Tracfin Lutte Contre Blanchiment Argent

2 TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent
_____________________ PRESENTATION ____________________ Le G7, lors du sommet de lArche du 14 au 16 juillet 1989, avait recommand, sur la base dune proposition franaise, la cration de cellules de renseignement financier (CRF) charges de contribuer la lutte contre le blanchiment dargent. La mondialisation des changes et des paiements, qui facilite ces fraudes, a ensuite conduit un largissement des exigences en matire de lutte contre le blanchiment, sous limpulsion du Groupe daction financire (GAFI121). La France a choisi de se doter dune cellule administrative de renseignement financier appele TRACFIN (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins). Un certain nombre de professions sont assujetties une obligation de lui signaler les sommes ou les oprations qui peuvent sembler dorigine illicite. Dans le systme franais, la vigilance exige des professions assujetties cette obligation de dclaration est slective, car elles doivent transmettre non pas lexhaustivit des mouvements financiers quelles observent, mais ceux dentre eux qui prsentent des lments atypiques, quel quen soit le montant. TRACFIN reoit ces dclarations, les analyse, les enrichit puis les transmet principalement lautorit judiciaire. Ni policire, ni judiciaire, TRACFIN, structure administrative de 72 agents (fin 2010) joue un rle central dans le systme partenarial de lutte anti-blanchiment. Le service reoit chaque anne un nombre croissant de dclarations de soupon 20 000 en 2010 concernant plusieurs milliards deuros de transactions financires. Initialement rattach ladministration des douanes, TRACFIN est devenu service comptence nationale par un dcret du 6 dcembre 2006, et est aujourdhui plac sous la double tutelle des ministres de lconomie et du budget.
Le Groupe daction financire (GAFI) est un organisme intergouvernemental, au sein de lOCDE, visant dvelopper et promouvoir des politiques nationales et internationales afin de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
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Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
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Le code montaire et financier, modifi par lordonnance du 30 janvier 2009, transposant la 3me directive europenne122 , prvoit le cadre dans lequel les diffrentes professions assujetties, les tablissements de crdit et les organismes dassurance notamment, doivent prvenir, dtecter et signaler les oprations suspectes. Dans un contexte o la communaut internationale (FMI et G20 notamment) associe stabilit conomique et financire la mise en place de dispositifs solides de lutte contre le blanchiment des capitaux, la Cour dresse un bilan de laction de TRACFIN. Elle apporte ainsi un clairage complmentaire ses travaux mens par ailleurs sur la supervision et la rgulation conomique et financire123. Le renforcement des missions confies TRACFIN et llargissement du champ dclaratif doivent conduire le service renforcer ses analyses du phnomne, approfondir ses relations avec les professions assujetties et adapter sa structure et son organisation aux enjeux fondamentaux dont il a la charge.
Dfinition du blanchiment
Le blanchiment consiste dissimuler la provenance dargent acquis de manire illgale, appel communment argent sale , pour le rinvestir dans des activits lgales. Le blanchiment est un phnomne par nature difficile connatre et quantifier. Le blanchiment est dfini sur le plan juridique la fois par le code pnal le blanchiment est puni de 5 10 ans demprisonnement et de 375 000 750 000 damende et par les conventions internationales auxquelles la France est partie124.
Directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre 2005, relative la prvention de l'utilisation du systme financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. 123 Rfrs au ministre charg de lconomie de 2008 et de 2009 respectivement sur la commission bancaire, lAutorit des marchs financiers et lAutorit de contrle des assurances et des mutuelles ; rapports publics annuels 2009 et 2011 sur Les Autorits de rgulation financire ; rapport public thmatique sur Les concours publics aux tablissements de crdit , de juin 2009 et mai 2010 ; rapport la demande de la commission des finances de lAssemble nationale sur La mise en place de lAutorit de contrle prudentiel , octobre 2011. 124 Notamment : Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupfiants et de substances psychotropes du 19 dcembre 1988 dite Convention de Vienne et Convention des Nations Unies contre la criminalit transnationale organise de dcembre 2000 dite Convention de Palerme.
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I - La lutte contre le blanchiment : des pralables ingalement runis

Lvaluation mene en 2010 par le GAFI a fait ressortir la large conformit de TRACFIN ses recommandations. Cependant les pralables une pleine efficacit de la lutte contre le blanchiment ne sont pas tous runis. Une valuation prcise des montants en jeu et une analyse des secteurs particulirement vulnrables au blanchiment de largent sont en effet indispensables pour mettre en place une stratgie de lutte efficace et mobiliser lensemble des acteurs concerns, au premier chef desquels les professionnels assujettis125 et leurs autorits de contrle126.
A - Une large conformit aux recommandations du GAFI

Les politiques anti-blanchiment souffrent, au niveau europen, de la multiplicit des acteurs, de lclatement de leurs missions, moyens et pouvoirs. De ce fait, cest le GAFI qui assume une place prpondrante tant dans la production de normes que dans lanalyse de la menace. Il effectue des valuations par les pairs des systmes anti-blanchiment mis en place dans chaque pays membre. Satisfaisant dans une large mesure aux recommandations du GAFI, le systme franais de lutte contre le blanchiment fait partie des trois seuls pays ne devoir rendre compte des amliorations apporter son systme que tous les 2 ans. 38 des 49 recommandations dictes par le GAFI sont remplies, dont 14 des 16 recommandations fondamentales. Pour sa part, la cellule de renseignement financier TRACFIN, qui est lobjet dune recommandation du GAFI, a reu une note largement conforme . Cette valuation positive est nuance par dautres constats : de faon gnrale, la France souffre dun manque de coordination et de moyens, concrtis par une faible participation du secteur non financier,
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Les professionnels assujettis, c'est--dire obligs dadresser des dclarations de soupon TRACFIN, sont ceux figurant dans le tableau n 1 (infra), auxquels il faut ajouter les intermdiaires en assurance, les socits de domiciliation, les oprateurs de jeux en ligne et les agents sportifs. 126 Les autorits de contrle (voir tableau n 1 infra) sont charges de veiller la bonne application du dispositif chez les professionnels concerns. Seuls les agents sportifs et les marchands de biens prcieux nont pas dautorit de contrle.
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un manque de moyens allous aux autorits de poursuite pnale et par labsence de statistiques en matire judiciaire ; concernant TRACFIN : insuffisance dagents affects aux enqutes, une absence de statistiques fiables permettant de mesurer lefficacit du service et un faible nombre de transmissions lautorit judiciaire. Lenqute mene par la Cour confirme la fois les points positifs et les faiblesses releves par la GAFI. Elle met aussi en vidence les progrs qui restent accomplir pour renforcer, au-del de la conformit aux normes, lefficience du systme.
B - Un investissement insuffisant dans la quantification du blanchiment

Le chiffrage du potentiel de blanchiment des capitaux dans le monde est trs difficile, mais toutes les tudes montrent quil est de trs grande ampleur. Le Fonds montaire international la estim en 1996 dans une fourchette comprise entre 2 et 5 % du produit intrieur brut (PIB) mondial, soit un montant compris entre 590 et 1 500 Md$. Une tude plus rcente ralise sur 21 pays membres de lOCDE127 chiffre lconomie souterraine 14 % en moyenne du PIB, la France se situant 11,7 % du PIB, soit 220 Md environ. Lenjeu en termes de moins-values de recettes publiques est considrable, comme lillustre galement le chapitre du prsent rapport sur la fraude la TVA sur les quotas de CO2. TRACFIN ne dispose daucune estimation sur lampleur, la consistance et les circuits des flux financiers concourant au blanchiment, pas plus que sur les stocks patrimoniaux qui en sont issus. Le service a fait valoir que ce type dtudes ne relevait ni de ses comptences, ni de sa seule action. La seule donne quantitative publie, avec prudence, par TRACFIN est le montant total des fonds concerns par les transmissions en justice (524 M en 2010). Il en rsulte quaucun service de lEtat ne travaille sur le sujet. Mme si de nombreux autres interlocuteurs spcialiss estiment ce travail difficile, voire impossible si lon vise lexhaustivit, il demeure que la comprhension du blanchiment et de ses mthodes, et par consquent lefficience de la cellule de renseignement financier, supposent une valuation suffisante du phnomne.
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Linfluence de la crise conomique sur lconomie souterraine en Allemagne et dans les autres pays de lOCDE, Professeur Friedrich Schneider, janvier 2010.
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Sous limpulsion de TRACFIN, des efforts particuliers doivent tre mens par les diverses administrations concernes pour mettre en place une mthodologie dvaluation, intgrant une pluralit de donnes judiciaires, policires, conomiques (enqutes en cours, saisies judiciaires et douanires, signalements TRACFIN, carts de balance des paiements, fraude fiscale, etc.) et destine mieux connatre le blanchiment et en anticiper les volutions. Les premiers rsultats devraient tre prsents au GAFI pour tendre ces travaux au plan international.
C - Un travail de typologie dvelopper

Lordonnance du 30 janvier 2009 qui a transpos la directive de 2005 prcite elle-mme inspire des travaux du GAFI , a modifi lobjet de la dclaration de soupon128 et a introduit la notion dapproche par les risques qui simpose dsormais aux professionnels. Ces deux volutions, qui rendaient indispensable la diffusion de typologies aux professionnels dclarants, nont pas t prises en compte rapidement par le service. Ce nest que rcemment, sous limpulsion de lvaluation du GAFI et du contrle de la Cour, que TRACFIN a commenc investir ce champ. Lapproche par les risques invite les professions assujetties adapter leur vigilance en fonction du niveau et de lintensit des risques identifis par leurs soins. Cette mthode implique une modulation des mesures de surveillance en fonction des profils de clientles. Elle impose une mise jour rgulire des donnes les concernant. Lvaluation du risque client doit intervenir ds lentre en relation. Les questionnaires connaissance du client 129 rpondent cette proccupation.
La dclaration de soupon vise dsormais : - des sommes dont les assujettis savent, souponnent ou ont de bonnes raisons de souponner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de libert suprieure un an ou participent au financement du terrorisme , y compris la fraude fiscale ; - toute opration particulirement complexe ou d'un montant inhabituellement lev ou ne paraissant pas avoir de justification conomique ou d'objet licite si aprs un examen renforc, lassujetti nest pas en mesure de lever le doute sur lorigine et la destination des fonds et sur lidentit des bnficiaires conomiques ; - toute opration pour laquelle l'identit du donneur d'ordre ou du bnficiaire effectif reste douteuse malgr les diligences rglementaires effectues. 129 Ces questionnaires sont communment dsigns sous leur acronyme anglais ; KYC, pour know your customer .
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La vigilance doit sexercer galement sur les risques produits ou les risques transactions , notamment lorsque ces dernires sont ralises avec des pays risque ou concernent des montants levs. Par ailleurs, les professions assujetties dclaration doivent soumettre un examen renforc toute opration complexe ou portant sur un montant inhabituellement lev130 ou qui parat dpourvue de justification conomique ou dobjet licite. Les banques, mme si leur implication demeure ingale, ont bien intgr cette exigence ds louverture des comptes. En revanche, cette dmarche apparat plus complique pour certaines professions pour lesquelles lidentification des risques est ncessairement postrieure la conclusion de la relation commerciale. Il en est ainsi par exemple des experts-comptables et des commissaires aux comptes. Face ce constat, TRACFIN doit aider ces professions mieux valuer le risque client, en mettant leur disposition des typologies plus nombreuses et plus actuelles documentant les mcanismes de recyclage de largent sale , les caractristiques habituelles des fraudes et de leurs acteurs. TRACFIN navait pas considr comme prioritaire, jusqu rcemment, la dtection des fragilits des circuits financiers et lidentification des secteurs conomiques les plus vulnrables au trafic dargent sale131. Par exemple, dans le cas de lescroquerie la TVA sur les changes de quotas de CO2, faute de rflexion antrieure sur ce type de criminalit, TRACFIN, qui sest dabord orient sur un schma classique de blanchiment, a perdu plusieurs mois pour adresser ses premiers signalements la justice. Dans un systme o la mobilisation bon escient des professions dclarantes conditionne lefficacit de lensemble du dispositif et, plus encore aujourd'hui, dans une optique nouvelle de diffrenciation des risques, il importe que le service consacre des efforts soutenus pour comprendre les mthodes de blanchiment, caractriser les techniques des fraudeurs et diffuser ces typologies.
Le seuil de 150 000 euros devant conduire dclaration de soupon a toutefois t supprim. 131 Par exemple, analyse sectorielle des informations faisant lobjet dune transmission en justice.
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D - De nombreuses professions assujetties, des acteurs ingalement impliqus

1 - Une implication trs htrogne selon les professions
Les professionnels assujettis participent de manire croissante mais ingale au dispositif dclaratif. Les autorits de contrle sont galement diversement impliques. Le tableau ci-aprs illustre clairement les diffrences sensibles qui existent dun secteur lautre. S'agissant des professions financires132, seuls les tablissements de crdit, principaux metteurs de dclarations de soupon, ont vritablement intgr les dispositifs anti-blanchiment dans leur contrle interne. La commission bancaire - devenue autorit de contrle prudentiel - a particip cette sensibilisation des tablissements de crdit au travers du contrle permanent et des contrles sur place quelle exerce sur le secteur. Limplication est galement relle pour les compagnies dassurance, moindre pour les institutions de prvoyance, insuffisante pour les mutuelles et pour les intermdiaires en assurance. Du ct des assujettis dont le contrle incombe lautorit des marchs financiers, limplication des conseillers en investissement financier apparat encore trop limite. Parmi les professionnels du chiffre et du droit, qui sont assujettis depuis 2004, seuls les notaires transmettent un volume significatif de dclarations de soupon. Sagissant des autres professions rglementes (avocats, experts-comptables, commissaires aux comptes, huissiers, commissaires priseurs, administrateurs et mandataires judiciaires) lactivit dclarative est faible voire inexistante. Ainsi, seules huit dclarations manent de commissaires-priseurs. La profession davocat a obtenu de la Cour de justice de lUnion europenne et du Conseil d'tat des amnagements lobligation dclarative exonrant ces professionnels de leur obligation dinformation lorsquils sont sollicits par leurs clients pour une mission de dfense ou de reprsentation en justice et les autorisant, pour les autres activits, procder une saisine indirecte par l'intermdiaire du btonnier. Aucune des dclarations de soupon reue par TRACFIN en 2010 nmane davocats.
Etablissements de crdit, changeurs manuels, compagnies dassurance, instituts dmission, conseil en investissement financier, socit de gestion de patrimoine, entreprises dinvestissement, mutuelles et institutions de prvoyance.
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Tableau n 1 : Activit dclarative des assujettis

Professions assujetties Etablissements de crdit/banques Changeurs manuels Compagnies d'assurance et courtiers Instituts d'mission Entreprises d'investissement Mutuelles/instit. de prvoyance Conseil en investissement financier Socits de gestion de portefeuille Notaires Socits de jeux Casinos Adm. et mandataires judiciaires Experts comptables (EC) Commissaires aux comptes (CAC) Avocats Professionnels de l'immobilier Commissaires priseurs Huissiers de justice Marchands de biens prcieux Jeux et paris en ligne Autres Total Cil natal des adm. et mandataires Cil rgional de lordre des EC Cie natale des CAC et H3C* Cil de lordre du barreau DGCCRF** Cil des ventes volontaires Chambres dptales des huissiers ARJEL*** Chambres des notaires Direction centrale de la PJ Autorit des marchs financiers Autorits de contrle Autorit de contrle prudentiel (ACP) 2008 11 511 1 467 703 200 58 10 14 0 347 148 37 18 19 5 3 3 5 1 11 NA 5 14 565 2009 12 254 2 249 1007 675 67 58 46 3 370 361 30 57 55 22 2 33 5 2 12 NA 2 17 310 2010 13206 3002 808 608 134 56 78 10 674 269 137 55 98 46 0 14 8 0 2 0 3 19208
Sources : rapports annuels TRACFIN - retraitement Cour des comptes *H3C : Haut conseil du commissariat aux compte ** DGCCRF : Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes *** ARJEL : Autorit de rgulation des jeux en ligne
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TRACFIN ne dispose pas aujourdhui des lments suffisants pour sassurer que les professions assujetties respectent bien leurs obligations. Les ordres professionnels des professions rglementes ont recours des pairs pour les contrles anti-blanchiment. Le respect des obligations dclaratives nest en pratique pas ou peu vrifi, ce qui affecte la dimension prventive du dispositif. Une action doit donc tre conduite auprs des autorits de contrle concernes pour que soit vrifie auprs de leurs ressortissants leffectivit des diligences qui leur incombent. Ces autorits sont charges de contrler la conformit des dispositifs de vigilance mis en uvre par les assujettis et, le cas chant, dencadrer leurs procdures de contrle des risques en complment des critres fixs par le lgislateur133. Il reste par ailleurs des secteurs non couverts par des autorits de contrle tels les marchands de biens prcieux et les agents sportifs et qui appellent pourtant une vigilance particulire. Leffectivit des contrles anti-blanchiment dans les secteurs de limmobilier, des jeux en ligne, du chiffre et du droit doit galement faire lobjet dune attention renforce.
2 - Le renforcement ncessaire des actions pdagogiques

Depuis 2009, TRACFIN a renforc sa politique de formation destination des assujettis et de leurs autorits de contrle en dveloppant des rendez-vous LAB (lutte anti-blanchiment) leur intention. Le service a galement publi des lignes directrices conjointement avec lautorit de contrle prudentiel (ACP), lautorit des marchs financiers (AMF) et la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF). Cet effort doit tre poursuivi lgard des professions les moins impliques. Encore aujourdhui, les dclarants nont pas une conception homogne de ce que doit recouvrir une dclaration de soupon, y compris au sein dune mme profession. Dans les lignes directrices, TRACFIN approfondit, en la renforant, linterprtation du Conseil dEtat134 en indiquant qu une dclaration de soupon seffectue () sur la base darguments
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Lautorit de contrle prudentiel (ACP) par exemple publie des lignes directrices destination des tablissements de crdit et organismes dassurance. 134 Dans un arrt du 31 mars 2004, le Conseil dEtat avait considr que la dclaration de soupon simpose ds lors quaprs avoir exerc son devoir de vigilance et recueilli les informations prvues par les textes (vrification sur lidentit du client, nature de lopration, etc.) lassujetti ne peut pas exclure que les sommes ne proviennent pas dun dlit.
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dmontrant leffectivit de la vigilance renforce et limpossibilit, in fine, pour le professionnel, de lever le doute et de conclure la licit de lopration en cause . Il est difficile pour le professionnel dobjectiver les lments qui conduisent faire une dclaration, puisque celle-ci dcoule de labsence de rponse certaines interrogations, et donc dun raisonnement a contrario. En outre, TRACFIN na pas assez intensifi ses actions pdagogiques sur le sujet. Par ailleurs, les professionnels ont des comportements variables quant la poursuite ou linterruption de la relation commerciale aprs une ou plusieurs dclarations de soupon concernant un mme client. Rompre la relation client est un indice pour celui-ci quon le souponne ; ne pas rompre la relation, cest sexposer se rendre complice du dlit de blanchiment en ralisant lopration sollicite ou des oprations postrieures. TRACFIN ne donne pas de consigne claire sur la conduite tenir aprs la dclaration de soupon, faute de fondement dans un texte. Lors des rendez-vous LAB et dans les lignes directrices quil rdige, TRACFIN devrait travailler avec chaque profession pour pallier labsence de texte et les aider laborer des positions conformes leurs impratifs dontologiques. TRACFIN a une responsabilit directe vis--vis des professions assujetties, mais l'efficacit de son action suppose une articulation troite avec les autorits de contrle des diffrents secteurs concerns. L'article L. 561-30 du code montaire et financier prvoit dailleurs expressment la communication des informations recueillies par TRACFIN aux autorits de contrle. Rciproquement TRACFIN peut recevoir des autorits de contrle toutes les informations ncessaires l'accomplissement de sa mission135. Lenqute a montr que certains reprsentants des autorits de contrle nont pas forcment connaissance de ces dispositions ; dautres affirment ne pas tre tenues dclarations TRACFIN. Le service devrait donc rappeler clairement aux autorits de contrle leurs obligations.
Le deuxime alina de larticle L. 561-30 du code montaire et financier prvoit que lorsque dans laccomplissement de leurs missions, les autorits de contrle et les ordres professionnels dcouvrent des faits susceptibles dtre lis au blanchiment des capitaux ou au financement du terrorisme, ils en informent TRACFIN .
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3 - Lindispensable coordination des multiples acteurs

Le dispositif de lutte contre le blanchiment ncessite une coordination de lensemble des acteurs, services de lEtat et autorits de contrle concernes par le sujet. Institu par dcret du 18 janvier 2010, le conseil dorientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (COLB) a vocation exercer cette mission. Le conseil a engag trois chantiers de rflexion sur les dclarations de soupon, lchange de bonnes pratiques entre autorits de contrle et la sensibilisation des professionnels dclarants. Il a galement prpar un document de synthse sur la menace. Le secrtariat du conseil est assur par la direction gnrale du Trsor qui a la responsabilit, au sein des ministres financiers, du cadre normatif relatif la lutte contre le blanchiment et qui reprsente la France au GAFI. Si le conseil na pas autorit sur TRACFIN, il lui appartient de dterminer des orientations gnrales de laction des services concerns par la lutte anti-blanchiment. Sur la base des typologies tablies par TRACFIN, le conseil doit tablir une cartographie des risques assez prcise pour que les ministres puissent fixer les orientations prioritaires de laction de TRACFIN, notamment dans le cadre de la lettre de mission qui doit tre adresse au directeur du service chaque anne.
II - TRACFIN : un besoin accru dorganisation et de stratgie

Les modifications profondes du champ dintervention de TRACFIN se sont rcemment accompagnes de changements dorganisation importants. Face lampleur du phnomne de blanchiment et llargissement des missions qui incombent au service, les moyens doivent cependant tre accrus et recentrs, la gestion des enqutes amliore, la monte en puissance de la base de donnes informatiques assure et des indicateurs de performance qualitatifs adopts.
A - Un recentrage sur la mission de renseignement

Dot de moyens limits, TRACFIN fonctionne avec un budget modeste de 4,95 M (dont 4,64 M de dpenses de personnel) et sans relle autonomie, ni en termes de structures budgtaires, ni dans ses modalits de gestion.
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Il faut ajouter ce budget linvestissement informatique qui sest lev 350 000 en 2011 et le cot du loyer pass de 412 597 en 2010 1,05 M en 2011. Install Montreuil, ses effectifs ont cru de 50 % en cinq ans et le service a connu en 2011 son troisime dmnagement en quatre ans. Tableau n 2 : Rpartition des personnels au sein de TRACFIN
En ETPT Catgorie A Catgorie B Catgorie C Total 2004 33 13 7 53 2005 32 9 8 49 2006 36 11 9 56 2007 44 15 7 66 2008 44 16 7 67 2009 42 16 7 65 2010 49 17 6 72
Source : donnes TRACFIN
Le dcret et larrt du 7 janvier 2011 ont modifi lorganisation du service et lont recentr sur la fonction de renseignement136.
1 - Une fonction danalyse renforce mais sans stratgie dfinie

Le dpartement de lanalyse, du renseignement et de linformation (DARI) est dsormais charg du recueil et de lanalyse des dclarations et informations reues par le service. Outre les relations avec les professions assujetties et les autres acteurs de la lutte anti-blanchiment, ce dpartement, rparti en trois divisions137 a pour mission danalyser les informations reues et de transmettre au dpartement des enqutes celles qui paraissent justifier des investigations approfondies. Il se trouve donc au centre des activits du service. Plus particulirement, la division de lorientation et de la valorisation de linformation (DOVI) est charge de lorientation des dclarations de soupon. Elle peut soit placer les dclarations de soupons en attente lorsquelles ne paraissent pas pertinentes en ltat, soit procder des pr-enqutes c'est--dire consulter des fichiers et croiser des donnes internes , soit les transmettre au dpartement des enqutes. Une dclaration de soupon juge pertinente peut faire rapidement lobjet de transmissions aux services de police judiciaire, la douane, aux services de renseignement et aux services fiscaux. Le nombre de ces
Il existe six services de renseignement en France, dont deux financiers : la direction nationale du renseignement et des enqutes douanires et TRACFIN. 137 La division de lintgration de linformation (DII), la division de lorientation et de la valorisation de linformation (DOVI), la division internationale.
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transmissions, dites transmissions spontanes, moins approfondies que les transmissions lautorit judiciaire, a t de 332 en 2009 et 482 en 2010. Lorientation des dclarations de soupon souffre, dans un contexte deffectifs limits et de croissance continue du nombre de dclarations traiter par le service, dune absence de stratgie dfinie quant au traitement des signalements les moins graves (travail dissimul et abus de confiance par exemple). Ainsi, certaines dclarations concernant des faits de travail dissimul portant sur plusieurs centaines de milliers deuros sont mises en attente sans analyse approfondie au motif quil sagit de flux financiers faibles , alors que dautres font lobjet de transmissions pour des montants bien moins importants. Par ailleurs, en raison du nombre important de dclarations de soupon concernant des faits de travail dissimul, et en labsence de textes permettant les transmissions spontanes lURSSAF138, des dclarations de soupon pourtant pertinentes concernant ce dlit ne donnent pas lieu transmission lautorit judiciaire, ni dautres autorits. La dfinition dune stratgie dorientation est donc indispensable pour rpondre aux nouvelles missions confres par la loi TRACFIN, tout en prservant son cur de mtier (criminalit organise, financement du terrorisme, corruption, trafic de stupfiants) et en dgageant du temps pour approfondir le travail d'analyse.
2 - Des effectifs toffer, des comptences diversifier

Lenjeu pour TRACFIN aujourdhui est de passer de mthodes intuitives dorientation des dclarations de soupon qui permettaient den traiter 10 000 par an il y a encore 5 ou 6 ans, des procdures plus encadres pour traiter plus de 20 000 dclarations. Cette volution implique une certaine augmentation des effectifs qui est en cours par redploiement au sein des ministres financiers , mais aussi un recrutement plus diversifi couvrant des domaines de haute technicit et un renforcement de la fonction danalyse. Jusquen 2010, la fonction danalyse ntant pas prioritaire, le recrutement na pas bnfici dune rflexion sur les profils et les qualifications requises. La multiplicit des tches accomplir par le
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La loi de financement de la scurit sociale pour 2012 autorise dsormais les changes entre TRACFIN et les URSSAF.
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dpartement de lanalyse implique de porter une attention soutenue aux qualifications des agents qui y sont recruts. Jusqu une priode rcente laffectation des fonctions danalyse ntait pas valorise, par comparaison avec les agents intgrant le dpartement des enqutes. La rforme mise en uvre dbut 2011 a t loccasion de repenser cette fonction et de valoriser la fonction danalyste. Les efforts doivent tre poursuivis en ce sens. Pour faire face des missions en croissance forte, les moyens humains de TRACFIN, malgr laugmentation des recrutements en cours depuis 2010, sont insuffisants. Le service devrait passer environ 100 agents, et diversifier les comptences en largissant ses recrutements audel du vivier historique des agents de la douane, au sein des ministres financiers mais galement linterministriel (intrieur et justice). La forte croissance des effectifs du dpartement de lanalyse ne doit pas se raliser au dtriment du dpartement des enqutes qui, avec 30 agents rpartis en trois divisions, reste encore trop peu dot.
B - Une gestion des enqutes amliorer

1 - Le droulement des enqutes
Lorsque des investigations approfondies sont ncessaires, notamment en vue des transmissions en justice, les dclarations sont orientes vers le dpartement des enqutes. Lenqute ou analyse approfondie consiste enrichir linformation et rechercher la prsence dindices qui permettront une qualification pnale des infractions. Lenqute dbute presque toujours par la consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA). Par la suite, les enquteurs sollicitent des renseignements auprs des tablissements financiers (droit de communication) ou auprs dautres administrations, voire des assujettis. Les enquteurs sont galement amens effectuer des recoupements avec dautres informations stockes dans STARTRAC, la base de donnes informatique de TRACFIN. Cette possibilit permet dexternaliser, le cas chant, un plus grand nombre dinformations dtenues par le service. A la diffrence de la police judiciaire et dautres services de renseignement, les enquteurs de TRACFIN neffectuent pas de travail sur le terrain. La plus value des enqutes ralises par TRACFIN rside notamment dans la capacit du service obtenir des lments venant de
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cellules de renseignement financier trangres avec lesquelles TRACFIN coopre de manire fructueuse. En 2010, 1147 interrogations ont t effectues par TRACFIN ses homologues trangers. En cas de transmissions en justice, la cellule de renseignement financier trangre doit cependant accepter que les lments soient utiliss par lautorit judiciaire, ce qui nest pas toujours le cas. Toutes les transmissions anonymisent les dclarants pour maintenir la confiance des assujettis dans le systme dclaratif.
2 - Une gestion insatisfaisante du stock denqutes

Le traitement des dclarations de soupon a souffert en 2009 et 2010 dun effectif denquteurs trop rduit. Cette insuffisance a conduit ce quenviron 50 % des dclarations de soupon orientes en enqute ne soient pas analyses. Face lengorgement du portefeuille des enquteurs, le service a dailleurs choisi en 2009 deffectuer des oprations dapurement , c'est--dire de mise en attente massive de dclarations de soupon (environ 1000) qui avaient t initialement estimes pertinentes et exploitables. En outre, le choix des dclarations non traites na pas t dfini dans une stratgie formalise. Lindispensable recrutement denquteurs devra saccompagner de la mise en place dune politique de suivi rgulier des portefeuilles, destine ce que chaque enquteur puisse traiter de manire effective les dclarations de soupon qui lui sont attribues.
3 - Des transmissions judiciaires trop peu nombreuses

En 2010, les 20 000 dclarations de soupon ont abouti 404 transmissions aux procureurs de la Rpublique. Le nombre des transmissions est relativement stable depuis 2005. Laugmentation des effectifs et des dclarations de soupon ne sest pas accompagne dune hausse des transmissions en justice. Les flux financiers suspects correspondant aux dclarations de soupon transmises la justice ont port sur 430 M en 2009 (hors affaire de lescroquerie la TVA sur les quotas de CO) et 524 M en 2010139. 40 % des dossiers traits par les juridictions interrgionales spcialises (JIRS) trouvent leur origine dans un signalement par TRACFIN.
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Cette donne nest calcule par le service que depuis 2009. Les annes antrieures ne sont pas disponibles.
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Le ratio dclarations transmises/dclarations reues par TRACFIN est faible140. En outre, 18 % des transmissions en justice effectues en 2010 sont des transmissions complmentaires141, c'est--dire ne procdant pas dune nouvelle analyse mais de la transmission dlments relatifs des transactions financires reus postrieurement par TRACFIN. Par ailleurs, une partie des transmissions 30 % en 2010 selon lchantillon analys est effectue dans le cadre de dossiers judiciaires dj en cours. Ce sont donc entre 250 et 300 affaires nouvelles qui sont signales la justice chaque anne. Le dlai moyen de 142 jours entre la rception dune dclaration de soupon et la transmission en justice, qui parat raisonnable compte tenu de la ncessit dinterroger des cellules de renseignement financier trangres et de faire des droits de communication, doit tre analys avec prcaution. Certaines transmissions sont effectues en deux semaines. Dautres mettent plus dune anne. Dans certains cas en 2009 et 2010 ce dlai a dpass huit mois pour des transmissions en justice relatives la fraude la TVA sur les quotas de CO, ce qui doit inciter TRACFIN rflchir sur le degr dapprofondissement des enqutes et le temps accord la validation hirarchique.
C - La monte en puissance de la base de donnes STARTRAC

Responsable de la protection de l'information financire, TRACFIN doit assurer un niveau de scurit lev dans l'exercice de son activit et pour sa base de donnes STARTRAC. Lobjectif dun traitement exhaustif et adapt dune masse dinformations toujours croissante ncessite le maintien dun outil informatique performant et la mise jour de la base de donnes par retrait rgulier dinformations non pertinentes. La scurit informatique du service repose sur plusieurs dispositifs : la base STARTRAC est dconnecte de tout rseau externe ; en fonction du profil des utilisateurs, des restrictions daccs sont mises en place ; les consultations de dossier opres par les agents sont
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Ce ratio doit toutefois tre affin en tenant compte du nombre de dclarations de soupons utilises au total pour aboutir aux transmissions (761 dclarations utilises en 2010 pour les 404 transmissions). En effet, les transmissions en justice rsultent le plus souvent du croisement de plusieurs dclarations. 141 Sur lchantillon de 158 transmissions judiciaires tudi, 29 sont des complments.
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enregistres. Par ailleurs, des informations sensibles concernant des personnalits politiquement exposes peuvent tre retires de la base de donnes selon une procdure bien dfinie, qui a fait lobjet dun examen par la Cour. TRACFIN, en dpit de limportance du volume dinformations stockes et de leur caractre sensible en 2009 plus de 110 000 dclarations de soupon taient conserves dans la base de donnes na pas fix comme priorit la pertinence du contenu de sa base de donnes. Notamment, le service nest pas en mesure de quantifier les informations qui ont t enleves de STARTRAC, soit car elles ntaient plus pertinentes (selon la procdure du soupon lev ), soit car les donnes dataient de plus de 10 ans et devaient donc tre retires et dtruites. Les pices jointes aux dclarations de soupon ne sont pas toutes conserves dans la base de donnes, ce qui impose aux analystes de compulser galement des dossiers papier. De mme tous les actes dinvestigation ne sont pas ncessairement enregistrs dans STARTRAC. Labsence dhomognit dans lalimentation de la base de donnes par les agents est source de perte de temps pour eux et potentiellement de perte dinformation. Par ailleurs, les outils daide la dcision contenus dans le systme informatique ne sont pas performants et ne facilitent pas le travail des analystes. Enfin, lanalyse statistique nest pas assez dveloppe et ne peut pas servir, en ltat, de support au pilotage de lactivit des agents.
D - La mise en place ncessaire dindicateurs qualitatifs de performance

Le service TRACFIN ne disposait pas dindicateurs de performance en 2009. Il en est dsormais dot. Les indicateurs qui ont t mis en place en 2010 ne peuvent cependant tre utiliss dans le pilotage du service, dans la mesure o ils sont uniquement quantitatifs et o ils sont difficiles interprter. Ils gagneraient tre repenss en fonction dobjectifs qualitatifs. Cette faiblesse est dailleurs admise par le directeur du service qui indique quen dpit de la difficult trouver des indicateurs pertinents, ce point sera nanmoins lun des chantiers de la priode 2011-2012 selon un axe consistant croiser diffrents indicateurs objectifs dactivit du service avec des lments subjectifs permettant davoir une approche qualitative . La lettre de mission, adresse annuellement depuis 2009 par le secrtaire gnral des ministres financiers au directeur du service, nest
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pas de nature faciliter la fixation dindicateurs de performance incluant une approche qualitative. La lettre de mission du 20 avril 2010 fixe trois objectifs au directeur : mener bien la modernisation de lorganisation du service, renforcer les liens entre TRACFIN et les professions dclarantes les moins engages dans le dispositif, et amliorer la productivit oprationnelle du service par loptimisation de lutilisation de son outil informatique. En revanche, cette lettre ne fixe aucune orientation sur la politique gnrale du service.
III - La ncessit dune activation plus forte des instruments anti-blanchiment

Au-del des adaptations ncessaires apporter au service TRACFIN, le dispositif densemble doit galement tre plus fortement activ en amliorant larticulation entre lutte contre la fraude fiscale et lutte anti-blanchiment et en assurant leffectivit des mcanismes rpressifs.
A - Mieux prendre en compte la fraude fiscale comme dlit sous-jacent du blanchiment

La prise en compte de la fraude fiscale comme infraction sousjacente du blanchiment a entran, pour le moment, une augmentation mesure du nombre de dclarations de soupon. En 2010, TRACFIN a reu 1650 dclarations faisant tat en tout ou partie dun motif fiscal, soit 8,6 % des dclarations reues. TRACFIN sest adapt cette nouveaut dune part en crant un ple fiscal au sein dune division denqute, dautre part en recrutant ds 2009 des personnels issus de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP). En outre 109 notes de transmission ont t adresses la DGFIP par TRACFIN en 2010, concernant des infractions purement fiscales. Toutefois ce nouveau champ de comptence aurait d conduire TRACFIN, ds 2009, formaliser ses relations avec la DGFIP sur les changes dinformation et de personnel, afin de fluidifier et scuriser les relations entre ces deux services.
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La France a inscrit au rang de ses priorits, la lutte contre les paradis fiscaux. Lextension la fraude fiscale de la lutte antiblanchiment ncessite un rapprochement entre les notions de paradis fiscaux et de pays dfaillants en termes de lutte anti-blanchiment au sens du GAFI142. Un des critres de dclaration de soupon en matire de fraude fiscale, fix par le dcret n 2009-874 du 16 juillet 2009, concerne les transactions financires impliquant des socits cran ayant leur sige social dans un territoire qui na pas conclu avec la France une convention fiscale permettant laccs aux informations bancaires. Linstruction de ladministration fiscale du 26 juillet 2010 dresse la liste des pays ayant conclu une telle convention. La prsence sur cette liste blanche de lIran, du Pakistan, de lIndonsie, de lEthiopie ou de la Rpublique Populaire dmocratique de Core, qui sont par ailleurs cits par le GAFI comme ayant de fortes dfaillances stratgiques en matire de lutte anti-blanchiment, pose la question de la pertinence de ce critre. Par ailleurs, des Etats membres de lUnion (Belgique, Luxembourg, Autriche) nayant pas conclu avec la France de conventions fiscales permettant laccs aux informations bancaires, mais qui sont soumis la troisime directive anti-blanchiment, ne figurent pas sur cette liste.
B - Renforcer les sanctions

La prvention anti-blanchiment passe galement par le caractre dissuasif des sanctions administratives et judiciaires effectivement prononces et par la capacit de lautorit judiciaire saisir le patrimoine des auteurs.
1 - Les dispositifs de sanctions administratives restent partiels

LAutorit des marchs financiers et lAutorit de contrle prudentiel disposent chacune dune commission des sanctions et les ordres professionnels dun organe disciplinaire permettant de sanctionner les professionnels qui nauraient pas mis en place les dispositifs de lutte contre le blanchiment prescrits, ou qui seraient dfaillants au regard de leurs obligations de vigilance.
Pays figurant sur les listes du GAFI intitules la dclaration publique et Amliorer la conformit aux normes sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme .
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Sagissant des agents immobiliers, des domiciliataires dentreprises, des casinos et socit de jeux et paris y compris les socits de jeux en ligne, l'ordonnance du 30 janvier 2009, a institu une commission nationale des sanctions. Plusieurs affaires, prtes fin 2011 tre transmises la commission par la DGCCRF, la suite de ses premiers contrles en matire de lutte anti-blanchiment143 auprs des agents immobiliers, navaient pas encore pu ltre, faute de mise en place de celle-ci. Sagissant des professions financires, si le mcanisme de sanctions est oprationnel et si le cadre lgislatif est dsormais stabilis, le nombre et le montant des sanctions prononces restent trs limits144. Au niveau des instances disciplinaires des professions rglementes, aucune sanction na t prononce ce jour en matire de lutte contre le blanchiment.
2 - Les suites pnales sont mal connues

Le code montaire et financier prvoit que le procureur de la Rpublique informe TRACFIN des suites rserves aux transmissions judiciaires. Le suivi des transmissions reste toutefois htrogne et les affaires de blanchiment nchappent pas aux difficults statistiques propres lensemble de lactivit judiciaire. La chancellerie travaille encore pour mettre en place et amliorer une application informatique permettant le suivi de la chane pnale, Cassiope. Compte tenu des dlais lis au caractre dfinitif des condamnations et linscription au casier judiciaire actuellement principale source de statistiques les donnes chiffres prsentent un important dcalage temporel. On retrouve dans le rapport du GAFI et le rapport annuel TRACFIN 2010 les donnes suivantes sur les condamnations de faits de blanchiment, y compris celles nayant pas pour origine un signalement TRACFIN.
La DGCCRF est dsigne comme autorit de contrle anti-blanchiment des agents immobiliers et des domiciliataires dentreprises depuis le 13 dcembre 2009. 144 Voir ce sujet le rapport de la Cour doctobre 2011 sur La mise en place de lAutorit de contrle prudentiel effectu la demande de la commission des finances de lAssemble nationale.
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Tableau n 3 : Nombre de condamnations en justice de faits de blanchiment

2005 Blanchiment simple Blanchiment aggrav Blanchiment douanier Non justification de ressources Total 110 38 9 77 234 2006 98 37 25 70 230 2007 142 51 11 66 270 2008 134 67 24 106 331 2009 94 61 22 107 284
Source : Ministre de la justice cit par TRACFIN et GAFI- retraitement Cour des comptes ; les donnes 2010 seront connues en 2012.
Le nombre de condamnations pour blanchiment a progress depuis 2005, alors que celui des transmissions de TRACFIN lautorit judiciaire est rest stable. Les donnes remontes par les parquets TRACFIN permettent de dterminer quen 2010, 35 condamnations par lautorit judiciaire trouvent leur origine dans un signalement du service, soit pour des faits de blanchiment (2 cas seulement) soit sur dautres bases lgales (dont 16 pour des faits de travail dissimul). Les parquets sont en effet libres de retenir les qualifications qui leur semblent le plus appropries. Toutefois, la lecture du tableau ci-dessus montre que le nombre de condamnations pour blanchiment reste faible au regard de lampleur du phnomne.
3 - La saisie des avoirs criminels doit tre effective

Le code montaire et financier prvoit le gel administratif davoirs. Le ministre de lconomie peut faire bloquer des avoirs pour une dure de 6 mois renouvelable sans limite de dure dans les cas de financement du terrorisme ou en application dune mesure de sanction dcide par lUE ou les Nations Unies. Tel a t le cas par exemple lors des vnements survenus en 2011 en Tunisie, en Egypte et en Lybie. En pratique cest la direction gnrale du Trsor qui est en charge du suivi de ces dossiers. En parallle, TRACFIN a la possibilit de sopposer lexcution dune opration suspecte pour une dure de 48 heures prolongeable sur dcision du prsident du tribunal de grande instance. La mesure dopposition excution dune opration est peu utilise (moins de 5 fois par an). TRACFIN fait valoir que sa mise en uvre prsente linconvnient majeur de dvoiler les investigations
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qui seront mises en uvre par lautorit judiciaire, et ajoute que lopposition nest envisage quen cas de pril imminent sur une somme substantielle et aprs accord pralable de lautorit judiciaire comptente. Une utilisation plus courante de cette procdure devrait tre envisage, notamment dans le cadre dinfractions haut potentiel de prjudice financier, du type des carrousels de TVA. Nanmoins, la ncessit lgale dune dclaration de soupon pralable et le court dlai dopposition quelle permet rendent cette facult dopposition peu oprante en ltat. Une modification lgislative devrait dfinir des conditions dans lesquelles cet outil pourrait tre utilis de manire plus rgulire et plus performante par la cellule de renseignement financier. Concernant les autorits judiciaires, la loi du 9 juillet 2010 a facilit la mise en uvre du mcanisme des saisies conservatoires. Par ailleurs, une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis (AGRASC), tablissement public plac sous la double tutelle des ministres de la Justice et du ministre du budget, a t cre pour la gestion des actifs saisis (mobiliers et immobiliers) qui tait jusque l du ressort de chaque tribunal de grande instance. Cette agence permettra la France de disposer de statistiques sur les saisies pnales. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La lutte contre le blanchiment en France concerne lensemble des acteurs conomiques. Entre la prvention/dtection par les acteurs de lconomie et la rpression par lautorit judiciaire, TRACFIN occupe une place centrale. Le cadre lgislatif rgissant le fonctionnement du dispositif antiblanchiment et de la cellule de renseignement financier- charge la fois de la rception, du tri, de lanalyse et de la transmission des dclarations de soupon - est pertinent, mais ncessite la mise en place dune stratgie concerte dans le contexte dune forte augmentation des dclarations de soupon. Les professionnels assujettis devraient tre mieux encadrs et guids dans leur dmarche dclarative par la mise disposition de typologies et danalyses effectues par le service. TRACFIN doit amplifier son dispositif partenarial avec les professions qui ne participent encore pas suffisamment cette action. Compte tenu des enjeux, un renforcement des moyens humains par redploiement des effectifs des ministres financiers est ncessaire pour permettre ladaptation de TRACFIN la forte croissance des dclarations de soupon reues. Des recrutements plus diversifis
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couvrant des domaines de haute technicit doivent galement tre favoriss. Une attention soutenue doit tre porte la qualification des agents chargs de lorientation et de lanalyse. Un systme dinformation et de statistiques fiables doit permettre de mieux piloter le service et de participer, avec les autres acteurs concerns, une meilleure prise en compte du phnomne de blanchiment. Le service, pour tre la hauteur denjeux aujourdhui considrables, doit augmenter fortement la transmission dinformations notamment lautorit judiciaire. La Cour formule donc les recommandations suivantes : 1. sagissant des autorits franaises, mettre en place une mthodologie dvaluation pour mieux quantifier le phnomne de blanchiment et en anticiper les volutions ; 2. prendre des initiatives au plan international pour engager la ralisation de travaux de mesure du phnomne de largent sale ; 3. dfinir des stratgies et des priorits daction pour le service TRACFIN et les formaliser dans la lettre de mission adresse au directeur du service ; 4. systmatiser la mise disposition danalyses et de typologies destines aux professions assujetties et renforcer, avec les autorits de contrle de ces professions, les formations destines aux professionnels les moins impliqus ; 5. rappeler aux autorits de contrle leurs obligations dclaratives ; 6. procder des recrutements par redploiement demplois des ministres financiers permettant de faire face quantitativement et qualitativement aux nouvelles missions du service ; 7. renforcer les effectifs du dpartement des enqutes ; 8. assurer un suivi du stock des enqutes en cours pour rguler lorientation des flux de nouvelles dclarations attribuer aux enquteurs ; 9. mettre en uvre ds dbut 2012 le dispositif juridique dchange dinformations entre TRACFIN et lURSSAF ; 10. faciliter lutilisation effective par TRACFIN du dispositif dopposition par une modification de la lgislation.
SOMMAIRE DES REPONSES

Garde des sceaux, ministre de la justice et des liberts Ministre de l'conomie, des finances et de lindustrie et ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident de l'Autorit de contrle prudentiel (ACP) Prsident de l'Autorit des marchs financiers (AMF) 222 223 227 228
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REPONSE DU GARDE DES SCEAUX MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTES
Je partage votre analyse s'agissant de la pertinence du cadre lgislatif rgissant le fonctionnement du dispositif anti-blanchiment et du rle central de la cellule administrative de renseignement financier TRACFIN . Je souscris galement vos remarques relatives la ncessit de mettre en place une stratgie renforce et concerte, dans le contexte d'une forte augmentation des dclarations de soupon. Enfin, je prcise que je n'ai pas d'observations particulires concernant les dix recommandations que vous formulez dans votre projet d'insertion.
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REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Ce service comptence nationale tant plac depuis 2006 sous notre double tutelle, nous souhaitons vous faire part de certaines observations. Aprs avoir formul quelques remarques gnrales sur la place et le rle de TRACFIN dans le dispositif de lutte contre le blanchiment d'argent (I), nous souhaitons en effet prciser et mettre en perspectives certaines de vos observations (II). 1. Remarques gnrales sur le rle et la place de TRACFIN dans le dispositif de lutte contre le blanchiment d'argent Le contrle de TRACFIN par la Cour des comptes a t entrepris au mois de mai 2009. La Cour a livr ses premires conclusions la fin de l'anne 2009, assorties d'une quarantaine de recommandations. Son contrle a t interrompu au cours de l'anne 2010, notamment afin de ne pas interfrer dans l'valuation de la France que le Groupe d'action financire (GAFI) a men au cours cette anne-l. Nous tenons souligner que le rapport dfinitif prsent l't 2011, qui sert de base aux extraits consacrs TRACFIN dans le rapport public, indique qu'une majorit des premires recommandations formules en 2009 par la Cour ont t suivies d'effet. Par ailleurs, l'valuation internationale mene par le GAFI sur l'ensemble du dispositif anti-blanchiment de la France a t trs positive. En effet, le GAFI a estim que le service tait largement conforme la recommandation relative la cellule de renseignement financier, cette valuation n'ayant t remise en cause par aucune dlgation lors de la discussion plnire du rapport consacr la France. En ce qui concerne le nombre des transmissions en justice, il convient de rappeler que le modle franais de cellule de renseignement financier met l'accent sur la fonction de tri et d'enrichissement pralable des informations reues pour ne transmettre au procureur, et aux autres destinataires mentionns par le Code montaire et financier, que des dossiers toffs. Ce modle diffre d'autres structures o la cellule de renseignement est conue pour simplement relayer, aprs une analyse rapide, les signalements qu'elle reoit. Enfin, comme le prcise la Cour, dont le rapport ne se limite pas TRACFIN mais concerne de fait plusieurs autorits publiques, la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme fait intervenir une multitude d'acteurs dont la mobilisation se rvle plus ou moins forte. Mme
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si TRACFIN constitue l'lment pivot de cette politique, ce service aux effectifs encore infrieurs 100 agents peut difficilement diffuser un contenu pdagogique auprs des 185 000 professionnels assujettis la dclaration de soupon. Le relais des autorits de contrle et des organisations reprsentatives, notamment pour les professions non financires, est indispensable. II. Prcisions et mise en perspectives de certaines observations de la Cour 1) La Cour indique d'emble que certains pralables la lutte contre le blanchiment sont ingalement runis. S'agissant du nombre restreint d'enquteurs soulign par le rapport, des efforts exceptionnels en termes d'effectifs de TRACFIN ont t fournis : le nombre d'agents affects au dpartement des enqutes s'est accru de 30 %, ce qui s'est traduit par un accroissement du nombre de transmissions judiciaires pass de 384 en 2009 495 en 2011. Par ailleurs, il convient de prendre acte de la ncessaire monte en puissance du comit de lutte contre le blanchiment (COLB) qui permettra une coordination accrue des autorits et qui pourra impulser des rflexions, porter le cas chant au niveau international. Le premier rapport sur l'valuation de la menace en matire de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, labor sous l'autorit du COLB, sera rendu public ce mois-ci. La mise en place, au dbut de l'anne 2012, de la commission nationale des sanctions devrait galement accrotre l'effectivit globale du dispositif en ce qui concerne certaines professions qui ont jusqu'ici montr une faible mobilisation. S'agissant des typologies de fraudes, et spcialement des tendances mergentes, dont la Cour estime qu'elles doivent tre dveloppes, TRACFIN publie dans chacun de ses rapports annuels une srie d'exemples assortis de critres d'alerte l'attention des professionnels. C'est ainsi qu'en 2009, l'accent a t mis sur les stratgies d'vitement du secteur bancaire, le dveloppement de l'conomie souterraine et les risques spcifiques lis aux associations. Une premire analyse, aprs 5 mois d'exprience seulement, a t livre en ce qui concerne la fraude fiscale. En 2010, le rapport a notamment mis en exergue des cas d'escroqueries financires complexes, les risques lis aux pays fiscalit privilgie et les risques affrents certains secteurs conomiques. En ce qui concerne les actions pdagogiques, le service poursuit son effort de ralisation de lignes directrices. Il a conduit au premier semestre 2011 un groupe de travail du COLB consacr la dclaration de soupon o l'ensemble des questions des professionnels, et notamment celle du maintien de la relation d'affaire en cas de dclaration, a t trait.
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2) La Cour estime que TRACFIN doit faire face un besoin accru d'organisation et de stratgie. Elle relve en effet que l'orientation des dclarations de soupon souffrirait d'une absence de stratgie tandis que la fonction d'analyse ptirait d'un manque de moyen. Ces remarques doivent tre nuances : s'agissant de l'orientation des dclarations, il convient pralablement de rappeler que le cadre juridique s'imposant au Service ne lui donne pas de pouvoir de slection des affaires traiter ; nanmoins, au printemps 2011, un guide de l'orientation a t adopt afin de formaliser les seuils de pertinence des informations, de mieux cerner les secteurs conomiques et les pays risques et de fixer des priorits dans l'affectation des signalements en enqute. S'agissant des moyens dvolus l'activit d'analyse, TRACFIN, a procd, tant par recrutements que par redploiements, un renforcement des effectifs ddis l'analyse (de 4 9 agents) en mme temps qu'il a conduit une rflexion d'ensemble sur les outils et les degrs d'analyse. Enfin, s'agissant du stock d'affaires en enqutes, la Cour relve que le service a effectu des oprations d'apurement des portefeuilles qui ont eu pour effet de mettre en attente des informations initialement slectionnes. Tracfin n'a procd qu' une seule opration de ce type, en 2009, en examinant chaque information individuellement pour viter une mise en attente intempestive. Elle n'quivaut pas d'ailleurs au classement de l'information puisque cette dernire peut tre ractive en tant que besoin. Cette opration unique et exceptionnelle avait, de plus, t rendue ncessaire la suite de l'augmentation massive du nombre de dclarations de soupon. S'agissant des transmissions d'informations la justice, ainsi qu'il a t indiqu ci-dessus, leur nombre ne saurait en toute hypothse constituer un indicateur pertinent dans la mesure o, en France, la cellule de renseignement financier a pour rle essentiel de trier les informations reues pour ne transmettre au procureur, et aux autres destinataires mentionns par le Code montaire et financier, que les seuls dossiers qui le justifient au regard d'lments contrls et enrichis par la cellule, dans les limites des pouvoirs qui lui sont dvolus. Ce modle diffre d'autres pays dans lesquels la CRF se limite diffuser 1'information qu'elle reoit aux destinataires habilits, charge pour ces derniers de les complter et d'en vrifier la pertinence. Cette mission a t respecte par Tracfin qui a su, malgr la forte croissance du nombre de dclarations examiner, maintenir un niveau constant de transmission en justice au cours des dernires annes, et mme en accrotre fortement le volume en 2011 (+ 25 %). Il convient enfin de rappeler que le service a galement pour mission de communiquer de l'information analyse d'autres interlocuteurs que le procureur depuis l'entre en vigueur de l'ordonnance du 30 janvier 2009. Outre la direction gnrale des douanes et droits indirects, qui tait traditionnellement un
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partenaire du service compte tenu du rattachement de celui-ci, la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) et les services de renseignement constituent dsormais des destinataires importants. Dans certains cas, les services de police sont galement destinataires, ainsi que les autorits de contrle. Ces transmissions, dites spontanes, ont connu un dveloppement rapide : 301 en 2009 et 482 en 2010. Enfin, en ce qui concerne les indicateurs de performance, la Cour avait recommand la mise en place de tels instruments au dbut de son contrle en 2009. Cinq indicateurs ont t immdiatement introduits. La Cour a estim par la suite que lesdits indicateurs devaient tre repenss en fonction d'objectifs quantitatifs. Ds le dbut de l'anne 2011, le service a mis en place de nouveaux indicateurs, plus complexes, qui prennent en compte les moyens humains affects pour parvenir aux rsultats. 3) La Cour appelle de ses vux une activation plus forte des instruments anti-blanchiment. TRACFIN poursuit le dveloppement d'une application informatique de suivi, en lien avec la Chancellerie, afin d'avoir une meilleure connaissance des suites judiciaires rserves ses signalements. Comme l'indique la Cour, c'est la direction gnrale du Trsor qui a la responsabilit de la mise en uvre des mesures de gel en matire de financement du terrorisme ou en application d'une sanction dcide par l'UE ou les Nations Unies. Il s'agit d'une procdure de gel administratif qui doit donc tre distingue des procdures de saisie des avoirs criminels. La Cour souligne galement que la procdure d'opposition transaction que TRACFIN peut mettre en uvre est trop limite. Le service ne s'interdit pas d'utiliser cette procdure et a exerc cette prrogative dans une dizaine de cas en 2011. Afin d'optimiser l'efficacit du droit d'opposition, il est apparu toutefois ncessaire de favoriser une harmonisation de son exercice au niveau communautaire. La France a propos ses partenaires europens, dans le cadre du comit de prvention du blanchiment et du financement du terrorisme prsid par la Commission europenne, d'inscrire le principe du droit d'opposition dans la future quatrime directive.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LAUTORITE DE CONTROLE PRUDENTIEL (ACP) Par courrier du 6 dcembre 2011, vous nous avez adress un projet dinsertion intitul TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent , destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. Ce projet fait suite une enqute conduite par la Cour des comptes sur laction de TRACFIN dans la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-dessous les deux remarques que le texte du projet dinsertion appelle de la part de lACP : - Le projet qualifie les dispositifs de sanction mis en place par les autorits de contrle, y inclus lACP, de partiels : le dispositif de sanction de lACP na pas t examin loccasion de cette enqute. Dans le rapport de la Cour des comptes relatif aux modalits de mise en place de lAutorit de contrle prudentiel, la lutte contre le blanchiment des capitaux na pas fait lobjet denqute. Il ne ressort pas, par ailleurs du rapport dvaluation du GAFI en 2011 que le dispositif de sanction dont dispose lACP puisse tre qualifi de partiel. En consquence, il ne parat pas opportun dinclure lACP dans cette observation. - Le projet introduit lide selon laquelle les autorits de contrle sont tenues de transmettre des dclarations de soupon TRACFIN : les autorits de contrle ne figurent pas dans la liste des personnes mentionnes larticle L. 561-2 du Code montaire et financier soumises lobligation de dclaration de soupon en application de larticle L. 561-15 du mme code. Les dispositions de larticle L. 561-30 du Code montaire et financier prvoient que les autorits de contrle changent avec TRACFIN des informations la suite de contrles au sein dorganismes assujettis, lorsquelles estiment que certains faits auraient d faire lobjet dune dclaration de soupon, si lorganisme assujetti ny a pas procd avant ou au cours du contrle. Un protocole entre TRACFIN et lACP dcline les modalits pratiques de mise en uvre de ces dispositions. LACP informe ainsi TRACFIN des faits relevs lors dune enqute sur place lorsquils semblent relever dune possible opration de blanchiment et quils nont pas fait lobjet dune dclaration de soupon. Je vous saurais gr de bien vouloir prendre en compte ces deux observations dans la version dfinitive de la note dinsertion TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent qui figurera dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DES MARCHS FINANCIERS (AMF)
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Tracfin Lutte Contre Blanchiment Argent

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2 TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent

COUR DES COMPTES

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

I - La lutte contre le blanchiment : des pralables ingalement runis

A - Une large conformit aux recommandations du GAFI

COUR DES COMPTES

B - Un investissement insuffisant dans la quantification du blanchiment

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

C - Un travail de typologie dvelopper

COUR DES COMPTES

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

D - De nombreuses professions assujetties, des acteurs ingalement impliqus

COUR DES COMPTES

Tableau n 1 : Activit dclarative des assujettis

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

2 - Le renforcement ncessaire des actions pdagogiques

COUR DES COMPTES

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

3 - Lindispensable coordination des multiples acteurs

II - TRACFIN : un besoin accru dorganisation et de stratgie

A - Un recentrage sur la mission de renseignement

COUR DES COMPTES

Source : donnes TRACFIN

1 - Une fonction danalyse renforce mais sans stratgie dfinie

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

2 - Des effectifs toffer, des comptences diversifier

COUR DES COMPTES

B - Une gestion des enqutes amliorer

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

2 - Une gestion insatisfaisante du stock denqutes

3 - Des transmissions judiciaires trop peu nombreuses

COUR DES COMPTES

C - La monte en puissance de la base de donnes STARTRAC

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

D - La mise en place ncessaire dindicateurs qualitatifs de performance

COUR DES COMPTES

III - La ncessit dune activation plus forte des instruments anti-blanchiment

A - Mieux prendre en compte la fraude fiscale comme dlit sous-jacent du blanchiment

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

B - Renforcer les sanctions

1 - Les dispositifs de sanctions administratives restent partiels

COUR DES COMPTES

2 - Les suites pnales sont mal connues

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

Tableau n 3 : Nombre de condamnations en justice de faits de blanchiment

3 - La saisie des avoirs criminels doit tre effective

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TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

SOMMAIRE DES REPONSES

COUR DES COMPTES

REPONSE DU GARDE DES SCEAUX MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTES

TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

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TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

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TRACFIN ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

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REPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DES MARCHS FINANCIERS (AMF)

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