GESTIN DE LOS RIESGOS AMBIENTALES1 DIANA DURN2

Las catstrofes naturales no avisan es quiz la consigna ms clara que se pueda manifestar frente a la ocurrencia de desastres que si bien son naturales en su origen, se agravan cuando domina la imprevisin humana frente a los riesgos ambientales. En efecto, cuando se comparan las cifras de vctimas y daos producidos en pases desarrollados con las de los pases en desarrollo, es notable advertir las discrepancias. La prevencin de los riesgos de un huracn en Florida revela que en una ciudad como Miami se evacuen 1.000.000 de personas, con la ostensible mitigacin de los daos; mientras un cicln tropical en el Sudeste Asitico puede producir miles de vctimas fatales y daos materiales que no se recuperan por mucho tiempo. En las ltimas dcadas aument el nmero de desastres naturales provocados por el aumento de poblacin y la vulnerabilidad de los seres humanos. Se estiman en 478.100 muertos los contabilizados en el ltimo decenio, 2,5 mil millones de personas afectadas, y 690 mil millones de dlares las prdidas y daos causados. Siguen siendo los pases en desarrollo los ms afectados. El 95 % de las personas muertas viven en pases con bajas rentas per cpita. Asia es el continente ms afectado, con ms del 50 % de los muertos totales y el 90 % de los damnificados. De todos los desastres los hidro-meteorolgicos se destacan con el 97 % de personas afectadas. La hambruna y los perodos de sequa siguen en frica con tasas muy elevadas de damnificados. En este captulo se profundizarn los distintos temas referidos a los riesgos ambientales considerados en sentido amplio, como la influencia o las transformaciones que puede sufrir el medio ambiente humano por el funcionamiento del medio natural, a travs de procesos geolgicos, geomorfolgicos, climticos, hdricos y biolgicos de carcter anmalo. En sentido ms estricto, riesgo ambiental es la probabilidad de que un espacio geogrfico sea daado por las consecuencias de distinta vulnerabilidad de un proceso natural, que afectarn a la poblacin, los asentamientos y las actividades humanas. En los ltimos 20 aos, las ideas y conceptos desarrollados en torno a los desastres han sufrido una transformacin paradigmtica, especialmente en el plano cientficoacadmico. El conocimiento de las causas de ocurrencia de cierto tipo de amenazas que pueden desatar un desastre es una de las reas en la cual la ciencia ms avanz. Actualmente, se sabe cmo se origina una inundacin, un sismo, un huracn o una erupcin volcnica, cules son las zonas que presentan mayor riesgo, en qu momento aproximado pueden tener lugar dichos fenmenos e, incluso, se estima su magnitud. En la medida en que el desastre es multidimensional, no es conveniente restringir su anlisis a una perspectiva natural o tecnolgica, ya que el concepto de desastre es una categora social. Por estas razones, interesa indagar los procesos
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DURN, DIANA. (2012) Gestin de los riesgos. En Proyectos Ambientales y sustentabilidad. Buenos Aires, Lugar Editorial. 2 Dra. en Geografa de la Universidad del Salvador. Prof. del ISFD N 79. Punta Alta. Provincia de Buenos Aires.

sociales que inciden y se conjugan con los desencadenantes naturales o tecnolgicos, para generar un desastre. Los desastres ya no se conciben como sucesos geofsicos aislados, singulares y extremos, sino que son manifestaciones de un proceso social continuo que impacta en las condiciones de la vida cotidiana de una sociedad. Comienza as a perfilarse un enfoque ms integral, que analiza al desastre no slo como producto, sino tambin como proceso3. Es necesario diferenciar riesgo ambiental de catstrofe o desastre que resulta de la efectiva ocurrencia del fenmeno cuando produce consecuencias que afectan, por ejemplo, a: Densas poblaciones humanas, como en el caso de las inundaciones y ciclones en las zonas monznicas o los terremotos en el Cinturn de Fuego del Pacfico. reas de gran extensin geogrfica, como la sequa del Sahel en frica. Graves consecuencias econmicas como las inundaciones y sequas en la llanura chaco-pampeana. Tambin se debe destacar la existencia de riesgos tecnolgicos, que si bien tienen un orden de magnitud menor a los naturales, podrn crecer en su importancia relativa de manera proporcional al avance tecnolgico. Aqu cabe recordar el accidente de la central nuclear de Chernobyl (Ucrania) en 1986 (que podra ser responsable de 14.000 a 475.000 muertes por cncer) o la explosin de gas en Guadalajara (Mxico), que devast gran parte de la ciudad. Es importante diferenciar el concepto de riesgo del de impacto ambiental. Estos ltimos se refieren a la influencia negativa de las obras o actividades humanas sobre el ambiente natural y humano (contaminacin ambiental, deforestacin, desertificacin, lluvias cidas, adelgazamiento de la capa de ozono, entre otros). Riesgo, amenaza y vulnerabilidad: conceptos clave Todos los aos, ms de 200 millones de personas resultan afectadas por las sequas, inundaciones, ciclones, terremotos, incendios forestales y otras amenazas. Adems de la pobreza, la creciente urbanizacin, la degradacin ambiental y el calentamiento global estn logrando que las consecuencias de los riesgos ambientales empeoren an ms. Los acontecimientos de los ltimos aos refieren que las amenazas naturales pueden afectar a toda la humanidad, en cualquier espacio geogrfico. Del tsunami del ocano ndico al terremoto en el sur de Asia, de la devastacin que produjeron los huracanes y ciclones en los Estados Unidos, el Caribe y el Pacfico, a las fuertes inundaciones en Europa y Asia, cientos de miles de personas han perdido sus vidas y millones sus fuentes de trabajo debido a los desastres ocasionados por las amenazas naturales. A pesar de que muchos los resultados de estos desastres, lo que pocos se dan cuenta es que ellos puede prevenirse mediante iniciativas para la gestin del riesgo ambiental. Los Estados de todo el mundo se han comprometido a tomar medidas para reducir el riesgo de desastres y han adoptado un lineamiento denominado el Marco de Accin de
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HERZER, Hilda et al. (2002) http://www.cesam.org.ar/que.htm

Convivir

con

el

riesgo

la

gestin

del

riesgo .

Hyogo para reducir las vulnerabilidades frente a las amenazas naturales. El Marco le ofrece asistencia a los esfuerzos de las naciones y comunidades para volverse ms resistentes a las amenazas que ponen en riesgo los beneficios del desarrollo y para enfrentarlas de mejor forma. La cooperacin es la base del Marco de Hyogo4: los desastres pueden afectar a cualquiera y por lo tanto son un asunto de todos. La reduccin del riesgo de desastres debe formar parte de la toma de decisiones cotidianas, desde la forma en que la gente educa a sus hijos e hijas hasta cmo se planifican las ciudades. Cada decisin puede producir mayor vulnerabilidad o, por el contrario, disminuirla. Frente al comportamiento de los factores naturales generadores de situaciones potenciales de riesgo, son las caractersticas y el comportamiento del grupo o grupos sociales en cuyo territorio se desarrollan stas, el factor que determina realmente la importancia e incluso la propia existencia de riesgo. Estas caractersticas y comportamientos determinan el grado en que puede verse afectado el conjunto social frente a los fenmenos naturales y la componente hostil que puedan incorporar. El umbral que establece el paso desde el riesgo potencial al de evento catastrfico no est determinado tanto por la oscilacin de los parmetros naturales como por las peculiaridades de la ocupacin humana del espacio afectado, hasta el punto de que en el interior de un territorio acotado como espacio de riesgo, por ser el mbito de un fenmeno natural de este carcter (rea inundable, zona ssmica, etc.) los espacios de catstrofe pueden variar mucho, e incluso no existir en relacin con rasgos de la organizacin de la poblacin afectada. El desastre como producto puede ser de gran impacto, como lo fueron los terremotos de Kobe (1994) y de Mxico, en 1985. Sin embargo, tambin se evidencia en la presencia de pequeas rupturas o desequilibrios (inundaciones leves, cortes de luz, incendios puntuales, etc.) que suceden con mayor frecuencia pero que, acumulados, adquieren un valor significativo, a veces, hasta ms importante que el de los grandes desastres. El desastre como proceso se capta en la creacin de las condiciones de riesgo a travs del tiempo, como el resultado de la interaccin entre determinados eventos desencadenantes (amenazas) y las vulnerabilidades de la sociedad. En tal sentido, la probabilidad de que un evento desencadenante se convierta en desastre depende de la vulnerabilidad de la sociedad o de ciertos grupos sociales. Bajo este enfoque, el desastre es un continuo que incluye la generacin de las condiciones de riesgo, la emergencia, y sus posteriores efectos sobre el territorio, la economa, la sociedad y la poltica.5 Si ocurriese un terremoto en un rea desrtica, por ms intenso que fuera, no constituira un desastre. As, no todo acontecimiento crtico se convierte automticamente en desastre, para que ello ocurra, el evento debe impactar en una sociedad y superar la capacidad de la misma para hacerle frente. Por ejemplo, una inundacin como fenmeno natural, forma parte del comportamiento hidrometeorolgico de una regin o sub-regin. Se convierte en desastre cuando irrumpe su cotidianeidad y da lugar a consecuencias sociales, econmicas y polticas

Estrategia Internacional para la proteccin de los desastres (2005) Marco de Accin de Hyogo. 20052015 http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/HFA-brochure-Spanish.pdf 5 HERZER, Hilda et al. (2002) Convivir con el riesgo o la gestin del riesgo . http://www.cesam.org.ar/que.htm

que suponen una regresin y un retraso en el nivel de desarrollo que presenta esa sociedad. 6 El riesgo es una condicin latente o potencial y su nivel o grado, depende de la intensidad probable del evento desencadenante y de los niveles de vulnerabilidad existentes. As entendido, el riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un desastre. Para que exista un riesgo, debe haber tanto elementos detonadores (sean de orden natural, socio natural, antrpico y/o tecnolgico), como una poblacin vulnerable a sus impactos. Los desastres ponen de manifiesto la relacin extrema entre los eventos desencadenantes y la estructura y organizacin de la sociedad, de tal manera que se constituyen en procesos y momentos fatdicos que superan la capacidad material de la poblacin para absorber, amortiguar o evitar los efectos negativos del acontecimiento fsico. No existen conceptos absolutos, que describan una realidad fsica y que sean independientes de la accin humana. Todos los desastres son el resultado de acciones humanas, relacionadas con procesos sociales, polticos e histricos, territorialmente acotados y conformados. El desastre es la actualizacin del grado de vulnerabilidad existente en la sociedad, producido por una inadecuada relacin entre esa sociedad y el medio fsico, natural y construido, que lo rodea. Como producto de esa interaccin, un desastre configura un delator extremo de la falta de soluciones adecuadas a situaciones lmites que preexisten en estado latente. A su vez, capta la esencia del contexto de crisis que se extiende a meses o aos posteriores al evento fsico. As conceptualizado, o tejiendo ms finamente la definicin social de desastre e intentando introducir elementos del mundo natural y social, un desastre representa el punto culminante, la crisis desatada por un continuo proceso de desajuste de la sociedad, de sus formas de asentamiento, construccin, produccin y convivencia con el ambiente natural. En consecuencia, el desastre representa una manifestacin del inadecuado manejo del ambiente y la ausencia de principios de sustentabilidad. Como toda crisis, el desastre tambin es una oportunidad porque pone bajo la lupa y permite analizar la acumulacin de ciertas vulnerabilidades, la atencin durante la emergencia, la preparacin y la prevencin. En otras palabras, es tambin una oportunidad para aprender a manejar o gestionar el riesgo. Los desastres ocurren cuando no se conoce o no se acta adecuadamente frente a los riesgos a los que estamos expuestos. Es importante reconocer que los procesos de conformacin del riesgo, la vulnerabilidad y los desastres sern siempre objeto de intereses controvertidos. Esto es as porque dichos procesos se constituyen a partir de los encuentros y desencuentros de mltiples actores sociales y de racionalidades, intereses y lgicas diversas. En este sentido, las definiciones que se hagan de estos conceptos tendrn este mismo conjunto de limitaciones o condicionamientos y, al no ser neutras, suponen implcita o explcitamente la eleccin de una determinada escala de valores.

HERZER, Hilda et al. (2002) p. Cit.

Tipos de riesgos ambientales Los riesgos ambientales pueden clasificarse segn la esfera de la Tierra donde se originan, segn como se muestra en el siguiente cuadro.

No es necesario abundar en la caracterizacin de estos riesgos que se pueden localizar en la bibliografa pertinente, indicada en este captulo.

Parmetros y caractersticas de los riesgos ambientales

El anlisis de los riesgos ambientales abarca los parmetros que regulan el funcionamiento del proceso natural que los origina. Incluye:

PARAMETROS
Agentes Frecuencia Duracin rea de riesgo Intensidad

CARACTERSTICAS
Son los factores que dan origen al riesgo ambiental. Son exgenos (biolgicos, climticos, hdricos) o endgenos (geolgicos). Perodos de retorno, periodicidad o recurrencia del riesgo. Tiempo que dura el fenmeno, desde pocos minutos, como un terremoto, hasta meses o aos, como una sequa. Es el espacio geogrfico potencialmente afectable. Es la medida de los efectos del fenmeno sobre los ecosistemas, el paisaje, la poblacin, las actividades y las obras humanas. La magnitud del fenmeno se expresa en distintas unidades (tasa de flujo 3 en m por segundo del desborde de un ro, la extensin areal de una sequa, o la escala de un terremoto, entre otras). Es el tiempo transcurrido en que se inicia el fenmeno hasta su mxima

Velocidad de ataque

actividad. Los terremotos, por ejemplo, tienen una gran velocidad; mientras las sequas son lentas. Difusin espacial Combina la velocidad de llegada con la extensin areal mxima que alcanza el fenmeno. Por ejemplo, el caso de una epidemia que puede llegar a tener una amplia difusin espacial. Fuente: reelaborado en base a DURAN, Diana. La Argentina Ambiental. Buenos Aires. Lugar Editorial.

La gestin de los riesgos ambientales La gestin de riesgos ambientales es el enfoque que hoy se tiene de lo que debe ser una nueva cultura ciudadana, orientada a la seguridad de las personas, sobre la base de sus derechos. Este concepto es eminentemente educativo. Supone transferir valores y principios de solidaridad, promover la participacin, la cooperacin y el dilogo para el desarrollo de las capacidades que requiere el ciudadano. La gestin de riesgo es la manera de incrementar la capacidad de las personas, instituciones educativas y comunidad para transformar las condiciones de vulnerabilidad en las que viven y actan, para prepararse y afrontar las emergencias.7 Es un proceso para la reduccin de las condiciones de riesgo en una determinada colectividad. Este proceso implica planificacin, es decir: objetivos y estrategias; concertacin (acuerdos entre actores diversos para ser parte del problema); participacin (la poblacin se moviliza para ejecutarlo); y debe tener carcter integral, es decir abarcar la mayor parte de aspectos involucrados (econmicos, polticos, sociales, etc.) El enfoque de gestin de riesgo se caracteriza por: promover la participacin institucional y personal de todos, incluyendo a los nios y adolescentes; preparar un sistema de respuestas que implica reducir riesgos con anterioridad a cualquier evento desastroso. Qu es la evaluacin de riesgos (ER)? Es un instrumento de planificacin participativa8, que nos permite: Ubicar y evaluar los escenarios de riesgos y recursos disponibles. Utilizar de manera pertinente y oportuna la informacin. Tomar decisiones con mayor racionalidad y eficacia. Para la evaluacin de riesgos se debe tomar en cuenta las percepciones, es decir las experiencias y los conocimientos que la poblacin tiene sobre su historia, cmo la cuentan, que refleja de qu manera la comprenden y qu han aprendido de ella. La ER permite determinar la naturaleza y dimensiones de las probables prdidas, y debe contener los siguientes elementos: Un anlisis de las amenazas que pueden ser de muy distinto tipo, pero que segn la localizacin tienden hacia ciertas caractersticas: reas ssmicas, quebradas y reas de deslizamientos, cauces de los ros, etc.; as como de los factores que aumentan los riesgos (deforestacin, erosin, filtraciones, obras que alteran el ambiente, etc.). Para ello es importante tener en cuenta los
7

OLIVERA, Jorge. MARISCAL Jorge FERRADAS Olivera (2005) Manual de gestin de riesgo en las instituciones educativas. Lima: ITDG. 8 OLIVERA, Jorge. MARISCAL Jorge FERRADAS Olivera (2005) p. Cit.

antecedentes de ocurrencia de fenmenos destructivos que permitan establecer cmo se desencadenan y desarrollan los fenmenos. Un anlisis de la vulnerabilidad, que debe expresar:

1) Cmo las personas se encuentran expuestas en razn de su edad, condiciones de gnero, salud, educacin, etc. 2) Cules son las caractersticas de las viviendas, edificios y otros espacios de actividad, que utiliza la gente en relacin con el tipo de amenaza. Por ejemplo, para evaluar la vulnerabilidad de la institucin educativa es necesario identificar y analizar su ubicacin, el tipo de construccin, el estado de las instalaciones de agua y alcantarillado, del sistema elctrico. As mismo, las peculiaridades de la edificacin: zonas de evacuacin, acceso a vas principales y alternas, reas libres para posible albergue, ubicacin y comunicacin con los servicios de bomberos y de salud. Identificacin de recursos materiales y capacidades locales existentes. Para ello es conveniente hacer un listado de los equipos e insumos necesarios para responder adecuadamente a las emergencias y de los recursos familiares y comunitarios que puedan ser orientados a la reduccin de riesgos. La identificacin de las capacidades comprende a las instituciones y a las organizaciones de la comunidad. Se trata de saber hasta qu punto dichas instituciones y organizaciones pueden participar en la gestin de riesgos y en la respuesta a emergencias; y qu necesidades deben y pueden ser resueltas para estar en mejor preparacin ante las amenazas existentes. Las evaluaciones de riesgo deben hacerse mediante procedimientos de participacin y con criterio didctico, haciendo posible el fortalecimiento de las organizaciones locales en el liderazgo de la accin preventiva. As mismo, deben contener propuestas tcnicas y de organizacin para reducir los riesgos y estar ms aptos para enfrentar las emergencias. Conceptualizaciones sobre los riesgos y su reduccin TERMINOLOGA SOBRE LA REDUCCIN DE RIESGOS Definicin Comentarios
Probabilidad de ocurrencia de un fenmeno ambiental perjudicial, con un cierto nivel de magnitud y en un espacio y tiempo determinados. La amenaza se define como la probabilidad de ocurrencia de un evento detonador o desencadenante. Desastre Seria interrupcin en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que prdidas e impactos materiales, econmicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situacin mediante el uso de sus propios recursos. Las amenazas relevantes en el campo de la reduccin del riesgo de desastres son de origen natural y desastres y riesgos ambientales y tecnolgicos conexos. Surgen de una gran variedad de fuentes geolgicas, meteorolgicas, hidrolgicas, ocenicas, biolgicas y tecnolgicas que algunas veces actan de forma combinada. En contextos tcnicos, se describen de forma cuantitativa mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados de intensidad en diferentes zonas, segn se determinan a partir de datos histricos o anlisis cientficos. Es el resultado de la combinacin de la exposicin a una amenaza, las condiciones de vulnerabilidad presentes, y capacidades o medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas. Consecuencias: muertes, lesiones, enfermedades y otros efectos negativos en el bienestar fsico, mental y social humano, conjuntamente con daos a la propiedad, la destruccin de bienes, la prdida de servicios, trastornos sociales y econmicos y la degradacin ambiental.

Concepto
Amenaza

Capacidad

Combinacin de las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin que pueden utilizarse para la consecucin de los objetivos acordados.

Evaluacin del riesgo

Gestin de emergencias

Metodologa para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a travs del anlisis de posibles amenazas y la evaluacin de las condiciones existentes de vulnerabilidad que conjuntamente podran daar potencialmente a la poblacin, la propiedad, los servicios y los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno. La organizacin y la gestin de los recursos y las responsabilidades para abordar todos los aspectos de las emergencias, especialmente la preparacin, la respuesta y los pasos iniciales de la rehabilitacin.

Puede incluir la infraestructura y los medios fsicos, las instituciones y las habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestin. La evaluacin de las capacidades es un trmino para describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparacin con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar acciones posteriores. Las evaluaciones del riesgo (y los mapas de riesgo) incluyen una revisin de las caractersticas tcnicas de las amenazas, tales como su ubicacin, intensidad, frecuencia y probabilidad; el anlisis del grado de exposicin y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones fsicas, sociales, de salud, econmicas y ambientales; y la evaluacin de la eficacia de las capacidades de afrontamiento, tanto las que imperan como las alternativas, con respecto a los posibles escenarios de riesgo. Esta serie de actividades se le conoce como proceso de anlisis del riesgo.

Gestin del riesgo

El enfoque y la prctica sistemtica de gestionar la incertidumbre para minimizar los daos y las prdidas potenciales.

Gestin del riesgo de desastres

El proceso sistemtico de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar polticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre.

Una crisis o emergencia es una condicin amenazante que requiere de la toma de acciones urgentes. Una accin eficaz de emergencia puede evitar que un evento escale hasta el punto de convertirse en un desastre. La gestin de emergencias incluye planes y disposiciones institucionales para comprometer y guiar los esfuerzos del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales, de las entidades voluntarias y de las agencias privadas de forma coordinada e integral para responder a todas las necesidades relativas a una emergencia. La gestin del riesgo abarca la evaluacin y el anlisis del riesgo, al igual que la ejecucin de estrategias y de acciones especficas para controlar, reducir y transferir el riesgo. Esta es una prctica generalizada de diversas organizaciones para minimizar el riesgo en las decisiones de inversin y para abordar riesgos operativos, tales como la interrupcin de los negocios, las fallas en la produccin, el dao ambiental, los impactos sociales y los daos como consecuencia de los incendios y de las amenazas naturales. La gestin del riesgo es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de energa, al igual que para la agricultura, cuya produccin resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorolgicos y climticos extremos. Este trmino es una ampliacin del concepto ms general de gestin del riesgo para abordar el tema especfico del riesgo de desastres. La gestin del riesgo de desastres busca evitar, disminuir o transferir los efectos adversos de las amenazas mediante diversas actividades y medidas de prevencin, mitigacin y preparacin.

Mitigacin

La disminucin o la limitacin de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines.

Plan para la reduccin del riesgo de desastres

Un documento que elabora una autoridad, un sector, una organizacin o una empresa para establecer metas y objetivos especficos para la reduccin del riesgo de desastres, conjuntamente con las acciones afines para la consecucin de los objetivos trazados.

A menudo, no se pueden prevenir en su totalidad todos los impactos adversos de las amenazas, pero se pueden disminuir considerablemente su escala y severidad mediante diversas estrategias y acciones. Las medidas de mitigacin abarcan tcnicas de ingeniera y construcciones resistentes a las amenazas, al igual que mejores polticas ambientales y una mayor sensibilizacin pblica. Se debe tener presente que en las polticas relativas al cambio climtico, se define la mitigacin de forma diferente, puesto que se utiliza el trmino para abordar la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero que son la fuente del cambio climtico. Los planes para la reduccin del riesgo de desastres deben guiarse mediante el Marco de Accin de Hyogo y deben coordinarse en el contexto de los planes relevantes de desarrollo, la asignacin de recursos y las actividades programticas correspondientes. Los planes en el mbito nacional deben ser especficos para cada nivel de responsabilidad administrativa y deben adaptarse a las diferentes circunstancias sociales y geogrficas existentes. Se deben especificar en el plan el plazo y las responsabilidades para su implementacin, al igual que las fuentes de financiamiento. Cuando sea posible, se deben establecer vnculos con los planes de adaptacin al cambio climtico. La planificacin de contingencias da como resultado estrategias coordinadas y organizadas, al igual que funciones y recursos institucionales, disposiciones operativas y procesos informativos claramente identificados para actores especficos en momentos apremiantes. Con base en distintos escenarios sobre las posibles condiciones de emergencia o eventos relativos a los desastres, esta planificacin permite que los actores vislumbren, prevengan y resuelvan problemas que podran surgir durante las crisis. La planificacin de contingencias es una parte importante de la preparacin en general. Estos planes deben actualizarse y ensayarse con regularidad. La reduccin del riesgo de desastres requiere del conocimiento, las capacidades y los aportes de una amplia variedad de sectores y organizaciones, entre stas las agencias de las Naciones Unidas presentes en el mbito nacional, segn sea pertinente. La mayora de los sectores resultan afectados directa o indirectamente por los desastres y muchos tienen responsabilidades especficas que repercuten en el riesgo de desastres. Las plataformas nacionales ofrecen un medio para intensificar las acciones nacionales para reducir el riesgo de desastres y representan el mecanismo nacional para la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres. La prevencin (es decir, la prevencin de desastres) expresa el concepto y la intencin de evitar por completo los posibles impactos adversos mediante diversas acciones que se toman con anticipacin. Entre los ejemplos se incluyen la construccin de represas y de muros de contencin para eliminar el riesgo de las inundaciones; reglamentaciones sobre el uso de los suelos que no permiten el establecimiento de asentamientos en zonas de alto riesgo; y diseos de ingeniera ssmica que velan por la supervivencia y el funcionamiento de los edificios que se consideren como vitales en caso de un terremoto. Con mucha frecuencia, no es posible evitar por completo las

Planificacin de contingencias

Proceso de gestin que analiza posibles eventos especficos o situaciones emergentes que podran imponer una amenaza a la sociedad o al medio ambiente, y establece arreglos previos para permitir respuestas oportunas, eficaces y apropiadas ante tales eventos y situaciones. mecanismos nacionales de coordinacin y de orientacin normativa sobre la reduccin del riesgo de desastres, que deben ser de carcter multisectorial e interdisciplinario, y en las que deben participar los sectores pblico y privado, la sociedad civil y todas las entidades interesadas en un pas. La evasin absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos.

Plataforma nacional para la reduccin del riesgo de desastres

Prevencin

prdidas y las tareas se transforman en aquellas relativas a la mitigacin. Por esta razn, al menos en parte, algunas veces los trminos de prevencin y de mitigacin se utilizan de forma indistinta en su acepcin informal. Recuperacin La restauracin y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres. Las tareas de rehabilitacin y reconstruccin dentro del proceso de recuperacin comienzan inmediatamente despus que ha finalizado la fase de emergencia, y deben basarse en estrategias y polticas preexistentes que faciliten el establecimiento de responsabilidades institucionales claras y permitan la participacin pblica. Los programas de recuperacin, conjuntamente con un mayor grado de concientizacin y de participacin pblica despus de un desastre, representan una valiosa oportunidad para desarrollar y ejecutar medidas para reducir el riesgo de desastres y aplicar el principio de reconstruir mejor. El Marco de Accin de Hyogo, que ha recibido el respaldo de las Naciones Unidas, expone y establece un enfoque integral para la reduccin del riesgo de desastres. El Marco se adopt en el 2005 y su resultado previsto es la reduccin considerable de las prdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases. El sistema de la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD) ofrece un medio para la cooperacin entre los gobiernos, las organizaciones y los actores de la sociedad civil para ofrecer asistencia en la implementacin del Marco. Tenga presente que algunas veces el trmino reduccin de desastres ofrece un mejor reconocimiento de la naturaleza constante del riesgo de desastres y del continuo potencial que existe de reducirlos.

Reduccin del riesgo de desastres

El concepto y la prctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemticos dirigidos al anlisis y a la gestin de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reduccin del grado de exposicin a las amenazas, la disminucin de la vulnerabilidad de la poblacin y la propiedad, una gestin sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparacin ante los eventos adversos. La combinacin de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. Es el producto de la amenaza por la vulnerabilidad.

Riesgo

Servicios de emergencia

El conjunto de agencias especializas con la responsabilidad y los objetivos especficos de proteger a la poblacin y los bienes en situaciones de emergencia.

Sistema de alerta temprana

El conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir informacin de alerta que sea oportuna y significativa, con el fin de permitir que las personas,

Tiene dos connotaciones distintas: en el lenguaje popular, por lo general se hace nfasis en el concepto de la probabilidad o la posibilidad de algo, tal como el riesgo de un accidente, mientras que en un co ntexto tcnico, con frecuencia se hace ms nfasis en las consecuencias, en trminos de prdidas posibles relativas a cierta causa, lugar y momento en particular. Se puede observar que la gente no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el significado y las causas subyacentes de los diferentes riesgos. Los servicios de emergencia incluyen agencias tales como las autoridades para la proteccin civil, los cuerpos de polica y de bomberos, los paramdicos, las ambulancias y los servicios mdicos de emergencia, al igual que las sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, y unidades especializadas en emergencia en las reas de electricidad, transporte, comunicaciones y otras organizaciones con servicios afines. Esta definicin abarca los diferentes factores necesarios para lograr una respuesta eficaz ante las alertas emitidas. Necesariamente, un sistema de alerta temprana en funcin de la gente comprende cuatro elementos fundamentales: el conocimiento del riesgo; el seguimiento de cerca (o monitoreo), el anlisis y el pronstico de las amenazas; la

las comunidades y las organizaciones amenazadas por una amenaza se preparen y acten de forma apropiada y con suficiente tiempo de anticipacin para reducir la posibilidad de que se produzcan prdidas o daos. Vulnerabilidad Susceptibilidad al dao de los ecosistemas, las poblaciones humanas y las obras de un rea geogrfica, ante la ocurrencia de un fenmeno natural. La vulnerabilidad se define socialmente y por consiguiente es una categora sujeta a cambios. Esta se acrecienta como resultado de la actividad humana, del manejo incorrecto de los recursos que alteran ambientes locales y regionales. Como en un encadenamiento perverso, la vulnerabilidad aumenta la incapacidad de la poblacin para absorber los efectos de un desastre. En este sentido, la vulnerabilidad, entendida como una condicin de la sociedad, es un proceso histricamente constituido y en permanente transformacin.

comunicacin o la difusin de las alertas y los avisos; y las capacidades locales para responder frente a la alerta recibida. Tambin se utiliza la expresin sistema de alerta de principio a fin para hacer nfasis en el hecho que los sistemas de alerta deben abarcar todos los pasos, desde la deteccin de una amenaza hasta la respuesta comunitaria.

Las condiciones de vulnerabilidad estn representadas por la pobreza, la desorganizacin social (en trminos de una organizacin social que niega la relacin con el ambiente, o entre sectores sociales o, directamente, con ciertos aspectos de las realidad), las ideologas fatalistas, la ausencia de sistemas institucionalizados de seguridad ciudadana, la falta de controles y normativas sobre el uso del suelo urbano, el nivel de cobertura de los servicios pblicos y mantenimiento de la infraestructura urbana, entre otros aspectos. El anlisis de la vulnerabilidad nos remite, necesariamente, a la dimensin temporal y a la historicidad de los procesos. Las condiciones de vulnerabilidad de una poblacin dependen de la accin humana, se gestan y pueden ir acumulndose progresivamente, configurando as una situacin de riesgo y vulnerabilidad progresivos. Siguiendo esta idea, la acumulacin de vulnerabilidades se puede pensar como un aspecto de la vida cotidiana de una poblacin. El desastre es un momento de crisis de una sociedad que interrumpe la vida cotidiana y que tiene paralelos con las ideas de crisis econmica, crisis social, de identidad, etc.

Fuentes: reelaborado a partir de EIRDS (2009) Terminologa sobre reduccin de riesgo de desastres. Ginebra. NACIONES UNIDAS. http://www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf y de HERZER, Hilda (2002) p. Cit.

Las acciones internacionales Durante los das 18-22 de enero de 2005 se celebr la conferencia mundial sobre reduccin de desastres naturales auspiciada por la ONU, en Kobe, Japn9. Todo ello tras los graves acontecimientos ocurridos en el las zonas costeras del Ocano Indico de Asia y frica. Las olas gigantescas generadas por el maremoto del 26 de diciembre de 2004, frente a la isla de Sumatra, mataron a ms de 150.000 personas, segn los ltimos datos disponibles, dejando sin hogar a millones de seres humanos y causando

ONU-OMM (2005) Desastres naturales en el decenio 1994-2003. 12-15 de enero 2005. Kobe, Japn. Conferencia Mundial sobre la reduccin de los desastres.

graves daos en la infraestructura de estos pases, la mayora pobres o en vas de desarrollo. Una vez ms, las catstrofes naturales se centraron en pases con escasos medios de prevencin y aviso, donde la poblacin se agolpa en las zonas costeras de alta vulnerabilidad (terremotos, lluvias, tifones, etc.). La presencia del maremoto, y subsiguiente tsunami, fue detectada y avisada por las oficinas especializadas en estos fenmenos del Pacfico de EEUU a las bases areas y militares de la zona con varias horas de anticipacin. Poco se pudo hacer para que dichas alertas llegaran a la poblacin de estos pases que no poseen o contemplan planes de avisos, evacuacin y actuacin preventiva. El objetivo principal de esta conferencia fue estudiar las estrategias para reducir los desastres naturales que afectan a gran parte de los pases pobres y en vas de desarrollo. Mientras que los pases ricos poseen, en su gran mayora, protocolos de actuacin frente a eventos adversos, el resto del mundo no los posee, aun cuando la tcnica y la tecnologa s lo permiten. La creacin del ambiente de un mundo ms seguro es labor de todos y, en particular, de los pases ms pudientes. La educacin, prevencin y sistemas de avisos ms eficaces en muchas zonas del mundo son las tareas que se deben desarrollar y promover de forma ms eficiente. De la misma forma que se pueden mitigar los efectos de los huracanes y tifones en zonas del mundo como EEUU y Japn, se pretende ir ms all en otras reas geogrficas ms sensibles y vulnerables por las inclemencias del tiempo y de la naturaleza, en general. En la fecha de terminacin de estas notas no se disponen de las resoluciones, proyectos y declaraciones de intenciones para el futuro. Pero se ha avanzado. El Marco de Accin de Hyogo (MAH) es el instrumento ms importante para la implementacin de la reduccin del riesgo de desastres que adoptaron los Estados miembros de las Naciones Unidas. Su objetivo general es aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres al lograr, para el ao 2015, una reduccin considerable de las prdidas que ocasionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases. El MAH ofrece tres objetivos estratgicos y cinco reas prioritarias para la toma de acciones, al igual que principios rectores y medios prcticos para aumentar la resiliencia de las comunidades vulnerables a los desastres, en el contexto del desarrollo sostenible. Tres objetivos estratgicos 1. La integracin de la reduccin del riesgo de desastres en las polticas y la planificacin del desarrollo sostenible. 2. El desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia ante las amenazas. 3. La incorporacin sistemtica de los enfoques de la reduccin del riesgo en la implementacin de programas de preparacin, atencin y recuperacin de emergencias.

Pueden incorporarse los riesgos de desastre en la planificacin del desarrollo?

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Dada la frecuencia con la que algunos pases experimentan desastres naturales, los riesgos de desastre deberan ser una prioridad para los planificadores del desarrollo. Este programa reconoce dos formas de gestionar los riesgos de desastre. La gestin prospectiva de los riesgos de desastre deber formar parte de la planificacin del desarrollo sostenible. Los programas y proyectos de desarrollo debern analizarse para conocer su potencial de reducir o agravar la vulnerabilidad y el peligro. La gestin compensatoria (como la preparacin y la respuesta frente a los desastres) acompaa la planificacin del desarrollo y hace hincapi en superar la vulnerabilidad existente y disminuir los riesgos naturales que se han acumulado a raz de las opciones de desarrollo del pasado. Las polticas compensatorias son necesarias para reducir los riesgos actuales, pero las polticas prospectivas son esenciales para reducir los riesgos de desastre a mediano y largo plazo. Para tratar conjuntamente la reduccin de los riesgos de desastre y el desarrollo, son necesarios tres pasos: a. Reunir datos bsicos sobre los riesgos de desastre y disear herramientas de planificacin que acompaen la relacin que existe entre las polticas de desarrollo y los riesgos de desastre. b. Reunir y dar a conocer las mejores prcticas de planificacin y polticas de desarrollo que reducen los riesgos de desastre. c. Promover la voluntad poltica para dar una nueva orientacin tanto al sector del desarrollo como al de la gestin de desastres. La Carta Internacional Espacio y Grandes Catstrofes es un instrumento indispensable de la gestin de los riesgos. Tiene como objetivo proporcionar, a travs de Usuarios Autorizados, un sistema unificado de adquisicin y entrega de datos espaciales, dedicado a los afectados por catstrofes naturales o antropognicas. Cada agencia miembro ha comprometido recursos para apoyar las disposiciones de la Carta y, as, ayudar a mitigar los efectos generados por las catstrofes sobre la vida de las personas y los bienes.11 Estrategias para la reduccin de los riesgos Las Naciones Unidas establecieron la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres12 con miras a darles a todas las comunidades del globo las herramientas para que se vuelvan ms resistentes a los efectos de los desastres naturales. Esto se logra yendo ms all de la simple proteccin contra las amenazas naturales y alcanzando la plena gestin de riesgos; es decir, integrando la prevencin de riesgos al desarrollo sostenible. La implementacin de la Estrategia se fundamenta en el establecimiento de alianzas entre los Gobiernos, las organizaciones no gubernamentales, el sector privado, los organismos de las Naciones Unidas, la comunidad cientfica y otros actores relevantes de la comunidad. No solo es un elemento fundamental de los esfuerzos por impulsar el desarrollo sostenible. Tambin es un componente esencial para contrarrestar la creciente amenaza que plantean las amenazas naturales, permitindole a todas las sociedades volverse ms resistentes a los efectos de los peligros naturales, tecnolgicos y ambientales con el fin de reducir las prdidas humanas, econmicas y sociales.

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PNUMA. (2004) La reduccin de riesgos de desastres Un desafo para el desarrollo. Un Informe Mundial. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Direccin de Prevencin de Crisis y de Recuperacin. http://www.undp.org/bcpr/disred/rdr.htm 11 http://www.disasterscharter.org/web/charter/home 12 http://www.eird.org/index-esp.html

El Informe del PNUD13 promueve seis estrategias para la reduccin de los riesgos de desastre.

ESTRATEGIA
Para hacer frente a los riesgos de desastre es fundamental una buena gobernabilidad, si se desea integrar los riesgos en la planificacin del desarrollo, y lograr la mitigacin de los riesgos existentes

CARACTERSTICAS
El desarrollo debe ser regulado segn sus repercusiones en los riesgos de desastre. Tal vez el mayor desafo para integrar los riesgos de desastre en la planificacin del desarrollo radique en lograr la equidad poltica y geogrfica de diferentes zonas. Se trata de desafos que tambin enfrentan los responsables de la gestin del medio ambiente y de la evaluacin de las repercusiones ecolgicas. Cmo se puede asignar la responsabilidad de los riesgos de desastre que afectan un determinado lugar, pero son creados por actividades llevadas a cabo en otro? Ser ms fcil justificar los gastos que representa la reduccin de los riesgos a medida que se afinen las tcnicas de evaluacin (como el IRD) para determinar lo valiosas que son tales inversiones para el desarrollo. Las razones expuestas para incorporar a la gestin de los riesgos de desastres cobran doble importancia durante el perodo de reconstruccin despus de un desastre. A partir de las capacidades para lidiar con los riesgos de desastre actuales se puede generar la capacidad para enfrentar los riesgos futuros asociados al cambio climtico. Los peligros de la naturaleza son slo una amenaza de las muchas que se ciernen sobre la vida y los medios de subsistencia. A menudo, las personas y las comunidades ms vulnerables a los peligros de la naturaleza tambin son vulnerables a otros tipos de peligro. Las estrategias para ganarse la vida que aplican muchas personas tambin implican superar los riesgos que presentan diferentes amenazas econmicas, sociales, polticas o ambientales. Las polticas para reducir los riesgos deben tener en cuenta esto y buscar oportunidades para fortalecer la capacidad de supervivencia general, as como la especfica para enfrentar a los riesgos de desastre. Se espera no slo haber contribuido a redefinir la relacin entre los desastres y el desarrollo, sino tambin a tratar de mejorar la preparacin y la respuesta frente a los casos de desastre, debido a los riesgos actuales que se han acumulado a lo largo del tiempo.

Incluir a los riesgos como factor en la recuperacin y la reconstruccin tras un desastre. Gestin integrada de los riesgos climticos Cmo hacer al carcter multifactico de los riesgos.

Gestin compensatoria de los riesgos

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PNUD (2004) p. Cit.