89/09). En dicha resolucin se seala que la Asignacin Universal por ho, signica una de las medidas de justicia social ms importante de las ltimas dcadas, que profundiza en este sentido las polticas educativas que se vienen desarrollando, tendientes a garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin en la Repblica Argentina (art. 1). No contamos a la fecha con datos precisos sobre el impacto de esta poltica en el aumento de la escolarizacin.

Las polticas para garantizar la inclusin en el sistema educativo

En materia educativa, el ao 2009 marcar un punto de inexin importante en las polticas del sector que, como dramos, estuvieron centradas en transformaciones legislativas sin correlatos claros en materia de intervenciones efectivas. Las polticas educativas desarrolladas por el Ministerio de Educacin, van a enfatizar la inclusin de los sectores excluidos del sistema para cumplir con la obligatoriedad escolar establecida en la . En esta lnea se inscriben adems de la anteriormente descripta, las polticas para la escuela secundaria obligatoria y el desarrollo de un programa de inclusin digital a travs del programa Conectar-Igualdad. Las polticas hacia la educacin secundaria se dirigen centralmente a revertir la tradicin selectiva que caracteriz al nivel. El discurso ocial enfatiza la necesidad de construir una escuela secundaria capaz de motivar, incluir y retener a los

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jvenes y adolescentes, otorgando especial importancia a la recuperacin de quienes abandonaron la escuela. Para ello proponen una revisin integral que abarca desde los contenidos hasta el gobierno escolar. En mayo del 2009 el aprob el Plan Nacional de Educacin Obligatoria. Al ao siguiente se lanza el Plan de Mejora Institucional para la Educacin Secundaria, con una inversin de 2.132,7 millones de pesos para reformas de las condiciones materiales, edilicias, tecnolgicas, pedaggicas, institucionales y en nuevos planes curriculares, con el propsito de mejorar la calidad de la enseanza y acompaar las trayectorias pedaggicas de los estudiantes. La Propuesta de Apoyo Socioeducativo para alumnos, escuelas y jurisdicciones se propone promover el derecho a la educacin de jvenes y adolescentes, as como garantizar el ingreso, la permanencia y la promocin de los estudiantes en situacin de vulnerabilidad socioeducativa. Otra medida relacionada con las anteriores es la creacin del Programa Conectar Igualdad, tendiente a la inclusin digital a travs de la entrega de netbooks a cada alumno y docente de educacin secundaria de escuela pblica, educacin especial y de Institutos de Formacin Docente; junto con el desarrollo de contenidos digitales que se utilicen en propuestas didcticas. Esta medida es visualizada como un medio para democratizar el acceso al conocimiento. Aunque es posible establecer algunas conjeturas, resulta an apresurado aventurar impactos de intervenciones que tienen apenas ms de un ao de implementacin. Estas medidas estuvieron acompaadas por el incremento del nanciamiento educativo: en el ao 2009 la inversin super la meta prevista llegando al 6,4 % del . Sin embargo, el crecimiento de los recursos no ha logrado modicar los desiguales niveles de inversin educativa entre provincias (, 2011). En la actualidad est pendiente la sancin de una nueva Ley de nanciamiento que contemple adems la educacin secundaria obligatoria. En lo que respecta a la implementacin de Ley de Educacin Sexual Integral, a partir de la aprobacin de los Lineamientos Curriculares en el ao 2008, se cre en el mbito del Ministerio de Educacin el Programa Nacional de Educacin Sexual Integral, en la actual coyuntura signada por fuertes debates con los sectores ms conservadores que se oponen al tratamiento de estos contenidos en las aulas. Otras facetas de la poltica educativa en cambio se mantienen an en el plano de los discursos sin avanzar hacia su plena concrecin como por ejemplo, los mecanismos para garantizar que las jurisdicciones cumplan con la ley de 180 das de clase. O la derogacin y sancin de una nueva Ley para la Educacin Superior que reemplace la ley vigente desde 1995.

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A modo de cierre
Es difcil analizar un proceso en curso, al tiempo que no se puede prever el rumbo que nalmente tomarn los cambios en el sistema escolar ya que el impacto de las polticas educativas solo se podr evaluar a largo plazo. Sin embargo hemos podido mostrar algunas continuidades y algunos cambios respecto de los objetivos y modos de construccin de la poltica pblica en el campo educativo. Las polticas sociales y educativas, a partir del ao 2003, se proponen, desde un discurso fundado en el derecho ciudadano, construir modelos ms integrales de intervencin. Resulta signicativo el cambio de rumbo en algunas de las polticas que podemos reconocer como de nuevo signo basadas en un rol ms activo del Estado en la garanta del derecho a la educacin, en la promocin de la unidad del sistema educativo nacional y en el diseo de polticas inclusivas y ms igualitarias fundadas en principios universales. No obstante, los desarrollos del perodo no han transformado ciertos aspectos bsicos de la poltica educativa de los 90 como la redenicin de la educacin pblica, los mecanismos de control que acompaan las intervenciones hacia los sectores en condicin de pobreza, la efectivizacin de los principios estipulados en algunas leyes, o las dicultades para construir un verdadero federalismo sin por ello renunciar a la unidad nacional. Sin lugar a dudas muchos de estas cuestiones trascienden el campo de la educacin, no obstante ello, las polticas educativas en Argentina an tienen deudas pendientes con el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin.

Notas
1. 2. 3. Que se vayan todos y no quede ni uno solo, en referencia a la clase poltica, fue uno de los lemas que aglutin muchas de las movilizaciones populares de esos aos La profunda crisis del sistema encuentra sus antecedentes en la ltima dictadura militar (19761983) cuando se quiebra un modelo de mayor inclusin social a travs del sistema educativo. En Argentina la introduccin del concepto de Equidad como principio losco orientador de las polticas estuvo caracterizada por un contexto de polmica (Feo, 2002). Mientras para algunos refuerza las nociones de gratuidad e igualdad, para otros las relativiza. En el ao 2005 tambin se sancion la Ley n. 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, que establece expresamente en su articulado el derecho a la educacin. La Educacin Tcnica de larga historia en nuestro pas fue subsumida dentro del nivel polimodal perdiendo su especicidad en trminos formativos. Algunos de esos objetivos son cuanticables y otros han sido denidos con gran nivel de generalidad difcil de evaluar. El primero era para la educacin obligatoria, desde los 6 hasta los 14 aos; el segundo para nalizacin del entonces polimodal, de 15 a 18 aos.

4. 5. 6. 7.

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Recebido em abril de 2011. Aprovado em junho de 2011.

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