TEXTO PARA DISCUSSO N 580

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO MERCOSUL: A PROPOSTA DE UM MARCO REGULATRIO*

Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez**

Rio de Janeiro, agosto de 1998

Este trabalho ser apresentado no FORUMercosul-98, promovido pela Cmara de Integrao do Mercosul, em Curitiba, agosto de 1998. J se beneficiou de discusses no mbito da Coordenao de Estudos do Meio Ambiente (Cema), da Diretoria de Pesquisa do IPEA, e, em particular, no Ciclo de Palestras, realizado no primeiro semestre de 1997 sobre Competitividade e Meio Ambiente. Agradeo os comentrios de Ronaldo Seroa da Motta. Os erros remanescentes so de absoluta responsabilidade da autora. Da Diretoria de Pesquisa do IPEA e do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF).

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O IPEA uma fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e prover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
Presidente Fernando Rezende

Diretoria Claudio Monteiro Considera Lus Fernando Tironi Gustavo Maia Gomes Mariano de Matos Macedo Luiz Antonio de Souza Cordeiro Murilo Lbo TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. ISSN 1415-4765

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IPEA, 1998 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.

SUMRIO

RESUMO ABSTRACT 1 INTRODUO .....................................................................................1 2 REGULAO E MEIO AMBIENTE 2 2.1 Regulao, Meio Ambiente e Comrcio Internacional......................................................................................3 3 HARMONIZAO AMBIENTAL E COMRCIO INTERNACIONAL ................................................................................5 4 POLTICA AMBIENTAL DA UNIO EUROPIA ..................................8 5 ESTADO DAS NEGOCIAES NO MBITO DO MERCOSUL SOBRE A QUESTO DO MEIO AMBIENTE: UMA AVALIAO PRELIMINAR .......................................................10 5.1 Avaliao Crtica das Diretivas Bsicas de Poltica Ambiental no Mercosul....................................................................12 6 CONCLUSES: PROPOSTA DE UM MARCO REGULATRIO .................................................................................13 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................15

RESUMO
Desde 1991, quando Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai acordaram a criao do Mercosul, at a presente data, o crescimento mdio do comrcio no mbito deste acordo foi extremamente expressivo, da ordem de 29%, muito superior taxa de crescimento do comrcio internacional. O sucesso deste acordo pode ser atestado pela sua prpria evoluo: em 1996, a Bolvia e o Chile aderiram como pases membros associados, enquanto negociaes j foram iniciadas com o Peru, o Mxico e a Unio Europia para algum tipo de associao. Presentemente, o Mercosul constitui-se no quarto maior mercado do mundo. A diversidade ecolgica que abriga esse vasto mercado notria, pois abrange a floresta amaznica e desertos semitemperados, como a Patagnia. Nesse contexto, o presente trabalho tem como objetivo principal prover subsdios para a elaborao de uma poltica ambiental no Mercosul, sem que signifique, como veremos, a unificao das polticas ambientais dos diferentes pases membros.

ABSTRACT
Since 1991, when Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay joined Mercosul, the average trade growth within that group of countries was extremely high, well above the world trade growth. In spite of the success at the trade level, environmental aspects related to that agreement have been neglected. In this context, the present study attempts to determine the main elements for the elaboration of an environmental policy designed to deal with major environmental aspects associated with that incresed volume of trade.

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1 - INTRODUO Desde 1991, quando Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai acordaram a criao do Mercosul, at hoje, o crescimento mdio do comrcio no mbito deste acordo foi extremamente expressivo da ordem de 29% muito superior taxa de crescimento do comrcio internacional. O sucesso deste acordo pode ser atestado pela sua prpria evoluo: em 1996, a Bolvia e o Chile aderiram como pases membros associados, enquanto negociaes j foram iniciadas com o Peru, o Mxico e a Unio Europia para algum tipo de associao. Presentemente, o Mercosul constitui-se no quarto maior mercado do mundo. A diversidade ecolgica que abriga esse vasto mercado notria, pois abrange a Floresta Amaznica, e desertos semitemperados, por exemplo, como a Patagnia. Os efeitos ambientais desse maior comrcio no so bvios. Constata-se o efeito escala, que se refere maior produo de bens e servios de forma ceteris paribus que, em princpio, induziria maiores efeitos ambientais. Todavia, h tambm o efeito realocao da produo, que poderia ter influncias positivas ou negativas sobre o meio ambiente, dependendo da substituio ou no de fontes de produo com maiores ou menores efeitos ambientais. Portanto, nada se pode afirmar sobre os efeitos ambientais de um maior volume de comrcio, considerando-se esses dois efeitos. Apesar do xito do processo de integrao comercial do Mercosul, verifica-se pouco progresso no que diz respeito considerao das questes ambientais nesse acordo: a criao da Rema (Reunio Especializada em Meio Ambiente) no contexto institucional do Mercosul tem se revelado insuficiente como foro adequado para comprometer os pases com os objetivos ambientais comuns, como ser mostrado ao longo deste trabalho. As diferenas entre as legislaes ambientais dos pases membros tambm so grandes: a legislao brasileira considerada muito desenvolvida, a da Argentina intermediria e as do Uruguai e do Paraguai apenas incipientes [Gazeta Mercantil (18/8/97)]. Essa disparidade nas legislaes ambientais, obviamente, dificulta as negociaes ambientais, e introduz a possibilidade de que o processo de integrao comercial seja prejudicado no futuro por questes ambientais. Nesse contexto, o presente trabalho tem como objetivo principal prover subsdios para a elaborao de uma poltica ambiental no Mercosul, sem que signifique, como veremos, a unificao das polticas ambientais dos diferentes pases membros. Na Seo 2, elabora-se uma breve sntese da teoria da regulao e a conexo existente entre polticas comercial e ambiental. Na Seo 3, so mostrados os instrumentos pelos quais questes ambientais so incorporados s polticas comerciais. Na Seo 4, feita uma breve descrio sobre como a varivel ambiental incorporou-se ao contexto da Unio Europia, ao longo de todos esses anos desde sua criao, com o fim de extrair lies para o Mercosul. Na Seo 5, apresenta-se o estado das negociaes no Mercosul no que diz respeito questo ambiental. Finalmente, a ltima seo concentra-se na avaliao dos resultados ambientais conseguidos at agora no Mercosul, assim como nas principais concluses deste trabalho.
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2 - REGULAO E MEIO AMBIENTE De forma genrica, o termo regulao refere-se ao estudo da interveno governamental em mercados. A regulao abrange no s os aspectos puramente econmicos referentes ao funcionamento de um mercado em particular, mas tambm os aspectos polticos e legais que se relacionam implementao de polticas regulatrias determinadas. Seu objeto de estudo amplo e, dentre os mltiplos temas, destaca-se a anlise das aes governamentais para controlar preos, decises de produo e vendas das firmas, assim como impor padres tcnicos. Em todos os casos, a motivao a mesma: a operao livre do mercado sendo regulado poderia contrariar o interesse pblico [ver Khan (1970); Meier (1985); Stigler (1971) e Aranson (1982)]. Spulber (1989) define regulao de uma forma bastante precisa: A regulao identifica-se com um conjunto de regras ou aes especficas impostas pelas agncias administrativas que interferem diretamente no mecanismo de alocao de mercado ou, indiretamente, atravs da alterao nas decises das ofertas das firmas e das demandas dos consumidores. O estudo da regulao no campo de conhecimento da Economia ocorreu, em seus primrdios, simultaneamente com a ao regulatria federal e estadual nos Estados Unidos. Pode-se dizer que, at a dcada de 70, os estudos tericos e empricos dentro do tema regulao concentraram-se nos efeitos de controle de preos e controles de entrada de firmas em setores especficos, tais como servios de utilidade pblica como o setor eltrico, produo e distribuio de gs, setor de comunicaes, setor de transporte, setor financeiro. Nesse contexto, os assuntos prioritrios na agenda de ento privilegiaram estudos sobre polticas de preos em cenrios de retornos crescentes de escala, estimao de preos para alcanar uma taxa de retorno sobre o capital investido, estudos sobre polticas de tarifas diferenciadas nos setores de telecomunicaes e de eletricidade para perodos de pico e fora do pico da demanda. A partir da criao da EPA (Environmental Protection Act), nos Estados Unidos, em 1970, os temas tratados dentro do tema da regulao passam a incluir tambm a questo da qualidade ambiental, assim como a qualidade do ambiente de trabalho. Vrios so os instrumentos pelos quais ocorre a regulao em mercados. Uma caracterstica comum a todos os possveis instrumentos o fato de que sua utilizao afeta os dois lados do mercado, isto , qualquer medida regulatria gerar impactos tanto para os vendedores quanto para os compradores. A imposio de um padro de qualidade na produo de um produto qualquer, por exemplo, determina que as compras deste mesmo produto s possam ocorrer nesse padro mnimo estabelecido pela agncia regulatria, afetando, portanto o equilbrio de mercado. As polticas ambientais se baseiam tanto em instrumentos regulatrios diretos quanto na utilizao de instrumentos econmicos, ainda que constatada uma predominncia na utilizao dos primeiros, atravs, basicamente, da imposio de
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padres. Tais padres geralmente assumem a forma de padres de qualidade ambiental, padres de emisso, regulamentaes de processos e/ou de produtos. A utilizao de instrumentos econmicos com fins ambientais contempla o uso de subsdios, taxas ou impostos de natureza variada que o governo impe numa economia. Ambos os tipos de instrumentos podem gerar impactos importantes sobre o comrcio internacional. Analisam-se, a seguir, esses impactos. 2.1 - Regulao, Meio Ambiente e Comrcio Internacional A interface existente entre polticas ambientais e comrcio complexa e, num mundo crescentemente integrado, essas duas questes tm sido cada vez mais tratadas em conjunto. A implementao de polticas ambientais mais estritas nos diferentes pases muitas vezes entra em conflito direto com o sistema multilateral de comrcio, gerando disputas comerciais e conflitos que, na maioria das vezes, no apresentam solues satisfatrias sobre os dois critrios ambiental e comercial. Essa situao de conflito justifica que nos acordos regionais comerciais, algum tratamento integrado seja conferido s duas questes, como exemplarmente tem feito a Unio Europia, conforme ser abordado mais adiante [ver OECD (1992); Gatt (1992) e Pearce (1992)]. Os efeitos comerciais de instrumentos regulatrios diretos atuam para limitar a participao nos mercados internacionais, sejam padres ambientais, regulamentaes de produtos e/ou processos. Muitas vezes, potenciais exportadores num mercado qualquer podem se deparar com a situao de incapacidade, no s tcnica mas tambm financeira, de ajustar sua produo regulamentao que est sendo imposta; afetando, portanto, diretamente sua capacidade de permanecer em um mercado internacional ou, em situaes menos drsticas, sua competitividade. O mesmo pode ocorrer com a utilizao de instrumentos econmicos, que afetam diretamente a posio competitiva de firmas e setores, j que influenciam diretamente custos e, em conseqncia, preos. Devemos distinguir dois tipos principais de regulamentaes que, apesar de noexaustivas, tm sido crescentemente utilizadas no contexto do comrcio internacional. a) Regulamentaes de produto, que so estabelecidas pelo pas importador e tm como objetivo a proteo dos padres sanitrios e ambientais no pas onde ocorrer o consumo. Obviamente, essas regras podem determinar o acesso ou no a um determinado mercado. b) Regulamentaes de processo de produo tem como objetivo a proteo do meio ambiente no pas de produo; podem afetar os custos de produo e, portanto, a posio competitiva de produtos determinados produzidos com mtodos especficos de produo. Normalmente tais regulamentaes so estabelecidas pelos prprios pases produtores (exportadores) para sua prpria proteo. Entretanto, mais recentemente, esse tipo de regulamentao tem sido usado como forma de presso para que outros pases adotem padres ambientais

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mais estritos (ver, por exemplo, o caso da pesca do atum entre Estados Unidos e Mxico, mais adiante ). O Gatt, o acordo comercial multilateral mais importante, foi estabelecido numa poca em que os aspectos ambientais no ocupavam primeiro plano (1947). As regras do Gatt tm como objetivo principal evitar a discriminao comercial entre produtos domsticos e estrangeiros, entre fontes alternativas de importaes e entre bens destinados ao mercado domstico e exportao. Ainda que o Gatt no incorpore explicitamente consideraes ambientais, seus pases membros tm a liberdade de estabelecer de forma independente suas polticas ambientais com o fim de preservar seu prprio meio ambiente, e no como forma de induzir outros pases a adotar determinados padres ambientais. Em particular, o Gatt reconhece o direito dos seus pases membros de estabelecer os padres fitossanitrios e de outras naturezas relacionadas, valendo-se de seu artigo 20, com o fim ltimo de proteger seu meio ambiente e a sade dos seus cidados e, portanto, negando o acesso ao seu mercado para as importaes que no se adequem aos padres ambientais domsticos [Gatt (1992)]. Por outro lado, o fator ambiental foi mais bem incorporado nos acordos subjacentes formao da originalmente denominada Comunidade Europia, hoje Unio Europia. Um dos objetivos explicitamente estabelecidos por ela a progressiva elevao e harmonizao dos padres ambientais, ainda longe de constituir uma realidade, como ser mostrado adiante. verdade tambm que o Gatt e a hoje Unio Europia so entidades de naturezas diferentes; entretanto estamos enfatizando a forma pela qual a questo comrcio-meio ambiente recebe tratamentos diferentes nos dois mbitos. Os dois casos mais famosos de disputas comerciais em que a questo ambiental ocupou papel central so: o caso das garrafas dinamarquesas, no mbito da ento Comunidade Europia, e o caso da pesca de atum envolvendo Estados Unidos e Mxico, no mbito do Gatt. Como ambos os exemplos se constituem em casos ilustrativos da natureza dos conflitos que surgem entre a defesa do princpio do livre comrcio e a maior regulamentao ambiental no nvel da produo ou do consumo, esses casos so objeto, a seguir, de uma breve discusso. Em 1981, a Dinamarca adotou vrias regulamentaes para tornar obrigatria a utilizao de recipientes de bebidas reutilizveis em territrio nacional. A Comisso Europia, pressionada por exportadores de bebidas em recipientes noreusveis, considerou esse requerimento em desacordo com os princpios do Tratado de Roma, j que esse grupo de agentes teria de incorrer em custos extras e, portanto, diminuindo sua competitividade. Em 1988, a Corte Europia decretou que o objetivo ambiental implcito no requerimento de recipientes reutilizveis deveria ter precedncia sobre quaisquer consideraes comerciais. A nica modificao nessa regulamentao do mercado de bebidas dinamarqus foi a abolio da restrio de que os recipientes reutilizveis deveriam ser aprovados pelo governo dinamarqus. Em 1990, os Estados Unidos proibiram a importao de atum originrio de cinco pases (Mxico, Venezuela, Panam, Equador e Vanuatu ) alegando que o mtodo de produo utilizado por eles resultava em um nmero maior de morte de golfinhos quando comparado com a mdia norte-americana. Tal proibio foi
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baseada no Marine Mammal Protection Act of 1988. O Mxico solicitou ao Gatt que essa proibio fosse julgada de acordo com os princpios do livre comrcio. Em 1991, tornaram pblica a deliberao do Gatt, que considerou a ao unilateral norte-americana no-aceitvel, principalmente porque no se tratava de uma espcie animal em risco de extino [Gatt (1992, p.15) e Pearce (1992)]. Vse, portanto, que qualquer proibio de importao de produto com base em diferenas nos processos de produo considerada incompatvel com as regras comerciais do Gatt. Houve, sim, tentativas de incluir nas negociaes da Rodada de Uruguai a questo de regras tcnicas aplicveis a processos e mtodos de produo, por razes de proteo humana, vida animal e vegetal, assim como ao meio ambiente. Entretanto, essa proposta foi rejeitada nesse mbito, uma vez que o maior objetivo do Gatt garantir o sistema multilateral de comrcio. A questo que se apresenta aqui de que forma acordos comerciais em processo de consolidao e crescente aprofundamento, como o caso do Mercosul, ou aqueles j bastante estabelecidos, como o caso do Gatt, deveriam tentar incorporar a questo ambiental nas suas regras comerciais para no s garantir as condies necessrias para o crescimento do comrcio, mas tambm atender as presses crescentes de vrios setores da sociedade a fim de proporcionar algum tipo de tratamento conjunto dos aspectos relacionados ao comrcio e meio ambiente.

3 - HARMONIZAO AMBIENTAL E COMRCIO INTERNACIONAL Na literatura sobre problemas econmicos e sociais de uma unio aduaneira ou de um mercado comum, o termo harmonizao amplamente utilizado, muitas vezes sem que sua conceituao seja feita de forma adequada e, em particular, no que se refere questo ambiental. Muito freqentemente, seu significado refere-se acepo de igualao ou equiparao. Em outros casos, fala-se de harmonizao em refercia a um processo de convergncia de polticas, regulaes e padres, destacando-se tambm a questo ambiental. No comrcio internacional, a harmonizao pode ser definida como a coordenao de polticas e instrumentos destinados a reduzir as diferenas entre os pases a fim de facilitar as trocas e a concorrncia internacional [Robertson (1992)]. No tratado constitutivo da Comunidade Econmica Europia, em 1957, embora a questo ambiental no fosse explicitamente mencionada, o artigo 100 estabelecia que se consideraes de grande interesse pblico tais como a sade, a segurana das pessoas, a proteo do consumidor determinam a existncia de diferenas nas regulaes nacionais que entravam o comrcio intracomunitrio, ou o tornam mais difcil de ocorrer que o comrcio interno, recomenda-se a utilizao de diretivas para lograr a aproximao de tais regulaes. As diretivas estabelecem metas e objetivos a serem alcanados sem, no entanto, definir a forma pela qual sero implementados. Posteriormente, esse processo de estabelecer diretivas foi denominado harmonizao, ainda que esse termo, como tal, no seja mencionado no artigo citado [Pelkmans (1987)]. A harmonizao, neste caso, tem como principal objetivo resolver o problema originado pelas
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diferenas nas leis, regulamentos e padres sobre a sade, segurana das pessoas e proteo ao consumidor. Uma interpretao mais ampla da harmonizao no campo ambiental significa que os pases adotariam polticas, regulaes e padres com similares efeitos funcionais sobre o meio ambiente, ainda que no necessariamente da mesma forma legal [Buckley (1993)]. Para efeitos prticos, entretanto, a definio anterior carece de sentido, j que se dispe de pouca informao sobre os alegados efeitos ambientais funcionais advindos da atividade econmica. Em geral, a harmonizao consistiria na unificao das regulamentaes ambientais dos diferentes pases, tanto quanto possvel, podendo ocorrer em nvel de produto ou de processo, com o fim ltimo de minimizar a possibilidade de que presses protecionistas se materializem sob o pretexto ambiental [Anderson e Blackhurst (1992) e Pearce (1992)]. Essa soluo implicaria a perda pelos diferentes pases da liberdade de estabelecer suas prprias polticas ambientais, submetidos, portanto, a um conjunto de regras ambientais internacionais negociadas pelos pases membros. Alguns aspectos relacionados harmonizao ambiental, todavia, devem ser considerados, entre eles: a) Resposta Individual. A harmonizao ambiental internacional implica que os pases perdem o direito de estabelecer suas prprias polticas ambientais. Atualmente, nas vrias instncias de acordos comerciais, tais como o Gatt etc., os pases tm a liberdade de formular suas prprias polticas ambientais, embora divergncias significativas entre elas possam levar a desvantagens competitivas dos pases de legislao mais estrita em relao aos mais liberais. Reitera-se aqui que esse problema de desvantagem competitiva no tem de ocorrer necessariamente. Entretanto, potencialmente, constitui-se num problema importante. b) Considerao de Diferenas nas Caractersticas Ambientais dos Diferentes Pases. Existem diferenas significativas nas caractersticas ambientais dos diferentes pases: nas capacidades de assimilao dos poluentes, na dotao de recursos, na tolerncia poluio etc. A uniformizao de padres ambientais impede-nas que sejam incorporadas a polticas ambientais e, portanto, que uma soluo eficiente seja alcanada. Tal soluo dar-se- talvez num nvel de proteo ambiental ou muito elevado ou muito baixo para os diferentes pases. c) Equalizao dos Custos Ambientais. Uma regra bsica de eficincia em acordos ambientais internacionais que haja equalizao dos custos de reduo de poluio ambiental. Essa condio no pode ser alcanada quando adotado o sistema de uniformizao de padres ambientais, j que os diferentes pases apresentam grandes diferenas nos seus custos para alcanar um determinado padro ambiental. Dificilmente ocorrer a regra de eficincia dada pela igualdade entre benefcio marginal de reduo e seu custo marginal.

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d) Reduo Dinmica dos Custos de Produo. Uma das vantagens associadas ao sistema de harmonizar padres ambientais e reduo dos custos de produo, quando so harmonizados produtos ou processos de produo. Para a harmonizao de produtos, as razes pelas quais os custos de produo seriam reduzidos so: a) reduo dos custos de adquirir informao; b) reduo dos custos diretos de adaptao a diferentes padres; c) aumento das economias de escala. Essas vantagens poderiam justificar a adoo, em alguns casos, da harmonizao de produtos devido reduo de custos, ainda que as desvantagens antes mencionadas continuassem presentes. Para a harmonizao de processos de produo, no est claro que haveria reduo dos custos de produo. Quaisquer inovaes tecnolgicas no processo tenderiam a afetar a todos os processos de produo internacionalmente unificados, o que seria um fator favorvel para a reduo de custos. O ritmo lento dos acordos e negociaes ambientais para melhorar os processos de produo, todavia, poderia reduzir o ritmo de inovaes num setor industrial qualquer. Portanto, o efeito liquido da harmonizar os processos de produo sobre os custos de produo ambguo. Outro ponto desfavorvel que a harmonizao de processos de produo no permite que a escolha da tecnologia seja feita com base nas vantagens comparativas de cada pas. Como se sugeriu, a adoo da estratgia de harmonizar os padres ambientais nos diferentes pases no cria o problema de desvantagem competitiva. Entretanto, e como se mencionou, h muitos custos derivados dessa soluo: a) as diferenas nas dotaes ambientais no so consideradas; b) os custos de controle de uma mesma unidade de poluio podem diferir significativamente entre pases; c) no so criados incentivos para a adoo de regulamentaes ambientais mais estritas. de fundamental importncia, por exemplo, a capacidade de o meio ambiente suportar certos elementos poluidores, processo que conta com a determinante influncia das condies locais atmosfricas, topogrficas e climticas, pois a capacidade de cada meio para diluir, dispersar, dissipar, absorver e transformar substncias nocivas sade humana e s vidas animais e vegetais varia enormemente no tempo e no espao. Tal significa que o efeito produzido por um mesmo volume e tipo de contaminante pode ser diferente entre localizaes de distintos pases ou no prprio interior deles. Portanto, essa diferena na capacidade assimilativa deveria ser considerada quando fossem elaborados os padres ambientais em cada local. Essa caracterstica tambm implica que o custo de controle para alcanar e manter uma determinada qualidade ambiental poderia ser muito diferente, ou seja, igualar os padres ambientais ou o custo de controle da poluio entre localizaes diferentes para evitar o surgimento de vantagens comparativas no nem recomendvel nem eficiente. O estabelecimento de padres de emisso iguais para reas que diferem muito no nvel atual de poluio incorreto, porque padres mais estritos devem ser impostos em reas muito poludas com o fim de controlar e diminuir os nveis de contaminao. Entretanto, a escolha de padres de emisso iguais dentro de um

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pas tem o inconveniente de permitir que reas menos poludas se deteriorem at o nvel comum do padro. A combinao dos fatores acima resulta na possibilidade de os custos de controle da poluio de uma determinada empresa variarem enormemente de acordo com a sua localizao. No seria correto interpretar esse custo diferencial como sinnimo de vantagem competitiva injusta, mas sim como reflexo das diferenas de capacidade assimilativa, preferncias dos cidados etc., assim como o valor da rea para outros usos econmicos de mais elevado preo. Outro fator j mencionado, que corrobora o resultado anterior, refere-se s diferentes preferncias e prioridades ambientais dos cidados dos diferentes pases, que ocorrem, principalmente, quando h diferenas fundamentais no nvel de renda per capita. Como o benefcio de um aumento na qualidade ambiental ou, similarmente, o custo imposto sociedade pela sua deteriorao em boa parte se mede pela vontade de pagar dos indivduos que, por sua vez, uma funo do nvel de renda, dentre outros fatores, espera-se que o benefcio marginal do controle da poluio seja mais elevado nas sociedades mais ricas que nas mais pobres. Portanto, o nvel timo de poluio ser muito diferente nos diferentes pases, ainda que apresentem iguais capacidades de assimilao e custos de reduo da poluio. Existem, portanto, vrios argumentos fortes que advogam pela falta de uniformidade e harmonizao dos padres ambientais. Entretanto, como se registrou, existem fortes razes que advogam por uma regulao no estabelecimento de padres ambientais e sanitrios. A agravar ainda mais o quadro, os custos de transao e de obteno de informao num contexto de grandes disparidades nos padres ambientais poderia at mesmo inviabilizar o comrcio internacional, seja em nvel internacional ou no mbito de acordos regionais. A questo comrcio internacional e suas inter-relaes com o meio ambiente por demais complexa para ter uma soluo clara e inequvoca. Vejamos, de que forma evolui a questo ambiental no contexto europeu, com o propsito de extrair lies para o Mercosul.

4 - POLTICA AMBIENTAL DA UNIO EUROPIA A poltica ambiental atual da Unio Europia (UE) o resultado de um longo processo apenas iniciado em 1972. No Tratado de Roma de 1957, que cria a Comunidade Europia, a proteo ambiental no era reconhecida como tema importante na agenda dos pases. Entretanto, com o desenvolvimento do comrcio intracomunitrio, a questo ambiental tornou-se uma das suas polticas oficiais. Vale a pena uma breve sntese dos seus principais aspectos, com o objetivo de extrair possveis lies para o contexto do Mercosul [Comisso das Comunidades Europias (1990, 1993 e 1994)]. No ano de 1987 entra em vigor a Ata nica Europia (AUE), que modifica o Tratado de Roma e representa um grande avano na poltica ambiental europia,
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porque introduz no Tratado um captulo especfico sobre meio ambiente. Portanto, dado um fundamento legal s mais de 200 diretivas ambientais estabelecidas desde 1972, que estabelecem normas comuns para a qualidade do meio ambiente, as emisses e mtodos de tratamento de resduos, ainda que seja outorgado s autoridades nacionais a elaborao e cumprimento das legislaes nacionais. A poltica ambiental na Unio Europia originada em 1972 por deciso dos governantes dos estados membros, fundamentou-se, desde ento, em Programas de Ao Ambiental (PAA), que totalizam cinco, at a presente data. O primeiro PAA, vigente no perodo 1973/77, estabeleceu as bases para uma poltica ambiental da Comunidade, mediante estabelecimento de objetivos e princpios a serem seguidos pelos seus pases. Foram adotadas diretivas referentes qualidade das guas, a padres de qualidade do ar, disposio de resduos perigosos e poluio sonora. Embora um dos princpios norteadores do Programa fosse a preveno do dano ambiental, a maioria das diretivas referiu-se correo dos danos ambientais. Ressalte-se tambm, como iniciativa importante nessa poca, a criao de um programa de pesquisa no campo ambiental, com o objetivo de prover uma base cientfica para a elaborao de novas diretivas e, em particular, no que diz respeito adoo de medidas de carter antes preventivo que corretivo. Tambm merece destaque os esforos contemplados nesse programa para criar uma rede de informaes ambientais comparveis entre si. Os quatro Programas seguintes conferiram carter de continuidade ao primeiro e aprofundaram uma poltica de gradualismo, bem como introduziram novos elementos. Em particular, o princpio da integrao da dimenso ambiental com as demais polticas setoriais foi contemplado no III PAA (1982/86), reforando o enfoque de que melhor prevenir do que remediar um dano ambiental. O IV PPA que abrange o perodo 1987/92, foi adotado por meio de uma Resoluo do Conselho de Ministros, quase simultaneamente com a introduo da Ata nica Europia, j antes referida. Nesse programa, introduz-se a obrigao de efetuar estudos de impacto ambiental atravs de uma diretiva especfica. Dentro do princpio do quem polui paga, permite-se que cada Estado membro possa conceder ajuda financeira aos agentes econmicos para estimular a adoo de novas tecnologias compatveis com as diretivas objeto de proposio. Tambm caracterstica do programa a preocupao de um enfoque integral, capaz de reconhecer as inter-relaes existentes entre os componentes ambientais. O V PAA, em vigncia at o ano 2000, alm de reafirmar os princpios norteadores dos programas anteriores, concentra sua atuao em cinco setores: indstria, energia, transportes, agricultura e turismo, alm de dar continuidade s questes anteriores. Outro aspecto de suma importncia presente no V PAA o princpio da subsidiaridade, pelo qual se estabelece que as decises sero tomadas da forma mais prxima possvel aos cidados e que a Comunidade somente intervir na medida em que os objetivos da ao pretendida no possam ser alcanados de maneira suficiente pelos Estados membros. V-se, portanto, que apesar da importncia que o meio ambiente alcanou, no existe a unificao nem das polticas ambientais nem sua harmonizao, mas apenas objetivos comuns.
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5 - ESTADO DAS NEGOCIAES NO MBITO DO MERCOSUL SOBRE A QUESTO DO MEIO AMBIENTE: UMA AVALIAO PRELIMINAR Com o objetivo de empreender os trabalhos e estudos prvios s negociaes que conduziram implementao do Tratado de Assuno, o qual criou o Mercosul, foram constitudos inicialmente 10 Subgrupos de Trabalho (SGT) subordinados ao Grupo Mercado Comum (GMC), sendo este ltimo o rgo executivo. Os diferentes SGTs tm como meta principal analisar as legislaes, regulamentaes, padres ou qualquer outro aspecto que tenha alguma relao com o comrcio exterior, assim como elaborar as matrias pertinentes nos campos de polticas industrial, tecnolgica, agrcola, transporte, e, quando for o caso, a coordenao de polticas macroeconmicas e institucionais. Criou-se, posteriormente, o SGT nmero 11, cuja atuao se concentra nos aspectos laborais de emprego e de previdncia social. A atuao desses Subgrupos concentrou-se na anlise comparativa das disposies legais e normas de cada pas e seu grau de aplicao para elaborar propostas de harmonizao e eliminao de diferenas entre elas. As questes ambientais no foram objeto concreto da atuao de um Subgrupo, ficando dispersas nas atuaes dos diferentes Subgrupos de Trabalho, como, por exemplo, no de normas tcnicas e de poltica industrial, agrcola e energtica. As discusses no mbito desses Subgrupos tentaram dar algum tratamento aos aspectos relacionados com a diversidade das legislaes nacionais, assim como a diversidade tem afetado s polticas industrial, energtica e agropecuria em cada pas membro. Com o objetivo de criar um foro prprio para as questes ambientais, porque a atuao dos Subgrupos de Trabalho tem natureza essencialmente setorial, foi criada a Reunio Especializada de Meio Ambiente (Rema), pela Resoluo 22/92, com o objetivo ltimo de formular recomendaes ao Grupo Mercado Comum (GMC) para assegurar uma adequada proteo ao meio ambiente no processo de integrao do Mercosul. Como objetivo especfico principal da Rema, destaca-se a elaborao de normativa ambiental para assegurar condies de adequada competitividade entre os pases membros; traduzindo, portanto, o reconhecimento da necessidade de tratar conjuntamente as questes comerciais e ambientais. Desde o seu momento de criao at o presente, os resultados ambientais do trabalho da Rema foram bastante modestos e no superaram o estgio de meras intenes, que se identificam com: a) formular recomendaes que assegurem uma adequada proteo do meio ambiente no marco do processo de integrao regional; b) identificar e acordar os critrios gerais e operativos para o tratamento da questo ambiental no mbito do Mercosul; c) contribuir para estabelecer condies adequadas de competitividade entre os Estados partes do Tratado de Assuno; d) formular e propor diretrizes bsicas em matria de poltica ambiental

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que contribuam para o desenvolvimento de uma gesto concertada entre os Estados membros do Tratado de Assuno. Mais concretamente, as atividades das vrias Remas ocorridas at agora podem ser resumidas pela elaborao do documento Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica Ambiental, cujos objetivos principais se descrevem no que se segue. Segue-se o contedo do documento Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica Ambiental (Rema/REC/n 1/94), que devera nortear a elaborao da poltica ambiental dos pases integrantes do Mercosul. a) Assegurar a harmonizao da legislao ambiental entre os Estados partes do Tratado de Assuno, entendendo-se que harmonizar no implica o estabelecimento de uma legislao nica. Para fins de analise comparativa de legislaes sero consideradas tanto as normas vigentes como sua real aplicao. Em caso de lacunas nas legislaes ambientais, ser promovida a adoo de normas que considerem adequadamente os aspectos ambientais implicados e garantam condies equnimes de competitividade no Mercosul. b) Assegurar condies equnimes de competitividade entre os Estados partes pela incluso do custo ambiental na anlise de estrutura de custo total de qualquer processo produtivo. c) Garantir a adoo de prticas no-degradantes do meio ambiente nos processos que utilizam os recursos naturais. d) Assegurar a adoo do manejo sustentvel no aproveitamento dos recursos naturais renovveis a fim de garantir sua utilizao futura. e) Assegurar a obrigatoriedade da adoo da prtica de licenciamento/ habilitao ambiental para todas as atividades potencialmente degradantes ao meio ambiente nos Estados partes, tendo como um dos instrumentos a avaliao de impacto ambiental. f) Assegurar a minimizao e/ou eliminao do lanamento de poluentes a partir do desenvolvimento e adoo de tecnologias apropriadas, tecnologias limpas e de reciclagem, e do tratamento adequado dos resduos slidos, lquidos e gasosos. g) Assegurar o menor grau de deteriorao ambiental nos processos produtivos e nos produtos de intercmbio, tendo em vista a integrao regional no mbito do Mercosul. h) Assegurar a coordenao das aes objetivando a harmonizao de procedimentos legais e/ou institucionais para o licenciamento/habilitao ambiental e a realizao dos respectivos controles das atividades que possam gerar impactos ambientais em ecossistemas compartilhados.

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i) Estimular a coordenao de critrios ambientais comuns para a negociao e implementao de atos internacionais de incidncia prioritria no processo de integrao. j) Promover o fortalecimento das instituies para a gesto ambientalmente sustentvel mediante o aumento da informao substantiva para a tomada de decises; o melhoramento da capacidade de avaliao; e o aperfeioamento das instituies de ensino, capacidade e pesquisa. l) Garantir que as atividades relacionadas ao desenvolvimento do turismo entre os Estados partes considerem os princpios e normas que assegurem o equilbrio ambiental. 5.1 - Avaliao Crtica das Diretivas Bsicas de Poltica Ambiental no Mercosul As diretivas definem um conjunto de princpios, critrios e linhas de ao que as partes devero comprometer-se a seguir, tanto em matria ambiental quanto na gesto dos recursos naturais. Como comentrio de ordem geral, constata-se o acerto da direo imprimida s diretivas; entretanto, para que as diretivas ultrapassem o estgio de meras intenes, tornam-se necessrias negociaes adicionais que comprometam os pases a modificar suas prticas ambientais, assim como investimentos ambientais especficos para o alcance de melhorias ambientais. Os termos utilizados assegurar, garantir, da diretiva a, revelam, certo, um elevado grau de compromisso e responsabilidade que cada pas assumir ao adotar as referidas diretivas; entretanto, no havendo limites de tempo nem etapas para alcanar essas metas, introduz-se o risco de que elas no passem do estgio de um conjunto de intenes. A diretiva a no estabelece, todavia, quando e como ser alcanado um grau desejvel e suficiente de harmonizao entre as distintas legislaes e prticas ambientais, nem muito menos em que se constitui essa harmonizao, j que harmonizao no definida como a uniformizao das legislaes. A diretiva b refere-se a assegurar condies equnimes de competitividade entre os Estados partes pela incluso do custo ambiental na anlise de estrutura de custo total de qualquer processo produtivo; embora seja muito importante essa preocupao, a diretriz tambm carece de sentido prtico quando no define o que significa exatamente nem em que contexto deveria ser aplicada. As demais diretivas tambm carecem da mesma falta de preciso constatada nas diretivas a e b, com exceo, obviamente, da diretiva e, que impe a prtica de habilitao/licenciamento das atividades potencialmente degradantes do meio ambiente. Esta ltima precisa ser complementada com a listagem das atividades a serem includas, porque, caso contrrio, pode dar margem a interpretaes diferentes pelos pases membros.

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Algumas importantes omisses no documento merecem ser destacadas e enfatizadas, com o objetivo de alertar s autoridades competentes em suas negociaes posteriores. O conhecido PPP (Polluter-Pay-Principle), princpio pelo qual os agentes pagariam pela utilizao do meio ambiente, no sequer mencionado. Faz-se porm, referncia utilizao de tecnologias apropriadas e reciclagem, assim como ao tratamento adequado dos resduos slidos, lquidos e gasosos. Parece ser o caso de que os pases do Mercosul tenham uma preferncia pela utilizao de medidas baseadas no controle direto, em detrimento da utilizao de instrumentos econmicos, o que, sem dvida constitui uma importante limitao em nvel de poltica ambiental. H omisso total com relao questo dos efeitos ambientais da poluio em reas de fronteira; em particular, no que se refere ao fenmeno do deslocamento de massas de ar poludo que causa a chuva cida. O documento no sequer menciona o problema, assim como outras formas de poluio entre fronteiras. Trata-se de uma omisso grave, principalmente no que se refere aos problemas ambientais entre fronteira j existentes, que demandaria uma soluo corretiva e cooperativa. Outro aspecto tambm bastante insatisfatrio a inexistncia de aes destinadas a prevenir que a qualidade ambiental se deteriore em conseqncia do crescimento do Mercosul, que, necessariamente, induzir um nvel crescente de trocas variadas entre seus pases. Diante dessa perspectiva de crescimento no comrcio, dos investimentos, da mobilidade de pessoas e bens, de se esperar uma maior utilizao dos recursos naturais, e problemas correlatos, a menos que houvesse um aumento significativo na eficincia do uso dos mesmos, hiptese descartada no curto prazo mas no nos mdio e longo prazos.

6 - CONCLUSES: PROPOSTA DE UM MARCO REGULATRIO A teoria da regulao apresenta vrios motivos que advogam pela implementao de uma prtica regulatria no contexto da questo comrcio-meio ambiente: manuteno de padres sanitrios, preocupao com o meio ambiente tanto local quanto globalmente, disseminao de informao, assegurar condies de competitividade similares, dentre outras instncias. Tal verdade, principalmente porque se trata de pases que esto num processo intenso e acelerado de liberalizao comercial, como os pases do Mercosul. Vimos, tambm, que existe associada harmonizao, seja de processos ou de produtos, uma srie de vantagens e desvantagens ligadas que devero ser objeto de confronto antes da tomada de qualquer deciso nesse sentido. Mostrou-se, na seo anterior, que existe vontade no contexto do Mercosul para incorporar questes ambientais, num claro reconhecimento pelas autoridades da relevncia do tema. Essa afirmao pode ser constatada pela criao e ocorrncia das Remas, assim como pelas atuaes dos subgrupos de trabalho especficos que
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buscam a negociao de padres ambientais. Entretanto, os resultados at a presente data so extremamente modestos, e podem ser resumidos pelo documento intitulado Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica Ambiental que , na sua presente forma, um conjunto de intenes, muitas das quais ambiciosas. Reitere-se tambm a total omisso, no citado documento, dos problemas ambientais de fronteira. De fato, pode-se dizer que praticamente no existe nenhum tipo de coordenao efetiva entre os pases membros do Mercosul no que diz respeito questo ambiental. A poltica ambiental atual da Unio Europia reserva algumas lies importantes para o Mercosul. Em primeiro lugar, destaca-se o fato de que os prprios pases com um grau de homogeneidade elevado entre si, e, por outro lado com laos muito mais estreitos em todos os nveis, como o caso da unio econmica representada pelos pases europeus, no promoveram um processo de harmonizao, nem de polticas ambientais, nem de processos ou produtos no curto prazo. Contrariamente, os pases estabeleceram metas e objetivos ambientais comuns a serem alcanadas por meio de programas, dentro os quais destaca-se a progressiva elevao e harmonizao dos padres ambientais no futuro. Apesar da existncia das mais de 200 diretivas ambientais estabelecidas desde 1972, que estabelecem normas comuns para a qualidade do meio ambiente, as emisses e mtodos de tratamento de resduos, cada pas responsvel pela elaborao e cumprimento das legislaes ambientais nacionais. Sugere-se, portanto, o mesmo procedimento a ser adotado pelos pases integrantes: o compromisso de buscar a elevao e a possvel harmonizao dos padres ambientais sempre que as vantagens associadas ao processo excedam os custos. A utilizao da ISO 14000 um exemplo importante dessa harmonizao e elemento determinante da competitividade das empresas, pois existem iniciativas dentro do Mercosul para tornar sua utilizao obrigatria para alguns produtos [ver Gazeta Mercantil (2/6/97)]. Finalmente, outro aspecto tambm muito importante, inspirado pelo caso europeu e que deveria servir de modelo para os pases do Mercosul, a coordenao de polticas ambientais com as demais polticas: a energtica, a de transporte, a industrial e a tecnolgica. Essa integrao de polticas permitir que se adote um enfoque antes preventivo que corretivo dos danos ambientais no contexto do Mercosul.

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